CELEX: 62021CJ0036
Řízení o předběžné otázce
Společná zemědělská politika
Nařízení (EU) č. 1307/2013
Režimy přímých podpor
Společná pravidla
Článek 30 odst. 6 a článek 50 odst. 2
Žádost o přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy pro mladé zemědělce
Vnitrostátní správní orgán, který poskytl nesprávné informace o kvalifikaci osoby jako ‚mladý zemědělec‘
Zásada ochrany legitimního očekávání
Žaloba na náhradu škody založená na nedodržení zásady vnitrostátního práva ochrany legitimního očekávání

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu obecných zásad unijního práva, zejména zásady ochrany legitimního očekávání.
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Sense Visuele Communicatie en Handel vof, jednající rovněž pod názvem De Scharrelderij (dále jen „Sense“), a Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministr zemědělství, přírody a kvality potravin, Nizozemsko) (dále jen „ministr“) ve věci náhrady škody, která jmenované společnosti údajně vznikla na základě nesprávných informací, které jí sdělila Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (státní nizozemská agentura pro podnikatele, Nizozemsko) (dále jen „RVO“) o tom, jak jsou uplatňována ustanovení nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 608
).
Právní rámec
Unijní právo
Článek 30 odst. 1, 4, 6 a 11 nařízení č. 1307/2013 stanoví:
„1.   Každý členský stát zřídí vnitrostátní rezervu. Za tímto účelem přistoupí členské státy v prvním roce uplatňování režimu základní platby k lineárnímu procentnímu snížení stropu režimu základní platby na vnitrostátní úrovni.
[…]
4.   Členské státy přiznají platební nároky ze svých vnitrostátních nebo regionálních rezerv v souladu s objektivními kritérii a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení se zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže.
[…]
6.   Členské státy použijí své vnitrostátní nebo regionální rezervy k přiznání platebních nároků prioritně mladým zemědělcům a zemědělcům zahajujícím zemědělskou činnost.
[…]
11.   Pro účely tohoto článku se rozumí:
a)
‚mladými zemědělci‘ zemědělci, kteří splňují podmínky stanovené v čl. 50 odst. 2 a případně podmínky uvedené v čl. 50 odst. 3 a 11;
[…]“
Článek 50 odst. 2 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely této kapitoly se ‚mladými zemědělci‘ rozumějí fyzické osoby,
a)
které poprvé zřizují zemědělský podnik jako jeho vedoucí, nebo které již takový podnik zřídily v průběhu pěti let před prvním předložením žádosti v režimu základní platby nebo v režimu jednotné platby na plochu podle čl. 72 odst. 1 nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 1306/2013 [ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 549
)], a
b)
kterým v roce, kdy je předložena žádost uvedená v písmenu a), není více než 40 let.“
Nizozemské právo
Článek 2.1 Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (ministerské prováděcí nařízení k SZP, pokud jde o přímé platby a podmíněnost), ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanovil:
„1.   Ministr na žádost zemědělce přizná platební nároky v souladu s […] čl. 30 odst. 4 [nařízení č. 1307/2013].
2.   Ministr poskytuje přímé platby v rámci:
a.
režimu základní platby podle článku 32 [nařízení č. 1307/2013];
b.
plateb na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí;
c.
platby pro mladé zemědělce;
[…]“
Článek 4.2 tohoto ministerského nařízení, ve znění použitelném na spor v původním řízení, zněl následovně:
„1.   Zemědělec, který uplatňuje nároky na přímé platby uvedené v čl. 2.1 odst. 2, použije pro účely žádosti o platební nároky, jakož i aktivaci platebních nároků a pro účely žádosti o platby jedinou žádost.
[…]
3.   S výjimkou případu, kdy se použije čl. 12 první pododstavec [nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení [č. 1306/2013], pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (
Úř. věst. 2014, L 181, s. 48
)], se jednotná žádost podává ministrovi v době od 1. března do 15. května [včetně].“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Společnost Sense je veřejná obchodní společnost tvořená dvěma společníky, A a B, která od roku 2017 provozuje výkrmnu prasat. Dne 21. ledna 2018 A dosáhla věku 41 let.
Společnost Sense se obrátila na RVO, subjekt pověřený prováděním společné zemědělské politiky v Nizozemsku, kvůli možnosti získat platební nároky z Nationale reserve voor Jonge landbouwers (vnitrostátní rezerva pro mladé zemědělce, Nizozemsko) (dále jen „vnitrostátní rezerva“). V rámci telefonních hovorů, které se uskutečnily dne 15. března 2018, 5. dubna 2018 a 9. ledna 2019, jí pracovníci RVO sdělili, že jí mohou být přiznány platební nároky z této rezervy, protože A bylo v roce 2018 méně než 41 let. Tato informace byla potvrzena e-mailem, který společnosti Sense zaslal dne 15. ledna 2019 pracovník RVO.
Dne 5. dubna 2018 podala společnost Sense společné prohlášení, v němž požádal o přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy z důvodu, že A je mladým zemědělcem, a dále o vyplacení platebních nároků, ekologické platby a o dodatečnou platbu mladým zemědělcům.
Rozhodnutími ze dne 2. a 4. ledna 2019 ministr tyto žádosti zamítl.
Společnost Sense podala proti těmto rozhodnutím stížnosti, které byly zamítnuty rozhodnutím ministra ze dne 22. března 2019. Podle ministra neměla společnost Sense nárok na přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy. Vzhledem k tomu, že v roce 2018 bylo A více než 40 let, nesplnila podmínku věku stanovenou v čl. 50 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1307/2013. Vzhledem k tomu, že společnost Sense nezískala k 15. květnu 2018 platební nároky, nemohly jí být platební nároky, ekologické platby a dodatečné platby mladým zemědělcům vyplaceny.
Společnost Sense podala ke College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko), který je předkládajícím soudem, návrh na zrušení rozhodnutí ze dne 22. března 2019 a na náhradu finanční újmy, která jí vznikla.
Předkládající soud upřesňuje, že předmětem sporu v původním řízení není přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy, ale otázka, zda ministr tím, že společnosti Sense nenabídl náhradu škody, nejednal v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání.
V této souvislosti je prokázáno, že společnosti Sense nemohly být v roce 2018 přiznány platební nároky z vnitrostátní rezervy, protože A, která byla deklarována jako mladý zemědělec, nesplňovala podmínku věku stanovenou v čl. 50 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1307/2013.
Za této situace zastává předkládající soud názor, že informace, které RVO poskytla společnosti Sense v rámci telefonických hovorů dne 15. března a 5. dubna 2018, u ní mohly odůvodněně vyvolat očekávání, že by jí mohly být takovéto nároky přiznány, a to navzdory skutečnosti, že A v roce 2018 dosáhla věku 41 let. Na základě těchto informací přitom společnost Sense požádala o přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy pro rok 2018 a vzdala se nakoupení platebních nároků. Z tohoto důvodu jí nebylo přiznáno vyplacení základní platby a ekologické platby za rok 2018, ačkoli tyto platby by jí mohly být přiznány, pokud by nakoupila platební nároky. Společnost Sense tak utrpěla újmu odpovídající ztrátě uvedených plateb po odečtení nákladů na nákup platebních nároků.
Předkládající soud zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že na přiznávání platebních nároků a vyplácení přímých plateb se vztahuje přímá použitelnost unijního práva, je třeba použít zásadu ochrany legitimního očekávání uznanou unijním právem. Podle judikatury Soudního dvora se přitom této zásady nelze dovolávat vůči přesnému ustanovení unijního práva. Vzhledem k tomu, že čl. 50 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1307/2013 je jednoznačným ustanovením, jednání pracovníků RVO nemohlo vyvolat u společnosti Sense legitimní očekávání, že s ní bude zacházeno způsobem, který je v rozporu s unijním právem.
Uvedený soud z judikatury Soudního dvora vyvozuje, že pokud jsou členské státy v rámci uplatňování unijního práva povinny dodržovat zásadu ochrany legitimního očekávání uznanou unijním právem, neexistuje žádná možnost uplatnit ještě zásadu ochrany legitimního očekávání uznanou vnitrostátním právem. Společnost Sense se tedy nemůže za účelem přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy této zásady dovolávat.
Naproti tomu však vzniká otázka, zda citovaná judikatura rovněž znamená, že společnost Sense nemůže na základě zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem získat ani náhradu škody, která jí byla způsobena tím, že na základě nesprávných informací, které jí byly sděleny, požádala o přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy místo toho, aby nakoupila platební nároky. Podle předkládajícího soudu Soudní dvůr o této otázce dosud nerozhodl.
Za těchto podmínek se College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání unijní právo tomu, aby bylo posouzeno na základě zásady ochrany legitimního očekávání platné ve vnitrostátním právu, zda vnitrostátní správní orgán v rozporu s ustanovením unijního práva vzbudil legitimní očekávání, a jednal proto podle vnitrostátního práva nezákonně, když dotčené osobě nenahradil takto vzniklou škodu, jestliže se tato osoba nemůže úspěšně dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání podle unijního práva, neboť dotčené ustanovení unijního práva je jednoznačné?“
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
Společnost Sense zpochybňuje přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Klade si v podstatě otázku týkající se relevance odkazů předkládajícího soudu na zásadu ochrany legitimního očekávání, protože podle judikatury Soudního dvora je nesporné, že se nemůže dovolávat žádného práva na základě očekávání, které v rozporu s unijním právem vyvolal vnitrostátní správní orgán. Dále poznamenává, že předkládající soud zcela opomíjí zásadu proporcionality, která by přitom měla být základem pro náhradu uvedené škody.
Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené článkem 267 SFEU je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Proto, týkají-li se položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. října 2019, Blaise a další,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, bod
, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 16. října 2019, Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. října 2019, Blaise a další,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, bod
, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 16. října 2019, Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se předkládající soud táže na výklad obecných zásad unijního práva, a konkrétně zásady ochrany legitimního očekávání, aby mohl určit, zda tato zásada brání tomu, aby se jednotlivec dovolával pouze zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je proto přípustná.
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda unijní právo, a zejména zásada ochrany legitimního očekávání, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby jednotlivec získal na základě zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem a pouze na základě tohoto práva náhradu škody vyplývající z nesprávného výkladu přesného ustanovení unijního práva vnitrostátním orgánem.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je zásada ochrany legitimního očekávání součástí právního řádu Unie a je závazná pro všechny vnitrostátní orgány pověřené uplatňováním unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. dubna 1988, Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, bod
a ze dne 7. srpna 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, bod
).
Z toho vyplývá, že při uplatňování ustanovení nařízení č. 1307/2013 jsou vnitrostátní orgány povinny dodržovat zásadu ochrany legitimního očekávání.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora přitom platí, že zásady ochrany legitimního očekávání se nelze dovolávat vůči přesnému ustanovení unijního práva a že jednání vnitrostátního orgánu pověřeného uplatňováním unijního práva, které je v rozporu s posledně uvedeným, nemůže u hospodářského subjektu založit legitimní očekávání stran zacházení, které je v rozporu s unijním právem (rozsudky ze dne 26. dubna 1988, Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, bod
; ze dne 20. června 2013, Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 20. prosince 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, bod
).
Jednotlivec se proto nemůže dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání podle unijního práva nebo jejího ekvivalentu podle vnitrostátního práva za účelem získání výhody, která by byla v rozporu s přesným ustanovením unijního práva.
Dovolávání se zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem za účelem získání výhody, která je v rozporu s unijním právem, by totiž mohlo, jak uvedla generální advokátka v bodech 27 až 30 svého stanoviska, zpochybnit přednost, účinnost a jednotnost uplatňování unijního práva ve všech členských státech, vést k narušení hospodářské soutěže mezi těmito členskými státy v rámci vnitřního trhu, a pokud by byla dotčená výhoda financována z rozpočtu Unie, narušit finanční zájmy Unie.
V projednávané věci z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že společnost Sense požádala pro rok 2018 o přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy pro „mladé zemědělce“ ve smyslu čl. 50 odst. 2 nařízení č. 1307/2013.
Toto ustanovení podmiňuje kvalifikaci zemědělce jako „mladého zemědělce“ zejména podmínkou věku, podle které je tato kvalifikace vyhrazena fyzickým osobám, „kterým v roce“, kdy je poprvé předložena žádost v režimu základní platby nebo v režimu jednotné platby na plochu, „není více než 40 let“.
Ze znění uvedeného ustanovení tedy jednoznačně vyplývá, že tato podmínka věku vyžaduje, aby dotyčný v roce, v němž byla poprvé předložena žádost, nedosáhl věku 41 let.
Proto, jak se ostatně shodují předkládající soud, účastníci původního řízení a zúčastnění, kteří předložili Soudnímu dvoru vyjádření, čl. 50 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1307/2013 představuje v tom, že stanoví podmínku věku, přesné ustanovení unijního práva ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 28 tohoto rozsudku.
Z toho vyplývá, že zemědělec, který nesplňuje podmínku věku stanovenou v čl. 50 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1307/2013, se nemůže dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání vůči tomuto ustanovení za účelem přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy a poskytnutí plateb na základě těchto nároků.
Unijní právo naproti tomu nebrání tomu, aby se takovýto zemědělec prostřednictvím žaloby na náhradu škody podané výlučně na základě vnitrostátního práva snažil získat nikoli výhodu, která je v rozporu s unijním právem, ale náhradu škody údajně způsobené vnitrostátním orgánem pověřeným prováděním ustanovení nařízení č. 1307/2013 tím, že jednal v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání uznanou vnitrostátním právem, když mu tento orgán poskytl nesprávné informace o výkladu těchto ustanovení (obdobně viz rozsudky ze dne 27. září 1988, Asteris a další,
106/87 až 120/87
,
EU:C:1988:457
, body
a
, jakož i ze dne 16. července 1992, Belovo,
C‑187/91
,
EU:C:1992:333
, bod
).
Zatímco jsou totiž podmínky pro přiznání platebních nároků mladým zemědělcům z vnitrostátní rezervy a pro poskytování plateb na základě těchto platebních nároků upraveny ustanoveními nařízení č. 1307/2013, takováto žaloba na náhradu škody má výlučný základ ve vnitrostátním právu dotyčného členského státu.
Za porušení unijního práva přitom nelze považovat situaci, kdy vnitrostátní právo upravující náhradu škody způsobené jednáním přičitatelným vnitrostátnímu orgánu pověřenému prováděním unijního práva zohledňuje zásadu ochrany legitimního očekávání uznanou vnitrostátním právem.
Avšak zásada, podle které uplatnění vnitrostátního práva nesmí narušit uplatňování a účinnost unijního práva, vyžaduje, aby se při uplatňování zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem v plné míře zohlednil i zájem Evropské unie (obdobně viz rozsudek ze dne 13. března 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další,
C‑383/06 až C‑385/06
,
EU:C:2008:165
, bod
a citovaná judikatura).
To znamená, jak v podstatě uvedla generální advokátka v bodech 36 až 44 svého stanoviska, že náhrada škody, kterou lze získat na základě takovéto žaloby založené na vnitrostátním právu, nesmí představovat poskytnutí výhody v rozporu s unijním právem, nesmí zatěžovat rozpočet Unie a nesmí vést k narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy.
Aniž je dotčeno posouzení těchto podmínek vnitrostátním soudem pro účely sporu v původním řízení, je třeba uvést, že uvedené podmínky se zdají být splněny, pokud jde o žalobu na náhradu škody, jejímž cílem je za okolností uvedených v bodě 36 tohoto rozsudku výlučně náhrada škody, která v podstatě odpovídá částce přímých plateb, které mohly být zemědělci poskytnuty, pokud by nakoupil platební nároky, po odečtení nákladů na nákup těchto platebních nároků, zatímco zemědělec se na základě nesprávných informací, které mu byly poskytnuty příslušným orgánem, tohoto nákupu vzdal.
Kromě toho, jak zdůrazňují nizozemská vláda a Evropská komise a jak uvedla generální advokátka v bodě 39 svého stanoviska, jakákoli náhrada škody vyplývající z žaloby na náhradu škody podané podle vnitrostátního práva a založené na protiprávním jednání vnitrostátního orgánu je vyplácena výlučně ze státního rozpočtu. Z toho důvodu takováto žaloba nemůže mít nepříznivý dopad na finanční prostředky pocházející z rozpočtu Unie, ani na její finanční zájmy.
Takováto žaloba tedy může splňovat tři podmínky uvedené v bodě 40 tohoto rozsudku, neboť nemůže vést ani k přiznání platebních nároků z vnitrostátní rezervy podle nařízení č. 1307/2013, ani k poskytnutí platby na základě tohoto nařízení a žádným způsobem se nedotýká finančních zájmů Unie.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět, že unijní právo, a zejména zásada ochrany legitimního očekávání, musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby jednotlivec získal na základě zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem a pouze na základě tohoto práva náhradu škody vyplývající z nesprávného výkladu přesného ustanovení unijního práva vnitrostátním orgánem, pokud tato náhrada škody nepředstavuje poskytnutí výhody v rozporu s unijním právem, nezatěžuje rozpočet Unie a není způsobilá narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Unijní právo, a zejména zásada ochrany legitimního očekávání, musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby jednotlivec získal na základě zásady ochrany legitimního očekávání uznané vnitrostátním právem a pouze na základě tohoto práva náhradu škody vyplývající z nesprávného výkladu přesného ustanovení unijního práva vnitrostátním orgánem, pokud tato náhrada škody nepředstavuje poskytnutí výhody v rozporu s unijním právem, nezatěžuje rozpočet Unie a není způsobilá narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.