CELEX: 62019TJ0791
Mededinging
Misbruik van machtspositie
Markt voor goederenvervoersdiensten per spoor
Besluit tot afwijzing van een klacht
Artikel 7 van verordening (EG) nr. 773/2004
Redelijke termijn
Belang van de Unie bij verder onderzoek van een klacht
Vaststelling van de meest geschikte autoriteit om een klacht te behandelen
Criteria
Kennelijk onjuiste beoordeling
Structurele of fundamentele gebreken met betrekking tot de eerbiediging van de rechtsstaat
Risico van schending van de rechten van een klager bij afwijzing van een klacht
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Sped-Pro S.A., is een te Warschau (Polen) gevestigde vennootschap die verzendingsdiensten verricht. In het kader van deze activiteiten heeft zij gebruikgemaakt van de goederenvervoersdiensten per spoor die worden verricht door PKP Cargo S.A., een door de Poolse Staat gecontroleerde vennootschap.
Op 4 november 2016 heeft verzoekster krachtens artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 101 en 102 VWEU (
PB 2003, L 1, blz. 1
) bij de Europese Commissie een klacht ingediend tegen PKP Cargo (hierna: „klacht”). In die klacht heeft verzoekster met name gesteld dat PKP Cargo misbruik had gemaakt van haar machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU op de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen, omdat zij in essentie had geweigerd om met haar een meerjarige samenwerkingsovereenkomst tegen marktvoorwaarden te sluiten. Verzoekster heeft op 24 augustus 2017 een aanvullende klacht ingediend.
Bij brief van 13 september 2017 (hierna: „adviesbrief”) heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij voornemens was om de klacht af te wijzen overeenkomstig artikel 7, lid 1, van verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU (
PB 2004, L 123, blz. 18
).
Verzoekster heeft op 19 oktober, 19 december en 21 december 2017 alsmede op 8 januari, 29 juni en 4 oktober 2018 aanvullende opmerkingen ingediend en aanvullende informatie overgelegd. Bovendien hebben op 5 december 2017 en 26 april 2018 twee bijeenkomsten tussen verzoekster en de Commissie plaatsgevonden.
Bij besluit C(2019) 6099 final van 12 augustus 2019 (zaak AT.40459 – Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo; hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie de klacht overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 773/2004 afgewezen, in essentie op grond dat de Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (president van de dienst bescherming van de mededinging en de consument, Polen; hierna: „Poolse mededingingsautoriteit”) meer geschikt was om deze klacht te onderzoeken.
Procedure en conclusies van partijen
Bij op 15 november 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Op 30 januari 2020 heeft de Commissie haar verweerschrift ter griffie van het Gerecht neergelegd.
De repliek en de dupliek zijn respectievelijk op 7 april en 26 juni 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
Bij beslissing van 25 mei 2020 heeft de president van de Tiende kamer van het Gerecht de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. De Republiek Polen heeft op 30 augustus 2020 een memorie in interventie neergelegd en verzoekster heeft op 29 september 2020 opmerkingen over die memorie ingediend. Op 8 oktober 2020 heeft de president van de Tiende kamer van het Gerecht evenwel beslist om deze opmerkingen niet aan het dossier toe te voegen omdat ze te laat waren ingediend.
Op voorstel van de Tiende kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering de zaak naar een uitgebreide kamer verwezen.
Aangezien een lid van de Tiende kamer (uitgebreid) verhinderd was, heeft de president van het Gerecht zichzelf op 20 juli 2021 krachtens artikel 17, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering aangewezen om de kamer aan te vullen in de onderhavige zaak. Overeenkomstig artikel 10, lid 5, van dat Reglement heeft hij de kamer ook voorgezeten in deze zaak.
Partijen zijn ter terechtzitting van 17 september 2021 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit te vernietigen;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
De Republiek Polen ondersteunt de conclusies van de Commissie.
In rechte
Verzoekster voert drie middelen aan. Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen die in wezen zijn ontleend aan, ten eerste, schending van verzoeksters recht op behandeling van haar zaak binnen een redelijke termijn en, ten tweede, ontoereikende motivering van het bestreden besluit. Het tweede middel betreft schending van het beginsel van de rechtsstaat in Polen. Het derde middel betreft het belang van de Unie bij verder onderzoek van de klacht.
Om te beginnen moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden onderzocht, vervolgens het derde middel en ten slotte het tweede middel en het tweede onderdeel van het eerste middel gezamenlijk.
Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van verzoeksters recht op behandeling van haar zaak binnen een redelijke termijn
Verzoekster betoogt dat de Commissie het beginsel van de redelijke termijn heeft geschonden door het bestreden besluit bijna drie jaar na de indiening van de klacht en bijna twee jaar na de kennisgeving van de adviesbrief aan verzoekster vast te stellen. De Commissie heeft hiermee artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 1/2003 en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 773/2004, gelezen in samenhang met artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), geschonden.
De Commissie betwist de argumenten van verzoekster.
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de inachtneming van een redelijke termijn tijdens de administratieve procedure op mededingingsgebied een algemeen beginsel van Unierecht vormt, waarvan de rechters van de Unie de eerbiediging verzekeren (zie arrest van 19 december 2012, Heineken Nederland en Heineken/Commissie,
C‑452/11 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:829
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het beginsel van de redelijke termijn in administratieve procedures is opnieuw bevestigd in artikel 41, lid 1, van het Handvest, volgens hetwelk eenieder er recht op heeft dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld (zie arrest van 15 juli 2015, HIT Groep/Commissie,
T‑436/10
,
EU:T:2015:514
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 773/2004 bepaalt dat wanneer de Commissie op grond van de gegevens waarover zij beschikt van mening is dat er onvoldoende gronden zijn om aan een klacht gevolg te geven, zij de klager haar redenen hiervoor meedeelt en zij een termijn vaststelt waarbinnen de klager schriftelijk zijn standpunt kenbaar kan maken. Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van dezelfde verordening wijst de Commissie de klacht bij besluit af, indien de klager zijn standpunt binnen de door de Commissie vastgestelde termijn kenbaar maakt en de schriftelijke opmerkingen van de klager niet tot een andere beoordeling van de klacht leiden.
Bijgevolg heeft een klager het recht om een besluit tot afwijzing van zijn klacht te ontvangen en is de Commissie verplicht om daarover binnen een redelijke termijn te beslissen (zie in die zin arrest van 11 juli 2013, BVGD/Commissie,
T‑104/07 en T‑339/08
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:366
, punt
).
Het is juist dat het Hof in punt 32 van het arrest van 28 januari 2021, Qualcomm en Qualcomm Europe/Commissie (
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
), heeft aangegeven dat schending van het beginsel van de redelijke termijn enkel kan dienen ter rechtvaardiging van de nietigverklaring van een besluit tot vaststelling van inbreuken dat is genomen na afloop van een administratieve procedure op grond van artikel 101 VWEU of artikel 102 VWEU wanneer is aangetoond dat door deze schending de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen zijn aangetast. Deze verklaring van het Hof moet evenwel worden gelezen in het licht van de omstandigheden van de zaak die tot dat arrest heeft geleid. In dit verband moet worden benadrukt dat het litigieuze besluit in die zaak een overeenkomstig artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 vastgesteld besluit was waarbij om inlichtingen werd verzocht als onderzoeksinstrument in het kader van een lopende administratieve procedure. In die context heeft het Hof in punt 33 van dat arrest in essentie geoordeeld dat het argument inzake de buitensporig lange duur van die administratieve procedure, niet relevant was in het kader van een beroep dat betrekking had op een dergelijk besluit, maar wel in het kader van een beroep tegen het besluit van de Commissie waarmee deze administratieve procedure werd beëindigd door de vaststelling van een inbreuk op artikel 101 VWEU of artikel 102 VWEU.
Hoewel het besluit van de Commissie om een klacht af te wijzen geen „besluit houdende vaststelling van inbreuken” is, wordt daarmee echter niettemin een einde gemaakt aan de administratieve procedure voor de Commissie, anders dan met het litigieuze besluit in de zaak die hierboven in punt 24 is aangehaald. Wanneer de Commissie niet verplicht zou zijn om bij haar onderzoek van de bij haar ingediende klachten het beginsel van de redelijke termijn in acht te nemen, zou derhalve het recht van de klager op behandeling van zijn zaken binnen een redelijke termijn, zoals artikel 41, lid 1, van het Handvest vereist, zijn wezenlijke inhoud verliezen, hetgeen in strijd is met artikel 52, lid 1, van het Handvest.
In de tweede plaats stelt het Gerecht vast dat tussen de indiening van de klacht en de vaststelling van het bestreden besluit in casu ongeveer twee jaar en negen maanden zijn verstreken.
Hoewel de Commissie deze duur tracht te rechtvaardigen door de complexiteit van de in de klacht vervatte feitelijke en juridische kwesties en door het feit dat verzoekster een aanvullende klacht en andere aanvullende opmerkingen en informatie heeft ingediend, neemt dit niet weg dat de Commissie in het bestreden besluit, dat in totaal slechts 31 punten op minder dan 7 bladzijden telt, in wezen enkel heeft verklaard dat de Poolse mededingingsautoriteit meer geschikt was om de klacht te onderzoeken. Zoals verzoekster betoogt, was voor een dergelijke conclusie echter geen complexe feitelijke of juridische beoordeling van de in de klacht aan de orde gestelde mededingingsverstorende praktijken vereist.
Bovendien moet worden opgemerkt dat de Commissie haar verbintenis niet is nagekomen om de klager binnen een indicatieve termijn van vier maanden na ontvangst van de klacht mee te delen welk gevolg zij voornemens is hieraan te geven overeenkomstig de punten 61 en 62, gelezen in samenhang met de punten 55 en 56, van de mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van klachten door de Commissie op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU (
PB 2004, C 101, blz. 65
). Hoewel het blijkens punt 61 van de mededeling om een indicatieve termijn gaat, neemt dit niet weg dat ongeveer tien maanden zijn verstreken tussen de indiening van de klacht en de kennisgeving van de adviesbrief aan verzoekster, hetgeen deze indicatieve termijn ruimschoots overschrijdt.
Hoe dan ook, en zonder dat definitief uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag of de Commissie haar verplichting om de klacht binnen een redelijke termijn te behandelen, niet is nagekomen, volgt uit de rechtspraak dat schending van het beginsel van de redelijke termijn de nietigverklaring van een besluit van de Commissie slechts kan rechtvaardigen wanneer zij van invloed kan zijn geweest op de uitkomst van de procedure. Dit is met name het geval wanneer die schending afbreuk kan doen aan de rechten van verdediging van de betrokken onderneming (zie in die zin arrest van 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissie,
C‑105/04 P
,
EU:C:2006:592
, punten
‑
).
Deze rechtspraak is mutatis mutandis van toepassing op besluiten tot afwijzing van een klacht op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 773/2004, met dien verstande evenwel dat de klager in het kader van een dergelijke procedure geen verwerende partij is. Hieruit volgt dat in geval van beroep tegen een dergelijk besluit schending van dit beginsel slechts tot nietigverklaring van dat besluit kan leiden wanneer de verzoekende partij aantoont dat de overschrijding van de redelijke termijn van invloed is geweest op de mogelijkheid om tijdens die procedure haar standpunt te verdedigen. Dit is met name het geval indien de overschrijding van de redelijke termijn haar heeft belet om feitelijke of juridische gegevens te verzamelen betreffende de aan de orde gestelde mededingingsverstorende praktijken of betreffende het belang van de Unie bij het onderzoek van de zaak, of om deze voor de Commissie aan te voeren.
Verzoekster heeft niets aangevoerd waaruit blijkt dat in casu aan deze voorwaarde is voldaan.
Verzoekster stelt immers in essentie enkel dat de duur van de administratieve procedure „cruciaal” was, aangezien de verjaringstermijn voor het instellen van een schadevordering niet werd geschorst of gestuit door de indiening van de klacht of door de vaststelling van het bestreden besluit, overeenkomstig artikel 10, lid 4, van richtlijn 2014/104/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2014 betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie (
PB 2014, L 349, blz. 1
).
De mogelijkheid voor verzoekster om haar rechten krachtens artikel 102 VWEU te doen gelden door bij de nationale rechterlijke instanties een schadevordering of enige andere vordering rechtstreeks op grond van deze bepaling in te stellen met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid (zie in die zin arresten van 19 juni 1990, Factortame e.a.,
C‑213/89
,
EU:C:1990:257
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 juni 2013, Donau Chemie e.a.,
C‑536/11
,
EU:C:2013:366
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), was echter geenszins afhankelijk van de uitkomst van de procedure voor de Commissie betreffende haar klacht en met name van het feit dat de Commissie geen formele procedure had ingeleid. Bijgevolg had de eventuele overschrijding van de redelijke termijn door de Commissie geen gevolgen voor verzoeksters recht om vóór het verstrijken van de verjaringstermijn en zonder het besluit van de Commissie inzake haar klacht af te wachten, bij de nationale rechter een dergelijke vordering in te stellen.
Voorts voert verzoekster in essentie aan dat de eerbiediging van het beginsel van de rechtsstaat in de Republiek Polen in het gedrang is gekomen door maatregelen die deze lidstaat in de loop van de administratieve procedure heeft vastgesteld. Verzoekster voert echter niets aan waaruit blijkt dat de verslechtering van de rechtsstaat in Polen haar heeft belet om feitelijke of juridische gegevens te verzamelen betreffende de aan de orde gestelde mededingingsverstorende praktijken of betreffende het belang van de Unie bij het onderzoek van de zaak, of om deze voor de Commissie aan te voeren.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Derde middel: belang van de Unie bij verder onderzoek van de klacht
Verzoekster betoogt dat de Commissie artikel 102 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 17, lid 1, tweede volzin, VEU, artikel 7, lid 2, van verordening nr. 773/2004 en artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 1/2003, heeft geschonden. Zij voert met name aan dat de Commissie in het bestreden besluit kennelijke fouten heeft gemaakt bij de beoordeling van het belang van de Unie bij verder onderzoek van de klacht, waardoor artikel 102 VWEU elke nuttige werking is ontnomen.
De Commissie betwist de argumenten van verzoekster.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de Commissie, die ingevolge artikel 105, lid 1, VWEU over de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU dient te waken, het mededingingsbeleid van de Unie moet bepalen en uitvoeren, en daartoe beschikt over een beoordelingsbevoegdheid bij de behandeling van klachten. Om deze taak naar behoren te kunnen vervullen, mag zij tussen de bij haar ingediende klachten prioriteiten stellen. Daarbij kan de Commissie niet alleen de volgorde bepalen waarin de klachten zullen worden onderzocht, maar eveneens een klacht afwijzen wegens ontoereikend belang van de Unie om het onderzoek van de zaak voort te zetten (zie in die zin arrest van 16 mei 2017, Agria Polska e.a./Commissie,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie op dit punt beschikt, is evenwel niet onbeperkt. De Commissie is immers gehouden alle feitelijke en juridische elementen waarvan klagers haar op de hoogte hebben gesteld, aandachtig te onderzoeken (zie arrest van 17 december 2014, Si.mobil/Commissie,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat wanneer de Commissie gedragsregels vaststelt en via de publicatie ervan te kennen geeft dat deze voortaan op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, zij grenzen stelt aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en in beginsel niet van deze regels mag afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (zie in die zin arrest van 16 februari 2017, H&R-ChemPharm/Commissie,
C‑95/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:125
, punt
). In casu heeft de Commissie grenzen gesteld aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid bij de behandeling van klachten door de vaststelling van haar mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (
PB 2004, C 101, blz. 43
), die richtsnoeren bevat om onder meer te verduidelijken onder welke voorwaarden ofwel de Commissie, ofwel één nationale mededingingsautoriteit, ofwel verschillende nationale mededingingsautoriteiten het meest geschikt zijn om een klacht te onderzoeken.
De rechterlijke toetsing van besluiten tot afwijzing van een klacht mag het Gerecht er niet toe brengen zijn beoordeling van het belang van de Unie in de plaats stellen van die van de Commissie, maar strekt ertoe zich ervan te vergewissen dat het bestreden besluit niet berust op feitelijk onjuiste gegevens, onjuiste rechtsopvattingen, kennelijke beoordelingsfouten of misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 11 januari 2017, Topps Europe/Commissie,
T‑699/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:2
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het bestreden besluit heeft de Commissie de klacht afgewezen, in essentie op grond dat de Poolse mededingingsautoriteit meer geschikt was om de klacht te onderzoeken, aangezien de gestelde inbreuk in wezen beperkt was tot de Poolse markt en deze autoriteit voorts gedetailleerde kennis had verworven van de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen en van de praktijken van PKP Cargo, naar aanleiding van verschillende onderzoeken die zij had verricht en beslissingen die zij sinds 2004 met betrekking tot die sector had genomen.
Verzoekster betoogt, ten eerste, dat de Commissie kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt met betrekking tot de afbakening van de markt die door de aan de orde gestelde mededingingsverstorende praktijken wordt beïnvloed, en, ten tweede, dat de Commissie ook rekening had moeten houden met andere factoren waaruit het bestaan van een belang van de Unie bij verder onderzoek van de klacht kon blijken.
Wat in de eerste plaats de afbakening betreft van de markt die door de aan de orde gestelde mededingingsverstorende praktijken wordt beïnvloed, moet er ten eerste op worden gewezen dat verzoekster aanvoert dat het vermeende misbruik van PKP Cargo gevolgen heeft gehad buiten de nationale markt, zodat de Commissie meer geschikt was om dit misbruik te onderzoeken.
In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer de gevolgen van de in een klacht gestelde inbreuken in wezen alleen op het grondgebied van één enkele lidstaat voelbaar zijn en de klager geschillen over deze inbreuken voor de bevoegde rechters en bestuursinstanties van deze lidstaat heeft gebracht, de Commissie de klacht wegens onvoldoende belang voor de Unie kan afwijzen op voorwaarde evenwel dat de nationale instanties de rechten van de klager naar behoren kunnen beschermen, waartoe zij alle feitelijke elementen moeten kunnen verzamelen om te bepalen of de betrokken gedragingen een inbreuk vormen op de artikelen 101 en 102 VWEU (zie arrest van 3 juli 2007, Au Lys de France/Commissie,
T‑458/04
, niet gepubliceerd,
EU:T:2007:195
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 19 maart 2012, Associazione Giùlemanidallajuve/Commissie,
T‑273/09
,
EU:T:2012:129
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Punt 10 van de mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten verduidelijkt dat één enkele nationale mededingingsautoriteit gewoonlijk geschikt is om overeenkomsten of gedragingen aan te pakken die met name op haar grondgebied, de mededinging merkbaar beïnvloeden, terwijl de Commissie volgens punt 14 van de mededeling bij uitstek geschikt is om een zaak te behandelen wanneer met name een of meer overeenkomsten of gedragingen, netwerken van soortgelijke overeenkomsten of gedragingen inbegrepen, in meer dan drie lidstaten gevolgen hebben voor de mededinging (grensoverschrijdende markten die meer dan drie lidstaten omvatten of verschillende nationale markten).
In casu blijkt uit het bestreden besluit dat het aan de orde gestelde vermeende misbruik kan worden toegerekend aan een in Polen gevestigde onderneming, te weten PKP Cargo, en schade toebrengt aan een andere eveneens in Polen gevestigde onderneming, te weten verzoekster. Bovendien heeft verzoekster in haar klacht gesteld dat zelfs indien de gevolgen van dat misbruik in meerdere lidstaten merkbaar waren, PKP Cargo een machtspositie innam „op de Poolse markt” en dat het aan PKP Cargo verweten misbruik van machtspositie in beginsel „op de Poolse markt” plaatsvond. Bovendien hadden de marktaandelen van PKP Cargo, zoals uiteengezet in de klacht, enkel betrekking op de Poolse markt, aangezien verzoekster niet had gesteld, laat staan aangetoond, dat PKP Cargo een machtspositie innam op andere geografische markten. Evenzo heeft verzoekster in haar brief van 4 oktober 2018 de Commissie nogmaals verzocht om een onderzoek tegen PKP Cargo in te stellen teneinde haar vermeende misbruik van machtspositie „op de markt voor goederenvervoer per spoor in Polen” te onderzoeken.
Het door verzoekster aangevoerde feit dat de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen openstond voor mededinging door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen, kan niet afdoen aan de analyse van de Commissie. Gesteld al dat het vermeende misbruik van PKP Cargo ook andere geografische markten heeft kunnen beïnvloeden, bleek immers uit niets in het dossier expliciet of impliciet dat PKP Cargo een machtspositie innam op dergelijke markten. Bovendien betekent het loutere feit dat PKP Cargo in meerdere lidstaten actief was en dochterondernemingen had, evenmin dat deze onderneming of een van haar dochterondernemingen een machtspositie innam op andere geografische markten.
Ten tweede is het door verzoekster aangevoerde feit dat de gestelde inbreuk de handel tussen lidstaten ongunstig kon beïnvloeden in de zin van artikel 102 VWEU, irrelevant. De ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten is immers een voorwaarde voor de toepassing van artikel 102 VWEU en niet voor de bepaling van de autoriteit die het meest geschikt is om een klacht te onderzoeken.
Ten derde faalt ook verzoeksters argument dat de Commissie in punt 25, onder iv), van het bestreden besluit ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de relevante dienstenmarkt de „spoorwegmarkt” was, terwijl dit de „markt voor goederenvervoer per spoor” was. Bovengenoemd punt moet immers worden gelezen in het licht van de punten 3, 21 en 26 van dat besluit, waaruit blijkt dat de relevante dienstenmarkt de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor was. De verwijzing naar de „spoorwegmarkt” in punt 25, onder iv), van het bestreden besluit is dus hooguit een onnauwkeurigheid die geen invloed heeft op de rechtmatigheid van dat besluit.
In die omstandigheden mocht de Commissie zich terecht op het standpunt stellen dat het vermeende misbruik van PKP Cargo hoofdzakelijk betrekking had op de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat verzoekster niet opkomt tegen de stelling van de Commissie dat de Poolse mededingingsautoriteit gedetailleerde kennis had verworven van de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen en van de praktijken van PKP Cargo, naar aanleiding van verschillende onderzoeken die zij had verricht en de beslissingen die zij sinds 2004 met betrekking tot die sector had genomen.
Bijgevolg heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door vast te stellen dat de gelaakte praktijken hoofdzakelijk betrekking hadden op de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen, dat de Poolse mededingingsautoriteit gedetailleerde kennis van de sector had verworven, en dat deze autoriteit op basis van deze factoren meer geschikt was om de klacht te onderzoeken.
In de derde plaats betoogt verzoekster dat de Commissie bij de beoordeling van het belang van de Unie bij het onderzoek van de zaak ook rekening had moeten houden met andere criteria.
Ten eerste verwijst zij naar de rechtspraak volgens welke de Commissie, wanneer zij het belang van de Unie bij het onderzoek van de zaak onderzoekt, de ernst van de gestelde inbreuken op de mededinging alsmede het voortduren van de gevolgen ervan dient te beoordelen, rekening houdend met de duur en de omvang van de gestelde inbreuken alsmede met de invloed ervan op de mededingingssituatie binnen de Unie (arrest van 23 april 2009, AEPI/Commissie,
C‑425/07 P
,
EU:C:2009:253
, punt
), en voorts een afweging dient te maken tussen het belang van de gestelde inbreuk voor de werking van de interne markt, de waarschijnlijkheid dat zij het bestaan ervan kan aantonen en de reikwijdte van de onderzoeksmaatregelen die nodig zijn (arrest van 18 september 1992, Automec/Commissie,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
, punt
). Verzoekster geeft in wezen te kennen dat de Commissie heeft nagelaten al deze criteria te onderzoeken en tegen elkaar af te wegen, hetgeen volgens haar juridisch onjuist is en in strijd is met de motiveringsplicht van de Commissie.
Zoals verzoekster opmerkt, is het juist dat de Commissie in het bestreden besluit haar beoordeling van het belang van de Unie heeft beperkt tot de in punt 42 hierboven genoemde criteria, zonder uitdrukkelijk de ernst of het belang van de gestelde inbreuk, het voortduren van de gevolgen ervan, de waarschijnlijkheid dat zij het bestaan ervan kan aantonen en de reikwijdte van de noodzakelijke onderzoeksmaatregelen te onderzoeken.
Volgens vaste rechtspraak mogen echter geen beperkingen worden gesteld aan het aantal beoordelingscriteria dat de Commissie kan hanteren, en mag zij evenmin worden verplicht uitsluitend bepaalde criteria te hanteren, aangezien de beoordeling van het belang van de Unie bij een klacht afhangt van de omstandigheden van elk individueel geval. Gelet op het feit dat de feitelijke en juridische context op een gebied als dat van het mededingingsrecht van geval tot geval aanmerkelijk kan verschillen, is het mogelijk de criteria toe te passen die voorheen nog niet in aanmerking waren genomen of de voorkeur te geven aan één enkel criterium ter beoordeling van dit belang van de Unie (zie arresten van 19 september 2013, EFIM/Commissie,
C‑56/12 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2013:575
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 september 2018, Agria Polska e.a./Commissie,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft reeds gepreciseerd dat aan de uit die rechtspraak voortvloeiende lessen niet kan worden afgedaan door de in punt 55 hierboven aangehaalde rechtspraak (zie in die zin arresten van 17 mei 2001, IECC/Commissie,
C‑449/98 P
,
EU:C:2001:275
, punten
,
en 47, en 20 september 2018, Agria Polska e.a./Commissie,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is immers mogelijk dat – ongeacht de ernst of het belang van de gestelde inbreuk, het voortduren van de gevolgen ervan, de waarschijnlijkheid dat zij het bestaan ervan kan aantonen of de reikwijdte van de noodzakelijke onderzoeksmaatregelen – het belang van de Unie de Commissie niet verplicht om een klacht te onderzoeken indien een nationale mededingingsautoriteit, met name wegens haar nabijheid bij de relevante bewijselementen, de omvang van de door de gelaakte praktijken beïnvloede markten of haar kennis van deze markten en praktijken in het verleden, meer geschikt is om de gestelde inbreuk te onderzoeken.
Anders dan verzoekster stelt, was de Commissie dus niet verplicht alle in de in punt 55 genoemde rechtspraak genoemde criteria te onderzoeken en tegen elkaar af te wegen.
Ten tweede voert verzoekster in essentie aan dat de klacht een nieuwe rechtsvraag aan de orde stelde die in het mededingingsrecht van de Unie tot dusver nog niet is beantwoord, namelijk of er sprake is van misbruik van een machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU wanneer de toegang tot een essentiële infrastructuur (
essential facility
) tegen niet-discriminerende voorwaarden wordt geweigerd op grond dat er een niet-betaalde schuld bestaat, wat evenwel wordt betwist door de onderneming die om toegang tot die infrastructuur verzoekt.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie volgens punt 15 van de mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten bij uitstek geschikt is om een zaak te behandelen wanneer het belang van de Unie vereist dat zij een besluit vaststelt teneinde het mededingingsbeleid van de Unie verder te ontwikkelen ter ondervanging van nieuwe mededingingsvraagstukken, of om een daadwerkelijke handhaving te waarborgen.
Gesteld al dat de in punt 61 hierboven aan de orde gestelde vraag een belangrijk nieuw mededingingsprobleem vormde voor de verdere ontwikkeling van het mededingingsbeleid van de Unie in de zin van punt 15 van de mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten, betekent dit echter nog niet dat de Commissie automatisch verplicht was de klacht te onderzoeken. De door verzoekster opgeworpen „nieuwe” vraag zou immers in wezen zijn of het vermeende misbruik van PKP Cargo als objectief gerechtvaardigd kon worden beschouwd. Bij een dergelijk onderzoek zou niet alleen moeten worden nagegaan of PKP Cargo een machtspositie inneemt op de relevante markt, maar ook of de betrokken schuld daadwerkelijk bestaat en of dat misbruik mogelijks uitsluitingseffecten teweegbrengt. Verzoekster heeft niet aangetoond dat de Commissie het meest geschikt zou zijn geweest om een dergelijk onderzoek te verrichten ondanks het feit dat die gedragingen voornamelijk betrekking hadden op de Poolse markt en de Poolse mededingingsautoriteit reeds over gedetailleerde kennis van de sector beschikte.
Verzoekster heeft dus niet aangetoond dat in casu het criterium van het bestaan van een nieuw belangrijk mededingingsprobleem voor de ontwikkeling van het mededingingsbeleid van de Unie voorrang moest krijgen boven de in punt 42 hierboven genoemde criteria.
In de vierde plaats moet het argument worden afgewezen waarmee verzoekster aanvoert dat de Commissie in het bestreden besluit had moeten nagaan of PKP Cargo een discriminerend systeem van kortingen toepaste, en of PKP Cargo een vordering op haar had die de weigering om met haar een contract te sluiten, kon rechtvaardigen. De Commissie heeft de klacht immers niet afgewezen omdat uit de elementen waarover zij beschikte niet kon worden afgeleid dat de gelaakte praktijken in strijd waren met artikel 102 VWEU, maar wel omdat de Poolse mededingingsautoriteit meer geschikt was om deze te onderzoeken. Bijgevolg hoefde de Commissie geen standpunt in te nemen over deze vragen.
In de vijfde plaats is het door verzoekster aangevoerde feit dat de Poolse mededingingsautoriteit bij brieven van 21 augustus en 7 oktober 2019 heeft geweigerd gevolg te geven aan de klacht, irrelevant, aangezien deze weigering pas heeft plaatsgevonden na de vaststelling van het bestreden besluit (zie in die zin arrest van 28 januari 2021, Qualcomm en Qualcomm Europe/Commissie,
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
, punt
).
In de zesde plaats kan de niet-betwiste omstandigheid dat beslissingen van de Poolse mededingingsautoriteit tot afwijzing van een klacht naar Pools recht niet vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing, de Commissie niet verplichten de klacht te onderzoeken. Het is immers krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aan de lidstaten om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om voor de justitiabelen een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren, en niet aan de Commissie om, door het instellen van een onderzoek de eventuele tekortkomingen in de rechterlijke bescherming op nationaal niveau te ondervangen. Bovendien had rekwirante hoe dan ook de mogelijkheid om voor de nationale rechter vorderingen in te stellen tot vergoeding van de schade die zij beweert te hebben geleden ten gevolge van de gedragingen die het onderwerp zijn van de klacht teneinde de eerbiediging van artikel 102 VWEU af te dwingen (zie in die zin arrest van 20 september 2018, Agria Polska e.a./Commissie,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, punten
en
).
Voor zover verzoekster ten slotte ook schending van artikel 17, lid 1, tweede volzin, VEU aanvoert, hoeft slechts te worden opgemerkt dat zij geen enkel zelfstandig argument heeft aangevoerd dat is ontleend aan schending van die bepaling.
Hieruit volgt dat het derde middel ongegrond moet worden verklaard.
Vervolgens dienen de argumenten te worden onderzocht die verzoekster in het kader van het tweede middel en het tweede onderdeel van het eerste middel heeft aangevoerd, die het bestaan betreffen van structurele en fundamentele gebreken van de rechtsstaat in Polen en die beogen aan te tonen dat er een reëel risico bestond dat haar rechten als klager op nationaal niveau niet naar behoren zouden worden beschermd.
Tweede middel en tweede onderdeel van het eerste middel: eerbiediging van het beginsel van de rechtsstaat in Polen
In het kader van haar tweede middel betoogt verzoekster dat de Commissie haar recht op effectieve rechterlijke bescherming, zoals gewaarborgd door artikel 2 VEU, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, heeft geschonden. In dit verband voert zij aan dat de Commissie meer geschikt was om de klacht te onderzoeken, gelet op de structurele of fundamentele gebreken van de rechtsstaat in Polen en met name het gebrek aan onafhankelijkheid van de Poolse mededingingsautoriteit en de ter zake bevoegde nationale rechterlijke instanties.
In het bijzonder voert verzoekster verschillende elementen aan die volgens haar aantonen dat de Poolse mededingingsautoriteit ondergeschikt was aan de uitvoerende macht en voorts dat de nationale rechterlijke instanties die de rechtmatigheid van haar beslissingen moesten toetsen, te weten de Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – XVII Wydział Sądu Okręgowego w Warszawie (bijzondere rechter voor mededingings- en consumentenzaken, Kamer XVII van de rechtbank in eerste aanleg Warschau, Polen) en de Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor buitengewoon toezicht en openbare aangelegenheden) van de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen), niet alle waarborgen voor onafhankelijkheid waren geboden, zoals met name blijkt uit de rechtspraak van het Hof. Bovendien voert zij verschillende specifieke aanwijzingen aan met betrekking tot de omstandigheden van het geval, de aard van de gestelde inbreuk en de feitelijke context ervan, die volgens haar kunnen aantonen dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden waren om aan te nemen dat zij een reëel gevaar van schending van haar rechten zou lopen indien haar zaak door de nationale instanties zou moeten worden onderzocht. In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel voert verzoekster aan dat de Commissie deze elementen niet in aanmerking heeft genomen en het bestreden besluit dienaangaande niet rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd.
De Commissie en de Republiek Polen betwisten verzoeksters argumenten.
In het bestreden besluit is de Commissie nagegaan of de structurele of fundamentele gebreken van de rechtsstaat in Polen eraan in de weg stonden dat zij de klacht afwijst op grond dat de Poolse mededingingsautoriteit meer geschikt was om deze te onderzoeken. Daarbij heeft zij het arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), naar analogie toegepast.
De Republiek Polen betwist evenwel de toepassing naar analogie van deze rechtspraak op de onderhavige zaak, met name omdat deze betrekking heeft op de samenwerking tussen nationale rechterlijke instanties in strafzaken, en meer in het bijzonder op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, en niet op besluiten tot afwijzing van een klacht op het gebied van het mededingingsrecht. Voorts merkt deze lidstaat op dat het arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), betrekking had op het in artikel 19, lid 1, VEU neergelegde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en op het gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijk gerecht, zoals neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, terwijl deze bepalingen niet van toepassing zijn op bestuurlijke autoriteiten zoals de Poolse mededingingsautoriteit.
In de eerste plaats moet dus worden onderzocht of de Commissie de lessen die voortvloeien uit het arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), terecht naar analogie kon toepassen op het onderhavige geval.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in dat arrest heeft geoordeeld dat wanneer de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, zich tegen zijn overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit verzet met het argument dat er sprake is van structurele of op zijn minst fundamentele gebreken die volgens hem een nadelig effect op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de uitvaardigende lidstaat kunnen hebben en dus zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern kunnen aantasten, de uitvoerende rechterlijke autoriteit, wanneer zij over de overlevering van de betrokkene aan genoemde staat heeft te beslissen, gehouden is te beoordelen of hij een reëel gevaar loopt dat dit grondrecht zal worden geschonden [zie arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Daartoe moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit volgens het Hof een analyse in twee fasen verrichten.
Allereerst dient zij op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over het functioneren van het gerechtelijk apparaat in de uitvaardigende lidstaat na te gaan of er een reëel gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces bestaat dat verband houdt met het feit dat de rechterlijke instanties van bedoelde staat niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken in die staat [zie arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit vaststelt dat is voldaan aan de voorwaarden in verband met deze eerste fase van de analyse, moet zij vervolgens concreet en nauwkeurig beoordelen of er in de omstandigheden van het specifieke geval zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de gezochte persoon dit gevaar na zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat zal lopen [zie arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Het Hof heeft tevens gepreciseerd dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit in bepaalde nauwkeurig omschreven gevallen gehouden is om de tenuitvoerlegging van elk door die lidstaat uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel automatisch te weigeren, zonder enige concrete beoordeling te verrichten van het reële gevaar dat de betrokkene loopt dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern wordt aangetast [zie arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Wat de vraag betreft of de in punt 81 hierboven aangehaalde rechtspraak in casu toepassing kan vinden, zij eraan herinnerd dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de rechtstoestand die bestonden op de datum waarop dat besluit is vastgesteld, namelijk 12 augustus 2019 (zie de in punt 66 hierboven aangehaalde rechtspraak). Gesteld al dat gebeurtenissen die zich na die datum hebben voorgedaan, het mogelijk zouden maken om op grond van die rechtspraak af te zien van de tweede fase van de analyse, moet dus worden opgemerkt dat op het tijdstip van de vaststelling van het bestreden besluit niet was voldaan aan de toepassingsvoorwaarden ervan.
Na deze precisering moet worden erkend, zoals de Republiek Polen betoogt, dat er duidelijke verschillen bestaan tussen de omstandigheden die ten grondslag lagen aan het arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), en de omstandigheden die ten grondslag liggen aan de onderhavige zaak. Verschillende principiële overwegingen rechtvaardigen echter de analoge toepassing van de uit dat arrest voortvloeiende lessen om te bepalen welke mededingingsautoriteit het meest geschikt is om een klacht wegens een inbreuk op de artikelen 101 en 102 VWEU te onderzoeken.
Ten eerste moet immers in herinnering worden gebracht dat de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten de in artikel 2 VEU bedoelde waarden deelt, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten die waarden met hem delen, impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten, en in het bijzonder hun rechterlijke instanties, deze aan de Unie ten grondslag liggende waarden, waaronder die van de rechtsstaat, erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen [arrest van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punten
en
].
Deze fundamentele premisse geldt ook voor de verhoudingen tussen de Commissie, de nationale mededingingsautoriteiten en de nationale rechterlijke instanties in de context van de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU. Zowel de regels inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, die aan de orde waren in de zaak die heeft geleid tot het hierboven in punt 76 aangehaalde arrest [zie arresten van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punten
en
, en 25 juli 2018, Generalstaatsanwaltschaft (Detentieomstandigheden in Hongarije),
C‑220/18 PPU
,
EU:C:2018:589
, punt
], als de regels inzake het Europees mededingingsnetwerk en inzake de samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties bij de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, die in de onderhavige zaak aan de orde zijn (zie met name overwegingen 15, 21 en 28, artikel 11, lid 1, en artikel 15 van verordening nr. 1/2003, en lid 2 in fine van de mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten), voorzien namelijk in een systeem van nauwe samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten, gebaseerd op de beginselen van wederzijdse erkenning, wederzijds vertrouwen en loyale samenwerking.
De Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hebben immers op grond van de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 1/2003 parallelle bevoegdheden om de artikelen 101 en 102 VWEU toe te passen, terwijl de opzet van deze verordening op een nauwe samenwerking tussen beide berust (arrest van 16 oktober 2013, Vivendi/Commissie,
T‑432/10
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:538
, punt
). Bovendien moeten de mededingingsautoriteiten van de lidstaten ingevolge artikel 35, lid 1, van deze verordening ervoor zorgen dat de artikelen 101 en 102 VWEU in het algemeen belang doeltreffend worden toegepast, met dien verstande dat de door de lidstaten aangewezen mededingingsautoriteiten rechterlijke instanties kunnen zijn (zie in die zin arrest van 7 december 2010, VEBIC,
C‑439/08
,
EU:C:2010:739
, punten
en
). Overeenkomstig artikel 4 van richtlijn (EU) 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (
PB 2019, L 11, blz. 3
), moeten die autoriteiten bovendien waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid worden geboden. De omzettingstermijn van deze richtlijn was bij de vaststelling van het bestreden besluit weliswaar nog niet verstreken, maar dit neemt niet weg dat de lidstaten zich gedurende deze termijn moeten onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door een richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen (zie arresten van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie,
C‑129/96
,
EU:C:1997:628
, punt
, en 2 juni 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, punt
).
Bovendien brengen artikel 101, lid 1, VWEU en artikel 102 VWEU rechtstreekse gevolgen teweeg in de betrekkingen tussen particulieren en doen zij voor de justitiabelen rechten ontstaan die de nationale rechter dient te handhaven. De bevoegdheid tot toepassing van deze bepalingen komt zowel aan de Commissie als aan de nationale rechter toe. Deze toekenning van bevoegdheden wordt gekenmerkt door de verplichting tot loyale samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties (arrest van 18 september 1992, Automec/Commissie,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
, punt
). Dit wordt bevestigd door punt 15 van de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking tussen de Commissie en de rechterlijke instanties van de EU-lidstaten bij de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU (
PB 2004, C 101, blz. 54
), waarin het heet dat de Commissie en de nationale rechterlijke instanties over en weer loyaal samen dienen te werken.
Net zoals in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, berust de samenwerking tussen de Commissie, de mededingingsautoriteiten van de lidstaten en de nationale rechterlijke instanties met het oog op de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU dus op de beginselen van wederzijdse erkenning, wederzijds vertrouwen en loyale samenwerking, op grond waarvan elk van deze autoriteiten en rechterlijke instanties ervan moet uitgaan dat alle andere autoriteiten en rechterlijke instanties, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, het Unierecht en meer in het bijzonder de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen.
Ten tweede volgt uit de in punt 45 hierboven aangehaalde rechtspraak dat wanneer de gevolgen van de in een klacht gestelde inbreuken in wezen alleen op het grondgebied van één enkele lidstaat voelbaar zijn en de klager geschillen over deze inbreuken voor de bevoegde rechters of bestuursinstanties van deze lidstaat heeft gebracht, de Commissie de klacht wegens onvoldoende belang voor de Unie mag afwijzen op voorwaarde evenwel dat de nationale instanties de rechten van de klager naar behoren kunnen beschermen.
Volgens de rechtspraak is de Commissie dus reeds verplicht om, alvorens een klacht af te wijzen wegens het ontbreken van belang van de Unie, zich ervan te vergewissen dat de nationale instanties in staat zijn de rechten van de klager naar behoren te beschermen. Voor zover deze rechtspraak in ruime zin verwijst naar „nationale instanties”, ziet zij zowel op de nationale mededingingsautoriteiten als op de ter zake bevoegde nationale rechterlijke instanties. Zouden in de betrokken lidstaat echter structurele of fundamentele gebreken bestaan die de onafhankelijkheid van die instanties in gevaar kunnen brengen, alsmede ernstige en op feiten berustende gronden om aan te nemen dat indien de Commissie de klacht zou afwijzen en de klacht bij die instanties zou worden ingediend, de klager een reëel gevaar van schending van zijn rechten zou lopen, dan zouden die nationale instanties niet in staat zijn om de rechten van de klager naar behoren te beschermen in de zin van de in punt 45 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak.
Ten derde is het door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke rechter ook van bijzonder belang voor de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU. De nationale rechter dient immers de rechtmatigheid van de besluiten van de nationale mededingingsautoriteiten te toetsen en de artikelen 101 en 102 VWEU rechtstreeks toe te passen. Het Hof heeft in dit verband reeds benadrukt dat het krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aan de lidstaten is om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om voor de justitiabelen een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren, daaronder begrepen het gebied van het mededingingsrecht (zie daartoe de in punt 67 hierboven aangehaalde rechtspraak).
Uit een en ander volgt dat de eerbiediging van de vereisten van de rechtsstaat een relevante factor is waarmee de Commissie rekening moet houden bij de vaststelling van de mededingingsautoriteit die het meest geschikt is om een klacht te onderzoeken, en dat de Commissie daartoe in casu het arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), naar analogie kon toepassen.
In de tweede plaats blijkt uit het bestreden besluit dat de Commissie in wezen enkel heeft aangegeven dat in casu niet was voldaan aan de voorwaarden van de tweede fase van de analyse die is vermeld in het arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), en tegelijkertijd heeft vermeden een standpunt in te nemen over de vraag of was voldaan aan de voorwaarden van de in datzelfde arrest vermelde eerste fase van de analyse.
Aangezien deze twee fasen van de analyse cumulatief zijn, kan de Commissie niet worden verweten dat zij zich om redenen van proceseconomie heeft beperkt tot het onderzoek van de tweede fase.
Bijgevolg zijn de argumenten waarmee verzoekster in het algemeen beoogt aan te tonen dat er in Polen sprake is van structurele of fundamentele gebreken die de onafhankelijkheid van de Poolse mededingingsautoriteit en de ter zake bevoegde nationale rechterlijke instanties in gevaar zouden kunnen brengen, niet ter zake dienend.
In de derde plaats moeten de in het bestreden besluit uiteengezette redenen worden onderzocht waarom de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat in casu niet was voldaan aan de voorwaarden van de tweede fase van de analyse.
In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat het in het kader van deze tweede fase van de analyse eerst aan de betrokken persoon, in casu verzoekster, staat om aanwijzingen aan te voeren dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij een reëel gevaar van schending van zijn rechten zou lopen indien zijn zaak door de nationale instanties zou worden onderzocht. Vervolgens staat het aan de Commissie om concreet en nauwkeurig te beoordelen of er, in het licht van de specifieke zorgen die de verzoekende partij tot uitdrukking heeft gebracht en de eventueel door haar verstrekte inlichtingen, in de omstandigheden van het geval dergelijke gronden bestaan, gelet op de persoonlijke situatie van die partij alsook de aard van de gestelde inbreuk en de feitelijke context [zie in die zin naar analogie arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punten
,
en 75].
In casu heeft verzoekster tijdens de administratieve procedure een reeks concrete aanwijzingen en specifieke inlichtingen aangevoerd die volgens haar, in hun geheel beschouwd, kunnen aantonen dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestonden om aan te nemen dat zij een reëel gevaar van schending van haar rechten liep indien haar zaak door de nationale instanties werd onderzocht. Volgens verzoekster heeft de Commissie deze aanwijzingen en inlichtingen echter niet in aanmerking genomen en heeft zij het bestreden besluit op dit punt niet rechtens genoegzaam gemotiveerd.
Ten eerste heeft verzoekster in het bijzonder de aandacht van de Commissie gevestigd op het feit dat PKP Cargo een door de staat gecontroleerde onderneming was en dat de Poolse mededingingsautoriteit zich, wegens de nauwe banden tussen deze onderneming en de regering, jegens die onderneming welwillend of zelfs bevooroordeeld zou opstellen. Volgens verzoekster is de voorzitter van de Poolse mededingingsautoriteit immers volledig afhankelijk van de uitvoerende macht aangezien hij door de eerste minister wordt benoemd en ontslagen, zonder dat de wet de duur van zijn mandaat en de redenen voor zijn ontslag bepaalt. Die afhankelijkheid blijkt uit het feit dat de eerste minister de voorzitter van die autoriteit sinds 2014 herhaaldelijk heeft ontslagen. Voorts is PKP S.A., de moedermaatschappij van PKP Cargo, lid van de Poolse nationale stichting, een vereniging die is opgericht door de grootste overheidsbedrijven in Polen en die volgens verzoekster wordt gefinancierd door die overheidsbedrijven. Deze vereniging heeft tot doel de hervorming van het gerechtelijk apparaat in Polen te verdedigen en te bevorderen door middel van mediacampagnes.
Ten tweede heeft verzoekster herhaaldelijk verwezen naar het feit dat in april 2007 de toenmalige procureur-generaal, Z. Ziobro, bezwaar had gemaakt tegen de beslissing van de Poolse mededingingsautoriteit van 17 juni 2004 in de zaak DOK 50/04, waarin deze autoriteit had vastgesteld dat PKP Cargo misbruik had gemaakt van haar machtspositie en haar op grond daarvan een sanctie had opgelegd. Volgens verzoekster toont deze omstandigheid „de politieke wil om een van de belangrijkste staatsbedrijven te beschermen” aan en kon zij afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de Poolse mededingingsautoriteit, aangezien deze laatste „een veel zwakkere positie [bekleedde]” dan de procureur-generaal.
Ten derde blijkt volgens verzoekster de welwillende opstelling van de Poolse mededingingsautoriteit ten aanzien van PKP Cargo uit het feit dat de sancties die haar in het verleden zijn opgelegd, zwak, niet afschrikkend en ondoeltreffend waren, zoals blijkt uit de omstandigheid dat PKP Cargo ondanks die sancties volhardt in haar mededingingsverstorende praktijken, en voorts uit het feit dat deze instantie sinds 2015 heeft geweigerd om tegen PKP Cargo op te treden, ondanks het feit dat verzoekster hiertoe herhaaldelijk zaken bij haar aanhangig heeft gemaakt. Deze laatste omstandigheid wijst op een wijziging van de opstelling van die autoriteit ten aanzien van PKP Cargo sinds 2015, hetgeen wordt verklaard door haar gebrek aan onafhankelijkheid.
Ten vierde heeft verzoekster in essentie opgemerkt dat de voor het mededingingsrecht bevoegde nationale rechterlijke instanties de tekortkomingen van de Poolse mededingingsautoriteit wegens hun gebrek aan onafhankelijkheid niet konden ondervangen.
In het bestreden besluit heeft de Commissie zich in punt 25, onder v), ertoe beperkt te verklaren dat verzoeksters argumenten met betrekking tot de tweede fase van de analyse – die in punt 80 hierboven in herinnering is gebracht – „uitsluitend niet-gestaafde beweringen” bevatten en dat het feit dat de voorzitter van de Poolse mededingingsautoriteit door de eerste minister werd benoemd, niet afdoet aan de onafhankelijkheid van haar besluiten ten aanzien van PKP Cargo. Uit geen enkele andere passage van het bestreden besluit blijkt dat de door verzoekster in dat verband aangevoerde reeks aanwijzingen inhoudelijk is beoordeeld en evenmin waarom de Commissie heeft geoordeeld dat al deze aanwijzingen „uitsluitend niet gestaafd” waren.
Uit het bestreden besluit blijkt dus niet dat de Commissie de verschillende door verzoekster tijdens de administratieve procedure aangevoerde aanwijzingen concreet en nauwkeurig heeft onderzocht. Overeenkomstig de in punt 97 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak moest de Commissie concreet en nauwkeurig beoordelen of er, in het licht van de specifieke zorgen die verzoekster tot uitdrukking heeft gebracht en de eventueel door haar verstrekte inlichtingen, in de omstandigheden van het geval zwaarwegende en op feiten berustende gronden waren om aan te nemen dat verzoekster een reëel gevaar van schending van haar rechten zou lopen indien haar zaak door de nationale instanties werd onderzocht.
De beknopte motivering van het bestreden besluit op dit punt stelt verzoekster niet in staat om te begrijpen waarom de Commissie de door haar aangevoerde concrete aanwijzingen betreffende de in punt 80 hierboven gememoreerde tweede fase van de analyse heeft afgewezen, en stelt het Gerecht evenmin in staat om de rechtmatigheid van dat besluit doeltreffend te toetsen en te beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden waren om aan te nemen dat verzoekster een reëel gevaar van schending van haar rechten liep (zie in die zin arrest van 14 september 2017, Contact Software/Commissie,
T‑751/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:602
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moeten het tweede middel en het tweede onderdeel van het eerste middel van het beroep worden aanvaard. Dientengevolge moet het bestreden besluit nietig worden verklaard, zonder dat de andere argumenten die verzoekster ter ondersteuning van het tweede onderdeel van het eerste middel heeft aangevoerd, hoeven te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoekster.
De Republiek Polen zal overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit C(2019) 6099 final van de Commissie van 12 augustus 2019 (zaak AT.40459 – Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo) wordt nietig verklaard.

2)
De Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Sped-Pro S.A.

3)
De Republiek Polen zal haar eigen kosten dragen.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Petrlík
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 februari 2022.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.