CELEX: 62021CJ0402
Řízení o předběžné otázce
Dohoda o přidružení EHS-Turecko
Rozhodnutí č. 1/80
Články 6 a 7
Turečtí státní příslušníci, kteří jsou již integrováni na pracovním trhu hostitelského členského státu a požívají souvisejícího práva pobytu
Rozhodnutí vnitrostátních orgánů o odnětí práva pobytu tureckým státním příslušníkům oprávněně pobývajícím v dotyčném členském státě po dobu delší než 20 let s odůvodněním, že představují aktuální, skutečné a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti
Článek 13
Doložka standstill
Článek 14
Odůvodnění
Důvody veřejného pořádku

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 6, 7, 13 a 14 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, Nizozemsko) (dále jen „státní tajemník“) a S a v rámci sporů mezi E a C a tímto státním tajemníkem ve věci jeho rozhodnutí nařizujících odnětí práva pobytu S, E a C (dále jen společně „dotyčné osoby“) a jejich vyhoštění z nizozemského území.
Právní rámec
Unijní právo
Dohoda o přidružení
Z článku 2 odst. 1 Dohody zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, podepsanou v Ankaře dne 12. září 1963 Tureckou republikou, na jedné straně, a členskými státy EHS a Společenstvím, na straně druhé, a uzavřenou, schválenou a potvrzenou jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (
Úř. věst. 1964, 217, s. 3685
, Zvl. vyd. 11/11, s. 10, dále jen „dohoda o přidružení“), vyplývá, že jejím cílem je podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj hospodářství Turecké republiky a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého lidu.
Za tímto účelem obsahuje dohoda o přidružení přípravnou etapu umožňující Turecké republice posílit své hospodářství s pomocí Společenství (článek 3 dohody), přechodnou etapu, v průběhu které smluvní strany zajistí postupné zavedení celní unie a sblížení hospodářských politik (článek 4 dohody), a konečnou etapu, jež je založena na celní unii a zahrnuje posílení koordinace hospodářských politik smluvních stran (článek 5 dohody).
Článek 6 dohody o přistoupení stanoví:
„Za účelem zajištění provádění a postupného rozvoje režimu přidružení se smluvní strany scházejí v [r]adě přidružení, která jedná v mezích pravomocí, které jí svěřuje tato dohoda [o přidružení].“
(citace z uvedené dohody použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem)
Dodatkový protokol
Dodatkový protokol, podepsaný dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřený, schválený a potvrzený jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972 (
Úř. věst. 1972, L 293, s. 1
; Zvl. vyd. 11/11, s. 41, dále jen „dodatkový protokol“), který v souladu s jeho článkem 62 tvoří nedílnou součást dohody o přidružení, stanoví podle jeho článku 1 podmínky, pravidla a harmonogram realizace přechodné etapy uvedené v článku 4 této dohody.
Dodatkový protokol obsahuje hlavu II, nadepsanou „Pohyb osob a služeb“, jejíž kapitola I se týká „[p]racovníků“ a kapitola II je nadepsána „Právo usazování, služby a doprava“.
Článek 59 tohoto protokolu stanoví:
„V oblastech, na které se vztahuje tento protokol, se Turecku nesmí poskytovat zacházení příznivější, než které si vzájemně poskytují členské státy na základě [Smlouvy o ES].“
Rozhodnutí č. 1/80
Kapitola II rozhodnutí č. 1/80, nadepsaná „Sociální ustanovení“, obsahuje oddíl 1, nadepsaný „Otázky vztahující se k zaměstnání a k volnému pohybu pracovníků“, v němž jsou obsaženy články 6 až 16 tohoto rozhodnutí.
Článek 6 tohoto rozhodnutí stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčena ustanovení článku 7 o volném přístupu rodinných příslušníků k zaměstnání, má turecký pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě:
–
po jednom roce řádného zaměstnání právo v tomto členském státě na obnovení platnosti svého pracovního povolení u stejného zaměstnavatele, pokud má volné pracovní místo;
–
po třech letech řádného zaměstnání – s výhradou přednosti, která bude poskytnuta pracovníkům z členských států Společenství – právo v tomto členském státě odpovědět na jinou nabídku v téže profesi u zaměstnavatele podle svého výběru, učiněnou za obvyklých podmínek a zaregistrovanou u pracovních úřadů tohoto členského státu;
–
po čtyřech letech řádného zaměstnání právo v tomto členském státě na volný přístup k jakékoli zaměstnanecké činnosti podle svého výběru.
[…]
3.   Podmínky použití odstavců 1 a 2 stanoví vnitrostátní právní předpisy.“
(citace z uvedeného rozhodnutí použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem)
Článek 7 tohoto rozhodnutí stanoví:
„Rodinní příslušníci tureckého pracovníka působícího na řádném trhu práce v členském státě, kteří získali povolení ho následovat:
–
mají – s výhradou přednosti, která bude zajištěna pracovníkům z členských států Společenství – právo odpovědět na jakoukoli nabídku zaměstnání, pokud tam řádně pobývají po dobu nejméně tří let;
–
mají volný přístup k jakékoli zaměstnanecké činnosti podle svého výběru, pokud tam řádně pobývají po dobu nejméně pěti let.
Děti tureckých pracovníků, které ukončily odborné vzdělání v hostitelském státě, mohou nezávisle na délce svého pobytu v tomto členském státě za podmínky, že jeden z rodičů tam legálně vykonával zaměstnání po dobu nejméně tří let, odpovědět na jakoukoli nabídku zaměstnání v tomto členském státě.“
Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví:
„Členské státy Společenství a Tureck[á republika] nemohou přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich příslušném území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.“
Článek 14 tohoto rozhodnutí stanoví:
„1.   Ustanovení tohoto oddílu se použijí s výhradou omezení z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
2.   Tato ustanovení se nedotýkají žádných práv a povinností, které vyplývají z vnitrostátních právních předpisů nebo dvoustranných smluv mezi Tureckem a dalšími členskými státy Společenství, pokud tyto nestanoví pro jeho státní příslušníky příznivější režim.“
V souladu s článkem 16 tohoto rozhodnutí se ustanovení oddílu 1 kapitoly II použijí ode dne 1. prosince 1980.
Směrnice 2003/109/ES
Článek 12 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (
Úř. věst. 2004, L 16, s. 44
; Zvl. vyd. 19/06, s. 272), nadepsaný „Ochrana proti vyhoštění“, stanoví:
„1.   Členské státy mohou učinit rozhodnutí o vyhoštění dlouhodobě pobývajícího rezidenta pouze tehdy, představuje-li uvedená osoba skutečné a dostatečně závažné ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
2.   Rozhodnutí uvedené v odstavci 1 se nesmí zakládat na ekonomických důvodech.
3.   Než učiní rozhodnutí o vyhoštění dlouhodobě pobývajícího rezidenta, přihlédnou členské státy k těmto faktorům:
a)
délka pobytu na jejich území;
b)
věk dané osoby;
c)
následky pro danou osobu a její rodinné příslušníky;
d)
vazby se zemí pobytu nebo neexistence vazeb se zemí původu.
[…]“
Nizozemské právo
Zákon o cizincích
Článek 22 Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (zákon o cizincích z roku 2000), ze dne 23. listopadu 2000 (Stb. 2000, č. 495), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon o cizincích“), stanoví:
„[…]
2.   Povolení k pobytu na dobu neurčitou uvedené v článku 20 lze odejmout, pokud:
[…]
c)
byl držitel pravomocně odsouzen pro spáchání trestného činu, za který lze uložit trest odnětí svobody v trvání tří nebo více let, nebo mu bylo uloženo opatření uvedené v článku 37a Wetboek van Strafrecht (trestní zákoník);
d)
cizí státní příslušník představuje nebezpečí pro národní bezpečnost.
3.   Pravidla upřesňující důvody uvedené v odstavci 2 mohou být stanovena správním opatřením s obecnou působností nebo na jeho základě.“
Nařízení o cizincích
Článek 3.86 Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (nařízení o cizincích z roku 2000), ze dne 23. listopadu 2000 (Stb. 2000, č. 497), ve znění použitelném do 1. července 2012 (dále jen „nařízení o cizincích“), stanovil:
„[…]
4.   Žádost [o prodloužení řádného povolení k pobytu na dobu určitou] lze rovněž zamítnout na základě čl. 18 odst. 1 písm. e) zákona [o cizincích], pokud byl cizí státní příslušník pravomocným soudním rozhodnutím odsouzen pro spáchání nejméně pěti trestných činů nebo v případě pobytu po dobu kratší než dva roky pro spáchání nejméně tří trestných činů k trestu odnětí svobody či detence pro nezletilé, k trestu obecně prospěšných prací nebo k opatření uvedenému v článku 37a, článku 38m nebo čl. 77h odst. 4 písm. a) nebo b) trestního zákoníku, nebo pravomocným trestním rozhodnutím státního zastupitelství („strafbeschikking“) k trestu obecně prospěšných prací nebo jemu rovnocennému trestu nebo opatření v zahraničí, a pokud celková doba trvání té části těchto trestů nebo opatření, která je vykonatelná nepodmíněně, je rovna alespoň době uvedené v odstavci 5.
5.   Doba uvedená v odstavci 4 činí:
[…]
[jestliže doba pobytu dosáhla] alespoň 15 let, avšak méně než 20 let: 14 měsíců.
[…]
11.   Odchylně od předchozích odstavců se žádost [o prodloužení řádného povolení k pobytu na dobu určitou] nezamítne:
[…]
b)
pokud délka pobytu činí 20 let.
[…]“
Článek 3.98 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Podle čl. 22 odst. 2 písm. c) zákona [o cizincích] může být řádné povolení k pobytu na dobu neurčitou odňato, pokud byl dotyčný cizí státní příslušník pravomocným soudním rozhodnutím odsouzen pro spáchání trestného činu, za který lze uložit trest odnětí svobody v trvání tří nebo více let, k trestu odnětí svobody, k trestu obecně prospěšných prací nebo k opatření podle článku 37a trestního zákoníku nebo jemu rovnocennému trestu nebo opatření v zahraničí a pokud celková doba trvání těchto trestů nebo opatření je rovna alespoň době uvedené v čl. 3.86 odst. 2, 3 nebo 5.
2.   Články 3.86 a 3.87 se použijí obdobně.“
Článek 8.7 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Tento odstavec se vztahuje na cizí státní příslušníky, kteří mají státní příslušnost státu, jenž je smluvní stranou Smlouvy o EU nebo Dohody o Evropském hospodářském prostoru, nebo státní příslušnost Švýcarské konfederace a cestují do Nizozemska nebo tam pobývají.
[…]“
Článek 8.22 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Ministr může odepřít nebo ukončit oprávněný pobyt z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, pokud osobní chování dotyčného cizího státního příslušníka představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. Před přijetím rozhodnutí zohlední ministr délku pobytu dotyčné osoby v Nizozemsku, její věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenskou a kulturní integraci v Nizozemsku a intenzitu vazeb na zemi původu.
[…]
3.   S výjimkou případu, kdy to vyžadují naléhavé důvody veřejné bezpečnosti, se oprávněný pobyt neukončí, pokud cizí státní příslušník:
a.
po dobu posledních deseti let pobýval v Nizozemsku; […]
[…]“
Článkem I Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (nařízení, kterým se mění nařízení o cizincích za účelem zpřísnění pohyblivého měřítka), ze dne 26. března 2012 (Stb. 2012, č. 158), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „nařízení ze dne 26. března 2012“), bylo nařízení o cizincích změněno následovně.
Znění čl. 3.86 odst. 5 nařízení o cizincích bylo nahrazeno následujícím zněním:
„Doba uvedená v odstavci 4 činí: […]
[jestliže doba pobytu dosáhla] alespoň 15 let: 14 měsíců.“
Znění odstavce 11 článku 3.86 nařízení o cizincích, který byl přečíslován na odstavec 10, bylo nahrazeno následujícím zněním:
„Odchylně od předchozích odstavců se žádost nezamítne, pokud délka pobytu činí deset let, kromě případu:
a)
trestného činu uvedeného v čl. 22b odst. 1 trestního zákoníku;
b)
porušení zákona o omamných látkách, za něž lze podle jeho právní definice uložit trest odnětí svobody v trvání šesti nebo více let.“
Článek II nařízení ze dne 26. března 2012 stanoví:
„Toto nařízení se nepoužije na cizího státního příslušníka, jehož pobyt nemohl být přerušen na základě práva platného před nabytím účinnosti tohoto nařízení.“
Oběžník o cizincích z roku 2000
Odstavec B10/2.3 Vreemdelingencirculaire 2000 (oběžník o cizincích z roku 2000), ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:
„[…]
Veřejný pořádek a veřejná bezpečnost
Podle čl. 8.22 odst. 1 nařízení o cizincích [příslušný orgán] odepře oprávněný pobyt nebo jej ukončí, pokud osobní chování občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka představuje aktuální, skutečné a závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, ledaže z analogického použití článku 3.77 nebo článku 3.86 nařízení o cizincích nevyplývá ukončení pobytu.
[…]“
Odstavec B 12/2.8 tohoto oběžníku, ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:
„[Příslušný orgán] odejme řádné povolení k pobytu na dobu neurčitou, pokud nastala některá z okolností uvedených v čl. 22 odst. 2 zákona o cizincích a články 3.97 a 3.98 nařízení o cizincích nestanoví jinak.“
Spory v původních řízeních a předběžné otázky
Spory v původních řízeních
Spor v původním řízení týkající se S
S je turecký státní příslušník, který od 15. února 1983 oprávněně pobývá v Nizozemsku a od 9. března 1992 je držitelem řádného povolení k pobytu na dobu neurčitou.
Rozhodnutím ze dne 5. října 2017 mu státní tajemník na základě článku 3.98 nařízení o cizincích a na základě jeho článku 3.86 pozměněného nařízení ze dne 26. března 2012 (dále jen „zpřísněné pohyblivé měřítko“), odňal povolení k pobytu, nařídil mu, aby neprodleně opustil nizozemské území, a uložil mu zákaz vstupu na toto území.
Toto rozhodnutí bylo odůvodněno skutečností, že od listopadu 1994 byl S v 39 případech odsouzen pro trestné činy, za něž lze uložit trest odnětí svobody v trvání tří nebo více let, a celková doba trvání nepodmíněných trestů odnětí svobody, které mu byly uloženy, jmenovitě 66 měsíců, v porovnání s délkou jeho oprávněného pobytu v Nizozemsku splňovala požadavky podle zpřísněného pohyblivého měřítka. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno rovněž skutečností, že osobní chování S představovalo skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, neboť zaprvé se dopustil závažných trestných činů, zejména loupeže, krádeže vloupáním a obchodování s tvrdými drogami, a zadruhé bylo v jeho případě riziko recidivy vysoké, protože v páchání trestných činů pokračoval i poté, co byl po dobu dvou let umístěn ve speciálním zařízení pro mnohonásobné recidivisty.
Stížnost, kterou S podal proti rozhodnutí ze dne 5. října 2017, byla rozhodnutím státního tajemníka ze dne 27. března 2018 zamítnuta jako neopodstatněná.
Na základě žaloby, jíž S toto rozhodnutí napadl, Rechtbank Den Haag (soud prvního stupně v Haagu, Nizozemsko), zasedající v Rotterdamu (Nizozemsko), rozsudkem ze dne 18. října 2018 zrušil rozhodnutí ze dne 27. března 2018 i rozhodnutí ze dne 5. října 2017 s odůvodněním, že zpřísněné pohyblivé měřítko představuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80.
Státní tajemník podal proti uvedenému rozsudku odvolání k Raad van State (Státní rada, Nizozemsko), tj. k předkládajícímu soudu, přičemž poukazoval zejména na to, že kdyby tato vnitrostátní právní úprava nebyla vůči S uplatněna, ocitl by se v příznivějším postavení než občané Unie, což by bylo v rozporu s článkem 59 dodatkového protokolu.
Spor v původním řízení týkající se C
C je turecký státní příslušník, který od 3. května 1976 oprávněně pobývá v Nizozemsku a od 25. března 1983 je držitelem řádného povolení k pobytu na dobu neurčitou.
Rozhodnutím ze dne 22. dubna 2018 mu státní tajemník na základě zpřísněného pohyblivého měřítka odňal povolení k pobytu, nařídil mu, aby neprodleně opustil nizozemské území, a uložil mu zákaz vstupu na toto území. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno skutečností, že od roku 1988 byl C ve 22 případech odsouzen, zejména po roce 2012, pro trestné činy krádeže vloupáním, napadení a obchodování s tvrdými drogami a celková doba trvání nepodmíněných trestů odnětí svobody, které mu byly uloženy, jmenovitě 56 měsíců, v porovnání s délkou jeho oprávněného pobytu v Nizozemsku splňovala požadavky podle zpřísněného pohyblivého měřítka. Podle státního tajemníka rovněž skutečnost, že C v období od 1. září 1990 do 31. prosince 2000 pohlavně zneužíval svou nezletilou dceru, posílila jeho závěr, že osobní chování dotyčného představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti.
Stížnost, kterou C podal proti tomuto rozhodnutí, byla rozhodnutím státního tajemníka ze dne 3. října 2018 zamítnuta jako neopodstatněná.
Rozsudkem ze dne 24. července 2019 Rechtbank Den Haag (soud prvního stupně v Haagu), zasedající v Middelburgu (Nizozemsko), prohlásil žalobu podanou C proti rozhodnutí ze dne 3. října 2018 za neopodstatněnou. Uvedený soud rozhodl, že se použije článek 14 rozhodnutí č. 1/80, neboť osobní chování C představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti a dotyčný se v tomto případě nemůže dovolávat článku 13 tohoto rozhodnutí.
C podal proti uvedenému rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu s tvrzením, že jeho osobní chování nepředstavuje aktuální ohrožení některého základního zájmu společnosti a v projednávaném případě je použitelný článek 13 rozhodnutí č. 1/80.
Spor v původním řízení týkající se E
E je turecký státní příslušník, který od roku 1981 oprávněně pobývá v Nizozemsku a od 16. března 1995 je držitelem řádného povolení k pobytu na dobu neurčitou.
Rozhodnutím ze dne 30. května 2018 mu státní tajemník na základě zpřísněného pohyblivého měřítka odňal povolení k pobytu, nařídil mu, aby neprodleně opustil nizozemské území, a uložil mu zákaz vstupu na toto území. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno skutečností, že od roku 1990 byl E ve třinácti případech trestně odsouzen, a to i po roce 2012, a celková doba trvání nepodmíněných trestů odnětí svobody, které mu byly uloženy, jmenovitě 25 měsíců, v porovnání s délkou jeho oprávněného pobytu na nizozemském území splňovala požadavky podle zpřísněného pohyblivého měřítka. Dále měl státní tajemník za to, že osobní chování E představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti.
Stížnost, kterou E podal proti rozhodnutí ze dne 30. května 2018, byla rozhodnutím ze dne 24. září 2018 zamítnuta jako neopodstatněná.
Rozsudkem ze dne 2. května 2019 Rechtbank Den Haag (soud prvního stupně v Haagu), zasedající v Amsterodamu (Nizozemsko), prohlásil žalobu podanou E proti rozhodnutí ze dne 24. září 2018 za neopodstatněnou, neboť měl za to, že i když zpřísněné pohyblivé měřítko představuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, je působnost tohoto článku omezena článkem 14 tohoto rozhodnutí a dále že by bylo v rozporu s článkem 59 dodatkového protokolu, kdyby tato vnitrostátní právní úprava nebyla vůči E uplatněna, protože by se tak ocitl v příznivějším postavení než občané Unie.
E podal proti uvedenému rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu s tvrzením, že použití zpřísněného pohyblivého měřítka je v rozporu s článkem 13 rozhodnutí č. 1/80, a pokud by tato vnitrostátní právní úprava nebyla vůči němu uplatněna, neocitl by se v příznivějším postavení než občan Unie.
Předběžné otázky
Předkládající soud, jemuž byla podána odvolání proti rozsudkům vydaným v prvním stupni vůči S, C a E, má za to, že pro vyřešení sporů v původních řízeních je nezbytný výklad článků 13 a 14 rozhodnutí č. 1/80.
Předkládající soud nevylučuje, že by předmětná vnitrostátní právní úprava, tj. nařízení ze dne 26. března 2012 upravující zpřísněné pohyblivé měřítko, mohla být kvalifikována jako „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, neboť na rozdíl od vnitrostátní právní úpravy použitelné před nabytím účinnosti tohoto nařízení již neobsahuje zákaz odnětí povolení k pobytu cizincům oprávněně pobývajícím na nizozemském státním území po dobu nejméně 20 let, a tureckým státním příslušníkům tedy ztěžuje uplatňování jejich práva na volný pohyb na tomto území.
Předkládající soud si však klade otázku, zda se turecký státní příslušník, který stejně jako dotyčné osoby požívá práva pobytu souvisejícího s právy vyplývajícími z článku 6 rozhodnutí č. 1/80, pokud jde o C, nebo z jeho článku 7, pokud jde o S a E, může dovolávat článku 13 tohoto rozhodnutí ve snaze zabránit tomu, aby byla vůči němu taková vnitrostátní právní úprava uplatněna; podle předkládajícího soudu totiž judikatura Soudního dvora v tomto ohledu neposkytuje jasnou odpověď.
Předkládající soud konstatuje, že osobní chování dotyčných osob představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. Z judikatury Soudního dvora, zejména z rozsudků ze dne 18. července 2007, Derin (
C‑325/05
,
EU:C:2007:442
, bod
), a ze dne 8. prosince 2011, Ziebell, (
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, bod
), přitom podle předkládajícího soudu vyplývá, že na základě posouzení osobního chování provedeného při dodržení zásady proporcionality a základních práv dotyčného tureckého státního příslušníka mu členský stát může na základě článku 14 rozhodnutí č. 1/80 odejmout práva přiznaná články 6 a 7 tohoto rozhodnutí, pokud takové ohrožení představuje. Kromě toho ze znění článku 14 tohoto rozhodnutí vyplývá, že se jeho článek 13 použije s výhradou omezení mimo jiné z důvodů veřejného pořádku.
Předkládající soud zdůrazňuje, že v projednávané věci z důvodové zprávy k nařízení ze dne 26. března 2012 vyplývá, že přijetí předmětné vnitrostátní právní úpravy je odůvodněno změnou ve vnímání ochrany veřejného pořádku v nizozemské společnosti. Předkládající soud v tomto ohledu vychází z předpokladu, že osobní chování S, C a E představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého zájmu společnosti, takže jejich právo pobytu lze v zásadě ukončit na základě článku 14 rozhodnutí č. 1/80. Klade si však otázku, zda se článek 13 rozhodnutí č. 1/80 použije v případě, že již cizinec požívá práv vyplývajících z článku 6 nebo 7 tohoto rozhodnutí, a pokud ano, jaký je vzájemný vztah článků 13 a 14 tohoto rozhodnutí.
Za těchto podmínek se Raad van State (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Mohou se turečtí státní příslušníci s právy vyplývajícími z článku 6 nebo 7 rozhodnutí č. 1/80 dále odvolávat i na jeho článek 13?
2)
Vyplývá z článku 14 rozhodnutí č. 1/80, že turečtí státní příslušníci se již nemohou odvolávat na jeho článek 13, pokud z důvodu svého individuálního chování představují skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základného zájmu společnosti?
3)
Mohou být pro odůvodnění nového omezení, podle něhož může být ukončeno právo pobytu tureckých státních příslušníků i po 20 letech z důvodů veřejného pořádku, uváděny změněné společenské představy, které vedly k novému omezení? Stačí v tomto ohledu, že nové omezení slouží cíli veřejného pořádku, nebo je rovněž nezbytné, aby omezení bylo pro dosažení tohoto cíle vhodné a nešlo nad rámec toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán v tom smyslu, že se jej turečtí státní příslušníci s právy vyplývajícími z článku 6 nebo 7 tohoto rozhodnutí mohou dovolávat.
Ze znění článku 13 rozhodnutí č. 1/80 v tomto ohledu vyplývá, že tento článek upravuje doložku
standstill
, která členským státům zakazuje přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání tureckých pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.
Jak vyplývá z ustálené judikatury, tato doložka
standstill
má přímý účinek (rozsudek ze dne 21. října 2003, Abatay a další,
C‑317/01 a C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, bod
a citovaná judikatura) a má se uplatňovat na turecké státní příslušníky, kteří dosud nepožívají práv v oblasti zaměstnání a s tím spojeného pobytu podle čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí (rozsudek ze dne 29. dubna 2010, Komise v. Nizozemsko,
C‑92/07
,
EU:C:2010:228
, bod
a citovaná judikatura). Důvodem existence této doložky
standstill
je totiž skutečnost, že si členské státy ponechaly pravomoc povolovat tureckým státním příslušníkům vstup na své území a jejich první zaměstnání na tomto území, a jejím cílem je zajistit, aby se vnitrostátní orgány zdržely přijímání předpisů, které by mohly ohrozit dosažení cíle rozhodnutí č. 1/80, tj. zavedení volného pohybu pracovníků, i když během první etapy postupného zavádění této základní svobody mohou být dosavadní vnitrostátní omezení v oblasti přístupu k zaměstnání zachována (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. října 2003, Abatay a další,
C‑317/01 a C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, body
a
).
Z ustálené judikatury však rovněž vyplývá, že tatáž doložka
standstill
obecně zakazuje přijetí jakéhokoli nového vnitrostátního opatření, které by mělo za cíl nebo za následek, že by výkon volného pohybu pracovníků na státním území byl v případě tureckého státního příslušníka podroben restriktivnějším podmínkám, než které pro něj platily v okamžiku, kdy rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo pro daný členský stát v platnost (rozsudky ze dne 29. března 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, bod
, a ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, bod
a citovaná judikatura).
Takovýto široký výklad působnosti této doložky
standstill
je odůvodněný z hlediska cíle rozhodnutí č. 1/80 spočívajícího v zavedení volného pohybu pracovníků. Nové omezení, které tureckému pracovníkovi nebo jeho rodinným příslušníkům ztěžuje podmínky přístupu k první pracovní činnosti, stejně jako i nové omezení, jež poté, co již tento pracovník nebo jeho rodinní příslušníci požívají práv v oblasti zaměstnání na základě článku 6 nebo 7 tohoto rozhodnutí, zužuje jeho přístup k výdělečné činnosti zaručené těmito právy, jsou totiž v rozporu s cílem uvedeného rozhodnutí zajistit volný pohyb těchto pracovníků.
Je pravda, jak uvedl předkládající soud, že Soudní dvůr v bodě 81 rozsudku ze dne 21. října 2003, Abatay a další (
C‑317/01 a C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), dovodil, že turecký státní příslušník, který již řádně vykonává zaměstnání v členském státě, již nemusí být chráněn doložkou
standstill
týkající se přístupu k zaměstnání, jelikož právě k takovému přístupu již došlo a dotyčný požívá pro svůj další profesní život v hostitelském členském státě práv, která mu výslovně přiznává článek 6 tohoto rozhodnutí.
Nicméně toto konstatování neznamená, že použití této doložky
standstill
je v takovém případě vyloučeno. I když se totiž turecký státní příslušník, na něhož se vztahuje článek 6 rozhodnutí č. 1/80, a jeho rodinní příslušníci, na něž se vztahuje článek 7 téhož rozhodnutí, mohou dovolávat práv, která pro ně vyplývají z těchto ustanovení, aby zabránili omezením výkonu jejich volného pohybu, aniž by museli navíc prokazovat, že jsou tato omezení nová, a tudíž v rozporu s touto doložkou
standstill
, nic to nemění na tom, že oba tyto případy mohou nastat současně.
Soudní dvůr ostatně v bodě 84 rozsudku ze dne 21. října 2003, Abatay a další (
C‑317/01 a C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), upřesnil, že působnost článku 13 rozhodnutí č. 1/80 není omezena na turecké státní příslušníky, kteří jsou již integrováni na pracovním trhu členského státu. Je tedy třeba mít za to, že tito pracovníci do působnosti tohoto ustanovení spadají.
V projednávaném případě z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že ke sporům v původních řízeních došlo v důsledku odnětí práva pobytu dotyčným osobám příslušnými nizozemskými orgány na základě vnitrostátní právní úpravy přijaté z důvodů veřejného pořádku. Tato vnitrostátní právní úprava zavedená poté, co rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo na nizozemském území v platnost, opravňuje příslušné orgány k tomu, aby tureckému pracovníkovi, který na tomto území pobývá oprávněně po dobu delší než 20 let a z toho titulu požívá práv podle čl. 6 odst. 1 třetí odrážky nebo čl. 7 druhého pododstavce tohoto rozhodnutí, odňaly právo pobytu a vyhostily jej, jestliže představuje aktuální, skutečné a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti.
V tomto ohledu z judikatury vyplývá, že opatření členského státu, jejichž cílem je vymezovat kritéria legálnosti postavení tureckých státních příslušníků tím, že stanoví nebo mění zejména podmínky pobytu těchto státních příslušníků na svém území, mohou představovat nová omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2013, Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, body
a
).
Vnitrostátní právní úprava umožňující odejmout dotyčným osobám práva pobytu, která jim svědčí podle čl. 6 odst. 1 třetí odrážky a čl. 7 druhého pododstavce rozhodnutí č. 1/80, tedy omezuje jejich právo na volný pohyb v porovnání s právem na volný pohyb, jehož požívaly v době vstupu tohoto rozhodnutí v platnost, a představuje tudíž nové omezení ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že se jej turečtí státní příslušníci s právy vyplývajícími z článku 6 nebo 7 tohoto rozhodnutí mohou dovolávat.
Ke druhé a třetí otázce
Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 vykládán v tom smyslu, že se turečtí státní příslušníci mohou dovolávat článku 13 tohoto rozhodnutí s cílem zabránit tomu, aby vůči nim bylo uplatněno „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení, které příslušným vnitrostátním orgánům členského státu umožňuje ukončit jejich právo pobytu z důvodu, že podle těchto orgánů představují skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. V případě kladné odpovědi se předkládající soud táže, zda a za jakých podmínek může být takové omezení odůvodněno na základě článku 14 uvedeného rozhodnutí.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 stanoví možnost členských států upustit od použití ustanovení tohoto rozhodnutí, která přiznávají tureckým pracovníkům určitá práva.
Podle tohoto článku 14 totiž může být použití ustanovení oddílu rozhodnutí č. 1/80 týkajícího se zaměstnávání a volného pohybu pracovníků omezeno z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
Z toho vyplývá, že opatření porušující zákaz – stanovený v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 – přijmout jakékoli nové vnitrostátní opatření, jež by mělo za cíl nebo za následek, že by výkon volného pohybu pracovníků na státním území byl v případě tureckého státního příslušníka podroben restriktivnějším podmínkám, než které pro něj platily v okamžiku, kdy toto rozhodnutí vstoupilo pro daný členský stát v platnost, může být odůvodněno veřejným pořádkem v souladu s čl. 14 odst. 1 tohoto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, body
a
a citovaná judikatura).
Dále je třeba uvést, že turecký státní příslušník mající právo pobytu v hostitelském členském státě na základě rozhodnutí č. 1/80, jemuž je z důvodů veřejného pořádku uloženo takovéto omezení, je může napadnout u vnitrostátních soudů s poukazem na zákaz přijímat „nová omezení“ uvedený v článku 13 tohoto rozhodnutí a na nesprávné použití článku 14 uvedeného rozhodnutí. Z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že turečtí státní příslušníci, na něž se vztahuje článek 13 rozhodnutí č. 1/80, se mohou tohoto článku platně dovolávat před soudy členských států za účelem vyloučení použití pravidel vnitrostátního práva, která nejsou s tímto ustanovením v souladu (rozsudek ze dne 17. září 2009, Sahin,
C‑242/06
,
EU:C:2009:554
, bod
a citovaná judikatura). Soudní dvůr mimoto připustil, že se turecký státní příslušník, jenž má právo pobytu v hostitelském členském státě na základě rozhodnutí č. 1/80, může platně dovolávat čl. 14 odst. 1 tohoto rozhodnutí před vnitrostátními soudy tohoto členského státu, aby zabránil použití vnitrostátního opatření, které je v rozporu s tímto ustanovením (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, bod
).
Nicméně vzhledem k tomu, že výjimka stanovená v čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 představuje výjimku ze základní svobody, kterou je volný pohyb pracovníků, musí být vykládána restriktivně a její rozsah nemohou členskými státy určovat jednostranně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, bod
).
V projednávané věci se předkládající soud táže, za jakých podmínek může být takové nové opatření odporující doložce
standstill
, jako je vnitrostátní opatření v původním řízení, považováno za odůvodněné na základě požadavků veřejného pořádku. Konkrétně si klade otázku, zda zpřísnění pohyblivého měřítka stanovené tímto vnitrostátním opatřením z důvodu změny společenských představ dostatečně zohledňuje restriktivní výklad pojmu „veřejný pořádek“ a zda spadá do prostoru pro uvážení dotyčného členského státu.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že členské státy sice mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku, zejména jako odůvodnění odchylky od zásady volného pohybu osob (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. května 2012, I,
C‑348/09
,
EU:C:2012:300
, bod
), avšak výkon této pravomoci je v několika směrech ohraničen.
V této souvislosti z bodu 66 tohoto rozsudku vyplývá, že požadavky veřejného pořádku musí být vykládány restriktivně.
Z judikatury navíc vyplývá, že opatření přijatá členskými státy, na která se vztahují tyto požadavky a jsou uvedena v čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, musí být způsobilá zaručit dosažení sledovaného cíle ochrany veřejného pořádku a nesmí jít nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, bod
a citovaná judikatura).
Ohledně situace tureckého státního příslušníka, který stejně jako dotyčné osoby pobývá v hostitelském členském státě déle než deset let, Soudní dvůr rovněž rozhodl, že referenčním rámcem pro účely použití čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 je článek 12 směrnice 2003/109. Z tohoto referenčního rámce vyplývá zaprvé, že dotyčný dlouhodobě pobývající rezident může být vyhoštěn pouze tehdy, představuje-li skutečné a dostatečně závažné ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, zadruhé, že se rozhodnutí o vyhoštění nesmí zakládat na ekonomických důvodech, a zatřetí, že před přijetím takového rozhodnutí jsou příslušné orgány hostitelského členského státu povinny přihlédnout k délce pobytu dotyčné osoby na území tohoto státu, k jejímu věku, k následkům vyhoštění pro dotyčnou osobu a její rodinné příslušníky, jakož i k vazbám ke státu pobytu nebo k neexistenci vazeb ke státu původu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, body
a
).
Soudní dvůr takto dovodil, že opatření zakládající se na důvodech veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti lze přijmout pouze tehdy, pokud se po posouzení provedeném případ od případu příslušnými vnitrostátními orgány při dodržení zásady proporcionality i základních práv dotyčné osoby, a zejména práva na respektování soukromého a rodinného života, prokáže, že osobní chování dotyčné osoby představuje aktuální, skutečné a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti (rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, bod
).
Soudní dvůr upřesnil, že pro určení aktuálnosti tohoto ohrožení je třeba přihlédnout ke skutkovým okolnostem, které nastaly po posledním rozhodnutí příslušných orgánů a mohou naznačovat zánik nebo nikoliv nepodstatné snížení ohrožení, jež pro daný základní zájem údajně představuje chování dotyčné osoby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, bod
).
S ohledem na tyto skutečnosti je třeba dovodit, že v projednávaném případě spadá zpřísnění pohyblivého měřítka, upraveného z titulu veřejného pořádku vnitrostátním opatřením, o něž jde v původním řízení, do prostoru pro uvážení příslušných nizozemských orgánů podle čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Zmínka o změně společenských představ, jež vedla k tomuto novému omezení, a skutečnost, že toto nové omezení slouží cíli veřejného pořádku, navíc mohou přispět k jeho odůvodněnosti.
Zmínka o změně společenských představ a odůvodnění založené na veřejném pořádku však samy o sobě nestačí k legitimizování vnitrostátního opatření, o něž jde ve věci v původním řízení, které bylo přijato na základě čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Tato opatření totiž musí být rovněž způsobilá zaručit dosažení sledovaného cíle ochrany veřejného pořádku a nesmí jít nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu. Při tomto posuzování bude muset předkládající soud zohlednit práva přiznaná rozhodnutím č. 1/80, a zejména práva uvedená v jeho článcích 6, 7 a 13. Dále bude na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda tato opatření předpokládají předchozí individuální posouzení stávající situace daného tureckého pracovníka prováděné při dodržení zásady proporcionality i jeho základních práv, jak je uvedeno v bodech 71 až 73 tohoto rozsudku.
Pro účely určení, zda právní úprava, o niž jde v původním řízení, tyto požadavky splňuje, mohou být v projednávaném případě relevantní následující skutečnosti, s výhradou ověření, které bude příslušet předkládajícímu soudu. Zaprvé neexistence automatičnosti mezi uložením trestu a odnětím práva pobytu přiznaného osobě, na niž se vztahuje rozhodnutí č. 1/80, a vyhoštěním této osoby z nizozemského území. Zadruhé skutečnost, že příslušné orgány, které zamýšlejí přijmout takové rozhodnutí o odnětí, musí vzít v úvahu délku pobytu dotyčné osoby v Nizozemsku, její věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenskou a kulturní integraci v tomto členském státě a intenzitu vazeb na zemi původu a v konečném důsledku musí vyvážit přísnost trestu uloženého dotyčné osobě za trestný čin, který spáchala, s délkou jejího pobytu. Zatřetí skutečnost, že tyto orgány musí pro účely přijetí takového rozhodnutí vzít v úvahu nejen to, zda tato osoba opakovaně páchala trestné činy během několika let, ale i jiné skutečnosti, například že tato osoba po odsouzení své jednání v pozitivním smyslu změnila, zejména tím, že vyjádřila lítost, ukončila užívání omamných látek či zahájila studium, nebo zda tato osoba naopak popírá skutky, pro které byla odsouzena, nebo je zlehčuje.
Na druhou a třetí otázku je tady třeba odpovědět tak, že čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že se turečtí státní příslušníci, kteří podle příslušných vnitrostátních orgánů dotyčného členského státu představují skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého zájmu společnosti, mohou dovolávat článku 13 tohoto rozhodnutí s cílem zabránit tomu, aby vůči nim bylo uplatněno „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení, které těmto orgánům umožňuje ukončit jejich právo pobytu z důvodů veřejného pořádku. Takové omezení může být na základě článku 14 tohoto rozhodnutí odůvodněné, pokud je způsobilé zaručit dosažení sledovaného cíle ochrany veřejného pořádku a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem
musí být vykládán v tom smyslu, že
že se jej turečtí státní příslušníci s právy vyplývajícími z článku 6 nebo 7 tohoto rozhodnutí mohou dovolávat.

2)
Článek 14 rozhodnutí č. 1/80
musí být vykládán v tom smyslu, že
se turečtí státní příslušníci, kteří podle příslušných vnitrostátních orgánů dotyčného členského státu představují skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého zájmu společnosti, mohou dovolávat článku 13 tohoto rozhodnutí s cílem zabránit tomu, aby vůči nim bylo uplatněno „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení, které těmto orgánům umožňuje ukončit jejich právo pobytu z důvodů veřejného pořádku. Takové omezení může být na základě článku 14 tohoto rozhodnutí odůvodněné, pokud je způsobilé zaručit dosažení sledovaného cíle ochrany veřejného pořádku a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.