CELEX: 62018CJ0549
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Artykuł 258 TFUE
Zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu
Dyrektywa (UE) 2015/849
Brak transpozycji lub poinformowania o przepisach transponujących
Artykuł 260 ust. 3 TFUE
Żądanie zasądzenia zapłaty w formie ryczałtu

W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że nie przyjmując do dnia 26 czerwca 2017 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (
Dz.U. 2015, L 141, s. 73
), lub w każdym razie nie informując o tych środkach Komisji, Rumunia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 67 dyrektywy 2015/849;
–
nałożenie na to państwo członkowskie, zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE, okresowej kary pieniężnej w wysokości 21974,40 EUR za każdy dzień zwłoki od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku za uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji tej dyrektywy;
–
nałożenie na to państwo członkowskie, zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE, ryczałtu w wysokości 6016,80 EUR dziennie pomnożonego przez liczbę dni, które upłynęły od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin transpozycji przewidziany w tej dyrektywie, do dnia, w którym naruszenie zostało naprawione przez to samo państwo członkowskie lub, w przypadku braku naprawy, do dnia wydania niniejszego wyroku, pod warunkiem przekroczenia minimalnej kwoty ryczałtu w wysokości 1887000 EUR, oraz
–
obciążenie Rumunii kosztami postępowania.
Ramy prawne
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy 2015/849:
„1.   Celem niniejszej dyrektywy jest zapobieganie wykorzystywaniu unijnego systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
2.   Państwa członkowskie zapewniają obowiązywanie zakazu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu”.
Artykuł 67 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 26 czerwca 2017 r. Niezwłocznie przekazują Komisji tekst tych przepisów.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.
2.   Państwa członkowskie przekazują Komisji tekst podstawowych przepisów prawa krajowego, przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
Z uwagi na to, że Komisja nie otrzymała od Rumunii żadnych informacji dotyczących przyjęcia i opublikowania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu zastosowania się do dyrektywy 2015/849 po upływie terminu transpozycji przewidzianego w art. 67 tej dyrektywy, tj. do dnia 26 czerwca 2017 r., Komisja wystosowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 19 lipca 2017 r.
Z odpowiedzi Rumunii z dnia 19 września 2017 r. wynika, że w tym dniu środki transpozycji tej dyrektywy były dopiero w przygotowaniu. W związku z tym w dniu 8 grudnia 2017 r. Komisja skierowała do wspomnianego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, wzywając je do przyjęcia przepisów niezbędnych do spełnienia wymogów dyrektywy 2015/849 w terminie dwóch miesięcy od doręczenia tej opinii.
Ponieważ jej wnioski o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię z dnia 8 grudnia 2017 r. zostały odrzucone, Rumunia odpowiedziała na uzasadnioną opinię pismem z dnia 8 lutego 2018 r., informując Komisję, że projekt ustawy zawierający środki transpozycji dyrektywy 2015/849 zostanie przyjęty przez Parlament w maju 2018 r.
Uznawszy, że Rumunia nie przyjęła krajowych środków w celu transpozycji rzeczonej dyrektywy ani nie poinformowała o tych środkach, Komisja wniosła niniejszą skargę, żądając stwierdzenia przez Trybunał zarzucanego uchybienia i nałożenia na to państwo członkowskie nie tylko ryczałtu, ale również dziennej okresowej kary pieniężnej.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. Komisja poinformowała Trybunał o częściowym cofnięciu skargi w zakresie, w jakim nie wnosiła już o nałożenie dziennej okresowej kary pieniężnej, ponieważ wniosek ten stał się bezprzedmiotowy w następstwie pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849 do prawa rumuńskiego ze skutkiem od dnia 21 lipca 2019 r. Jednocześnie wyjaśniła, że kwota ryczałtu, o której zapłatę wnosi w niniejszej sprawie, wynosi 4536667,20 EUR i obejmuje okres od dnia 27 czerwca 2017 r. do dnia 20 lipca 2019 r., czyli 754 dni w wysokości 6016,80 EUR dziennie.
Postanowieniami prezesa Trybunału z dni 5, 31 i 27 grudnia 2018 r. Królestwo Belgii, Republika Estońska i Republika Francuska oraz Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rumunii.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom na podstawie art. 258 TFUE
Argumentacja stron
Zdaniem Komisji, nie przyjmując do dnia 26 czerwca 2017 r. wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2015/849, lub w każdym razie nie informując o nich Komisji, Rumunia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 67 tej dyrektywy.
Komisja przypomina w szczególności, że przepisy dyrektywy należy wprowadzić w życie w sposób bezsprzecznie bezwzględnie wiążący, ze szczegółowością, precyzją i jasnością wymaganą dla spełnienia wymogu pewności prawa, oraz że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na wewnętrzne trudności lub trudności praktyczne dla uzasadnienia braku transpozycji dyrektywy w terminie wyznaczonym przez prawodawcę Unii. W związku z tym każde państwo członkowskie winno uwzględnić etapy konieczne do przyjęcia wymaganego ustawodawstwa wynikające z wewnętrznego porządku prawnego w celu zapewnienia, by transpozycja danej dyrektywy mogła być dokonana w wyznaczonym terminie.
W niniejszej sprawie Komisja stwierdza przede wszystkim, w odniesieniu do środków krajowych zgłoszonych po złożeniu skargi, w październiku 2018 r., które zdaniem Rumunii należy uznać za częściową transpozycję dyrektywy 2015/849, że to państwo członkowskie nie przedstawiło żadnej tabeli korelacji wskazującej na znaczenie zgłoszonych środków i wyjaśniającej związek między przepisami tej dyrektywy a tymi środkami. Państwa członkowskie mają jednak obowiązek przekazania takiego dokumentu wyjaśniającego.
Następnie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jeżeli – tak jak dyrektywa 2015/849 w art. 67 – dyrektywa wyraźnie przewiduje obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, że przepisy przyjęte w wykonaniu dyrektywy zawierają odniesienie do niej lub że odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji, konieczne byłoby w każdym razie przyjęcie pozytywnego aktu transponującego tę dyrektywę (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Komisja/Polska,
C‑29/14
,
EU:C:2015:379
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszej sprawie żaden z 40 środków zgłoszonych przez Rumunię w październiku 2018 r. nie odnosi się do dyrektywy 2015/849. Zresztą 37 z tych środków zostało podjętych jeszcze przed przyjęciem tej dyrektywy.
Wreszcie nie można twierdzić, jak czyni to Rumunia, że transpozycja dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (
Dz.U. 2005, L 309, s. 15
) i dyrektywy Komisji 2006/70/WE z dnia 1 sierpnia 2006 r. ustanawiającej środki wykonawcze do dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do definicji osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne, jak również w odniesieniu do technicznych kryteriów stosowania uproszczonych zasad należytej staranności wobec klienta oraz wyłączenia z uwagi na działalność finansową prowadzoną w sposób sporadyczny lub w bardzo ograniczonym zakresie (
Dz.U. 2006, L 214, s. 29
), byłaby wystarczająca do zapewnienia transpozycji dyrektywy 2015/849, ponieważ wprowadza ona wiele nowych elementów znacznie różniących się od tych, które przewidziano w dwóch pierwszych dyrektywach. Jako że środki zgłoszone przez Rumunię w październiku 2018 r. nie stanowią transpozycji dyrektywy 2015/849, lecz dyrektyw 2005/60 i 2006/70, nie mogą one zostać uwzględnione w ramach niniejszego postępowania. Zarzuty Rumunii dotyczące częściowej transpozycji dyrektywy 2015/849 są zatem bezzasadne.
Rumunia uważa, że należy częściowo oddalić skargę Komisji, powołując się na częściową transpozycję dyrektywy 2015/849 zapewnioną przez przepisy krajowe obowiązujące przed upływem terminu, o którym mowa w art. 67 tej dyrektywy. To państwo członkowskie podkreśla, że od początku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi dołożyło ono starań, aby doprowadzić do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i aktywnie uczestniczyło w dialogu z Komisją na temat przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849, które ostatecznie weszły w życie w dniu 21 lipca 2019 r.
Rumunia wskazuje, że w ramach współpracy z Komisją w październiku 2018 r. zgłosiła Komisji 40 środków krajowych stanowiących środki przyjęte w celu transpozycji dyrektywy 2015/849, które istniały już w krajowym porządku prawnym. Ponieważ te 40 środków dokonało pełnej transpozycji dyrektyw 2005/60 i 2006/70, które zostały w znacznym stopniu włączone do dyrektywy 2015/849, która te dyrektywy uchyliła, należy je uznać za częściową transpozycję tej ostatniej dyrektywy. Do Trybunału należy uwzględnienie tych okoliczności oraz szczególnych okoliczności sprawy i postępowania Rumunii.
Okoliczność, że 40 rozpatrywanych środków zostało notyfikowanych Komisji dopiero po wniesieniu skargi, a nie w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, nie ma żadnego wpływu na fakt, że instytucja ta wiedziała o istnieniu tych przepisów jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu transpozycji przewidzianego w art. 67 dyrektywy 2015/849, ponieważ przepisy te zostały notyfikowane jako akty dokonujące transpozycji dyrektyw 2005/60 i 2006/70. Ponadto tabela korelacji załączona do odpowiedzi na skargę wskazuje w sposób jasny i zwięzły przepisy dyrektywy 2015/849 uznane za przetransponowane, a także odpowiednie przepisy obowiązującego ustawodawstwa krajowego. Okoliczność, że te same środki nie zawierają odniesienia do tej dyrektywy, nie stoi na przeszkodzie temu, by były one środkami transpozycji, ponieważ umożliwiają osiągnięcie celów zamierzonych przez tę dyrektywę.
Ponieważ przedmiotem niniejszej skargi jest całkowity brak transpozycji dyrektywy 2015/849 do prawa rumuńskiego, argument Komisji, zgodnie z którym środki wskazane w tabeli korelacji nie mogą, ze względu na zmiany wprowadzone dyrektywą 2015/849, stanowić jej transpozycji, powinien być przedmiotem innej skargi.
Ocena Trybunału
Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał [wyroki: z dnia 30 stycznia 2002 r., Komisja/Grecja,
C‑103/00
,
EU:C:2002:60
, pkt
; z dnia 18 października 2018 r., Komisja/Rumunia,
C‑301/17
, niepublikowany,
EU:C:2018:846
, pkt
; z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
].
Ponadto Trybunał wielokrotnie orzekał, że o ile dyrektywa wyraźnie przewiduje obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, że przepisy niezbędne do jej wykonania zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji, o tyle państwa członkowskie muszą w każdym razie przyjąć pozytywny akt dokonujący transpozycji omawianej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 listopada 1997 r., Komisja/Niemcy,
C‑137/96
,
EU:C:1997:566
, pkt
; z dnia 18 grudnia 1997 r., Komisja/Hiszpania,
C‑360/95
,
EU:C:1997:624
, pkt
; z dnia 11 czerwca 2015 r., Komisja/Polska,
C‑29/14
,
EU:C:2015:379
, pkt
).
W niniejszej sprawie Komisja przekazała Rumunii uzasadnioną opinię w dniu 8 grudnia 2017 r., a zatem wyznaczony w niej dwumiesięczny termin upłynął w dniu 8 lutego 2018 r. W związku z tym istnienie zarzucanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy oceniać w świetle przepisów krajowych obowiązujących w tym dniu [zob. analogicznie wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W tym względzie nie kwestionuje się po pierwsze, że 40 środków krajowych, które zdaniem Rumunii zapewniają częściową transpozycję dyrektywy 2015/849, zostało notyfikowanych jako środki transponujące tę dyrektywę po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 grudnia 2017 r., czyli w październiku 2018 r.
Po drugie, a w każdym razie, jak rzecznik generalny wskazał w pkt 35 swojej opinii, nie ulega wątpliwości, że – wbrew wymogom art. 67 dyrektywy 2015/849 - te 40 środków nie zawiera żadnego odesłania do tej dyrektywy.
Wynika z tego, że przedmiotowych środków nie można uznać za pozytywny akt transpozycji w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 20 niniejszego wyroku.
Należy zatem dojść do wniosku, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. Rumunia ani nie przyjęła środków niezbędnych do zapewnienia transpozycji dyrektywy 2015/849, ani w związku z tym nie poinformowała o nich Komisji.
W rezultacie należy stwierdzić, że nie przyjmując, po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zastosowania się do dyrektywy 2015/849, a w konsekwencji nie informując o nich Komisji, Rumunia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 67 tej dyrektywy.
W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
W przedmiocie zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE
–
Argumentacja stron
Zdaniem Komisji art. 260 ust. 3 TFUE został wprowadzony traktatem z Lizbony w celu wzmocnienia mechanizmu sankcji, który został wcześniej ustanowiony w traktacie z Maastricht. Biorąc pod uwagę nowatorski charakter tego postanowienia oraz konieczność zachowania przejrzystości i pewności prawa, instytucja ta wydała komunikat zatytułowany „Stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE” (
Dz.U. 2011, C 12, s. 1
, zwany dalej „komunikatem z 2011 r.”).
Postanowienie to ma na celu silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez prawodawcę Unii i zagwarantowanie stosowania prawa Unii.
Komisja uważa, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie zarówno w przypadku całkowitego braku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy, jak i w przypadku częściowego poinformowania o tych środkach.
Instytucja ta uważa ponadto, że skoro art. 260 ust. 3 TFUE wymienia uchybienie przez państwo członkowskie obowiązkowi poinformowania o „środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy”, postanowienie to nie ma zastosowania wyłącznie w przypadku braku poinformowania o krajowych środkach transponujących dyrektywę, lecz może mieć zastosowanie także w przypadku braku przyjęcia takich środków. Wykładnia czysto formalistyczna tego postanowienia, zgodnie z którą przepis ten miałby na celu wyłącznie zapewnienie skutecznego zgłoszenia środków krajowych, nie zapewnia odpowiedniej transpozycji wszystkich przepisów danej dyrektywy i pozbawia obowiązek transpozycji dyrektyw do prawa krajowego wszelkiej skuteczności (effet utile).
W niniejszej sprawie chodzi właśnie o nałożenie na Rumunię sankcji za brak przyjęcia i publikacji oraz, co za tym idzie, za niepoinformowanie Komisji o wszystkich przepisach prawnych niezbędnych do zapewnienia transpozycji dyrektywy 2015/849 do prawa krajowego.
W odpowiedzi na argumenty przedstawione przez Rumunię w celu zakwestionowania możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 260 ust. 3 TFUE Komisja podnosi w szczególności, że jej decyzja o systematycznym żądaniu nałożenia sankcji finansowej na podstawie tego postanowienia nie może być rozumiana jako zaniechanie skorzystania z przysługującego jej uznania. W rzeczywistości w pkt 16 komunikatu z 2011 r. Komisja wyraźnie uwzględniła fakt, że owo postanowienie przyznaje jej szeroki zakres uznania, analogiczny do uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie wszczęcia bądź niewszczynania postępowania w sprawie naruszenia na podstawie art. 258 TFUE. W związku z tym decyzja polityczna o skorzystaniu, co do zasady, z instrumentu przewidzianego w art. 260 ust. 3 TFUE we wszystkich przypadkach dotyczących uchybień, o których mowa w tym postanowieniu, została przyjęta w ramach wykonywania jej uprawnień dyskrecjonalnych. Chociaż Komisja nie wyklucza, że mogą wystąpić szczególne przypadki, w których wniosek o nałożenie kary na podstawie tego przepisu wydaje się niewłaściwy, to jednak zwraca uwagę, że nie ma to miejsca w tym przypadku.
W odniesieniu do argumentu Rumunii, zgodnie z którym większość państw członkowskich nie dotrzymała terminu transpozycji dyrektywy 2015/849, Komisja przyznaje, że w dniu upływu terminu transpozycji tej dyrektywy, czyli 26 czerwca 2017 r., jedynie osiem państw członkowskich poinformowało ją o środkach transponujących tę dyrektywę w całości. Jednakże w dniu wniesienia niniejszej skargi, tj. 27 sierpnia 2018 r., Rumunia była jedynym państwem członkowskim, które nie poinformowało o jakimkolwiek środku transpozycji tej dyrektywy.
Rumunia wnosi o oddalenie skargi Komisji w zakresie, w jakim zmierza ona do nałożenia na nią sankcji pieniężnych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, podnosząc, że skoro prawo rumuńskie w dniu wniesienia niniejszej skargi zapewniało częściową transpozycję dyrektywy 2015/849, skutkuje to przede wszystkim brakiem zastosowania systemu sankcji przewidzianego w tym postanowieniu. Pomocniczo to państwo członkowskie powołuje się na konieczność dostosowania kar pieniężnych zaproponowanych przez Komisję do tej sytuacji.
O ile Rumunia nie kwestionuje prawidłowości postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję na podstawie art. 258 TFUE ani dalszego przebiegu tego postępowania przed Trybunałem, o tyle uważa ona, że w niniejszej sprawie art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania, ponieważ to postanowienie, dotyczące przyspieszonego stosowania systemu kar w przypadku skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opartej na art. 258 TFUE, należy interpretować w sposób ścisły. Celem tego postanowienia jest bowiem ukaranie, na wcześniejszym etapie, oczywistego uchybienia obowiązkowi, którego sposób wykonania jest bezsporny, a mianowicie poinformowania o środkach transpozycji dyrektyw. Artykuł 260 ust. 3 TFUE dotyczy bowiem oczywistych naruszeń, w świetle których uprzednie uzyskanie wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie stanowi jedynie formalne działanie. Stosowanie tego postanowienia powinno ograniczać się do sytuacji opisanych w sposób wyczerpujący w jego brzmieniu, a mianowicie do uchybienia „obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy”.
Zdaniem Rumunii, w kontekście stosowania art. 260 ust. 3 TFUE, kontrola przeprowadzona przez Komisję nie powinna ograniczać się do zwykłego formalnego stwierdzenia istnienia powiadomienia o krajowych środkach transponujących przedmiotową dyrektywę. Oczywiste jest, że Komisja powinna przeprowadzić całościową analizę zgłoszonych środków krajowych i sprawdzić, czy dotyczą one dziedziny uregulowanej przez tę dyrektywę, terminu, w którym wchodzą w życie, czy też zastosowania na całym terytorium danego państwa członkowskiego. Jednakże w sytuacji gdy państwa członkowskie przyjmują środki transpozycji lub, jak w niniejszej sprawie, dowodzą istnienia takich środków, nawet częściowych, stwierdzenie uchybienia wymaga co do zasady kontradyktoryjnej debaty między Komisją a danym państwem członkowskim, której nie można utożsamiać z formalnym postępowaniem.
Rumunia utrzymuje, że taka wykładnia art. 260 ust. 3 TFUE jest zgodna z pracami przygotowawczymi, które doprowadziły do przyjęcia tego postanowienia, i wynika ponadto z jego wykładni literalnej. Ponadto tylko ona sama pozwala przestrzegać zarówno zasady pewności prawa, jak i zasady proporcjonalności, ponieważ wprowadza wyraźny rozdział między przypadkami całkowitego braku środków transponujących i ich notyfikacji a przypadkami, w których środki transpozycji i notyfikacja są jedynie częściowe.
W odniesieniu do wnioskowanej kary pieniężnej Rumunia wskazuje po pierwsze, że Komisja nie uzasadniła swojej decyzji o żądaniu nałożenia takiej sankcji w niniejszej sprawie. Praktyka Komisji polegająca na automatycznym żądaniu nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE w ramach skarg o stwierdzenie uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy jest bowiem błędna i narusza cele realizowane przez to postanowienie. Z samego brzmienia tego postanowienia wynika, że Komisja „może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej” do zapłacenia przez dane państwo członkowskie, tak więc stosowanie kar finansowych jest opcją otwartą dla Komisji, która musi przeanalizować każdą sytuację indywidualnie. Na tej instytucji spoczywa zatem obowiązek przeanalizowania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy oraz uzasadnienia, w świetle tych okoliczności, swojej decyzji o wystąpieniu do Trybunału z wnioskiem o nałożenie kar pieniężnych. Poszanowanie tego obowiązku jest tym bardziej istotne, że z art. 260 ust. 3 TFUE wynika, iż Trybunał może nałożyć sankcję jedynie w granicach kwoty wskazanej przez Komisję, wobec czego w braku zaproponowania takiej kwoty przez Komisję Trybunał nie może nałożyć sankcji finansowej. W świetle powyższego i biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy oraz fakt, że Komisja nie uzasadniła swojej decyzji o nałożeniu kar pieniężnych, Rumunia twierdzi, że nałożenie takich kar nie jest możliwe w niniejszej sprawie.
To państwo członkowskie utrzymuje, po drugie, że nałożenie ryczałtu stanowi wyjątek, który ma zastosowanie tylko wtedy, gdy z cech charakterystycznych danego uchybienia, zachowania danego państwa członkowskiego i oceny stopnia szkody dla interesów publicznych i prywatnych wynika, że zastosowanie okresowej kary pieniężnej nie jest wystarczające w świetle celu polegającego na jak najszybszym położeniu kresu temu uchybieniu i upewnieniu się, że państwo członkowskie nie będzie kontynuowało takiego zachowania. Ponadto Trybunał orzekł już, że mając na uwadze brzmienie art. 260 ust. 3 TFUE i jego cel, nałożenie ryczałtu nie powinno mieć automatycznego charakteru sugerowanego przez Komisję. Jednakże w niniejszej sprawie Komisja przyznała przede wszystkim, że w toku postępowania przed Trybunałem Rumunia przyjęła wszystkie środki niezbędne do zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849. Następnie, nawet przed wejściem w życie w dniu 21 lipca 2019 r. Legea nr. 129/2019 pentru prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative (ustawy nr 129/2019 w sprawie zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz zwalczania tych działań, jak również zmiany i uzupełnienia niektórych aktów ustawodawczych) z dnia 11 lipca 2019 r. (
Monitorul Oficial al României
, część I, nr 589 z dnia 18 lipca 2019 r.), przepisy dyrektywy 2015/849 w odniesieniu do skutków dla podmiotów prywatnych i publicznych zostały już przetransponowane przez obowiązujące krajowe akty normatywne. Ponadto, w odniesieniu do niektórych z obowiązków przewidzianych w tej dyrektywie, termin na dokonanie transpozycji jeszcze nie upłynął. Wreszcie Rumunia znajduje się w średniej państw członkowskich, jeśli chodzi o liczbę skarg mających na celu stwierdzenie uchybienia obowiązkowi poinformowania o przepisach transponujących dyrektywy i nie została jeszcze nigdy skazana przez Trybunał za uchybienie obowiązkowi transpozycji dyrektywy w terminie. Co więcej, średni czas trwania postępowań poprzedzających wniesienie skargi z udziałem Rumunii jest najkrótszy we wszystkich państwach członkowskich, a w niniejszym przypadku między początkiem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi a wniesieniem skargi do Trybunału upłynęło mniej niż rok. W związku z tym żądanie przez Komisję nałożenia ryczałtu jest nie tylko nieuzasadnione, lecz również nieproporcjonalne w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i zasadniczego celu tego rodzaju sankcji pieniężnej.
Królestwo Belgii, Republika Estońska i Republika Francuska podnoszą zasadniczo, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy państwo członkowskie pozostało całkowicie nieaktywne w zakresie transpozycji dyrektywy do prawa krajowego i w związku z tym nie podjęło w wyznaczonym terminie środków w celu transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego i nie poinformowało o nich Komisji. W żadnym wypadku zakres stosowania tego postanowienia nie obejmuje sytuacji, w której dane państwo członkowskie poinformowało Komisję o środkach transponujących, ale Komisja zarzuca mu nieprawidłową transpozycję lub częściową transpozycję danej dyrektywy.
Wspomniane państwa członkowskie podnoszą w tym względzie w szczególności, że proponowana przez nie wykładnia art. 260 ust. 3 TFUE wynika z brzmienia, genezy i celu tego postanowienia, zakładając, że znajduje ono zastosowanie wyłącznie w najpoważniejszych i oczywistych przypadkach naruszenia obowiązku przyjęcia środków transpozycji dyrektywy i poinformowania o nich. Ponadto znajduje ona potwierdzenie w wewnętrznej systematyce art. 260 TFUE i jest jedyną, która nie stawia państw członkowskich w bardzo trudnej sytuacji, zważywszy, że jeśli przyjąć proponowane przez Komisję podejście, państwa członkowskie nigdy nie mogłyby być pewne, że instytucja ta nie zamierza nałożyć na nie okresowej kary pieniężnej.
Ponadto tak broniona interpretacja pozwala na zapewnienie pełnego przestrzegania zakresu stosowania art. 258 TFUE i jako jedyna jest zgodna z zasadami pewności prawa i proporcjonalności. Skutkuje ona bowiem tym, że w przypadku gdy w toku postępowania przed Trybunałem państwo członkowskie dokonało transpozycji dyrektywy i poinformowało Komisję o wszystkich środkach jej transpozycji, owa instytucja powinna zrezygnować z żądania zobowiązania tego państwa członkowskiego do zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu. Ponadto pociągałoby to za sobą jedynie marginalne ryzyko, że państwa członkowskie próbowałyby uniknąć stosowania art. 260 ust. 3 TFUE poprzez zgłaszanie środków transpozycji przedmiotowej dyrektywy, które nie odpowiadają rzeczywistości.
Co więcej, wszystkie występujące w charakterze interwenientów państwa członkowskie wymienione w pkt 40 niniejszego wyroku, oraz Rzeczpospolita Polska uważają, że w niniejszej sprawie art. 260 ust. 3 TFUE nie może być stosowany, ponieważ Komisja nie uzasadniła w szczegółowy sposób swojej decyzji o wystąpieniu z wnioskiem o nałożenie sankcji finansowych. Decyzja taka powinna być bowiem konkretnie uzasadniona w odniesieniu do szczególnych okoliczności każdej sprawy, ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału nałożenie ryczałtu nie może być automatyczne. Komisja nie może ograniczać się do stosowania co do zasady instrumentu przewidzianego w art. 260 ust. 3 TFUE, nie naruszając tego postanowienia. Ponadto szczegółowa analiza elementów każdego przypadku przez Komisję jest wymagana, ponieważ elementy te są niezbędne do określenia charakteru kary pieniężnej, jaką należy nałożyć, aby skłonić dane państwo członkowskie do usunięcia danego uchybienia i do ustalenia kwoty, jaka będzie odpowiednia do okoliczności danej sprawy, zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Ponadto nie jest konieczne kumulowanie zapłaty ryczałtu z zapłatą okresowej kary pieniężnej. W każdym razie podejście Komisji może prowadzić do dyskryminacji między państwami członkowskimi.
–
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że art. 260 ust. 3 akapit pierwszy TFUE stanowi, iż jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE, uznawszy, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, może ona, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję, zaś zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.
W odniesieniu do zakresu art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał orzekł, że należy przyjąć wykładnię tego postanowienia, która z jednej strony pozwala jednocześnie na zagwarantowanie prerogatyw, którymi dysponuje Komisja w celu zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii, oraz na ochronę prawa do obrony, a także sytuacji procesowej, z których korzystają państwa członkowskie na podstawie stosowania art. 258 w związku z art. 260 ust. 2 TFUE, a z drugiej strony umożliwia Trybunałowi wykonywanie jego funkcji sądowej polegającej na dokonaniu oceny, w ramach jednego postępowania, czy dane państwo członkowskie wypełniło swoje obowiązki w dziedzinie poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji przedmiotowej dyrektywy, a w razie potrzeby na dokonaniu oceny powagi stwierdzonego w ten sposób uchybienia oraz na nałożeniu kary pieniężnej, którą uzna za najbardziej odpowiednią do okoliczności danej sprawy [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
].
W tym kontekście Trybunał dokonał wykładni wyrażenia „obowiązek poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji”, zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE w ten sposób, że dotyczy ono ciążącego na państwach członkowskich obowiązku przekazania wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji o przepisach transponujących dyrektywę. W celu spełnienia obowiązku pewności prawa i zapewnienia transpozycji wszystkich przepisów tej dyrektywy na całym danym terytorium państwa członkowskie są zobowiązane do wskazania, w odniesieniu do każdego przepisu danej dyrektywy, przepisu lub przepisów krajowych zapewniających jego transpozycję. Jeśli informacje te zostaną przekazane, w stosownym przypadku wraz z przedstawieniem tabeli korelacji, to aby móc nałożyć na dane państwo członkowskie karę pieniężną przewidzianą w art. 260 ust. 3 TFUE, Komisja powinna ustalić, że niektórych środków transponujących w oczywisty sposób brakuje lub nie obejmują one całego terytorium danego państwa członkowskiego, przy czym w ramach postępowania sądowego wszczętego na podstawie tego postanowienia Trybunał nie ma obowiązku zbadania, czy środki krajowe zgłoszone Komisji prawidłowo transponują przepisy rozpatrywanej dyrektywy [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
].
Ponieważ, jak wynika z pkt 25 i 26 niniejszego wyroku, zostało ustalone, że po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. Rumunia nie przekazała Komisji żadnego środka transpozycji dyrektywy 2015/849 w rozumieniu art. 260 ust. 3 TFUE, stwierdzone w ten sposób uchybienie wchodzi w zakres stosowania tego przepisu.
W odniesieniu do kwestii, czy – jak argumentują Rumunia i państwa członkowskie występujące w charakterze popierających jej żądania interwenientów – Komisja powinna uzasadnić w każdym indywidualnym przypadku swoją decyzję w sprawie wystąpienia o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, czy też instytucja ta może to uczynić bez uzasadnienia we wszystkich przypadkach objętych zakresem stosowania tego postanowienia, należy przypomnieć, że Komisja, jako strażniczka traktatów na podstawie art. 17 ust. 1 zdanie drugie TUE, dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi do podjęcia takiej decyzji.
Stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE nie może być rozpatrywane odrębnie, lecz musi być powiązane ze wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE. Tymczasem w zakresie, w jakim żądanie zasądzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE stanowi jedynie środek pomocniczy w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którego skuteczność musi zapewnić, a Komisja dysponuje, w odniesieniu do możliwości wszczęcia takiego postępowania, uprawnieniami dyskrecjonalnymi, w przedmiocie których Trybunał nie może sprawować kontroli sądowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 lutego 1989 r., Star Fruit/Komisja,
247/87
,
EU:C:1989:58
, pkt
; z dnia 6 lipca 2000 r.,Komisja/Belgia,
C‑236/99
,
EU:C:2000:374
, pkt
; z dnia 26 czerwca 2001 r., Komisja/Portugalia,
C‑70/99
,
EU:C:2001:355
, pkt
), przesłanki stosowania tego postanowienia nie mogą być bardziej restrykcyjne niż przesłanki regulujące wykonanie art. 258 TFUE.
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE jedynie Trybunał jest właściwy do nałożenia kary pieniężnej na państwo członkowskie. Jeżeli Trybunał wydaje takie orzeczenie po przeprowadzeniu kontradyktoryjnej debaty, powinien je uzasadnić. W konsekwencji brak uzasadnienia przez Komisję decyzji o zwróceniu się do Trybunału o zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE nie ma wpływu na gwarancje proceduralne danego państwa członkowskiego.
Należy dodać, że okoliczność, iż Komisja nie musi uzasadniać w każdym konkretnym przypadku swojej decyzji o żądaniu nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, nie zwalnia tej instytucji z obowiązku uzasadnienia charakteru i wysokości żądanej kary pieniężnej, uwzględniając w tym zakresie wydane przez nią wytyczne, takie jak te zawarte w komunikatach Komisji, które choć nie wiążą Trybunału, przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez Komisję (zob. analogicznie do art. 260 ust. 2 TFUE, wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Szwecja,
C‑270/11
,
EU:C:2013:339
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ten wymóg uzasadnienia charakteru i wysokości żądanej kary pieniężnej ma tym większe znaczenie, że w odróżnieniu od tego, co przewidziano w art. 260 ust. 2 TFUE, ust. 3 tego artykułu przewiduje, że w postępowaniu wszczętym na podstawie tego postanowienia Trybunał ma jedynie ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne, ponieważ w przypadku stwierdzenia uchybienia przez Trybunał propozycje Komisji wiążą Trybunał co do charakteru kary pieniężnej, którą może on nałożyć, oraz co do maksymalnej wysokości tej kary, jaką może orzec.
Autorzy art. 260 ust. 3 TFUE nie tylko bowiem przewidzieli, że do Komisji należy wskazanie „kwoty ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia” przez dane państwo członkowskie, ale również określili, że Trybunał może nałożyć karę pieniężną jedynie „w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej” przez Komisję. Ustalili oni zatem bezpośrednią korelację pomiędzy sankcją wymaganą przez Komisję a sankcją, która może zostać wymierzona przez Trybunał na podstawie tego postanowienia.
Argument, że nałożenie ryczałtu zgodnie z orzecznictwem Trybunału (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r., Komisja/Francja,
C‑121/07
,
EU:C:2008:695
, pkt
), nie powinno mieć automatycznego charakteru, nie może też mieć wpływu na uprawnienia Komisji do wszczęcia postępowania na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE we wszystkich przypadkach, w których uzna ona, że naruszenie wchodzi w zakres stosowania tego postanowienia. Orzecznictwo to dotyczy bowiem oceny zasadności skargi Komisji o „zasądzenie” przez Trybunał zapłaty kary pieniężnej, a nie możliwości wniesienia takiej skargi.
W odniesieniu do argumentacji Rumunii dotyczącej jej stanowiska względem innych państw członkowskich w odniesieniu do transpozycji dyrektywy 2015/849, średniego czasu trwania dotyczących jej postępowań poprzedzających wniesienie skargi lub czasu trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi w niniejszej sprawie, należy zauważyć, po pierwsze, że argumentacja ta nie odnosi się do możliwości zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE do uchybienia takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, lecz dotyczy zasadności skargi o zapłatę ryczałtu w niniejszej sprawie, której ocena zostanie rozpatrzona na późniejszym etapie niniejszego wyroku. Po drugie, w każdym razie okoliczności, które skłoniły Komisję do wszczęcia niniejszego postępowania przeciwko Rumunii i do uczynienia tego w wybranym przez nią dniu, pozostają bez uszczerbku dla stosowania art. 260 ust. 3 TFUE lub dla dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie tego postanowienia.
Należy zatem uznać, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie.
W przedmiocie nałożenia ryczałtu w niniejszej sprawie
–
Argumentacja stron
Jeśli chodzi o wysokość nakładanej kary pieniężnej, Komisja uważa, zgodnie ze stanowiskiem odzwierciedlonym w pkt 23 komunikatu z 2011 r., że w zakresie, w jakim uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy jest nie mniej poważne niż uchybienie mogące być przedmiotem sankcji, o których mowa w art. 260 ust. 2 TFUE, sposoby obliczania sankcji, o których mowa w art. 260 ust. 3 TFUE, powinny być takie same jak te stosowane w ramach procedury określonej w ust. 2 tego artykułu.
W niniejszej sprawie Komisja wnosi o nałożenie ryczałtu, którego wysokość jest obliczana zgodnie z wytycznymi zawartymi w jej komunikacie z dnia 13 grudnia 2005 r. zatytułowanym „Stosowanie art. [260 TFUE]” [SEC(2005) 1658], zaktualizowanym komunikatem z dnia 13 grudnia 2017 r., zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kwot ryczałtowych oraz okresowych kar pieniężnych wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” [C(2017) 8720], i którego minimalna kwota dla Rumunii wynosi 1887000 EUR. Ta minimalna kwota ryczałtu nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jest ona niższa od kwoty wynikającej z obliczenia ryczałtu zgodnie z tymi komunikatami. W celu ustalenia dziennej kwoty służącej za podstawę tego obliczenia należy pomnożyć jednolitą stawkę bazową, a mianowicie 230 EUR, przez współczynnik wagi naruszenia, który w niniejszej sprawie wynosi 8 w skali od 1 do 20, oraz współczynnik „n”, który dla Rumunii wynosi 3,27. Dzienna kwota wynosi zatem 6016,80 EUR i powinna zostać pomnożona przez liczbę dni, które upłynęły od dnia 27 czerwca 2017 r., czyli następnego dnia po dacie transpozycji przewidzianej przez dyrektywę 2015/849, do dnia 20 lipca 2019 r., czyli dnia poprzedzającego datę pełnej transpozycji tej dyrektywy, a mianowicie 754 dni. W ten sposób kwota ryczałtowa, jaką należy nałożyć, wyniosłaby 4536667,20 EUR.
Komisja kwestionuje ponadto, że nałożenie ryczałtu stanowi wyjątek i ma zastosowanie jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Spóźniona transpozycja dyrektyw podważa bowiem nie tylko ochronę ogólnych interesów, do której dąży prawodawstwo Unii, które nie może tolerować żadnych opóźnień, ale także, i przede wszystkim, ochronę obywateli europejskich, którzy wywodzą swoje prawa podmiotowe z tego prawodawstwa. Co więcej, wiarygodność prawa Unii jako całości byłaby zagrożona, gdyby prawodawstwo potrzebowało wielu lat, aby wywołać pełne skutki prawne w państwach członkowskich. Dlatego też opóźnienia w transpozycji dyrektyw stanowią dostatecznie poważne okoliczności szczególne, aby uzasadnić nałożenie ryczałtu.
Rumunia kwestionuje podejście Komisji polegające na obliczaniu wysokości sankcji nakładanych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE według tych samych kryteriów i zasad, co w przypadku stosowania art. 260 ust. 2 TFUE. Takie podejście jest w istocie błędne i nieproporcjonalne w świetle odmiennych cech rodzaju uchybienia i skargi wniesionej przez Komisję na podstawie jednego lub drugiego z tych przepisów.
W niniejszej sprawie współczynnik wagi przyjęty przez Komisję jest nadmierny, ponieważ nie chodzi o uchybienie pierwszemu wyrokowi stwierdzającemu uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego ani o brak transpozycji dyrektywy 2015/849 do prawa krajowego, a Rumunia współpracowała w toku całego postępowania. W odniesieniu do współczynnika czasu trwania naruszenia Rumunia uważa, że przyjęcie takiego współczynnika jest niewłaściwe, ponieważ pojęcie „czasu trwania naruszenia” jest zasadniczo uzależnione od daty stwierdzenia przez Trybunał danego naruszenia. Tymczasem w ramach art. 260 ust. 3 TFUE datą tą jest właśnie data ogłoszenia wyroku Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE. Jeżeli Trybunał nie przychyli się do tego stanowiska, Rumunia uważa, że w celu ustalenia czasu trwania naruszenia należy przyjąć jako datę odniesienia określoną w uzasadnionej opinii datę, zgodnie z praktyką Trybunału w przypadku uchybień na podstawie art. 258 TFUE.
Biorąc pod uwagę specyfikę skargi wniesionej przez Komisję na podstawie art. 258 w związku z art. 260 ust. 3 TFUE, Rumunia uważa ponadto, że bardziej stosowne byłoby ustalenie minimalnej i maksymalnej kwoty ryczałtu, które różniłyby się w zależności od wagi naruszenia popełnionego przez dane państwo członkowskie. Przy ustalaniu tych kwot należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności. Tak więc, z jednej strony, należy ustalić minimalną kwotę ryczałtową, znacznie niższą od obecnej propozycji Komisji, która miałaby zastosowanie w przypadku konstruktywnej i opartej na współpracy postawy danego państwa członkowskiego, jak również w przypadku mniej poważnego naruszenia. Z drugiej strony, maksymalna kwota ryczałtu powinna odzwierciedlać przeciwną postawę danego państwa członkowskiego i poważniejsze naruszenie. W niniejszej sprawie minimalna kwota ryczałtu w wysokości 1887000 EUR zaproponowana przez Komisję jest nieproporcjonalna w świetle szczególnych okoliczności sprawy, postawy i postępowania Rumunii oraz nowej minimalnej kwoty ryczałtu wynoszącej 1651000 EUR zaproponowanej w komunikacie Komisji z dnia 13 września 2019 r. zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych oraz kar pieniężnych, wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” (
Dz.U. 2019, C 309, s. 1
). Tak więc, w przypadku gdyby Trybunał nałożył ryczałt, jego wysokość powinna zostać znacznie obniżona i odzwierciedlać ponadto fakt, że chociaż ustawa nr 129/2019 z dnia 11 lipca 2019 r. weszła w życie dopiero w dniu 21 lipca 2019 r., to dyrektywa 2015/849 została częściowo przetransponowana jeszcze przed upływem terminu transpozycji tej dyrektywy. Ponadto, nawet gdyby Trybunał zdecydował się przyjąć podejście proponowane przez Komisję, wysokość ryczałtu powinna zostać zmniejszona, biorąc pod uwagę jedynie liczbę dni, które upłynęły między terminem wyznaczonym w uzasadnionej opinii, czyli dniem 8 lutego 2018 r., a, w zależności od przypadku, datą usunięcia danego naruszenia lub datą ogłoszenia niniejszego wyroku.
Państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów popierających żądania Rumunii podnoszą w szczególności, że wysokość kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE powinna być ustalona na poziomie niższym od sankcji nałożonych na podstawie ust. 2 tego artykułu, ponieważ chodzi tu o naruszenie mniej poważne niż naruszenie pierwszego wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. W każdym razie, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, kwota ryczałtu zaproponowana przez Komisję powinna zostać obniżona.
–
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym nałożenie ryczałtu byłoby nieproporcjonalne, ponieważ w trakcie postępowania Rumunia położyła kres rozpatrywanemu uchybieniu, należy przypomnieć, że, po pierwsze, uchybienie przez państwo członkowskie obowiązkowi poinformowania o środkach transponujących dyrektywę, niezależnie od tego, czy informacja w ogóle nie została przedstawiona lub została przedstawiona częściowo, czy przedstawiono ją w sposób niewystarczająco jasny i precyzyjny, może stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia na podstawie art. 258 TFUE postępowania mającego na celu stwierdzenie tego uchybienia [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
]. Po drugie, celem realizowanym przez wprowadzenie mechanizmu zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE jest nie tylko skłonienie państw członkowskich do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka miałoby tendencję do utrwalania się, lecz również uproszczenie i przyspieszenie procedury nakładania kar pieniężnych za uchybienia obowiązkowi poinformowania o przepisach krajowych transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą, zważywszy, że przed wprowadzeniem takiego mechanizmu nałożenie sankcji finansowej na państwa członkowskie niewykonujące w terminie wcześniejszego wyroku Trybunału i niewywiązujące się z ciążącego na nich obowiązku transpozycji mogło nastąpić dopiero kilka lat po tym ostatnim wyroku [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
].
Tymczasem należy stwierdzić, że autorzy art. 260 ust. 3 TFUE przewidzieli dwa rodzaje kar pieniężnych, a mianowicie ryczałt i okresową karę pieniężną, aby osiągnąć cel tego postanowienia.
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że zastosowanie jednego z tych dwóch środków zależy od tego, czy każdy z nich jest odpowiedni do osiągnięcia realizowanego celu w zależności od okoliczności danego przypadku. O ile nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się szczególnie właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku tego rodzaju środka nacisku miałoby tendencję do utrwalania się, o tyle zasądzenie zapłaty ryczałtu opiera się w większym stopniu na ocenie skutków niewykonania zobowiązań państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas (zob. analogicznie do art. 260 ust. 2 TFUE wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Komisja/Francja,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, pkt
).
W tych okolicznościach skarga, która – jak w niniejszej sprawie – wnosi o nałożenie ryczałtu, nie może zostać oddalona jako nieproporcjonalna wyłącznie na tej podstawie, że dotyczy uchybienia, które – mimo że trwało przez dłuższy czas – zakończyło się w chwili badania okoliczności faktycznych przez Trybunał.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do możliwości nałożenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej należy przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
].
W niniejszej sprawie należy uznać, że niezależnie od faktu, że Rumunia współpracowała ze służbami Komisji przez cały czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i że podjęła starania umożliwiające jej w trakcie postępowania położenie kresu zarzucanemu uchybieniu, wszystkie okoliczności prawne i faktyczne dotyczące stwierdzonego uchybienia, a mianowicie całkowity brak poinformowania o środkach niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2015/849 po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a nawet w dniu wniesienia niniejszej skargi, stanowią wskazówkę, że skuteczne zapobieganie powtórzeniu się w przyszłości podobnych naruszeń prawa Unii wymaga przyjęcia środka odstraszającego, takiego jak nałożenie ryczałtu (zob. podobnie, analogicznie do art. 260 ust. 2 TFUE, wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, pkt
; z dnia 4 grudnia 2014 r., Komisja/Szwecja,
C‑243/13
, niepublikowany,
EU:C:2014:2413
, pkt
).
Stwierdzenia tego nie podważa argumentacja przedstawiona w pkt 55 niniejszego wyroku. Z jednej strony bowiem, jak przypomniano w tym punkcie, do Komisji należy w szczególności ocena celowości wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu i wybór chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom. Z drugiej strony cele postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, czyli umożliwienie danemu państwu członkowskiemu wywiązania się ze swoich zobowiązań wynikających z prawa Unii i skutecznej obrony przed zarzutami sformułowanymi przez Komisję [wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia (opłata rejestracyjna),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo], zobowiązują tę instytucję do pozostawienia państwom członkowskim rozsądnego terminu na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia i zastosowanie się do uzasadnionej opinii lub, w stosownych przypadkach, na przygotowanie obrony. Aby ocenić rozsądny charakter wyznaczonego terminu, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności charakteryzujące daną sprawę. Bardzo krótkie terminy mogą być zatem uzasadnione w szczególnych sytuacjach, zwłaszcza gdy istnieje pilna potrzeba usunięcia uchybienia lub gdy zainteresowane państwo członkowskie ma pełną wiedzę na temat stanowiska Komisji na długo przed rozpoczęciem postępowania (wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., Komisja/Francja,
C‑1/00
,
EU:C:2001:687
, pkt
).
Należy jednak zauważyć, że w niniejszym przypadku nie zarzuca się, że terminy na udzielenie odpowiedzi, które zostały wyznaczone w wezwaniu do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii, były szczególnie krótkie lub nieuzasadnione. Ponadto z bezspornych okoliczności faktycznych przedstawionych w pkt 4 i 5 niniejszego wyroku wynika, że należy uznać, iż Rumunia co najmniej od dnia 27 czerwca 2017 r. posiadała pełną wiedzę o tym, że uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 67 dyrektywy 2015/849.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o obliczenie ryczałtu, jaki należy nałożyć w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że wykonując swoje uprawnienia dyskrecjonalne w tej dziedzinie, określone w propozycjach Komisji, do Trybunału należy ustalenie kwoty ryczałtu, na zapłatę której państwo członkowskie może zostać skazane na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników zaliczają się zwłaszcza takie elementy jak waga stwierdzonego naruszenia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza państwa członkowskiego [zob. analogicznie do art. 260 ust. 2 TFUE wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (farma wiatrowa Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Jeśli chodzi, po pierwsze, o wagę naruszenia, należy przypomnieć, że obowiązek przyjęcia przepisów krajowych w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych przepisach stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym obowiązkom należy uznać za mające pewną wagę [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
]. Ponadto dyrektywa 2015/849 jest ważnym instrumentem zapewniającym skuteczną ochronę systemu finansowego Unii przed zagrożeniami wynikającymi z prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Brak lub niewystarczający charakter takiej ochrony systemu finansowego Unii należy uznać za szczególnie poważny w świetle konsekwencji dla interesów publicznych i prywatnych w Unii.
Chociaż w toku postępowania Rumunia położyła kres zarzucanemu naruszeniu, faktem pozostaje, że naruszenie to istniało po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 grudnia 2017 r., tj. w dniu 8 lutego 2018 r., w związku z czym skuteczność prawa Unii nie była w każdym momencie zapewniona.
Wagę tego uchybienia wzmacnia ponadto okoliczność, że w tym dniu Rumunia nie przyjęła jeszcze żadnego środka transpozycji dyrektywy 2015/849.
Argumenty przedstawione przez Rumunię w celu wyjaśnienia opóźnienia w transpozycji dyrektywy 2015/849, a mianowicie złożoność przepisów tej dyrektywy, żmudny proces legislacyjny prowadzący do jej przyjęcia oraz chęć zapewnienia prawidłowej transpozycji tej dyrektywy, nie mają wpływu na wagę spornego naruszenia, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem praktyki lub sytuacje porządku wewnętrznego państwa członkowskiego nie mogą uzasadniać nieprzestrzegania zobowiązań i terminów wynikających z dyrektyw Unii lub, w konsekwencji, spóźnionej lub niepełnej transpozycji tych dyrektyw. Podobnie nie ma znaczenia, czy uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wynika z trudności technicznych, które napotkało (zob. w szczególności wyrok z dnia 7 maja 2002 r., Komisja/Niderlandy,
C‑364/00
,
EU:C:2002:282
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, należy przypomnieć, że przy jego ocenie zasadniczo należy brać pod uwagę stan w momencie, w którym Trybunał ocenia okoliczności faktyczne, a nie w momencie wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału [zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, pkt
]. Tę ocenę okoliczności faktycznych należy uznać za dokonaną w dniu zakończenia postępowania.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozpatrywane uchybienie zakończyło się w dniu 21 lipca 2019 r., tj. w dniu poprzedzającym zakończenie postępowania.
W odniesieniu do początku okresu branego pod uwagę przy ustalaniu kwoty ryczałtu nakładanego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE należy zaznaczyć, że w odróżnieniu od tego, co orzekł Trybunał w pkt 88 wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe) (
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
), dotyczącego ustalenia dziennej kary pieniężnej podlegającej nałożeniu, datą, którą należy wziąć pod uwagę przy ocenie czasu trwania rozpatrywanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu nałożenia ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, jest nie data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, lecz data upływu terminu transpozycji przewidzianego w przedmiotowej dyrektywie.
Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 74 opinii, przepis ten ma na celu zmotywowanie państw członkowskich do dokonania transpozycji dyrektyw w terminie określonym przez prawodawcę Unii oraz zapewnienie pełnej skuteczności prawodawstwa Unii. Zatem, jeżeli przesłanką do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 260 ust. 2 TFUE jest uchybienie przez państwo członkowskie obowiązkowi wynikającemu z wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, to przesłanka do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 260 ust. 3 TFUE polega na tym, że państwo członkowskie uchybiło ciążącemu na nim obowiązkowi przyjęcia i poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy najpóźniej w określonym w niej terminie.
Każde inne rozwiązanie byłoby ponadto równoznaczne z zakwestionowaniem skuteczności (effet utile) przepisów dyrektyw ustalających datę wejścia w życie środków służących ich transpozycji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wydanie wezwania do usunięcia uchybienia na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE zakłada z góry, że Komisja może skutecznie zarzucić uchybienie zobowiązaniu ciążącemu na danym państwie członkowskim [wyrok z dnia 5 grudnia 2019 r., Komisja/Hiszpania (plany gospodarowania odpadami),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo], a państwom członkowskim, które nie dokonały transpozycji dyrektywy w terminie określonym przez tę dyrektywę, przysługuje w każdym razie dodatkowy termin na dokonanie transpozycji, którego długość jest ponadto różna w zależności od szybkości, z jaką Komisja wszczyna postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, przy czym nie jest możliwe uwzględnienie długości tego terminu przy ocenie czasu trwania danego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Nie ulega jednak wątpliwości, że datą, od której należy zapewnić pełną skuteczność dyrektywy, jest data transpozycji określona w samej dyrektywie, a nie data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
Wbrew temu, co twierdzi Rumunia, podejście to nie może podważyć skuteczności (effet utile) postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego w art. 258 akapit pierwszy TFUE. W sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie zainteresowane państwo członkowskie nie może bowiem skutecznie podnosić, że nie wiedziało ono, iż już w dniu transpozycji określonym w omawianej dyrektywie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy. Ponadto ochrona prawa do obrony danego państwa członkowskiego zagwarantowana w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi nie może skutkować ochroną tego państwa członkowskiego przed wszelkimi konsekwencjami finansowymi wynikającymi z tego uchybienia w odniesieniu do okresu poprzedzającego termin wyznaczony w uzasadnionej opinii.
W związku z tym, w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, przy ocenie czasu trwania naruszenia w celu określenia kwoty ryczałtu, który należy nałożyć na mocy art. 260 ust. 3 TFUE, trzeba uwzględnić datę transpozycji przewidzianą w samej dyrektywie.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie transpozycji przewidzianej w art. 67 dyrektywy 2015/849, czyli w dniu 26 czerwca 2017 r., Rumunia nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia transpozycji tej dyrektywy i w konsekwencji nie poinformowała o nich Komisji. W rezultacie rozpatrywane uchybienie, które ustało dopiero w dniu 21 lipca 2019 r., trwało nieco ponad dwa lata.
Po trzecie, jeśli chodzi o zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego, z orzecznictwa Trybunału wynika, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany produktu krajowego brutto (PKB) danego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na chwilę przeprowadzania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych [zob. analogicznie do art. 260 ust. 2 TFUE wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (farma wiatrowa Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy i w świetle swobody oceny przyznanej Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, który przewiduje, że nakładana przez niego płatność ryczałtu nie może przekroczyć kwoty wskazanej przez Komisję, należy uznać, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się w przyszłości naruszeń analogicznych do naruszenia art. 67 dyrektywy 2015/849 i wpływających na pełną skuteczność prawa Unii wymaga nałożenia ryczałtu, którego kwotę należy określić na 3000000 EUR.
Należy zatem zasądzić od Rumunii zapłatę na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 3000000 EUR.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rumunii kosztami postępowania, a Rumunia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu, który przewiduje, że państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, Królestwo Belgii, Republikę Estońską, Republikę Francuską i Rzeczpospolitą Polską należy obciążyć własnymi kosztami.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie przyjmując do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE, a w konsekwencji nie informując o tych środkach Komisji Europejskiej, Rumunia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 67 dyrektywy 2015/849.

2)
Od Rumunii zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej ryczałtu w wysokości 3000000 EUR.

3)
Rumunia zostaje obciążona kosztami postępowania.

4)
Królestwo Belgii, Republika Estońska, Republika Francuska i Rzeczpospolita Polska ponoszą własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: rumuński.