CELEX: 62016CJ0009
Begäran om förhandsavgörande
Område med frihet, säkerhet och rättvisa
Förordning (EG) nr 562/2006
Gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna)
Artiklarna 20 och 21
Passage av inre gränser
Kontroller inom territoriet
Nationell lagstiftning som tillåter identitetskontroller inom ett område som sträcker sig 30 kilometer från medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet
Kontroll möjlig oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av huruvida det föreligger särskilda omständigheter
Nationell lagstiftning som tillåter vissa kontrollåtgärder vid järnvägsstationer

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (
EUT L 105, 2006, s. 1
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 (
EUT L 182, 2013, s. 1
) (nedan kallad förordning nr 562/2006).
Begäran har framställts i ett brottmål mot A, som är tysk medborgare, vilken anklagas för brott mot den tyska narkotikalagstiftningen samt för våld mot tjänsteman.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I ingressen till protokoll (nr 19) om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar, vilket ingår som bilaga till Lissabonfördraget (
EUT C 83, 2010, s. 290
), anges följande:
”de höga fördragsslutande parterna,
som konstaterar att de avtal om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna som några av Europeiska unionens medlemsstater undertecknade i Schengen den 14 juni 1985 och den 19 juni 1990, samt de därmed förbundna avtal och de regler som har antagits på grundval av dessa avtal, har införlivats inom Europeiska unionens ramar genom Amsterdamfördraget av den 2 oktober 1997,
som önskar bevara Schengenregelverket, så som det har utvecklats sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft, samt utveckla regelverket för att bidra till förverkligandet av målet att erbjuda unionens medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser,
…
har enats om följande bestämmelser, som ska fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.”
Artikel 2 i protokollet har följande lydelse:
”Schengenregelverket ska gälla för de medlemsstater som avses i artikel 1, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3 i anslutningsakten av den 16 april 2003 och artikel 4 i anslutningsakten av den 25 april 2005. Rådet ska ersätta den verkställande kommitté som har inrättats genom Schengenavtalen.”
I detta regelverk ingår bland annat konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (
EGT L 239, 2000, s. 19
), undertecknad i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990 (nedan kallad tillämpningskonventionen). Artikel 2 i nämnda konvention rör passerandet av de inre gränserna.
Artikel 2.1–2.3 i tillämpningskonventionen har följande lydelse:
”1.   De inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs.
2.   Då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, kan emellertid en avtalsslutande part, efter samråd med de övriga avtalsslutande parterna, besluta om att vid de inre gränserna, under en begränsad tidsperiod, genomföra nationella gränskontroller som är anpassade till det aktuella läget. Om den allmänna ordningen eller statens säkerhet kräver ett omedelbart ingripande, skall den berörda parten vidta nödvändiga åtgärder och snarast möjligt underrätta övriga avtalsparter om detta.
3.   Avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna skall inte inverka på bestämmelserna i artikel 22, inte heller på behöriga myndigheters rätt att i enlighet med respektive avtalsslutande parts lagstiftning utöva sina polisiära befogenheter på partens hela territorium och inte heller på skyldigheten att inneha, medföra och visa upp handlingar och dokument som föreskrivs i den avtalsslutande partens lag.”
Artikel 2 i tillämpningskonventionen upphävdes med verkan från och med den 13 oktober 2006 i enlighet med artikel 39.1 i förordning nr 562/2006.
Artikel 2.9–11 i denna förordning har följande lydelse:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
9)
gränskontroll
: verksamhet vid en gräns, i enlighet med och för att uppnå målen i denna förordning, som utan hänsyn till andra skäl enbart bedrivs som svar på en avsikt att passera gränsen eller själva passagen av den och som består av in- och utresekontroller och gränsövervakning.
10)
in- och utresekontroller
: kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det.
11)
gränsövervakning
: övervakning av gränser mellan gränsövergångsställen och övervakning av gränsövergångsställen utanför de fasta tiderna för öppethållande för att hindra personer från att kringgå in- och utresekontrollerna.”
I artikel 20 i förordning nr 562/2006, med rubriken ”Passage av inre gränser”, föreskrivs följande:
”De inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet.”
I artikel 21 i förordningen, med rubriken ”Kontroller inom territoriet”, föreskrivs följande:
”Avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna skall inte påverka följande:
a)
Utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, i den mån utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller, detta gäller också i gränsområden. Utövandet av polisiära befogenheter, i den betydelse som avses i första meningen, får särskilt inte anses motsvara in- och utresekontroller när de polisiära åtgärderna
i)
inte syftar till gränskontroll,
ii)
bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet,
iii)
utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre gränserna,
iv)
utförs som stickprovskontroller.
…
c)
Möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära på sig dokument och handlingar.
d)
Möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella rätt föreskriva en skyldighet för tredjelandsmedborgare att anmäla sin närvaro på dess territorium i enlighet med bestämmelserna i artikel 22 i [tillämpningskonventionen].”
Tysk rätt
Förbundspolislagen
I avdelning 1, med rubriken ”Uppdrag och uppgifter” i Gesetz über die Bundespolizei av den 19 oktober 1994 (BGBl. 1994 I, s. 2978) (förbundspolislagen) (nedan kallad BPolG), ingår 2 §, vilken har rubriken ”Gränsskydd”. Nämnda bestämmelse har följande lydelse:
”1.
Förbundspolisen har ansvaret för skyddet av förbundsstatens territorium genom gränsövervakning (gränsskydd) om inte en delstat, genom överenskommelse med förbundsstaten, själv ansvarar för gränsövervakning med egna resurser.
2)
Gränsskyddet omfattar:
1.
polisens gränsövervakning
2.
polisens kontroller av gränstrafik, däribland
a)
kontroll av handlingar för gränspassage och rätten till gränspassage,
b)
kontroller vid gränsen,
c)
att förebygga hot
3.
och att i ett område som sträcker sig upp till 30 kilometer från gränsen, och 50 kilometer från sjögränsen, skydda mot hot som påverkar säkerheten vid gränsen.
Inrikesministeriet kan genom dekret, efter godkännande av förbundsrådet, för att säkra gränsområdet, från sjögränsen utsträcka det i punkt 3 första meningen angivna området, i den mån gränsövervakningen vid de tyska kusterna så kräver. I dekretet ska den linje som utgör det utvidgade gränsområdets bortre gräns anges exakt. Denna gränslinje får inte ligga längre bort än 80 kilometer från sjögränsen.
Det avtal som anges i punkt 1 ska ingås skriftligen mellan inrikesministern och berörd delstat och offentliggöras i
Bundesanzeiger [Tysklands officiella tidning
]. I avtalet ska villkoren för samarbetet mellan förbundspolisen och delstatspolisen anges.
4)
I de fall delstatspolisen utför de uppdrag som avses i punkt 1 med egna resurser och i överenskommelse med förbundsstaten, omfattas genomförandet av dessa uppdrag av den lag som är tillämplig på delstatspolisen.”
I nämnda avdelning 1 har 3 § rubriken ”Järnvägspolisen”. I 3 § punkt 1 föreskrivs följande:
”Det ankommer på förbundspolisen att inom förbundsjärnvägens anläggningar förebygga risker för allmän säkerhet och ordning som
1.   utgör hot mot järnvägens användare, anläggningar eller funktion, eller
2.   uppkommer vid driften av järnvägen eller vid järnvägsanläggningar.”
I nämnda avdelning har 12 § BPolG rubriken ”Brottsbekämpning”. I 12 § punkt 1 föreskrivs följande:
”Förbundspolisen genomför polisens uppdrag avseende brottsbekämpning (161 och 163 §§ i strafflagen) i de fall då det föreligger ett misstänkt brott (12 § punkt 2 i strafflagen) som
1.
avser säkerheten vid gränsen eller genomförande av de uppgifter som anges i 2 §,
2.
utgör brott enligt bestämmelserna i passlagen, lagen om uppehållsrätt eller lagen om asyl, då överträdelsen har skett genom gränspassage eller i samband med sådan passage,
3.
möjliggör gränspassage genom bedrägeri, hot, våld eller på annat olagligt sätt, då överträdelsen fastställs i samband med en kontroll av gränspassage,
4.
överträdelse som består i att göra det möjligt för en vara att passera gränsen utan administrativt tillstånd, då förbundspolisen enligt lag inte har ansvaret för att övervaka förbudet,
…”
I avdelning 2 i BPolG, med rubriken ”Befogenhet”, ingår underavdelning 2 del 1. I nämnda del återfinns 22 §, med rubriken ”Förhör och informationsskyldighet”. I 22 § punkterna 1 och 1a föreskrivs följande:
”1)   Förbundspolisen får förhöra en person om det av omständigheterna kan antas att personen kan lämna upplysningar som är av betydelse för genomförandet av en uppgift som ankommer på förbundspolisen. Personen får, i syfte att förhöras, gripas. Personen är skyldig att på förfrågan lämna över sina identitetshandlingar.
1a)   Förbundspolisen får i syfte att förebygga eller hindra en olaglig inresa till Förbundsrepubliken Tyskland, i tåg eller järnvägsanläggningar (3 §), vid misstanke som grundas på kännedom om läget eller gränspolisens erfarenheter om att dessa används för olaglig inresa, eller i lufttrafikanläggningar eller civila internationella flygplatser (4 §), gripa envar under kort tid och genomföra förhör med vederbörande, samt begära att denne för kontroll överlämnar sina identitetshandlingar eller nödvändiga handlingar för gränspassage och undersöka de föremål som personen i fråga har i sin besittning.”
I avdelning 2 i BPolG, med rubriken ”Befogenhet”, ingår underavdelning 2 del 1. I nämnda del återfinns 23 §, med rubriken ”Förhör och informationsskyldighet”. I 23 § punkterna 1 och 3 föreskrivs följande:
”1)   Förbundspolisen får kontrollera en persons identitet
1.
för att förebygga fara,
2.
vid polisens kontroller av gränstrafik,
3.
i ett område som sträcker sig upp till 30 kilometer från gränsen för att förebygga eller hindra olaglig inresa i Förbundsrepubliken Tyskland eller för att förebygga brott i den mening som avses i 12 § punkt 1, led 1–4,
4.
när personen i fråga befinner sig i förbundspolisens lokaler (1 § punkt 3), förbundsjärnvägens anläggningar eller lokaler (3 §), flygplatser avsedda för lufttrafik (4 §), i ett konstitutionellt organs eller förbundsministeriums lokaler (5 §), en gränspassage (61 §) eller i någon av dessa anläggningars omedelbara närhet och omständigheterna medför att det kan antas att brott kan komma att begås av de personer som befinner sig i eller vid dessa anläggningar, eller att anläggningarna är utsatta för hot och det är nödvändigt att genomföra en identitetskontroll på grund av en omedelbart förestående fara eller uppgifter om personen, eller
5.
för att skydda enskildas rättigheter.
…
3)   Förbundspolisen kan för att genomföra identifieringen vidta nödvändiga åtgärder. Förbundspolisen kan särskilt gripa den aktuella personen, förhöra sig om dennes identitet och kräva att vederbörande överlämnar sina identitetshandlingar för kontroll. Vid en kontroll av gränstrafiken kan förbundspolisen även begära att personen lämnar över handlingar som styrker vederbörandes rätt att passera gränsen. Om personens identitet eller rätt att passera gränsen inte kan fastställas på annat sätt eller endast med stora svårigheter, kan vederbörande gripas och tas med till polisstationen Under de omständigheter som anges i fjärde meningen kan personen och de föremål som denne bär med sig undersökas, i syfte att fastsälla vederbörandes identitet.
…”
Strafflagen
Enligt 113 § punkt 1 i Strafgesetzbuch (BGBl 1998 I, p. 3322) (strafflagen) (nedan kallad StGB) ska en person som med våld eller hot om våld gör motstånd eller angriper en tjänsteman eller krigsman tillhörande tyska försvarsmakten, som har till uppgift att se till att lagar, förordningar, domar, domstolsavgöranden eller bestämmelser efterlevs, i samband med att denna person fyller en sådan uppgift, dömas till fängelse i högst tre år, eller böter.
Enligt 113 § punkt 3 kan gärningen inte föranleda straff om tjänstemannens agerande inte var lagenligt.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 1 april 2014 promenerade A över Pont de l’Europe, Strasbourg (Frankrike) mot Kehl (Tyskland) och begav sig direkt till Deutsche Bahn AG:s järnvägsstation, vilken är belägen omkring 500 meter längre bort.
Två poliser från förbundspolisen observerade A på stationsplanen. Med stöd av 23 § punkt 1 led 3 BPolG genomförde dessa en kontroll av A:s identitet.
A gjorde våldsamt motstånd och anklagades för våld mot tjänstman i enlighet med 113 § punkt 1 i StGB.
Amtsgericht Kehl (Distriktsdomstolen i Kehl, Tyskland) fann att det var styrkt att A gjort sig skyldig till våld mot tjänsteman och att han därmed skulle lagföras, då polismännen handlat lagenligt inom ramen för sin tjänsteutövning. Denna domstol anser att förbundspolisens identitetskontroll mot bakgrund av 23 § punkt 1 led 3 eller 22 § punkt 1a, var lagenlig.
Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel om huruvida dessa bestämmelser är förenliga med unionsrätten, vilken ska ges företräde. Denna domstol har härvidlag hänvisat till domen av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli (
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
). Skulle dessa tvivel vara berättigade är enligt den hänskjutande domstolen A:s försök att med våld hindra att hans identitet fastställdes inte straffbart enligt 113 § i StBG.
Mot denna bakgrund beslutade Amtsgericht Kehl (Distriktsdomstolen i Kehl) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1.
Ska artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i [förordning nr 562/2006] eller andra unionsbestämmelser tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, i ett område som är begränsat till medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i [tillämpningskonventionen] och en linje som går 30 kilometer innanför denna gräns, i syfte att förebygga eller hindra olaglig inresa till denna medlemsstats territorium eller för att förebygga viss brottslighet, vilken äventyrar säkerheten vid gränsen eller skyddandet av gränserna eller begås i samband med gränspassage, genomföra identitetskontroller oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av huruvida det föreligger särskilda omständigheter, utan att gränskontroller tillfälligt återinförts vid den berörda inre gränsen enligt artikel 23 och följande artiklar [förordning nr 562/2006]?
2.
Ska artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning [nr 562/2006] eller andra unionsbestämmelser tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, i syfte att förebygga eller avvärja olaglig inresa till denna medlemsstats territorium, på tåg eller inom denna medlemsstats järnvägsanläggningar kortvarigt kvarhålla och förhöra personer och kräva att de identitetshandlingar eller handlingar för gränspassage som de har med sig överlämnas för granskning samt att inspektera eventuella medhavda föremål, förutsatt att kännedom om läget eller gränspolisens erfarenheter föranleder misstanke om att dessa tåg eller järnvägsanläggningar används för olaglig inresa, när inresan sker från en stat som är part i [Schengenkonventionen], utan att gränskontroller tillfälligt återinförts vid den berörda inre gränsen enligt artikel 23 och följande artiklar i [förordning nr 562/2006]?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
Den tyska regeringen har gjort gällande att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till prövning och anförde vid förhandlingen att även om domstolen skulle besvara frågorna jakande och den i det nationella målet aktuella kontrollen således skedde i strid med artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006, avser ett sådant svar inte frågan huruvida den tyska polisens handlande var lagenligt. Den tyska regeringen anser således att frågorna saknar relevans.
Domstolen erinrar om att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande har angett att den behöver svar på frågorna för att kunna avgöra huruvida den tilltalade ska dömas för våld mot tjänsteman enligt nationell rätt, i synnerhet 113 § punkt 1 i StGB. Den hänskjutande domstolen utgår från en tolkning av nationell rätt som innebär att om den aktuella identitetskontrollen skedde utan rättslig grund, därför att det slås fast att de nationella bestämmelser som polismannen stödde sig på strider mot unionsrätten, kan den tilltalade inte dömas för våld mot tjänsteman enligt 113 § stycket 1 i StGB.
Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, dom av den 22 december 2008, Regie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
; dom av den 8 september 2009, Budějovický Budvar,
C‑478/07
,
EU:C:2009:521
, punkt
, och dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
).
Domstolen ska därför, oaktat den tyska regeringens tvivel härvidlag, betrakta de faktiska och rättsliga omständigheterna, såsom de angetts av den hänskjutande domstolen, som fastslagna. Det kan mot denna bakgrund inte uteslutas att domstolens svar avseende tolkningen av artikel 67 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006 kan göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra den vid nämnda domstol anhängiga tvisten.
Under dessa omständigheter ska begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning i sak.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, i ett område som är begränsat till medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i tillämpningskonventionen och en linje som går 30 kilometer innanför denna gräns, i syfte att förebygga olaglig inresa till eller olaglig vistelse på denna medlemsstats territorium, eller få sådan inresa eller vistelse att upphöra, eller för att förebygga viss brottslighet som äventyrar säkerheten vid gränsen eller skyddet av gränserna eller begås i samband med gränspassage, genomföra identitetskontroller oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av huruvida det föreligger särskilda omständigheter, utan att gränskontroller tillfälligt återinförts vid den berörda inre gränsen enligt artiklarna 23–26 i förordning nr 562/2006?
Det ska inledningsvis erinras om att det i artikel 67.2 FEUF, som ingår i avdelning V i EUF-fördraget om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, föreskrivs att unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna. I artikel 77.1 a FEUF anges att unionen ska utforma en politik med syftet att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar de inre gränserna (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Såsom framgår av skäl 1 i förordning nr 562/2006 ingår avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna i unionens målsättning att upprätta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för personer i enlighet med artikel 26 FEUF (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
I artikel 20 i förordning nr 562/2006 föreskrivs att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. Enligt artikel 2 led 10 i nämnda förordning förstås med uttrycket ”in- och utresekontroller” kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det (dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
, och dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
I artikel 72 FEUF föreskrivs att avdelning V i EUF-fördraget inte ska påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
I artikel 21 a i förordning nr 562/2006 föreskrivs att avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna inte ska påverka utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, i den mån utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller, varvid detta också gäller i gränsområden (dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
, samt dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Enligt andra meningen i nämnda bestämmelse får utövandet av polisiära befogenheter särskilt inte anses motsvara in- och utresekontroller när de polisiära åtgärderna inte syftar till gränskontroll, bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre gränserna samt utförs som stickprovskontroller (dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
, samt dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna ska dessutom, enligt artikel 21 c i förordning nr 562/2006, inte påverka möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära med sig dokument och handlingar och sålunda tillämpa identitetskontroller för att se till att den skyldigheten uppfylls (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Unionsrätten, och framför allt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006, efterlevs under dessa omständigheter genom införandet och tillämpningen av föreskrifter som säkerställer att det faktiska utövandet av befogenheten att utföra identitetskontroller inte får samma verkan som in- och utresekontroller (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
När det föreligger indikationer på att dessa kontroller har samma verkan som in- och utresekontroller, måste det dock säkerställas att kontrollerna är förenliga med artikel 21 a i förordning nr 562/2006 genom införande av preciseringar och begränsningar som omgärdar det faktiska utövandet av medlemsstaternas polisiära befogenheter, och som är sådana att de förhindrar att kontrollerna får samma verkan som in- och utresekontroller (se dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
, och där angiven rättspraxis).
En nationell lagstiftning som ger polismyndigheter befogenhet att utföra identitetskontroller – en befogenhet som dels är begränsad till att endast gälla i gränsområdet till andra medlemsstater, dels kan utövas oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av förekomsten av särskilda omständigheter som visar på en risk för att den allmänna ordningen störs – måste särskilt innehålla nödvändiga föreskrifter som reglerar hur denna befogenhet faktiskt tillämpas (dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
).
Domstolen har även framhållit att ju fler indicier på att kontrollerna kan ha samma verkan som in- och utresekontroller i den mening som avses i artikel 21 a i förordning nr 562/2006 – indicier som kan ha att göra med syftet med kontrollerna inom ett gränsområde, kontrollernas geografiska tillämpningsområde eller den åtskillnad som föreligger mellan grunden för dessa kontroller och grunden för de kontroller som utförs inom övriga delar av den berörda medlemsstaten – desto striktare måste preciseringarna och begränsningarna av medlemsstaternas utövande av sina polisiära befogenheter i gränsområden vara, och desto striktare måste de tillämpas, för att förhindra att förverkligandet av målet att avskaffa gränskontroller vid de inre gränserna – som nämns i artikel 3.2 FEU, artikel 26.2 FEUF och artikel 67.1 FEUF och som föreskrivs i artikel 20 i förordning nr 562/2006, äventyras (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Således ska de föreskrifter som kringgärdar utövandet av befogenheterna slutligen vara så precisa och utförliga att de möjliggör granskning av såväl behovet av att utföra kontrollerna som av de konkreta kontrollåtgärder som godkänts (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Vad för det första gäller sådana kontroller som avses i 23 § punkt 1 led 3 BPolG, vilket är den bestämmelse som den nationella domstolen avser i den första frågan, ska det konstateras att dessa kontroller inte sker vid gränsen eller vid gränspassage utan på det nationella territoriet. Det framgår vidare av de handlingar som ingetts till domstolen att den aktuella kontrollen skedde vid Deutsche Bundesbahn AG:s station i Kehl, vilken är belägen omkring 500 meter från den inre gränsen mellan Tyskland och Frankrike.
Kontrollerna i fråga utgör således kontroller inom en medlemsstats territorium i den mening som avses i artikel 21 i förordning nr 562/2006 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
, samt dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Vad för det andra gäller syftet med den tyska lagstiftningen i vilken det föreskrivs kontroller i 23 §, punkt 1, led 3 BPolG, framgår det av de uppgifter domstolen har tillgång till, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera, att syftet med dessa kontroller i vissa väsentliga avseenden skiljer sig från syftet med de gränskontroller som avses i artikel 2 led 10 i förordning nr 562/2006.
Enligt lydelsen i artikel 2 led 10 i förordningen används uttrycket ”in- och utresekontroller” för att beteckna kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det.
De identitetskontroller och kontroller av handlingar som föreskrivs i 23 § punkt 1 led 3 BPolG har emellertid inte endast till syfte att förebygga eller hindra olaglig inresa utan även att förebygga de brott som avses i 12 § punkt 1 led 1–4 BPolG. Det framgår av beslutet om hänskjutande att nämnda bestämmelse bland annat avser brott som påverkar säkerheten vid gränsen, samt brott som begås genom att passera gränsen liksom brott mot passlagen, lagen om upphållsrätt och asyllagen.
Den omständigheten att de kontroller som har sin grund i 23 § punkt 1 led 3 BPolG även har till syfte att förebygga eller hindra olaglig inresa till Förbundsrepubliken Tyskland eller förhindra sådana brott som påverkar säkerheten vid gränsen eller genomförande av förbundspolisens uppgifter, och att detta syfte inte uttryckligen nämns i artikel 21 a i förordning nr 562/2006, betyder inte att det föreligger ett sådant gränskontrollsyfte som strider mot artikel 21 a i (se, analogt, dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Artikel 21 a i förordning nr 562/2006 innehåller inte någon uttömmande uppräkning av de villkor som de polisiära åtgärderna ska uppfylla för att inte anses ha samma verkan som in- och utresekontroller. Inte heller innehåller den någon uttömmande uppräkning av de syften som får eftersträvas med de polisiära åtgärderna. Denna tolkning stöds av användningen av ordet ”särskilt” i artiklarna 21 a andra meningen och 21 a ii, i förordning nr 562/2006 (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Vidare utesluter varken artikel 79.1 och 79.2 c FEUF – där unionen åläggs att utforma en gemensam invandringspolitik i syfte att framför allt bekämpa olaglig invandring och olaglig vistelse – eller förordning nr 562/2006, medlemsstaternas befogenhet på området för bekämpande av olaglig invandring och olaglig vistelse, även om det står klart att medlemsstaterna måste utforma sin lagstiftning på detta område på ett sådant sätt att respekten för unionsrätten säkerställs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2011, Achughbabian,
C‑329/11
,
EU:C:2011:807
, punkterna
och
).
Bestämmelserna i artikel 21 a–d i förordning nr 562/2006, liksom lydelsen i artikel 72 FEUF, bekräftar nämligen att avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten (dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
Härav följer att syftet att förebygga eller hindra olaglig inresa i Förbundsrepubliken Tyskland eller att förebygga vissa brott enligt 23 § punkt 1 led 3 BpolG i sig inte innebär att de kontroller som genomförs med tillämpning av denna bestämmelse har samma verkan som de gränskontroller som är förbjudna enligt artikel 21 a i förordning nr 562/2006.
Vad för det tredje gäller frågan huruvida utövandet av de befogenheter avseende kontroller som ges enligt, i förevarande fall 23 § punkt 1 led 3 BPolG, har samma verkan som enligt artikel 21 a i förordning nr 562/2006 erinras om att den omständigheten att dessa befogenheter är territoriellt begränsade till ett gränsområde inte i sig är tillräcklig för att en sådan verkan ska kunna fastställas. Den första meningen i sistnämnda bestämmelse avser nämligen uttryckligen utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, vilket gäller också i gränsområden (se, analogt, dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
, samt dom av den 19 juli 2012, Adil,
C‑278/12 PPU
,
EU:C:2012:508
, punkt
).
De kontroller som anges i 23 § punkt 1 led 3 BPolG omfattas, vad gäller dessas geografiska tillämplighet, av särskilda regler i förhållande till andra bestämmelser i 23 §. Denna omständighet kan i sig utgöra ett indicium på att de har samma verkan (se, analogt, dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
).
Det framgår inte av beslutet om hänskjutande att de kontroller som föreskrivs i 23 § punkt 1 led 3 BPolG bygger på kännedom om läget eller poliserfarenhet i den mening som avses i artikel 21 a ii i förordning nr 562/2006.
Det förefaller således som om kontrollerna i fråga kan ske oberoende av berörd persons agerande och omständigheter som medför att det kan slås fast att det föreligger ett hot mot den allmänna säkerheten.
Det framgår vidare inte av de handlingar som ingetts till domstolen att de kontroller som föreskrivs i 23 § punkt 1 led 3 BPolG utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid unionens yttre gränser, i enlighet med artikel 21 a iii i förordning nr 562/2006.
I synnerhet innehåller inte 23 § punkt 1 led 3 BPolG några preciseringar eller begränsningar av den befogenhet som ges enligt nämnda bestämmelse, exempelvis vad avser omfattningen och frekvensen av kontroller som utförs med stöd av detta lagrum, i syfte att undvika att de behöriga myndigheternas användning av denna befogenhet i praktiken leder till kontroller med samma verkan som in- och utresekontroller, i den mening som avses i artikel 21 a i förordning nr 562/2006 (se, analogt, dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli,
C‑188/10 och C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punkt
). Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att döma i saken, att kontrollera om så verkligen är fallet.
Det förefaller följaktligen som om de kontroller som genomförs med stöd av 23 § punkt 1 led 3 BPolG kan utföras i ett gränsområde som sträcker sig 30 kilometer från gränsen utan att några preciseringar eller begränsningar anges i nämnda bestämmelse.
Det ska under dessa omständigheter konstateras att de befogenheter som anges i 23 § punkt 1 led 3 BPolG ska kringgärdas av en lagstiftning som uppfyller de krav som anges i punkterna 38–41 i förevarande dom. När sådana preciseringar och begränsningar, som är tillräckligt precisa och utförliga inte har införts genom nationell lagstiftning för att reglera kontrollernas omfattning, frekvens och selektivitet, kan det inte uteslutas att det faktiska utövandet av de polisiära befogenheter som föreskrivs enligt tysk rätt leder till kontroller som har samma verkan som in- och utresekontroller, i strid med artikel 21 a i förordning nr 562/2006.
För det fjärde har den tyska regeringen gjort gällande att den aktuella lagstiftningen kompletteras med andra nationella bestämmelser, bland annat 15 § BPolG i vilken det föreskrivs att polisens åtgärder omfattas av proportionalitetsprincipen, samt föreskrifter kallade ”BRAS 120” och en förordning. Dessa bestämmelser kompletterar enligt den tyska regeringen lagstiftningen kring de kontroller som genomförs enligt BPolG och är tillräckliga för att säkerställa att det faktiska utövandet av polisens befogenheter att genomföra identitetskontroller inte får samma verkan som in- och utresekontroller.
Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att döma i saken, att avgöra dels huruvida sådana bestämmelser var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, dels kontrollera om det genom dessa bestämmelser säkerställs att tillämpningen av de kontroller som genomförs med tillämpning av BPolG kringgärdas av sådana bestämmelser som avses i domstolens praxis för att sådana kontroller inte ska få samma verkan som in- och utresekontroller.
Om den nationella lagstiftningen inte innehåller ett sådant kringgärdande regelverk kan det inte anses att kontrollerna sker selektivt – vilket innebär att de inte har in- och utresekontrollernas systematiska karaktär, inte heller att det rör sig om polisiära åtgärder som utförs som stickprovskontroller, i enlighet med kravet i artikel 21 a iii och iv i förordning nr 562/2006.
Av det anförda följer att den första frågan ska besvara enligt följande: Artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, i ett område som är begränsat till medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i tillämpningskonventionen och en linje som går 30 kilometer innanför denna gräns, i syfte att förebygga olaglig inresa till eller olaglig vistelse på denna medlemsstats territorium, eller få sådan inresa eller vistelse att upphöra, eller för att förebygga viss brottslighet som äventyrar säkerheten vid gränsen, genomföra identitetskontroller oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av huruvida det föreligger särskilda omständigheter, såvida inte denna lagstiftning innebär att denna befogenhet kringgärdas av ett sådant regelverk som krävs för att säkerställa att det faktiska utövandet av befogenheterna inte får samma verkan som in- och utresekontroller, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att får klarhet i huruvida artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, på tåg och järnvägsanläggningar i denna medlemsstat, i syfte att förebygga olaglig inresa till denna medlemsstats territorium eller få sådan inresa att upphöra, genomföra identitetskontroller samt kortvarigt kvarhålla och förhöra personer och kräva att de identitetshandlingar eller handlingar för gränspassage som de har med sig överlämnas för granskning samt att inspektera eventuella medhavda föremål, när kännedom om läget eller gränspolisens erfarenheter föranleder misstanke om att dessa tåg eller järnvägsanläggningar används för olaglig inresa, när inresan sker från en stat som är part i tillämpningskonventionen, utan att gränskontroller tillfälligt återinförts vid den berörda inre gränsen enligt artiklarna 23–26 i förordning nr 562/2006.
Frågan har ställts för det fall att domstolen, med avseende på den första frågan, skulle finna att de i 23 § punkt 1 led 3 föreskrivna kontrollerna strider mot artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006.
Mot bakgrund av svaret på den första frågan ska det för det första konstateras att sådana kontroller som avses i 22 § punkt 1a BPolG, vilket är den bestämmelse som den hänskjutande domstolen avser i den andra frågan, och särskilt de kontroller som är aktuella i det nationella målet, inte sker vid gränsen eller vid gränspassage utan på det nationella territoriet.
För det andra ska det kontrolleras huruvida de i nämnda bestämmelse föreskrivna kontrollerna är samma kontroller som gränskontroller i den mening som avses i förordning nr 562/2006. Det framgår härvidlag av de handlingar som ingetts till domstolen att nämnda bestämmelse syftar till att förebygga eller hindra olaglig inresa i Förbundsrepubliken Tyskland.
Såsom framgår av punkt 51 i förevarande dom innebär syftet att förebygga eller hindra olaglig inresa i Förbundsrepubliken Tyskland enligt den i det nationella målet aktuella bestämmelsen, i sig inte att de kontroller som genomförs med tillämpning av BPolG har samma verkan som de gränskontroller som är förbjudna enligt artikel 21 a i förordning nr 562/2006. Till skillnad från de kontroller som föreskrivs i 23 § punkt 1 led 3 BPolG är det enda syftet med kontrollerna enligt 22 § punkt 1a i samma lag att förebygga eller hindra olaglig inresa i Förbundsrepubliken Tyskland, vilket kan utgöra ett indicium på att kontrollerna har samma verkan som de in- och utresekontroller som är förbjudna enligt artikel 21 a.
Vad för det tredje gäller det geografiska tillämpningsområdet för 22 § punkt 1a BPolG, föreskrivs i den bestämmelsen inte någon särskild regel om detta tillämpningsområde, inom vilketkontroller enligt bestämmelsen kan genomföras. Det görs således i bestämmelsen i fråga inte någon skillnad mellan genomförandet av sådana kontroller i ett gränsområde och i resten av landet.
Det framgår för det fjärde av de handlingar som domstolen har tillgång till att kontrollerna enligt 22 § punkt 1a BPolG grundar sig på det förhållandet att förbundspolisen, mot bakgrund av kännedom om läget och polisiär erfarenhet hos gränspolisen kan anta att den utrustning som anges i bestämmelsen ska användas för olaglig inresa, vilket enligt artikel 21 ii i förordning nr 562/2006 även är ett indicium på att nämnda bestämmelse inte har samma verkan som in- och utresekontroller.
Det framgår för det femte inte av de handlingar som ingetts till domstolen om och i vilken grad de kontroller som föreskrivs i 22 § punkt 1a BPolG utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid unionens yttre gränser.
Såsom redan angetts i punkt 40 i förevarande dom, att ju fler indicier för att samma verkan kan föreligga, i den mening som avses i artikel 21 a i förordning nr 562/2006, desto striktare måste de preciseringar och begränsningar under vilka medlemsstaterna kan utöva sin polisiära befogenhet i ett gränsområde vara och desto striktare måste dessa tillämpas. I förevarande fall utgör syftet med kontrollerna enligt 22 § punkt 1a BPolG, vilka inte skiljer sig från in- och utresekontroller, ett sådant indicium, särskilt som dessa kontroller syftar till att förebygga eller hindra olaglig inresa i Tyskland. Detta syfte motsvarar delvis definitionen i artikel 2 led 10 i förordning nr 562/2006 i vilken bestämmelse det föreskrivs att kontroller vid gränsövergångsställen syftar till att säkerställa att personer kan tillåtas att resa in i medlemsstaten.
Under dessa omständigheter ankommer det för det sjätte på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att döma i saken, att kontrollera huruvida det i den tyska lagstiftningen finns preciseringar och begränsningar som i sig är tillräckligt precisa och utförliga, för att villkora omfattningen, frekvensen och selektiviteten hos de kontroller som föreskrivs i 22 § punkt 1a BPolG, för att dessa ska kringgärdas av sådana villkor att det faktiska utövandet av de polisiära befogenheter som ges enligt tysk rätt inte, i strid med artikel 21 a i förordning nr 562/2006, leder till kontroller som har samma verkan som in- och utresekontroller.
Det är således endast om det skulle visa sig att det i tysk rätt finns ett sådant kringgärdande regelverk som det kan anses att dessa kontroller dels sker selektivt, vilket innebär att de inte har in- och utresekontrollernas systematiska karaktär, dels att det rör sig om polisiära åtgärder som utförs som stickprovskontroller i enlighet med kravet i artikel 21 a iii och iv i förordning nr 562/2006.
Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras på följande sätt: Artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, på tåg och järnvägsanläggningar i denna medlemsstat genomföra identitetskontroller eller kontroller av handlingar för gränspassage och att för detta ändamål kortvarigt kvarhålla och förhöra personer, när kontrollerna bygger på kännedom om läget eller gränspolisens erfarenheter, under förutsättning att genomförandet av kontrollerna enligt nationell rätt kringgärdas av preciseringar och begränsningar som fastställer kontrollernas omfattning, frekvens och selektivitet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)
Artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, i ett område som är begränsat till medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknad i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990, och en linje som går 30 kilometer innanför denna gräns, i syfte att förebygga olaglig inresa till eller olaglig vistelse på denna medlemsstats territorium, eller få sådan inresa eller vistelse att upphöra, eller för att förebygga viss brottslighet som äventyrar säkerheten vid gränsen, genomföra identitetskontroller oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av huruvida det föreligger särskilda omständigheter, såvida inte denna lagstiftning innebär att denna befogenhet kringgärdas av ett sådant regelverk som krävs för att säkerställa att det faktiska utövandet av befogenheterna inte får samma verkan som in- och utresekontroller, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

2)
Artikel 67.2 FEUF samt artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006, i dess lydelse enligt förordning nr 610/2013 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, som ger den berörda medlemsstatens polismyndigheter befogenhet att, på tåg och järnvägsanläggningar i denna medlemsstat genomföra identitetskontroller eller kontroller av handlingar för gränspassage samt för detta ändamål kortvarigt kvarhålla och förhöra personer, när kontrollerna bygger på kännedom om läget eller gränspolisens erfarenheter, under förutsättning att genomförandet av kontrollerna enligt nationell rätt kringgärdas av preciseringar och begränsningar som fastställer kontrollernas omfattning, frekvens och selektivitet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.