CELEX: 62021CJ0036
Begäran om förhandsavgörande
Gemensam jordbrukspolitik
Förordning (EU) nr 1307/2013
System för direktstöd
Gemensamma regler
Artikel 30.6 och artikel 50.2
Ansökan om tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven för unga jordbrukare
Nationell administrativ myndighet som lämnat felaktiga uppgifter om kvalificeringen av en person som en ’ung jordbrukare’
Principen om skydd för berättigade förväntningar
Talan om ersättning för skada under åberopande av att den nationella principen om skydd för berättigade förväntningar inte har iakttagits

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av allmänna unionsrättsliga principer, särskilt principen om skydd för berättigade förväntningar.
Begäran har framställts i ett mål mellan Sense Visuele Communicatie en Handel vof, även verksam under namnet De Scharrelderij (nedan kallat Sense) och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministern för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet, Nederländerna) (nedan kallad ministern) angående ersättning för skada som Sense påstås ha lidit till följd av att felaktiga uppgifter lämnats till Sense av Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (nederländska näringslivsmyndigheten, Nederländerna) (nedan kallad RVO). Nämnda felaktiga uppgifter lämnades i samband med tillämpningen av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (
EUT L 347, 2013, s. 608
).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I artikel 30.1, 30.4, 30.6 och 30.11 i förordning nr 1307/2013 föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat ska inrätta en nationell reserv. I detta syfte ska medlemsstaterna under det första år som ordningen för grundstöd genomförs göra en linjär procentuell minskning av taket inom ordningen för grundstöd på nationell nivå.
…
4.   Medlemsstaterna ska tilldela stödrätter från sina nationella eller regionala reserver i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukarna säkerställs och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks.
…
6.   Medlemsstaterna ska utnyttja sina nationella eller regionala reserver i första hand till att tilldela unga jordbrukare och jordbrukare som etablerar jordbruksverksamhet stödrätter.
…
11.   I denna artikel avses med
a)
unga jordbrukare: jordbrukare som uppfyller de villkor som fastställs i artikel 50.2 och, i tillämpliga fall, de villkor som avses i artikel 50.3 och 50.11,
…”
Enligt artikel 50.2 i samma förordning gäller följande:
”I detta kapitel avses med unga jordbrukare fysiska personer
a)
som för första gången etablerar sig som driftsledare inom ett jordbruksföretag eller som redan har etablerat ett sådant företag under de fem år som föregår den första ansökan inom ramen förordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning enligt artikel 72.1 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1200/2005 och (EG) nr 485/2008 (
EUT L 347, 2013, s. 549
)], och
b)
som inte är äldre än 40 år under det år då den ansökan som avses i led a lämnas in.”
Nederländsk rätt
I artikel 2.1 i Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Ministerförordning om genomförande av den gemensamma jordbrukspolitikens ordningar för direktstöd och tvärvillkor), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrevs följande:
”1.   Ministern tilldelar på begäran jordbrukaren stödrätter i enlighet med … artikel 30.4 i [förordning nr 1307/2013].
2.   Ministern beviljar direktstöd inom ramen för följande:
a.
Ordningen för grundstöd enligt artikel 32 i [förordning nr 1307/2013].
b.
Stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön.
c.
Stöd till unga jordbrukare.
…”
Artikel 4.2 i denna ministerförordning hade, i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, följande lydelse:
”1.   En jordbrukare som gör anspråk på direktstöd enligt artikel 2.1 punkt 2 ska, för ansökan om stödrätter, aktivering av stödrätter och ansökan om utbetalning, använda sig av den samlade ansökan.
…
3.   Med undantag för tillämpningen av artikel 12 första stycket i [kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning [nr 1306/2013] vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (
EUT L 181, 2014, s. 48
)], ska den samlade ansökan lämnas in till ministern under perioden mellan den 1 mars och den 15 maj.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Sense är ett handelsbolag med två bolagsmän, A och B, som har drivit slaktsvinsverksamhet sedan år 2017. A fyllde 41 år den 21 januari 2018.
Sense vände sig till RVO, som är det organ som ansvarar för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i Nederländerna, angående möjligheten att erhålla stödrätter ur Nationale reserve voor Jonge landbouwers (nationella reserven för unga jordbrukare, Nederländerna) (nedan kallad den nationella reserven). Vid telefonsamtal den 15 mars 2018, den 5 april 2018 och den 9 januari 2019 uppgav medarbetarna i RVO att Sense kunde tilldelas stödrätter ur denna nationella reserv, eftersom A var yngre än 41 år någon gång under år 2018. Informationen bekräftades i ett e-postmeddelande som en medarbetare vid RVO skickade till Sense den 15 januari 2019.
Den 5 april 2018 ingav Sense en samlad ansökan, i vilken man dels begärde tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven, med motiveringen att A var en ung jordbrukare, dels att stödrätter, förgröningsstöd och ytterligare stöd till unga jordbrukare skulle betalas ut.
Genom beslut av den 2 och den 4 januari 2019 avslog ministern dessa ansökningar.
Sense begärde omprövning av dessa beslut. Ministern avslog begäran genom beslut av den 22 mars 2019. Enligt ministern hade Sense inte rätt att tilldelas stödrätter ur den nationella reserven. Eftersom A var äldre än 40 år någon gång under år 2018 uppfyllde hon inte ålderskravet i artikel 50.2 b i förordning nr 1307/2013. Då Sense inte förfogade över några stödrätter per den 15 maj 2018 kunde bolaget inte erhålla någon utbetalning av stödrätter, förgröningsstöd och ytterligare stöd till unga jordbrukare.
Sense väckte talan vid College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att beslutet av den 22 mars 2019 skulle ogiltigförklaras och att den ekonomiska skada som bolaget lidit skulle ersättas.
Den hänskjutande domstolen har preciserat att saken i det nationella målet inte avser tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven, utan frågan huruvida ministern har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att inte föreslå ersättning till Sense.
I detta avseende är det utrett att Sense år 2018 inte kunde beviljas stödrätter ur den nationella reserven, eftersom A hade anmälts som ung jordbrukare, men inte uppfyllde ålderskravet i artikel 50.2 b i förordning nr 1307/2013.
Den hänskjutande domstolen anser emellertid att de uppgifter som RVO lämnade till Sense vid telefonsamtalen den 15 mars och den 5 april 2018 rimligen kan ha fått bolaget att tro att det kunde erhålla sådant stöd trots att A fyllde 41 år under år 2018. På grundval av dessa uppgifter begärde Sense emellertid tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven för år 2018 och avstod från att köpa stödrätter. Av denna anledning gick bolaget miste om betalning av grundstöd och förgröningsstöd för år 2018, trots att dessa betalningar hade kunnat beviljas om bolaget hade förvärvat stödrätter. Sense har således lidit en skada som motsvarar förlusten av nämnda betalningar, med avdrag för kostnaderna för att köpa stödrätterna.
Den hänskjutande domstolen har understrukit att eftersom tilldelningen av stödrätter och utbetalning av direktstöd omfattas av direkt tillämpning av unionsrätten, ska principen om skydd för berättigade förväntningar, vilken erkänns i unionsrätten, tillämpas. Enligt EU-domstolens praxis kan denna princip dock inte åberopas mot en otvetydig unionsrättslig bestämmelse. Eftersom artikel 50.2 b i förordning nr 1307/2013 är en otvetydig bestämmelse, kan RVO:s medarbetares agerande inte ha gett upphov till några berättigade förväntningar hos Sense om att behandlas på ett sätt som strider mot unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har av EU-domstolens praxis dragit slutsatsen att när medlemsstaterna vid tillämpningen av unionsrätten är skyldiga att iaktta den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar, finns det ingen möjlighet att dessutom tillämpa motsvarande princip om skydd för berättigade förväntningar som erkänns i nationell rätt. Sense kan således inte åberopa denna princip för att tilldelas stödrätter ur den nationella reserven.
Däremot uppkommer frågan huruvida nämnda rättspraxis även innebär att Sense inte heller med stöd av principen om skydd för berättigade förväntningar som erkänns i nationell rätt kan erhålla ersättning för den skada som lidits på grund av att bolaget, med anledning av de felaktiga uppgifter som lämnats till det, begärde att tilldelas stödrätter ur den nationella reserven i stället för att köpa stödrätter. Enligt den hänskjutande domstolen har EU-domstolen ännu inte tagit ställning till en sådan fråga.
Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Utgör unionsrätten hinder för att med stöd av principen om skydd för berättigade förväntningar i nationell rätt bedöma huruvida en nationell förvaltningsmyndighet har väckt förväntningar som är oförenliga med en unionsbestämmelse, och enligt nationell rätt således har handlat rättsstridigt genom att inte ersätta den skada som den enskilde har lidit till följd av detta, om den enskilde inte med framgång kan åberopa den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar på grund av att det rör sig om en tydlig unionsbestämmelse?”
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
Sense har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. För det första undrar bolaget om den hänskjutande domstolens hänvisningar till principen om skydd för berättigade förväntningar är relevanta, eftersom det enligt EU-domstolens praxis är ostridigt att bolaget inte kan grunda någon rätt på de förväntningar som den nationella förvaltningsmyndigheten har väckt på ett sätt som är oförenligt med unionsrätten. För det andra har bolaget påpekat att den hänskjutande domstolen inte någonstans har hänvisat till proportionalitetsprincipen, vilken dock borde ligga till grund för ersättning för den påstådda skadan.
Det följer av domstolens fasta praxis att det, inom ramen för det samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 oktober 2019, Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Följaktligen presumeras den nationella domstolens frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 oktober 2019, Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i hur de allmänna principerna i unionsrätten, och särskilt principen om skydd för berättigade förväntningar, ska tolkas i syfte att avgöra huruvida denna princip utgör hinder mot att en enskild åberopar enbart principen om skydd för berättigade förväntningar som erkänns i nationell rätt.
Begäran om förhandsavgörande kan således tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten, och i synnerhet principen om skydd för berättigade förväntningar, ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en enskild, i enlighet med den i nationell rätt erkända principen om skydd för berättigade förväntningar, och enbart på grundval av denna nationella rätt, ges ersättning för en skada som uppkommit genom att en nationell myndighet gjort en felaktig tolkning av en otvetydig unionsrättslig bestämmelse.
Det ska härvid erinras om att enligt domstolens fasta praxis utgör principen om skydd för berättigade förväntningar en del av unionens rättsordning och är bindande för varje nationell myndighet med uppgift att tillämpa unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 1988, Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, punkt
, och dom av den 7 augusti 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, punkt
).
Härav följer att när de nationella myndigheterna genomför bestämmelserna i förordning nr 1307/2013 är de skyldiga att iaktta principen om skydd för berättigade förväntningar.
Enligt domstolens fasta praxis kan principen om skydd för berättigade förväntningar dock inte med framgång åberopas mot en otvetydig bestämmelse i en unionsrättsakt och den omständigheten att en nationell myndighet med uppgift att tillämpa unionsrätten agerar i strid härmed utgör inte grund för en ekonomisk aktör att ha berättigade förväntningar om att behandlas på ett sätt som strider mot unionsrätten (dom av den 26 april 1988, Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, punkt
; dom av den 20 juni 2013, Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, punkt
).
En enskild kan följaktligen inte åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar i unionsrätten eller dess nationella motsvarighet i syfte att erhålla en förmån som strider mot en otvetydig unionsrättslig bestämmelse.
Att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar som erkänns i nationell rätt för att erhålla en förmån som strider mot unionsrätten skulle nämligen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 27–30 i sitt förslag till avgörande, kunna påverka unionsrättens företräde, effektivitet och enhetliga tillämpning i samtliga medlemsstater. Ett sådant åberopande skulle även kunna leda till en snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna på den inre marknaden och, när den aktuella fördelen finansieras genom unionens budget, skada unionens finansiella intressen.
I förevarande fall framgår det av de förklaringar som lämnats av den hänskjutande domstolen att Sense för år 2018 ansökte om tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven till förmån för ”unga jordbrukare” i den mening som avses i artikel 50.2 i förordning nr 1307/2013.
För att en jordbrukare ska anses som ”ung jordbrukare” uppställs i denna bestämmelse bland annat ett villkor avseende ålder. Enligt detta villkor är sådan kvalificering förbehållen fysiska personer ”som inte är äldre än 40 år under det år” då den första ansökan enligt förordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning lämnas in.
Det framgår således otvetydigt av bestämmelsens lydelse att detta ålderskrav kräver att den berörde inte vid något tillfälle under det år då den första ansökan ingavs har uppnått 41 års ålder.
Den hänskjutande domstolen, parterna i det nationella målet och de berörda parter som har inkommit med yttranden till domstolen är för övrigt eniga om att artikel 50.2 b i förordning nr 1307/2013, i den mån den fastställer ett ålderskrav, utgör en otvetydig bestämmelse i en unionsrättslig text, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 28 i förevarande dom.
Härav följer att principen om skydd för berättigade förväntningar inte kan åberopas av en jordbrukare som inte uppfyller ålderskravet i artikel 50.2 b i förordning nr 1307/2013 gentemot denna bestämmelse för att erhålla tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven och utbetalningar med stöd av sådana rätter.
Däremot utgör unionsrätten inte hinder för att en sådan jordbrukare väcker en skadeståndstalan med stöd av enbart nationell rätt, när denne inte gör detta för att få till stånd en fördel som strider mot unionsrätten, utan för att erhålla ersättning för den skada som påstås ha orsakats av den nationella myndighet som är ansvarig för att genomföra bestämmelserna i förordning nr 1307/2013 och som agerat i strid med den i nationell rätt erkända principen om skydd för berättigade förväntningar, genom att myndigheten har lämnat felaktiga uppgifter om tolkningen av dessa bestämmelser (se, analogt, dom av den 27 september 1988, Asteris m.fl.,
106/87–120/87
,
EU:C:1988:457
, punkterna
och
, och dom av den 16 juli 1992, Belovo,
C‑187/91
,
EU:C:1992:333
, punkt
).
Medan villkoren för att bevilja unga jordbrukare stödrätter ur den nationella reserven och villkoren för beviljande av utbetalningar på grundval av sådana stödrätter regleras av bestämmelserna i förordning nr 1307/2013, grundar sig en sådan skadeståndstalan uteslutande på den berörda medlemsstatens nationella rätt.
Det kan emellertid inte anses strida mot unionsrätten att nationell rätt, i fråga om ersättning för en skada som orsakats av ett handlande som kan tillskrivas den nationella myndighet som ansvarar för genomförandet av unionsrätten, beaktar den princip om skydd för berättigade förväntningar som erkänns i nationell rätt.
Principen enligt vilken tillämpningen av nationell rätt inte får hindra unionsrättens tillämpning och effektiva verkan kräver att Europeiska unionens intressen beaktas fullt ut vid tillämpningen av principen om skydd för berättigade förväntningar som erkänns i nationell rätt (se analogt, dom av den 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl.,
C‑383/06–C‑385/06
,
EU:C:2008:165
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Detta innebär, såsom generaladvokaten påpekat i punkterna 36–44 i sitt förslag till avgörande, att den ersättning som kan erhållas efter en sådan talan grundad på nationell rätt inte beviljas på ett sådant sätt att detta kan likställas med beviljande av en förmån som strider mot unionsrätten, att ersättningen inte får belasta unionens budget och inte får medföra snedvridningar av konkurrensen mellan medlemsstaterna.
Utan att det påverkar den hänskjutande domstolens bedömning av dessa villkor i tvisten i det nationella målet, finner EU-domstolen att dessa villkor förefaller vara uppfyllda i fråga om en skadeståndstalan som, under de omständigheter som anges i punkt 36 i förevarande dom, uteslutande avser ersättning för en skada som i huvudsak motsvarar det belopp för direktstöd som en jordbrukare hade kunnat beviljas om han hade köpt stödrätter, med avdrag för kostnaden för inköp av dessa stödrätter, men att jordbrukaren har avstått från att göra ett sådant förvärv på grund av att den behöriga nationella myndigheten lämnat felaktig information.
Såsom den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen har framhållit och såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 39 i sitt förslag till avgörande, betalas dessutom all ersättning till följd av en skadeståndstalan som väckts enligt nationell rätt på grund av en nationell myndighets rättsstridiga handlande uteslutande från den nationella budgeten. En sådan talan kan därmed inte få några negativa konsekvenser för unionens budgetmedel eller påverka dess finansiella intressen.
En dylik talan kan således uppfylla de tre villkor som anges i punkt 40 i förevarande dom, eftersom den varken kan leda till tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven enligt förordning nr 1307/2013 eller till beviljande av utbetalning på grundval av sådana stödrätter enligt denna förordning. Nämnda talan kan inte heller på något annat sätt påverka unionens finansiella intressen.
Mot denna bakgrund ska den ställda frågan besvaras på följande sätt. Unionsrätten, och i synnerhet principen om skydd för berättigade förväntningar, ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en enskild, i enlighet med den i nationell rätt erkända principen om skydd för berättigade förväntningar, och enbart på grundval av denna nationella rätt, ges ersättning för en skada som uppkommit genom att en nationell myndighet gjort en felaktig tolkning av en otvetydig unionsrättslig bestämmelse. Detta gäller under förutsättning att ersättningen inte beviljas på ett sådant sätt att detta kan likställas med beviljande av en förmån som strider mot unionsrätten, att ersättningen inte belastar unionens budget och inte medför snedvridningar av konkurrensen mellan medlemsstaterna.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Unionsrätten, och i synnerhet principen om skydd för berättigade förväntningar, ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en enskild, i enlighet med den i nationell rätt erkända principen om skydd för berättigade förväntningar, och enbart på grundval av denna nationella rätt, ges ersättning för en skada som uppkommit genom att en nationell myndighet gjort en felaktig tolkning av en otvetydig unionsrättslig bestämmelse. Detta gäller under förutsättning att ersättningen inte beviljas på ett sådant sätt att detta kan likställas med beviljande av en förmån som strider mot unionsrätten, att ersättningen inte belastar unionens budget och inte medför snedvridningar av konkurrensen mellan medlemsstaterna.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.