CELEX: 62018TJ0150
Ekonomska i monetarna politika
Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama
Doprinosi sustavu osiguranja depozita ili jedinstvenom sanacijskom fondu putem neopozivih obveza plaćanja
Zadaće dodijeljene ESB‑u
Posebne nadzorne ovlasti ESB‑a
Članak 4. stavak 1. točka (f), članak 16. stavak 1. točka (c) i članak 16. stavak 2. točka (d) Uredbe (EU) br. 1024/2013
Mjera kojom se nalaže odbitak kumuliranog iznosa preostalih neopozivih obveza plaćanja od redovnog osnovnog kapitala
Nepostojanje pojedinačnog ispitivanja

Pravni okvir
Nakon financijske krize 2008. koja je dovela do krize u europodručju, uspostavljen je novi regulatorni okvir za osiguravanje stabilnosti i sigurnosti bankarskih aktivnosti u Europskoj uniji te dopunu ekonomske i monetarne unije te unutarnjeg tržišta. Taj novi okvir obilježava jedinstveni regulatorni sustav koji se na jednak način primjenjuje na kreditne institucije svih država članica o kojima je riječ. Bankovna unija temelji se na trima stupovima, u ovom slučaju jedinstvenom nadzornom mehanizmu, jedinstvenom sanacijskom mehanizmu i europskom sustavu osiguranja depozita.
Direktiva 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (
SL 2013., L 176, str. 338
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105.) i Uredba (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (
SL 2013., L 176, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3.) čine dio jedinstvenog regulatornog okvira iz točke 1. ove presude i zajedno predstavljaju pravni okvir koji uređuje bankarske aktivnosti, nadzorni okvir i bonitetna pravila koja se primjenjuju na kredite institucije i investicijska društva. Uredba br. 575/2013 predviđa da kreditne institucije moraju posjedovati određeni postotak kapitala s obzirom na svoj profil rizika. Među tim kapitalom postoji redovni osnovni kapital (
Common Equity Tier 1, CET 1
), odnosno onaj namijenjen osiguranju kontinuiteta poslovanja kreditne institucije i sprečavanju slučaja insolventnosti.
Opći bonitetni zahtjevi propisani Uredbom br. 575/2013 nadopunjuju se pojedinačnim mjerama o kojima nadležna tijela trebaju donijeti odluke na osnovi kontinuiranih nadzornih provjera koje vrše nad svakom pojedinačnom kreditnom institucijom i investicijskim društvom.
Jedinstveni nadzorni mehanizam uspostavljen Uredbom Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (
SL 2013., L 287, str. 63
.) (prvi stup bankovne unije navedene u točki 1. ove presude) ima za cilj jamčiti sigurnost i snagu kreditnih institucija. Navedena uredba Europskoj središnjoj banci (ESB) povjerava nadležnost izvršavanja zadaća bonitetnog nadzora iz njezina članka 4. stavka 1. U skladu s člankom 6. iste uredbe, ESB provodi svoje zadaće unutar jedinstvenog nadzornog mehanizma koji čine ESB i nacionalna nadležna tijela. ESB je osobito nadležan za osiguravanje bonitetnog nadzora kreditnih institucija u europodručju koje su klasificirane kao „značajne”.
U skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1024/2013, ESB je dužan primjenjivati sve relevantne odredbe prava Unije u svrhu izvršavanja povjerenih mu zadaća. U tu svrhu ESB svoje odluke donosi u skladu sa „svim zakonodavnim ili nezakonodavnim aktima, uključujući one iz članaka 290. i 291. UFEU‑a” te „[osobito] podliježe obvezujućim regulatornim i provedbenim tehničkim standardima koje je pripremilo [Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA)] i donijela Komisija u skladu s člancima od 10. do 15. Uredbe (EU) br. 1093/2010, člankom 16. te Uredbe i odredbama te Uredbe o Europskom priručniku za nadzor kojeg je pripremila EBA u skladu s tom uredbom”.
Nadležna tijela dužna su, u skladu s člankom 97. Direktive 2013/36, uspostaviti postupak nadzorne provjere i ocjene (
Supervisory Review and Evaluation Process, SREP
), kako bi, među ostalim, utvrdila „osiguravaju li sustavi, strategije, procesi i mehanizmi koje provode institucije te regulatorni kapital i likvidnost koje one drže, dobro upravljanje i pokrivanje njihovih rizika”.
Usto, u skladu s člankom 107. stavkom 3. Direktive 2013/36, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), uspostavljeno Uredbom (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za bankarstvo), kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ (
SL 2010., L 331, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 80.), donijelo je 19. prosinca 2014. smjernice o zajedničkim postupcima i metodologijama koje treba primijeniti u okviru SREP‑a (ABE/GL/2014/13).
Jedinstveni sanacijski mehanizam (koji je obuhvaćen drugim stupom navedenim u točki 1. ove presude), kako je uspostavljen Uredbom (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (
SL 2014., L 225, str. 1
.), predviđa osnivanje jedinstvenog sanacijskog fonda u koji kreditne institucije trebaju uplaćivati doprinose. Osim toga, dio relevantnog pravnog okvira također čini Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (
SL 2014., L 173, str. 190
.). Tom se direktivom predviđa poseban sustav sprečavanja i upravljanja bankovnim nedostacima. Njime se, među ostalim, nalaže uspostava sustava u svakoj državi članici za financiranje sanacije na nacionalnoj razini, odnosno nacionalni sanacijski fond, kojemu moraju doprinositi kreditne institucije dotične države članice.
Treći stup bankovne unije (vidjeti točku 1. ove presude), odnosno uspostava europskog sustava osiguranja depozita, nije još dovršen. Međutim, donesena je Direktiva 2014/49/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o sustavima osiguranja depozita (
SL 2014., L 173, str. 149
.) čiji je cilj jačanje zaštite deponenata uvođenjem sustava osiguranja koji se prethodno financira u svakoj državi članici. Taj sustav osigurava svakom deponentu da će njegova štednja u cijelosti biti očuvana u iznosu od najviše 100000 eura.
Što se tiče financiranja Jedinstvenog sanacijskog fonda i sustava osiguranja depozita uspostavljenih u okviru drugog i trećeg stupa, valja naglasiti da se doprinosi koje su kreditne institucije dužne uplatiti u Jedinstveni sanacijski fond i sustav osiguranja depozita mogu platiti bilo putem trenutačne uplate ili putem neopozive obveze plaćanja (u daljnjem tekstu: NOP).
Članak 70. stavak 3. Uredbe br. 806/2014 tako predviđa da kreditne institucije koje odaberu uplaćivati doprinose putem NOP‑a preuzimaju obvezu uplate iznosa doprinosa u Jedinstveni sanacijski fond i sustav osiguranja depozita na prvi poziv.
U skladu s člankom 70. stavkom 3. Uredbe br. 806/2014, NOP‑ovi moraju biti u potpunosti osigurani kolateralima niskog rizika i neopterećeni pravima bilo koje treće strane (koji stoje na raspolaganju sanacijskim tijelima ili sustavu osiguranja depozita) i koji se mogu unovčiti u kratkom roku. Taj je zahtjev također naveden u članku 103. stavku 3. Direktive 2014/59 i u članku 13. stavku 3. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63 od 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59 u vezi s
ex ante
doprinosima aranžmanima financiranja sanacije (
SL 2015., L 11, str. 44
.). Osiguranje se u praksi daje u obliku depozita gotovine u iznosu jednakom onom NOP‑a, stavljenom na raspolaganje sanacijskim tijelima ili sustavu osiguranja depozita, kao što to proizlazi iz odluke Jedinstvenog sanacijskog odbora iz 2016. i francuskog prava kojim se prenosi Direktiva 2014/49.
Naposljetku, valja spomenuti da je EBA 11. rujna 2015. donijela smjernice o obvezama plaćanja na temelju Direktive 2014/49 (EBA/GL/2015/09) (u daljnjem tekstu: smjernice o obvezama plaćanja).
Smjernice o obvezama plaćanja, za koje je ESB izjavio da ih se pridržava, potvrđuju da u određenim okolnostima NOP‑ovi mogu biti predmet bonitetnih mjera. Naime, iz točaka 31. do 33. navedenih smjernica proizlazi sljedeće:
„31. Bonitetni tretman obveza plaćanja trebao bi nastojati osigurati poštene uvjete tržišnog natjecanja i ublažiti prociklički učinak takvih obveza u skladu s njihovim računovodstvenim tretmanom.
32. Ako je nakon računovodstvene obrade obveza plaćanja navedena u bilanci (kao obveze) ili je ugovor o osiguranju naveden u računu dobiti i gubitka, ne treba primijeniti
ad hoc
bonitetni tretman radi ublažavanja procikličkih učinaka.
33. Ako, suprotno tomu, nakon računovodstvene obrade obveza plaćanja i ugovor o osiguranju nisu navedeni u bilanci, nadležna tijela u okviru [SREP‑a] trebaju ocijeniti rizike kojima su izložene kapitalne i likvidnosne pozicije kreditne institucije, ako [sustav osiguranja depozita] zahtijeva da institucija obvezu plati u gotovini, i izvršiti odgovarajuće ovlasti kako bi se osiguralo da se prociklički učinak ublaži dodatnim zahtjevima regulatornog kapitala/likvidnosti.”
Činjenice iz kojih proizlazi spor
Tužitelj BNP Paribas značajan je subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1024/2013 te je od 4. studenoga 2014. pod izravnim bonitetnim nadzorom ESB‑a.
ESB je 14. rujna 2017. tužitelju uputio nacrt odluke na temelju SREP‑a koji se, među ostalim, odnosio na NOP. Taj je nacrt, među ostalim, sadržavao bonitetni zahtjev da se kumulirani iznosi preostalih NOP‑ova odbiju od redovnog osnovnog kapitala. Tužitelj je pozvan da se očituje o tom nacrtu.
Tužitelj je podnio svoja očitovanja dopisom od 29. rujna 2017.
ESB je 19. prosinca 2017., primjenom članka 4. stavka 1. točke (f) i članka 16. Uredbe br. 1024/2013, donio Odluku ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 kojom se nalaže da se kumulirani iznosi NOP‑ova nastali prema sustavima osiguranja depozita ili sanacijskih fondova odbiju od redovnog osnovnog kapitala (u daljnjem tekstu: odluka od 19. prosinca 2017.).
Tužitelj je protiv odluke od 19. prosinca 2017. podnio žalbu Administrativnom odboru za preispitivanja ESB‑a, koji je 19. ožujka 2018. donio mišljenje.
ESB je 26. travnja 2018., nakon mišljenja Administrativnog odbora za preispitivanja, odlučio zamijeniti odluku od 19. prosinca 2017. Odlukom ECB‑SSM-2018-FRBNP-17 (u daljnjem tekstu: odluka od 26. travnja 2018.). Odjeljak te odluke koji se odnosio na NOP‑ove ostao je neizmijenjen.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 1. ožujka 2018. tužitelj je pokrenuo postupak za poništenje odluke od 19. prosinca 2017., upisan pod brojem predmeta T‑150/18.
Odgovor na tužbu, replika i odgovor na repliku u predmetu T‑150/18 podneseni su tajništvu Općeg suda 30. svibnja, 7. rujna i 24. listopada 2018.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 1. lipnja 2018. tužitelj je pokrenuo postupak za poništenje odluke od 26. travnja 2018., upisan pod brojem predmeta T‑345/18.
Odgovor na tužbu, replika i odgovor na repliku u predmetu T‑345/18 podneseni su tajništvu Općeg suda 26. srpnja, 20. rujna i 5. studenoga 2018.
Opći sud je na prijedlog drugog vijeća i primjenom članka 28. svojeg Poslovnika odlučio uputiti predmete T‑150/18 i T‑345/18 proširenom sastavu suda.
Dana 23. travnja 2019., nakon što je donesena odluka ESB‑a ECB‑SSM-2019-FRBNP-12 od 14. veljače 2019., kojom je nadomještena odluka od 26. travnja 2018. počevši od 1. ožujka 2019. i kojom je određena ista mjera odbitka (u daljnjem tekstu: odluka od 14. veljače 2019.), tužitelj je tajništvu Općeg suda podnio podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe u kojem također zahtijeva djelomično poništenje odluke od 14. veljače 2019. na temelju istih razloga kao što su oni istaknuti u tužbi protiv odluke od 26. travnja 2018.
Odlukom predsjednika Općeg suda od 23. travnja 2019. ti su predmeti bili dodijeljeni novom sucu izvjestitelju koji zasjeda u drugom vijeću.
ESB je dopisom od 17. svibnja 2019. podnio svoja očitovanja na podnesak kojim se vrši prilagodba i zahtijevao da se tužba odbije u cijelosti.
Opći sud (drugo prošireno vijeće) odlučio je na prijedlog suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.
Odlukom od 5. kolovoza 2019. predsjednik drugog proširenog vijeća odlučio je spojiti predmete u svrhu usmenog dijela postupka.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 11. rujna 2019.
U predmetu T‑150/18 tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da:
–
poništi točke 9.1. do 9.3. odluke od 19. prosinca 2017.;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
U predmetu T‑150/18 ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
U predmetu T‑345/18 tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da:
–
poništi točke 9.1. do 9.3. odluke od 26. travnja 2018.;
–
poništi točke 8.1. do 8.4. odluke od 14. veljače 2019.;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
U predmetu T‑345/18 ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pobijane odluke
Kao što to proizlazi iz točaka 18., 20. i 26. ove presude, u odluci od 19. prosinca 2017., onoj od 26. travnja 2018. i onoj od 14. veljače 2019. (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane odluke), ESB je naložio tužitelju da iznos jednak NOP‑ovima nastalima prema sustavima osiguranja depozita ili sanacijskim fondovima odbije od redovnog osnovnog kapitala.
U pobijanim odlukama ESB je smatrao da je nužno osigurati pravilno pokriće rizika koje su tužitelji imali zbog NOP‑ova s obzirom na to da se s njima postupalo kao stavkama izvan bilance. U točki 8.2. odluke od 14. veljače 2019. ESB je odredio iznos odbitka primjenom sljedeće formule: CET1
aj
= CET1
non
aj
– c. U navedenoj formuli „CET1
aj
” označavao je redovni osnovni kapital predmetnog subjekta nad kojim se provodi bonitetni nadzor nakon prilagodbe, „CET1
non
aj
” redovni osnovni kapital tog subjekta prije prilagodbe i „c” najniži iznos između, s jedne strane, fer vrijednosti opterećene imovine ili gotovinskih kolaterala koji su dani kako bi se osigurao ukupan iznos preostalih NOP‑ova predmetnog subjekta pod bonitetnim nadzorom i, s druge strane, nominalnog iznosa cjelokupnih preostalih NOP‑ova predmetnog subjekta pod bonitetnim nadzorom koji su njima osigurani.
U tom pogledu ESB se oslonio, kao što to proizlazi iz točke 8.3. odluke od 14. veljače 2019., na sljedeće razloge:
„[G]otovinski kolaterali pruženi radi osiguranja NOP‑ova nisu raspoloživi sve dok se plaćanje ne izvrši na poziv sanacijskog tijela ili sustava osiguranja depozita:
–
ako je takvo plaćanje izvršeno, NOP‑ovi se knjiže kao troškovi koji imaju negativan utjecaj na redovni osnovni kapital, što znači da će pruženi gotovinski kolaterali postati dostupni samo kada je gotovinsko plaćanje već utjecalo na redovni osnovni kapital;
–
ako takvo plaćanje nije izvršeno, sanacijsko tijelo ili sustav osiguranja depozita iskoristit će pružene gotovinske kolaterale, što ima izravan negativan utjecaj na redovni osnovni kapital.
Slijedom toga, […] gotovinski kolaterali nikada neće biti raspoloživi za pokrivanje gubitaka koje subjekt pod bonitetnim nadzorom može redovito pretrpjeti. Osim toga, i sanacijsko tijelo i sustav osiguranja depozita oba mogu naložiti izvršenje NOP‑ova kada se za određenu kreditnu instituciju vodi postupak sanacije ili likvidacije, tako da će se plaćanje gotovinskih obveza NOP‑ova stoga knjižiti kao gubitak koji ima negativan utjecaj na redovni osnovni kapital, koji može nastati tijekom razdoblja sustavnih napetosti koje prate mogući prociklički učinci. Stoga treba smatrati da iznos za koji su dani gotovinski kolaterali nije raspoloživ za pokrivanje gubitaka dotične kreditne institucije. Trenutačno to nije odraženo u redovnom osnovnom kapitalu subjekta pod bonitetnim nadzorom, što stoga ne daje točan prikaz njegove stvarne financijske stabilnosti i rizika kojima je izložen u vezi s korištenjem NOP‑ova.”
Stranke se slažu da je odluka od 14. veljače 2019. u biti istovjetna odlukama od 19. prosinca 2017. i 26. travnja 2018. što se tiče kako izreke tako i razloga iznesenih u njezinu potporu.
ESB je stoga zaključio da je korištenje NOP‑ova dovelo do problematične situacije iz članka 16. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1024/2013 i da je on, kako bi riješio taj problem, mogao izvršiti ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 16. stavkom 2. točkom (d) te uredbe kako bi od svakog adresata tih odluka zahtijevao da u odnosu na svoju imovinu primijeni posebne politike rezerviranja ili postupanja s imovinom, u smislu kapitalnih zahtjeva.
Pravo
Nakon što je o tome saslušao stranke na raspravi, Opći sud je ove predmete odlučio spojiti u svrhu donošenja odluke kojom se završava postupak u skladu s člankom 68. Poslovnika.
U okviru ovih tužbi, kojima se traži djelomično poništenje pobijanih odluka, tužitelj ističe četiri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na nepostojanju pravne osnove jer je ESB nametnuo bonitetni zahtjev opće primjene, iako je ta ovlast rezervirana za zakonodavca. Drugi tužbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava, a koja je posljedica pogrešnog tumačenja odredbi prava Unije koje omogućuju korištenje NOP‑ova i oduzimanje korisnog učinka tih odredbi. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti. Četvrti tužbeni razlog temelji se na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načela dobre uprave.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju pravne osnove, dijeli se na dva prigovora. U okviru prvog prigovora tužitelj u biti tvrdi da, s obzirom na pravila kojima je uređena provedba ESB‑ove zadaće bonitetnog nadzora, pobijane odluke postavljaju novi bonitetni zahtjev opće primjene. ESB nije proveo nikakvu procjenu tužiteljevih rizika solventnosti i likvidnosti i nije ocijenio tužiteljev profil rizika.
Drugi prigovor temelji se na činjenici da je ESB prekoračio ovlasti predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (f) i člankom 16. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 1024/2013. Kao prvo, tužitelj tvrdi da je članak 16. stavak 1. točka (c) Uredbe br. 1024/2013 povrijeđen jer ESB nije utvrdio na koji način aranžmani, strategije, procesi i mehanizmi koje je provodio kao i regulatorni kapital i likvidnost koju je odražavao nisu osiguravali pouzdano upravljanje i pokrivanje njegovih rizika s obzirom na to da je ESB samo sastavio popis općenitih i neodređenih razloga. Kao drugo, ističe da članak 4. stavak 1. točka (f) Uredbe br. 1024/2013 predviđa da ESB kreditnim institucijama može naložiti posebne dodatne regulatorne kapitalne zahtjeve samo kada odredbe predmetnih uredbi i Direktive 2013/36 izričito dopuštaju nadležnim tijelima da djeluju. Međutim, nijedna odredba ne dopušta nadležnim tijelima da uvedu dodatni kapitalni zahtjev putem paušalnog odbitka na temelju stavki izvan bilance. Naime, mjerodavni propisi ne predviđaju potpuni i trajan odbitak NOP‑ova. Odbitak kapitala predviđen je samo u članku 36. Uredbe br. 575/2013. Kao treće i u svakom slučaju, odbitak se na temelju članka 104. stavka 1. točke (d) Direktive 2013/36 i članka 16. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 1024/2013 može primijeniti samo na dijelove imovine, a ne na stavke izvan bilance. Smjernice o SREP‑u predviđaju mogućnost nametanja dodatnog kapitalnog zahtjeva bilo putem dodatnog regulatornog kapitalnog zahtjeva ili mjera predviđenih u članku 104. Direktive 2013/36, odnosno tretmanom imovine upisane u bilancu.
ESB osporava taj tužbeni razlog. Što se tiče prvog prigovora, ističe da nije propisao nijedno novo i opće pravilo te ističe da je bonitetni tretman NOP‑ova neovisan o propisima kojima su oni uređeni (Direktiva 2014/49 i Uredba br. 806/2014). Pobijane odluke donesene su u okviru postupka nadzora i bonitetne ocjene definiranih u članku 4. stavku 1. točki (f) Uredbe br. 1024/2013 i u skladu s člankom 16. stavkom 1. točkom (c) iste uredbe. U tom okviru on osporava izostanak pojedinačnog ispitivanja ističući da razina kapitala ne utječe na postojanje rizika koji opravdava pobijane odluke s obzirom na to da se taj rizik sastoji u tome da stvarno raspoloživ redovni osnovni kapital ne stavlja tužitelja u položaj da pokrije razinu rizika koja bi bila jednaka onoj koja bi morala biti pokrivena redovnim osnovnim kapitalom kako je naveden u njegovoj bilanci.
Osim toga, pobijane odluke samo su skup pojedinačnih odluka koje su upućene samo adresatima i kojima se utvrđuju zahtjevi svojstveni svakom subjektu te čiji se učinci razlikuju za svakog od njih. Uostalom, s obzirom na to da su kreditne institucije izložene istovjetnim rizicima, logično je da bi mjere morale biti sročene na isti način.
Što se tiče drugog prigovora, ESB osporava da je prekoračio ovlasti koje je imao na temelju propisa, ističući da je pravilno upotrijebio svoje ovlasti kako bi kreditnoj instituciji omogućio da pravilno pokrije rizike kojima je izložena. Predmetna mjera temelji se na članku 16. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 1024/2013 o dodjeli ESB‑u određenih zadaća u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija. Naime, prema mišljenju ESB‑a, ispitivanje pojedinačne situacije tužitelja pokazalo je da određeni rizici kojima je bio izložen nisu pravilno pokriveni. Takvo utvrđenje dostatno je za dokazivanje da je tužitelj bio u nekoj od situacija iz tog članka te opravdava nalaganje mjere kako bi se ona ispravila.
Osim toga, članak 16. stavak 2. točka (d) Uredbe br. 1024/2013 omogućuje mu da odredi „postupanje s imovinom, u smislu kapitalnih zahtjeva”, a odbitak NOP‑a predstavlja takvo postupanje. Stoga, s obzirom na to da je mjera odbitka obuhvaćena drugim stupom, tužiteljevo pozivanje na članak 36. Uredbe br. 575/2013 i na popis odbitaka redovnog osnovnog kapitala koji je utvrđen tim člankom nije relevantno. Naposljetku, prema mišljenju ESB‑a i suprotno onomu što tvrdi tužitelj, NOP‑ovi kao stavke izvan bilance mogu biti predmet bonitetnih mjera. U tom se pogledu on osobito poziva na smjernice EBA‑e koje mu nalažu poduzimanje odgovarajućih mjera za pokrivanje procikličkog rizika ako obveza plaćanja i prateći kolateral nisu navedeni u bilanci. Prema mišljenju ESB‑a, EBA smatra da samo u slučaju u kojem se s NOP‑ovima postupa računovodstveno jednako kao i s doprinosima u gotovini ne postoji nikakav prociklički rizik. ESB također podsjeća da kolateral koji prati NOP predstavlja imovinu navedenu u bilanci institucije. Navedena obveza stoga se odražava u kolateralu koji je prati, što znači da ih treba tretirati kao nerazdvojivu cjelinu.
Prvi prigovor u vezi s eventualnim nepostojanjem pravne osnove
U pogledu bonitetnih zahtjeva, poput stranaka u ovom sporu, treba razlikovati, s jedne strane, obveze regulatorne naravi, koje se u tom okviru također nazivaju „stup 1”, i, s druge strane, dodatne bonitetne mjere, koje se u tom okviru nazivaju „stup 2”.
Stoga opće minimalne bonitetne zahtjeve utvrđuje zakonodavac te su oni, u skladu s onim što je već navedeno u točki 2. ove presude, uglavnom navedeni u Uredbi br. 575/2013. Navedena uredba utvrđuje zahtjeve za regulatorni kapital koji se primjenjuju na sve kreditne institucije obveznike. Iz toga proizlazi da svaka institucija mora u svakom trenutku raspolagati dostatnim regulatornim kapitalom. Osim toga, što se tiče redovnog osnovnog kapitala, Uredba br. 575/2013 definira instrumente koji se mogu svrstati u taj kapital i zahtijeva da kreditne institucije primjenjuju bonitetne filtere navedene u člancima 32. do 35. te uredbe, koji se među ostalim sastoje od isključivanja određenih elemenata, ispravljanja njihove vrijednosti ili odbitka od redovnog osnovnog kapitala elemenata navedenih u člancima 36. do 47. iste uredbe.
Konkretno, u članku 26. stavku 1. prvom podstavku Uredbe br. 575/2013 navedene su stavke redovnog osnovnog kapitala kako slijedi: „(a) instrumenti kapitala […]; (b) računi premija na dionice koji se odnose na instrumente [kapitala]; (c) zadržana dobit; (d) akumulirana ostala sveobuhvatna dobit; (e) ostale rezerve; (f) rezerve za opće bankovne rizike”. Taj redovni osnovni kapital predstavlja ono najpouzdanije čime raspolaže kreditna institucija i može se koristiti odmah i bez ograničenja.
Članak 36. Uredbe br. 575/2013 predviđa da više stavki treba odbiti od redovnog osnovnog kapitala, među kojima su osobito gubici tekuće financijske godine, nematerijalna imovina, odgođena porezna imovina koja ovisi o budućoj profitabilnosti i ulaganjima u drugim kreditnim ili financijskim institucijama.
Uz te bonitetne prilagodbe koje se općenito primjenjuju na sve kreditne institucije, pravo Unije dopušta supervizoru, u ovom slučaju ESB‑u, da od slučaja do slučaja i uzimajući u obzir posebnu situaciju svake institucije, osobito u okviru svoje zadaće provođenja bonitetnog nadzora u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (f) Uredbe br. 1024/2013, naloži provođenje drugih mjera.
Što se tiče pitanja je li ESB prekoračio svoju nadležnost time što je nametnuo bonitetni zahtjev opće primjene, valja istaknuti da je nesporno da ESB nema regulatornu ovlast u okviru prvog stupa, koji se odnosi na obveze regulatorne prirode, s obzirom na to da je ta ovlast u isključivoj nadležnosti zakonodavca Unije.
Naime, ovlast ESB‑a u okviru svojih zadaća bonitetnog nadzora, osobito ona koju izvršava na temelju članka 4. stavka 1. točke (f) Uredbe br. 1024/2013, ovisi o provedbi pojedinačnog ispitivanja kako bi se provjerila primjerenost regulatornog kapitala subjekata pod izravnim nadzorom s rizicima kojima su oni izloženi ili bi mogli biti izloženi. Nakon što su te provjere provedene, ESB može, na temelju ranjivosti i utvrđenih nedostataka, odrediti korektivne mjere.
U tom pogledu valja utvrditi da je ESB prilikom donošenja pobijanih odluka intervenirao u okvir nadzora i bonitetnih ocjena koje su obuhvaćene drugim stupom. Naime, kao prvo, u uvodnom dijelu pobijanih odluka ESB je naveo da je proveo bonitetni nadzor na temelju članka 4. stavka 1. točke (f) Uredbe br. 1024/2013. Na temelju te odredbe ESB‑u je dodijeljena isključiva nadležnost za izvršavanje zadaće koja se sastoji od provođenja bonitetnog nadzora kako bi se utvrdilo osiguravaju li aranžmani, strategije, procesi i mehanizmi koje provode kreditne institucije i regulatorni kapital koji imaju pouzdano upravljanje i pokriće njihovih rizika te, na temelju tog bonitetnog nadzora, za nalaganje kreditnim institucijama osobito dodatnih posebnih regulatornih kapitalnih zahtjeva, posebnih zahtjeva za likvidnost i drugih mjera, kada relevantne odredbe prava Unije izričito dopuštaju nadležnim tijelima da djeluju.
Kao drugo, iz točaka posvećenih NOP‑ovima u pobijanim odlukama na koje se odnosi zahtjev za djelomično poništenje, odnosno iz točke 9. odluke od 19. prosinca 2017., točke 9. odluke od 26. travnja 2018. i točke 8. odluke od 14. veljače 2019., proizlazi da se ESB oslonio na dvije odredbe kako bi propisao odbitak NOP‑ova od redovnog osnovnog kapitala.
S jedne strane, riječ je o članku 16. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 1024/2013. Njime se predviđa da za obavljanje zadaća iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 ESB raspolaže ovlastima, kako su navedene u članku 16. stavku 2. iste uredbe, koje ga ovlašćuju da od kreditnih institucija zahtijeva da poduzmu mjere potrebne za rješavanje problema utvrđenih u određenim situacijama. Među tim situacijama je i ona u kojoj, u okviru bonitetne provjere provedene na temelju članka 4. stavka 1. točke (f) Uredbe br. 1024/2013, ESB utvrđuje da aranžmani, strategije, procesi i mehanizmi koje provodi kreditna institucija, kao i regulatorni kapital i likvidnost koje ta institucija ima, ne osiguravaju pouzdano upravljanje i pokrivanje njezinih rizika.
S druge strane, riječ je o članku 16. stavku 2. točki (d) Uredbe br. 1024/2013, na kojem se temelji točka 9. odluka od 19. prosinca 2019. i od 26. travnja 2018. te točka 8. odluke od 14. veljače 2019. Ta odredba predviđa da je ESB osobito ovlašten zahtijevati od institucija da na svoju imovinu primijene posebne politike rezerviranja ili postupanja s imovinom, u smislu kapitalnih zahtjeva.
Iz toga slijedi da je postupanje ESB‑a obuhvaćeno u okviru njegovih ovlasti bonitetnog nadzora koje su obuhvaćene drugim stupom. Slijedom toga, mjera koju je ESB donio nije bez pravne osnove. Stoga, s obzirom na to da je tužitelj prvim prigovorom prvog tužbenog razloga istaknuo nepostojanje pravne osnove, taj prigovor valja odbiti.
Drugi prigovor u vezi s eventualnim izostankom pojedinačnog ispitivanja
U okviru drugog prigovora valja provjeriti je li ESB u ovom slučaju pravilno izvršavao ovlasti koje su mu dodijeljene na temelju drugog stupa. U tom pogledu, kao što to proizlazi iz točaka 58. i 59. ove presude, kako bi mogao izvršavati svoje ovlasti na temelju članka 16. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 1024/2013, ESB mora pojedinačno ispitati situaciju svake kreditne institucije kako bi mogao ocijeniti „osiguravaju li aranžmani, strategije, procesi i mehanizmi koje kreditna institucija provodi i regulatorni kapital i likvidnost koje održava pouzdano upravljanje i pokrivanje njezinih rizika”.
U tom pogledu valja ispitati, oslanjajući se na rasuđivanje iz pobijanih odluka, kako je ESB u ovom slučaju izvršavao svoje ovlasti nadzora i bonitetne procjene u pogledu tužitelja.
Iz rasuđivanja ESB‑a u ovom slučaju, kako je navedeno u točki 38. ove presude, proizlazi da rizik koji je on utvrdio predstavlja precjenjivanje redovnog osnovnog kapitala, koji proizlazi iz činjenice da se NOP‑ovi tretiraju kao stavka izvan bilance, da stoga nisu upisani kao obveze u bilanci kreditne institucije i da je kolateral povezan s NOP‑om neraspoloživ do plaćanja NOP‑a.
Naime, kada kreditna institucija ima NOP, redovni osnovni kapital te institucije ostaje nepromijenjen. Međutim, iznosi preneseni na temelju kolaterala više se ne mogu koristiti za kontinuirano pokrivanje eventualnih gubitaka aktivnosti.
S obzirom na to da se rizik, prema mišljenju ESB‑a, sastoji od razlike između iznosa koji predmetna institucija prikazuje u svojem redovnom osnovnom kapitalu i stvarnog iznosa gubitaka koji može pretrpjeti, ESB je u svojoj ulozi bonitetnog supervizora smatrao, kao što to proizlazi iz pobijanih odluka sažetih u točkama 38. i 40. ove presude, da takva situacija ne daje točan prikaz stvarne financijske stabilnosti dotične kreditne institucije ni rizika kojima je ona izložena kada je riječ o korištenju NOP‑ova.
Valja utvrditi da se rasuđivanje ESB‑a ne temelji na čistoj apstrakciji s obzirom na to da se temelji na tvrdnji da je tužitelj koristio NOP‑ove i da s tim NOP‑ovima postupa kao sa stavkama izvan bilance.
Imajući u vidu, među ostalim, važnost redovnog osnovnog kapitala u financijskoj stabilnosti institucija i, općenitije, stabilnosti financijskog sektora, ne može se poreći postojanje rizika koji je ESB tako utvrdio, a taj rizik osim toga potvrđuju EBA‑ine smjernice o obvezama plaćanja. Naime, iz tih smjernica proizlazi (vidjeti točku 14. ove presude) da nadležna tijela, uključujući ESB, moraju u okviru SREP‑a ocijeniti rizike kojima su izložene kapitalne i likvidnosne pozicije kreditne institucije koja drži svoje NOP‑ove izvan bilance.
Osim toga, u tom pogledu treba utvrditi da se stranke slažu oko činjenice da se u pogledu knjiženja, NOP‑ovi općenito računovodstveno obrađuju kao stavke izvan bilance, kao što je riječ u ovom slučaju, te nisu upisani u bilancu kao gubitak, čime se redovni osnovni kapital smanjuje koliko i u trenutku kada je kreditna institucija dužna isplatiti iznos jednom od dotičnih fondova.
Osim toga, valja utvrditi da se predmetna mjera odbitka ne odnosi na NOP‑ove kao takve, nego na iznose dane kao kolateral, kao što to također proizlazi iz točke 8.2. odluke od 14. veljače 2019. Iznosi dani kao kolateral općenito predstavljaju imovinu zabilježenu u bilanci kreditne institucije. Naime, kolaterali NOP‑ova obvezno su likvidna imovina niskog rizika. Oni u praksi dolaze u obliku depozita gotovine u iznosu jednakom NOP‑ova, stavljenog na slobodno raspolaganje sanacijskim tijelima ili sustavu osiguranja depozita. Drugim riječima, NOP‑ovi se odražavaju u svojem kolateralu i ta su dva elementa neodvojivo povezana te se stoga ne mogu razmatrati odvojeno.
Stoga, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, ESB je mogao smatrati, a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava u tom pogledu, da bonitetni tretman NOP‑ova, a time i kolaterala koji je neodvojiv od njih, može dovesti do provedbe jedne od mjera predviđenih člankom 16. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, i to neovisno o činjenici da se, s računovodstvenog gledišta, NOP‑ovi kao takvi knjiže kao stavke izvan bilance.
Stoga valja odbiti tužiteljev argument koji se odnosi na činjenicu da, s obzirom na to da se NOP‑ovi vode izvan bilance, oni zbog toga ne mogu biti obuhvaćeni posebnom politikom predviđenom u članku 16. stavku 2. točki (d) Uredbe br. 1024/2013.
S obzirom na to, valja ispitati je li u ovom slučaju ESB proveo pojedinačno ispitivanje koje mu nalaže članak 16. stavak 1. točka (c) Uredbe br. 1024/2013 (vidjeti točku 61. ove presude) profila rizika tužitelja i, konkretnije, bi li aranžmani, strategije, procesi i mehanizmi koje je on proveo te regulatorni kapital i likvidnost koje ima omogućili da se suoči s tako utvrđenim rizikom koji proizlazi iz računovodstvenog tretmana NOP‑ova kao stavki izvan bilance i nedostupnosti kolaterala povezanih s njima.
U tom pogledu tužitelj i ESB imaju suprotna mišljenja u vezi s ispitivanjem koje je ESB proveo.
ESB ističe da je ispitao sve relevantne okolnosti. Suprotno tomu, tužitelj smatra da se rasuđivanje ESB‑a temelji isključivo na općim razmatranjima, a ne na bilo kakvom ispitivanju
in concreto
koje bi, među ostalim, imalo za cilj ocijeniti profil rizika određene institucije. Prema tužiteljevu mišljenju, takvo bi ispitivanje, da je bilo provedeno, pokazalo da je iznos redovnog osnovnog kapitala koji je imao na raspolaganju bio dovoljan za suočavanje s eventualnim gubicima koje bi on mogao pretrpjeti u slučaju da su postojeći NOP‑ovi trebali biti plaćeni.
U ovom slučaju, iz pobijanih odluka proizlazi da je ESB utvrdio da se tužitelj koristio sustavom NOP‑a i da je NOP tretirao kao stavku izvan bilance, dok je povezani kolateral bio sadržan kao imovina u bilanci. ESB je u odluci od 14. veljače 2019. naveo ukupan iznos preostalih NOP‑ova za koje je tužitelj dao gotovinske kolaterale kako na konsolidiranoj tako i na razini institucije tužitelja. Potom je izračunao postotak iznosa izloženosti riziku primjenom članka 92. stavka 3. Uredbe br. 575/2013. Time je ESB utvrdio razinu izloženosti tužitelja riziku koji je nastao zbog činjenice postojanja NOP‑ova. Iz spisa pred Općim sudom također proizlazi, iako takav izračun nije bio naveden u odlukama od 19. prosinca 2017. i 26. travnja 2018., da je ESB u trenutku donošenja tih odluka raspolagao relevantnim informacijama za njegovu procjenu.
Međutim, ESB je na temelju svojeg rasuđivanja zaključio da je računovodstveni tretman NOP‑ova izvan bilance sam po sebi problematičan jer taj tretman po definiciji podrazumijeva precijenjenost redovnog osnovnog kapitala. Stav ESB‑a osobito proizlazi iz njegovih podnesaka pred Općim sudom i njegovih izlaganja na raspravi. On je, naime, izjavio da rizik koji treba ispraviti predmetnom mjerom proizlazi iz činjenice da računovodstveni tretman primjenjiv na NOP‑ove ne odražava nedostupnost iznosa korištenih po toj osnovi u omjeru redovnog osnovnog kapitala institucije koja uplaćuje doprinose. ESB smatra da mu je ta situacija omogućila proporcionalno korištenje ovlasti kojima raspolaže na temelju članka 16. stavka 2. Uredbe br. 1024/2013. Takvo obrazloženje, iako se konkretno primjenjuje na tužitelja, proizlazi, međutim, iz općih utvrđenja koja se mogu primijeniti na bilo koju kreditnu instituciju koja se odlučila za tretman NOP‑ova izvan bilance a da se ne uzima u obzir bilo kakva okolnost svojstvena predmetnoj instituciji.
Nasuprot tomu, u pobijanim se odlukama ne navodi nikakvo pojedinačno ispitivanje koje je proveo ESB s ciljem provjere je li tužitelj proveo aranžmane, strategije, procese i mehanizme u smislu članka 4. stavka 1. točke (f) i članka 16. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1024/2013 kako bi se suočio s bonitetnim rizicima povezanima s tretmanom NOP‑ova izvan bilance i, po potrebi, kako bi se uvjerio u njihovu relevantnost s obzirom na takve rizike.
U tom pogledu valja napomenuti da je zakonodavac izričito priznao i uredio uporabu NOP‑ova. Točno je, kao što to tvrdi ESB, da Uredba br. 806/2014 i Direktiva 2014/49 ne obrađuju temu računovodstvenog tretmana NOP‑ova. Osim toga, mogućnost koju je zakonodavac predvidio da se u ograničenom postotku koristi NOP‑ovima za financiranje fonda i sustava osiguranja ne uklanja postojanje bonitetnog rizika. Mogućnost takvog rizika može se izvesti i iz smjernica o obvezama plaćanja. Međutim, i bez potrebe da se izjasni o točnosti ESB‑ova tumačenja smjernica o obvezama plaćanja, odnosno o tome da se jedini način isključenja procikličkog rizika sastoji od računovodstvenog tretmana NOP‑ova jednako kao i doprinosa u gotovini, činjenica je da iz članka 16. Uredbe br. 1024/2013 i smjernica o obvezama plaćanja u mjeri u kojoj upućuju na ispitivanje provedeno u okviru SREP‑a proizlazi da je ispitivanje od slučaja do slučaja nužno.
Međutim, kako je to već navedeno (vidjeti točku 76. ove presude), iz ESB‑ova pristupa proizlazi da je on smatrao da rizik postoji, s obzirom na to da se institucija odlučila za korištenje NOP‑ova i tretman izvan bilance, zbog čega je svako detaljnije ispitivanje položaja te institucije bilo suvišno.
Uostalom, ESB‑ova argumentacija prema kojoj je predmetna mjera donesena u okviru SREP‑a, s obzirom na to da je svaka odluka donesena u tom okviru pojedinačna odluka koja se primjenjuje samo na njezina adresata, nije relevantna. Točno je, kao što to tvrdi ESB, da istovjetni rizici mogu biti obuhvaćeni istovjetnim mjerama. Međutim, činjenica da je predmetna mjera donesena u okviru financijske godine nakon uspostavljanja SREP‑a ne znači da je bonitetna mjera donesena u tom kontekstu nužno odluka donesena nakon pojedinačnog ispitivanja kojim se uzimaju u obzir okolnosti tužitelja.
Osim toga, ne može se prihvatiti ni ESB‑ov argument prema kojem je on prije donošenja pobijanih odluka proveo pojedinačno ispitivanje prilikom studije o utjecaju. Naime, takvo ispitivanje u najboljem slučaju ima za cilj ocijeniti posljedice donošenja mjere s obzirom na željene ciljeve. Nesporno je da studija o utjecaju može biti korisna za ocjenu proporcionalnosti predmetne mjere, kao što to u biti proizlazi iz argumentacije ESB‑a kada on tvrdi da navedena studija dokazuje da mjera ima tek slab utjecaj u pogledu dodatnog regulatornog kapitala te stoga ne mora predstavljati nerazmjeran teret za tužitelja. Međutim, ta studija ima drugi cilj i proizlazi iz logike različite od one na kojoj se temelji analiza koju je ESB dužan provesti na temelju članka 4. stavka 1. točke (f), članka 16. stavka 1. točke (c) i članka 16. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 1024/2013. Naime, na temelju tih odredbi, na ESB‑u je da procijeni potrebu donošenja predmetne mjere s obzirom na pojedinačni položaj dotične institucije vodeći računa osobito o mogućim aranžmanima, strategijama, postupcima ili mehanizmima koje je ta institucija provela.
Stoga valja utvrditi da ESB, time što nije proveo svoje ispitivanje osim samog utvrđenja mogućeg rizika NOP‑ova zbog njihova računovodstvenog tretmana kao stavke izvan bilance, time što nije ispitao konkretnu situaciju tužitelja, a osobito njegov profil rizika kao i njegovu razinu likvidnosti, te time što nije uzeo u obzir eventualne čimbenike koji umanjuju potencijalni rizik, nije proveo pojedinačno bonitetno ispitivanje tužitelja, kako je propisano člankom 4. stavkom 1. točkom (f) te člankom 16. stavkom 1. točkom (c) i člankom 16. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, tako da su te odredbe povrijeđene.
Budući da je prigovor koji se odnosi na nepostojanje pojedinačnog ispitivanja osnovan, prvi tužbeni razlog treba prihvatiti.
Iz toga slijedi da ovu tužbu, u dijelu u kojem se odnosi na djelomično poništenje pobijanih odluka, treba proglasiti osnovanom a da nije potrebno ispitati druge tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. S obzirom na to da ESB nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova u skladu s tužiteljevim zahtjevom.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Predmeti T‑150/18 i T‑345/18 spajaju se u svrhu donošenja ove presude.

2.
Poništavaju se točke 9.1. do 9.3. Odluke ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 Europske središnje banke (ESB) od 19. prosinca 2017., točke 9.1. do 9.3. Odluke ESB‑a ECB‑SSM-2018-FRBNP-17 od 26. travnja 2018. i točke 8.1. do 8.4. Odluke ESB‑a ECB‑SSM-2019-FRBNP-12 od 14. veljače 2019.

3.
ESB‑u se nalaže snošenje troškova.

Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Mac Eochaidh
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 9. rujna 2020.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski