CELEX: 62018CJ0180
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
Dyrektywa 2009/28/WE
Artykuł 3 ust. 3 lit. a)
Wspieranie użycia energii ze źródeł odnawialnych
Energia elektryczna ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych
Zmiana systemu wsparcia
Zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (
Dz.U. 2009, L 140, s. 16
).
Wnioski te zostały złożone w związku ze sporami pomiędzy z jednej strony Agrenergy Srl (sprawy C‑180/18 i C‑286/18) i Fusignano Due Srl (sprawa C‑287/18), a z drugiej strony Ministero dello Sviluppo economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, Włochy) w przedmiocie zgodności z prawem dekretu ministerialnego i uprawnienia przedsiębiorców do korzystania z taryf stymulujących ustalonych wcześniejszym dekretem ministerialnym.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z motywem 25 dyrektywy 2009/28:
„Państwa członkowskie mają różny potencjał w zakresie energii odnawialnej i na szczeblu krajowym posługują się różnymi systemami wspierania energii ze źródeł odnawialnych. Większość państw członkowskich stosuje systemy wsparcia, w których korzyści wiążą się wyłącznie ze stosowaniem energii ze źródeł odnawialnych wyprodukowanej na ich terytorium. Aby krajowe systemy wsparcia funkcjonowały właściwie, niezbędna jest możliwość kontrolowania przez państwa członkowskie skutków i kosztów krajowych systemów wsparcia w zależności od ich zróżnicowanego potencjału. Jednym z ważnych środków do osiągnięcia celu niniejszej dyrektywy jest zagwarantowanie właściwego funkcjonowania krajowych systemów wsparcia wynikających z dyrektywy 2001/77/WE [Parlamentu i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (
Dz.U. 2001, L 283, s. 33
)], po to, by zachować zaufanie inwestorów oraz pozwolić państwom członkowskim na opracowanie skutecznych środków krajowych pozwalających osiągnąć wyznaczone cele […]”.
Artykuł 1 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy dla promowania energii ze źródeł odnawialnych. Określa ona obowiązkowe krajowe cele ogólne w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto i w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie […]”.
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązkowe krajowe cele ogólne i środki w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych”, przewiduje:
„1.   Każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych, obliczany zgodnie z art. 5–11, w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu dla udziału energii ze źródeł odnawialnych w tym roku, określonemu w trzeciej kolumnie tabeli w załączniku I część A. Te obowiązkowe krajowe cele ogólne są zgodne z celem zakładającym [co najmniej] 20% udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto [w Unii] w 2020 r. Celem łatwiejszego osiągnięcia celów określonych w tym artykule każde państwo członkowskie promuje wydajność i oszczędność energetyczną i do nich zachęca.
2.   Państwa członkowskie wprowadzają środki skutecznie zaprojektowane, aby zapewnić, że[by] ich udział energii ze źródeł odnawialnych jest [był] równy udziałowi określonemu w indykatywnym kursie wyznaczonym w załączniku I część B lub przekracza [przekraczał] go.
3.   Aby osiągnąć cele wyznaczone w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, państwa członkowskie mogą stosować między innymi następujące środki:
a)
systemy wsparcia;
[…]”.
Prawo włoskie
Artykuł 23 decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/WE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/WE e 2003/30/WE (dekretu ustawodawczego nr 28 dotyczącego transpozycji dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE i 2003/30/WE) z dnia 3 marca 2011 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 71 z dnia 28 marca 2011 r., zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 28/2011”) przewiduje – jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał – że stosowane są zasady stopniowania działań, aby zapewnić ochronę dokonanych inwestycji, proporcjonalności w stosunku do celów, a także elastyczności struktury systemów wsparcia, w celu uwzględnienia mechanizmów rynkowych i rozwoju technologii w dziedzinie odnawialnych źródeł energii oraz efektywności energetycznej.
Artykuł 25 owego dekretu ustawodawczego stanowi:
„1.   Energia elektryczna z instalacji, które korzystają ze źródeł odnawialnych i które zostały oddane do użytku najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r., jest promowana poprzez mechanizmy istniejące w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu […].
[…]
10.   […] [P]romowanie energii ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych oddanych do użytku po [dniu 31 maja 2011 r.] jest regulowane dekretem Ministro dello sviluppo economico [ministra rozwoju gospodarczego, Włochy], który zostanie przyjęty we współpracy z Ministro dell’ambiente e della tutela del [territorio e del] mare [ministrem środowiska i ochrony obszarów lądowych i morskich, Włochy], po konsultacji z Conferenza unificata [zjednoczoną konferencją, Włochy], o której mowa w art. 8 decreto legislativo n. 281 [dekretu ustawodawczego nr 281] z dnia 28 sierpnia 1997 r., do dnia 30 kwietnia 2011 r., w oparciu o następujące zasady:
a)
ustalenie rocznego łącznego limitu mocy elektrycznej dla instalacji fotowoltaicznych kwalifikujących się do objęcia taryfami stymulującymi;
b)
ustalanie taryf stymulujących z uwzględnieniem spadku kosztów technologii i instalacji oraz zachęt stosowanych w państwach członkowskich Unii Europejskiej;
c)
prognozowanie taryf stymulujących i jednostek uczestnictwa z uwzględnieniem charakteru lokalizacji instalacji;
d)
stosowanie przepisów art. 7 decreto legislativo n. 387 [dekretu ustawodawczego nr 387] z dnia 29 grudnia 2003 r., w granicach zgodności z niniejszym ustępem”.
Artykuł 1 ust. 2 decreto ministeriale – Incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (dekretu ministerialnego w sprawie promowania energii elektrycznej ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych) z dnia 5 maja 2011 r. (GURI nr 109 z dnia 12 maja 2011 r., zwanego dalej „czwartym dekretem energetycznym”), dotyczyło instalacji fotowoltaicznych oddanych do użytku po dniu 31 maja 2011 r., lecz do dnia 31 grudnia 2016 r., w odniesieniu do celu indykatywnego mocy na poziomie krajowym ok. 23000 megawatów (MW), odpowiadającym łącznemu rocznemu kosztowi indykatywnemu zachęt rzędu 6–7 mld EUR.
Artykuł 2 czwartego dekretu energetycznego przewidywał:
„Kryteria ogólne systemu wsparcia:
1.   System wsparcia jest stosowany w oparciu o wskaźniki indykatywne zmian mocy instalacji w czasie, które to wskaźniki muszą być kompatybilne z rocznymi prognozami w zakresie wydatków.
2.   Bez uszczerbku dla przepisów przejściowych w zakresie kwalifikowalności zachęt przewidzianych w odniesieniu do lat 2011 i 2012 przekroczenie rocznych kosztów indykatywnych określonych w odniesieniu do każdego roku lub do części roku nie ogranicza dostępu do taryf stymulujących, lecz oznacza dodatkową obniżkę tych stawek w następnym okresie, z uwzględnieniem rocznego łącznego kosztu indykatywnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2.
3.   W przypadku osiągnięcia najmniejszej z wartości rocznego łącznego kosztu indykatywnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2, zachęty, o których mowa w niniejszym dekrecie, mogą zostać zmienione na mocy dekretu ministra rozwoju gospodarczego we współpracy z ministrem środowiska i ochrony obszarów morskich, po konsultacji [ze zjednoczoną konferencją], w sposób w każdym wypadku sprzyjający dalszemu rozwojowi tego sektora”.
Artykuł 6 owego dekretu energetycznego stanowił:
„Ogólne warunki dostępu do taryf stymulujących:
1.   Instalacje korzystają z taryf stymulujących zgodnie z zasadami i warunkami ustanowionymi w niniejszym dekrecie.
2.   Duże instalacje oddane do użytku najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2011 r. korzystają bezpośrednio z taryf stymulujących, bez uszczerbku dla obowiązku zgłoszenia spółce Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA oddania do użytku w terminie 15 dni kalendarzowych od momentu jego nastąpienia.
3.   W odniesieniu do lat 2011 i 2012 duże instalacje, inne niż te, o których mowa w ust. 2, korzystają z taryf stymulujących, jeżeli spełnione są następujące dwa warunki:
a)
instalacja została wpisana do rejestru przewidzianego w art. 8 jako mieszcząca się we właściwych limitach kosztów określonych dla każdego z okresów referencyjnych, o których mowa w art. 4 ust. 2. W tym kontekście górna granica kosztów na rok 2011 obejmuje koszty związane z zachętami na rzecz dużych instalacji oddanych do użytku najpóźniej w dniu 31 sierpnia Jeżeli całość kosztów związanych z zachętami na rzecz dużych urządzeń oddanych do użytku najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2011 r. i na rzecz tych wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 8, powoduje w odniesieniu do roku 2011 przekroczenie limitu kosztów przewidzianego w odniesieniu do tego samego okresu, nadwyżka skutkuje zmniejszeniem o wartości równej górnej granicy kosztów w odniesieniu do drugiej połowy 2012 r.;
[…]”.
Preambuła decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (dekretu ministerialnego dotyczącego wdrożenia art. 25 dekretu ustawodawczego nr 28 z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie promowania energii elektrycznej ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych) z dnia 5 lipca 2012 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 159 z dnia 10 lipca 2012 r., zwanego dalej „piątym dekretem energetycznym”) brzmi, jak następuje:
„zważywszy, że jeśli chodzi o fotowoltaiczną energię słoneczną, szybkie zmniejszenie kosztu instalacji spowodowało przyśpieszony wzrost liczby instalacji, której skutkiem był między innymi wzrost kosztów związanych ze wsparciem, a także zajęcie gruntów, w tym również gruntów rolnych;
zważywszy, że wiele innych państw europejskich przyjęło środki ograniczające zachęcanie do fotowoltaiki ze względu na wysoki poziomu kosztów związanych ze wsparciem oraz zmniejszenie kosztu instalacji oraz że konieczne jest, również w celu ochrony konkurencji i użytkowników końcowych, dostosowanie się do norm europejskich w zakresie zachęt;
mając na uwadze, że z punktu widzenia dalszego rozwoju tego sektora istnieją znaczne marginesy ograniczenia zachęt w stosunku do zachęt wypłaconych w ostatnich latach, biorąc pod uwagę poziom zachęt w innych państwach europejskich oraz zwykłej rentowności inwestycji;
mając na uwadze, że przyszłe rozwój fotowoltaicznej energii słonecznej powinien być ukierunkowany na zastosowania umożliwiające zmniejszenie zajmowania gruntów, stymulowanie innowacji technologicznych i efektywności energetycznej oraz generowanie dodatkowych pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska naturalnego i korzyści gospodarczych […]”.
Artykuł 1 piątego dekretu energetycznego stanowi:
„1.   Zgodnie z art. 25 ust. 10 dekretu ustawodawczego [nr 28/2011] i z uwzględnieniem przepisów art. 2 ust. 3 dekretu ministerialnego z dnia 5 maja 2011 r. niniejszy dekret ustanawia zasady promowania energii elektrycznej ze źródła fotowoltaicznego, które należy zastosować po osiągnięciu rocznego łącznego kosztu indykatywnego w wysokości 6 mld EUR w odniesieniu do zachęt […].
5.   Niniejsze rozporządzenie przestaje obowiązywać, niezależnie od okoliczności, po upływie 30 dni kalendarzowych od dnia, w którym osiągnięty zostanie roczny łączny koszt indykatywny w wysokości 6,7 mld EUR. Informacja o dacie osiągnięcia powyższej rocznej wartości 6,7 mld EUR jest przekazywana przez organ krajowy właściwy ds. energii i elektrycznej i gazu na podstawie informacji dostarczonych przez GSE, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2”.
Spory w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
Agrenergy i Fusignano Due są przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w sektorze budowy, eksploatacji i utrzymywania instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Instalacje będące przedmiotem postępowania głównego powstały w 2011 r. i zostały oddane do użytku w dniu 29 lutego 2012 r. Sprawy C‑180/18 i C‑286/18 dotyczą naziemnych instalacji fotowoltaicznych wybudowanych przez Agrenergy na obszarach rolnych, odpowiednio w gminie Fusignano (Włochy) i gminie Massa Lombarda (Włochy). Sprawa C‑287/18 dotyczy instalacji wybudowanej przez Fusignano Due na terenie gminy Fusignano.
Zgodnie z przepisem ustanowionym przez dekret ustawodawczy nr 28/2011 w stosunku do właściciela instalacji fotowoltaicznej podłączonej do krajowej sieci elektrycznej mającej moc nominalną wynoszącą co najmniej 1 kilowat (kW) GSE stosuje uprzywilejowane stawki za wytworzoną energię. Możliwość skorzystania z tych stawek zależy od zaszeregowania danych podmiotów gospodarczych w rejestrze informatycznym, do którego są wpisani, i może zmniejszyć się w zależności od przekroczenia limitów kosztów zachęt przyznanych w poprzednim okresie.
Skarżące w postępowaniu głównym zaskarżyły przed Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnym sądem administracyjnym dla Lacjum, Włochy) piąty dekret energetyczny, który znacznie obniżył zachęty do wytwarzania energii elektrycznej ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych. Wniosły one o skorzystanie z taryf stymulujących przewidzianych w czwartym dekretu energetycznym, podnosząc, że przedmiotowe instalacje spełniają warunki korzystania zachęty przewidzianej w owym dekrecie energetycznym.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) oddalił wniesione do niego skargi ze względu na to, że nieutworzenie rejestru w drugiej połowie 2012 r. było zgodne z prawem w świetle przepisów art. 6 czwartego dekretu energetycznego, ponieważ całość kosztów związanych z zachętą na rzecz dużych instalacji oddanych do użytku przed dniem 31 sierpnia 2011 r. i liczbą beneficjentów wpisanych do tego rejestru doprowadziła do przekroczenia limitu kosztów przewidzianego dla tego okresu. Jak bowiem, zdaniem tego sądu, ogłosił GSE, koszt zachęt na rzecz takich instalacji i na rzecz instalacji, które zostały wpisane do wcześniejszego rejestru, skutkował skróceniem do zera dotacji dotyczącej drugiej połowy 2012 r., co uzasadniało nieutworzenie tego rejestru.
Ponadto system wsparcia instalacji wytwarzających energię odnawialną stanowi nie obowiązek, lecz jedynie jeden ze środków, poprzez które państwa mogą realizować cele w zakresie produkcji energii odnawialnej określone w dyrektywie 2009/28. Według owego sądu piąty dekret energetyczny dokonał zmiany systemu zachęt, w sposób racjonalny i spójny stosując zasady stopniowego wprowadzania, elastyczności, efektywności i skuteczności określone w tej dyrektywie.
Skarżące w postępowaniu głównym wniosły odwołanie od orzeczeń Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy). Na poparcie skargi skarżące podnoszą w istocie, że nie mogły skorzystać z bardziej korzystnych stawek przewidzianych w czwartym dekrecie energetycznym ze względu na nieutworzenie przez GSE rejestru w drugiej połowie 2012 r., i twierdzą, że piąty dekret energetyczny jest sprzeczny z prawem włoskim, a także z dyrektywą 2009/28, oraz że narusza on zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Sąd odsyłający wskazuje, że system przejściowy, o którym mowa w art. 1 piątego dekretu energetycznego, ma zastosowanie do instalacji „wpisanych […] jako uprawnion[e]” do rejestrów odnoszących się do systemu przewidzianego w czwartym dekrecie energetycznym, nie zaś do tych, które – gdyby rejestry zostały utworzone – spełniałyby warunki, aby po prostu tam figurować. W konsekwencji instalacje skarżących w postępowaniu głównym nie kwalifikują się do objęcia stawkami przewidzianymi w tym ostatnim dekrecie energetycznym, ponieważ zostały one zaklasyfikowane we właściwym rejestrze jako nieuprawnione.
Ponadto sąd ów uważa, że osiągnięcie górnej granicy wydatków ustalonej uprzednio w drodze odnośnego uregulowania krajowego uzasadniał nieutworzenie rejestru w drugiej połowie 2012 r., ponieważ przewidywana dotacja została już obniżona do zera. Jako że GSE wystarczająco upubliczniła te okoliczności, skarżące w postępowaniu głównym nie mogą powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do możliwości uzyskania z taryf stymulujących przewidzianych w czwartym dekrecie energetycznym.
Sąd odsyłający uważa, że uregulowanie włoskie jest zgodne z dyrektywą 2009/28, ponieważ dyrektywa ta nie nakłada na państwa członkowskie stałego obowiązku wprowadzenia systemu wsparcia na rzecz wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Zdaniem owego sądu dyrektywa ta ma na celu promowanie produkcji energii ze źródeł odnawialnych i określa cele dotyczące udziału energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w całkowitej produkcji krajowej. Opracowanie systemów wsparcia tej produkcji jest jednym ze środków, które mogą zostać w tym względzie przyjęte przez państwa członkowskie, a wobec tego systemy te mają charakter opcjonalny i fakultatywny. Ponadto motyw 25 dyrektywy 2009/28 podkreśla elastyczność strukturalną systemów wsparcia, które powinny być dostosowane do okoliczności i ograniczeń budżetowych państw członkowskich. Z takim podejściem zgodne jest uregulowanie krajowe będące przedmiotem postępowania głównego, przewidujące systemy wsparcia mające zastosowanie w zależności od potrzeb chwili.
Ponadto zdaniem owego sądu z preambuły do piątego dekretu energetycznego wynika, że zmniejszenie zachęt wynika z faktu, iż Republika Włoska z wyprzedzeniem realizuje cele w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, że koszty instalacji są niższe niż dawniej, że koszty obciążające finanse publiczne są coraz wyższe, że inne państwa członkowskie również zmniejszają zachęty, że należy ograniczyć wykorzystanie gruntów i że priorytetowe znaczenie ma inwestowanie w efektywność energetyczną, ciepło oraz transport, ponieważ środki te są uznawane w uśrednieniu za najbardziej efektywne pod względem ekonomicznym.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym w każdej ze spraw połączonych:
„Czy art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy [2009/28] należy interpretować – także w świetle ogólnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz całościowego systemu regulacji wdrożonego przez tę dyrektywę w celu promowania produkcji energii ze źródeł odnawialnych – w ten sposób, że wyklucza on zgodność z prawem Unii Europejskiej uregulowania krajowego pozwalającego rządowi włoskiemu na zarządzenie w drodze kolejnych rozporządzeń wykonawczych obniżenia, a nawet zniesienia ustalonych wcześniej taryf stymulujących?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28 w związku z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, pozwalającemu państwu członkowskiemu przewidzieć zmniejszenie, a nawet zniesienie ustalonych wcześniej taryf stymulujących za energię ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych.
Należy przypomnieć, że przedmiotem dyrektywy 2009/28, jak wynika z jej art. 1, jest ustanowienie wspólnych ram dla promowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez określenie w szczególności obowiązkowych celów krajowych w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto.
Artykuł 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28 przewiduje, że państwa członkowskie mogą stosować systemy wsparcia w celu osiągnięcia celów określonych w art. 3 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, zgodnie z którymi, po pierwsze, każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii elektrycznej w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu, określonemu w trzeciej kolumnie tabeli w części A w załączniku I do tej dyrektywy, a po drugie, państwa członkowskie wprowadzają skutecznie zaprojektowane środki, aby zapewnić, by ich udział energii ze źródeł odnawialnych był równy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w części B załącznika I do tej dyrektywy.
Trybunał orzekł, że jak wynika z samego brzmienia art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28, a w szczególności ze słowa „mogą”, państwa członkowskie nie są w celu promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zobowiązane w żadnym wypadku do wprowadzania systemów wsparcia. Dysponują one zatem zakresem uznania co do środków, które uznają za odpowiednie do osiągnięcia obowiązkowych krajowych celów ogólnych określonych w art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/28 w związku z załącznikiem I do tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2017 r., Elecdey Carcelen i in.,
C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 i C‑221/16
,
EU:C:2017:705
, pkt
,
). Taki zakres uznania oznacza, że państwa członkowskie mogą przyjmować, zmieniać lub znosić systemy wsparcia, pod warunkiem w szczególności, że cele te zostaną osiągnięte.
Ponadto należy podkreślić, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w sytuacji gdy państwa członkowskie przyjmują w ten sposób przepisy, za pomocą których wykonują one prawo Unii, państwa te są zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, do których zalicza się w szczególności zasada pewności prawa (wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada pewności prawa, której konsekwencję stanowi zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, wymaga, po pierwsze, by przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a po drugie, by ich skutki były przewidywalne dla podmiotów prawa, zwłaszcza wówczas, gdy mają one konsekwencje niekorzystne dla jednostek i przedsiębiorstw (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
).
W szczególności należy przypomnieć, że zasada ta wymaga, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (zob. w szczególności wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że możliwość powołania się na nią jest dostępna dla każdego podmiotu gospodarczego, w którym organ krajowy wzbudził uzasadnione nadzieje. Niemniej jednak jeśli rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów. Co więcej, podmioty gospodarcze nie mają prawa w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych władz krajowych (wyrok z dnia 10 września 2009 r., Plantanol,
C‑201/08
,
EU:C:2009:539
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto jeśli chodzi o system przewidziany w uregulowaniu krajowym – oceny ogólnej i in concreto, czy przewidziane w tym uregulowaniu uzasadnione oczekiwania przedsiębiorców zostały poszanowane, musi dokonać sąd odsyłający, z uwzględnieniem sposobów zwykle stosowanych przez państwo członkowskie, które go przyjęło, oraz okoliczności danej sprawy (wyrok z dnia 10 września 2009 r., Plantanol,
C‑201/08
,
EU:C:2009:539
, pkt
).
Zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie, czy uregulowanie krajowe takie jak analizowane w postępowaniu głównym jest zgodne ze wskazanymi zasadami, a Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, jest właściwy wyłącznie do dostarczenia temu sądowi wszelkich elementów interpretacji prawa Unii, które mogą umożliwić mu dokonanie oceny tej zgodności (wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Sąd odsyłający może w tym celu wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, które wynikają z brzmienia, celu lub systematyki danych przepisów (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy wskazać w szczególności na następujące elementy wynikające z akt przedstawionych Trybunałowi.
Po pierwsze, dekret ustawodawczy nr 28/2011, który transponował dyrektywę 2009/28 do prawa włoskiego, w art. 25 ust. 10 przewidywał już, że dekret ministerialny miał regulować zachętę do wytwarzania energii elektrycznej ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych i że taki dekret będzie opierał się na zasadach ustalania rocznej górnej granicy łącznej mocy produkcyjnej instalacji fotowoltaicznych mogących korzystać z taryf stymulujących, jak również ustalanie takich taryf, które będą uwzględniały spadek kosztów technologii i instalacji, a także zachęty stosowane w innych państwach członkowskich oraz charakter lokalizacji instalacji.
Po drugie, czwarty dekret energetyczny, przyjęty na podstawie tego przepisu, przewidywał w art. 6 ust. 2, że duże instalacje oddane do użytku najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2011 r. będą korzystały bezpośrednio z taryf stymulujących. Bezsporne jest jednak, że instalacje rozpatrywane w postępowaniu głównym nie spełniały tego warunku, ponieważ zostały oddane do użytku po tej dacie.
Z drugiej strony art. 6 ust. 3 lit. a) czwartego dekretu energetycznego ustanawiał, w odniesieniu do instalacji innych niż oddane do użytku najpóźniej w tym terminie warunek kwalifikowalności do objęcia zachętami, mianowicie wpis jako uprawnionych do jednego z rejestrów utworzonych przez GSE. Rejestry te były zasadniczo tworzone dla każdego półrocza, zaś instalacje były tam wpisane według klasyfikacji, zgodnie z którą uzyskiwały dostęp do zachęt. GSE wskazuje, że na swojej stronie internetowej ogłaszał, po pierwsze, „licznik fotowoltaiczny” wskazujący liczbę instalacji korzystających z zachęt i roczny koszt ponoszony na te zachęty, a po drugie, zawiadomienia o nietworzeniu rejestrów w przypadku osiągnięcia górnej granicy kosztów.
W tym względzie czwarty dekret energetyczny ograniczył skumulowane koszty indykatywne zachęt do kwoty 6 mld EUR, co odpowiada celowi indykatywnemu mocy na poziomie krajowym w wysokości około 23000 MW, którego osiągnięcie stanowi przeszkodę w tworzeniu nowych rejestrów. Ten dekret energetyczny przewidywał również, że w przypadku osiągnięcia wspomnianej kwoty system zachęt może zostać zmieniony. W niniejszym przypadku kwota 6 mld EUR została osiągnięta w marcu 2012 r. i w konsekwencji rejestr „dużych instalacji” nie został utworzony w drugiej połowie 2012 r. Na podstawie art. 25 dekretu ustawodawczego nr 28/2011 przyjęty został piąty dekret energetyczny.
Rząd włoski podnosi, że skarżącym w postępowaniu głównym okoliczności te powinny być znane. Skarżące w postępowaniu głównym przyznają w uwagach na piśmie, że zapoznały się z komunikatem GSE dotyczącym wyczerpania kwoty zachęt przewidzianych w czwartym dekrecie energetycznym i nietworzeniu nowego rejestru.
Jak z tego wynika, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, możliwość skorzystania z taryf stymulujących przewidzianych w czwartym dekrecie energetycznym zależała, po pierwsze, od wpisu słonecznej instalacji fotowoltaicznej jako uprawnionej do rejestru prowadzonego przez GSE, a po drugie, od braku przekroczenia wspomnianego limitu indykatywnych kosztów zachęt w poprzednim okresie. Taka zachęta nie była oferowana wszystkim operatorom słonecznych instalacji fotowoltaicznych ani nie była gwarantowana w konkretnym okresie, lecz była uzależniona od spełnienia warunków i od wskazanych wyżej okoliczności.
Wszystkie te warunki wydają się jasno wynikać z przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, w związku z czym ich zastosowanie powinno było co do zasady być przewidywalne dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych, czego sprawdzenie również należy do sądu odsyłającego.
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika bowiem, że przepisy wykonawcze rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały należycie opublikowane, że są one wystarczająco precyzyjne i że skarżący w postępowaniu głównym znali ich treść.
Ponadto przepisy te mogły od razu wskazać rozsądnym i przezornym podmiotom gospodarczym, że system zachęt dotyczący słonecznych instalacji fotowoltaicznych mógł być dostosowany, a nawet zniesiony przez władze krajowe w celu uwzględnienia zmian pewnych okoliczności oraz że wobec tego przepisy tego uregulowania nie mogły być podstawą żadnej pewności co do utrzymania tego systemu w danym okresie na przepisach tego uregulowania.
Wydaje się, że przyjmując piąty dekret energetyczny, włoski ustawodawca przewidział, przy uwzględnieniu ewolucji pewnych okoliczności, dostosowanie tego systemu zachęt w warunkach określonych w tym piątym dekrecie energetycznym.
Wobec powyższego i z zastrzeżeniem ocen należących do dziedziny wyłącznych kompetencji sądu odsyłającego nie wydaje się, by uregulowanie analizowane w postępowaniu głównym mogło naruszać zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań ani aby było niezgodne z dyrektywą 2009/28.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na zadane pytanie trzeba odpowiedzieć, iż z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28 w związku z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, pozwalającemu państwu członkowskiemu przewidzieć zmniejszenie, a nawet zniesienie ustalonych wcześniej taryf stymulujących za energię ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

Z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, pozwalającemu państwu członkowskiemu przewidzieć zmniejszenie, a nawet zniesienie ustalonych wcześniej taryf stymulujących za energię ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.