CELEX: 62021CJ0402
Begäran om förhandsavgörande
Associeringsavtalet EEG‑Turkiet
Beslut nr 1/80
Artiklarna 6 och 7
Turkiska arbetstagare som redan är integrerade på arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten och som har en motsvarande uppehållsrätt
Nationella myndigheters beslut att återkalla uppehållstillståndet för turkiska medborgare som har en laglig vistelsetid i den berörda medlemsstaten på mer än 20 år på grund av att de anses utgöra ett faktiskt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse
Artikel 13
Så kallad standstill-klausul
Artikel 14
Rättfärdigandegrund
Allmän ordning

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 6, 7, 13 och 14 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (nedan kallat beslut nr 1/80).
Begäran har framställts dels i ett mål mellan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad Staatssecretaris) och S, dels i ett mål mellan å ena sidan E och C och å andra sidan Staatssecretaris. Båda målen rör Staatssecretaris beslut att återkalla uppehållstillståndet för S, E och C (nedan gemensamt kallade de berörda personerna) och att utvisa dem från Nederländerna.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Associeringsavtalet
Det framgår av artikel 2.1 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (
EGT 217, 1964, s. 3685
) (nedan kallat associeringsavtalet) att det syftar till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna med beaktande av nödvändigheten av att säkerställa en snabb utveckling av Republiken Turkiets ekonomi och av att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.
I associeringsavtalet föreskrivs därför en förberedande fas för att ge Republiken Turkiet tillfälle att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3 i avtalet). Vidare föreskrivs i avtalet en övergångsfas då en tullunion successivt ska inrättas och en tillnärmning av parternas ekonomiska politik ska ske (artikel 4 i avtalet) och en slutfas som grundas på tullunionen och under vilken de avtalsslutande parternas ekonomiska politik ska koordineras i än större utsträckning (artikel 5 i avtalet).
Artikel 6 i associeringsavtalet har följande lydelse:
”För att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling, ska de avtalsslutande parterna sammanträda inom ett associeringsråd som verkar inom gränserna för de befogenheter som detta råd har enligt [associerings]avtalet.”
Tilläggsprotokollet
Tilläggsprotokollet, som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (
EGT L 293, 1972, s. 1
; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet), utgör enligt artikel 62 i detsamma en integrerad del av associeringsavtalet. Protokollet fastställer, enligt dess artikel 1, villkoren för genomförandet av den övergångsfas som fastställs i artikel 4 i avtalet samt hur och enligt vilken tidsplan genomförandet ska ske.
Tilläggsprotokollet innehåller en avdelning II, som har rubriken ”Rörlighet för personer och tjänster”. Kapitel I i denna avdelning avser ”[a]rbetstagare”, och kapitel II har rubriken ”Etablering, tjänster och transporter”.
I artikel 59 i tilläggsprotokollet föreskrivs följande:
”På de områden som omfattas av detta protokoll ska [Republiken] Turkiet inte ges en förmånligare behandling än den som medlemsstaterna beviljar varandra på grundval av [EG‑fördraget].”
Beslut nr 1/80
Kapitel II i beslut nr 1/80 har rubriken ”Sociala bestämmelser” och innehåller ett avsnitt 1, som har rubriken ”Frågor avseende anställning och fri rörlighet för arbetstagare”. Detta avsnitt innehåller artiklarna 6–16 i beslutet.
I artikel 6 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:
”1.   En turkisk arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat har, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 7 om fritt tillträde till arbetsmarknaden för dennes familjemedlemmar,
–
rätt att efter ett års reguljär anställning i denna medlemsstat få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare, om denne har arbete åt arbetstagaren,
–
rätt att efter tre års reguljär anställning, och med förbehåll för det företräde som ska ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, i denna medlemsstat inom samma yrke anta ett erbjudande om anställning från valfri arbetsgivare som görs under normala förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,
–
rätt att efter fyra års reguljär anställning i denna medlemsstat fritt ta vilken anställning de vill.
…
3   Närmare bestämmelser om tillämpningen av punkterna 1 och 2 ska fastställas i nationell lagstiftning.”
I artikel 7 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:
”När en turkisk arbetstagare tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat har dennes familjemedlemmar, under förutsättning att de har fått tillstånd att förena sig med denne,
–
rätt att efter minst tre års laglig bosättning i medlemsstaten, och med förbehåll för det företräde som ska ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, anta erbjudanden om anställning,
–
rätt att efter minst fem års laglig bosättning i den medlemsstaten fritt ta vilken anställning de vill.
Barn till turkiska arbetstagare som har genomgått en yrkesutbildning i värdmedlemsstaten kan, oavsett hur länge de har varit bosatta i den medlemsstaten, anta erbjudanden om anställning i den medlemsstaten, under förutsättning att en av föräldrarna har varit reguljärt anställd i minst tre år i nämnda medlemsstat.”
I artikel 13 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:
”Gemenskapens medlemsstater och [Republiken] Turkiet får inte införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till arbetsmarknaden för arbetstagare och deras familjemedlemmar som lagligen vistas och arbetar i en medlemsstat respektive i Turkiet.”
I artikel 14 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:
”1.   Bestämmelserna i detta avsnitt ska tillämpas med förbehåll för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.
2   Bestämmelserna påverkar inte rättigheter och skyldigheter som följer av nationell lagstiftning eller av ömsesidiga avtal mellan [Republiken] Turkiet och gemenskapens medlemsstater, i den mån dessa innebär förmånligare bestämmelser för deras medborgare.”
Enligt artikel 16 i beslut nr 1/80 ska bestämmelserna i avsnitt 1 i kapitel II i beslutet tillämpas från och med den 1 december 1980.
Direktiv 2003/109/EG
Artikel 12 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (
EUT L 16, 2004, s. 44
) har rubriken ”Skydd mot utvisning”, och där föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna får fatta beslut om utvisning av en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare endast om han/hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.
2.   Det beslut som avses i punkt 1 får inte grundas på ekonomiska överväganden.
3.   Innan beslut om utvisning av en varaktigt bosatt fattas skall medlemsstaterna beakta
a)
hur länge bosättningen i medlemsstaten har varat,
b)
den berörda personens ålder,
c)
följderna för vederbörande och dennes familjemedlemmar,
d)
banden med bosättningslandet eller avsaknaden av band med ursprungslandet.
…”
Nederländsk rätt
Utlänningslagen
I artikel 22 i Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (lag om fullständig översyn av 2000 års utlänningslag) av den 23 november 2000 (Stb. 2000, nr 495), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad utlänningslagen), föreskrivs följande:
”…
2.   Ett permanent uppehållstillstånd enligt artikel 20 i denna lag får återkallas i följande fall:
…
c)
Om tillståndshavaren genom lagakraftvunnen dom har dömts för ett brott som kan leda till fängelse i tre år eller mer, eller om denne varit föremål för en åtgärd enligt artikel 37a i Wetboek van Strafrecht (strafflagen).
d)
Om utlänningen utgör ett hot mot den nationella säkerheten.
3.   Genom eller med stöd av föreskrifter kan närmare bestämmelser antas avseende de skäl som avses i punkt 2.”
Utlänningsförordningen
I artikel 3.86 i Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (2000 års utlänningsförordning) av den 23 november 2000 (Stb. 2000, nr 497), i den lydelse som var tillämplig fram till och med den 1 juli 2012 (nedan kallad utlänningsförordningen), föreskrevs följande:
”…
4.   En ansökan [om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd] får även avslås med stöd av artikel 18.1 e i [utlänningslagen], om utlänningen genom lagakraftvunnen dom har dömts för minst fem brott – eller, om utlänningen vistats i landet i mindre än två år, för minst tre brott – till fängelse eller sluten ungdomsvård, eller till samhällstjänst eller till en åtgärd enligt artikel 37a, artikel 38m eller artikel 77h.4 a eller b i strafflagen. Detsamma gäller om utlänningen genom lagakraftvunnet strafföreläggande (’strafbeschikking’) har dömts till samhällstjänst eller motsvarande utländsk påföljd eller åtgärd, och den totala längden av den del av nämnda påföljder eller åtgärder som är omedelbart verkställbar är minst lika med den tidsrymd som anges i punkt 5.
5.   Den tidsrymd som avses i punkt 4 ska vara följande:
…
[Om utlänningen har vistats i landet] i minst 15 år, men mindre än 20 år: fjorton månader.
…
11.   Med avvikelse från föregående punkter ska en ansökan [om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd] inte avslås
…
b)
om utlänningen har vistats i landet i 20 år.
…”
I artikel 3.98 i utlänningsförordningen föreskrivs följande:
”1.   Enligt artikel 22.2 c i [utlänningslagen] får ett permanent uppehållstillstånd återkallas, om utlänningen genom lagakraftvunnen dom har dömts för ett brott som kan leda till fängelse i tre år eller mer till fängelse, samhällstjänst eller en åtgärd enligt artikel 37a i strafflagen eller motsvarande utländsk påföljd eller åtgärd, och den totala längden av nämnda påföljder eller åtgärder är minst lika med den tidsrymd som anges i artikel 3.86.2, 3.86.3 eller 3.86.5.
2.   Artiklarna 3,86 och 3,87 ska gälla i tillämpliga delar.”
I artikel 8.7 i utlänningsförordningen föreskrivs följande:
”1.   Denna punkt ska tillämpas på utlänningar som är medborgare i en stat som är part i EU‑fördraget eller i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller är medborgare i Schweiziska edsförbundet, och som reser in i eller vistas i Nederländerna.
…”
I artikel 8.22 i utlänningsförordningen föreskrivs följande:
”1.   Ministern får neka eller återkalla ett uppehållstillstånd på grund av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, om den berörda utlänningen utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Ministern ska innan ett sådant beslut fattas ta hänsyn till hur länge utlänningen har vistats i Nederländerna, hans eller hennes ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i Nederländerna samt hur starka band han eller hon har till ursprungslandet.
…
3.   Såvida inte tvingande hänsyn till allmän säkerhet så kräver, ska ett uppehållstillstånd inte återkallas om en utlänning
a.
har varit bosatt i Nederländerna under de senaste tio åren, …
…”
Genom artikel 1 i Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (förordning om ändring av utlänningsförordningen med skärpta regler i fråga om sambandet mellan strafftid och vistelsetid (”den glidande skalan”), av den 26 mars 2012 (Stb. 2012, nr 158), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad förordningen av den 26 mars 2012), ändrades utlänningsförordningen enligt följande.
Artikel 3.86.5 i utlänningsförordningen fick följande nya lydelse:
”Den tidsrymd som avses i punkt 4 ska vara följande: …
[Om utlänningen har vistats i landet] i minst 15 år: fjorton månader.”
Artikel 3.86.11 i utlänningsförordningen blev artikel 3.86.10, och fick följande nya lydelse:
”Med avvikelse från föregående punkter ska en ansökan inte avslås om utlänningen har vistats i landet i tio år, förutom i följande fall:
a)
Om utlänningen har gjort sig skyldig till ett brott som avses i artikel 22b.1 i strafflagen.
b)
Om utlänningen har gjort sig skyldig till ett brott mot narkotikastrafflagstiftningen som enligt lag kan leda till fängelse i sex år eller mer.”
I artikel II i förordningen av den 26 mars 2012 föreskrivs följande:
”Denna förordning ska inte tillämpas på utlänningar vars uppehållstillstånd inte kunnat återkallas enligt gällande rätt före ikraftträdandet av denna förordning.”
Utlänningscirkuläret från år 2000
I punkt B10/2.3 i Vreemdelingencirculaire 2000 (2000 års utlänningscirkulär), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat utlänningscirkuläret), föreskrivs följande:
”…
Allmän ordning och säkerhet
Enligt artikel 8.22.1 i utlänningsförordningen ska [den behöriga myndigheten] neka eller återkalla ett uppehållstillstånd, om en unionsmedborgares eller någon av dennes familjemedlemmars personliga beteende utgör ett faktiskt, verkligt och allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, såvida inte en analog tillämpning av artikel 3.77 eller artikel 3.86 i utlänningsförordningen innebär att uppehållstillståndet inte ska återkallas.
…”
I punkt B 12/2.8 i utlänningscirkuläret, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”[Den behöriga myndigheten] ska återkalla ett permanent uppehållstillstånd om en omständighet som avses i artikel 22.2 i utlänningslagen föreligger och det inte föreskrivs något undantag i artiklarna 3.97 och 3.98 i utlänningsförordningen.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Målen vid den nationella domstolen
Målet som rör S
S är turkisk medborgare och är sedan den 15 februari 1983 lagligen bosatt i Nederländerna. Han har permanent uppehållstillstånd sedan den 9 mars 1992.
Genom beslut av den 5 oktober 2017 återkallade Staatssecretaris S:s uppehållstillstånd, med stöd av artiklarna 3.98 och 3.86 i utlänningsförordningen, i dess lydelse enligt dekretet av den 26 mars 2012 (nedan kallade de skärpta reglerna om den glidande skalan) och utvisade S från Nederländerna. Beslutet var även förenat med ett inreseförbud.
Som skäl för beslutet angavs att S sedan november 1994 vid 39 tillfällen hade dömts för brott som kan leda till fängelse i tre år eller mer och att den sammanlagda längden av de fängelsestraff som S dömts till, det vill säga 66 månader, i förhållande till hans vistelsetid i Nederländerna, uppfyllde kraven enligt de skärpta reglerna om den glidande skalan. I beslutet angavs även som skäl att S:s personliga beteende utgjorde ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, dels på grund av att han hade begått allvarliga brott (bland annat rån, inbrottsstöld och grovt narkotikabrott), dels på grund av att återfallsrisken för S fick anses vara hög, eftersom han hade fortsatt att begå brott efter att under två år ha varit placerad på en särskild anstalt för återfallsbrottslingar.
S begärde omprövning av beslutet av den 5 oktober 2017. Staatssecretaris fann i beslut av den 27 mars 2018 inte skäl att ändra beslutet.
S överklagade omprövningsbeslutet av den 27 mars 2018 till Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (domstolen i Haag, med sammanträdesort i Rotterdam, Nederländerna), som genom dom av den 18 oktober 2018 upphävde både det beslutet och beslutet av den 5 oktober 2017. I domskälen anförde denna domstol att de skärpta reglerna om den glidande skalan skulle anses utgöra en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80.
Staatssecretaris överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), och gjorde bland annat gällande att om de skärpta reglerna om den glidande skalan inte tillämpades på S, så skulle detta innebära att han kom i en gynnsammare situation än unionsmedborgare, vilket skulle strida mot artikel 59 i tilläggsprotokollet.
Målet som rör C
C är sedan den 3 maj 1976 lagligen bosatt i Nederländerna och har sedan den 25 mars 1983 permanent uppehållstillstånd.
Genom beslut av den 22 april 2018 återkallade Staatssecretaris C:s uppehållstillstånd på grundval av de skärpta reglerna om den glidande skalan och utvisade honom från Nederländerna. Beslutet var även förenat med ett inreseförbud. Som skäl för beslutet angavs att C sedan år 1988 vid 22 tillfällen hade dömts för brott (bland annat, efter år 2012, inbrottsstöld, misshandel och grovt narkotikabrott) och att den sammanlagda längden av de fängelsestraff som C hade dömts till, det vill säga 56 månader, i förhållande till hans vistelsetid i Nederländerna, uppfyllde kraven i de skärpta reglerna om den glidande skalan. Staatssecretaris ansåg även att den omständigheten att C mellan den 1 september 1990 och den 31 december 2000 hade utnyttjat sin underåriga dotter sexuellt, stärkte bedömningen att hans personliga beteende utgjorde ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.
C begärde omprövning av beslutet av den 22 april 2018. Staatssecretaris fann i beslut av den 3 oktober 2018 inte skäl att ändra beslutet.
C överklagade omprövningsbeslutet av den 3 oktober 2018 till Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (domstolen i Haag, med sammanträdesort i Middelburg, Nederländerna), som genom dom av den 24 juli 2019 ogillade överklagandet. I domskälen anförde nämnda domstol att artikel 14 i beslut nr 1/80 var tillämplig, eftersom C:s personliga beteende utgjorde ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, vilket innebar att han därmed inte kunde åberopa artikel 13 i det beslutet.
C överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att hans personliga beteende inte utgjorde ett faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse och att artikel 13 i beslut nr 1/80 var tillämplig i hans fall.
Målet som rör E
E är sedan år 1981 lagligen bosatt i Nederländerna och har sedan den 16 mars 1995 permanent uppehållstillstånd.
Genom beslut av den 30 maj 2018 återkallade Staatssecretaris E:s uppehållstillstånd på grundval av de skärpta reglerna om den glidande skalan och utvisade honom från Nederländerna. Beslutet var även förenat med ett inreseförbud. Som skäl för beslutet angavs att E sedan år 1990 vid 13 tillfällen hade dömts för brott, även efter år 2012 och att den sammanlagda längden av de fängelsestraff som E hade dömts till, det vill säga 25 månader, i förhållande till hans vistelsetid i Nederländerna, uppfyllde kraven i de skärpta reglerna om den glidande skalan. Staatssecretaris ansåg dessutom att E:s personliga beteende utgjorde ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.
E begärde omprövning av beslutet av den 30 maj 2018. Staatssecretaris fann i beslut av den 24 september 2018 inte skäl att ändra beslutet.
E överklagade omprövningsbeslutet av den 24 september 2018 till Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (domstolen i Haag, med sammanträdesort i Amsterdam, Nederländerna), som genom dom av den 2 maj 2019 ogillade överklagandet. I domskälen anförde nämnda domstol följande. För det första gäller att även om de skärpta reglerna om den glidande skalan ansågs utgöra en ”ny begränsning”, i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, så begränsas räckvidden av den artikeln av artikel 14 i beslutet. För det andra skulle det strida mot artikel 59 i tilläggsprotokollet att inte tillämpa de skärpta reglerna om den glidande skalan på E, eftersom han annars skulle komma i en gynnsammare situation än unionsmedborgare.
E överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att tillämpningen av de skärpta reglerna om den glidande skalan stred mot artikel 13 i beslut nr 1/80 och att han inte skulle komma i en gynnsammare situation än en unionsmedborgare om nämnda regler inte tillämpades på honom.
Tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen, till vilken de domar som meddelats i första instans avseende S, C och E har överklagats, anser att utgången av de nationella målen är beroende av en tolkning av artiklarna 13 och 14 i beslut nr 1/80.
Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande i allt väsentligt anfört följande. Det kan inte uteslutas att den nu aktuella nationella lagstiftningen, det vill säga dekretet av den 26 mars 2012 med skärpta regler om den glidande skalan, ska anses utgöra en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, eftersom den, i motsats till den nationella lagstiftning som gällde innan nämnda dekret trädde i kraft, inte längre innehåller något förbud mot att återkalla uppehållstillståndet för utlänningar som har en laglig vistelsetid i Nederländerna på minst 20 år och därmed gör det svårare för turkiska medborgare att utnyttja sin rätt till fri rörlighet i landet.
Eftersom EU-domstolens praxis inte ger något klart svar i detta avseende, uppkommer därmed frågan huruvida en turkisk medborgare som i likhet med S, C och E har en uppehållsrätt som motsvarar de rättigheter som följer av artikel 6 i beslut nr 1/80 (vad gäller C), eller artikel 7 i beslutet (vad gäller S och E), kan åberopa artikel 13 i beslutet för att förhindra att en sådan nationell lagstiftning tillämpas på honom eller henne.
Det står klart att S:s, C:s och E:s personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Det framgår av EU-domstolens praxis, bland annat av dom av den 18 juli 2007, Derin (
C‑325/05
,
EU:C:2007:442
, punkt
), och dom av den 8 december 2011, Ziebell (
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punkt
), att en medlemsstat har rätt att, på grundval av en bedömning av den berörda turkiska medborgares personliga beteende som iakttar proportionalitetsprincipen och den berörda personens grundläggande rättigheter, enligt artikel 14 i beslut nr 1/80 frånta personen de rättigheter som följer av artiklarna 6 och 7 i beslutet om han eller hon utgör ett sådant hot. Det följer dessutom av ordalydelsen i artikel 14 i beslut nr 1/80 att artikel 13 i beslutet är tillämplig med förbehåll för de begränsningar som bland annat grundas på hänsyn till allmän ordning.
Vad gäller det nu aktuella fallet framgår av förarbetena till dekretet av den 26 mars 2012 att införandet av den berörda nationella lagstiftningen motiveras av att det i Nederländerna har skett förändringar i samhällsuppfattningen av skyddet för allmän ordning. I detta avseende får utgångspunkten anses vara att S:s, C:s och E:s personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse och att deras uppehållstillstånd därmed i princip kan återkallas med stöd av artikel 14 beslut nr 1/80. Fråga uppkommer dock om artikel 13 beslut nr 1/80 är tillämplig i ett fall där en utlänning redan har rättigheter enligt artikel 6 eller artikel 7 i beslutet och, om så är fallet, hur artikel 13 och artikel 14 i beslutet förhåller sig till varandra.
Det är mot denna bakgrund som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Kan turkiska medborgare som har de rättigheter som avses i artikel 6 eller artikel 7 i beslut nr 1/80 även åberopa artikel 13 i beslut nr 1/80?
2)
Följer det av artikel 14 i beslut nr 1/80 att turkiska medborgare inte längre kan åberopa artikel 13 i beslut nr 1/80 om de på grund av sitt personliga beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse?
3)
Kan den nya begränsning som innebär att det är möjligt att återkalla turkiska medborgares uppehållstillstånd på grund av hänsyn till allmän ordning även om de har en vistelsetid i landet på mer än 20 år motiveras med hänvisning till de förändringar i samhällsuppfattningen som har legat till grund för införandet av denna begränsning? Är det i detta avseende tillräckligt att den nya begränsningen är ägnad att uppnå målet om hänsyn till allmän ordning, eller krävs det även att begränsningen är lämplig för att uppnå detta mål och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas på så sätt att den kan åberopas av turkiska medborgare som har de rättigheter som avses i artikel 6 eller artikel 7 i detta beslut.
EU-domstolen gör följande bedömning. Det framgår av ordalydelsen i artikel 13 i beslut nr 1/80 att denna artikel innehåller en så kallad
standstill
-klausul som förbjuder medlemsstaterna att införa nya begränsningar i fråga om villkoren för tillträde till anställning för turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar som lagligen vistas och arbetar i en medlemsstat.
Såsom framgår av fast rättspraxis har denna
standstill
-klausul direkt effekt (dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl.,
C‑317/01 och C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, punkt
och där angiven rättspraxis), och är tillämplig på turkiska medborgare som ännu inte har några rättigheter i fråga om anställning och, på motsvarande sätt, uppehåll enligt artikel 6.1 i beslutet (dom av den 29 april 2010, kommissionen/Nederländerna,
C‑92/07
,
EU:C:2010:228
, punkt
och där angiven rättspraxis). Nämnda
standstill
-klausul har nämligen sin grund i den omständigheten att medlemsstaterna har behållit sin befogenhet när det gäller att låta turkiska medborgare komma till en medlemsstat och börja arbeta där, och syftet med klausulen är att se till att de nationella myndigheterna avstår från att anta bestämmelser som kan göra det svårare att uppnå målet med beslut nr 1/80, som är att inrätta fri rörlighet för arbetstagare, även om befintliga nationella begränsningar för tillträde till anställning får bibehållas i ett första skede inför det gradvisa genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl.,
C‑317/01 och C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, punkterna
och
).
Det framgår emellertid även av fast rättspraxis att
standstill
-klausulen i beslut nr 1/80 innebär ett generellt förbud mot att införa nya nationella bestämmelser eller andra åtgärder som syftar eller leder till att försvåra för en turkisk medborgare att i en medlemsstat utnyttja den fria rörligheten för arbetstagare, genom att det uppställs restriktivare villkor för detta än de som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i den berörda medlemsstaten (dom av den 29 mars 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
, och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En sådan vid tolkning av
standstill
-klausulens räckvidd är motiverad mot bakgrund av målet med beslut nr 1/80, som är att inrätta fri rörlighet för arbetstagare. Det strider nämligen mot detta mål att införa både nya begränsningar som skärper villkoren för att en turkisk arbetstagare eller dennes familjemedlemmar ska få börja arbeta i en medlemsstat och begränsningar som, när den turkiska arbetstagaren eller dennes familjemedlemmar väl har rättigheter i fråga om tillträde till arbetsmarknaden enligt artikel 6 eller artikel 7 i beslut nr 1/80, inskränker arbetstagarens – genom dessa rättigheter garanterade – möjlighet att ta en anställning.
Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat fann EU-domstolen visserligen i punkt 81 i domen av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. (
C‑317/01 och C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), att en turkisk medborgare som redan har en reguljär anställning i en medlemsstat inte längre behöver skyddas av
standstill
-klausulen avseende tillträde till arbetsmarknaden, eftersom en sådan turkisk medborgare ju redan befinner sig på arbetsmarknaden och för sin fortsatta yrkeskarriär i värdmedlemsstaten åtnjuter de rättigheter som denne uttryckligen har enligt artikel 6 i beslut nr 1/80.
Denna bedömning innebär dock inte att det är uteslutet att klausulen kan tillämpas i ett sådant fall. Det ska nämligen påpekas att även om en turkisk medborgare och dennes familjemedlemmar som omfattas av artikel 6 respektive artikel 7 i beslut nr 1/80 kan åberopa de rättigheter som de har enligt dessa bestämmelser för att motsätta sig inskränkningar i deras möjlighet att utnyttja den fria rörligheten, utan att de därutöver måste visa att dessa begränsningar är nya och således strider mot
standstill
-klausulen, så kvarstår det faktum att dessa två situationer kan föreligga samtidigt.
EU-domstolen har för övrigt slagit fast, i punkt 84 i domen av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. (
C‑317/01 och C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), att räckvidden av artikel 13 i beslut nr 1/80 inte är begränsad till turkiska medborgare som redan är integrerade på arbetsmarknaden i en medlemsstat. Av detta följer att sådana turkiska medborgare ska anses omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.
Vad gäller det nu aktuella fallet kan följande konstateras. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att de nationella målen har sin grund i att de behöriga nederländska myndigheternas har återkallat de berörda personernas uppehållstillstånd med stöd av nationell lagstiftning som antagits av skäl som rör allmän ordning. Denna nationella lagstiftning infördes efter det att beslut nr 1/80 hade trätt i kraft i Nederländerna. Den innebär att de behöriga myndigheterna får besluta om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning för en turkisk arbetstagare som har en laglig vistelsetid i landet på mer än 20 år och som därigenom har rättigheter enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen eller artikel 7 andra stycket i detta beslut, om den berörda personen utgör ett faktiskt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.
I detta avseende framgår av rättspraxis att en medlemsstats bestämmelser eller andra åtgärder som syftar till att definiera kriterierna för laglig vistelse för turkiska medborgare, genom införande eller ändring av, bland annat, villkoren för dessa medborgares vistelse i landet, kan utgöra nya begränsningar i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 (dom av den 7 november 2013, Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, punkterna
och
).
Det nu sagda innebär att en nationell lagstiftning som ger möjlighet att återkalla de rättigheter i fråga om uppehåll som de berörda personerna har enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen och artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 begränsar deras rätt till fri rörlighet i förhållande till den rätt till fri rörlighet som de hade när beslut nr 1/80 trädde i kraft och utgör således en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i nämnda beslut.
Av det ovan anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas på så sätt att den kan åberopas av turkiska medborgare som har de rättigheter som avses i artikel 6 eller artikel 7 i detta beslut.
Den andra och den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 14.1 i beslut nr 1/80 ska tolkas på så sätt att turkiska medborgare kan åberopa artikel 13 i beslutet för att motsätta sig att en ”ny begränsning” – i den mening som avses i denna bestämmelse – tillämpas på dem, vilken innebär att de behöriga nationella myndigheterna i en medlemsstat får återkalla deras uppehållstillstånd på grund av att de enligt myndigheterna utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Om denna fråga besvaras jakande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida och under vilka förutsättningar en sådan begränsning kan rättfärdigas enligt artikel 14 i beslut nr 1/80.
EU-domstolen gör följande bedömning. I artikel 14.1 i beslut nr 1/80 föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att avvika från tillämpningen av bestämmelser i beslutet som ger turkiska arbetstagare vissa rättigheter.
Det framgår nämligen av denna artikel att tillämpningen av bestämmelserna i det avsnitt i beslut nr 1/80 som rör anställning och fri rörlighet för arbetstagare får begränsas om detta är motiverat på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet och folkhälsa.
Av detta följer att en bestämmelse eller annan åtgärd som strider mot förbudet i artikel 13 i beslut nr 1/80 mot att införa nya nationella bestämmelser eller andra åtgärder som syftar eller leder till att försvåra för en turkisk medborgare att i en medlemsstat utnyttja den fria rörligheten för arbetstagare, genom att det uppställs restriktivare villkor för detta än de som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i den berörda medlemsstaten kan motiveras av hänsyn till allmän ordning i den mening som avses artikel 14.1 i beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Det ska vidare påpekas att en turkisk medborgare som har uppehållsrätt i värdmedlemsstaten med stöd av beslut nr 1/80 och som åläggs en sådan begränsning av skäl som rör allmän ordning kan angripa den vid nationell domstol med åberopande av förbudet mot att införa ”nya begränsningar” i artikel 13 i beslutet och felaktig tillämpning av artikel 14 i nämnda beslut. Det framgår nämligen av EU-domstolens fasta praxis att turkiska medborgare som artikel 13 i beslut nr 1/80 är tillämplig på har rätt att åberopa den artikeln vid medlemsstaternas domstolar till stöd för ett yrkande om att bestämmelser i nationell rätt som strider mot artikeln inte ska tillämpas (dom av den 17 september 2009, Sahin,
C‑242/06
,
EU:C:2009:554
, punkt
och där angiven rättspraxis). Härtill kommer att EU-domstolen har slagit fast att en turkisk medborgare som har uppehållsrätt i värdmedlemsstaten med stöd av beslut nr 1/80 har rätt att åberopa artikel 14.1 i beslutet vid domstol i värdmedlemsstaten till stöd för ett yrkande om att en däremot stridande bestämmelse i nationell rätt inte ska tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punkt
).
Det ska dock påpekas att undantaget i artikel 14.1 i beslut nr 1/80 utgör en avvikelse från en grundläggande frihet, nämligen den fria rörligheten för arbetstagare. Detta undantag ska således tolkas restriktivt, och medlemsstaterna kan inte anses ha rätt att ensidigt bestämma dess räckvidd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punkt
).
Vad gäller det nu aktuella fallet kan följande konstateras. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i under vilka förutsättningar en ny bestämmelse eller annan åtgärd som strider mot
standstill
-klausulen – såsom den nu aktuella nationella lagstiftningen – kan anses vara motiverad av vad hänsynen till allmän ordning kräver. Den vill särskilt få klarhet i huruvida de skärpta reglerna om den glidande skalan, vilka införts i denna lagstiftning på grund av förändringar i samhällsuppfattningen, i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till att begreppet ”allmän ordning” ska tolkas restriktivt och huruvida detta begrepp omfattas av den berörda medlemsstatens handlingsutrymme.
I detta avseende följer av rättspraxis att även om medlemsstaterna fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning kräver, bland annat som motivering för ett undantag från principen om fri rörlighet för personer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 maj 2012, I,
C‑348/09
,
EU:C:2012:300
, punkt
), så är medlemsstaternas utnyttjande av detta handlingsutrymme reglerat i flera avseenden.
Såsom anförts i punkt 66 ovan ska en restriktiv tolkning göras av vad hänsynen till allmän ordning kräver.
Det framgår vidare av rättspraxis att medlemsstaternas bestämmelser och andra åtgärder som omfattas av vad hänsynen till allmän ordning kräver enligt artikel 14.1 i beslut nr 1/80 ska vara ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet att skydda den allmänna ordningen uppnås och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet,
C‑371/20
,
EU:C:2021:660
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller situationen för en turkisk medborgare som, i likhet med de nu berörda personerna, har varit bosatt i värdmedlemsstaten i mer än tio år, har EU-domstolen dessutom slagit fast att referensramen för tillämpningen av artikel 14.1 i beslut nr 1/80 är artikel 12 i direktiv 2003/109. Av denna referensram framgår följande. För det första får en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt endast utvisas om denne utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. För det andra får ett beslut om utvisning inte grundas på ekonomiska överväganden. För det tredje är de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten skyldiga att innan de fattar ett utvisningsbeslut ta hänsyn till hur länge utlänningen har varit bosatt i värdmedlemsstaten, hans eller hennes ålder, följderna av en utvisning för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar samt utlänningens band till värdmedlemsstaten eller avsaknad av band till ursprungslandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punkterna
och
).
EU-domstolen har mot bakgrund av detta slagit fast att åtgärder som grundas på hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet endast får vidtas om det – efter att de behöriga nationella myndigheterna gjort en bedömning i det enskilda fallet, som är i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen och utlänningens grundläggande rättigheter – framgår att utlänningens personliga beteende utgör ett aktuellt, verkligt, och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (dom av den 8 december 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punkt
).
EU-domstolen har angett att det vid bedömningen av huruvida nämnda hot är aktuellt ska tas hänsyn till faktiska omständigheter som inträffat efter de behöriga myndigheternas senaste beslut och som skulle kunna tyda på att det hot mot det berörda grundläggande intresset som utlänningens personliga beteende anses utgöra har upphört eller minskat i inte obetydlig omfattning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punkt
).
Mot bakgrund av det nyss anförda finner EU-domstolen, vad gäller förevarande fall, följande. De skärpta regler om den glidande skalan som införts i den nu aktuella nationella lagstiftningen på grund av hänsyn till allmän ordning omfattas av de behöriga nederländska myndigheternas handlingsutrymme enligt artikel 14.1 i beslut nr 1/80. Härtill kommer att hänvisningen till de förändringar i samhällsuppfattningen som föranlett denna nya begränsning och den omständigheten att den nya begränsningen tjänar målet ”allmän ordning” kan bidra till att rättfärdiga begränsningen.
Hänvisningen till förändringar i samhällsuppfattningen och rättfärdigandegrunden ”allmän ordning” räcker emellertid inte i sig för att rättfärdiga den nu aktuella nationella lagstiftningen som antagits med stöd av artikel 14.1 i beslut nr 1/80. Nämnda lagstiftning måste nämligen även vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet att skydda den allmänna ordningen uppnås, och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma. Vid bedömningen av detta ska den hänskjutande domstolen beakta de rättigheter som följer av beslut nr 1/80, särskilt de rättigheter som avses i artiklarna 6, 7 och 13 i beslutet. Den ska vidare pröva huruvida det i den aktuella lagstiftningen anges att det innan beslut fattas ska göras en individuell bedömning av den berörda turkiska arbetstagarens aktuella situation, som är i överensstämmelse både med proportionalitetsprincipen och med dennes grundläggande rättigheter, såsom angetts i punkterna 71–73 ovan.
Vad gäller det nationella målet vill EU-domstolen i denna del anföra följande. Vid prövningen av huruvida den nu aktuella nationella lagstiftningen uppfyller dessa krav kan – med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra – följande faktorer vara relevanta. Den första av dessa faktorer är att det förhållandet att en person som har ett uppehållstillstånd som beviljats enligt beslut nr 1/80 ådöms ett straff inte automatiskt medför att uppehållstillståndet ska återkallas och att personen ska utvisas från Nederländerna. En andra faktor är att behöriga myndigheter som överväger att fatta ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd måste ta hänsyn till hur länge utlänningen har vistats i Nederländerna, hans eller hennes ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i Nederländerna samt hur starka band han eller hon har till ursprungslandet, och slutligen göra en avvägning mellan å ena sidan hur strängt straff utlänningen ådömts för det brott som han eller hon begått och å andra sidan hans eller hennes vistelsetid i landet. En tredje faktor är att dessa myndigheter är skyldiga att innan de fattar ett sådant beslut ta hänsyn inte endast till huruvida utlänningen gjort sig skyldig till upprepad brottslighet under flera år, utan även andra omständigheter, som till exempel att utlänningen har ändrat sitt beteende till det bättre efter att ha fällts till ansvar för de brott han eller hon begått (vilket bland annat kan visa sig genom att den berörda personen ger uttryck för ånger, upphör med sitt narkotikabruk eller påbörjar studier) eller att personen tvärtom förnekar de gärningar han fällts till ansvar för eller relativiserar dem.
Av det ovan anförda följer att den andra och den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 14.1 i beslut nr 1/80 ska tolkas på så sätt att turkiska medborgare som, enligt de behöriga nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten, utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett samhällsintresse, kan åberopa artikel 13 i beslutet för att motsätta sig att en ”ny begränsning” – i den mening som avses i denna bestämmelse – tillämpas på dem, vilken innebär att nämnda myndigheter får återkalla deras uppehållstillstånd på grund av hänsyn till allmän ordning. En sådan begränsning kan vara motiverad enligt artikel 14 i beslut nr 1/80, under förutsättning att den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet att skydda den allmänna ordningen och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet
ska tolkas på så sätt
att den kan åberopas av turkiska medborgare som har de rättigheter som avses i artikel 6 eller artikel 7 i detta beslut.

2)
Artikel 14 i beslut nr 1/80
ska tolkas på följande sätt:
Turkiska medborgare som, enligt de behöriga nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten, utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett samhällsintresse, kan åberopa artikel 13 i beslutet för att motsätta sig att en ”ny begränsning” – i den mening som avses i denna bestämmelse – tillämpas på dem, vilken innebär att nämnda myndigheter får återkalla deras uppehållstillstånd på grund av hänsyn till allmän ordning. En sådan begränsning kan vara motiverad enligt artikel 14 i beslut nr 1/80, under förutsättning att den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet att skydda den allmänna ordningen och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.