CELEX: 62021CJ0156
Tühistamishagi
Määrus (EL, Euratom) 2020/2092
Üldine tingimuslikkuse kord liidu eelarve kaitsmiseks
Liidu eelarve kaitsmine õigusriigi põhimõtete rikkumise korral liikmesriigis
Õiguslik alus
ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a
Väidetav kõrvalehoidmine ELL artiklist 7 ja ELTL artiklist 269
ELL artikli 4 lõike 1, artikli 5 lõike 2 ja artikli 13 lõike 2 ning õiguskindluse ja proportsionaalsuse põhimõtete ning selle põhimõtte, et liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed, väidetavad rikkumised

Ungari palub oma hagis tühistada esimese võimalusena Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2020. aasta määrus (EL, Euratom) 2020/2092, mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks (
ELT 2020, L 433I, lk 1
; parandus
ELT 2021, L 373, lk 94
; edaspidi „vaidlustatud määrus“), ning teise võimalusena selle määruse artikli 4 lõige 1 ja lõike 2 punkt h, artikli 5 lõige 2 ja lõike 3 eelviimane ja viimane lause ning artikli 6 lõiked 3 ja 8.
I.

Õiguslik raamistik
A.

Määrus (EÜ) nr 1049/2001
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (
EÜT 2001, L 145, lk 43
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Kõigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid.“
Selle määruse artiklis 4 on sätestatud:
„[…]
2.   Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
[…]
–
kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
[…]
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
3.   Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
[…]
5.   Liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.
6.   Kui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
7.   Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. […]“.
Nimetatud määruse artiklis 5 on sätestatud:
„Kui liikmesriik saab taotluse tema valduses oleva dokumendi kohta, mis on pärit mõnelt institutsioonilt, ning kui ei ole ilmne, kas dokument tuleb avaldada või ei tohi seda avaldada, konsulteerib liikmesriik asjaomase institutsiooniga, et teha otsus, mis ei sea ohtu käesoleva määruse eesmärkide saavutamist.
Selle asemel võib liikmesriik suunata taotluse institutsioonile.“
B.

Nõukogu kodukord
Euroopa Liidu Nõukogu võttis 1. detsembril 2009 vastu otsuse 2009/937/EL, millega võetakse vastu nõukogu kodukord (
ELT 2009, L 325, lk 35
). Selle kodukorra (edaspidi „nõukogu kodukord“) artikli 6 „Ametisaladus ja dokumentide esitamine kohtumenetluses“ lõikes 2 on sätestatud:
„Nõukogu või [liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komitee (COREPER)] võib kohtumenetluses lubada esitada koopia või väljavõtte nõukogu dokumendist, mida ei ole veel tehtud üldsusele kättesaadavaks, kooskõlas dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate sätetega.“
Nimetatud kodukorra artiklis 10 „Üldsuse juurdepääs dokumentidele“ on sätestatud:
„Üldsuse juurdepääsu nõukogu dokumentidele reguleeritakse II lisas esitatud erisätetega.“
Kõnealuse kodukorra II lisas „Erisätted, mis reguleerivad üldsuse juurdepääsu nõukogu dokumentidele“ sisaldub artikkel 5, mis puudutab „liikmesriikide edastatavaid taotlusi“ ja milles on sätestatud:
„Kui liikmesriik edastab taotluse nõukogule, käsitletakse seda [määruse nr 1049/2001] artiklite 7 ja 8 ning käesoleva lisa asjaomaste sätete kohaselt. Kui juurdepääs dokumentidele keelatakse täielikult või osaliselt, teatatakse taotlejale, et võimalik kordustaotlus tuleb esitada otse nõukogule.“
C.

Suunised nõukogusiseseks kasutamiseks mõeldud dokumentide töötlemise kohta
Nõukogu kiitis 10. aprilli 2018. aasta teatisega 7695/18 heaks suunised nõukogusiseseks kasutamiseks mõeldud dokumentide töötlemise kohta. Nende suuniste punktid 1, 2, 20 ja 21 on sõnastatud järgmiselt:
„1.
Käesolev dokument sisaldab suuniseid nende nõukogu salastamata dokumentide töötlemise kohta, mida levitatakse nõukogu siseselt, selle liikmete, komisjoni, Euroopa välisteenistuse ja sõltuvalt teemast teatavate muude [Euroopa Liidu] institutsioonide (nt Euroopa Parlament, Euroopa Kohus, Euroopa Keskpank) ja organite (nt Regioonide Komitee, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee) vahel. Kõnealuste dokumentide liiga varajane avalikustamine võib tõsiselt kahjustada nõukogu otsustusprotsesse.
2.
Nimetatud suunistel on otsene mõju nõukogu toimimisele ning seetõttu peavad ka liikmesriigid nõukogusse kuuludes neid järgima kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega, mis reguleerib [liidu] institutsioonide ja liikmesriikide vahelisi suhteid.
[…]
20.
LIMITE-dokumente ei tohi avaldada, kui vastavasisulist otsust pole teinud selleks nõuetekohaselt volitatud nõukogu ametnikud, liikmesriigi ametiasutus (vt punkt 21) või vajadusel nõukogu kooskõlas [määrusega nr 1049/2001] ning nõukogu kodukorraga.
21.
Muude [liidu] institutsioonide või asutuste töötajad peale nõukogu ei tohi ilma esmalt nõukogu peasekretariaadiga konsulteerimata otsustada LIMITE-dokumentide avalikustamise üle. Liikmesriikide ametiasutuste töötajad konsulteerivad vastavalt [määruse nr 1049/2001] artiklile 5 nõukogu peasekretariaadiga enne kõnealuse otsuse tegemist, välja arvatud juhul kui on selge, et dokumenti võib avalikustada.“
D.

Määrus (EL, Euratom) nr 883/2013
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 1074/1999 (
ELT 2013, L 248, lk 1
), artikli 2 punktis 1 on selles määruses kasutatav mõiste „liidu finantshuvid“ määratletud järgmiselt: „tulud, kulud ja vara, mis on hõlmatud Euroopa Liidu eelarvega, institutsioonide, organite, ametite ja asutuste eelarvetega ning nende hallatavate ja kontrollitavate eelarvetega“.
E.

Finantsmäärus
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määruse (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012 (
ELT 2018, L 193, lk 1
; edaspidi „finantsmäärus“), artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
7)
„eelarve täitmine“ – eelarveassigneeringute haldamise, seire, kontrolli ja auditeerimisega seotud tegevus kooskõlas artiklis 62 sätestatud meetoditega;
[…]
42)
„liikmesriigi organisatsioon“ – liikmesriigis avaliku õiguse järgi asutatud keham või eraõiguslik keham, kellele asjaomane liikmesriik on usaldanud avaliku teenuse osutamise ülesande ja andnud piisavad finantstagatised;
[…]
59)
„usaldusväärne finantsjuhtimine“ – eelarve täitmine kooskõlas säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõttega;
[…]“.
Selle määruse artiklis 61 „Huvide konflikt“ on sätestatud:
„1.   Finantsjuhtimises osalejad käesoleva jaotise 4. peatüki tähenduses ja teised isikud, sealhulgas kõigi tasandite siseriiklikud ametiasutused, kes on seotud otsese, kaudse või jagatud eelarve täitmisega, sealhulgas seda ettevalmistavate toimingutega, ning eelarve auditeerimise või kontrolliga, ei astu samme, mille tagajärjel võivad nende oma huvid sattuda vastuollu liidu huvidega. Nad võtavad ka sobivaid meetmeid, et hoida ära huvide konflikti tekkimine oma ametikohast tulenevate ülesannete täitmisel ja lahendada olukorrad, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks.
2.   Liikmesriigi asutuse töötajaga seotud huvide konflikti ohu korral suunab asjaomane isik asja oma otsesele ülemusele. Kui selline oht esineb personalieeskirjadega hõlmatud töötajate puhul, suunab asjaomane isik asja volitatud eelarvevahendite käsutajale. Asjaomane otsene ülemus või volitatud eelarvevahendite käsutaja kinnitab kirjalikult huvide konflikti tuvastamist. Kui leitakse, et esineb huvide konflikti oht, tagab ametisse nimetav asutus või vastav liikmesriigi ametiasutus, et asjaomane isik lõpetab selles asjas igasuguse tegevuse. Asjaomane volitatud eelarvevahendite käsutaja või asjaomane liikmesriigi ametiasutus tagab, et igasugune edasine tegevus toimub kooskõlas kohaldatava õigusega.
3.   Lõike 1 kohaldamisel mõistetakse huvide konfliktina olukorda, kui lõikes 1 osutatud finantsjuhtimises osaleja või muu isiku ülesannete erapooletut ja objektiivset täitmist ohustavad perekonna-, emotsionaalsete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud põhjused või mis tahes muud põhjused, mis tulenevad otsestest või kaudsetest isiklikest huvidest.“
Nimetatud määruse artikli 62 „Eelarve täitmise viisid“ lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud:
„1.   Komisjon täidab eelarvet järgmistel viisidel:
a)
kooskõlas artiklitega 125–153 otse („otsene eelarve täitmine“) oma talituste kaudu, sealhulgas liidu delegatsioonides töötava komisjoni personali kaudu vastavate delegatsioonide juhtide järelevalve all kooskõlas artikli 60 lõikega 2 või artiklis 69 osutatud rakendusasutuste kaudu;
b)
koostöös liikmesriikidega („jagatud eelarve täitmine“), nagu on sätestatud artiklis 63 ja artiklites 125–129;
c)
kooskõlas artiklitega 125–149 ja 154–159 kaudselt („kaudne eelarve täitmine“), kui see on ette nähtud alusaktis või artikli 58 lõike 2 punktides a–d osutatud juhtudel, usaldades eelarve täitmise ülesanded:
[…]“.
Sama määruse artikli 63 „Jagatud eelarve täitmine“ lõigetes 2 ja 8 on sätestatud:
„2.   Eelarve täitmisega seotud ülesandeid täites võtavad liikmesriigid kõik liidu finantshuvide kaitsmiseks vajalikud meetmed, sealhulgas seadusandlikud, regulatiivsed ja haldusmeetmed, eelkõige:
a)
tagavad, et eelarvest rahastatavad meetmed viiakse ellu korrektselt ja tulemuslikult ning kohaldatavate valdkondlike normide kohaselt;
b)
määravad lõike 3 kohaselt asutused, kes vastutavad liidu vahendite haldamise ja kontrolli eest, ning teostavad nende asutuste üle järelevalvet;
c)
ennetavad, tuvastavad ja korrigeerivad õigusnormide eiramise ja pettuse juhte;
d)
teevad kooskõlas käesoleva määruse ja valdkondlike normidega koostööd komisjoni, [Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF)] ja [Euroopa K]ontrollikojaga ning kui liikmesriigid osalevad nõukogu [12. oktoobri 2017. aasta] määruse (EL) 2017/1939[, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel (
ELT 2017, L 283, lk 1
),] kohases tõhustatud koostöös, siis Euroopa Prokuratuuriga.
Liidu finantshuvide kaitsmiseks teostavad liikmesriigid, järgides seejuures proportsionaalsuse põhimõtet, käesolevat artiklit ja asjaomaseid valdkondlikke norme, tehingute representatiivsete ja/või riskipõhiste valimite üle eel- ja järelkontrolle, sealhulgas vajaduse korral kohapealseid kontrolle. Nad nõuavad tagasi ka alusetult makstud summad ja algatavad kohtumenetlusi, kui see on sellega seoses vajalik.
Liikmesriigid rakendavad vahendite saajate suhtes tõhusaid, hoiatavaid ja proportsionaalseid rahalisi karistusi, kui need on ette nähtud valdkondlikes normides või liikmesriikide õigusaktide erisätetes.
Komisjon teostab oma riskianalüüsi raames ja valdkondlike normide kohaselt järelevalvet liikmesriikides kehtestatud juhtimis- ja kontrollisüsteemide üle. Komisjon järgib oma auditeerimistöös proportsionaalsuse põhimõtet ja võtab arvesse valdkondlike normide kohaselt hinnatud riski taset.
[…]
8.   Selleks et tagada liidu vahendite kasutamine kooskõlas kohaldatavate õigusnormidega, komisjon:
a)
kohaldab menetlusi määratud asutuste raamatupidamise aastaaruannete kontrollimiseks ja heakskiitmiseks, tagades, et raamatupidamise aastaaruanded on täielikud, täpsed ja õiged;
b)
arvab liidu rahastatavatest kuludest välja maksed, mis on tehtud kohaldatavat õigust rikkudes;
c)
katkestab maksetähtaegade arvestamise või peatab maksed, kui nii on valdkondlikes normides ette nähtud.
Komisjon loobub täielikult või osaliselt maksetähtaegade arvestamise katkestamisest või maksete peatamisest pärast seda, kui liikmesriik on esitanud oma tähelepanekud ja võtnud kõik vajalikud meetmed. Artikli 74 lõikes 9 osutatud iga-aastane tegevusaruanne hõlmab kõiki käesolevast lõikest tulenevaid kohustusi.“
Finantsmääruse artiklis 129 „Koostöö liidu finantshuvide kaitse tagamiseks“ on sätestatud:
„1.   Iga isik või üksus, kes saab liidu rahalisi vahendeid, teeb liidu finantshuvide kaitsel täielikult koostööd ja annab vajalikud õigused ja nõutava juurdepääsu vahendite saamise tingimusena vastutavale eelarvevahendite käsutajale, Euroopa Prokuratuurile […] tõhustatud koostööd osalevate liikmesriikide puhul, OLAFile ja kontrollikojale ning asjakohasel juhul asjaomastele riiklikele ametiasutustele, et nad saaksid täielikult kasutada oma vastavaid volitusi. OLAFi puhul hõlmavad need õigused ka õigust toimetada juurdlusi, sealhulgas teha kohapealseid kontrolle ja inspekteerimisi, kooskõlas [OLAFi juurdlusi käsitleva määrusega].
2.   Isik või üksus, kes saab liidu vahendeid otsese ja kaudse eelarve täitmise raames, annab kirjalikult nõusoleku, et annab vajalikud õigused vastavalt lõikes 1 osutatule, ning tagab, et kolmandad isikud, kes on kaasatud liidu vahendite haldamisse, annavad samaväärsed õigused.“
Finantsmääruse artiklis 131 „Peatamine, lõpetamine ja vähendamine“ on sätestatud:
„1.   Kui väljavalimismenetluse käigus on esinenud õigusnormide eiramist või pettust, peatab vastutav eelarvevahendite käsutaja menetluse ja võib võtta mis tahes vajalikke meetmeid, sealhulgas menetluse tühistada. Vastutav eelarvevahendite käsutaja annab pettusekahtluse juhtumitest viivitamata teada OLAFile.
[…]
3.   Vastutav eelarvevahendite käsutaja võib peatada maksed või juriidilise kohustuse täitmise, kui:
[…]
b)
on vaja kontrollida, kas oletatav õigusnormide eiramine, pettus või kohustuste rikkumine on tõepoolest toimunud;
c)
õigusnormide eiramine, pettus või kohustuste rikkumine seab kahtluse alla liidu vahendeid artikli 62 lõike 1 esimese lõigu punkti c kohaselt haldava isiku või üksuse sisekontrollisüsteemide usaldusväärsuse või tulemuslikkuse või raamatupidamisarvestuse aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse.
[…]“.
Selle määruse artiklis 135 „Liidu finantshuvide kaitse riskide avastamise, menetlusest kõrvalejätmise ja rahaliste karistuste kohaldamise teel“ on sätestatud:
„1.   Selleks et kaitsta liidu finantshuve, loob komisjon varajase avastamise ja menetlusest kõrvalejätmise süsteemi ning haldab seda.
Selle süsteemi eesmärk on hõlbustada järgmist:
a)
selliste lõikes 2 osutatud isikute või üksuste varajane avastamine, kes ohustavad liidu finantshuve;
[…]
3.   Otsuse käesoleva artikli lõike 1 teise lõigu punktis a osutatud riske puudutava varajase avastamise teabe registreerimise, lõikes 2 osutatud isikute või üksuste menetlusest kõrvalejätmise ja/või vahendite saajale rahalise karistuse määramise kohta teeb vastutav eelarvevahendite käsutaja. Selliste otsustega seotud teave registreeritakse artikli 142 lõikes 1 osutatud andmebaasis. Kui selline otsus tehakse artikli 136 lõike 4 alusel, sisaldavad andmebaasis registreeritud andmed teavet kõnealuses lõikes osutatud isikute kohta.
4.   Käesoleva artikli lõikes 2 osutatud isikute või üksuste menetlusest kõrvalejätmise või vahendite saajale rahalise karistuse määramise otsus tehakse lõpliku kohtuotsuse või artikli 136 lõikes 1 osutatud menetlusest kõrvalejätmise olukordade puhul lõpliku haldusotsuse alusel või artikli 136 lõikes 2 nimetatud juhtudel artiklis 143 osutatud toimkonna esialgse õigusliku hinnangu alusel, et tagada nende olukordade tsentraliseeritud hindamine. Artikli 141 lõikes 1 osutatud juhtudel lükkab vastutav eelarvevahendite käsutaja osaleja poolt väljavalimismenetluses tehtud pakkumuse tagasi.
Ilma et see piiraks artikli 136 lõike 5 kohaldamist, võib vastutav eelarvevahendite käsutaja teha artikli 136 lõikes 2 osutatud esialgse õigusliku hinnangu põhjal otsuse jätta osaleja või vahendite saaja menetlusest kõrvale ja/või määrata vahendite saajale rahaline karistus ning otsuse avaldada seotud teave üksnes pärast seda, kui ta on saanud artiklis 143 osutatud toimkonna soovituse.“
II.

Vaidlustatud määrus
Viidetest vaidlustatud määruse õiguslikele alustele ilmneb, et see on vastu võetud, võttes arvesse „[EL toimimise] lepingut, eriti selle artikli 322 lõike 1 punkti a“ ning „[Euratomi] asutamislepingut, eriti selle artiklit 106a“.
Vaidlustatud määruse põhjendused 2, 3, 5–10, 12–16, 18–20 ja 26 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
Euroopa Ülemkogu märkis oma 21. juuli 2020. aasta järeldustes, et liidu finantshuve kaitstakse vastavalt aluslepingutes sisalduvatele üldpõhimõtetele, eelkõige [ELL] artiklis 2 sätestatud väärtustele. Samuti rõhutas ülemkogu liidu finantshuvide kaitsmise ja õigusriigi austamise tähtsust.
(3)
Õigusriigis peavad kõik avalikku võimu esindavad asutused tegutsema seadusega paika pandud piirides, kooskõlas demokraatlike väärtustega ja austades Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“) ja muudes kohaldatavates õigusaktides sätestatud põhiõigusi, ning tegutsema sõltumatute ja erapooletute kohtute järelevalve all. Eelkõige nõutakse, et tuleb järgida seaduslikkuse põhimõtet, ([29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, punkt
]), mis tähendab läbipaistvat, aruandekohustuslikku, demokraatlikku ja pluralistlikku õigusloomeprotsessi; õiguskindluse põhimõtet ([12. novembri 1981. aasta kohtuotsus Meridionale Industria Salumi jt,
212/80–217/80
,
EU:C:1981:270
, punkt
]), täidesaatva võimu omavoli keelu põhimõtet ([21. septembri 1989. aasta kohtuotsus Hoechst vs. komisjon,
46/87 ja 227/88
,
EU:C:1989:337
, punkt
]), tõhusa õiguskaitse põhimõtet, mille hulka kuulub juurdepääs õigusemõistmisele, millega tegelevad sõltumatud ja erapooletud kohtud, ([27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punktid
,
ja
, ning 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punktid
–
]) ning võimude lahususe ([22. detsembri 2010. aasta kohtuotsus DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, punkt
; 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, punkt
, ning 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, punkt
]) põhimõtet ([komisjoni teatis „[Liidu] uus õigusriigi tugevdamise raamistik“, COM(2014) 158 (final), I lisa]).
[…]
(5)
Kui kandidaatriigist saab liikmesriik, ühineb ta õigusstruktuuriga, mille aluseks on põhieeldus, et igal liikmesriigil on kõikide teiste liikmesriikidega – ja ühtlasi tunnistab, et neil on temaga – teatav hulk ühiseid väärtusi, millel liit rajaneb, nagu on sätestatud [ELL] artiklis 2. See eeldus tähendab ja põhjendab liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust nende väärtuste tunnustamisel ja seega neid elluviiva liidu õiguse järgimisel ([Euroopa Kohtu 18. detsembri 2014. aasta arvamus
2/13
(liidu ühinemine EIÕKga),
EU:C:2014:2454
, punkt
]). Liikmesriikide õigusaktid ja tavad peaksid jätkuvalt austama ühiseid väärtusi, millel liit rajaneb.
(6)
Kuigi liidu väärtusi ei ole seatud tähtsuse järjekorda, on õigusriigi austamine väga oluline kaitsmaks teisi põhiväärtusi, millel liit rajaneb, nagu vabadus, demokraatia, võrdsus ja inimõiguste austamine. Õigusriigi austamine on lahutamatult seotud demokraatia ja põhiõiguste austamisega. Ei saa olla demokraatiat ja põhiõiguste austamist ilma õigusriigi austamiseta ja vastupidi.
(7)
Millal iganes liikmesriigid täidavad liidu eelarvet, sealhulgas [nõukogu 14. detsembri 2020. aasta määruse (EL) 2020/2094, millega luuakse Euroopa Liidu taasterahastu COVID‑19 kriisi järgse taastumise toetuseks (
ELT 2020, L 433I, lk 23
),] kohaselt loodud Euroopa Liidu taasterahastu ning liidu eelarvega tagatud laenude ja muude rahastamisvahendite kaudu eraldatud vahendite puhul, ning ükskõik millist eelarve täitmise meetodit nad kasutavad, on õigusriigi austamine oluline eeltingimus [ELTL] artiklis 317 sätestatud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete järgimiseks.
(8)
Liikmesriigid saavad usaldusväärse finantsjuhtimise tagada ainult siis, kui nende avaliku sektori asutused tegutsevad kooskõlas seadusega, kui kelmusi ja pettusi, sealhulgas maksupettusi, maksudest kõrvalehoidmist, korruptsiooni, huvide konflikti või muid õigusrikkumisi uurivad tulemuslikult uurimisasutused ja prokuratuur ning kui avaliku sektori asutuste, sealhulgas õiguskaitseasutuste meelevaldsete või ebaseaduslike otsuste üle saavad teha tõhusat kohtulikku kontrolli sõltumatud kohtud ja Euroopa Liidu Kohus.
(9)
Kohtusüsteemi sõltumatus ja erapooletus peaks olema alati tagatud ning uurimisasutused ja prokuratuur peaksid olema suutelised oma ülesandeid nõuetekohaselt täitma. Kohtusüsteemi ning uurimisasutusi ja prokuratuuri tuleks toetada piisavate rahaliste ja inimressurssidega ning menetlustega, mis aitavad neil tõhusalt toimida ja täiel määral austada õigust õiglasele kohtumenetlusele, sealhulgas õigust kaitsele. Lõplikud kohtuotsused tuleks tõhusalt täita. Need tingimused peavad olema täidetud, et tagada miinimumkaitse avaliku sektori asutuste õigusvastaste ja meelevaldsete otsuste vastu, mis võivad kahjustada liidu finantshuve.
(10)
Kohtute sõltumatus eeldab eelkõige, et asjaomane kohtuorgan on suuteline täitma oma õigusemõistmise ülesandeid nii asjakohaste reeglite kohaselt kui ka praktikas täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, olles seega kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võib kahjustada kohtuorgani liikmete otsustusvabadust ja mõjutada nende otsuseid. Sõltumatuse ja erapooletuse tagatised eeldavad selliste normide olemasolu, mis puudutavad eelkõige organi koosseisu ning selle liikmete nimetamist ja ametiaega ning nende taandamise ja tagasikutsumise aluseid, ning mis lubavad ümber lükata isiku põhjendatud kahtlusi selles suhtes, kas nimetatud organ on väljaspool väliste tegurite haardeulatust, ja selles suhtes, kas nimetatud organ on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalne.
[…]
(12)
[ELL] artikliga 19, milles antakse [ELL] artiklis 2 sätestatud õigusriigile kui väärtusele sisu, nõutakse, et liikmesriigid peavad nägema ette tulemusliku õiguskaitse liidu õigusega hõlmatud, sealhulgas liidu eelarve täitmisega seotud valdkondades. See, et eksisteerib tõhus kohtulik kontroll, millega tagatakse liidu õiguse järgimine, on juba iseenesest üks õigusriigi tunnus ja eeldab sõltumatuid kohtuid ([27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punktid
–
]). Kohtute sõltumatuse säilitamine on väga oluline, nagu on kinnitatud ka harta artikli 47 teises lõigus ([27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punktid
ja
]). See on asjakohane eelkõige meetmete, lepingute või muude instrumentide kehtivuse kohtuliku kontrolli puhul, kui nendest tuleneb mõni avaliku sektori kulutus või võlg, muu hulgas avalike hangete kontekstis, mille võib samuti vaidlustada kohtus.
(13)
Seega on olemas selge seos õigusriigi austamise ja liidu eelarve tõhusa täitmise vahel kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega.
(14)
Liit on töötanud õigusriigi ja selle kohaldamise edendamiseks välja mitmesugused instrumendid ja protsessid, sealhulgas rahalise toetuse kodanikuühiskonna organisatsioonidele, Euroopa õigusriigi mehhanismi ja [liidu] õigusemõistmise tulemustabeli, ning samuti tagavad liidu institutsioonid tõhusa reageerimise õigusriigi põhimõtete rikkumistele nii rikkumismenetluse kui ka [ELL] artiklis 7 sätestatud menetluse kaudu. Käesolevas määruses sätestatud kord täiendab neid instrumente, kaitstes liidu eelarvet selliste õigusriigi põhimõtete rikkumiste vastu, mis mõjutavad selle usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitset.
(15)
Õigusriigi põhimõtete rikkumised, eelkõige need, mis mõjutavad avaliku sektori asutuste nõuetekohast toimimist ja tõhusat kohtulikku kontrolli, võivad liidu finantshuve tugevasti kahjustada. See kehtib nii õigusriigi põhimõtete üksikute rikkumiste puhul, aga veel enam rikkumiste puhul, mis on laialt levinud või mis on tingitud avaliku sektori asutuste korduvast tegevusest või tegevusetusest või selliste asutuste poolt vastu võetud üldistest meetmetest.
(16)
Õigusriigi põhimõtete rikkumise tuvastamine nõuab komisjonilt põhjalikku kvalitatiivset hinnangut. See hinnang peaks olema objektiivne, erapooletu ja õiglane ning selles tuleks võtta arvesse asjakohast teavet, mis pärineb kättesaadavatest allikatest ja on saadud tunnustatud asutustelt, sealhulgas Euroopa Liidu Kohtu otsuseid, kontrollikoja aruandeid, komisjoni aastaaruandeid õigusriigi olukorra kohta ja [liidu] õigusemõistmise tulemustabelit, [OLAFi] ja asjakohasel juhul Euroopa Prokuratuuri aruandeid ning järeldusi ja soovitusi asjakohastelt rahvusvahelistelt organisatsioonidelt ja võrgustikelt, sealhulgas sellistelt Euroopa Nõukogu organitelt nagu Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastane ühendus (GRECO) ja [Euroopa Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu“ (Veneetsia komisjon)] (eelkõige selle õigusriigi põhimõtete kontrollnimekiri) ning Euroopa ülemkohtute ja kohtute nõukogude võrgustikelt. Komisjon võiks põhjaliku kvalitatiivse hinnangu koostamiseks vajaduse korral konsulteerida Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametiga ja Veneetsia komisjoniga.
[…]
(18)
Vastuvõetavate meetmete kindlaksmääramisel tuleks kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet, eelkõige võttes arvesse olukorra tõsidust, asjaomase tegevuse või tegevusetuse algusest möödunud ajavahemikku, sellise tegevuse või tegevusetuse kestust ja korduvust, asjaomase liikmesriigi tahtlust õigusriigi põhimõtete rikkumine kõrvaldada, mil määral ta teeb selleks koostööd, ja mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele.
(19)
On väga oluline, et lõplike vahendite saajate või toetusesaajate õigustatud huvid oleksid õigusriigi põhimõtete rikkumiste korral meetmete vastuvõtmisel nõuetekohaselt kaitstud. Komisjon peaks meetmete vastuvõtmise kaalumisel võtma arvesse nende võimalikku mõju lõplikele vahendite saajatele või toetusesaajatele. Võttes arvesse, et jagatud eelarve täitmise raames komisjonilt liikmesriikidele tehtavad maksed on juriidiliselt sõltumatud riigiasutuste poolt toetusesaajatele tehtavatest maksetest, ei tuleks käesoleva määruse alusel võetavaid asjakohaseid meetmeid käsitada sellistena, et need mõjutavad toetusesaajatele tehtavate maksete jaoks vajalike vahendite kättesaadavust vastavalt kohaldatavates valdkonnapõhistes õigusnormides ja finantsreeglites sätestatud maksetähtaegadele. Käesoleva määruse alusel vastu võetavad otsused ning käesolevas määruses sätestatud kohustused lõplike vahendite saajate või toetusesaajate ees on osa kohaldatavast liidu õigusest, kui rahastamiseks kasutatakse eelarve jagatud täitmist. Liikmesriigid, keda meetmed puudutavad, peaksid andma regulaarselt komisjonile aru selle kohta, kas nende kohustused lõplike vahendite saajate või toetusesaajate ees on täidetud. Kohaldatavates valdkonnapõhistes õigusnormides ja finantsreeglites sätestatud aruandlus seoses maksekohustuste täitmisega toetusesaajate ees peaks võimaldama komisjonil kontrollida, et käesoleva määruse alusel tehtud otsused ei mõjuta mingil viisi – ei otseselt ega kaudselt – kohaldatavate valdkonnapõhiste õigusnormide ja finantsreeglite alusel tehtavaid makseid.
Et tugevdada lõplike vahendite saajate või toetusesaajate kaitset, peaks komisjon andma veebisaidi või internetiportaali kaudu teavet ja suuniseid koos piisavate võimalustega komisjoni teavitamiseks mis tahes rikkumisest, mis on seotud valitsussektori üksuste ja liikmesriikide õigusliku kohustusega jätkata maksete tegemist pärast meetmete vastuvõtmist käesoleva määruse alusel. Komisjon peaks võtma seda teavet arvesse, et kontrollida, kas on järgitud kohaldatavaid reegleid, eelkõige [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. juuni 2021. aasta määruse (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Euroopa Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad finantsreeglid (
ELT 2021, L 231, lk 159
),] artiklit 69, artikli 74 lõike 1 punkti b ja artiklit 104. Tagamaks, et valitsussektori üksused või liikmesriigid maksavad lõplikele vahendite saajatele või toetusesaajatele tasuda tulevad summad tegelikult välja, peaks komisjon vajaduse korral nõudma tehtud maksed sisse või asjakohasel juhul tegema finantskorrektsiooni, vähendades liidu toetust programmile kooskõlas kohaldatavate valdkonnapõhiste õigusnormidega ja finantsreeglitega.
(20)
Käesoleva määruse ühetaoliste rakendamistingimuste tagamiseks ja võttes arvesse käesoleva määruse alusel võetavate meetmete finantsmõju tähtsust, tuleks rakendamisvolitused anda nõukogule, kes peaks tegema otsuse komisjoni ettepaneku põhjal.
[…]
(26)
Meetmete vastuvõtmise ja lõpetamise menetluse puhul tuleks järgida objektiivsuse, mittediskrimineerimise ja liikmesriikide võrdse kohtlemise põhimõtet ning see tuleks viia läbi erapooletult ja tõenditele tuginedes. Kui asjaomane liikmesriik leiab erandjuhul, et neid põhimõtteid on oluliselt rikutud, võib ta paluda Euroopa Ülemkogu eesistujal võtta see küsimus järgmisel Euroopa Ülemkogu kohtumisel arutusele. Sellisel erandjuhul ei tuleks seni, kuni Euroopa Ülemkogu pole küsimust arutanud, meetmeid puudutavat otsust teha. See protsess ei kesta reeglina kauem kui kolm kuud alates sellest, kui komisjon oma ettepaneku nõukogule esitas.“
Vaidlustatud määruse artiklis 1 on sätestatud:
„Käesoleva määrusega kehtestatakse vajalikud normid liidu eelarve kaitseks juhul, kui liikmesriikides esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi.“
Selle määruse artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
„õigusriik“ – [ELL] artiklis 2 sätestatud liidu väärtus. Selle hulka kuuluvad seaduslikkuse põhimõte, mis tähendab läbipaistvat, aruandekohustuslikku, demokraatlikku ja pluralistlikku õigusloomeprotsessi; õiguskindluse põhimõte; täidesaatva võimu omavoli keelu põhimõte; tõhusa õiguskaitse põhimõte, mille hulka kuulub juurdepääs õigusemõistmisele, millega tegelevad sõltumatud ja erapooletud kohtud, samuti seoses põhiõigustega; võimude lahususe põhimõte; mittediskrimineerimise põhimõte ja võrdsus seaduse ees. Õigusriiki mõistetakse nii, et arvestatakse teiste [ELL] artiklis 2 sätestatud väärtuste ja põhimõtetega;
b)
„valitsussektori üksus“ – avaliku sektori asutus mis tahes valitsemistasandil, sealhulgas riiklik, piirkondlik ja kohalik ametiasutus, ning liikmesriigi organisatsioonid [finantsmääruse] artikli 2 punkti 42 tähenduses.“
Vaidlustatud määruse artiklis 3 „Õigusriigi põhimõtete rikkumised“ on sätestatud:
„Käesoleva määruse kohaldamisel võib õigusriigi põhimõtete rikkumisele viidata järgmine:
a)
kohtute sõltumatuse ohustamine;
b)
suutmatus hoida ära või korrigeerida avaliku sektori asutuste, sealhulgas õiguskaitseasutuste meelevaldseid või õigusvastaseid otsuseid või määrata selliste otsuste eest karistusi, keeldumine rahaliste vahendite ja inimressursside võimaldamisest, kahjustades sellega asutuste nõuetekohast toimimist, või suutmatus tagada huvide konflikti puudumine;
c)
õiguskaitsevahendite kättesaadavuse ja tõhususe piiramine, sealhulgas piiravate menetlusnõuete ja kohtuotsuste täitmata jätmise kaudu või õigusrikkumiste tõhusa uurimise, nende eest süüdistuse esitamise või nende eest karistuste määramise piiramine.“
Selle määruse artiklis 4 „Meetmete vastuvõtmise tingimused“ on sätestatud:
„1.   Kui artikli 6 kohaselt tehakse kindlaks, et liikmesriigis esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi, mis piisavalt otseselt mõjutavad või tekitavad tõsise riski, et mõjutavad liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitset, võetakse asjakohaseid meetmeid.
2.   Käesoleva määruse kohaldamisel seisneb õigusriigi põhimõtete rikkumine ühes või enamas järgmisest:
a)
selliste avaliku sektori asutuste nõuetekohane toimimine, kes täidavad liidu eelarvet, sealhulgas liidu eelarvega tagatud laenude ja muude vahendite puhul, eelkõige avalike hangete või toetuste andmise menetluste kontekstis;
b)
finantskontrolli, seiret ning auditit tegevate asutuste nõuetekohane toimimine ning tulemuslike ja läbipaistvate finantsjuhtimis- ja aruandlussüsteemide nõuetekohane toimimine;
c)
uurimisasutuste ja prokuratuuri nõuetekohane toimimine seoses selliste kelmuste ja pettuste, sealhulgas maksupettuste, korruptsioonijuhtude või muude liidu õiguse rikkumiste uurimise ja nende eest süüdistuse esitamisega, mis on seotud liidu eelarve täitmise või liidu finantshuvide kaitsmisega;
d)
tõhus kohtulik kontroll, mida teevad sõltumatud kohtud punktides a, b ja c osutatud asutuste tegevuse või tegevusetuse üle;
e)
selliste kelmuste ja pettuste, sealhulgas maksupettuste, korruptsioonijuhtude või muude liidu õiguse rikkumiste ärahoidmine ja nende eest karistuste määramine, mis on seotud liidu eelarve täitmise või liidu finantshuvide kaitsmisega, ning vahendite saajatele tõhusate ja hoiatavate karistuste määramine liikmesriikide kohtute või haldusasutuste poolt;
f)
alusetult makstud rahaliste vahendite sissenõudmine;
g)
tõhus ja õigeaegne koostöö OLAFi ja, kui asjaomane liikmesriik selles osaleb, siis Euroopa Prokuratuuriga nende uurimiste või süüdistuste esitamise raames vastavalt kohaldatavatele liidu õigusaktidele kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega;
h)
muu olukord või ametiasutuste tegevus seoses liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega.“
Kõnealuse määruse artikli 5 „Liidu eelarve kaitsmise meetmed“ lõigetes 1–4 on sätestatud:
„1.   Eeldusel et käesoleva määruse artiklis 4 sätestatud tingimused on täidetud, võib kooskõlas käesoleva määruse artiklis 6 sätestatud menetlusega vastu võtta ühe või mitu järgnevat asjakohast meedet:
a)
kui komisjon täidab liidu eelarvet otseselt või kaudselt vastavalt finantsmääruse artikli 62 lõike 1 punktidele a ja c ning kui vahendite saaja on valitsussektori üksus:
i)
maksete või juriidilise kohustuse täitmise peatamine või juriidilise kohustuse täitmise lõpetamine vastavalt finantsmääruse artikli 131 lõikele 3;
ii)
keeld võtta uusi juriidilisi kohustusi;
iii)
osamaksete tegemise osaline või täielik peatamine või liidu eelarvega tagatud laenude ennetähtaegne tagasimaksmine;
iv)
liidu eelarvega tagatud vahendi alusel antud majandusliku eelise peatamine või vähendamine;
v)
keeld sõlmida uusi lepinguid liidu eelarvega tagatud laenude või muude instrumentide kohta;
b)
kui komisjon täidab liidu eelarvet koostöös liikmesriikidega vastavalt finantsmääruse artikli 62 lõike 1 punktile b:
i)
ühe või mitme programmi heakskiitmise peatamine või peatamise muutmine;
ii)
kulukohustuste peatamine;
iii)
kulukohustuste vähendamine, muu hulgas finantskorrektsioonide tegemise või muudesse rahastamisprogrammidesse ümberpaigutamise kaudu;
iv)
eelmaksete vähendamine;
v)
maksetähtaegade arvestamise katkestamine;
vi)
maksete peatamine.
2.   Kui meetmete vastuvõtmise otsuses ei ole sätestatud teisiti, ei mõjuta asjakohaste meetmete kehtestamine lõike 1 punktis a osutatud valitsussektori üksuste või lõike 1 punktis b osutatud liikmesriikide kohustusi rakendada meetmega hõlmatud programmi või fondi, iseäranis kohustusi, mis neil on lõplike vahendite saajate või toetusesaajate ees, sealhulgas kohustust teha makseid käesoleva määruse ning kohaldatavate valdkonnapõhiste õigusnormide ja finantsreeglite alusel. Liidu vahendite rakendamisel eelarve jagatud täitmise raames annavad käesoleva määruse kohaselt vastu võetud meetmetega hõlmatud liikmesriigid komisjonile aru selliste kohustuste täitmise kohta iga kolme kuu tagant alates selliste meetmete vastuvõtmisest.
Komisjon kontrollib, kas kohaldatavat õigust on järgitud, ning võtab vajaduse korral kõik asjakohased meetmed liidu eelarve kaitsmiseks kooskõlas valdkonnapõhiste õigusnormide ja finantsreeglitega.
3.   Võetud meetmed peavad olema proportsionaalsed. Meetmete kindlaksmääramisel võetakse arvesse õigusriigi põhimõtete rikkumiste tegelikku või potentsiaalset mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele. Samuti võetakse nõuetekohaselt arvesse õigusriigi põhimõtete rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust. Meetmed peavad olema võimalikult suures ulatuses suunatud rikkumistest mõjutatud liidu tegevusele.
4.   Komisjon annab lõplike vahendite saajate või toetusesaajate huvides teavet ja suuniseid lõikes 2 osutatud liikmesriikide kohustuste kohta veebisaidi või internetiportaali kaudu. Ühtlasi annab komisjon samal veebisaidil või samas internetiportaalis lõplikele vahendite saajatele või toetusesaajatele piisavad võimalused komisjoni teavitamiseks nimetatud kohustuste rikkumistest, mis lõplike vahendite saajate või toetusesaajate arvates neid otseselt mõjutavad. Käesolevat lõiget kohaldatakse viisil, mis tagab liidu õiguse rikkumisest teatavate isikute kaitse kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu [23. oktoobri 2019. aasta direktiivis (EL) 2019/1937 liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta (
ELT 2019, L 305, lk 17
)] sätestatud põhimõtetega. Käesoleva lõike kohaselt lõplike vahendite saajate või toetusesaajate esitatud teabele lisatakse tõendid selle kohta, et asjaomane lõplik vahendite saaja või toetusesaaja on esitanud asjaomase liikmesriigi asutusele ametliku kaebuse.“
Sama määruse artiklis 6 „Menetlus“ on sätestatud:
„1.   Kui komisjon leiab, et tal on mõistlik alus pidada artikli 4 tingimused täidetuks, saadab ta asjaomasele liikmesriigile kirjaliku teate, milles on esitatud tema järelduse aluseks olevad faktilised asjaolud ja konkreetsed põhjused, välja arvatud juhul, kui ta leiab, et muud liidu õigusaktides sätestatud menetlused võimaldaksid liidu eelarvet tulemuslikumalt kaitsta. Komisjon annab Euroopa Parlamendile ja nõukogule sellisest teatest ning selle sisust viivitamata teada.
2.   Pidades silmas lõike 1 kohaselt saadud teavet, võib Euroopa Parlament kutsuda komisjoni pidama struktureeritud dialoogi tema järelduse üle.
3.   Selle hindamisel, kas artikli 4 tingimused on täidetud, võtab komisjon arvesse kättesaadavatest allikatest saadud asjakohast teavet, sealhulgas liidu institutsioonide, muude asjakohaste rahvusvaheliste organisatsioonide ja tunnustatud institutsioonide otsuseid, järeldusi ja soovitusi.
4.   Komisjon võib küsida nii enne kui ka pärast lõikes 1 osutatud kirjaliku teate saatmist igasugust täiendavat teavet, mis on talle vajalik lõikes 3 osutatud hindamise jaoks.
5.   Asjaomane liikmesriik edastab nõutava teabe lõikes 1 osutatud teates esitatud järelduse kohta ja võib esitada selle kohta märkusi komisjoni määratava tähtaja jooksul, mis on vähemalt üks kuu ja mitte pikem kui kolm kuud alates järelduse teatavakstegemisest. Oma märkustes võib liikmesriik teha ettepaneku võtta komisjoni teates esitatud järeldusele reageerimiseks parandusmeetmeid.
6.   Otsustades selle üle, kas esitada ettepanek asjakohaste meetmete võtmise rakendusotsuse kohta, võtab komisjon arvesse asjaomase liikmesriigi esitatud teavet ja tehtud märkusi ning ette pandud parandusmeetmete piisavust. Komisjon viib oma hindamise läbi soovitusliku ühekuulise tähtaja jooksul pärast asjaomaselt liikmesriigilt teabe või märkuste saamist või kui teavet või märkusi ei saadud, siis pärast lõike 5 kohase tähtaja möödumist ning igal juhul mõistliku aja jooksul.
7.   Kui komisjon kavatseb teha vastavalt lõikele 9 ettepaneku, annab ta enne liikmesriigile võimaluse esitada ühe kuu jooksul oma märkused, eelkõige kavandatavate meetmete proportsionaalsuse kohta.
8.   Komisjon võtab kehtestatavate meetmete proportsionaalsuse hindamisel nõuetekohaselt arvesse lõikes 3 osutatud teavet ja suuniseid.
9.   Kui komisjon leiab, et artikli 4 tingimused on täidetud ja et liikmesriigi poolt lõike 5 kohaselt ette pandud parandusmeetmed, ei anna piisavat vastust komisjoni teates esitatud järeldustele, esitab ta ühe kuu jooksul alates liikmesriigi märkuste saamisest või juhul, kui märkusi ei tehtud, põhjendamatu viivituseta ja igal juhul ühe kuu jooksul pärast lõikes 7 kehtestatud tähtaja saabumist, nõukogule ettepaneku asjakohaseid meetmeid käsitleva rakendusotsuse kohta. Ettepanekus esitatakse konkreetsed põhjused ja tõendid, mis on komisjoni järelduse aluseks.
10.   Nõukogu võtab käesoleva artikli lõikes 9 osutatud rakendusotsuse vastu ühe kuu jooksul alates komisjoni ettepaneku saamisest. Erandlike asjaolude korral võib rakendusotsuse vastuvõtmise perioodi maksimaalselt kahe kuu võrra pikendada. Selleks et tagada õigeaegse otsuse tegemine, kasutab komisjon, kui ta peab seda asjakohaseks, oma õigusi, mis tal on [ELTL] artikli 237 alusel.
11.   Nõukogu võib kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepanekut muuta ja muudetud teksti rakendusotsusega vastu võtta.“
Vaidlustatud määruse artikli 7 „Meetmete lõpetamine“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.   Asjaomane liikmesriik võib võtta igal ajal vastu uued parandusmeetmed ja esitada komisjonile kirjaliku teate, sealhulgas tõendid näitamaks, et artikli 4 tingimused ei ole enam täidetud.
2.   Komisjon hindab asjaomase liikmesriigi taotlusel või omal algatusel ja hiljemalt ühe aasta jooksul pärast nõukogu poolt meetmete vastuvõtmist uuesti olukorda asjaomases liikmesriigis, võttes arvesse asjaomase liikmesriigi esitatud tõendeid ning asjaomase liikmesriigi võetud uute parandusmeetmete piisavust.
Kui komisjon leiab, et artikli 4 tingimused ei ole enam täidetud, esitab ta nõukogule ettepaneku rakendusotsuse kohta, millega vastuvõetud meetmed lõpetatakse.
Kui komisjon leiab, et meetmete vastuvõtmiseni viinud olukorda on osaliselt parandatud, esitab ta nõukogule ettepaneku rakendusotsuse kohta, millega vastuvõetud meetmeid kohandatakse.
Kui komisjon leiab, et meetmete vastuvõtmiseni viinud olukorda ei ole parandatud, saadab ta asjaomasele liikmesriigile põhjendatud otsuse ja teavitab sellest nõukogu.
Kui asjaomane liikmesriik esitab lõike 1 kohaselt kirjaliku teate, esitab komisjon oma ettepaneku või võtab oma otsuse vastu ühe kuu jooksul pärast teate saamist. Seda ajavahemikku võib nõuetekohaselt põhjendatud asjaolude korral pikendada ning sellisel juhul teavitab komisjon viivitamata asjaomast liikmesriiki pikendamise põhjustest.
Asjakohasel juhul kohaldatakse analoogia alusel artikli 6 lõigetes 3, 4, 5, 6, 9, 10 ja 11 sätestatud menetlust.“
III.

Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
Ungari palub Euroopa Kohtul:
–
esimese võimalusena tühistada vaidlustatud määrus;
–
teise võimalusena tühistada selle määruse artikli 4 lõige 1 ja lõike 2 punkt h, artikli 5 lõige 2 ja lõike 3 eelviimane ja viimane lause ning artikli 6 lõiked 3 ja 8 ning
–
mõista kohtukulud välja parlamendilt ja nõukogult.
Lisaks sellele palus Ungari Euroopa Kohtul vaadata käesolev kohtuasi läbi suurkojas vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 kolmandale lõigule.
Parlament ja nõukogu paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ning mõista kohtukulud välja Ungarilt.
Parlament esitas 12. mail 2021 taotluse lahendada käesolev kohtuasi Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 133 sätestatud kiirendatud menetluses. Parlament põhjendas oma taotlust sellega, et vaidlustatud määruse vastuvõtmine oli oluline poliitiline tingimus selleks, et ta annaks nõusoleku nõukogu 17. detsembri 2020. aasta määrusele (EL, Euratom) 2020/2093, millega määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027 (
ELT 2020, L 433I, lk 11
), ning et majanduslikku hädaolukorda silmas pidades tuleb COVID‑19 taastekava „Next Generation EU“ alusel eraldatavad vahendid teha liikmesriikidele kättesaadavaks äärmiselt kiiresti. Eelkõige täpsustas ta seejuures, et vastavalt määruse 2020/2094 artikli 3 lõikele 4 tuleb vähemalt 60% juriidilistest kohustustest võtta hiljemalt 31. detsembril 2022 ning kõik juriidilised kohustused tuleb võtta hiljemalt 31. detsembriks 2023. Lisaks rõhutas parlament, et seoses nõukogu 14. detsembri 2020. aasta otsuse (EL, Euratom) 2020/2053, mis käsitleb Euroopa Liidu omavahendite süsteemi ning millega tunnistatakse kehtetuks otsus 2014/335/EL, Euratom (
ELT 2020, L 424, lk 1
), jõustumisega alustab komisjon eelnimetatud taastekava rahastamiseks alates 2022. aasta suvest kapitaliturgudelt laenude võtmist. Parlamendi hinnangul kaasnevad laenu võtmise ning äärmiselt suuremahuliste vahendite väga kiiresti kättesaadavaks tegemisega vältimatult riskid liidu eelarvele, mille kaitsmine on vaidlustatud määruse eesmärk. Selline kaitse on oluline, kuna suutmatusega seda eelarvet tõhusalt kaitsta võivad kaasneda kahjulikud tagajärjed eelkõige liidusisesele solidaarsusele pikema aja jooksul.
Kodukorra artikli 133 lõikes 1 on sätestatud, et hageja või kostja taotlusel võib Euroopa Kohtu president, olles vastaspoole, ettekandja-kohtuniku ja kohtujuristi ära kuulanud, otsustada lahendada kohtuasja kiirendatud menetluses, kui kohtuasja laad nõuab asja lahendamist lühikese aja jooksul.
Käesoleval juhul otsustas Euroopa Kohtu president 9. juunil 2021, olles teised pooled, ettekandja-kohtuniku ja kohtujuristi ära kuulanud, selle taotluse rahuldada. Otsust põhjendati käesoleva kohtuasja põhimõttelise tähtsusega liidu õiguskorra seisukohast, eelkõige kuivõrd see puudutab liidu pädevust kaitsta oma eelarvet ja finantshuve ELL artiklis 2 nimetatud väärtustega vastuolus olevast tegevusest tuleneda võivate mõjutuste eest.
Euroopa Kohtu presidendi 25. juuni 2021. aasta otsusega lubati parlamendi ja nõukogu nõuete toetuseks menetlusse astuda Belgia Kuningriigil, Taani Kuningriigil, Saksamaa Liitvabariigil, Iirimaal, Hispaania Kuningriigil, Prantsuse Vabariigil, Luksemburgi Suurhertsogiriigil, Madalmaade Kuningriigil, Soome Vabariigil, Rootsi Kuningriigil ja komisjonil.
Euroopa Kohtu presidendi sama päeva otsusega lubati Ungari nõuete toetuseks menetlusse astuda Poola Vabariigil.
Nõukogu palus 11. mai 2021. aasta taotlusega jätta Euroopa Kohtul tähelepanuta Ungari hagiavalduse ja selle lisade, eelkõige lisa A.3 lõigud, milles viidatakse nõukogu õigusteenistuse 25. oktoobri 2018. aasta arvamusele nr 13593/18 (edaspidi „õiguslik arvamus nr 13593/18“), mis puudutab vaidlustatud määruse vastuvõtmise aluseks olnud ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus liidu eelarve kaitsmise kohta, juhul kui liikmesriikides esineb üldistunud puudusi õigusriigi toimimises (COM(2018) 324 (final)), või milles tsiteeritakse selle õigusliku arvamuse sisu või põhjendusi. 29. juunil 2021 otsustas Euroopa Kohus selle taotluse lahendada kohtuasja sisulisel läbivaatamisel.
Leides, et käesolev kohtuasi on erakordselt tähtis, otsustas Euroopa Kohus 7. septembril 2021, olles ära kuulanud kohtujuristi, anda kohtuasja läbivaatamiseks täiskogule vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 viimasele lõigule.
IV.

Taotlus jätta Ungari hagiavalduse ja selle lisa A.3 teatud lõigud tähelepanuta
A.

Poolte argumendid
Taotlust jätta Ungari hagiavalduse punktid 21, 22, 164 ja 166 ning selle lisa A.3 tähelepanuta osas, milles seal viidatakse õiguslikule arvamusele nr 13593/18 ning tsiteeritakse selle sisu või kajastatakse selles esitatud arutluskäiku, põhjendab nõukogu sellega, et nimetatud õigusliku arvamuse näol on tegemist märget „LIMITE“ kandva mittesalajase sisedokumendiga. Seetõttu on tegemist ametisaladusega ning selle kohtule esitamiseks peavad olema täidetud tingimused, mis on sätestatud eelkõige nõukogu kodukorra artikli 6 lõikes 2 ning nõukogusiseseks kasutamiseks mõeldud dokumentide töötlemise suuniste punktides 20 ja 21.
Nõukogu kodukorra artikli 6 lõike 2 kohaselt võivad üksnes nõukogu või COREPER lubada kohtumenetluses esitada koopia või väljavõtte nõukogu dokumendist, mida ei ole dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate liidu õiguse sätete kohaselt veel üldsusele kättesaadavaks tehtud. Liiati ei tohi suuniste punktide 20 ja 21 kohaselt LIMITE-dokumenti avaldada ilma, et vastavasisulise otsuse oleks teinud selleks nõuetekohaselt volitatud nõukogu ametnik või liikmesriigi ametiasutus, olles enne konsulteerinud nõukogu peasekretariaadiga, või vastaval juhul nõukogu, kooskõlas määrusega nr 1049/2001 ning nõukogu kodukorraga.
Käesoleval juhul on nõukogu praeguseks aga määruse nr 1049/2001 alusel üldsusele kättesaadavaks teinud üksnes õigusliku arvamuse nr 13593/18 kaheksa esimest punkti ega ole andnud Ungarile luba selle esitamiseks käesolevas kohtumenetluses.
Vastavalt Euroopa Kohtu ja Üldkohtu väljakujunenud kohtupraktikale läheks see, kui möönda, et Euroopa Kohtus toimuva vaidluse käigus võib selliseid sisedokumente esitada ilma, et asjaomane institutsioon oleks selleks loa andnud või kohus selle esitamist nõudnud, vastuollu avaliku huviga, mille kohaselt peavad institutsioonid saama kasutada oma õigustalituste täiesti sõltumatult antud arvamusi.
Nõukogu märgib, et tegi õigusliku arvamuse nr 13593/18 määruse nr 1049/2001 alusel esitatud taotluste alusel kättesaadavaks üksnes osaliselt just tingituna riskist, et vaidlustatud määruse kehtivust puudutavas vaidluses saab hageja tema vastu tugineda tema enda õigustalituse poolt selles õiguslikus arvamuses esitatud argumentidele, rikkudes seeläbi õiglase menetluse ja kohtumenetluse poolte võrdsuse nõudeid. Käesoleva hagi esitamisega ongi need riskid aga realiseerunud.
Liiati hääletas Ungari nõukogu väitel alati neile argumentidele tuginedes õigusliku arvamuse nr 13593/18 avalikkusele kättesaadavaks tegemisest keeldumise otsuste poolt. Kui see liikmesriik soovis selle õigusliku arvamuse üldsusele kättesaadavaks tegemist, oleks ta pidanud esitama määruse nr 1049/2001 alusel sellekohase taotluse või taotlema luba vastavalt nõukogu kodukorrale ja nõukogusiseseks kasutamiseks mõeldud dokumentide töötlemise suunistele.
Nõukogu leiab, et kui Ungaril lubataks õiguslikku arvamust nr 13593/18 käesolevas kohtuasjas kasutada hoolimata sellest, et ta selleks ette nähtud korda ei järginud ja et selles küsimuses ei ole toimunud tõhusat kohtulikku kontrolli, hoitaks kõrvale määruses nr 1049/2001 ja nõukogu kodukorras sätestatud korrast. Nõukogu juhib seejuures tähelepanu Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale, milles on rahuldatud institutsioonide taotlused eemaldada Euroopa Kohtu toimikust nende sisedokumendid, kui nad ei ole andnud luba nende esitamiseks kohtumenetluses, ning leiab, et sellest tulenevalt ei või õiguslikku arvamust nr 13593/18 käesolevas kohtuasjas kasutada.
Lisaks leiab nõukogu, et käesolevas asjas õigusliku arvamuse nr 13593/18 esitamise lubamise korral on ta sunnitud andma liidu kohtus hinnanguid arvamuse kohta, mis oli mõeldud institutsioonisiseseks kasutamiseks ning mille koostas vaidlustatud määruse väljatöötamise raames tema enda õigustalitus, ent see oleks vastuolus õiglase menetluse nõuetega ning mõjutaks nõukogu võimalusi otsekoheste, objektiivsete ja igakülgsete arvamuste saamiseks.
Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei mõjuta neid kaalutlusi mitte kuidagi see, et õiguslik arvamus nr 13593/18 avaldati ilma nõukogu loata ühe ajakirjandusorganisatsiooni veebisaidil ning seeläbi sai selle sisu üldsusele teatavaks. Lisaks oleks selle õigusliku arvamuse käesolevas kohtumenetluses loata kasutamisest nõukogule ja liidu institutsioonidele tekkinud kahju oluliselt suurem kahjust, mis tekkis nimetatud õigusliku arvamuse avaldamisest ajakirjanduses. Nimelt see, kui Ungaril lubataks sellele õiguslikule arvamusele tugineda, ohustaks avalikku huvi selle vastu, et institutsioonid saaksid kasutada oma õigustalituste täiesti sõltumatult antud arvamusi ning nulliks ära selle huvi kaitseks ette nähtud menetluste tõhususe.
Ungari vaidleb nõukogu argumentidele vastu.
B.

Euroopa Kohtu hinnang
Nõukogu leiab esitatud argumentatsioonis sisuliselt, et kuna Ungari viitas hagiavalduse punktides 21, 22, 164 ja 166 ning selle lisas A.3 õiguslikule arvamusele nr 13593/18 ning analüüsis seal selle sisu, rikkus ta esiteks nõukogu kodukorra artikli 6 lõiget 2, teiseks rikkus nõukogusiseseks kasutamiseks mõeldud dokumentide töötlemise suuniste punkte 20 ja 21, kolmandaks eiras määrust nr 1049/2001, neljandaks läks vastuollu avaliku huviga, mis seisneb selles, et nõukogu saaks kasutada oma õigustalituse täiesti sõltumatult antud arvamusi, ning viiendaks pani nõukogu olukorda, kus viimasel võib tekkida vajadus võtta kohtuasja sisulise menetluse käigus seisukoht omaenda õigustalituse analüüsi kohta, ning rikkus seeläbi poolte võrdsuse põhimõtet.
Nõukogu kodukorra artikli 6 lõike 2 rikkumisega seoses tuleb tähele panna, et selle sätte kohaselt „[n]õukogu või COREPER võib kohtumenetluses lubada esitada koopia või väljavõtte nõukogu dokumendist, mida ei ole veel tehtud üldsusele kättesaadavaks“.
Tuleb tõdeda, et esiteks on hagiavalduses ja selle lisas A.3 viidatud õigusliku arvamuse nr 13593/18 muudele punktidele, kui need kaheksa punkti, mille nõukogu määruse nr 1049/2001 kohaselt avalikustas, ning teiseks, et Ungari ei ole taotlenud nõukogult luba selle õigusliku arvamuse koopia või väljavõtte esitamiseks kohtumenetluses, ning viimaks, et nimetatud liikmesriik ei ole kõnealuse õigusliku arvamuse koopiat oma hagiavaldusele lisanud.
Seetõttu tuleb kindlaks teha, kas seda, et Ungari on oma hagiavalduses ja selle lisas A.3 osutanud õigusliku arvamuse nr 13593/18 lõikudele, saab nõukogu kodukorra artikli 6 lõike 2 tähenduses käsitada selle dokumendi väljavõtete esitamisena kohtumenetluses.
Siinkohal tuleb märkida, et hagiavalduse punktides 22 ja 164 ning lisa A.3 teises kuni seitsmendas ja üheksandas lõigus sisalduvad Ungari enda argumendid, mille kohta see liikmesriik väidab, et need kajastavad selles õiguslikus arvamuses esitatud analüüsi, hagiavalduse punktides 21 ja 166 on aga samuti Ungari enese argumentide raames kõnealusele õiguslikule arvamusele lihtsalt viidatud. Selliselt esitatud argumente, mida on täiendatud lihtsalt väitega, et need vastavad õiguslikule arvamusele nr 13593/18 ja sellele arvamusele tehtud viidetega – kusjuures nõukogu väidab, et need on ebatäpsed –, ei saa käsitada väljavõtetena sellest õiguslikust arvamusest.
Hagiavalduse lisa A.3 neljandat lõiku, kus õiguslikku arvamust nr 13593/18 tsiteeritakse, tuleb seevastu käsitada nii, et see sisaldab „väljavõtet“ sellest õiguslikust arvamusest nõukogu kodukorra artikli 6 lõike 2 tähenduses. Sellise väljavõtte esitamine menetlusdokumendi lisas on käsitatav ka „kohtumenetluses esitamisena“ selle sätte tähenduses.
Seega oli Ungaril nõukogu kodukorra artikli 6 lõike 2 kohaselt põhimõtteliselt kohustus saada nõukogu luba selleks, et esitada Euroopa Kohtule hagiavalduse lisas A.3 sisalduv väljavõte õiguslikust arvamusest nr 13593/18.
Nagu ka nõukogu märgib, on tõsi, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et avaliku huviga, mille kohaselt peavad institutsioonid saama kasutada oma õigustalituste täiesti sõltumatult antud arvamusi, läheks vastuollu see, kui möönda, et selliseid sisedokumente võib Euroopa Kohtus toimuvas vaidluses esitada, ilma et asjaomane institutsioon oleks selleks loa andnud või kohus selle esitamist nõudnud (14. mai 2019. aasta kohtumäärus Ungari vs. parlament,
C‑650/18
, ei avaldata,
EU:C:2019:438
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 31. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Sloveenia vs. Horvaatia,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punkt
).
Nagu nõukogu leiab, tugineb hageja loata sellist õiguslikku arvamust esitades vaidlustatud õigusakti kehtivust puudutavas menetluses asjaomase institutsiooni vastu arvamusele, mille on andnud selle otsuse väljatöötamise käigus selle institutsiooni õigustalitus. See aga, kui möönda, et hageja võib esitada toimikusse institutsiooni õigusliku arvamuse, mille avaldamist viimane lubanud ei ole, läheks põhimõtteliselt vastuollu õiglase kohtumenetluse nõuetega ning tähendaks kõrvalehoidmist dokumendile juurdepääsu taotlemise menetlusest, mis on kehtestatud määrusega nr 1049/2001 (vt selle kohta 14. mai 2019. aasta kohtumäärus Ungari vs. parlament,
C‑650/18
, ei avaldata,
EU:C:2019:438
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 31. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Sloveenia vs. Horvaatia,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punkt
).
Arvestada tuleb siiski ELL artikli 1 teises lõigus ja artikli 10 lõikes 3 ning ELTL artikli 15 lõikes 1 ja artikli 298 lõikes 1 nimetatud läbipaistvuse põhimõttega, mis võimaldab eelkõige tagada demokraatlikus süsteemis haldusvõimu tegevuse suurema legitiimsuse, tulemuslikkuse ning vastutuse kodanike ees (vt selle kohta 14. mai 2019. aasta kohtumäärus Ungari vs. parlament,
C‑650/18
, ei avaldata,
EU:C:2019:438
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Võimaldades mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, aitab läbipaistvus suurendada kodanike usaldust (4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
On tõsi, et üldsusele kättesaadavaks tegemata ja õiguslikku arvamust sisaldava institutsiooni dokumendi avaldamine kohtumenetluses saab läbipaistvuse põhimõttega põhjendatav olla üksnes erandjuhul. Seetõttu on Euroopa Kohus leidnud, et õiguslikku arvamust sisaldava institutsiooni dokumendi kohtuasja toimikusse jätmine ei ole mis tahes ülekaaluka avaliku huvi seisukohast põhjendatud esiteks siis, kui see õiguslik arvamus ei ole seotud suuremat läbipaistvust eeldava õigusloomemenetlusega, ning teiseks siis, kui asjaomase liikmesriigi huvi selle dokumendi toimikusse jätmise vastu seisneb üksnes võimaluses kõnealusele õiguslikule arvamusele vaidluse raames tugineda. Euroopa Kohtu hinnangul näis sellise õigusliku arvamuse esitamine lähtuvat hageja enda huvist põhjendada oma argumente, mitte aga mingisugusest ülekaalukast avalikust huvist näiteks vaidlustatud akti andmisele eelnenud menetluse avalikustamise vastu (vt selle kohta 14. mai 2019. aasta kohtumäärus Ungari vs. parlament,
C‑650/18
, ei avaldata,
EU:C:2019:438
, punkt
, ning 31. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Sloveenia vs. Horvaatia,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punkt
).
Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et erinevalt kohtuasjadest, milles tehti eelmises punktis osundatud kohtulahendid, puudutab õiguslik arvamus nr 13593/18 seadusandlikku menetlust.
Euroopa Kohus on seejuures leidnud, et selliste dokumentide avalikustamine, mis sisaldavad institutsiooni õigustalituse arvamust seadusandliku algatuse üle toimuvas arutelus tekkinud õiguslikes küsimustes, suurendab õigusloomemenetluse läbipaistvust ja avalikkust ning tugevdab Euroopa kodanike demokraatlikku õigust kontrollida õigustloova akti aluseks võetud teavet. Euroopa Kohus järeldas sellest, et puudub üldine vajadus salastada nõukogu õigustalituse arvamusi, mis on seotud õigusloomemenetlusega, ning et määrus nr 1049/2001 kehtestab põhimõtteliselt kohustuse need avalikustada (vt selle kohta 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punktid
ja
).
Just läbipaistvus neis asjades, mis võimaldab mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, aitab vähendada kodanikel kahtluste tekkimist, mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik (vt selle kohta 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
), ning aitab tugevdada demokraatia ja põhiõiguste kaitse põhimõtteid, mis on määratletud ELL artiklis 6 ja hartas ning millele on osutatud ka määruse nr 1049/2001 põhjenduses 2.
Läbipaistvus ei takista siiski õigusnõustamise kaitsele tuginedes mõne konkreetse õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist, kui see arvamus on küll antud õigusloomemenetluses, ent puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja väljub õigusloomemenetluse raamidest, millisel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada (1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Käesoleval juhul aga, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 70–72 märkis, ei ole nõukogu tõendanud, et õiguslik arvamus nr 13593/18 puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja väljub asjaomase õigusloomemenetluse raamidest.
Seetõttu ei takista ei nõukogu kodukorra artikli 6 lõige 2 ega käesoleva kohtuotsuse punktis 53 osutatud kohtupraktika Ungaril selle õigusliku arvamuse täielikku või osalist avaldamist oma hagiavalduses.
Seda tõdemust ei lükka ümber asjaolu, et Ungaril on oma huvi selle vastu, et Euroopa Kohus tema hagiavalduse ja selle lisa A.3 vaidlusaluseid lõike arvesse võtaks. Nimelt, kuna nende arvessevõtmine aitab samuti vähendada kodanike kahtlusi mitte üksnes vaidlustatud määruse seaduslikkuse suhtes, vaid ka kogu seadusandliku protsessi seaduslikkuse suhtes tervikuna, teenib see igal juhul käesoleva kohtuotsuse punktides 58 ja 59 osutatud ülekaalukat avalikku huvi.
Seetõttu ja ilma, et oleks vaja võtta eraldi seisukohta väidete osas, mis puudutavad nõukogusiseseks kasutamiseks mõeldud dokumentide töötlemise suuniste punktide 20 ja 21, määruse nr 1049/2001 ja poolte võrdsuse põhimõtte rikkumist – kuna käesoleva kohtuotsuse punktides 55–63 antud hinnanguid arvesse võttes neil väidetel edulootust ei ole –, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata nõukogu taotlus jätta tähelepanuta Ungari hagiavalduse ja selle lisade, eelkõige lisa A.3 teatud lõigud osas, milles on viidatud õiguslikule arvamusele nr 13593/18 ning milles on tsiteeritud selle sisu või kajastatud seal esitatud analüüsi.
V.

Hagi
Ungari, keda toetab Poola Vabariik, palub hagis esimese võimalusena tühistada vaidlustatud määrus tervikuna ning teise võimalusena tühistada osa sellest ehk artikli 4 lõige 1, artikli 4 lõike 2 punkt h, artikli 5 lõige 2, artikli 5 lõike 3 kolmas lause, artikli 5 lõike 3 neljas lause ning artikli 6 lõiked 3 ja 8.
A.

Esimese võimalusena esitatud nõue tühistada vaidlustatud määrus tervikuna
Esimese võimalusena esitatud nõuet tühistada vaidlustatud määrus tervikuna põhjendab Ungari kolme väitega. Esimesena tuleb ühiselt käsitleda esimest ja teist väidet, mis puudutavad sisuliselt seda, et liidul puudub vaidlustatud määruse vastuvõtmise pädevus.
1.

Esimene ja teine väide, mis puudutavad seda, et liidul puudub pädevus vaidlustatud määruse vastuvõtmiseks
a)

Poolte argumendid
Ungari, keda toetab Poola Vabariik, leiab esimeses väites, et vaidlustatud määrusel puudub õiguslik alus. Seejuures osutab ta asjaolule, et ELTL artikli 322 lõike 1 punktid a ja b lubavad liidu seadusandjal võtta vastu vastavalt „finantseeskirjad, millega määratakse kindlaks eelkõige eelarve koostamise ja täitmise ning aruannete esitamise ja auditeerimise kord“, ning „eeskirjad finantshalduses osalejate, eelkõige eelarvevahendite käsutajate ning arvepidajate vastutuse kontrollimise kohta“. Ta lisab, et ELTL artikli 322 lõike 2 kohaselt määrab nõukogu kindlaks meetodid ja menetluse, mille kohaselt liidu omavahendeid käsitlevas korras ette nähtud eelarvetulud tehakse komisjonile kättesaadavaks, ning määrab meetmed, mida vajaduse korral võetakse sularahanõudluse rahuldamiseks.
Need sätted on kas täielikult või osaliselt olnud õiguslikuks aluseks paljudele liidu aastaeelarve või liidu mitmeaastase finantsraamistikuga seotud õigusaktidele, nagu finantsmäärus, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2020. aasta määrus (EL) 2020/558, millega muudetakse määrusi (EL) nr 1301/2013 ja (EL) nr 1303/2013 seoses erimeetmetega erandliku paindlikkuse lubamiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kasutamisel, et reageerida COVID‑19 puhangule (
ELT 2020, L 130, lk 1
), mis võimaldab erakorralist kaasrahastamist struktuuri- ja investeerimisfondidest, või Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. detsembri 2020. aasta määrus (EL) 2020/2221, millega muudetakse määrust (EL) nr 1303/2013 seoses lisavahendite ja rakenduskorraga, et toetada COVID‑19 pandeemiaga seotud kriisi ja selle sotsiaalsete tagajärgede kõrvaldamist ning ettevalmistuste tegemist majanduse taastamiseks rohelisel, digitaalsel ja vastupidaval viisil (
ELT 2020, L 437, lk 30
), millega kehtestatakse rakenduseeskirjad, soodustamaks pandeemiast tingitud kahju hüvitamist, ning kus nähakse erandina ette täiendavad vahendid, et toetada sotsiaalse ühtekuuluvuse suurendamist ja majanduse taastamist.
Nii on finantsmääruse esimese osaga kehtestatud kõik üldised liidu eelarve koostamist ja täitmist ning selle vahendite kontrolli puudutavad põhimõtted ja menetlused. Need põhimõtted ja menetlused on „finantseeskirjad“, millega määratakse kindlaks eelarve koostamise ja täitmise kord ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses. See puudutab ka määrusi 2020/558 ja 2020/2221, mille normid on tegelikult ja otseselt seotud liidu eelarve, mitmeaastase finantsraamistiku ja erinevatest liidu vahenditest antavate abidega.
Vaidlustatud määruse sätete keskseid elemente, nagu mõiste „õigusriik“ määratlust või õigusriigi põhimõtete rikkumise võimalikke vorme, ei saa seevastu objektiivselt käsitada finantseeskirjadena, millega määratakse kindlaks eelarve täitmise kord selle sätte tähenduses. See, et ELTL artikli 322 lõige 1 on selle määruse õiguslikuks aluseks sobimatu, ilmneb eelkõige huvide konflikti käsitlevate nende normide võrdlusest, mis sisalduvad vastavalt kõnealuses määruses ja finantsmääruses.
Finantsmääruse artiklist 61 tuleneb, et huvide konflikti vältimise kohustus kehtib kõigi liidu vahendite kasutamise viiside puhul, sealhulgas nende vahendite kasutamisega tegelevate liikmesriigi asutuste suhtes, mistõttu on neil riikidel kohustus võtta vastu piisavad sellekohased õigusnormid. Selleks sisaldab finantsmäärus sobivaid menetlusnorme, mis võimaldavad huvide konfliktid lõpetada.
Vaidlustatud määruse artikli 3 punktist b ilmneb aga, et suutmatus tagada huvide konflikti puudumine võib viidata õigusriigi põhimõtete rikkumisele, kuid samas ei ole selle määrusega kehtestatud ühtki menetlusnormi meetmete kohta, mida liikmesriigid võiksid selliste konfliktide ennetamiseks või lahendamiseks võtta. Niisiis võimaldab see säte võtta liikmesriikide suhtes meetmeid juhul, kui nad ei vasta täpsustamata ootustele, mis lähevad kaugemale finantsmääruses kehtestatud nõuetest.
Üldisemalt leiab Ungari, et vaidlustatud määruse sätteid ei saa käsitada finantseeskirjadena, millega määratakse kindlaks liidu eelarve täitmise kord. Selle määruse artikli 1 kohaselt on määruse eesmärk kehtestada vajalikud normid liidu eelarve kaitseks juhul, kui liikmesriikides esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi. Selleks on nimetatud määruse artiklis 2 määratletud mõiste „õigusriik“ ning sama määruse artiklis 3 esitatud näitlik loetelu õigusriigi põhimõtete rikkumistest. Vaidlustatud määruse olulisteks elementideks on seega õigusriigi mõiste ja õigusriigi põhimõtte võimalike rikkumiste määratlused.
ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a ei luba aga liidul määratleda, millistel juhtudel on tegemist õigusriigi põhimõtete rikkumisega, ega määrata kindlaks, milliste elementide kaudu sisustatakse mõiste „õigusriik“. Seega ei anna nimetatud säte õiguslikku alust uurida või tuvastada õigusriigi põhimõtete rikkumisi või näha ette selliste rikkumistega kaasnevaid õiguslikke tagajärgi, kuna selliseid norme ei saa objektiivselt käsitada finantseeskirjadena, millega määratakse kindlaks eelarve täitmise kord.
Pelgalt asjaolu, et vaidlustatud määruses sätestatud materiaalõigus- ja menetlusnormidel on mingisugune seos liidu eelarvega, ei ole piisav kvalifitseerimaks neid „finantseeskirjadeks“ ELTL artikli 322 lõike 1 tähenduses. Mõiste „finantseeskirjad“ määratlemine sedavõrd laialt, et see hõlmab ka vaidlustatud määruse sätteid, tähendaks, et see mõiste hõlmaks peaaegu kogu liidu õigust ning väga suurt osa liikmesriikide õigussüsteemidest, kuna raske on leida sätet, mille puhul on võimatu tuvastada vähemalt kaudset mõju mõnele liidu eelarve allikale.
Vaidlustatud määruse õigusliku aluse sobimatus ilmneb ka asjaolust, et selle määruse artikli 5 lõige 2 ei sisalda liidu eelarve täitmise korda reguleerivaid finantseeskirju. Kohustus jätkata teatud programmi elluviimist pärast liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitset mõjutavate puuduste või rikkumiste tuvastamist ei ole käsitatav liikmesriikidel eelarve täitmisega seoses ELTL artikli 317 kohaselt lasuva kontrolli- ja auditeerimiskohustusena ega ELTL artiklis 322 sätestatud finantseeskirjana, millega määratakse kindlaks eelarve koostamise ja täitmise ning aruannete esitamise ja auditeerimise kord ning mille eesmärk on tagada eelarvepõhimõtete ja eelkõige usaldusväärse finantsjuhtimise, läbipaistvuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtte järgimine.
Neist finantseeskirjadest ei tulene liikmesriikidele kohustust pärast sellist puuduste või rikkumiste tuvastamist vastava programmi elluviimist jätkata. Vastupidi, ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a lubab võtta vastu finantseeskirju, nagu vastava programmiga seotud maksete peatamine, mille eesmärk on konkreetselt tagada, et liikmesriigi tegevus vastaks neile tingimustele, mis on asjasse puutuvates finantseeskirjades sätestatud selleks, et kindlustada liidu finantshuvide kaitse ja vastava programmi raames taotletavate eesmärkide tegelik saavutamine.
See aga, kui finantseeskirjadega saaks liikmesriigile panna kohustuse jätkata programmi elluviimist ka siis, kui komisjon on tuvastanud selle programmi elluviimisega seotud rikkumised, mis kahjustavad liidu finantshuve ning usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet või mis ohustavad seatud eesmärkide saavutamist, läheks vastuollu liidu finantseeskirjade aluseks oleva loogikaga.
Ungari hinnangul tuleneb sellest, et niisuguse kohustuse kehtestamisega taotletav eesmärk ei ole mitte liidu finantshuvide kaitse tagamine, vaid liikmesriigi karistamine õigusriigi põhimõtete rikkumise eest, ning see ei ole kooskõlas valitud õigusliku alusega. Liikmesriigi kohustus rahastada täielikult oma eelarvest programme, mille sisustamisel on tal üksnes vähene kaalutlusõigus, piirab pealegi tema õigust kasutada oma eelarvet ning kehtestab nõude, mis ei koorma mitte liidu eelarvet, vaid asjaomase liikmesriigi oma.
Teises väites märgib Ungari, et vaidlustatud määrus on vastuolus esiteks ELL artikliga 7, teiseks ELL artikli 4 lõikega 1 ja artikli 5 lõikega 2 ning kolmandaks ELL artikli 13 lõikega 2 ja ELTL artikliga 269.
Esimesena väidab ta, et ainsaks artikliks, mille alusel saab tuvastada ohu, et liikmesriik ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi oluliselt rikub, on ELL artikkel 7. Vaidlustatud määrusega on viimati nimetatud artiklit eirates loodud ühes konkreetses valdkonnas samast eesmärgist lähtuv paralleelne menetlus.
Esiteks ei ole aluslepingutes ette nähtud võimalust võtta ELL artikli 7 rakendamiseks vastu õigustloovaid akte, mis reguleerivad ELL artiklis 2 osutatud väärtuste rikkumise tuvastamist ning sellise rikkumise õiguslike tagajärgede kindlaksmääramist.
Teiseks annab vaidlustatud määruses ette nähtud menetlus Euroopa Kohtule pädevuse kontrollida selle määruse alusel vastu võetud nõukogu otsuseid ja seega hinnata ka seda, kas liikmesriik on õigusriigi põhimõtteid rikkunud, ning seda isegi juhul, kui selle rikkumise lätteks olevad liikmesriigi õigusnormid või tegevus ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse ning kui neile hinnangu andmine ei ole seega Euroopa Kohtu pädevuses. Seeläbi laiendab vaidlustatud määrus aluslepinguid rikkudes ja eelkõige ELTL artiklis 269 sätestatud piire ületades lisaks nõukogu ja komisjoni pädevusele ka Euroopa Kohtu pädevust.
Kolmandaks, liikmesriigis õigusriigi põhimõtete rikkumiste hindamiseks, nende tuvastamiseks ning vastaval juhul nende eest karistamiseks annab liidu institutsioonidele aluslepingutes pädevuse üksnes ELL artikkel 7.
Sarnaselt selle sättega on vaidlustatud määruses ette nähtud, et enne nõukogule rakendusotsuse ettepaneku esitamist peab komisjon võtma seisukoha kolmes küsimuses ning et seejärel peab kõigis neis küsimustes tegema kolm üksteisele järgnevat otsust ka nõukogu. Vastavalt selle määruse artiklitele 3 ja 4 peab komisjon kõigepealt tuvastama õigusriigi põhimõtete rikkumise. Seejärel tuleb lähtudes nimetatud määruse artikli 4 lõikest 1 hinnata, kas rikkumisel on piisavalt tihe seos liidu eelarve või liidu finantshuvide kaitsmisega. Viimaks tuleb kindlaks teha, kas selle määruse artikli 5 alusel on vaja vastu võtta otsus, millega määratakse kindlaks vajalikuks peetavad liidu eelarve kaitsemeetmed.
Esimene ja kolmas neist otsustest kuuluvad aga ELL artikli 7 kohaldamisalasse. Õigusriigi põhimõtete rikkumise tuvastamine, mis on ette nähtud vaidlustatud määruse artikli 4 lõikes 2 koosmõjus selle määruse artikliga 3, on sisuliselt identne tuvastamisotsusega, mille tegemise pädevus on ELL artikli 7 lõigete 1 ja 2 kohaselt nõukogul ja Euroopa Ülemkogul, samas kui meetmete võtmise otsustamine selle määruse artikli 5 alusel on paralleelne võimalus võrreldes ELL artikli 7 lõikes 3 sätestatud võimalusega peatada asjaomase liikmesriigi teatavad õigused, kuna selline õiguste peatamine võib puudutada ka asjaomasele liikmesriigile eraldamisele kuuluvaid eelarvevahendeid.
Seda, et meetmed, mille võtmine vaidlustatud määruse alusel otsustada võidakse, on seotud ühe ELL artiklis 2 nimetatud väärtuse rikkumisega, toetavad selle määruse artikli 5 lõige 3 ja artikli 6 lõige 8, millest tuleneb, et meetmete proportsionaalsuse hindamisel tuleb nõuetekohaselt arvesse võtta õigusriigi põhimõtete rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust ning asjasse puutuvaid allikaid. Seega tuleb komisjonil ja nõukogul hinnata põhjalikult sellise rikkumise esinemist ja ulatust, ent sellise hinnangu saab anda üksnes ELL artikli 7 alusel.
Ungari, keda toetab Poola Vabariik, lisab, et ELL artiklis 7 on sätestatud konstitutsioonilist laadi karistusmenetlus konkreetse liikmesriigi vastu. Lisaks sellele on liikmesriigid kui liidu asutava võimu kandjad reguleerinud selle menetluse ammendavalt EL lepingus, tingituna selle menetluse kohaldamisalasse jäävate valdkondade poliitilisest mõõtmest, kuna need valdkonnad – nagu liikmesriikide asutuste ja institutsioonide toimimine – ei kuulu tingimata liidu õiguse kohaldamisalasse.
Seda, et õigusriigi põhimõtete rikkumisele on ainuvõimalik reageerida ELL artiklis 7 sätestatud menetlusega, kinnitavad ka komisjoni teatise „[Liidu] uus õigusriigi tugevdamise raamistik“ ja aluslepingute vahelist kooskõla käsitleva nõukogu õigustalituse 27. mai 2014. aasta arvamuse nr 10296/14 punktid 18 ja 24. Kuigi vaidlustatud määrusest tuleneb kohustus siduda õigusriigi põhimõtete võimaliku rikkumise uurimine liidu eelarve täitmisega, on selle tegelik eesmärk, mis ilmneb nimetatud määruse vastuvõtmiseni viinud komisjoni ettepaneku põhjendustest, õigusriigi põhimõtete järgimise hindamine ja karistamine juhul, kui leiab tuvastamist, et liikmesriik neid põhimõtteid rikub.
Teisena leiab Ungari, et vaidlustatud määrus rikub ELL artikli 4 lõikega 1 ja artikli 5 lõikega 2 tagatud pädevuse andmise ja jaotamise põhimõtteid, kuivõrd see võimaldab liidu institutsioonidel anda hinnanguid liikmesriigi institutsioonidele ja olukordadele, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse. Sellest määrusest ei ilmne selgelt, et hinnangu andmine õigusriigi põhimõtete rikkumisele piirdub liidu pädevusse kuuluvate valdkondadega, kuna mõned selle artiklites 3 ja 4 nimetatud olukorrad võivad lisaks seonduda ka rikkumistega, mis nende valdkondadega ei piirdu.
Pädevuse andmise ja jaotamise põhimõtteid silmas pidades on aga sedalaadi liidu pädevusest väljapoole jääv hinnangute andmine võimalik üksnes mõnes esmase õiguse sättes, nagu ELL artiklis 7, ette nähtud eesmärgil ja menetluses. Ükski selline esmase õiguse säte ei saa seevastu olla vaidlustatud määruse aluseks, mistõttu tuleb asuda seisukohale, et selle määrusega on kehtestatud erand aluslepingutest tulenevast liidu ja liikmesriikide pädevuse jaotamise üldisest korrast. Pealegi, kui ELL artikli 7 lõigetes 1 ja 2 sätestatud menetlus puudutab üksnes olukordi, mis annavad tunnistust ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste olulisest rikkumisest ning nende väärtuste olulisest ja jätkuvast rikkumisest, siis vaidlustatud määruses sätestatud menetlus on võimalik ka siis, kui väidetavad rikkumised ei ole ei olulised ega jätkuvad.
Viimaks märgib Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et isegi kui vaidlustatud määruse alusel toimuval hindamisel on teatud seos liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsega, ei tähenda see, et hinnatavaid olukordi tuleks selle seose tõttu tingimata käsitada liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvatena. Ta rõhutab, et õigusriigi nõuete rikkumist käsitletakse esimeses etapis, ent seose liidu eelarvega saab tuvastada alles teise etapi tulemusena. Seetõttu võimaldab vaidlustatud määrus tuvastada, et liikmesriik on rikkunud õigusriigi põhimõtteid olukordades, mis liidu õiguse kohaldamisalasse ei kuulu.
Kolmandana leiab Ungari, et vaidlustatud määrus kahjustab ELL artiklis 7 ja artikli 13 lõikes 2 ning ELTL artiklis 269 ette nähtud institutsioonidevahelist tasakaalu ning rikub asjaomasele liikmesriigile esimesest neist sätetest tulenevaid õigusi.
Erinevalt ELL artiklist 7 annab vaidlustatud määrus õigusriigi põhimõtete rikkumise tuvastamise menetluse algatamise õiguse üksnes komisjonile. Hääletamisel nõukogus on nõutav teistsugune häälteenamus võrreldes ELL artiklis 7 sätestatuga. Pealegi on selles määruses ette nähtud parlamendi teavitamise kohustus, samas kui ELL artikli 7 lõigetes 1 ja 2 on parlamendile antud nõusoleku andmise õigus, ning mingit pädevust ei ole antud Euroopa Ülemkogule. Kuna nõukogu otsus vaidlustatud määruse alusel võetavate meetmete kohta võetakse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega, halveneb asjaomase liikmesriigi menetluslik olukord, võttes eelkõige arvesse seda, et ELL artikli 7 lõigete 2 ja 3 kohaselt nõuavad selle sätte alusel vastu võetavad meetmed Euroopa Ülemkogu ühehäälset otsust.
Vaidlustatud määrus lähtub niisiis selle vastuvõtmiseni viinud komisjoni ettepaneku seletuskirjas kajastuvast liidu seadusandja kavatsusest näha ette „lihtsam“, „kiirem“ ja „tõhusam“ viis õigusriigi põhimõtete rikkumiste tuvastamiseks ja nende eest karistamiseks. Seeläbi annab kõnealune määrus ELL artiklis 7 sätestatuga võrreldes nõukogule, komisjonile ja Euroopa Kohtule uue pädevuse, võimaldades eelkõige viimasel ELTL artiklit 269 eirates hinnata õigusriigi põhimõtete rikkumise tuvastamise kohta tehtud otsuste põhjendatust. Seetõttu läheb see määrus vastuollu liikmesriikide kui aluslepingute autorite sõnaselge tahtega piirata Euroopa Kohtu pädevust Euroopa Ülemkogu või nõukogu poolt ELL artikli 7 alusel vastu võetud akti peale esitatud hagi puhul üksnes menetluslike küsimustega.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Esimeses kahes väites leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt ühelt poolt seda, et ei ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a ega ükski teine EL toimimise lepingu säte ei saa olla sobiv õiguslik alus, võtmaks vastu vaidlustatud määrus, ja eelkõige selle artiklid 2 ja 4 ning artikli 5 lõige 2. Teiselt poolt lisab ta, et selles määruses ette nähtud menetlusega hoitakse kõrvale ELL artiklis 7 ette nähtud menetlusest, mis on aga ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste kaitseks ainuvõimalik menetlus, ning see eirab ELTL artiklis 269 sätestatud Euroopa Kohtu pädevuse piire.
1)

Vaidlustatud määruse õiguslik alus
Sissejuhatuseks tuleb korrata, et ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a kohaselt võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist kontrollikojaga määruste abil vastu „finantseeskirjad, millega määratakse kindlaks eelkõige eelarve koostamise ja täitmise ning aruannete esitamise ja auditeerimise kord“.
Need eeskirjad võivad aga reguleerida kõiki aspekte, mis on seotud eelarve täitmisega, mida käsitletakse EL toimimise lepingu 6. osa „Institutsioonilised ja rahandussätted“ II jaotises „Rahandussätted“, ning seega eelarve täitmisega laias tähenduses.
Lisaks asjaolule, et ELTL artikkel 322 paikneb selle II jaotise 5. peatükis „Ühissätted“, tuleb märkida, et sellele sättele on viidatud kõnealuse II jaotise sissejuhatavas osas paikneva ELTL artikli 310 lõigetes 2 ja 3 ning sellesama II jaotise 3. peatükis „Liidu aastaeelarve“ paiknevate ELTL artikli 315 esimeses ja teises lõigus ning ELTL artikli 316 esimeses ja teises lõigus, samuti selle 4. peatükis „Eelarve täitmine ja täitmise kinnitamine“ paiknevas ELTL artiklis 317.
ELTL artiklid 310 ja 315–317 on aga kõik seotud liidu eelarve täitmisega.
ELTL artikli 310 lõikes 1 on nimelt sätestatud, et kõik liidu tulu- ja kuluartiklid võetakse arvesse igaks eelarveaastaks koostatavates kalkulatsioonides ja näidatakse ära eelarves, ning lõikes 3 on sätestatud, et eelarves näidatud kulutuste tegemiseks on vaja enne vastu võtta õiguslikult siduv liidu õigusakt, mis annab õigusliku aluse liidu tegevusele ja asjakohase kulutuse tegemisele kooskõlas ELTL artiklis 322 osutatud määrusega, välja arvatud selles ette nähtud erandid. Viimaks tuleneb artikli 310 lõikest 5 nõue, et eelarvet täidetaks kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttega ning et liikmesriigid peavad tegema liiduga koostööd, et tagada eelarvesse kavandatud assigneeringute kasutamine kooskõlas selle põhimõttega.
ELTL artikli 315 esimeses lõigus on sätestatud, et kui eelarveaasta alguses eelarvet ei ole veel kinnitatud, siis ei või üheski kuus kulutada suuremat summat kui üks kaheteistkümnendik eelneva eelarveaasta eelarve kõnealuses peatükis kavandatud assigneeringutest ükskõik millise eelarvepeatüki osas kooskõlas ELTL artikli 322 alusel kehtestatud määruste sätetega, kusjuures asjaomane summa ei või siiski ületada üht kaheteistkümnendikku eelarveprojekti samas peatükis kavandatud assigneeringutest. ELTL artikkel 316 puudutab omakorda eelarveaasta lõpus kasutamata assigneeringute ülekandmist järgmisesse eelarveaastasse.
ELTL artiklis 317 on aga sätestatud, et komisjon täidab eelarvet koostöös liikmesriikidega omal vastutusel ja määratud assigneeringute piires kooskõlas ELTL artikli 322 alusel kehtestatud määruste sätetega ning võttes arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet. Sellest tuleneb ka liikmesriikidele kohustus teha komisjoniga koostööd, et tagada nende assigneeringute kasutamine selle põhimõtte kohaselt, ning selles on täpsustatud, et ELTL artikli 322 alusel kehtestatud määruses sätestatakse liikmesriikide kontrolli- ja auditeerimiskohustused eelarve täitmisel ning sellest tulenev vastutus.
Sellest järeldub, et finantseeskirjad, millega määratakse kindlaks eelkõige eelarve koostamise ja täitmise ning aruannete esitamise ja auditeerimise „kord“ tähenduses, mis tuleneb ELTL artikli 322 lõike 1 punktist a tõlgendatuna lähtuvalt käesoleva kohtuotsuse punktis 101 nimetatud sätetest, hõlmavad lisaks normidele, milles määratakse kindlaks, kuidas toimub eelarves kajastatud kulude tegemine kui selline, ka norme, milles nähakse ette liikmesriikidele kontrolli- ja auditeerimiskohustused, kui komisjon täidab eelarvet nendega koostöös, ning sellest tulenev vastutus. Iseäranis ilmneb selgelt, et nende finantseeskirjade eesmärk on tagada liidu eelarve täitmisel usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte järgimine muu hulgas liikmesriikide poolt.
Eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb käesoleval juhul hinnata, kas ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a sai olla vaidlustatud määruse vastuvõtmise õiguslik alus.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad õigusakti eesmärk ja sisu (3. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. parlament ja nõukogu,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, punkt
; 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament ja nõukogu,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, punkt
, ning 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, punkt
).
Lisaks võib sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramisel arvesse võtta uue õigusakti õiguslikku konteksti, eelkõige kui sellest kontekstist võib saada selgust õigusakti eesmärkide kohta (3. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. parlament ja nõukogu,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, punkt
; 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament ja nõukogu,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, punkt
, ning 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, punkt
).
Esimesena, seoses küsimusega, kas vaidlustatud määruse eesmärgist tulenevalt saab selle õiguslik alus olla ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a, väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et selle määruse kaugem eesmärk on võimaldada nii komisjonil ja nõukogul hinnata, kas liikmesriigid õigusriigi põhimõtteid järgivad, ning määrata nende põhimõtete rikkumise tuvastamise korral liidu eelarve kaudu sanktsioone, kusjuures väidetavalt tuleneb see eesmärk ka nimetatud määruse vastuvõtmiseni viinud komisjoni ettepanekule lisatud seletuskirjast.
Esiteks on vaidlustatud määruse artiklis 1 sätestatud, et sellega „kehtestatakse vajalikud normid liidu eelarve kaitseks juhul, kui liikmesriikides esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi“. Selle sätte sõnastusest ilmneb niisiis, et kõnealuse määruse eesmärk on kaitsta liidu eelarvet ohtude eest, mis võivad tuleneda sellest, et liikmesriik rikub õigusriigi põhimõtteid.
Teiseks ilmneb vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 1 ja artikli 6 lõike 1 koosmõjust, et komisjon saab liidu eelarve kaitseks „asjakohaste meetmete“ võtmise menetlust alustada vaid siis, kui see institutsioon tuvastab lisaks sellele, et on mõistlik alus arvata, et liikmesriigis esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi, eelkõige selle, et need rikkumised mõjutavad või tekitavad tõsise riski, et mõjutavad piisavalt otseselt liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitset.
Lisaks tuleneb selle määruse artikli 5 lõigetest 1 ja 3, et asjakohasteks meetmeteks on eelkõige maksete peatamine, juriidiliste kohustuste täitmise peatamine, osamaksete tegemise peatamine, tagatud vahendi alusel antud majandusliku eelise peatamine, programmi või kulukohustuse heakskiitmise peatamine, juriidilise kohustuse täitmise lõpetamine, keeld võtta uusi juriidilisi kohustusi või sõlmida uusi lepinguid, tagatud laenude ennetähtaegne tagasimaksmine, tagatud vahendi alusel antud majandusliku eelise, kulukohustuste või eelmaksete vähendamine ning maksetähtaegade arvestamise katkestamine, ning et meetmed peavad olema proportsionaalsed ehk piirduma sellega, mis on rangelt vajalik, lähtudes õigusriigi põhimõtete rikkumiste tegelikust või potentsiaalsest mõjust liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele.
Lisaks teeb komisjon vaidlustatud määruse artikli 7 lõike 2 teise lõigu kohaselt nõukogule ettepaneku meetmed lõpetada, kui määruse artiklis 4 sätestatud tingimused ei ole enam täidetud, ja seega eelkõige juhul, kui rikkumistel ei ole enam mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele või kui pole enam tõsist riski sellise mõju tekkeks, ning nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 185 märkis, tuleb juhul, kui mõju eelarve täitmisele on lakanud, need meetmed lõpetada isegi siis, kui liikmesriik jätkuvalt õigusriigi põhimõtteid rikub.
Võimalike võetavate meetmete liigid, nende valiku ja ulatusega seotud kriteeriumid ning kõnealuste meetmete võtmise ja lõpetamise tingimused – kuivõrd need kõik on seotud mõjuga liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvide kaitsele või tõsise riskiga sellise mõju tekkeks – toetavad seisukohta, et vaidlustatud määruse eesmärk on liidu eelarve kaitsmine selle täitmisel.
Lisaks ilmneb vaidlustatud määruse artikli 5 lõikest 2, tõlgendatuna lähtuvalt selle artikli lõikest 4 ja määruse põhjendusest 19, et selle sätte eesmärk ei ole, nagu väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, liikmesriigi karistamine mõne õigusriigi põhimõtte rikkumise eest, vaid lõplike vahendite saajate ja toetusesaajate õigustatud huvide kaitsmine liikmesriigi suhtes kõnealuse määruse alusel asjakohaste meetmete võtmise korral. Selles sättes on ette nähtud, millised tagajärjed on sellistel meetmetel kolmandatele isikutele. Seega ei saa see säte toetada väidet, et vaidlustatud määruse eesmärk ei ole eelarve kaitsmine, vaid pigem liikmesriigis õigusriigi nõuete rikkumise kui sellise eest karistamine iseenesest.
Kolmandaks kinnitavad vaidlustatud määruse põhjendused, nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 130 märkis, et määrusega taotletakse seda eesmärki, mis tuleneb määruse artiklist 1 ja milleks on liidu eelarve kaitsmine. Nimetatud määruse põhjendustes 2 ja 7–9 on eelkõige märgitud, et Euroopa Ülemkogu on leidnud, et liidu finantshuve tuleb kaitsta ELL artiklis 2 nimetatud väärtustest lähtudes, et millal iganes liikmesriigid täidavad liidu eelarvet, on õigusriigi austamine ELTL artiklis 317 sätestatud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete järgimise oluline eeltingimus, et liikmesriigid saavad usaldusväärse finantsjuhtimise tagada ainult siis, kui nende avaliku sektori asutused tegutsevad kooskõlas seadusega, kui rikkumisi tulemuslikult uuritakse ning kui avaliku sektori asutuste meelevaldsete või ebaseaduslike otsuste üle on võimalik teha tõhusat kohtulikku kontrolli, ning et liidu finantshuve kahjustada võivate avaliku sektori asutuste õigusvastaste ja meelevaldsete otsuste vastu miinimumkaitse tagamiseks on nõutav kohtusüsteemi, ent ka uurimisasutuste ja prokuratuuri sõltumatus ja erapooletus. Sama määruse põhjenduses 13 on sellega seoses märgitud, et seega on olemas „selge seos õigusriigi austamise ja liidu eelarve tõhusa täitmise vahel kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega“, põhjenduses 15 on omakorda täpsustatud, et „[õ]igusriigi põhimõtete rikkumised, eelkõige need, mis mõjutavad avaliku sektori asutuste nõuetekohast toimimist ja tõhusat kohtulikku kontrolli, võivad liidu finantshuve tugevasti kahjustada“.
Määruse põhjenduses 14 on küll märgitud, et seal ette nähtud kord „täiendab“ õigusriigi ja selle kohaldamise edendamiseks välja töötatud instrumente, kuid selles on täpsustatud, et see kord toetab seda edendamist, „kaitstes liidu eelarvet selliste õigusriigi põhimõtete rikkumiste vastu, mis mõjutavad selle usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitset“.
Neljandaks on komisjon vaidlustatud määruse vastuvõtmiseni viinud ettepaneku seletuskirjas tõesti märkinud, et on avaldatud soovi, et liit sekkuks õigusriigi kaitseks ja võtaks seega meetmeid õigusriigi põhimõtete järgimise tagamiseks. Oma ettepanekut on komisjon selles seletuskirjas siiski põhjendanud vajadusega „kaitsta liidu finantshuve finantskahju ohu eest, mis võib tuleneda mõne liikmesriigi üldistunud puudustest õigusriigi toimimise valdkonnas“.
Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades tuleb tõdeda, et vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, on vaidlustatud määruse eesmärk liidu eelarve kaitsmine mõju eest, mis võib sellele piisavalt otseselt avalduda tulenevalt õigusriigi põhimõtete rikkumisest liikmesriigis, mitte aga iseenesest selliste rikkumiste eest karistamine.
See eesmärk on aga kooskõlas eelkõige ELTL artikli 310 lõikest 5 tuleneva nõudega, et liidu eelarve täitmine peab toimuma vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele, kuna see nõue on kohaldatav kõigi liidu eelarve täitmist puudutavate EL toimimise lepingu 6. osa II jaotise sätete ning eelkõige ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a suhtes.
Teisena, seoses küsimusega, kas vaidlustatud määruse sisu poolest saab selle õiguslik alus olla ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a, leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et eelkõige selle määruse artiklite 2–4 ja artikli 5 lõike 2 puhul see nii olla ei saa. Esiteks ei anna ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a luba ei mõiste „õigusriik“ ega mõiste „õigusriigi põhimõtete rikkumised“ määratlemiseks. Teiseks on õigusriigi põhimõtete rikkumiste ja liidu eelarve vaheline seos liiga kauge ning sellise käsitlusega nõustumise korral on võimalik liidu eelarvega siduda kõik liidu õiguse valdkonnad ning oluline osa liikmesriikide õigussüsteemidest. Kolmandaks ei puuduta kõnealune artikli 5 lõige 2 liidu eelarvet ega selle täitmist, vaid liikmesriikide eelarveid. Neljandaks annavad kõnealused artiklid 2–4 liidu institutsioonidele võimaluse hinnata liikmesriikide institutsioone ja olukordi, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.
Selles osas on esiteks kohtumenetluse pooled üksmeelselt seisukohal, et mõiste „finantseeskirjad“ ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses võib hõlmata ka „tingimuslikkuse mehhanismi“, mis seab liidu eelarvest vahendite saamise sõltuvusse teatud tingimuste täitmisest.
Ent kui Ungari, keda toetab Poola Vabariik, leiab, et selline tingimus peab olema tihedalt seotud kas mõne konkreetse liidu tegevuse või programmi eesmärgiga või liidu eelarve usaldusväärse juhtimisega, siis parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, leiavad, et selline mehhanism võib tähendada ka „horisontaalset tingimuslikkust“ selles mõttes, et kõnealune tingimus võib olla seotud ELL artiklis 2 nimetatud õigusriigi kui väärtusega, mida tuleb austada kõigis liidu tegevusvaldkondades.
Siinkohal tuleb tähele panna, et ELL artikli 2 kohaselt rajaneb liit liikmesriikide ühistel väärtustel, mille hulka kuulub ka õigusriik, ning et ELL artikli 49 kohaselt on nende väärtuste austamine liiduga ühinemise tingimuseks kõigile Euroopa riikidele, kes liidu liikmeks saamist taotlevad (vt selle kohta 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Nagu on märgitud ka vaidlustatud määruse põhjenduses 5, siis kui kandidaatriigist saab liikmesriik, ühineb ta õigusstruktuuriga, mille aluseks on põhieeldus, et igal liikmesriigil on kõikide teiste liikmesriikidega – ja ühtlasi tunnistab, et neil on temaga – teatav hulk ühiseid väärtusi, mis on nimetatud ELL artiklis 2 ja millel liit rajaneb. See eeldus kuulub liidu õiguse olemusega seotud esmatähtsate eripärade hulka, mis tulenevad liidu õiguse autonoomiast liikmesriikide õiguste ja rahvusvahelise õiguse suhtes. See eeldus tähendab ja põhjendab liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust nende väärtuste tunnustamisel ja seega neid ellu viiva liidu õiguse järgimisel (vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta arvamus
2/13
(liidu ühinemine EIÕKga),
EU:C:2014:2454
, punktid
–
; 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punkt
, ja 20. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punkt
). Selles põhjenduses on ka täpsustatud, et liikmesriikide õigusaktid ja tavad peaksid jätkuvalt austama ühiseid väärtusi, millel liit rajaneb.
Sellest tuleneb, et liikmesriigi poolt ELL artiklis 2 sätestatud väärtuste austamine on tingimuseks, et nimetatud liikmesriik saaks kasutada kõiki talle aluslepingute kohaldamisest tulenevaid õigusi (20. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punkt
; 18. mai 2021. aasta kohtuotsus Asociaţia Forumul Judecătorilor din România jt,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punkt
, ning 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punkt
). Nende väärtuste austamine ei saa olla kohustus, mida peab täitma kandidaatriik selleks, et liiduga ühineda, ent millest ta pärast ühinemist saab vabaneda.
ELL artiklis 2 nimetatud väärtused on määratlenud liikmesriigid ning nad jagavad neid. Need väärtused määravad ära ka liidu kui ühise õiguskorra identiteedi. Seega peab liit saama talle aluslepingutega antud pädevuse piires neid väärtusi kaitsta.
Sellest tuleneb, et kooskõlas ELL artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtte ja ELTL artiklis 7 sätestatud liidu poliitikavaldkondade kooskõla põhimõttega saab õigusriik, mis on liidu ja liikmesriikide ühiseks väärtuseks ning millel liit ja selle õiguskord tegelikult rajanevad, olla aluseks tingimuslikkuse mehhanismile, mis on hõlmatud mõistega „finantseeskirjad“ ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses.
Siinkohal tuleb ühelt poolt märkida, et liidu eelarve on üks põhiline instrument, mille kaudu on võimalik liidu poliitikas ja tegevustes realiseerida ELL artiklis 2 nimetatud solidaarsuse põhimõtet, mis ise on üks liidu õiguse aluspõhimõtetest (vt analoogia alusel 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. Poola,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, punkt
), ning teiselt poolt, et eelarve kaudu selle põhimõtte rakendamine tugineb liikmesriikidevahelisel vastastikusel usaldusel, mis puudutab kõnealuses eelarves kajastatud ühiste vahendite vastutustundlikku kasutamist. See vastastikune usaldus omakorda tugineb, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 125 märgitud, sellele, et iga liikmesriik kohustub täitma talle liidu õigusest tulenevad kohustused ning, nagu osutatakse vaidlustatud määruse põhjenduses 5, austama pidevalt ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi, sealhulgas õigusriiki.
Pealegi, nagu vaidlustatud määruse põhjenduses 13 märgitud, esineb ilmne seos ühelt poolt õigusriigi austamise ning teiselt poolt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetest lähtuva liidu eelarve nõuetekohase täitmise ja liidu finantshuvide kaitse vahel.
Liikmesriigis toime pandud õigusriigi põhimõtete rikkumised võivad seda usaldusväärset finantsjuhtimist ja neid finantshuve tõsiselt kahjustada, kuna nende rikkumiste tõttu ei pruugi enam olla tagatud eelkõige see, et liidu eelarvest kaetavad kulud vastavad kõigile liidu õiguses sätestatud rahastamise tingimustele ja seeläbi täidavad eesmärke, mida liit nende kulude rahastamisel taotleb.
Nende liidu õiguse osaks olevate tingimuste ja eesmärkide järgimine ei saa olla täielikult tagatud, kui puudub tõhus kohtulik kontroll, mis on suunatud liidu õiguse järgimise tagamisele, kusjuures olgu täpsustatud, et sellise kontrolli tegemine sõltumatute kohtute poolt nii liikmesriikides kui ka liidu tasandil on õigusriigi lahutamatu osa (vt selle kohta 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punktid
ja
).
Eeltoodust tuleneb, et vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, saab ELTL artikli 322 lõike 1 punktis a sisalduv mõiste „finantseeskirjad“ hõlmata ka sellist tingimuslikkuse mehhanismi, milles nähakse liidu eelarvest rahaeraldiste saamiseks ette horisontaalne tingimuslikkus, mis on seotud liikmesriigi poolt ELL artiklis 2 nimetatud õigusriigi kui väärtuse austamisega ning mis puudutab liidu eelarve täitmist.
Vaidlustatud määruse artikli 4 lõikega 1 ongi aga loodud selline horisontaalse tingimuslikkuse mehhanism, kuna seal on ette nähtud asjakohaste meetmete võtmine juhul, kui liikmesriigis leiab tuvastamist õigusriigi põhimõtete rikkumine, mis mõjutab või tekitab tõsise riski, et mõjutab piisavalt otseselt liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitsmist.
Selle määruse artikli 5 lõikest 1 tuleneb nimelt, et selles sättes on ammendavalt sätestatud võimalikud võetavad „asjakohased meetmed“, mis on kokkuvõtvalt ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 112 ning mis kõik on tegelikult seotud liidu eelarve täitmisega.
Seoses vaidlustatud määruse artikli 4 lõikes 1 sätestatud tingimusega, et esineb „õigusriigi põhimõtete rikkumisi“, on selle määruse artikli 2 punktis a sätestatud, et mõistet „õigusriik“ mõistetakse selles määruses kui „[ELL] artiklis 2 sätestatud liidu väärtus[t]“, ning samas on täpsustatud, et see mõiste hõlmab seaduslikkuse, õiguskindluse, täidesaatva võimu omavoli keelu, tõhusa õiguskaitse, võimude lahususe ning mittediskrimineerimise põhimõtet ja võrdsust seaduse ees. Samas sättes on siiski rõhutatud, et kõnealuse määruse kohaldamisel sisustatakse mõistet „õigusriik“„nii, et arvestatakse teiste ELi lepingu artiklis 2 sätestatud väärtuste ja põhimõtetega“. Sellest järeldub, et kuna need väärtused ja põhimõtted on osa ELL artiklis 2 nimetatud „õigusriigi“ kui väärtuse määratlusest või ka kuna need on, nagu selle artikli teisest lausest tuleneb, väga lähedalt seotud õigusriiki austava ühiskonnaga, siis võib nende järgimist nõuda sellise horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi kaudu, nagu seda on vaidlustatud määrusega kehtestatu.
Pealegi, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 152 ja 280 märkis, on eesmärk, mida kannab vaidlustatud määruse artikkel 3 – milles on loetletud asjaolud, mis võivad viidata nende põhimõtete rikkumisele ja mille hulgas on suutmatus tagada huvide konflikti puudumine –, selle määruse kohaldamise lihtsustamine.
Vaidlustatud määruse artikli 4 lõikest 2 tuleneb aga, et selle artikli lõikes 1 ette nähtud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi kohaldamisalasse kuulumiseks peavad õigusriigi põhimõtete rikkumised puudutama kõnealuse lõike 2 punktides a–h loetletud olukordi või asutuste tegevust ning olema seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega.
Eeltoodust tuleneb, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõikega 1 loodud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi olulisteks elementideks on selle määruse artikli 2 punkt a, artikkel 3, artikli 4 lõige 2 ja artikli 5 lõige 1, kus on määratletud selle mehhanismi rakendamiseks vajalikud mõisted, täpsustatud selle kohaldamisala ning sätestatud, milliste meetmetega võib see mehhanism päädida. Seega on need sätted selle mehhanismi lahutamatu osa ning on niisiis hõlmatud mõistega „finantseeskirjad“ ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses.
Teiseks ei väära seda tõdemust argument, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mille kohaselt vaidlustatud määruse artiklid 2–4 võimaldavad liidu institutsioonidel hinnata liikmesriikides olukordi, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.
Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 111 märgitud, tuleneb vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 1 ja artikli 6 lõike 1 koosmõjust, et liidu eelarve kaitsmiseks „asjakohaste meetmete“ võtmise üle otsustamiseks ette nähtud menetluse saab komisjon algatada vaid siis, kui see institutsioon tuvastab lisaks sellele, et on mõistlik alus arvata, et liikmesriigis esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi, eelkõige selle, et need rikkumised mõjutavad või tekitavad tõsise riski, et mõjutavad piisavalt otseselt liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitsmist.
Lisaks sellele tuleneb vaidlustatud määruse artikli 4 lõikest 2, nagu ka käesoleva kohtuotsuse punktis 138 tõdetud, et selle artikli lõikes 1 sätestatud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi kohaldamisalasse kuulumiseks peavad need rikkumised puudutama kõnealuse lõike 2 punktides a–h loetletud olukordi või asutuste tegevust ning olema seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega.
Kõnealuse lõike 2 punktides a ja b osutatud liidu eelarvet täitvate ning finantskontrolli, seiret ja auditit tegevate asutuste tegevuse puhul saab sellist seotust aga eeldada. Uurimisasutuste ja prokuratuuri nõuetekohast toimimist on selle lõike punktis c silmas peetud vaid seoses eelarve täitmist või liidu finantshuvide kaitsmist puudutavate liidu õiguse rikkumistega. Samamoodi on see ka punktis e mainitud rikkumiste ärahoidmise ning liikmesriigi kohtute või haldusasutuste poolt nende eest karistamise puhul. Punktis d nimetatud kohtulikku kontrolli on silmas peetud vaid seoses punktides a–c mainitud asutuste tegevusega. Punktis f sätestatud alusetult makstud rahaliste vahendite sissenõudmise puhul on silmas peetud ainult liidu eelarvest pärit vahendeid ning samamoodi on see ka punktis g mainitud OLAFi ja Euroopa Prokuratuuriga tehtava koostöö puhul. Viimaks on punktis h sõnaselgelt silmas peetud muid olukordi või ametiasutuste tegevust seoses liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega.
Sellest järeldub, et vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, annab vaidlustatud määrus ühelt poolt liidu institutsioonidele võimaluse hinnata liikmesriikide olukordi vaid niivõrd, kui need on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega, ning teiselt poolt saab selle määruse alusel asjakohaste meetmete võtmise otsustada vaid juhul, kui tuvastatakse, et neis olukordades on tegemist mõne õigusriigi põhimõtte rikkumisega, mis mõjutab või tekitab tõsise riski, et mõjutab piisavalt otseselt kõnealust usaldusväärset finantsjuhtimist või finantshuvide kaitset.
Need liidu eelarve täitmisega seotud olukorrad mitte aga üksnes ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, vaid nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 133 tõdetud, võib nende suhtes kohaldamisele kuuluda ka ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses finantseeskiri, mis väljendub liikmesriigi poolt õigusriigi kui väärtuse austamisega seotud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismis.
Kolmandaks – vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik –, asjaolu, et käesoleva kohtuotsuse punktis 133 osutatud kriteeriumidele vastav horisontaalse tingimuslikkuse mehhanism, mis puudutab liikmesriigi juhindumist õigusriigist kui ELL artiklis 2 nimetatud väärtusest ja seondub liidu eelarve täitmisega, võib olla hõlmatud mõistega „finantseeskirjad, millega määratakse kindlaks eelkõige eelarve [täitmise] kord“ ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses, ei anna sellele mõistele avaramat ulatust, kui on liidu eelarve tõhusaks täitmiseks vajalik.
Vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 kohaselt on selle määrusega loodud tingimuslikkuse mehhanismi kohaldamisala piiratud selliste olukordade ja asutuste tegevusega, mis on seotud liidu eelarve täitmisega, ning selle artikli lõike 1 kohaselt on asjakohaste meetmete võtmise tingimusena nõutav, et esinevad sellised õigusriigi põhimõtete rikkumised, mis mõjutavad või mille puhul on tõsine risk, et need mõjutavad piisavalt otseselt liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitsmist. Viimati nimetatud tingimus nõuab nende rikkumiste ja sellise mõju või tõsise mõjuriski vahelise tegeliku seose tuvastamist.
Siinkohal tuleb rõhutada, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaldamiseks peavad olema täidetud selle määruse artikli 6 lõigetes 1–9 sätestatud menetluslikud nõuded, millest tuleneb – nagu on märgitud ka nimetatud määruse põhjenduses 26 – komisjoni kohustus tugineda asjakohaste meetmete võtmise põhjendatuse hindamisel tõenditele ning järgida objektiivsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtet ning põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed.
Õigusriigi põhimõtete rikkumise tuvastamise ja neile hinnangu andmise kohta on vaidlustatud määruse põhjenduses 16 märgitud, et see hinnang peab olema objektiivne, erapooletu ja õiglane. Pealegi allub kõigi nende kohustuste täitmine täielikult kohtulikule kontrollile Euroopa Kohtus.
Neljandaks, seoses küsimusega, kas ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a saab olla õiguslikuks aluseks vaidlustatud määruse artikli 5 lõikele 2, on käesoleva kohtuotsuse punktis 115 tõdetud, et viimati nimetatud sätte eesmärk on lõplike vahendite saajate ja toetusesaajate õigustatud huvide kaitsmine liikmesriigi suhtes kõnealuse määruse alusel asjakohaste meetmete võtmise korral. Sellest järeldub, et kõnealune säte puudutab õiguslikke ja finantstagajärgi, mis on seotud artiklis 5 nimetatud liidu eelarve kaitsmise meetmetega, mis omakorda puudutavad liidu eelarve täitmist, nagu on täpsustatud ka käesoleva kohtuotsuse punktides 112 ja 135.
Pealegi võivad – nagu ka käesoleva kohtuotsuse punktis 99 tõdetud – ELTL artikli 322 lõike 1 punktis a nimetatud finantseeskirjad, millega kehtestatakse eelkõige eelarve täitmise „kord“, reguleerida kõiki EL toimimise lepingu 6. osa II jaotise kohaldamisalasse kuuluvaid liidu eelarve täitmisega seotud aspekte ning seega eelarve täitmist laias tähenduses.
Sellist sätet aga nagu vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2, mis puudutab õiguslikke ja finantstagajärgi, mis on seotud kõnealuses artiklis 5 nimetatud liidu eelarve kaitsmise meetmetega ehk meetmetega, mis puudutavad liidu eelarve täitmist, tuleb käsitada sättena, mis on ka ise seotud eelarve täitmisega, ning seda saab seega vaadelda sättena, mis reguleerib eelarve täitmise korda.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb väited, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mis puudutavad seda, et vaidlustatud määrusel puudub õiguslik alus, kuna sellega ei kehtestata finantseeskirju ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses, tagasi lükata.
Järgmiseks tuleb kontrollida, kas on tõsi, et – nagu sisuliselt väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik – selliseid finantseeskirju nagu need, mis on sätestatud vaidlustatud määruses, ei võinud liidu seadusandja vastu võtta seetõttu, et nendega hoitakse kõrvale ELL artiklist 7 ja ELTL artiklist 269.
2)

ELL artiklist 7 ja ELTL artiklist 269 kõrvalehoidmine
Ungari, keda toetab Poola Vabariik, väidab esimesena sisuliselt, et liikmesriigis esinevate ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste rikkumiste hindamise, tuvastamise ja vastaval juhul selle eest karistamise pädevus on liidu institutsioonidel üksnes ELL artiklis 7 sätestatud menetluses, eelkõige kuna selline pädevus hõlmab valdkondi, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, nagu liikmesriikide asutuste ja institutsioonide toimimine, ning kuna liikmesriigid kui aluslepingute vastuvõtjad on kõik selle menetluse aspektid reguleerinud EL lepingus. Kuna aluslepingutes ei ole ette nähtud ühtki delegatsiooninormi mõne õigusakti andmiseks ELL artikli 7 alusel, ei luba ei see säte ega ükski teine nimetatud aluslepingute säte liidu seadusandjal ette näha ühtki ELL artikliga 7 võrreldes alternatiivset menetlust, mis puudutab ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste rikkumiste tuvastamist ning milles määratakse kindlaks sellega kaasnevad õiguslikud tagajärjed.
Siinkohal tuleb esiteks tähele panna, et liikmesriikide ühised väärtused, millel liit rajaneb ja mis on nimetatud ELL artiklis 2, hõlmavad inimväärikuse austamist, vabadust, demokraatiat, võrdsust, õigusriiki ja inimõiguste austamist ühiskonnas, kus valitsevad eelkõige mittediskrimineerimine, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.
Harta preambulis on osutatud eelkõige sellele, et liidu aluseks on demokraatia ning õigusriigi põhimõte ning liit tunnustab kõnealuses hartas nimetatud õigusi, vabadusi ja põhimõtteid. ELL artiklis 2 nimetatud inimväärikuse, vabaduse, võrdsuse, inimõiguste austamise, diskrimineerimiskeelu ning naiste ja meeste vahelise võrdsuse kui väärtuste ulatust on täpsustatud harta artiklites 6, 10–13, 15, 16, 20, 21 ja 23. Liidu õigusega tagatud õiguste ja vabaduste kaitsega seoses tagavad harta artikkel 47 ning ELL artikkel 19 eelkõige õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ning õiguse pöörduda enne seaduse kohaselt loodud sõltumatusse ja erapooletusse kohtusse.
Lisaks sellele on võrdsuse, diskrimineerimiskeelu ning naiste ja meeste vahelise võrdsuse kui väärtuste ulatust täpsustatud ELTL artiklites 8 ja 10, artikli 19 lõikes 1, artikli 153 lõike 1 punktis i ja artikli 157 lõikes 1, kus on liidu seadusandjale antud võimalus võtta nende väärtuste rakendamiseks vastu teisese õiguse norme.
Eelmisest kahest punktist tuleneb, et vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, on lisaks ELL artiklis 7 ette nähtud menetlusele mitme aluslepingute sättega, mida on sageli täpsustatud erinevates teisese õiguse aktides, antud liidu institutsioonidele pädevus hinnata liikmesriigis toime pandud ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste rikkumisi, neid tuvastada ning vastaval juhul nende eest karistada.
Konkreetselt õigusriigi kui väärtuse teatud aspekte kaitseb ELL artikkel 19, nagu Ungari liiati ka möönab. Samuti teevad seda harta artiklid 47–50, mis paiknevad harta VI jaotises „Õigusemõistmine“ ning tagavad vastavalt õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ning õiguse pöörduda erapooletusse kohtusse, süütuse presumptsiooni ning kaitseõigused, kuritegude ja karistuste seaduses sätestatuse ja proportsionaalsuse põhimõtte ning sama rikkumise eest mitmekordse kohtumõistmise ja karistamise keelu.
Konkreetsemalt on Euroopa Kohus leidnud, et ELL artikkel 19, milles on ELL artiklis 2 nimetatud õigusriigi väärtust täpsustatud, paneb liikmesriikidele kohustuse vastavalt kõnealuse artikli 19 lõike 1 teisele lõigule kehtestada õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteem, tagamaks õigussubjektidele, et järgitakse nende õigust tõhusale kohtulikule kaitsele liidu õigusega hõlmatud valdkondades (vt selle kohta 2. märtsi 2021. aasta kohtuotsus A. B. jt (kõrgeima kohtu kohtunike ametisse nimetamine – hagi),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika). Selle kohustuse täitmist saab Euroopa Kohus aga kontrollida eelkõige ELTL artikli 258 alusel komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi korral (vt selle kohta 24. juuni 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punktid
ja
, ning 5. novembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (üldkohtute sõltumatus),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, punktid
ja
).
Lisaks sellele on Euroopa Kohus leidnud, et harta artiklist 47 lähtudes tõlgendatuna paneb ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik liikmesriikidele kohustuse saavutada tulemus, mis on selge ja täpne ning millega ei kaasne ühtegi tingimust sõltumatuse kohta, mis peab iseloomustama kohut, kellel palutakse liidu õigust tõlgendada ja kohaldada, mis tähendab seda, et liikmesriigi kohus peab jätma kohaldamata kõik liikmesriigi õiguse sätted, mis on ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga vastuolus, olles vajaduse korral saanud eelotsusemenetluses enne viimati nimetatud sättele antava tõlgenduse Euroopa Kohtult (vt selle kohta 2. märtsi 2021. aasta kohtuotsus A. B. jt (kõrgeima kohtu kohtunike ametisse nimetamine – hagi),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, punktid
–
).
Seega tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 159–162, et Ungari argument, mille kohaselt saab liit õigusriiki kaitsta üksnes ELL artiklis 7 sätestatud menetluse raames, tuleb tagasi lükata.
Teiseks, seoses väitega, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mille kohaselt üksnes ELL artikkel 7 annab liidu institutsioonidele võimaluse kontrollida, kas liikmesriigid järgivad õigusriigi põhimõtteid neis valdkondades, mis liidu õiguse kohaldamisalasse ei kuulu ja mille hulgas on liikmesriigi asutuste ja institutsioonide toimimine, siis piisab, kui juhtida tähelepanu sellele, et vaidlustatud määrus ei anna komisjonile ega nõukogule õigust sellise kontrolli läbiviimiseks liikmesriigi asutuse mõne sellise tegevuse või asutuse vastutusalas oleva olukorra suhtes, mis ei puuduta liidu eelarve täitmist ega kuulu seega liidu õiguse kohaldamisalasse.
Nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 141–145 tõdetud, annab vaidlustatud määrus ühelt poolt liidu institutsioonidele võimaluse hinnata olukordi liikmesriikides vaid juhul, kui need on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega, ning teiselt poolt saab selle määruse alusel asjakohaste meetmete võtmise otsustada vaid juhul, kui tuvastatakse, et neis olukordades on tegemist mõne õigusriigi põhimõtte rikkumisega, mis mõjutab või tekitab tõsise riski, et mõjutab piisavalt otseselt kõnealust usaldusväärset finantsjuhtimist või finantshuvide kaitsmist.
Teisena, väites, et vaidlustatud määrus toob kaasa ELL artiklis 7 sätestatud menetlusest kõrvalehoidmise ja ELTL artiklis 269 sätestatud Euroopa Kohtu pädevuse laiendamise, leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et selles määruses sätestatud menetlusnormid täpsustavad teatud konkreetsetel juhtudel ELL artiklis 7 sätestatud menetlust ning loovad seeläbi alternatiivse menetluse, mis võimaldab põhjaliku analüüsi tulemusel tuvastada õigusriigi põhimõtete rikkumise liikmesriigis. Kõnealune määrus andvat võimaluse kohaldada selliste rikkumiste korral samasuguseid õiguslikke tagajärgi nagu on ette nähtud ELL artiklis 7, olgugi et ei see säte ega ükski teine aluslepingu säte liidu seadusandjale selleks volitust ei anna. Seeläbi rikkuvat see määrus ELL artiklis 7, artikli 13 lõikes 2 ning ELTL artiklis 269 sätestatud institutsioonidevahelist tasakaalu, andes nõukogule, komisjonile ja Euroopa Kohtule uusi pädevusi.
Siinkohal tuleb esiteks märkida, et ELL artiklit 7 rikkumata ei saaks liidu seadusandja kehtestada selles sättes ettenähtuga võrreldes alternatiivset menetlust, millel oleks sisuliselt sama ese ja eesmärk ning mis võimaldaks samasuguste meetmete võtmist, nähes seejuures ette, et kõnealuses sättes ettenähtutega võrreldes osalevad selles menetluses teised institutsioonid või kohaldatakse teistsuguseid sisulisi või menetluslikke tingimusi.
Sellekohase õigusliku aluse olemasolu korral saab aga liidu seadusandja õiguspäraselt kehtestada teisese õiguse aktis muid ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi, sealhulgas õigusriiki puudutavaid menetlusi, kui need eristuvad ELL artiklis 7 ette nähtud menetlusest nii oma eesmärgi kui ka eseme poolest (vt analoogia alusel 7. veebruari 1979. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon,
15/76 ja 16/76
,
EU:C:1979:29
, punkt
; 11. juuli 1996. aasta kohtuotsus An Taisce ja WWF UK vs. komisjon,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, punkt
, ning 11. jaanuari 2001. aasta kohtuotsus Kreeka vs. komisjon,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, punkt
).
Mis puudutab käesoleval juhul vastavalt ELL artiklis 7 nimetatud menetluse ja vaidlustatud määruses ette nähtud menetluse eesmärke, siis tuleneb ELL artikli 7 lõigetest 2–4, et selles artiklis ette nähtud menetlus annab, juhul kui Euroopa Ülemkogu on tuvastanud, et liikmesriik ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi oluliselt ja jätkuvalt rikub, nõukogule võimaluse peatada teatavad õigused, mis tulenevad aluslepingute kohaldamisest selle liikmesriigi suhtes, sealhulgas peatada selle liikmesriigi valitsuse esindaja hääleõigus nõukogus, ning et nõukogu võib otsustada enda võetud meetmeid hiljem muuta või need lõpetada, kui nende kehtestamise tinginud olukord muutub.
ELL artiklis 7 sätestatud menetluse eesmärk on niisiis anda nõukogule võimalus karistada ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste raskete ja jätkuvate rikkumiste eest eelkõige selleks, et sundida asjaomast liikmesriiki neid rikkumisi lõpetama.
Seevastu, nagu käesoleva kohtuotsuse punktidest 110–120 nähtub, tuleneb nii vaidlustatud määruse alusel võetavate võimalike meetmete laadist kui ka nende meetmete võtmise ja lõpetamise tingimustest, et selles määruses ette nähtud menetluse eesmärk on tagada, juhul kui liikmesriik õigusriigi põhimõtteid rikub, liidu eelarve kaitse vastavalt ELTL artikli 310 lõikes 5 ja artikli 317 esimeses lõigus sätestatud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele, mitte aga liidu eelarve kaudu õigusriigi põhimõtete rikkumise eest karistada.
Sellest järeldub, et vaidlustatud määruses ette nähtud menetluse eesmärk erineb ELL artikli 7 omast.
Nende kahe menetluse eseme kohta tuleb märkida, et ELL artiklis 7 sätestatud menetluse kohaldamisala puudutab kõiki ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi, vaidlustatud määrusega loodud menetlus aga üksnes üht neist ehk õigusriiki.
Lisaks sellele võimaldab ELL artikkel 7 reageerida kõigile ELL artiklis 2 nimetatud väärtuste tõsistele ja jätkuvatele rikkumistele, vaidlustatud määrus võimaldab aga üksnes hinnata selle määruse artikli 2 punktis a nimetatud õigusriigi põhimõtete rikkumisi, kui on mõistlik põhjus arvata, et neil on mõju eelarvele.
Nende kahe menetluse algatamise tingimustega seoses tuleb märkida, et ELL artiklis 7 sätestatud menetluse võib selle artikli lõike 1 kohaselt algatada siis, kui on ilmne oht, et mõni liikmesriik rikub oluliselt artiklis 2 osutatud väärtusi, ning algatusõigus on ühel kolmandikul liikmesriikidest, parlamendil või komisjonil, kusjuures algul on nõutavaks lävendiks nende väärtuste olulise rikkumise ilmne oht, hiljem ELL artikli 7 lõigete 2 ja 3 alusel asjaomase liikmesriigi suhtes aluslepingute kohaldamisest tulenevate õiguste peatamise puhul aga nende väärtuste oluline ja jätkuv rikkumine. Vaidlustatud määrusega kehtestatud menetluse võib seevastu algatada ainult komisjon, kui tal on mõistlik alus arvata – lisaks sellele, et liikmesriigis leiavad aset õigusriigi põhimõtete rikkumised – eelkõige, et need rikkumised mõjutavad või tekitavad tõsise riski, et mõjutavad piisavalt otseselt liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuvide kaitset.
Pealegi on ELL artikli 7 alusel meetmete võtmise ainsaks sisuliseks tingimuseks see, et Euroopa Ülemkogu on tuvastanud, et liikmesriik rikub ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi oluliselt ja jätkuvalt. Seevastu, nagu ka käesoleva kohtuotsuse punktis 147 märgitud, saab vaidlustatud määruse artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt nimetatud määruse alusel meetmeid võtta vaid siis, kui täidetud on kaks tingimust. Ühelt poolt peab olema tuvastatud, et asjaomases liikmesriigis toimuvad õigusriigi põhimõtete rikkumised puudutavad vähemalt ühte lõikes 2 nimetatud olukorda või asutuste tegevust, mis on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega. Teiselt poolt peab leidma kinnitust, et need rikkumised mõjutavad või tekitavad tõsise riski, et mõjutavad piisavalt otseselt usaldusväärset finantsjuhtimist või liidu finantshuve, kusjuures see tingimus eeldab tegeliku seose tuvastamist nende rikkumiste ning vastava mõju või mõjuriski vahel.
Seoses sellega, millist laadi meetmeid on ELL artikli 7 lõike 3 alusel võimalik võtta, saab „peatada teatavad õigused, mis tulenevad aluslepingute kohaldamisest kõnealuse liikmesriigi suhtes, sealhulgas peatada selle liikmesriigi valitsuse esindaja hääleõiguse nõukogus“, ehk need meetmed võivad niisiis puudutada kõiki õigusi, mis tulenevad aluslepingute kohaldamisest kõnealuse liikmesriigi suhtes. Seevastu meetmed, mida on võimalik võtta vaidlustatud määruse alusel, piirduvad aga nendega, mis on loetletud selle määruse artikli 5 lõikes 1 ja mis on kokkuvõtlikult ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 112 ning mis kõik on eelarvelist laadi.
Viimaks käsitleb ELL artikkel 7 meetmete muutmist või lõpetamist üksnes nende võtmise tinginud olukorra muutumise korral. Vaidlustatud määruse artikli 7 lõike 2 teises ja kolmandas lõigus on seevastu võetud meetmete muutmine ja lõpetamine seotud selle määruse artiklis 4 sätestatud meetmete võtmise tingimustega. Seetõttu võib need meetmed lõpetada või neid muuta mitte ainult juhul, kui asjaomases liikmesriigis on õigusriigi põhimõtete rikkumised kas või osaliselt lõppenud, vaid eelkõige juhul, kui need rikkumised, isegi kui need jätkuvad, ei mõjuta enam liidu eelarvet. Nii võib see olla näiteks juhul, kui rikkumised ei puuduta enam ühtki artikli 4 lõikes 2 nimetatud olukorda või asutuste tegevust, kui need olukorrad või tegevused ei ole enam seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega, kui rikkumine ei mõjuta ega tekita enam riski, et mõjutab seda usaldusväärset finantsjuhtimist või neid finantshuve, või kui seos mõne õigusriigi põhimõtte rikkumise ja sellise mõju või tõsise mõjuriski vahel ei ole enam piisavalt otsene.
Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades tuleb tõdeda, et ELL artiklis 7 sätestatud menetlusel ja vaidlustatud määruses sätestatud menetlusel on erinevad eesmärgid ja kummalgi on selgelt erinev ese.
Sellest järeldub, vastupidi sellele, mida leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et vaidlustatud määrust ei saa vaadelda aktina, millega luuakse alternatiivne menetlus, millega hoitakse kõrvale ELL artiklist 7.
Teiseks, seoses argumendiga, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mille kohaselt vaidlustatud määrus rikub ELL artiklis 7 ja artikli 13 lõikes 2 ette nähtud institutsioonidevahelist tasakaalu, on käesoleva kohtuotsuse kahes eelmises punktis tõdetud, et ELL artiklis 7 sätestatud menetlusel ja vaidlustatud määrusega loodud menetlusel on erinevad eesmärgid ja kummalgi on selgelt eristuv ese, mistõttu ei saa vaidlustatud määrust vaadelda aktina, millega luuakse alternatiivne menetlus, millega minnakse sellest sättest mööda.
Neil asjaoludel ei saa Ungari, keda toetab Poola Vabariik, põhjendatult väita, et vaidlustatud määrus rikub ELL artiklis 7 sätestatud institutsioonidevahelist tasakaalu.
Teiselt poolt, seoses ELL artikli 13 lõikega 2, mille kohaselt „[i]ga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele“, tuleneb vaidlustatud määruse artiklist 6, et selle menetluse viib läbi komisjon ning vastaval juhul võtab nõukogu komisjoni ettepanekul vastu rakendusotsuse asjakohaste meetmete võtmise kohta, kusjuures hoolimata selle määruse põhjenduses 26 tehtud viitest ei ole Euroopa Ülemkogule kõnealuse artikli 6 kohaselt selles menetluses ette nähtud mitte mingisugust rolli.
Esiteks täidab komisjon ELTL artikli 317 esimese lõigu kohaselt eelarvet koostöös liikmesriikidega omal vastutusel vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetele, mistõttu on tema roll vaidlustatud määruses ette nähtud menetluses kooskõlas talle selle sättega antud pädevusega.
Teiseks saavad nõukogu sekkumise pädevuse aluseks olla, nagu viimane õigesti leidis, ELTL artikli 322 lõike 1 punkt a ja artikli 291 lõige 2, mistõttu ei riku see ELTL artikli 317 esimese lõigu kohaselt komisjonile antud pädevust.
Ühelt poolt võivad, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 99 tõdetud, finantseeskirjad, millega määratakse kindlaks „eelkõige eelarve […] täitmise kord“ ELTL artikli 322 lõike 1 punkti a tähenduses, reguleerida kõiki EL toimimise lepingu 6. osa II jaotisega hõlmatud eelarve täitmisega seotud aspekte ning seega eelarve täitmist laias tähenduses.
Vaidlustatud määrusega loodud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanism puudutab seega eelarve täitmist laiemas tähenduses, kui seda on eelarve täitmine finantsmääruse artikli 2 punkti 7 mõistes ehk eelarveassigneeringute haldamise, seire, kontrolli ja auditeerimisega seotud tegevus, mille osas on pädevus ELTL artikli 317 esimese lõigu kohaselt komisjonil koostöös liikmesriikidega.
Teiselt poolt lubab ELTL artikli 291 lõige 2 anda nõukogule nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel rakendusvolitusi, kui liidu õiguslikult siduvate aktide rakendamiseks on vaja ühetaolisi tingimusi. Vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetest 9–11 tuleneb seejuures, et meetmed, mida nõukogu selle määruse alusel võtta võib, on rakendusotsused, ning nimetatud määruse põhjenduses 20 on täpsustatud, et need rakendamisvolitused on nõukogule antud selleks, et tagada kõnealuse määruse ühetaolised rakendamistingimused, võttes arvesse selliste meetmete finantsmõju tähtsust.
Need asjaolud on piisavad asumaks seisukohale, et nõukogule vaidlustatud määruse artikli 5 lõikes 1 nimetatud asjakohaste meetmete võtmise üle otsustamise pädevuse andmine on nõuetekohaselt põhjendatud.
Viimaks on see, et Euroopa Ülemkogul ei ole vaidlustatud määruse artiklis 6 ette nähtud menetluses mingisugust pädevust, kooskõlas talle ELL artikli 15 lõikest 1 tulenevate volitustega, mille kohaselt Euroopa Ülemkogu, toimimata seadusandjana, annab liidule selle arenguks vajaliku tõuke ning määratleb selle üldised poliitilised sihid ja prioriteedid.
On küll tõsi, et vaidlustatud määruse põhjenduses 26 on märgitud, et Euroopa Ülemkogu võib selle liikmesriigi taotlusel, kelle suhtes selle määruse artikli 6 kohast menetlust läbi viiakse, arutada küsimust, kas selle menetluse käigus on järgitud objektiivsuse, mittediskrimineerimise ja liikmesriikide võrdse kohtlemise põhimõtet, ent piisab, kui märkida, et Euroopa Ülemkogu sellist erandlikku sekkumist ei ole ette nähtud ei artiklis 6 ega üheski teises nimetatud määruse sättes. Võttes arvesse, et liidu õigusakti põhjendused ei ole siduvad (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Puppinck jt vs. komisjon,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika), ei saa neid asjaolusid arvestades nimetatud põhjendusele 26 tuginedes kõrvale kalduda vaidlustatud määruse sätetest ega anda neile sätetele tõlgendust, mis läheb vastuollu nende sõnastusega.
Kolmandaks, kuivõrd Ungari, keda toetab Poola Vabariik, väidab, et Euroopa Kohtul tuleb vaidlustatud määruse artikli 6 lõike 10 alusel nõukogu poolt vastu võetud otsuse kohtuliku kontrolli raames anda hinnang õigusriigi põhimõtete rikkumisele liikmesriigis, ning leiab, et Euroopa Kohtule selliste volituste andmine on käsitatav ELL artikli 13 lõike 2 ning ELTL artikli 269 rikkumisena, siis on oluline rõhutada, et viimati nimetatud artikli sõnastusest tulenevalt käsitleb see üksnes Euroopa Ülemkogu või nõukogu poolt ELL artikli 7 alusel vastu võetud aktide õiguspärasuse kontrolli.
Neil asjaoludel ja võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktides 179 ja 180 tõdetut, ei kuulu kohtulik kontroll, mida Euroopa Kohtul võib olla vaja teha eelkõige juhul, kui ELTL artikli 263 alusel esitatakse tühistamishagi vaidlustatud määruse artikli 6 lõike 10 alusel tehtud nõukogu otsuste peale, ELTL artikli 269 kohaldamisalasse, ning selles sättes sisalduvad erinormid sellele ei laiene.
Sellest järeldub, et vaidlustatud määrus ei anna Euroopa Kohtule mingit uut pädevust.
Viimaks on käesoleva kohtuotsuse punktis 165 tõdetud, et ühelt poolt võimaldab vaidlustatud määrus liidu institutsioonidel hinnata olukordi liikmesriikides üksnes siis, kui need on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise ja liidu finantshuvide kaitsmisega, ning et teiselt poolt saab asjakohaseid meetmeid selle määruse alusel võtta üksnes siis, kui on tuvastatud, et neis olukordades on tegemist mõne õigusriigi põhimõtte rikkumisega, mis mõjutab või mis tekitab tõsise riski, et mõjutab piisavalt otseselt kõnealust usaldusväärset finantsjuhtimist või finantshuvide kaitsmist.
Kuna sellised olukorrad on aga seotud liidu eelarve täitmisega ja kuuluvad seega liidu õiguse kohaldamisalasse, ei saa Ungari, keda toetab Poola Vabariik, väita, et Euroopa Kohus ei ole pädev kontrollima nõukogu poolt vaidlustatud määruse artikli 6 lõike 10 alusel vastu võetud otsustes antud hinnanguid.
Sellest järeldub, et väited, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mis puudutavad kõrvalehoidmist ELL artiklist 7 ja ELTL artiklist 269, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et esimene ja teine väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
2.

Kolmas väide, mis puudutab õiguskindluse põhimõtte rikkumist
a)

Poolte argumendid
Kolmandas väites märgib Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et vaidlustatud määrus on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõtetena tunnustamist leidnud õiguskindluse ja õigusselguse põhimõttega, kuna selles määruses sisalduvaid mõisteid, millest lähtudes võidakse tuvastada, et liikmesriik on õigusriigi põhimõtteid rikkunud, ei ole liikmesriikides ühetaoliselt määratletud. Eelkõige leiab ta, et mõiste „õigusriik“, nii nagu see on defineeritud nimetatud määruse artikli 2 punktis a, tekitab suurt kontseptuaalset ebakindlust ja tõsiseid ebakõlasid, mis võivad seada ohtu liidu väärtuste tõlgendamise ning tuua kaasa selle määruse kohaldamise viisil, mis on nende väärtustega vastuolus.
Esimesena toob Ungari esile selle, et õigusriik on ideaal või kõige rohkem eesmärk, milleni kunagi täielikult ei jõuta ja millest juhindumist tuleks seetõttu hinnata suhtelisel skaalal, kuna ükski riik ei saa väita, et tema olukord on õigusriigi seisukohast ideaalne. See ideaal, mis iseloomustab tänapäevast demokraatiat, on sajandite jooksul ja keerukat rada pidi arenenud – nagu tulenevat Veneetsia komisjoni 28. märtsi 2011. aasta uuringust nr 512/2009 „Aruanne õigusriigi kohta“ – mitmetahuliseks kontseptsiooniks, mille kohta ei ole täpset määratlust ja mille sisu on pidevas muutumises.
Selline õigusriigi kontseptsioon tuleneb väidetavalt ka Veneetsia komisjoni 18. märtsi 2016. aasta uuringust nr 711/2013, kus on esitatud „õigusriigi põhimõtete kontrollnimekiri“, kusjuures sellele uuringule on viidatud ka vaidlustatud määruse põhjenduses 16. Nimetatud uuringu punktide 12 ja 18 kohaselt ei ole see mõiste määratletav selle oluliste elementide kaudu, kuna need ise on teoreetilised kategooriad ja põhimõtted, mida on omakorda võimalik jagada mitmeks põhimõtteks. Liiati tulenevat kõnealuse uuringu punktidest 29 ja 30, et seal määratletud õigusriigi kriteeriumid ei ole ammendavad ega saa kujuneda normideks.
Siinkohal osutab Ungari sellele, et ELL artikli 4 lõike 2 kohaselt austab liit liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mille osaks on nende poliitilised ja põhiseaduslikud põhistruktuurid. Vaidlustatud määruses ette nähtud mehhanism ei ole aga selle põhitagatisega kooskõlas, kuivõrd määrusega loodud menetlus võimaldab hinnata liikmesriigi õigusakte või tavasid ka siis, kui need ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.
Õigusriigi mõistega seotud kontseptuaalset ebakindlust suurendab veelgi asjaolu, et komisjoni esindajad on korduvalt märkinud, et vaidlustatud määruse kohaldamisel kasutatakse tõdemusi, mis on esitatud komisjoni aastaaruannetes õigusriigi olukorra kohta, kuigi see määrus ei sisalda ühtki viidet sellele aruandele. Lisaks sellele on komisjon kõnealuses aruandes hinnanud õigusriigi põhimõtetest tulenevate nõuete kohaldamist valdkondades, mis ei vasta ei vaidlustatud määruses õigusriigi põhimõtetega seoses kasutatud mõistetele ega käesoleva kohtuotsuse punktis 201 mainitud Veneetsia komisjoni uuringust tulenevale õigusriigi põhimõtete nimekirjale.
Ungari leiab, et komisjoni arusaam õigusriigi olulistest elementidest erineb Veneetsia komisjoni omast ja sellest, millest lähtuvad vaidlustatud määruses sisalduvad mõisted, mistõttu võib nimetatud institutsiooni poolt selle määruse kohaldamine muutuda sedavõrd ettearvamatuks, et see läheb vastuollu õiguskindluse põhimõttega, mis ise on üks õigusriigi aspekt.
Teisena leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et liidu seadusandja on vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a püüdnud asjata õigusriigi mõiste olulisi elemente loetleda. Selles sättes on pelgalt korratud neidsamu elemente, mida on nimetatud ELL artiklis 2 ning mis on samavõrd abstraktsed, nagu põhiõiguste austamine, igasuguse diskrimineerimise keeld ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, mis on üheselt tagatud aluslepingutes. See asjaolu kinnitab seega, et ELL artikli 2 väärtused on ajendiks poliitilisele koostööle liidus, ent neil ei ole selget õiguslikku sisu. Määratledes õigusriigi mõiste üht konkreetset sektorit käsitlevas õigusaktis ja luues seeläbi võimaluse, et teistes teisese õiguse aktides kasutatakse seda mõistet mingisuguses muus tähenduses, õõnestab liidu seadusandja selle tõlgendamist liidu ühise eesmärgina, millena liikmesriigid on selle ühiselt ELL artiklis 2 määratlenud.
Pealegi, olles vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a määratlenud õigusriigi mõiste, on määruse artiklis 3 esitatud näitlik loetelu „õigusriigi põhimõtete rikkumistest“, mille seos selle mõiste määratlusega on vähene. Üheselt ei ole võimalik ka mõista, kuidas suhestuvad omavahel ühelt poolt nimetatud määruse artikli 4 lõige 2, kus on täpsustatud, milliseid olukordi ja tegevusi nende põhimõtete rikkumine puudutama peab, ning teiselt poolt mõisted „õigusriik“ ja „õigusriigi põhimõtted“. Vaadeldes vaidlustatud määruse artiklis 3 näitlikult loetletud õigusriigi põhimõtete rikkumisi koos selle määruse artikli 2 punktis a esitatud mõiste „õigusriik“ määratlusega, ei ole võimalik välistada karistamist seoses selliste olukordadega, mis ei ole liidu eelarvevahendite usaldusväärse finantsjuhtimisega seotud.
Ungari, keda toetab Poola Vabariik, leiab, et ametiasutuste tegevus, mis toimub seaduse alusel, mis ei ole meelevaldne ning mille vaidlustamiseks on võimalik pöörduda kohtu poole, on üks õigusriigi tunnus. Seevastu on ta seisukohal, et vaidlustatud määruse artikli 3 punktis b nimetatud „keeldumine rahaliste vahendite ja inimressursside võimaldamisest, kahjustades sellega asutuste nõuetekohast toimimist“, „suutmatus tagada huvide konflikti puudumine“ või ka „suutmatus hoida ära […] õigusvastaseid otsuseid“ on õigusriigi mõistega seotud üksnes vähesel määral ja kaudselt, mistõttu ei ole selle normi sisu enam seotud selle eesmärgiga. Kui liidu seadusandja soovis selliste, peamiselt haldustegevusega seotud puudujääkide eest karistada põhjusel, et need mõjutavad liidu eelarvet, oleks ta saanud seda teha ilma seda mõistet kasutamata.
Kolmandana märgib Ungari, et 2015. aastal parlamendi läbi viidud uuringust „The General Principles of EU Administrative Procedural Law“ (ELi haldusmenetluse üldpõhimõtted) tuleneb, et mõiste „õigusriik“ on niivõrd üldine, et selle täpse sisu saab kindlaks teha üksnes selle oluliste tunnuste kaudu, mille hulgas on ka õiguskindluse põhimõte, mis nõuab, et õigusnormid oleksid selged ja täpsed ning nende tagajärjed ettenähtavad, et asjasse puutuvatel isikutel oleks võimalik liidu õiguskorraga hõlmatud olukordades ja õigussuhetes orienteeruda. Need nõuded peaksid täidetud olema ka siis, kui luuakse teatud mehhanism õigusriigi põhimõtete rikkumise eest karistamiseks.
Lisaks mõistete „õigusriik“ ja „õigusriigi põhimõtted“ lahknevusele on vaidlustatud määruse artiklis 3 ning artikli 4 lõikes 2 kasutatud mõisteid, mida ei ole selles määruses piisavalt täpselt määratletud, et oleks võimalik ette teada, millistel tingimustel võidakse õigusriigi põhimõtete rikkumine tuvastada. See puudutab mõisteid „asutuste nõuetekohane toimimine“, „tõhus kohtulik kontroll, mida teevad sõltumatud kohtud […] asutuste […] üle“, „tõhus ja õigeaegne koostöö OLAFi[ga]“ ja „muu olukord või ametiasutuste tegevus seoses […]“. Samuti on komisjonile ja nõukogule antud karistamisega päädiva menetlusega kokkusobimatult avar kaalutlusõigus.
Liidu kohtute väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peaksid liidu õigusaktid olema selged ja nende kohaldamine õigussubjektidele ettenähtav ning iseäranis range on see nõue juhul, kui õigusnormid võivad kaasa tuua finantstagajärgi, et asjaomastel isikutel oleks võimalik täpselt mõista õigusnormist neile tulenevate kohustuste ulatust. See nõue laieneb ka karistusmenetlustes kasutatavatele tõendamisviisidele ja meetoditele.
Ungari selgitab, et mõistagi ei ole õiguskindluse põhimõttega vastuolus see, et seadus reguleerib teatud küsimust üldiselt ja abstraktselt, kuna sellisel juhul peavad kohtud seaduse kohaldamisel seda tõlgendama. Ta leiab aga, et pidades silmas kohustust „kaitsta“ liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, peab õigusriiki ja õigusriigi põhimõtteid saama hinnata igas liikmesriigis erinevalt, seda enam, et liidu institutsioonid ei hinda erinevaid õiguslikke olukordi alati ühetaoliselt. Üks õigusriigi ja õiguskindluse põhilisi elemente on see, et õigus peab olema sõnastatud nii, et sarnaseid olukordi koheldaks sarnaselt. Tingituna puudujääkidest vaidlustatud määruse mõisteaparaadis ning mõiste „õigusriik“ täpse määratlemise võimatusest ei vasta see määrus seaduse ühetaolist kohaldamist puudutavale põhitingimusele.
Näitena toob Ungari selle, et aastaaruannetes õigusriigi kohta ei ole komisjon kuritarvitusena vaadelnud asjaolu, et teatud liikmesriikides võib prokuratuur saada suuniseid täitevvõimult, kuigi Euroopa Kohus on avaldanud selles osas tõsist muret kohtuasjades, milles oli kõne all Euroopa vahistamismääruse täitmine. Raske oleks öelda, kas süüdistuse esitamiseks pädevate asutuste tõhusa toimimise nõue on sellisel juhul täidetud. OLAFiga tehtava koostöö nõutava määra osas küsib see liikmesriik kõigepealt, kas selle mõõtmisel võiks lähtuda OLAFi soovituste alusel esitatud süüdistuste arvust; seejärel, kas vaidlustatud määrusega kooskõlas tegutsemiseks tuleks kehtestada mingisugune nende soovituste alusel esitatud süüdistuste osakaal ning kas selle lävendi saavutamiseks võiks anda prokuratuurile juhiseid erinevates konkreetsetes kohtuasjades, olgugi, et selliste juhiste korral võiks tekkida küsimus süüdistuse erapooletusest ja seaduslikkusest ning prokuratuuri sõltumatusest. Ungari märgib ka, et selliste soovituste alusel toimunud süüdimõistmiste minimaalne nõutav hulk seaks kahtluse alla kohtuvõimu sõltumatuse. Neid küsitavusi arvesse võttes kardab Ungari, et tingimused, mida komisjon vaidlustatud määrusega loodud mehhanismi raames hindab, võivad minna vastuollu Euroopa Kohtu praktikast ja liikmesriikide põhiseaduslikest sätetest tulenevate nõuetega.
Neljandana leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et mõned vaidlustatud määruse sätted rikuvad õiguskindluse põhimõtet ning need rikkumised peaksid kaasa tooma määruse tervikuna tühistamise.
Esimesena annab vaidlustatud määruse artikli 4 lõige 1, mis lubab meetmete võtmist juba siis, kui esineb liidu eelarve mõjutamise risk, võimaluse karistamiseks ebakindlates või tõendamata olukordades. Liidu eelarvele konkreetse mõju puudumisel on karistamine meelevaldne ja rikub õiguskindluse põhimõtet, kuna sel juhul ei ole komisjonil võimalik objektiivselt, tehniliselt ja faktiliselt nende meetmete võtmise tingimusi kindlaks teha. Sellises olukorras oleksid ainsad objektiivsed kriteeriumid, millega meetmete võtmist põhjendada, õigusriigi põhimõtete rikkumise laad ja raskusaste, mis ei oleks aga kooskõlas vaidlustatud määruse õigusliku alusega.
Teisena on õiguskindluse põhimõttega, mille kohaselt peavad karistamist võimaldavas normis olema täpselt ja ammendavalt loetletud tegevused, mis võivad karistuse määramise kaasa tuua, vastuolus see, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkti h kohaselt on lisaks selle lõike punktides a–g nimetatud juhtudele lubatud meetmete võtmine ka siis, kui esineb määratlemata „muu olukord või ametiasutuste tegevus“. Ainsa erinevusena selle määruse artikli 4 lõikest 1 on kõnealuses punktis h märgitud, et karistuse määramise aluseks on „ametiasutuse“ tegevus, ent erinevalt nimetatud määruse teistest sätetest ei ole selles sättes mingil moel täpsustatud, millist laadi „ametiasutusi“ silmas peetakse. Seega võib see mõiste hõlmata mis tahes isikute ühendusi, millel on ametlik pädevus mõnes konkreetses tegevusvaldkonnas, kuna väljakujunenud kohtupraktika kohaselt mõistetakse mõistet „ametiasutus“ erinevates liidu õiguse aktides laias tähenduses.
Pealegi ei selgu vaidlustatud määruse saksa-, inglis- ja prantsuskeelset versiooni võrreldes, kas fraasis „andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden“, „other situations or conduct of authorities“ või „autres situations ou comportements des autorités“ on sõna „olukord“ seotud sõnaga „ametiasutus“ või mitte. Esmapilgul mõistagi ei näi väljenditel „Umstände von Behörden“, „situations of authorities“ või „situations des autorités“ olevat mõtet, ent selle sätte ungarikeelses versioonis on sõna „olukord“ seotud sõnaga „ametiasutus“, mistõttu ei ole normi selguse nõue kõnealuse sätte puhul täidetud.
Ungari järeldab sellest, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõige 2 punkt h muudab selle punktides a–g esitatud loetelu mõttetuks, tehes sellest mitteammendava loetelu, mis ei ole õiguskindluse põhimõttega kooskõlas.
Kolmandana rikub õiguskindluse põhimõtet ka vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmas lause, kuna seal ei ole täpselt määratletud võetavate meetmete laadi ja ulatust, vaid piirdutud üksnes sellega, et meetmete kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta õigusriigi põhimõtete rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust. Selles sättes ei ole nimelt ette nähtud mitte ühtki konkreetset kriteeriumi meetme põhjendatuse, vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamiseks ega sätestatud, millist liiki õigusriigi põhimõtete rikkumised võivad karistusmeetme laadi ja ulatuse kindlaksmääramise aluseks olla.
Neljandana leiab Ungari, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 viimane lause, kuivõrd seal on märgitud, et võetavad meetmed peavad „võimalikult suures ulatuses“ olema suunatud rikkumistest mõjutatud liidu tegevusele, ei võimalda tagada otsese seose olemasolu tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumise ning liidu eelarve kaitseks võetavate meetmete vahel. See säte annab võimaluse võtta mõne liidu programmiga seotud meetmeid, kuigi sellel programmil ei ole mingisugust tegelikku seost tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumistega, mis on lisaks proportsionaalsuse põhimõttele vastuolus ka õiguskindluse põhimõttega. Liiati kinnitab see vastuolu seda, et vaidlustatud määrus ei ole mitte instrument liidu eelarve kaitsmiseks, vaid õigusriigi tagamiseks, mis aga ei ole ELTL artikli 322 lõike 1 punktis a sätestatud õigusliku alusega hõlmatud.
Viiendana ei ole vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 3 ja 8, mis lubavad komisjonil võtta erinevates läbida tulevates hindamisetappides arvesse „kättesaadavatest allikatest saadud asjakohast teavet, sealhulgas liidu institutsioonide, muude asjakohaste rahvusvaheliste organisatsioonide ja tunnustatud institutsioonide otsuseid, järeldusi ja soovitusi“, piisavalt täpselt määratletud lubatavaid teabeallikad, kuna sealt ei nähtu, mille alusel peab komisjon õigusriigi põhimõtete rikkumist või selle riski kontrollima ja hindama.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Kolmandas väites leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt esiteks, et mõistel „õigusriik“ puudub täpne määratlus ning iga liikmesriigi rahvusliku identiteedi austamise kohustusest tingituna ei saa seda ühetaoliselt tõlgendada. Vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a on väidetavalt loetletud samasuguse abstraktsusastmega needsamad väärtused, mida on nimetatud ELL artiklis 2 ning mis on ka selgelt tagatud aluslepingutes, mis kinnitab, et need väärtused on poliitilist, mitte õiguslikku laadi. Pealegi, määratledes mõiste „õigusriik“ mingisugust konkreetset valdkonda reguleerivas õigusaktis, õõnestab liidu seadusandja selle mõiste tõlgendamist liidu ühise väärtusena. Teiseks ei ole väidetavalt selge, millises vahekorras on vaidlustatud määruse artikli 2 punkt a, artikkel 3 ja artikli 4 lõige 2 ning nende koosmõjus kohaldamine ei võimalda välistada karistamist olukordades, mis ei ole seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise ega liidu finantshuvide kaitsega. Samamoodi on selle määruse artikli 3 punktis b kasutatud mõisted üksnes väga kaugelt seotud mõistega „õigusriik“, mistõttu ei ole selle normi sisu enam seotud selle eesmärgiga. Kolmandaks on nimetatud määruse artiklis 3 ja artikli 4 lõikes 2 väidetavalt kasutatud mõisteid, mis on liialt ebatäpsed selleks, et oleks võimalik ette teada, millistest tingimustest lähtudes võidakse õigusriigi põhimõtete rikkumine tuvastada. Seetõttu on komisjonil ja nõukogul karistamisega päädida võivas menetluses liialt avar kaalutlusõigus. Neljandaks toob mõiste „risk“ kasutamine selle määruse artikli 4 lõikes 1 kaasa lähtumise eeldusest, mis ei võimalda õiguslikus mõttes tuvastada mis tahes seost õigusriigi ning liidu eelarvele või liidu finantshuvidele avalduva mõju vahel ning mis võimaldaks seega karistamist olukordades, kus selline mõju tõendatud ei ole. Lisaks sellele on väidetavalt ebaselgelt sõnastatud vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkt h ning nimetatud lõikes 2 esitatud loetelu ei ole ammendav, kuigi selle alusel otsustatakse karistuste määramine. Viiendaks ei ole selle määruse artikli 5 lõike 3 kolmandas lauses piisavalt määratletud võimalike võetavate meetmete laadi ja ulatust. Kuuendaks ei ole nimetatud määruse artikli 5 lõike 3 neljanda lause sõnastusest „võimalikult suures ulatuses“ tingituna enam vajalik tuvastada seost rikkumise ja kaitsemeetmete võtmise vahel. Seitsmendaks ei ole selle määruse artikli 6 lõigetes 3 ja 8 piisavalt täpselt määratletud, millistest allikatest saadud teabele võib komisjon tugineda.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt nõuab õiguskindluse põhimõte ühelt poolt, et õigusnormid oleksid selged ja täpsed, ning teiselt poolt, et nende kohaldamine oleks õigussubjektidele ettenähtav, eriti kui need võivad kaasa tuua ebasoodsaid tagajärgi. Nimetatud põhimõte nõuab esmajoones seda, et õigusnormid võimaldaksid asjasse puutuvatel isikutel täpselt teada kohustuste ulatust, mida need õigusnormid neile ette näevad, ja neil isikutel oleks võimalik selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt (29. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Banco de Portugal jt,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Neid nõudeid ei saa siiski mõista nii, et nendega on vastuolus see, kui liidu seadusandja võtab vastu normi ja kasutab seal mõnda abstraktset õigusmõistet, ega ka nii, et see nõuab, et sellises abstraktses normis oleksid mainitud erinevad konkreetsed hüpoteesid, mille korral see kohaldamisele kuuluda saab, kuivõrd kõiki selliseid hüpoteese ei saa seadusandja etteulatuvalt määratleda (vt analoogia alusel 20. juuli 2017. aasta kohtuotsus Marco Tronchetti Provera jt,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, punktid
ning 40).
Asjaolu, et õigustloov akt annab selle rakendamise eest vastutavale asutusele kaalutlusõiguse, ei ole seetõttu iseenesest ettenähtavuse nõudega vastuolus, kui selle kaalutlusõiguse piirid ja selle teostamise kord on piisavalt selgelt määratletud, arvestades taotletavat õiguspärast eesmärki anda isikule piisav kaitse omavoli vastu (vt selle kohta 17. juuni 2010. aasta kohtuotsus Lafarge vs. komisjon,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, punkt
, ning 18. juuli 2013. aasta kohtuotsus Schindler Holding jt vs. komisjon,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, punkt
).
Neist kaalutlustest lähtudes tuleb hinnata argumente, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mis puudutavad õiguskindluse põhimõtte rikkumist, käsitledes esimesena argumente, mis puudutavad seda, et mõistet „õigusriik“ ei ole kusagil täpselt määratletud ning tingituna kohustusest „kaitsta“ iga liikmesriigi rahvuslikku identiteeti ei saa seda ühetaoliselt tõlgendada; argumente, mis puudutavad seda, et vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a määratletud õigusriigi mõiste hõlmab ka teisi ELL artiklis 2 nimetatud väärtusi, kusjuures kõik need väärtused on poliitilist, mitte õiguslikku laadi, ning argumente, mis puudutavad seda, et viimati nimetatud sätte tulemusel õõnestatakse mõiste „õigusriik“ tõlgendamist liidu ühise väärtusena.
Esiteks ei ole vaidlustatud määruse artikli 2 punkti a eesmärk selle mõiste ammendav määratlemine, vaid seal on üksnes selle määruse tarvis täpsustatud mitut selle mõistega hõlmatud põhimõtet, mis liidu seadusandja hinnangul on nimetatud määruse eesmärgi ehk liidu eelarve kaitse seisukohast kõige asjasse puutuvamad.
Teiseks, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 136 täpsustatud, tähendab vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a sisalduv mõiste „õigusriik“„[ELL] artiklis 2 sätestatud liidu väärtus[t]“ ning see mõiste hõlmab viidatud artikli 2 punktis a mainitud põhimõtteid. Sellest järeldub, et see säte ei õõnesta mõiste „õigusriik“ tõlgendamist liidu sellise ühise väärtusena, nagu see tuleneb ELL artiklist 2.
Kolmandaks, vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ei välju vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a nimetatud põhimõtted mõiste „õigusriik“ piiridest. Põhiõiguste kaitsele on seal viidatud üksnes näitena nõuete kohta, mis tulenevad tõhusa õiguskaitse põhimõttest, mis on tagatud ka ELL artikliga 19 ning mille osas tunnistab Ungari isegi, et see kuulub õigusriigi mõiste alla. Nii on see ka diskrimineerimiskeelu põhimõttele tehtud viite puhul. Nimelt, kuigi ELL artiklis 2 on õigusriiki kui liikmesriikide ühist väärtust ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet mainitud eraldi, tuleb tõdeda, et liikmesriiki, mille ühiskonda iseloomustab diskrimineerimine, ei saa käsitada liikmesriigina, mis õigusriiki kui seda ühist väärtust austab.
Seda tõdemust toetab asjaolu, et uuringus, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 201 ja millele on viidatud vaidlustatud määruse põhjenduses 16, on Veneetsia komisjon märkinud, et mõiste „õigusriik“ aluseks on kindel ja ettenähtavate tagajärgedega õiguskord, kus igaühel on õigus sellele, et otsustajad kohtleksid teda väärikalt, võrdselt ja mõistlikult, kooskõlas kehtiva õigusega, ning õiguskaitsevahenditele otsuste vaidlustamiseks õiglases kohtumenetluses sõltumatus ja erapooletus kohtus. Täpselt need tunnused aga kajastuvadki selle määruse artikli 2 punktis a.
Neljandaks, koosmõjus vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a nimetatud põhimõtetega väljendab õigusriigi põhimõtete järgimist puudutav kohustus, mille rikkumine võib kuuluda vaidlustatud määruse artikli 4 lõikega 1 loodud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi kohaldamisalasse, konkreetselt neid nõudeid, mis tulenevad ELL artikli 2 kohaselt liikmesriikidele sellest, et nad kuuluvad liitu. Tegemist on kohustusega saavutada tulemus, mis tuleneb, nagu on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 124–127, vahetult kohustustest, mille liikmesriigid on üksteise ja ka liidu suhtes võtnud.
Siinkohal on oluline tähele panna, et ELL artiklis 2 ei ole sõnastatud pelgalt poliitilist laadi suuniseid või kavatsusi, vaid seal on nimetatud väärtused, mis on, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 127 märgitud, osa liidu kui ühise õiguskorra identiteedist ning need väärtused realiseeruvad põhimõtetes, mis kätkevad endas liikmesriikide jaoks õiguslikult siduvaid kohustusi.
Kuigi liit austab – nagu ELL artikli 4 lõikest 2 tuleneb – liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, ning seetõttu on liikmesriikidel õigusriigi põhimõtete rakendamise tagamisel teatud kaalutlusõigus, ei tulene sellest kuidagi, et see tulemuse saavutamise kohustus võiks liikmesriigiti varieeruda.
Kuigi igal liikmesriigil on oma poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele omane rahvuslik identiteet, mida liit austab, on liikmesriigid end sidunud mõistega „õigusriik“, pidades seda oma põhiseaduslike traditsioonide ühiseks väärtuseks, ning võtnud endale kohustuse seda pidevalt järgida.
Seega, vaatamata asjaolule, et komisjon ja nõukogu peavad oma hinnangu andmisel võtma nõuetekohaselt arvesse iga vaidlustatud määruse alusel läbiviidava menetluse erilisi asjaolusid ja konteksti ning eelkõige arvestama asjaomase liikmesriigi õiguskorra eripärasid ja selle liikmesriigi kaalutlusõigust õigusriigi põhimõtete rakendamise tagamisel, ei ole ühetaoliste hindamiskriteeriumide kohaldamine selle nõudega kuidagi vastuolus.
On küll tõsi, et vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a ei ole selles artiklis mainitud õigusriigi põhimõtteid üksikasjalikult käsitletud, ent samavõrd tõsi on, et määruse põhjenduses 3 on osutatud sellele, et kõnealuses sättes nimetatud seaduslikkuse, õiguskindluse, täidesaatva võimu omavoli keelu, tõhusa õiguskaitse ja võimude lahususe põhimõtte kohta on olemas rikkalik Euroopa Kohtu kohtupraktika. Samamoodi on see ka seal mainitud seaduse ees võrdsuse põhimõtte ja diskrimineerimiskeelu puhul, nagu ilmneb eelkõige 3. juuni 2021. aasta kohtuotsuse Ungari vs. parlament (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
) punktidest 94 ja 98 ning 2. septembri 2021. aasta kohtuotsuse État belge (elamisõigus koduvägivalla korral) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
) punktidest 57 ja 58.
Need liidu asutamislepingutest lähtudes Euroopa Kohtu praktikas välja töötatud õigusriigi põhimõtted on niisiis leidnud liidu õiguskorras tunnustamist ja täpsustamist ning nende allikaks on ühised väärtused, mida tunnustavad ja millest lähtuvad oma õiguskordades ka liikmesriigid.
Lisaks on neist põhimõtetest tulenevaid põhilisi nõudeid mainitud vaidlustatud määruse põhjendustes 8–10 ja 12. Eelkõige sisaldavad need selgitusi, mis puudutavad selle määruse artiklis 3 nimetatud juhtumeid, mis võivad viidata õigusriigi põhimõtete rikkumisele, ning neid nimetatud määruse artikli 4 lõikes 2 kirjeldatud olukordi ja tegevusi, mida rikkumised peavad puudutama, et saaks olla põhjendatav asjakohaste meetmete võtmine selle määruse artikli 4 lõike 1 tähenduses.
Viimaks peavad komisjon ja nõukogu hinnangute andmisel järgima vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 1–9 sätestatud menetluslikke nõudeid. Eelkõige tuleb neist nõuetest, nagu ka selle määruse põhjenduses 26 märgitud, komisjoni kohustus tugineda selle sätte alusel läbi viidavates menetlustes konkreetsetele tõenditele ning järgida objektiivsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtet ning põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed. Õigusriigi põhimõtete rikkumiste väljaselgitamise ja neile hinnangu andmise puhul tuleb neid nõudeid sisustada lähtuvalt selle määruse põhjendusest 16, mille kohaselt peab see hinnang olema objektiivne, erapooletu ja õiglane.
Neil asjaoludel ei saa Ungari väita, et liikmesriikidel ei ole võimalik isegi piisavalt täpselt kindlaks teha, milline on iga vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a loetletud põhimõtte põhisisu ja neist tulenevad nõuded, või ka et need põhimõtted on üksnes poliitilist laadi ja et nende järgimisele ei saa anda rangelt õiguslikku hinnangut.
Teisena väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et ei ole võimalik selgelt mõista, kuidas on omavahel seotud määruse artikli 2 punkt a, artikkel 3 ja artikli 4 lõige 2, et nende koos kohaldamise korral ei ole võimalik vältida karistamist seoses olukordadega, mis ei ole liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimisega seotud, ning et selle määruse artikli 3 punktis b kasutatud mõistetel on mõistega „õigusriik“ üksnes väga kauge seos.
Kõigepealt on käesoleva kohtuotsuse punktides 136–138 ja 147 märgitud, et vaidlustatud määruse artikli 2 punktis a on sätestatud, et üksnes selle määruse kohaldamisel mõistetakse mõistet „õigusriik“ selliselt, et see hõlmab seaduslikkuse, õiguskindluse, täidesaatva võimu omavoli keelu, tõhusa õiguskaitse, võimude lahususe, diskrimineerimiskeelu ja seaduse ees võrdsuse põhimõtet, et selle määruse artikli 3 – kus on loetletud nende põhimõtete rikkumisele viidata võivad juhtumid – eesmärk on lihtsustada nimetatud määruse kohaldamist, selgitades nende põhimõtetega lahutamatult seotud nõudeid, ning et selle määruse artikli 4 lõikes 2 on omakorda sätestatud sama artikli lõikes 1 ette nähtud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi kohaldamisala, mis eeldab, et õigusriigi põhimõtete rikkumised puudutavad selliseid nimetatud sätte punktides a–h loetletud olukordi või ametiasutuste tegevust, mis on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega.
Eeltoodust tuleneb, et õiguskindluse põhimõtte seisukohast on vaidlustatud määruse artikli 2 punkt a, artikkel 3 ja artikli 4 lõige 2 omavahel piisavalt täpselt seotud.
Järgmiseks, vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ei kaasne nende sätete koosmõjus kohaldamisega mitte mingisugust riski, et vaidlustatud määruse artikli 4 alusel võetakse meetmeid seoses selliste olukordadega, mis ei ole liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimisega seotud. Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 147 märgitud, piirdub horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismi kohaldamisala nimetatud artikli lõike 2 kohaselt üksnes selliste olukordade ja liikmesriikide asutuste tegevusega, mis on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega, ning selle lõike 1 kohaselt peab alati olema tuvastatud tegelik seos ühelt poolt õigusriigi põhimõtete rikkumise ning teiselt poolt selle usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvide kaitsmisele avalduva mõju või sellise mõju tekkimise tõsise riski vahel.
Viimaks ei saa nõustuda väidetega, milles Ungari, keda toetab Poola Vabariik, leiab, et vaidlustatud määruse artikli 3 punktis b kasutatud väljenditel „keeldumine rahaliste vahendite ja inimressursside võimaldamisest, kahjustades sellega asutuste nõuetekohast toimimist“, „suutmatus tagada huvide konflikti puudumine“ või „suutmatus hoida ära […] õigusvastaseid otsuseid“ on mõistega „õigusriik“ üksnes vähene ja kaudne seos. Nagu ilmneb selle määruse põhjendustest 9 ja 10, võivad need olukorrad tuua kaasa täidesaatva võimu omavoli keelu või tõhusa õiguskaitse põhimõtte rikkumise (vt selle kohta 18. mai 2021. aasta kohtuotsus Asociaţia Forumul Judecătorilor din România jt,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punktid
–
, ning 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punktid
–
).
Kolmandana väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et vaidlustatud määrus ei ole õiguskindluse põhimõttega kooskõlas, kuna selle artiklis 3 ning artikli 4 lõikes 2 kasutatud väljendid, nagu „asutuste nõuetekohane toimimine“, „tõhus kohtulik kontroll, mida teevad sõltumatud kohtud […] asutuste […] üle“, „tõhus ja õigeaegne koostöö OLAFi[ga]“, „muu olukord või ametiasutuste tegevus seoses […]“, on liialt ebatäpsed selleks, et oleks võimalik ette näha, millistel asjaoludel võidakse õigusriigi põhimõtete rikkumine tuvastada, ning kuna see määrus annab komisjonile ja nõukogule selles osas liialt avara kaalutlusõiguse.
Samuti leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et õiguskindluse põhimõttest tulenevate nõuetega on eelkõige vastuolus vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkt h. Nimelt peaks karistatav tegevus olema karistamist ette nägevas normis täpselt ja ammendavalt määratletud, ent see säte on kõnealuse nõudega vastuolus, sest seal on sätestatud, et meetmete võtmine võib olla põhjendatud, kui esineb seal määratlemata „muu olukord või ametiasutuste tegevus“. Pealegi ei ole selle sätte sõnastusest väidetavalt võimalik mõista, kas sõna „olukord“ on seotud sõnaga „ametiasutused“ või mitte. Viimaks tekitab õiguskindlusetust ka mõiste „ametiasutused“ ebatäpsus.
Mis puudutab esiteks vaidlustatud määruse artikli 3 punktis b ja artikli 4 lõike 2 punktides a–c osutatud liidu eelarve täitmise, finantskontrolli, seire ja auditiga tegelevate avaliku sektori asutuste, sealhulgas õiguskaitseasutuste ning uurimisasutuste ja prokuratuuri „nõuetekohast toimimist“, siis ilmneb määruse põhjendustest 8 ja 9, et selle all peetakse silmas nende ametiasutuste suutlikkust täita nõuetekohaselt ja tõhusalt oma neid ülesandeid, mis on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega.
Teiseks, lisaks sellele, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punktis d kasutatud mõistet „tõhus kohtulik kontroll, mida teevad sõltumatud kohtud“ liidu eelarve täitmise, finantskontrolli, seire ja auditiga tegelevate ametiasutuste, aga ka uurimisasutuste ja prokuratuuri tegevuse või tegevusetuse üle, on täpsustatud selle määruse põhjendustes 8–10 ja 12, on seda käsitletud – nagu ka käesoleva kohtuotsuse punktides 132, 161 ja 162 märgitud – ka rikkalikus Euroopa Kohtu kohtupraktikas, mis puudutab ELL artiklit 19 ja harta artiklit 47.
Kolmandaks tuleb seoses mõistega „tõhus ja õigeaegne koostöö OLAFi[ga]“ märkida, et sellise koostöö nõue tuleneb liidu finantsmäärusest. Nimelt paneb finantsmääruse artikli 63 lõike 2 punkt d liikmesriikidele kohustuse liidu eelarve täitmisega seotud ülesannete täitmisel võtta kõik liidu finantshuvide kaitsmiseks vajalikud seadusandlikud, regulatiivsed ja haldusmeetmed, ning paneb eelkõige neile kohustuse teha kooskõlas viidatud määruse ja valdkondlike normidega koostööd OLAFiga.
Seda koostöö nõuet on täpsustatud eelkõige finantsmääruse artiklis 129 ning see hõlmab kohustust anda OLAFile õigused ja juurdepääsud, mis on vajalikud selleks, et ta saaks kõiki oma pädevusse kuuluvaid ülesandeid täita, kusjuures nende õiguste hulgas on õigus toimetada juurdlusi, sealhulgas teha kohapealseid kontrolle ja inspekteerimisi kooskõlas määrusega nr 883/2013. Lisaks sellele tuleneb finantsmääruse artikli 131 lõikest 1, et väljavalimismenetluse käigus pettuse esinemise korral peab vastutav isik sellest OLAFile viivitamata teatama. Viimaks on nõutavat koostööd puudutavad täpsustused tuletatavad ka nimetatud määruse artiklist 57, artikli 91 lõikest 2, artikli 132 lõikest 2, artikli 187 lõike 3 punkti b alapunktist ii, artikli 220 lõike 5 punktist c ning määrusest nr 883/2013.
Neljandaks tuleb vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punktis h sisalduva mõiste „muu olukord või ametiasutuste tegevus“ tõlgendamisel lähtuda selle määruse artikli 4 lõike 2 punktidest a–g ning artikli 4 lõikest 1.
Vaidlustatud määruse artikli 4 lõikest 1 koosmõjus artikli 4 lõike 2 punktiga h tuleneb, et asjakohaseid meetmeid võetakse juhul, kui tuvastatakse mõne selle määruse artikli 2 punktis a nimetatud põhimõtte rikkumine, mis puudutab mõnda liikmesriigi asutuse vastutusalas olevat olukorda või sellise asutuse tegevust, kusjuures see olukord või tegevus on seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsmisega ning kõnealune rikkumine mõjutab või tekitab tõsise riski, et mõjutab piisavalt otseselt kõnealust usaldusväärset finantsjuhtimist või neid finantshuve.
Vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkti h kohaldamine koosmõjus selle määruse artikli 4 lõikega 1 eeldab aga lisaks kõigi eelmises punktis nimetatud kriteeriumide täitmisele ka käesoleva kohtuotsuse punktis 239 osutatud menetluslike nõuete täitmist.
Seega ei saa asuda seisukohale, et määruse artikli 4 lõike 2 punktis h mainitud „muu olukord või ametiasutuste tegevus“ tähendab, tulenevalt abstraktse ja üldise sõnastuse kasutamisest selle määratlemisel, et nimetatud lõikes 2 sisalduv õigusriigi põhimõtete rikkumiste loetelu on mitteammendav.
Pealegi annab vaidlustatud määruse artikli 4 lõige 2 vihjeid selle kohta, millistele asutustele on selle punktis h viidatud, kuna selle punktides a–g on nimetatud teatud asutusi, mille hulgas on „asutused, kes täidavad liidu eelarvet“, „finantskontrolli, seiret ning auditit tegevad asutused“, aga ka „haldusasutused“.
Lisaks saab vaidlustatud määruse artikli 2 punktis b sisalduva mõiste „valitsussektori üksus“ määratlusest järeldada, et silmas peetakse avaliku sektori asutusi mis tahes valitsemistasandil, sealhulgas riiklikke, piirkondlikke ja kohalikke ametiasutusi ning liikmesriigis avaliku õiguse järgi asutatud kehameid või eraõiguslikke kehameid, kellele asjaomane liikmesriik on usaldanud avaliku teenuse osutamise ülesande ja andnud piisavad finantstagatised. Seda tõdemust toetavad selle määruse põhjendused 3, 8, 9, 15 ja 19 ning selle artikli 3 punkt b, kus on eranditult nimetatud „avaliku sektori asutusi“, „õiguskaitseasutusi“ ja „riigiasutusi“.
Viimaks on, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 164 täpsustatud, mõiste „olukord“ all silmas peetud olukordi, mis on sellise ametiasutuse vastutusalas.
Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades ei saa Ungari seega väita, et kriitika pälvinud mõisted vaidlustatud määruse artiklis 3 ja artikli 4 lõikes 2 ei võimalda liikmesriigil mõista nende sätete ulatust või tähendust piisavalt täpselt selleks, et neil oleks võimalik ette näha, millistel tingimustel võidakse õigusriigi põhimõtete rikkumine selle määruse tähenduses tuvastada.
Viiendaks, lähtudes eeltoodud kaalutlustest, mille kohaselt vastavad käesoleva kohtuotsuse punktis 246 käsitletud mõisted iseenesest õiguskindluse põhimõttest tulenevatele nõuetele, samuti käesoleva kohtuotsuse punktides 171 ja 239 esitatud põhjendustest, tuleb vastuväited, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mis puudutavad komisjonile ja nõukogule väidetavalt antud liialt avarat kaalutlusõigust, põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Neljandaks väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et mõiste „risk“ kasutamine vaidlustatud määruse artikli 4 lõikes 1 rikub õiguskindluse põhimõtet, kuna see võimaldab meelevaldset karistamist ebakindlates või tõendamata olukordades. Ta väidab, et see mõiste püstitab teatud presumptsiooni, kuna õiguslikus mõttes ei ole õigusriigi ning liidu eelarvele või selle finantshuvide kaitsmisele avalduva mõju vahel võimalik mingisugust seost tuvastada, ning puudub võimalus selle sätte kohaldamise tingimuste objektiivseks, tehniliseks ja faktiliseks määratlemiseks.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 311 märkis, oleks asjakohaste meetmete võtmise võimaldamine üksnes sellistel juhtudel, kui mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele on juba avaldunud, vastuolus kõnealuse usaldusväärse finantsjuhtimise ja liidu finantshuvide kaitsmise nõuetega. Sellise piirangu korral oleks nimelt välistatud asjakohaste meetmete võtmine neil juhtudel, kui oleks mõistlikult võimalik ennetada mõju, mis ei ole küll veel avaldunud, ent mille avaldumise tõenäosus on suur. Seega oleks selline piirang vastuolus vaidlustatud määruse eesmärgiga, milleks on, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 119 märgitud, liidu eelarve kaitsmine liikmesriigis õigusriigi põhimõtete rikkumisest tuleneda võivate mõjude eest.
Mis puudutab mõisteid „usaldusväärne finantsjuhtimine“ ja „liidu finantshuvide kaitse“, siis esimest neist on kasutatud ka ELTL artikli 317 esimeses lõigus ning finantsmääruse artikli 2 punkti 59 kohaselt tähendab see eelarve täitmist kooskõlas säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõttega, teine neist on aga seotud ELTL artikliga 325 ning finantsmääruse artikli 63 lõike 2 kohaselt peetakse selle all silmas kõiki seadusandlikke, regulatiivseid ja haldusmeetmeid, mille eesmärk on eelkõige eelarve täitmisel õigusnormide eiramise ja pettuse ennetamine, tuvastamine ja korrigeerimine.
Samuti tuleb täpsustada, et määruse nr 883/2013 artikli 2 punktis 1 on mõiste „liidu finantshuvid“ määratletud kui „tulud, kulud ja vara, mis on hõlmatud Euroopa Liidu eelarvega, institutsioonide, organite, ametite ja asutuste eelarvetega ning nende hallatavate ja kontrollitavate eelarvetega“. Finantsmääruse artikli 135 lõigetes 1, 3 ja 4 on omakorda ette nähtud, et liidu finantshuvide kaitseks loob komisjon varajase avastamise ja menetlusest kõrvalejätmise süsteemi ning haldab seda.
Lisaks sellele on Euroopa Kohus leidnud, et mõiste „liidu finantshuvid“ ELTL artikli 325 lõike 1 tähenduses ei hõlma ainult liidu eelarvesse laekuvaid tulusid, vaid ka selle eelarvega kaetud kulusid (21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punkt
). Niisiis ei ole see mõiste asjasse puutuv üksnes selles sättes osutatud õigusvastase tegevuse ja pettuste vastu võitlemise meetmete kontekstis, vaid ka liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise seisukohast, kuna nende finantshuvide kaitsmine toetab usaldusväärset finantsjuhtimist.
Vaidlustatud määruse artikli 4 lõikes 1 osutatud mõjude ennetamine täiendab seega selle mõju korrigeerimist, mis on nii mõiste „usaldusväärne finantsjuhtimine“ kui ka mõiste „liidu finantshuvide kaitse“ lahutamatu osa ning mida tuleb seega käsitada liidu finantsalaste õigusnormide püsiva ja horisontaalse nõudena.
Viimaks nõuab see säte, et õigusriigi põhimõtete tuvastatud rikkumiste puhul esineb „tõsine“ risk, et need mõjutavad liidu eelarve usaldusväärset finantsjuhtimist või selle finantshuve, ning seetõttu peab olema tõendatud, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõikes 2 nimetatud olukordade või ametiasutuste tegevusega seoses on selle riski realiseerumise tõenäosus suur, ja pealegi võib asjakohaseid meetmeid võtta vaid tingimusel, et õigusriigi põhimõtete rikkumise ning selle tõsise riski vahel on tuvastatud piisavalt otsene ehk tegelik seos. Pealegi tuleb nende meetmete võtmisel järgida ka menetluslikke nõudeid, millele on viimati osutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 239.
Sellest järeldub, et argument, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mille kohaselt vaidlustatud määruse artikli 4 lõikes 1 kasutatud mõiste „risk“ võimaldab meelevaldset karistamist ebakindlates või tõendamata olukordades, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Viiendaks, seoses argumendiga, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmandas lauses ei ole piisavalt täpselt määratletud, millise laadi ja ulatusega liidu eelarve kaitsemeetmeid selle määruse artikli 4 lõike 1 kohaselt võtta võib, tuleb esimesena korrata, et nagu ka käesoleva kohtuotsuse punktis 135 tõdetud, on nimetatud määruse artikli 5 lõikes 1 ammendavalt loetletud erinevad kaitsemeetmed, mida võidakse võtta.
Teisena on mõne sellise meetme võtmine vajalik ja põhjendatud siis, kui vaidlustatud määruse artiklis 4 sätestatud tingimused on täidetud.
Kolmandana, seoses kriteeriumidega, millest lähtudes tuleb konkreetsel juhul kindlaks määrata, milline või millised ja kui ulatuslikud meetmed võtta, on selle määruse artikli 5 lõike 3 esimeses, teises ja kolmandas lauses täpsustatud, et võetavad meetmed peavad olema proportsionaalsed, nende kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta õigusriigi põhimõtete rikkumiste tegelikku või potentsiaalset mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele ning nõuetekohaselt arvestada õigusriigi põhimõtete rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust. Sellest tuleneb, et võetavad meetmed peavad olema rangelt proportsionaalsed tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumiste mõjuga liidu eelarvele või liidu finantshuvide kaitsele.
Eeltoodust tuleneb, et argument, mille kohaselt ei ole vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmandas lauses piisavalt määratletud võimalike võetavate asjakohaste meetmete laadi ja ulatust, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kuuendaks, seoses argumendiga, mille on esitanud Ungari, keda toetab Poola Vabariik, ja mille kohaselt vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljandas lauses sisalduv väljend „võimalikult suures ulatuses“ rikub õiguskindluse põhimõtet, kuna sellest tulenevalt ei pea enam olema seost tuvastatud rikkumise ja võetud kaitsemeetmete vahel, mis mõjutab seega nende meetmete proportsionaalsust ning omistab neile karistusliku laadi, tuleb kõigepealt rõhutada, et selle väljendi kasutamine ei anna võimalust kujundada määruse artikli 5 lõike 1 alusel võetavaid võimalikke meetmeid nii, et need kas lähevad kaugemalt mõjust, mis tuvastatud rikkumistel on liidu eelarvele või finantshuvidele, või ei küüni selleni.
Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 271 märgitud, tuleneb nimetatud määruse artikli 5 lõike 3 esimesest, teisest ja kolmandast lausest, et võetavad meetmed peavad olema rangelt proportsionaalsed tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumise mõjuga liidu eelarvele või liidu finantshuvide kaitsmisele, sõltumata sellest, kas need meetmed ise on tegelikult suunatud rikkumistest mõjutatud liidu tegevustele või mitte.
Järgmiseks annab väljendi „võimalikult suures ulatuses“ kasutamine võimaluse võtta meetmeid, mis on suunatud muudele kui rikkumisest puudutatud liidu tegevustele, üksnes juhul, kui rikkumisest puudutatud tegevustele suunatud meetmetega ei ole võimalik või enam ei ole võimalik või kui nendega on üksnes ebapiisaval määral võimalik saavutada vaidlustatud määruse eesmärki – milleks on, nagu selle artiklist 1 tuleneb, tagada liidu eelarve kaitse tervikuna – ning sellised meetmed on selle eesmärgi saavutamiseks vajalikud.
Seega võivad need meetmed olla muudele kui neist rikkumistest mõjutatud liidu tegevustele suunatud vaid teise võimalusena ja seega erandina juhtudel, mille esinemise peab komisjon nõuetekohaselt tõendama.
Seega annab vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljas lause komisjonile ja nõukogule kaalutlusõiguse otsustamaks, millisele tegevusele võetavad meetmed suunata, üksnes siis, kui see osutub vältimatuks, et tagada liidu eelarve kaitse tervikuna. Lisaks sellele tuleb komisjonil selle määruse artikli 6 lõigete 7 ja 8 kohaselt hinnata eelkõige kavandatavate meetmete proportsionaalsust ja anda asjaomasele liikmesriigile võimalus esitada nende meetmete ja ennekõike nende proportsionaalsuse kohta oma märkused, neid nõudeid tuleb seejuures mõista, lähtudes nimetatud määruse põhjendusest 26, nagu on viimati osutatud ka käesoleva kohtuotsuse punktis 239.
Sellest tuleneb, et väljend „võimalikult suures ulatuses“ vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljanda lause tähenduses ei tähenda seda, et tuvastamist leidnud õigusriigi põhimõtte rikkumine ei pea enam olema seotud sellest tuleneva mõjuga liidu eelarvele või liidu finantshuvide kaitsmisele või sellise mõju tekkimise tõsise ohuga, kuna see väljend võimaldab meetmete suunamist muudele kui sellest rikkumisest puudutatud tegevustele üksnes juhul, kui määruse eesmärki, milleks on liidu eelarve kaitse tervikuna, ei ole võimalik muul moel saavutada. Samuti tuleneb sellest, et vaidlustatud määruses on see võimalus piiratud rangete menetluslike nõuetega ning et kõnealune väljend ei vabasta komisjoni ega nõukogu kohustusest järgida, et võetavad meetmed oleksid rangelt proportsionaalsed tuvastatud rikkumise mõjuga liidu eelarvele.
Neil asjaoludel ei muutu liidu eelarve kaitsemeetmed sellest sättest tingituna õigusriigi põhimõtete kui selliste rikkumise eest kohaldatavateks karistusmeetmeteks, mistõttu argument, mille kohaselt rikub vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljandas lauses kasutatud mõiste „võimalikult suures ulatuses“ õiguskindluse põhimõtet, kuna see tähendab, et tuvastatud rikkumised ja võetavad meetmed ei pea omavahel seotud olema, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Seitsmendaks, seoses argumendiga, et vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 3 ja 8 ei ole piisavalt täpselt määratletud, millistele teabeallikatele võib komisjon tugineda, kuna seal ei ole sätestatud, mille alusel see institutsioon õigusriigi põhimõtete rikkumise esinemist kontrollima ja hindama peab, tuleb märkida, et kontrollides, kas selle määruse artiklis 4 sätestatud tingimused on täidetud ning hinnates võetavate meetmete proportsionaalsust, võtab komisjon arvesse kättesaadavatest allikatest saadud asjakohast teavet, sealhulgas liidu institutsioonide, muude asjakohaste rahvusvaheliste organisatsioonide ja tunnustatud institutsioonide otsuseid, järeldusi ja soovitusi.
Vastavalt vaidlustatud määruse artikli 4 lõikele 1 tuleb komisjonil tõendada, et selle määruse artiklis 4 sätestatud tingimused on täidetud.
Määruse artikli 6 lõike 1 kohaselt peab komisjon pealegi asjaomasele liikmesriigile saadetavas kirjalikus teates ära näitama faktilised asjaolud ja konkreetsed põhjused, millele tuginedes ta on leidnud, et esineb mõistlik alus pidada neid tingimusi täidetuks.
Sellest tuleneb, et komisjon peab vaidlustatud määruse artiklis 4 kehtestatud tingimustest lähtudes asjaolusid hoolikalt hindama. Vastavalt selle määruse artikli 6 lõigetele 7–9 on see nii ka meetmete proportsionaalsuse nõude puhul, mis on sätestatud artikli 5 lõikes 3.
Nimetatud määruse põhjendustes 16 ja 26 on lisaks märgitud, et komisjon peab andma põhjaliku kvalitatiivse hinnangu, mis peab olema objektiivne, erapooletu ja õiglane, järgima objektiivsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtet ning põhimõtet, mille kohaselt on liikmesriigid aluslepingute ees võrdsed, ning olema läbi viidud erapooletult ja tuginema tõenditele.
Sellest tuleneb, et alludes Euroopa Kohtu kontrollile, peab komisjon tagama kasutatava teabe asjasse puutuvuse ning oma allikate usaldusväärsuse. Eelkõige ei omista need sätted mingisugust erilist või absoluutset tõendusväärtust ei seal mainitud ega vaidlustatud määruse põhjenduses 16 nimetatud teabeallikatele ega seo nendega mingisuguseid kindlaksmääratud õiguslikke tagajärgi, mis tähendab, et need sätted ei vabasta komisjoni kohustusest hinnata asjaolusid hoolikalt ning kõiki eelmises punktis osutatud nõudeid täielikult täites.
Seejuures on vaidlustatud määruse põhjenduses 16 sõnaselgelt märgitud, et kättesaadavatest allikatest pärinev ja tunnustatud asutustelt saadud asjakohane teave hõlmab Euroopa Kohtu otsuseid, kontrollikoja aruandeid, komisjoni aastaaruannet õigusriigi olukorra kohta ja ELi õigusemõistmise tulemustabelit, OLAFi, Euroopa Prokuratuuri ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti aruandeid ning järeldusi ja soovitusi asjakohastelt rahvusvahelistelt organisatsioonidelt ja võrgustikelt, sealhulgas sellistelt Euroopa Nõukogu organitelt nagu GRECO ja Veneetsia komisjon (eelkõige selle õigusriigi põhimõtete kontrollnimekiri) ning Euroopa kõrgeimate kohtute esimeeste võrgustikult ja Euroopa kohtute nõukogude võrgustikult.
Niisiis vastutab komisjon kasutatava teabe ja oma allikate usaldusväärsuse eest. Lisaks sellele on asjaomasel liikmesriigil võimalus vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 1–9 sätestatud menetluse käigus esitada oma märkused teabe kohta, mida komisjon asjakohaste meetmete võtmise ettepaneku tegemisel kavatseb kasutada. Seega on tal võimalik vaidlustada iga kogutud tõendi tõendusväärtus, kuna selle määruse alusel tehtud nõukogu otsuse peale hagi esitamise korral allub komisjoni hinnangute põhjendatus igal juhul liidu kohtu kontrollile.
Eelkõige peab komisjon vaidlustatud määruse artikli 6 lõikes 1 sätestatud menetluse algatamisel ning regulaarselt kogu selle menetluse jooksul edastama asjaomasele liikmesriigile üksikasjaliku asjakohase kättesaadavatest allikatest pärineva teabe, millele tuginedes ta kavatseb põhjendada nõukogule tehtavat ettepanekut asjakohaste meetmete võtmist käsitleva rakendusotsuse tegemiseks.
Sellest järeldub, et kolmas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi silmas pidades tuleb esimese võimalusena esitatud nõue vaidlustatud määruse täielikuks tühistamiseks rahuldamata jätta.
B.

Teise võimalusena esitatud nõue vaidlustatud määruse osaliseks tühistamiseks
1.

Vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 1 tühistamise nõue
a)

Poolte argumendid
Neljandas väites, millega põhjendatakse teise võimalusena esitatud nõuet tühistada vaidlustatud määruse artikli 4 lõige 1, leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et see säte on ebaproportsionaalne ning rikub, nagu kolmandaski väites märgitud, õiguskindluse põhimõtet ja õigusnormi selguse põhimõtet, kuivõrd see võimaldab võtta liidu eelarve kaitsemeetmeid mitte üksnes piisavalt otsese mõju korral kõnealusele eelarvele või liidu finantshuvide kaitsmisele, vaid ka siis, kui esineb pelgalt sellise mõju avaldumise tõsine risk.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, leiavad esimese võimalusena, et neljas väide on vastuvõetamatu ja teise võimalusena vaidlevad neile argumentidele sisuliselt vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liidu õigusakti osaline tühistamine võimalik vaid juhul, kui need osad, mille tühistamist on nõutud, on ülejäänud aktist eraldatavad. See nõue ei ole täidetud, kui akti osalise tühistamise tagajärjel muutub akti sisu – asjaolu, mida tuleb hinnata lähtuvalt objektiivsest, mitte asjasse puutuva akti vastu võtnud organi poliitilise tahtega seotud subjektiivsest kriteeriumist (6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Parlament ja nõukogu leiavad siinkohal õigesti, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 1 tühistamisel muutuks selle määruse sisu, kuna selles sättes on täpsustatud, millised tingimused peavad olema nimetatud määruse artikli 5 lõikes 1 sätestatud meetmete võtmiseks täidetud, ning seega on sel sättel keskne koht selle määrusega loodud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanismis. Ilma tühistamisnõude esemeks oleva sätteta ei vastaks vaidlustatud määrus enam selle artiklis 1 sätestatud eesmärgile kehtestada „vajalikud normid liidu eelarve kaitseks juhul, kui liikmesriikides esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi“.
Sellest järeldub, et vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 1 tühistamise nõue tuleb vastuvõetamatuse tõttu jätta läbi vaatamata, mistõttu ei tule selle nõude põhjendusena esitatud neljanda väite põhjendatust käsitleda.
2.

Vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkti h tühistamise nõue
a)

Poolte argumendid
Viiendas väites, millega põhjendatakse teise võimalusena esitatud nõuet vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkti h tühistamiseks, leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et see säte on vastuolus nõudega, mille kohaselt peab õigusnormis, mis näeb ette karistuse, olema täpselt määratletud, milliste tegevuste ja olukordade eest karistamist see käsitleb. Tema väitel rikub õiguskindluse põhimõtet ja ELL artiklit 7 see, et puudub täpne ja ammendav loetelu olukordadest, mida selle määrusega kehtestatud horisontaalse tingimuslikkuse mehhanism puudutab.
Esiteks märgib Ungari, et nõukogu õigustalitus on oma õiguslikus arvamuses nr 13593/18 märkinud, et sättes, mis näeb ette tingimuslikkuse mehhanismi, peavad olema täpselt märgitud rahastamiskõlblikkuse tingimused, mis peavad olema piisavalt seotud rahastamise eesmärgiga, mis tähendab, et kui need tingimused ei ole täidetud, siis pole rahastamine kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega. Kuna vaidlustatud määruses on juhtumid, mil sellega kehtestatud tingimuslikkuse mehhanismi võib rakendada, loetletud mitteammendavalt, ei ole seega võimalik tagada piisavalt otsest seost liidu eelarve ja liidu finantshuvide kaitsmisega.
Teiseks leiab Ungari, et „äärmiselt üldisest“ sõnastusest tingituna ei ole vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkt h kooskõlas selguse, täpsuse ja ettenähtavuse nõuete ja seega õiguskindluse põhimõttega, kuna selles sättes ei ole täpselt ja ammendavalt loetletud olukordi, mille puhul võib selle määruse alusel asjakohaseid meetmeid võtta. Eelkõige erinevaid keeleversioone silmas pidades on kõnealune säte ebamäärane, mitmeti mõistetav ja piirideta ning selline, mis ei võimalda ühetaolist tõlgendamist ja kohaldamist. Sellest tuleneb tõsine oht rikkuda põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Esiteks tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 244 ja 253, et vastupidi sellele, mida väidab Ungari, ei ole vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punktis h ette nähtud mingit erandit nõudest, mille kohaselt peab alati esinema piisavalt otsene seos õigusriigi põhimõtte rikkumise ja liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele avalduva mõju või sellise mõju tekkimise tõsise riski vahel.
Lisaks sellele tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 255 ja 259, et ühelt poolt ei muuda see säte mitteammendavaks selle määruse artikli 4 lõikes 2 sisalduvat loetelu olukordadest või ametiasutuste tegevustest, mida õigusriigi põhimõtete rikkumine puudutab, teiselt poolt on see piisavalt täpne, et olla kooskõlas õiguskindluse põhimõttega.
Teiseks, seoses argumentidega, mis puudutavad vaidlustatud määruse eesmärki ja väidetavat kõrvalehoidmist ELL artiklis 7 sätestatud menetlusest, piisab, kui viidata käesoleva kohtuotsuse punktides 98–196 esitatud käsitlusele.
Kolmandaks, seoses väidetega, mis puudutavad vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkti h ebatäpsust ja sisemisi vastuolusid, piisab, kui viidata käesoleva kohtuotsuse punktides 252–258 esitatud käsitlusele.
Seetõttu tuleb viies väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata ning vaidlustatud määruse artikli 4 lõike 2 punkti h tühistamise nõue seega rahuldamata jätta.
3.

Vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 2 tühistamise nõue
a)

Poolte argumendid
Kuuendas väites, millega põhjendatakse teise võimalusena esitatud nõuet tühistada vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2, leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et selle määruse õiguslikku alust ja avaliku sektori eelarvedefitsiiti käsitlevaid liidu õiguse sätteid eirates pannakse selle sättega kohustusi asjaomaste liikmesriikide eelarvetele, kuna selles on sätestatud, et liikmesriikide suhtes asjakohaste meetmete võtmise korral ei vabane nad lõplike vahendite saajate ees kohustusest jätkata asjaomaste programmide rahastamist.
Seejuures märgib Ungari, et liidu abisid, mis on ette nähtud määrusega nr 2020/2093 ja määrusega 2020/2094 kehtestatud mitmeaastases finantsraamistikus aastateks 2021–2027, antakse juhtimisprogrammidele, mis on valdavalt, kui mitte eranditult, loodud vastavalt liidu prioriteetidele. Kui aga vaidlustatud määruse alusel võetavate meetmetega peaks nende abide andmine täielikult või osaliselt peatatama, oleks neid programme selle sätte kohaselt sunnitud täielikult rahastama asjaomane liikmesriik.
Seeläbi piirab vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2 selle liikmesriigi õigust oma eelarvet kasutada, teeb tema majanduspoliitika planeerimise ettenägematuks ning võib teda sundida rikkuma valitsussektori eelarvedefitsiiti puudutavaid liidu õiguse sätteid. Need asjaolud võivad aga kaasa tuua täiendava karistamise ning asjaomase liikmesriigi struktuurse võla tekkimise, eelkõige kui selle liikmesriigi eelarve on tagasihoidlik, millega rikutakse sel juhul põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed.
Lisaks sellele seab vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2 kahtluse alla selle määruse õigusliku aluse sobivuse, võttes arvesse, et nimetatud sättega kehtestatud nõuded ei puuduta mitte liidu eelarvet, vaid asjaomaste liikmesriikide omi, mis kinnitab seda, et selle määruse alusel võetavate võimalike liidu eelarve kaitsemeetmete eesmärk on liikmesriikide karistamine õigusriigi põhimõtete rikkumise eest.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Kuuendas väites leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2 paneb kohustusi asjaomaste liikmesriikide eelarvetele, ning see on kõigepealt vastuolus selle määruse õigusliku alusega, järgmiseks rikub valitsussektori eelarvedefitsiiti käsitlevaid liidu õiguse norme ning viimaks rikub põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed.
Esiteks, etteheide, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2 ei ole kooskõlas selle määruse õigusliku alusega, tuleb tagasi lükata põhjustel, mis on esitatud juba käesoleva kohtuotsuse punktides 150–152.
Teiseks, seoses etteheitega, mis puudutab valitsussektori eelarvedefitsiiti käsitlevate liidu õiguse sätete väidetavat rikkumist, tuleb märkida, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõikes 2 on üksnes täpsustatud, et meetmete võtmine selle määruse alusel ei muuda juba olemasolevaid kohustusi, mis tulenevad neile valitsussektori üksustele ja liikmesriikidele eelkõige „kohaldatavatest valdkonnapõhistest õigusnormidest“, kuna sellised meetmed ei saa eelkõige olla põhjuseks, mis võimaldaks viimastel kõnealustest kohustustest vabaneda. Sellest järeldub, et see säte ei pane liikmesriikidele ühtki uut kohustust.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 324 ja 325 märkis, siis kuigi vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2 toob kaasa selle, et liikmesriigid peavad kandma selle määruse alusel võetud meetmetest tulenevad kulud, ei mõjuta see tagajärg nende võimalusi määrata liidu õigusest tulenevate kohustuste piires kindlaks vahendid, mille abil nad aluslepingutes sätestatud valitsussektori eelarvedefitsiidiga seotud eesmärgid saavutavad.
Seega mõju, mida see säte võib asjaomaste liikmesriikide eelarvele avaldada, ei erine mõjust, mis võib tuleneda muudest liidu õigusest tulenevatest kohustustest.
Pealegi, kuigi juhul, kui liidu eelarvest eraldatavate vahendite saamise tingimused näivad olevat täidetud, võivad liikmesriigid oma eelarvete koostamisel arvestada selliste liidu eelarvest eraldatavate vahenditega, mida nad võivad taotleda, on samavõrd tõsi, et kui hiljem tuvastatakse, et need tingimused ei olnud täidetud või kui need ei ole enam täidetud, ning asjaomaseid summasid ei eraldata või tehakse nende osas finantskorrektsioon, ei saa liikmesriik nende tingimuste kohaldamise vältimiseks tugineda valitsussektori eelarvedefitsiidiga seotud kohustustele. Seda enam ei saaks liikmesriik väita, et nende tingimuste kohaldamine muudab tema majanduspoliitika prognoosimise ettenägematuks.
Kolmandaks, mis puudutab selle põhimõtte väidetavat rikkumist, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed, siis tuleneb vaidlustatud määruse artikli 5 lõikest 3, et selle määruse alusel võetavad asjakohased meetmed peavad olema rangelt proportsionaalsed tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumise mõjuga liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvide kaitsmisele, ning see proportsionaalsuse nõue kehtib ühtmoodi kõigi liikmesriikide suhtes. Lisaks sellele peab komisjon vastavalt nimetatud määruse artikli 6 lõigetele 7 ja 8 hindama eelkõige võetavate meetmete proportsionaalsust ning andma igale asjaomasele liikmesriigile võimaluse esitada kavandatavate meetmete, eelkõige nende proportsionaalsuse kohta oma märkused. Kuna selle sätte tõlgendamisel tuleb lähtuda selle määruse põhjendusest 26, tuleneb sellest, et komisjon peab oma hinnangute andmisel tuginema konkreetsetele tõenditele ning järgima objektiivsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtet ning põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed.
Neist mitmesugustest nõuetest tingituna tuleb seega individuaalselt ning ühtaegu objektiivselt ja hoolikalt analüüsida igat vaidlustatud määruse alusel läbiviidava menetluse esemeks olevat olukorda ja samuti seda, kas ja millised asjakohased meetmed on selles olukorras rangelt proportsionaalsuse põhimõttest juhindudes vajalikud selleks, et tagada tõhusalt liidu eelarve ja liidu finantshuvide kaitse õigusriigi põhimõtete rikkumise mõjude eest, tagades samas, et järgitakse põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid on aluslepingute ees võrdsed. Neil asjaoludel on alusetu Ungari väide, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõige 2 tingib selle põhimõtte rikkumise.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb kuues väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata, mistõttu tuleb vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 2 tühistamise nõue jätta rahuldamata.
4.

Vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmanda lause tühistamise nõue
a)

Poolte argumendid
Seitsmenda väitega, millega põhjendatakse teise võimalusena esitatud nõuet tühistada vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmas lause, väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et selles sättes ette nähtud kriteeriumidel, mis puudutavad liikmesriigi suhtes võetavate võimalike meetmete proportsionaalsuse hindamist, ei ole mingisugust seost liidu eelarve ega liidu finantshuvidega ning nende eesmärk on karistamine õigusriigi põhimõtete rikkumise eest.
Kõnealuse sätte sõnastuse kohaselt tuleb võetavaid meetmeid valides nõuetekohaselt arvesse võtta õigusriigi põhimõtete rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust. Vaidlustatud määruse põhjenduses 18 on täpsustatud, et sellekohasel proportsionaalsuse hindamisel tuleb arvesse võtta olukorra tõsidust, asjaomase tegevuse või tegevusetuse algusest möödunud ajavahemikku, sellise tegevuse või tegevusetuse kestust ja korduvust, asjaomase liikmesriigi tahtlust õigusriigi põhimõtete rikkumine kõrvaldada ning seda, mil määral ta teeb selleks koostööd, ja mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele.
Ungari leiab, et need kriteeriumid seavad kahtluse alla tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumise seotuse selle rikkumise konkreetse mõjuga liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvide kaitsele ning on seega vastuolus vaidlustatud määruse õigusliku aluse ja ELL artikliga 7.
Esiteks tuleneb vaidlustatud määruse artikli 5 lõikest 3 koosmõjus selle põhjendusega 18, et komisjon ja nõukogu peavad arvesse võtma „rikkumise toimepanija“ tahtlust. Selles määruses ei ole aga määratletud, kes on õigusriigi põhimõtete rikkumise toimepanija, kuna nimetatud määruse artiklites 3 ja 4 sätestatud juhtude puhul on viidatud olukordadele ja tegevustele, mille eest võib vastutada kas asjaomane liikmesriik tervikuna või selle teatud organid. Ungari märgib, et viimaste puhul ei ole tahtlus võimalik, mis tähendab, et ei ole täpsustatud, kuidas tuleks asjakohaste meetmete kindlaksmääramisel võtta arvesse teatud teo „toimepanemise“ tahtlust.
Pealegi mõjutab selle tahtluse arvessevõtmine tingimata meetme laadi. Asjaolu, et mingisuguse meetme proportsionaalsus tehakse kas või osaliselt kindlaks, lähtudes selle meetme võtmise aluseks oleva rikkumisega seotud tahtlusest, muudab selle meetme olemuselt karistuseks, mille eesmärk ei ole seega liidu eelarvele või liidu finantshuvidele avalduva mõju korrigeerimine. Selline tahtluse arvessevõtmine on seega selge märk sellest, et vaidlustatud määruse esmane eesmärk ja ese ei ole kooskõlas selle määruse õigusliku alusega.
Teiseks toetab seda tõdemust ka see, et arvesse võetakse õigusriigi põhimõtete rikkumise kestust ja raskusastet ning liikmesriigi koostööd selle lõpetamiseks, kuna needki kriteeriumid ei ole seotud mõjuga liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvide kaitsele.
Kolmandaks ilmneb vaidlustatud määruse süstemaatilisest tõlgendusest, et kuivõrd institutsioonide kohustus võtta arvesse õigusriigi põhimõtete rikkumise tegelikku või potentsiaalset mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvide kaitsele on ette nähtud juba selle määruse artikli 5 lõike 3 teises lauses, siis selle sätte kolmandas lauses peetakse silmas muud liiki mõju arvessevõtmist.
Ungari leiab, et sellest tuleneb esmalt, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmas lause ei vasta nõudele, mis puudutab otsese seose olemasolu võetavate meetmete ja liidu eelarve või liidu finantshuvide kaitsmise vahel. Järgmiseks eeldab selles sättes ette nähtud kriteeriumide arvessevõtmine komisjoni ja nõukogu poolt põhjaliku hinnangu andmist õigusriigi põhimõtete rikkumisele, ent seda saab teha üksnes ELL artiklis 7 sätestatud menetluses. Viimaks tähendaks kõnealuse sätte kohaldamine seda, et võetavad meetmed omandavad karistusliku iseloomu, kuigi liikmesriigile võib karistusi määrata üksnes ELL artikli 7 lõike 3 alusel.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Seitsmendas väites leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, sisuliselt, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmas lause koosmõjus selle määruse põhjendusega 18 ei ole kooskõlas selle määruse õigusliku alusega ning rikub nii ELL artiklit 7 kui ka õiguskindluse põhimõtet, kuivõrd kriteeriumidel, mida seal õigusriigi põhimõtete rikkumisega seotud asjakohaste meetmete võtmise osas on mainitud, puudub igasugune seos liidu eelarve või liidu finantshuvide kaitsega.
Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 271 märgitud, tuleneb vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 esimesest, teisest ja kolmandast lausest, et võetavad meetmed peavad olema rangelt proportsionaalsed tuvastatud õigusriigi põhimõtete rikkumiste mõjuga liidu eelarvele või liidu finantshuvidele.
Selle sätte esimeses lauses on nimelt täpsustatud, et võetud meetmed peavad olema „proportsionaalsed“, teises lauses, et nende kindlaksmääramisel võetakse arvesse õigusriigi põhimõtete rikkumiste „tegelikku või potentsiaalset mõju“ liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele, ning kolmandas lauses, et õigusriigi põhimõtete rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust „võetakse nõuetekohaselt arvesse“.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 177 ja 178 märkis, tuleneb nende lausete järjekorrast ja seal kasutatud sõnastusest, et määrav tähtsus võetavate meetmete proportsionaalsuse tagamise seisukohast on kriteeriumil, mis puudutab õigusriigi põhimõtete rikkumise „mõju“ liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele. Rikkumiste laadi, kestust, raskusastet ja ulatust puudutavaid kriteeriume tuleb „nõuetekohaselt arvesse võtta“ üksnes selle mõju ulatuse kindlaks määramisel, kuna see võib varieeruda sõltuvalt tuvastatud rikkumistele iseloomulikest tunnustest, mida need kriteeriumid kajastavad.
On tõsi, et kuigi vaidlustatud määruse põhjenduses 18 on nimetatud samad kriteeriumid, mis selle määruse artikli 5 lõike 3 teises ja kolmandas lauseski, on neid mainitud teistsuguses järjekorras. See põhjendus ei saa aga tingida sätte sõnastuse ja ülesehitusega vastuolus olevat tõlgendust, kuna käesoleva kohtuotsuse punktis 191 osutatud väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole liidu akti preambulil õiguslikku tähendust ning sellele tuginedes ei saa hälbida asjaomase akti sätetest või tõlgendada neid sätteid ilmselgelt vastupidi nende sõnastusele. Pealegi ei ole kõnealuses põhjenduses „asjaomase liikmesriigi tahtlusele“ viidates silmas peetud mitte õigusriigi põhimõtete rikkumise tahtlust, vaid tahtlust tuvastatud „rikkumine kõrvaldada“. See tahtlus aga, nagu ka samas põhjenduses mainitud asjaolu „mil määral teeb [see liikmesriik] selleks koostööd“, võivad olla asjasse puutuvad eeskätt selleks, et teha kindlaks rikkumise kestus ja ulatus nimetatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmandas lauses esinevate kriteeriumide tähenduses ning seega, vastavalt eelmises punktis märgitule, mõõtmaks rikkumise mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele.
Vastupidi sellele, mida väidab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, järeldub sellest, et kuigi vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumid eeldavad komisjoni ja nõukogu poolt kõnealuse õigusriigi põhimõtete rikkumise tunnustele põhjaliku hinnangu andmist, on need samavõrd seotud liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise ja liidu finantshuvide kaitsmisega, mistõttu ei saa neid käsitada nii, et neist tingituna muutuvad selle määruse alusel võetud meetmed oma laadilt karistusteks õigusriigi rikkumiste kui selliste eest.
Neil asjaoludel tuleb seitsmes väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata ning jätta vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 kolmanda lause tühistamise nõue seega rahuldamata.
5.

Vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljanda lause tühistamise nõue
a)

Poolte argumendid
Kaheksandas väites, millega põhjendatakse teise võimalusena esitatud nõuet tühistada vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljas lause, märgib Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et see säte rikub proportsionaalsuse põhimõtet ja õiguskindluse põhimõtet, kuivõrd seal on sätestatud, et võetavad meetmed peavad üksnes „võimalikult suures ulatuses“ olema suunatud rikkumistest mõjutatud liidu tegevusele.
Kõnealuse sätte sõnastusest tuleneb nimelt, et need meetmed võivad olla suunatud sellistele liidu tegevustele, mida õigusriigi põhimõtete rikkumine ei mõjuta, mistõttu võib neid meetmeid võtta ilma, et oleks tõendatud otsene seos sellise rikkumise ning konkreetse liidu tegevuse vahel, millele need meetmed on suunatud. Õiguskindluse põhimõte eeldab aga rangelt seda, et finantstagajärgi kaasa toovate normide kohaldamine oleks selge ja ettenähtav, mis antud juhul nii ei ole, kuna puudub tegelik seos õigusriigi põhimõtete rikkumise ja vaidlustatud määruse alusel võetavate meetmete vahel.
Tegeliku seose puudumise tõttu on tegemist ka proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisega. Isegi kui eeldada, et vaidlustatud määruse eesmärk on määratleda vajalikud normid liidu eelarve kaitseks juhul, kui liikmesriikides esineb õigusriigi põhimõtete rikkumisi, läheb selle määruse artikli 5 lõike 3 neljas lause kaugemale kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik, kuna lubab võtta meetmeid, mis on seotud selliste liidu programmidega, mida selline rikkumine ei mõjuta.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Kaheksandas väites märgib Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljas lause rikub proportsionaalsuse põhimõtet ja õiguskindluse põhimõtet, kuivõrd tingituna väljendi „võimalikult suures ulatuses“ kasutamisest võimaldab see meetmete suunamist tegevustele ja programmidele, millel ei ole tuvastatud õigusriigi põhimõtte rikkumisega mingisugust seost.
Mis puudutab ühelt poolt väidetavat proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist, siis tuleb silmas pidada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab see liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv põhimõte, et liidu institutsioonide aktid oleksid asjaomaste õigusnormidega taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem koormavat meedet, ning tekitatud ebamugavused ei tohi olla seatud eesmärke arvestades ülemäära suured (6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul piisab, kui märkida, nagu on käesoleva kohtuotsuse punktides 273–279 tõdetud, et kõigepealt ei anna vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljandas lauses sisalduv väljend „võimalikult suures ulatuses“ võimalust kujundada selle määruse artikli 5 lõike 1 alusel võetavaid võimalikke meetmeid nii, et need lähevad mõjust, mis tuvastatud rikkumistel on liidu eelarvele või finantshuvidele, kas kaugemale või ei küüni selleni, et järgmiseks on kõnealuse määruse eesmärk tagada liidu eelarve kaitse tervikuna ning et viimaks võimaldab see väljend meetmete suunamist muudele liidu tegevustele peale nende, mida selline rikkumine mõjutab, üksnes erandina juhul, kui rikkumisest puudutatud tegevustele suunatud meetmetega ei ole võimalik või enam ei ole võimalik või kui nendega on üksnes ebapiisaval määral võimalik saavutada vaidlustatud määruse eesmärk tagada liidu eelarve kaitse tervikuna, ning sellised meetmed on seega selle eesmärgi saavutamiseks vältimatud.
Sellest tuleneb, et argumendid, mille kohaselt läheb määruse artikli 5 lõike 3 neljas lause väljendi „võimalikult suures ulatuses“ kasutamisest tingituna kaugemale, kui on nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalik, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Teiselt poolt, mis puudutab õiguskindluse põhimõtte väidetavat rikkumist, siis kõigepealt tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktides 269–272 esitatud seisukohtadest, et see, millist liiki meetmeid vaidlustatud määruse alusel on võimalik võtta, on sätestatud selle määruse artikli 5 lõikes 1, ning nimetatud määruse artikli 5 lõike 3 kohaselt määratakse nende meetmete ulatus rangelt kindlaks, lähtudes rikkumise tuvastatud mõjust liidu eelarvele.
Järgmiseks on käesoleva kohtuotsuse punktides 273–279 täpsustatud, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljandas lauses sisalduv väljend „võimalikult suures ulatuses“ ei tähenda seda, et õigusriigi põhimõtete rikkumine ei pea olema seotud mõjuga liidu eelarvele või liidu finantshuvidele või sellise mõju tekkimise tõsise riskiga. Pealegi võimaldab selle väljendi kasutamine kohaldada liidu eelarve kaitsemeetmeid muude tegevuste suhtes peale nende, mida õigusriigi põhimõtte rikkumine mõjutab, üksnes erandina ja rangelt vältimatutel juhtudel, kui selle määruse eesmärki, milleks on selle eelarve või finantshuvide kaitsmine tervikuna, ei saa teisiti saavutada. Nimetatud määruse artikli 6 kohaselt piiravad seda võimalust liiati ranged menetluslikud nõuded ning see ei vabasta komisjoni ega nõukogu kohustusest järgida rangelt nõuet, et võetavad meetmed peavad olema proportsionaalsed rikkumise tuvastatud mõjuga liidu eelarvele või liidu finantshuvide kaitsele.
Viimaks on vaidlustatud määruses täpsustatud võimalike võetavate meetmete laad ja ulatus, mis annab komisjonile või nõukogule võimaluse suunata need meetmed muudele kui õigusriigi põhimõtete rikkumisest puudutatud tegevustele vaid siis, kui see on vajalik selleks, et tagada tervikuna liidu eelarve või liidu finantshuvide kaitse, ning see võimalus on rangelt piiratud eelkõige proportsionaalsuse põhimõttega, mistõttu ei saa asuda seisukohale, et vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljas lause rikub proportsionaalsuse põhimõtet ja õiguskindluse põhimõtet.
Seetõttu tuleb kaheksas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata ning jätta vaidlustatud määruse artikli 5 lõike 3 neljanda lause tühistamise nõue seega rahuldamata.
6.

Vaidlustatud määruse artikli 6 lõigete 3 ja 8 tühistamise nõue
a)

Poolte argumendid
Üheksandas väites, millega põhjendatakse teise võimalusena esitatud nõuet tühistada vaidlustatud määruse artikli 6 lõiked 3 ja 8, märgib Ungari, keda toetab Poola Vabariik, et vaidlustatud määruse artikli 6 lõige 3 rikub õiguskindluse põhimõtet, kuna see võimaldab komisjonil võtta selle määruse artiklis 4 sätestatud tingimuste hindamisel arvesse „kättesaadavatest allikatest saadud asjakohast teavet, sealhulgas liidu institutsioonide, muude asjakohaste rahvusvaheliste organisatsioonide ja tunnustatud institutsioonide otsuseid, järeldusi ja soovitusi“. Samamoodi on see ka nimetatud määruse artikli 6 lõike 8 puhul, kus on võetavate meetmete proportsionaalsuse hindamise osas viidatud artikli 6 lõikele 3.
Vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 3 ja 8 ei ole piisavalt täpselt määratletud, millised on seal viidatud asjakohased teabeallikad, kuna sealt ei nähtu, mille alusel peab komisjon õigusriigi põhimõtete rikkumise esinemist hindama.
Eelkõige ei saa vaidlustatud määruse artikli 6 lõikes 3 sisalduvat väljendit „kättesaadavatest allikatest saadud asjakohane teave“ arvesse võttes välistada, et komisjon võtab oma hinnangu andmise aluseks üksikud teatud isikute või organisatsioonide arvamused, mille puhul ei ole nende objektiivsus kinnitust leidnud, või et ta võtab aluseks selle, et pole rakendatud liiduväliste rahvusvaheliste organisatsioonide antud õiguslikult mittesiduvaid soovitusi. Selliseid mitmesugust laadi soovitusi ei saa aga käsitada usaldusväärsete indikaatoritena üldiste õigusriigiga seotud vajakajäämiste kohta.
Vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 3 ja 8 ei ole ka märgitud, kuidas komisjon peab neid allikaid sünteesima. Võttes arvesse sellele institutsioonile nende sätete kohaselt antud avarat kaalutlusõigust, võib viimase kasutatav mis tahes mittesiduv dokument tõendada rikkumist isegi siis, kui see on valitud meelevaldselt.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon, vaidlevad neile argumentidele vastu.
b)

Euroopa Kohtu hinnang
Üheksandas väites leiab Ungari, keda toetab Poola Vabariik, kõigepealt, et kasutatud sõnastuse ebatäpset laadi silmas pidades ei vasta vaidlustatud määruse artikli 6 lõiked 3 ja 8 õiguskindluse põhimõttest tulenevale nõudele; seejärel, et see säte annab komisjonile võimaluse tugineda hinnangu andmisel arvamustele, mille objektiivsus ei ole tagatud, ning väljastpoolt liitu antud mittesiduvatele soovitustele, ning viimaks, et kõnealuses sättes ei ole täpsustatud, kuidas peab see institutsioon kogutud teavet sünteesima või hindama selle teabe asjasse puutuvust vaidlustatud määruse eesmärgi seisukohast.
Siinkohal tuleb esiteks märkida, et vastupidi sellele, mida väidab Ungari, ei ole vaidlustatud määruse eesmärk karistamine õigusriigi põhimõtete rikkumise kui sellise eest, vaid nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 98–152 tõdetud, liidu eelarve kaitse tagamine, mistõttu ei saa ühelgi juhul nõustuda argumentidega, et see määrus peaks vastama karistusmeetmete suhtes väidetavalt kohaldamisele kuuluvatele nõuetele.
Teiseks, mis puudutab küsimust, kas vaidlustatud määruse artikli 6 lõiked 3 ja 8 annavad komisjonile võimaluse tugineda hinnangu andmisel arvamustele, mille objektiivsuses võib kahelda, ning väljastpoolt liitu antud mittesiduvatele soovitustele, siis on kõigepealt oluline märkida, et selles sättes ei ole osutatud „arvamustele“, vaid „otsustele, järeldustele ja soovitustele“ ning „suunistele“.
Igal juhul ei ole Ungari esile toonud ühtki konkreetset asjaolu, mis võiks selle määruse põhjenduses 16 nimetatud organite ja institutsioonide objektiivsuse kahtluse alla seada, mistõttu ei luba miski kahtlustada, et nad annaksid arvamusi, mille objektiivsus on kaheldav.
Järgmiseks on vaidlustatud määruse artikli 6 lõigete 3 ja 8 kohaselt nõutav, et komisjon võtaks selle määruse artiklis 4 sätestatud tingimuste ning võetavate asjakohaste meetmete proportsionaalsuse hindamisel arvesse „asjakohast“ teavet, mis eeldab tingimata seda, et see teave oleks seotud nimetatud määruse artikli 2 punktis a nimetatud põhimõtetega, mida hõlmab õigusriik kui ELL artiklis 2 nimetatud liikmesriikide ühine väärtus.
Viimaks, mis puudutab seda, et komisjon võib arvesse võtta mittesiduvat laadi soovitusi, siis on käesoleva kohtuotsuse punktis 285 märgitud, et vaidlustatud määruse artikli 6 lõiked 3 ja 8 ei omista mingisugust erilist või absoluutset tõendusväärtust neis mainitud ega ka vaidlustatud määruse põhjenduses 16 nimetatud teabeallikatele ega seo mingisuguste kindlaksmääratud õiguslike tagajärgedega, mis tähendab, et need sätted ei vabasta komisjoni kohustusest hinnata asjaolusid hoolikalt ning kõiki käesoleva kohtuotsuse punktis 284 osutatud nõudeid täielikult täites.
Pealegi, kuna komisjon peab, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 287 märgitud, tagama enda kasutatava teabe asjakohasuse ja oma allikate usaldusväärsuse, võib asjaomane liikmesriik vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 1–9 ette nähtud menetluse käigus esitada selle teabe kohta oma märkused ning vaidlustada seega iga komisjoni poolt kogutud tõendi tõendusväärtuse, kusjuures komisjoni hinnangute põhjendatust saab vajaduse korral kontrollida Euroopa Kohus.
Kolmandaks, seoses argumendiga, et vaidlustatud määruse artikli 6 lõigetes 3 ja 8 ei ole täpsustatud, kuidas peab komisjon kogutud teavet sünteesima, ega seda, kuidas peab ta selle teabe pinnalt hindama mõne õigusriigi põhimõtte rikkumise raskusastet ning selle seost liidu eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise või liidu finantshuvide kaitsega, on käesoleva kohtuotsuse punktides 357 ja 358 märgitud, et komisjon peab hoolikalt hindama faktilisi asjaolusid ning jälgima, et selle määruse alusel võetavad meetmed vastaksid selle määruse artikli 5 lõikega 3 tagatud proportsionaalsuse nõudele, kusjuures nimetatud määruse alusel nõukogu tehtud otsuse kehtivust saab kontrollida liidu kohus.
Seetõttu tuleb üheksas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata ning jätta vaidlustatud määruse artikli 6 lõigete 3 ja 8 tühistamise nõue seega rahuldamata.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb hagi jätta täielikult rahuldamata.
VI.

Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
Kuna parlament ja nõukogu on nõudnud kohtukulude väljamõistmist Ungarilt, kes on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad menetlusse astunud Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik, Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik ja komisjon oma kohtukulud ise.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (täiskogu) otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Jätta Ungari kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud.

3.
Jätta Belgia Kuningriigi, Taani Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Iirimaa, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Madalmaade Kuningriigi, Poola Vabariigi, Soome Vabariigi, Rootsi Kuningriigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Menetluse keel: ungari.