CELEX: 62020CJ0006
Trimitere preliminară
Contracte de achiziții publice de bunuri
Directiva 2004/18/CE
Articolele 2 și 46
Proiect finanțat prin Fondul de ajutor european pentru cele mai defavorizate persoane
Criterii de selecție a ofertanților
Regulamentul (CE) nr. 852/2004
Articolul 6
Cerința unei înregistrări sau a unei aprobări emise de autoritatea națională în domeniul siguranței alimentare a statului de executare a contractului

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 2 și 46 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
JO 2004, L 134, p. 114
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116, rectificare în
JO 2004, L 351, p. 44
), precum și a principiului protecției încrederii legitime.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Sotsiaalministeerium (Ministerul Afacerilor Sociale, Estonia), pe de o parte, și Riigi Tugiteenuste Keskus (Centrul de Servicii Partajate al statului), fostă Innove SA, pe de altă parte, în legătură cu decizia de corecție financiară prin care aceasta din urmă a respins anumite cereri de plată introduse de ministerul respectiv în cadrul unui proiect de achiziționare și de distribuire de ajutoare alimentare pentru cele mai defavorizate persoane.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2004/18
Considerentul (42) al Directivei 2004/18 enunță:
„Normele comunitare relevante în materie de recunoaștere reciprocă a diplomelor, a certificatelor și a altor titluri de calificare oficială sunt aplicabile în cazul în care este necesară prezentarea unor acte doveditoare privind o anumită calificare pentru a participa la o procedură de atribuire a unui contract sau la un concurs.”
Articolul 2 din această directivă, intitulat „Principii de atribuire a contractelor”, prevede:
„Autoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței.”
Articolul 26 din directiva menționată, intitulat „Condiții de executare a contractului”, prevede:
„Autoritățile contractante pot prevedea condiții speciale privind executarea contractului, cu condiția să fie compatibile cu dreptul comunitar și să fie menționate în anunțul de participare sau în caietul de sarcini. Condițiile de executare a unui contract se pot referi, în special, la aspecte sociale și de mediu.”
Capitolul VII, intitulat „Desfășurarea procedurii”, din titlul II din Directiva 2004/18 cuprinde secțiunea 1, intitulată „Dispoziții generale”. Aceasta este constituită doar din articolul 44 din directiva menționată, care se intitulează „Verificarea respectării cerințelor și selecția participanților, atribuirea contractelor”, și care are următorul cuprins:
„(1)   Contractele se atribuie pe baza criteriilor prevăzute la articolele 53 și 55, ținând seama de articolul 24, după verificarea respectării cerințelor pentru operatorii economici care nu au fost respinși în temeiul articolelor 45 și 46, realizată de autoritățile contractante conform criteriilor referitoare la capacitatea economică și financiară, la cunoștințele sau capacitățile profesionale și tehnice prevăzute la articolele 47-52 și, după caz, în conformitate cu normele și criteriile nediscriminatorii prevăzute la alineatul (3).
(2)   Autoritățile contractante pot solicita candidaților și ofertanților să îndeplinească niveluri minime de capacități, în conformitate cu articolele 47 și 48.
Amploarea informațiilor menționate la articolele 47 și 48, precum și nivelurile minime de capacități solicitate pentru un anumit contract trebuie să se raporteze la și să fie proporționale cu obiectul contractului.
Aceste niveluri minime sunt menționate în anunțul de participare.
[…]”
Secțiunea 2 din acest capitol, intitulată „Criterii calitative de selecție”, cuprinde articolele 45-52 din directiva menționată.
Potrivit articolului 46 din aceeași directivă, intitulat „Capacitatea de exercitare a activității profesionale”:
„Orice operator economic care dorește să participe la un contract de achiziții publice poate fi invitat să dovedească că este înregistrat în registrul profesiilor sau în registrul comerțului sau să prezinte o declarație pe propria răspundere sau un certificat, în sensul anexei IX A, pentru contractele de achiziții publice de lucrări, în sensul anexei IX B, pentru contractele de achiziții publice de bunuri, și, în sensul anexei IX C, pentru contractele de achiziții publice de servicii, în conformitate cu condițiile prevăzute în statul membru în care este stabilit.
Pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii, în cazul în care candidații sau ofertanții au nevoie de o autorizație specială sau trebuie să fie membri ai unei anumite organizații pentru a putea presta serviciile în cauză în țara lor de origine, autoritatea contractantă le poate solicita să demonstreze că dețin o astfel de autorizație sau că aparțin unei astfel de organizații.”
Articolul 48 din Directiva 2004/18, intitulat „Capacități tehnice și profesionale”, prevede:
„(1)   Capacitățile tehnice și/sau profesionale ale operatorilor economici sunt evaluate și verificate în conformitate cu alineatele (2) și (3).
(2)   Capacitățile tehnice ale operatorilor economici pot fi dovedite în unul din următoarele moduri, în funcție de natura, cantitatea sau importanța și utilizarea lucrărilor, a bunurilor sau a serviciilor:
[…]
(d)
în cazul în care produsele sau serviciile care urmează să fie furnizate sunt complexe sau în care, cu titlu excepțional, sunt destinate unui anumit scop, un control efectuat de autoritatea contractantă sau, în numele acesteia, de un organism oficial competent din țara în care furnizorul sau prestatorul de servicii este stabilit, sub rezerva acordului respectivului organism; controlul urmărește capacitățile de producție ale furnizorului sau capacitatea tehnică a prestatorului de servicii și, dacă este necesar, măsurile pe care urmează să le ia în vederea controlării calității;
[…]
(j)
în ceea ce privește produsele care urmează să fie furnizate:
[…]
(ii)
certificate emise de instituțiile sau de serviciile oficiale responsabile cu controlul calității și cu competențe recunoscute, care să ateste conformitatea produselor clar identificată prin trimiterea la specificații sau standarde corespunzătoare.
[…]”
Potrivit articolului 49 din aceeași directivă, intitulat „Standarde de garantare a calității”:
„În cazul în care solicită prezentarea unor certificate eliberate de organisme independente, care să ateste că operatorul economic respectă anumite standarde de garantare a calității, autoritățile contractante se raportează la sistemele de asigurare a calității fondate pe seriile de standarde europene relevante și certificate de organisme conforme cu standardele europene privind certificarea. Autoritățile contractante recunosc certificatele echivalente eliberate de organisme stabilite în alte state membre. De asemenea, acestea acceptă și alte dovezi ale măsurilor echivalente de garantare a calității prezentate de operatorii economici.”
Articolul 50 din directiva menționată, care se referă la „[s]tandarde de gestionare a mediului”, prevede:
„În cazul în care solicită, în cazurile prevăzute la articolul 48 alineatul (2) litera (f), prezentarea unor certificate eliberate de organisme independente, care să ateste că operatorul economic se conformează anumitor standarde de gestionare a mediului, autoritățile contractante se raportează la Sistemul Comunitar de Management Ecologic și Audit (EMAS) sau la standardele de gestionare a mediului bazate pe standardele europene sau internaționale în domeniu și certificate de organisme conforme cu legislația comunitară sau cu standardele europene sau internaționale privind certificarea. Autoritățile contractante recunosc certificatele echivalente eliberate de organisme stabilite în alte state membre. De asemenea, acestea acceptă și alte dovezi ale măsurilor echivalente de gestionare a mediului prezentate de operatorii economici.”
Articolul 52 din Directiva 2004/18, intitulat „Liste oficiale ale operatorilor economici desemnați și certificarea de către organismele de drept public sau privat”, prevede următoarele:
„(1)   Statele membre pot elabora fie liste oficiale de executanți de lucrări, de furnizori sau de prestatori de servicii desemnați, fie o certificare de către organisme de certificare publice sau private.
Statele membre adaptează condițiile de înscriere pe respectivele liste, precum și condițiile privind eliberarea certificatelor de către organismele de certificare la articolul 45 alineatul (1) și alineatul (2) literele (a)-(d) și (g), la articolul 46, la articolul 47 alineatele (1), (4) și (5), la articolul 48 alineatele (1), (2), (5) și (6), la articolul 49 și, după caz, la articolul 50.
[…]
(2)   Operatorii economici înscriși pe listele oficiale sau care dețin un certificat pot prezenta autorităților contractante, cu ocazia fiecărui contract, un certificat de înscriere eliberat de autoritatea competentă sau certificatul eliberat de organismul de certificare competent. Respectivele certificate indică referințele care au permis înscrierea pe listă/certificarea, precum și clasificarea inclusă în respectiva listă.
(3)   Înscrierea pe listele oficiale certificată de organismele competente sau certificatul eliberat de organismul de certificare nu implică, în ceea ce privește autoritățile contractante din alte state membre, confirmarea capacităților decât în raport cu articolul 45 alineatul (1) și alineatul (2) literele (a)-(d) și (g), articolul 46, articolul 47 alineatul (1) literele (b) și (c) și articolul 48 alineatul (2) litera (a) punctul (i) și literele (b), (e), (g) și (h), pentru executanții de lucrări, alineatul (2) litera (a) punctul (ii) și literele (b), (c), (d) și (j), pentru furnizori, și alineatul (2) litera (a) punctul (ii) și literele (c)-(i), pentru prestatorii de servicii.
(4)   Informațiile care pot fi deduse din înscrierea pe listele oficiale sau din certificare nu pot fi contestate fără justificare. În ceea ce privește plata contribuțiilor la asigurările sociale și plata impozitelor și taxelor, se poate solicita o adeverință suplimentară, cu ocazia fiecărui contract, de la fiecare operator economic.
Autoritățile contractante din alte state membre aplică alineatul (3) și primul paragraf din prezentul alineat numai în favoarea operatorilor economici stabiliți în statul membru care a întocmit lista oficială.
(5)   Pentru înscrierea operatorilor economici din alte state membre pe o listă oficială sau pentru certificarea de către organismele menționate la alineatul (1), nu se pot solicita alte dovezi și declarații decât cele solicitate operatorilor economici naționali și, în orice caz, nu se pot solicita alte dovezi și declarații decât cele prevăzute la articolele 45-49 și, după caz, la articolul 50.
Cu toate acestea, operatorilor economici din alte state membre nu li se poate impune o astfel de înscriere sau certificare în vederea participării la un contract de achiziții publice. Autoritățile contractante recunosc certificările echivalente ale organismelor stabilite în celelalte state membre. Autoritățile contractante acceptă, de asemenea, alte mijloace echivalente de probă.
(6)   Operatorii economici pot solicita în orice moment înscrierea pe o listă oficială sau eliberarea unui certificat. Aceștia trebuie să fie informați într‑un termen rezonabil de scurt de la decizia autorității care întocmește lista sau a organismului de certificare competent.
[…]”
Anexa VII A la directiva menționată, intitulată „Informații care trebuie incluse în anunțurile de participare la achizițiile publice”, precizează, sub titlul „Anunțuri de participare la contractele de achiziții publice”, la punctul 17 din acesta, că anunțul de participare trebuie să menționeze, printre altele, în cadrul procedurilor deschise, „[c]riterii de selecție privind situația personală a operatorilor economici care pot atrage după sine excluderea acestora din urmă și informații[le] solicitate care să dovedească faptul că nu se încadrează în cazurile ce justifică excluderea[, criteriile] de selecție și informații[le] privind situația personală a operatorului economic, informații[le] și formalități[le] necesare pentru evaluarea capacităților minime cu caracter economic și tehnic pe care trebuie să le aibă operatorul economic[, precum și nivelul] (nivelurile) specific(e) minim(e) al(e) capacităților eventual impuse.”
Regulamentul (CE) nr. 852/2004
Considerentele (1) și (8) ale Regulamentului (CE) nr. 852/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind igiena produselor alimentare (
JO 2004, L 139, p. 1
, Ediție specială, 13/vol. 44, p. 173, rectificare în
JO 2013, L 160, p. 16
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 219/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2009 (
JO 2009, L 87, p. 109
) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 852/2004”), enunță:
„(1)
Atingerea unui nivel ridicat de protecție a vieții și a sănătății umane este unul dintre obiectivele fundamentale ale legislației în domeniul alimentar, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 178/2002 [al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și cerințelor generale ale legislației în domeniul alimentar, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor referitoare la siguranța produselor alimentare (
JO 2002, L 31, p. 1
, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68). Respectivul regulament stabilește și alte principii și definiții comune pentru legislația internă și comunitară în domeniul alimentar, inclusiv obiectivul realizării liberei circulații a produselor alimentare în cadrul Comunității.
[…]
(8)
Pentru a garanta siguranța alimentară de la locul de producție primară până la introducerea pe piață și export, cât și în aceste etape, este necesară o abordare integrată. Fiecare operator din sectorul alimentar de‑a lungul lanțului trebuie să asigure respectarea siguranței alimentare.”
Articolul 1 din Regulamentul nr. 852/2004, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede la alineatul (1):
„Prezentul regulament stabilește norme generale pentru operatorii din sectorul alimentar privind igiena produselor alimentare, ținând seama, în special, de următoarele principii:
(a)
responsabilitatea principală pentru siguranța alimentară revine operatorului din sectorul alimentar;
(b)
este necesar ca siguranța alimentară să fie asigurată de‑a lungul întregului lanț alimentar, începând cu producția primară;
[…]
Prezentul regulament se aplică tuturor etapelor de producție, prelucrare și distribuire a produsele alimentare și exporturilor, fără a aduce atingere unor cerințe mai specifice privind igiena alimentară.”
Articolul 3 din regulamentul menționat, intitulat „Obligație generală”, prevede:
„Operatorii din sectorul alimentar se asigură că toate etapele producției, prelucrării și distribuției produselor alimentare care se află sub controlul lor corespund cerințelor sanitare aplicabile stabilite de prezentul regulament.”
Articolul 6 din Regulamentul nr. 852/2004, intitulat „Controalele oficiale, înregistrarea și aprobarea”, prevede:
„(1)   Operatorii din sectorul alimentar colaborează cu autoritățile competente în conformitate cu alte legi comunitare aplicabile sau, în absența acestora, cu legislația internă.
(2)   În special, fiecare operator din sectorul alimentar comunică autorității competente, în condițiile solicitate de aceasta, toate unitățile aflate sub controlul său care derulează oricare dintre etapele de producție, prelucrare și distribuție a produselor alimentare, în vederea înregistrării fiecăreia dintre aceste unități.
Operatorii din sectorul alimentar se asigură, de asemenea, că autoritatea competentă dispune de informații la zi cu privire la unități, inclusiv prin notificarea tuturor modificărilor semnificative a activităților, precum și a eventualei închideri a unor unități existente.
(3)   Cu toate acestea, operatorii din sectorul alimentar se asigură că unitățile sunt aprobate de către autoritatea competentă, în urma a cel puțin unei vizite pe teren, în cazul în care această aprobare este necesară:
(a)
în conformitate cu legislația internă a statului membru pe al cărui teritoriu se află unitatea respectivă;
(b)
în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 853/2004 [al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 de stabilire a unor norme specifice de igienă care se aplică alimentelor de origine animală (
JO 2004, L 139, p. 55
, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 71)],
sau
(c)
printr‑o decizie adoptată de către Comisie; măsura respectivă, destinată să modifice elemente neesențiale ale prezentului regulament, se adoptă în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 14 alineatul (3).
Statele membre care prevăd aprobarea anumitor unități situate pe teritoriul lor în temeiul legislației interne, în conformitate cu dispozițiile de la litera (a), informează Comisia și celelalte state membre cu privire la normele de drept intern aplicabile.”
Dreptul estonian
Legea privind achizițiile publice
Articolul 3 din Riigihangete seadus (Legea privind achizițiile publice), în versiunea aplicabilă litigiului principal (RT I 2016, 20, denumită în continuare „Legea privind achizițiile publice”), intitulat „Principii generale care reglementează atribuirea contractelor de achiziții publice”, prevede:
„La atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritatea contractantă trebuie să respecte următoarele principii:
1)
autoritatea contractantă trebuie să utilizeze mijloacele financiare în mod econom și conform cu scopul urmărit și să realizeze obiectivul contractului de achiziții publice în cauză la un preț rezonabil, garantând, în caz de concurență, cel mai bun preț și cea mai bună calitate posibilă prin intermediul unei comparații între diferitele oferte;
2)
autoritatea contractantă trebuie să garanteze transparența contractului de achiziții publice și posibilitatea de control;
3)
toate persoanele care au domiciliul sau sediul în Estonia, într‑un alt stat membru al Uniunii Europene, într‑un alt stat membru al Spațiului Economic European sau într‑un stat care a aderat la [Acordul privind achizițiile publice (
JO 1996, C 256, p. 2
), care figurează în anexa 4 la Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) (
JO 1994, L 336, p. 3
, Ediție specială, 11/vol. 10, p. 3)], trebuie tratate în același mod și fără discriminare de către autoritatea contractantă, iar aceasta trebuie să se asigure ca toate limitările și toate criteriile impuse de către autoritatea contractantă să fie proporționale, pertinente și întemeiate având în vedere obiectivul contractului de achiziții publice;
4)
la atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritatea contractantă trebuie să asigure utilizarea efectivă a concurenței existente și, în acest context, participarea unei persoane juridice de drept public sau a unei persoane de drept privat care utilizează mijloace publice la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice nu trebuie să denatureze concurența prin utilizarea mijloacelor publice;
5)
autoritatea contractantă trebuie să evite conflictele de interese care aduc atingere concurenței;
6)
autoritatea contractantă trebuie, dacă este posibil, să acorde prioritate soluțiilor care respectă mediul.”
Articolul 39 din Legea privind achizițiile publice, intitulat „Verificarea calificării ofertantului sau a candidatului”, prevede la alineatul 1:
„Autoritatea contractantă trebuie să verifice dacă situația economică și financiară și competențele tehnice și profesionale ale ofertantului sau candidatului respectă condițiile de calificare stabilite în anunțul de participare. Condițiile de calificare trebuie să fie suficiente, pentru a dovedi capacitatea ofertantului sau a candidatului de a executa contractul de achiziții publice, precum și relevante și proporționale în raport cu natura, cantitatea și scopul bunurilor, serviciilor sau lucrărilor care fac obiectul contractului de achiziții publice.”
Articolul 41 din legea menționată, care este consacrat „[competenței] tehnic[e] și profesional[e] a ofertanților sau candidaților”, prevede la alineatul 3:
„În cazul în care legiuitorul stabilește condiții specifice în ceea ce privește o activitate care trebuie desfășurată în temeiul contractului de achiziții publice, autoritatea contractantă indică în anunțul de participare condițiile specifice care trebuie îndeplinite, precum și înregistrările și autorizațiile de exercitare a activității necesare pentru calificarea ofertantului sau a candidatului. Pentru a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile specifice prevăzute de dispozițiile legale, autoritatea contractantă solicită în anunțul de participare ca ofertantul sau candidatul să facă dovada că deține o autorizație de exercitare a activității sau un certificat de înregistrare sau că îndeplinește orice altă condiție specifică sau că este membru al unei organizații competente, în conformitate cu legislația statului în care este stabilit, cu excepția cazului în care autoritatea contractantă poate obține dovezile respective, fără costuri prea mari, prin accesarea informațiilor publice dintr‑o bază de date. În cazul în care ofertantul sau candidatul nu deține autorizație de exercitare a activității sau un certificat de înregistrare sau în cazul în care nu este membru al unei organizații competente în conformitate cu legislația statului în care este stabilit, autoritatea contractantă îl declară exclus din procedură.”
Legea privind produsele alimentare
Articolul 8 din Toiduseadus (Legea privind produsele alimentare), în versiunea aplicabilă litigiului principal (RT I 1999, 30, 415, denumită în continuare „Legea privind produsele alimentare”), intitulat „Obligația de a deține o autorizație”, prevede:
„(1)   Operatorul economic trebuie să dețină o autorizație de exercitare a activității în sectorul alimentar în următoarele unități:
1)
o unitate în sensul articolului 6 alineatul (3) literele (b) și (c) din Regulamentul [nr. 852/2004];
2)
o unitate în care operațiunile referitoare la produsele primare de origine animală nu implică nicio modificare a formei sau a caracteristicilor lor inițiale, cu excepția cazului în care este vorba despre o unitate care are ca obiect de activitate producția primară a acestor produse și în care producătorul desfășoară activități conexe, în sensul Regulamentului [nr. 852/2004];
3)
o unitate în care operațiunile referitoare la produsele primare de origine neanimală implică modificarea formei și a caracteristicilor inițiale ale acestora, cu excepția cazului în care este vorba despre o unitate menționată în capitolul III din anexa II la Regulamentul [nr. 852/2004];
4)
o unitate în care are loc prelucrarea produselor alimentare, în special pregătirea sau împachetarea lor, cu excepția cazului în care este vorba despre împachetarea produselor primare de origine neanimală sau despre o unitate menționată în capitolul III din anexa II la Regulamentul [nr. 852/2004];
5)
o unitate care efectuează operațiuni cu produse alimentare de origine animală pe care le distribuie unui alt operator și care este inclusă în capitolul III din anexa II la Regulamentul [nr. 852/2004];
6)
o unitate în care sunt depozitate produse alimentare care, pentru asigurarea siguranței produselor alimentare, trebuie depozitate la o altă temperatură decât cea ambiantă;
7)
o unitate care are ca obiect de activitate vânzarea cu amănuntul, în special, de produse alimentare care trebuie depozitate la o altă temperatură decât cea ambiantă, pentru asigurarea siguranței produselor alimentare, cu excepția cazului în care este vorba despre o unitate menționată în capitolul III din anexa II la Regulamentul [nr. 852/2004];
[…]
(2)   Autorizația de exercitare a activității conferă operatorului economic dreptul de a începe și de a desfășura o activitate economică în unitatea sau într‑o parte a unității care figurează în autorizația de exercitare a activității.
(3)   Ministrul responsabil în acest domeniu stabilește, prin regulament, o listă detaliată a domeniilor de activitate și a categoriilor de produse alimentare pentru care operatorul trebuie să dețină o autorizație de exercitare a activității.”
Potrivit articolului 10 din Legea privind produsele alimentare, intitulat „Obiectul controlului autorizației de exercitare a activității”:
„Autorizația de exercitare a activității se acordă operatorului economic în cazul în care unitatea sa ori unitatea pe care o utilizează pentru activitatea sa de operator în sectorul alimentar respectă cerințele prevăzute de [Regulamentele nr. 852/2004 și nr. 853/2004], precum și de alte dispoziții relevante în domeniul produselor alimentare.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Ministerul Afacerilor Sociale a organizat două proceduri deschise de achiziții publice pentru achiziționarea de ajutoare alimentare pentru cele mai defavorizate persoane, una în cursul anului 2015, cealaltă în cursul anului 2017, a căror valoare estimată era, în fiecare caz, de 4 milioane de euro.
În cadrul primului contract, s‑a solicitat inițial ca ofertanții să dispună de aprobarea Veterinaar- ja Toiduamet (Oficiul Alimentar și Veterinar, Estonia), această aprobare fiind considerată necesară pentru executarea respectivului contract. Cu toate acestea, în cursul procedurii de atribuire a acestuia, dosarul cererii de ofertă a fost modificat pentru a înlocui această cerință cu obligația de a furniza un certificat privind îndeplinirea obligațiilor în materie de informare și de autorizare care erau prevăzute de Legea privind produsele alimentare și care erau necesare pentru executarea contractului menționat.
În cadrul celui de al doilea contract, autoritatea contractantă a solicitat încă de la început certificatul menționat la punctul anterior.
În cadrul fiecăruia dintre aceste două contracte de achiziții publice, au fost semnate acorduri‑cadru cu cei trei ofertanți reținuți.
Printr‑o decizie de corecție financiară din 30 octombrie 2018, Riigi Tugiteenuste Keskus a respins cereri de plată în cuantum de aproximativ 463000 de euro. Aceste cereri fuseseră formulate în cadrul proiectului „Achiziționare și transport al produselor alimentare până la locul de depozitare”, care se înscrie într‑un program de asistență alimentară al Ministerului Afacerilor Sociale destinat celor mai defavorizate persoane.
Procedând astfel, Riigi Tugiteenuste Keskus se alătura poziției exprimate de Rahandusministeerium (Ministerul Finanțelor, Estonia) în raportul final de audit din 10 septembrie 2018, care concluziona că cerința ca ofertanții să dispună de o aprobare din partea unei autorități estoniene sau să îndeplinească obligații în materie de informare și de autorizare în Estonia avea un caracter restrictiv nejustificat pentru ofertanții stabiliți în alt stat membru decât Republica Estonia.
După respingerea recursului grațios pe care l‑a formulat la Riigi Tugiteenuste Keskus, Ministerul Afacerilor Sociale a formulat o acțiune la Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia) solicitând anularea deciziei de corecție financiară din 30 octombrie 2018.
În susținerea acestei acțiuni, el a afirmat, în primul rând, că, pentru a se conforma articolului 41 alineatul 3 din Legea privind achizițiile publice, trebuia să indice, în anunțul de participare, drept condiție de calificare a ofertanților, cerințele specifice care trebuie îndeplinite, precum și autorizațiile de exercitare a activității și înregistrările necesare.
Or, în speță, executarea contractelor de achiziții publice în cauză necesita utilizarea unui depozit intermediar în care să fie stocate produsele alimentare sau a unui mijloc de transport care să se afle în Estonia. Prin îndeplinirea unor asemenea condiții, ofertantul ar deveni un operator din sectorul alimentar și ar trebui, în conformitate în special cu articolul 8 din Legea privind produsele alimentare, precum și cu articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 852/2004, să îndeplinească obligațiile în materie de informare și de autorizare în Estonia. Autoritatea contractantă nu ar avea astfel posibilitatea de a accepta o autorizație de exercitare a activității din statul membru în care este stabilit ofertantul, în măsura în care, în materie de autorizații de exercitare a activității în sectorul alimentar, nu există recunoaștere reciprocă între statele membre.
Potrivit Ministerului Afacerilor Sociale, stabilirea condițiilor de calificare legate de cerințele specifice impuse de Legea privind produsele alimentare a permis autorității contractante să reducă în mod legal riscurile unei executări necorespunzătoare a contractelor de achiziții publice în cauză. Verificarea respectării obligațiilor impuse de această lege, în materie de informare și de autorizare, ar fi trebuit, așadar, să intervină în etapa calificării ofertanților, iar nu cu ocazia executării acestor contracte. În această privință, ar fi fost suficient ca ofertantul stabilit într‑un alt stat membru decât Republica Estonia să informeze printr‑o scrisoare Oficiul Alimentar și Veterinar cu privire la faptul că urma să înceapă o activitate, fără a fi necesar să se obțină un răspuns din partea acestui oficiu. În același timp cu informarea oficiului menționat sau ulterior, acest ofertant ar fi putut iniția, dacă era nevoie, o procedură de autorizare. Ținând seama de termenul prevăzut pentru depunerea ofertelor în cazul unei cereri de ofertă internaționale, care este de cel puțin 40 de zile, și de termenul procedurii de autorizare prevăzute de legea menționată, care este de 30 de zile, ofertantul menționat ar fi dispus de suficient timp pentru a efectua demersurile legate de procedura de autorizare.
În al doilea rând, primul contract ar fi fost deja evaluat și aprobat de două ori de auditorii Ministerului Finanțelor. De asemenea, modificarea retroactivă a interpretării normelor de atribuire a contractelor de achiziții publice cu ocazia unui al treilea audit efectuat de aceiași auditori nu ar fi conformă cu principiile bunei administrări și protecției încrederii legitime.
În fața Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn), Riigi Tugiteenuste Keskus, care este susținută de Ministerul Finanțelor, a solicitat respingerea acțiunii Ministerului Afacerilor Sociale. Aceasta a invocat în special faptul că articolul 46 din Directiva 2004/18 permite numai să se impună ofertantului să facă dovada că dispune de o autorizație de a furniza servicii eliberată de statul membru în care este stabilit sau o dovadă referitoare la apartenența sa la o anumită organizație în acest stat membru. În plus, ar fi nerezonabil și contrar principiului egalității de tratament să se impună ca ofertantul să fi efectuat deja diverse acte în Estonia la momentul depunerii ofertei, chiar dacă acestea sunt legate de executarea contractului. În sfârșit, Riigi Tugiteenuste Keskus consideră că principiul protecției încrederii legitime nu a fost încălcat.
Printr‑o decizie din 22 mai 2019, Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) a respins acțiunea Ministerului Afacerilor Sociale pentru motivul că cerința ca ofertanții să dispună de o aprobare din partea unei autorități estoniene sau să îndeplinească obligații în materie de informare și de autorizare în Estonia era disproporționată și discriminatorie față de ofertanții stabiliți în alte state membre. Această instanță a respins de asemenea motivul întemeiat pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime, întrucât Ministerul Afacerilor Sociale nu putea, având în vedere audituri anterioare, neobligatorii, efectuate de serviciile Ministerului Finanțelor, să aibă certitudinea juridică că, în viitor, nu vor fi constatate încălcări ale normelor aplicabile în materie de achiziții publice.
În urma respingerii acțiunii sale, Ministerul Afacerilor Sociale a formulat apel la Tallinna Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tallinn, Estonia).
Potrivit Tallinna Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tallinn), întrucât condițiile de eliberare a certificatului sau a aprobării autorității competente nu sunt armonizate în totalitate prin Regulamentul nr. 852/2004, un operator economic nu se poate întemeia, pentru a începe să exercite o activitate într‑un alt stat membru decât statul său de origine, pe aprobarea eliberată în acesta din urmă, ci ar trebui să obțină, în primul stat membru, eliberarea aprobării necesare.
În plus, faptul de a califica un ofertant pentru un contract de achiziții publice numai în raport cu promisiunea acestuia de a solicita o autorizație de exercitare a activității sau o înregistrare ar putea compromite executarea contractului în cauză dacă acest ofertant nu îndeplinește obligația menționată sau dacă nu este în măsură să își desfășoare activitatea în conformitate cu condițiile de obținere a acestei autorizații sau a acestei înregistrări.
Deși arată că cerința unei autorizații de exercitare a activității sau a unei înregistrări în Estonia este disproporționată față de ofertanții stabiliți într‑un alt stat membru, instanța de trimitere observă că interpretarea articolului 46 din Directiva 2004/18 nu se impune cu evidență, cu atât mai mult cu cât Curtea nu a avut încă ocazia să interpreteze această dispoziție. În plus, cerințele stabilite în interesul siguranței alimentare ar fi justificate ca o condiție pentru executarea contractelor de achiziții publice în cauză, astfel încât litigiul principal nu ar privi decât problema momentului în care trebuie îndeplinite aceste cerințe, și anume fie la depunerea ofertei, fie în stadiul executării contractului.
În acest context, Tallinna Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tallinn) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolele 2 și 46 din Directiva [2004/18] trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții naționale – precum articolul 41 alineatul 3 din [Legea privind achizițiile publice] –, care impun autorității contractante ca, atunci când sunt stabilite cerințe legale specifice în ceea ce privește activitățile care se execută în temeiul unui contract de achiziții publice, să indice în anunțul de participare care sunt înregistrările sau autorizațiile de exercitare a activității necesare pentru calificarea ofertantului, să solicite în cadrul anunțului de participare prezentarea unui certificat de autorizare a exercitării activității sau de înregistrare, în vederea verificării îndeplinirii cerințelor legale speciale, și să excludă ofertantul ca fiind necalificat în cazul în care acesta din urmă nu dispune de autorizația de exercitare a activității sau de înregistrarea corespunzătoare?
2)
Articolele 2 și 46 din Directiva [2004/18] trebuie interpretate în sensul că se opun ca, în cazul unui contract de achiziționare a unui ajutor alimentar care depășește pragul ce impune o cerere de ofertă internațională, autoritatea contractantă să stabilească un criteriu de selecție a ofertanților, potrivit căruia toți ofertanții, indiferent de locul în care și‑au desfășurat activitatea până la acea dată, trebuie să dispună deja la data depunerii ofertelor de o autorizație de exercitare a activității sau de o înregistrare pe teritoriul țării de acordare a ajutorului alimentar, chiar dacă ofertantul nu a desfășurat până la data respectivă vreo activitate în statul membru respectiv?
3)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebările precedente:
a)
Articolele 2 și 46 din Directiva [2004/18] trebuie considerate ca fiind dispoziții atât de clare încât, împotriva acestora, nu poate fi invocat principiul protecției încrederii legitime?
b)
Articolele 2 și 46 din Directiva [2004/18] trebuie interpretate în sensul că o situație în care, în cadrul unei proceduri de achiziții publice privind ajutoare alimentare, autoritatea contractantă solicită ofertanților, în temeiul [Legii privind produsele alimentare], să dispună deja, la data depunerii ofertei, de o autorizație de exercitare a activității poate fi considerată o încălcare vădită a dispozițiilor aplicabile, o neglijență sau un abuz care împiedică invocarea principiului protecției legitime?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima și la a doua întrebare
Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 2 și 46 din Directiva 2004/18 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să solicite, într‑un anunț de participare și drept criteriu de selecție calitativă, ca ofertanții să facă dovada, încă de la depunerea ofertei lor, că dețin o înregistrare sau o aprobare impusă de reglementarea aplicabilă activității care face obiectul contractului de achiziții publice în cauză, eliberată de autoritatea competentă a statului membru de executare a acestui contract, chiar în condițiile în care aceștia dispun deja de o înregistrare sau de o aprobare similară în statul membru în care sunt stabiliți.
Cu titlu introductiv, trebuie să se observe că cel de al doilea contract de achiziții publice în discuție în litigiul principal a fost atribuit în cursul anului 2017, când Directiva 2004/18 nu mai era în vigoare pentru că fusese abrogată cu începere de la 18 aprilie 2016 prin Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18 (
JO 2014, L 95, p. 65
), termenul de transpunere a dispozițiilor Directivei 2014/24 expirând de asemenea la 18 aprilie 2016.
Totuși, în lipsa unei precizări din partea instanței de trimitere cu privire la data la care autoritatea contractantă a ales tipul de procedură pe care intenționa să o urmeze și a soluționat definitiv problema dacă exista sau nu obligația de a asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea contractului de achiziții publice în cauză, nu se poate stabili dacă dispozițiile Directivei 2014/24 sunt inaplicabile pentru motivul că termenul de transpunere a acesteia ar fi expirat după această dată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 28 februarie 2018, MA.T.I. SUD și Duemme SGR,
C‑523/16 și C‑536/16
,
EU:C:2018:122
, punctul
), cu precizarea că conținutul articolelor 2 și 46 din Directiva 2004/18 a fost preluat în Directiva 2014/24.
În plus, este necesar să se arate că obligația ofertanților de a dispune de o înregistrare sau de o aprobare impusă de reglementarea aplicabilă activității care face obiectul contractului de achiziții publice în cauză trebuie înțeleasă ca un criteriu de selecție calitativ, iar nu ca o condiție de executare a contractului, în sensul articolului 26 din Directiva 2004/18.
Astfel, pe de o parte, această cerință corespunde posibilității oferite autorității contractante la articolul 46 din această directivă de a invita un operator economic să își demonstreze capacitatea de a exercita activitatea profesională vizată de o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice. Cerința menționată prevede astfel un criteriu de selecție calitativă a ofertanților destinat să permită autorităților contractante să aprecieze capacitatea ofertanților menționați de a executa contractul de achiziții publice în cauză.
Pe de altă parte, obligația unui operator economic de a se înregistra în statul membru de executare a contractului de achiziții publice în cauză sau de a dispune de o aprobare în acest stat presupune, desigur, că ofertantul declarat câștigător va fi obligat să dispună de o unitate în acest stat. În schimb, aceasta nu oferă nicio informație în ceea ce privește modalitățile de executare a acestui contract. Prin urmare, cerința de a dispune de o înregistrare sau de o aprobare nu poate fi considerată ca fiind expresia unei condiții speciale privind executarea contractului menționat.
Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă articolul 46 din Directiva 2004/18 se opune ca o autoritate contractantă să impună, drept criteriu de selecție calitativă a ofertanților, eliberarea unui certificat de înregistrare și/sau a unei aprobări în statul membru de executare a contractului de achiziții publice în cauză, inclusiv în ipoteza în care ofertanții ar dispune deja de o înregistrare și/sau de o aprobare similară în statul membru în care sunt stabiliți.
În primul rând, în ceea ce privește Directiva 2004/18, din articolul 46 din aceasta coroborat cu considerentul (42) al acesteia rezultă că principiul recunoașterii reciproce a calificărilor prevalează în etapa selecției ofertanților. Articolul 46 primul paragraf din această directivă prevede astfel că, în cazul în care un operator economic care dorește să participe la un contract de achiziții publice este invitat să dovedească că este înregistrat în registrul profesiei sau în registrul comerțului sau să prezinte o declarație pe propria răspundere sau un certificat, el poate face acest lucru în conformitate cu condițiile prevăzute în statul membru în care este stabilit. Al doilea paragraf al acestui articol prevede, în același sens, că, pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii, în cazul în care candidații sau ofertanții au nevoie de o autorizație specială sau trebuie să fie membri ai unei anumite organizații pentru a putea presta serviciile în cauză în statul lor de origine, autoritatea contractantă le poate solicita să demonstreze că dețin o astfel de autorizație sau că aparțin unei astfel de organizații.
Rezultă că un ofertant trebuie să își poată dovedi capacitatea de a executa un contract de achiziții publice prevalându‑se de documente, precum un certificat sau o înscriere în registrul profesiei ori în registrul comerțului, care provin de la autoritățile competente ale statului membru în care este stabilit.
Această interpretare a articolului 46 din Directiva 2004/18 este confirmată de alte dispoziții ale directivei menționate. Astfel, articolul 48 alineatul (2) litera (d) și litera (j) punctul (ii) din directiva amintită menționează diverse ipoteze în care un operator economic poate să își justifice capacitățile tehnice și profesionale prin transmiterea către autoritatea contractantă a statului membru de executare a unui contract de achiziții publice a documentelor întocmite de autoritățile competente ale unui alt stat membru decât acesta. Situația este aceeași în ceea ce privește articolul 49 din aceeași directivă în ceea ce privește respectarea standardelor de garantare a calității.
Din articolul 52 alineatul (3) din Directiva 2004/18 rezultă de asemenea că înscrierea pe listele oficiale certificată de organismele competente ale unui stat membru sau certificatul eliberat de organismul de certificare al acestui stat membru implică, în ceea ce privește autoritățile contractante din alte state membre, confirmarea capacităților, printre altele în raport cu articolul 46 din această directivă. Din articolul 52 alineatul (4) din directiva menționată rezultă de asemenea că informațiile care pot fi deduse din înscrierea pe listele oficiale sau din certificare nu pot fi contestate fără justificare. În sfârșit, conform articolului 52 alineatul (5) al doilea paragraf din aceeași directivă, autoritățile contractante ale unui stat membru recunosc certificările echivalente ale organismelor stabilite în celelalte state membre.
Pe de altă parte, trebuie arătat că nerespectarea articolului 46 din Directiva 2004/18 înseamnă în mod necesar nerespectarea principiilor proporționalității și egalității de tratament a ofertanților, astfel cum sunt garantate la articolul 2 din această directivă, întrucât cerința ca ofertanții să dispună de o aprobare din partea unei autorități estoniene sau ca aceștia să îndeplinească obligații în materie de informare și de autorizare în Estonia se dovedește discriminatorie și nu pare justificată în privința ofertanților stabiliți în alte state membre.
În speță, nimic nu permite să se presupună că aceste contracte de achiziții publice în discuție din litigiul principal nu ar putea fi executate din statul membru în care este stabilit ofertantul sau dintr‑un alt stat membru. Astfel, ofertantul este cel care decide, pe baza unui calcul economic, dacă dorește să dispună de o unitate în statul membru de executare a contractului respectiv.
În plus, Curtea a considerat deja că faptul că un stat membru condiționează prestarea de servicii de către o întreprindere stabilită într‑un alt stat membru de deținerea unei autorizații de stabilire în primul stat ar avea drept consecință înlăturarea oricărui efect util al articolului 56 TFUE, al cărui obiect este tocmai eliminarea restricțiilor privind libera prestare a serviciilor de către persoane care nu sunt stabilite în statul membru pe teritoriul căruia trebuie furnizată prestația (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 februarie 1982, Transporoute et travaux,
76/81
,
EU:C:1982:49
, punctul
).
Rezultă că articolul 46 din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o autoritate contractantă să impună, drept criteriu de selecție calitativă, obținerea unei înregistrări și/sau a unei aprobări în statul membru de executare a contractelor de achiziții publice în ipoteza în care ofertantul ar beneficia deja de o aprobare similară în statul membru în care este stabilit.
În al doilea rând, decizia de trimitere sugerează totuși că obligația ofertanților de a dispune de o înregistrare sau de o aprobare în Estonia, chiar dacă ar fi deja titulari ai unei aprobări similare în statul membru în care sunt stabiliți, decurge din Legea privind produsele alimentare, care urmărește să concretizeze dispozițiile Regulamentului nr. 852/2004, ținând seama de numeroasele trimiteri la acest regulament pe care le conține. În aceste condiții, atât reglementarea națională, cât și cea a Uniunii privind produsele alimentare ar putea constitui o lege specială și, în acest temei, ar putea deroga de la normele de atribuire a contractelor de achiziții publice.
De asemenea, trebuie să se stabilească dacă interpretarea articolului 46 din Directiva 2004/18 stabilită la punctul 55 din prezenta hotărâre nu intră în conflict cu Regulamentul nr. 852/2004, caz în care Curtea ar trebui să încerce să concilieze cerințele antagoniste rezultate din acest regulament și din directiva menționată.
În această privință, rezultă, astfel cum se arată în considerentul (1) al acestuia, că Regulamentul nr. 852/2004 are, desigur, drept obiectiv atingerea unui nivel ridicat de protecție a vieții și a sănătății umane, dar că urmărește de asemenea să realizeze libera circulație a produselor alimentare în cadrul Uniunii.
Or, acest obiectiv al liberei circulații a produselor alimentare ar fi afectat dacă operatorii din sectorul alimentar ar trebui să se înregistreze sau să obțină o autorizație de exercitare a activității în fiecare stat membru în care își transportă sau își depozitează produsele alimentare.
Astfel cum reiese din articolul 3 din Regulamentul nr. 852/2004 coroborat cu considerentul (8) al acestuia, legiuitorul Uniunii promovează o abordare integrată pentru a garanta siguranța alimentară de la locul de producție primară până la introducerea pe piață și la export și obligă, în acest scop, fiecare operator din sectorul alimentar să asigure, de‑a lungul lanțului alimentar, respectarea siguranței alimentare. De asemenea, articolul 1 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din acest regulament pune în evidență responsabilitatea principală pentru siguranța alimentară, care revine operatorului din sectorul alimentar.
În aceste condiții, pentru a garanta siguranța alimentară în toate etapele lanțului alimentar de la producția primară, astfel cum impune articolul 1 alineatul (1) primul paragraf litera (b) din regulamentul menționat, articolul 6 din același regulament prevede controale oficiale, înregistrarea și aprobarea unităților din sectorul alimentar.
Articolul 6 din Regulamentul nr. 852/2004 nu exclude însă o disjungere între, pe de o parte, competența de a efectua înregistrarea unei unități din sectorul alimentar sau de a acorda o aprobare unei astfel de unități și, pe de altă parte, competența de a controla activitatea astfel autorizată. Prin urmare, în împrejurări precum cele din cauza principală, înregistrarea sau aprobarea obținută într‑un stat membru trebuie să permită titularului acesteia să distribuie produse alimentare într‑un alt stat membru ale cărui autorități sunt însă libere, în acest caz, să controleze distribuția respectivă și să asigure respectarea dispozițiilor regulamentului menționat.
Rezultă că împrejurarea că un operator economic deține o înregistrare sau o aprobare eliberată de statul membru în care este stabilit constituie, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice care se desfășoară în alt stat membru, confirmarea capacității sale de a asigura în acest din urmă stat o activitate de furnizare și de distribuție de produse alimentare și, prin urmare, de a executa contractul în cauză pe teritoriul acestuia.
Astfel cum a arătat Comisia ca răspuns la o întrebare scrisă a Curții, un operator poate, în consecință, să se prevaleze de înregistrarea sau de aprobarea statului membru în care este situată unitatea din sectorul alimentar de unde a expediat produsele alimentare. Aceasta întrucât statele membre sunt obligate să supună toate unitățile unor controale oficiale, să aplice proceduri care urmăresc să garanteze că controalele sunt efectuate în mod eficient și să asigure o cooperare între autoritățile competente din diferitele state membre. Prin urmare, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, un operator din sectorul alimentar a cărui unitate situată în alt stat membru decât Republica Estonia este înregistrat sau autorizat în acesta poate livra produse alimentare în Estonia fără a trebui să obțină o autorizație suplimentară specială.
În aceste condiții, trebuie arătat, asemenea Comisiei, că obligația de a dispune de un depozit situat pe teritoriul estonian decurge dintr‑o cerință specifică a procedurii de atribuire a contractului în discuție în litigiul principal, iar nu din însuși Regulamentul nr. 852/2004.
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la prima și la a doua întrebare că articolele 2 și 46 din Directiva 2004/18 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să solicite, într‑un anunț de participare și drept criteriu de selecție calitativă, ca ofertanții să facă dovada, încă de la depunerea ofertei lor, că dețin o înregistrare sau o aprobare impusă de reglementarea aplicabilă activității care face obiectul contractului de achiziții publice în cauză, eliberată de autoritatea competentă a statului membru de executare a acestui contract, chiar în condițiile în care aceștia dispun deja de o înregistrare sau de o aprobare similară în statul membru în care sunt stabiliți.
Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiul protecției încrederii legitime trebuie interpretat în sensul că poate fi invocat de o autoritate contractantă care a impus, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, pentru a se conforma reglementării naționale privind produsele alimentare, ca ofertanții să dispună, încă de la depunerea ofertei lor, de o înregistrare sau de o aprobare eliberată de autoritatea competentă din statul membru de executare a contractului.
Din decizia de trimitere reiese că, în litigiul principal, Ministerul Afacerilor Sociale apreciază că, în cazul în care i s‑ar reproșa că a încălcat articolele 2 și 46 din Directiva 2004/18, această încălcare a normelor de atribuire a contractelor de achiziții publice ale Uniunii ar trebui să rămână fără efect în temeiul principiului protecției încrederii legitime, din moment ce, anterior adoptării deciziei de corecție financiară din 30 octombrie 2018, auditorii Ministerului Finanțelor au aprobat în două rânduri cerința impusă tuturor ofertanților, inclusiv celor stabiliți într‑un alt stat membru decât Republica Estonia, să prezinte, la depunerea ofertei lor, o autorizație de exercitare a activității eliberată de Oficiul Alimentar și Veterinar.
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime nu aparține decât unui justițiabil pe care o autoritate administrativă națională l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate prin furnizarea unor asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 august 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, punctul
și jurisprudența citată, Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punctul
, precum și Hotărârea din 19 decembrie 2019, GRDF,
C‑236/18
,
EU:C:2019:1120
, punctul
).
Cu toate acestea, concepția unitară a statului, care prevalează atât în dreptul internațional public, cât și în dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctul
), exclude, de principiu, posibilitatea ca o autoritate națională să se poată prevala de principiul dreptului Uniunii al protecției încrederii legitime într‑un litigiu în care este adversara unei alte componente a statului.
Astfel, în cadrul litigiului principal, faptul că Ministerul Finanțelor a aprobat deja o practică contrară dreptului Uniunii nu poate fi invocat de Ministerul Afacerilor Sociale pentru a lăsa să persiste această practică sau, cel puțin, să neutralizeze efectele sale din trecut.
Este necesar, așadar, să se răspundă la a treia întrebare adresată că principiul protecției încrederii legitime trebuie interpretat în sensul că nu poate fi invocat de o autoritate contractantă care a impus, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, pentru a se conforma reglementării naționale privind produsele alimentare, ca ofertanții să dispună, încă de la depunerea ofertei lor, de o înregistrare sau de o aprobare eliberată de autoritatea competentă din statul membru de executare a contractului.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

1)
Articolele 2 și 46 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia autoritatea contractantă trebuie să solicite, într‑un anunț de participare și drept criteriu de selecție calitativă, ca ofertanții să facă dovada, încă de la depunerea ofertei lor, că dețin o înregistrare sau o aprobare impusă de reglementarea aplicabilă activității care face obiectul contractului de achiziții publice în cauză, eliberată de autoritatea competentă a statului membru de executare a acestui contract, chiar în condițiile în care aceștia dispun deja de o înregistrare sau de o aprobare similară în statul membru în care sunt stabiliți.

2)
Principiul protecției încrederii legitime trebuie interpretat în sensul că nu poate fi invocat de o autoritate contractantă care a impus, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, pentru a se conforma reglementării naționale privind produsele alimentare, ca ofertanții să dispună, încă de la depunerea ofertei lor, de o înregistrare sau de o aprobare eliberată de autoritatea competentă din statul membru de executare a contractului.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: estona.