CELEX: 62020CJ0144
Begäran om förhandsavgörande
Järnvägstransport
Direktiv 2012/34/EU
Artiklarna 32 och 56
Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur
Infrastrukturförvaltarens oberoende
Regleringsorganets uppgifter
Begreppet största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment
Ensamrätt inom ett järnvägssegment
Kollektivtrafikföretag

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 32.1 och 56.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (
EUT L 343, 2012, s. 32
).
Begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, AS ”LatRailNet” och VAS ”Latvijas dzelzceļš” (nedan kallat LD) och, å andra sidan, Valsts dzelzceļa administrācija (Nationella järnvägsmyndigheten, Lettland) angående bestridande av två rättsakter som nämnda myndighet antagit den 27 juni 2018 respektive den 7 november 2018.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2012/34
I skälen 19 och 76 i direktiv 2012/34 anges följande:
”(19)
Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg [och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (
EUT L 315, 2007, s. 1
)] kan medlemsstater och lokala myndigheter ingå avtal om allmän trafik som får ge exklusiva rättigheter att bedriva viss trafik. Det är därför nödvändigt att säkerställa att bestämmelserna i den förordningen är förenliga med principen om att marknaden för internationell persontrafik ska öppnas för konkurrens.
…
(76)
Effektiv förvaltning och rättvis och icke-diskriminerande användning av järnvägsinfrastrukturen förutsätter att det upprättas ett regleringsorgan som utövar tillsyn av tillämpningen av föreskrifterna i detta direktiv och som också kan fungera som besvärsorgan, utan att detta påverkar möjligheten till prövning i domstol. Ett sådant regleringsorgan ska ha rätt att se till att dess begäran om information liksom dess beslut verkställs genom lämpliga sanktioner.”
Artikel 4 i direktiv 2012/34 har rubriken ”Järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares oberoende ställning”. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”Infrastrukturförvaltaren ska med iakttagande av det ramverk för avgifter och tilldelning och de specifika regler som medlemsstaterna fastställer ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll.”
I artikel 7 i detta direktiv, med rubriken ”Oberoende i fråga om en infrastrukturförvaltares väsentliga uppgifter”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att de väsentliga uppgifter som ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av organisatoriska strukturer ska det kunna påvisas att detta mål uppnåtts.
Med väsentliga uppgifter avses
a)
beslutsfattande om tilldelning av tåglägen, inbegripet både fastställande och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen, och
b)
beslutsfattande avseende uttag av avgifter för infrastruktur, inklusive fastställande och uppbörd av avgifterna, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 29.1.
Medlemsstaterna får emellertid på järnvägsföretag eller annat organ överlåta ansvaret för att bidra till utvecklingen av järnvägsinfrastrukturen, exempelvis genom investeringar, underhåll och finansiering.
…”
Avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34, med rubriken ”Infrastrukturavgifter och avgifter för tjänster”, består av artiklarna 29–37 i direktivet.
I artikel 29 i direktivet, som har rubriken ”Fastställande och uppbörd av avgifter”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som anges i artikel 4.
Med beaktande av detta villkor ska medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera sådan behörighet till infrastrukturförvaltaren.
Medlemsstaterna ska säkerställa att beskrivningen av järnvägsnätet omfattar ramverket och reglerna för fastställande och uttag av avgifter eller hänvisas till en webbplats där detta ramverk och dessa regler offentliggörs.
Infrastrukturförvaltaren ska fastställa och uppbära avgiften för utnyttjande av infrastruktur i enlighet med de fastställda ramarna och reglerna för fastställande och uttag av avgifter.
Utan att det påverkar det förvaltningsmässiga oberoende som anges i artikel 4, och förutsatt att det rör sig om en rättighet som direkt och grundlagsenligt har tilldelats före den15 december 2010, får det nationella parlamentet granska och vid behov se över nivån på de avgifter som infrastrukturförvaltaren har fastställt. Vid en sådan eventuell översyn ska man se till att avgifterna är förenliga med detta direktiv liksom med ramverket och reglerna för fastställande och uttag av avgifter.
2.   Med undantag för de speciella arrangemang som avses i artikel 32.3 ska infrastrukturförvaltarna säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät.
…”
Artikel 31 i samma direktiv har rubriken ”Principer för fastställande och uttag av avgifter”. I punkt 5 andra stycket i den artikeln föreskrivs följande:
”På grundval av de erfarenheter som infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, regleringsorgan och behöriga myndigheter har gjort, och med beaktande av befintliga system för bullerdifferentiering, ska kommissionen anta genomförandeåtgärder om fastställande av de förfaranden som ska följas vid tillämpningen av avgiftsuttag för kostnaden för bullereffekter inbegripet den tidsperiod under vilken det ska gälla och som möjliggör att infrastrukturavgifterna kan differentieras för att vid behov beakta känsligheten i det område som påverkas av buller, särskilt när det gäller storleken på den befolkning som påverkas samt den sammansättning som har konsekvenser för bullernivån. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 62.3. De får inte leda till snedvridning av konkurrensen mellan järnvägsföretag eller påverka järnvägssektorns konkurrenskraft som helhet.”
Artikel 32 i direktiv 2012/34 har rubriken ”Undantag från principerna för avgifter”. I punkt 1 och punkt 4 fjärde stycket i den artikeln föreskrivs följande:
”1.   För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment. Avgiftssystemet ska respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.
Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.
Innan medlemsstaterna fastställer sådana uppräkningar ska de se till att infrastrukturförvaltarna utvärderar huruvida dessa är relevanta för specifika marknadssegment och beakta åtminstone de par som förtecknas i punkt 1 i bilaga VI samt beakta de relevanta paren. Den förteckning över marknadssegment som fastställs av infrastrukturförvaltarna ska innehålla åtminstone följande tre segment: godstransporter, persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik och övriga persontransporter.
Infrastrukturförvaltarna får ytterligare särskilja marknadssegment enligt de transporterade varorna eller personerna.
Även marknadssegment där järnvägsföretag för närvarande inte är verksamma, men där de kan tillhandahålla transporter under avgiftssystemets giltighetstid ska fastställas. Infrastrukturförvaltaren får inte införa någon uppräkning i avgiftssystemet för dessa marknadssegment.
Förteckningen över marknadssegment ska offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet och ska ses över minst vart femte år. Det regleringsorgan som avses i artikel 55 ska kontrollera denna förteckning i enlighet med artikel 56.
…
4.   …
Före den 16 juni 2015 och efter en konsekvensbedömning ska kommissionen anta åtgärder om fastställande av de förfaranden som ska följas vid tillämpningen av differentiering av infrastrukturavgiften, enligt en tidsram som överensstämmer med den europeiska genomförandeplanen för [det europeiska trafikstyrningssystemet för tåg (ERTMS)], som fastställts i [kommissionens] beslut 2009/561/EG [av den 22 juli 2009 om ändring av beslut 2006/679/EG när det gäller genomförandet av den tekniska specifikationen för driftskompatibilitet avseende delsystemet trafikstyrning och signalering i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg (
EUT L 194, 2009, s. 60
)] och med säkerställande av att de inte resulterar i någon genomgripande förändring av de totala intäkterna för infrastrukturförvaltaren. Dessa genomförandeåtgärder ska anpassa de förfaranden för differentiering som tillämpas på tåg i lokal och regional trafik på någon begränsad bansträcka inom de järnvägskorridorer som anges i beslut 2009/561/EG. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 62.3. De får inte leda till snedvridning av konkurrensen mellan järnvägsföretag eller påverka järnvägssektorns konkurrenskraft som helhet.”
I artikel 56 i direktiv 2012/34, med rubriken ”Regleringsorganets uppgifter”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 46.6, ska en sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt kunna överklaga till regleringsorganet, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i tillämpliga fall järnvägsföretaget eller tjänsteleverantören om
a)
beskrivningen av järnvägsnätet, i dess preliminära och slutgiltiga versioner,
b)
de kriterier som fastställs i denna beskrivning,
c)
tilldelningsförfarandet och dess resultat,
d)
avgiftssystemet,
e)
nivån eller strukturen i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala,
f)
åtgärder för tillträde enligt artiklarna 10–13,
g)
tillträde till och avgifter för tjänster i enlighet med artikel 13.
2.   Utan att det påverkar de nationella konkurrensmyndigheternas befogenheter att säkra konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, ska regleringsorganet ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera punkt 1 a–g på eget initiativ och i syfte att förhindra diskriminering av sökande. I synnerhet ska det kontrollera huruvida beskrivningen av järnvägsnätet innehåller diskriminerande bestämmelser eller ger infrastrukturförvaltaren godtyckliga befogenheter som kan användas för diskriminering av sökande.
…
6.   Regleringsorganet ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter ska bara vara tillåten om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet ska ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot detta kapitel.
…”
Förordning nr 1370/2007
I artikel 2 i förordning nr 1370/2007, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
e)
allmän trafikplikt
: krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.
f)
ensamrätt
: ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kollektivtrafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra sådana företag har en sådan rätt.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 30 juni 2017 godkände LatRailNet, i egenskap av enhet med ansvar för att utöva järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter, i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 2012/34, avgiftssystemet för det marknadssegment som avser persontransporter som tillhandahålls enligt ett avtal om allmän trafik, med tillämpning av ett värdekriterium som fastställts till 1, det vill säga den högsta uppräkningsfaktorn, medan det kriterium som var tillämpligt på övriga segment hade fastställts på grundval av ett sakkunnigutlåtande.
Den 27 juni 2018 antog den nationella järnvägsmyndigheten, i egenskap av regleringsorgan, i den mening som avses i artikel 55 i direktiv 2012/34, ett beslut genom vilket den ålade LatRailNet att ändra avgiftssystemet för persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik (nedan kallat det första omtvistade beslutet).
Detta beslut motiveras av att det i direktiv 2012/34 föreskrivs att uppräkningarna endast ska tillämpas om marknaden tillåter det och i enlighet med regeln att infrastrukturavgifter inte får hindra utnyttjandet av allmänna järnvägsinfrastrukturer för de marknadssegment som åtminstone kan täcka de direkta kostnaderna. Enligt den nationella järnvägsmyndigheten innebär detta att tillämpningen av uppräkningen och fastställandet av dess belopp ska omfattas av en bedömning av konkurrenskraften och lönsamheten för det aktuella marknadssegmentet.
I artikeldelen i det första omtvistade beslutet anges att avgiftssystemet ska innehålla kriterier för bedömning av de uppräkningar som är tillämpliga på marknadssegmentet för persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik, med undantag för kostnader som omfattas av statsbudgeten eller de lokala myndigheternas budgetar och som passagerartransportörerna inte kan täcka med sina egna transportintäkter.
LatRailNet väckte den 26 juli 2018 talan vid Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland) och yrkade att detta beslut skulle ogiltigförklaras.
LatRailNet gjorde till stöd för sin talan gällande att den nationella järnvägsmyndigheten hade överskridit sina befogenheter som regleringsorgan genom att ålägga en ändring av avgiftssystemet och ange vad som exakt skulle ingå i systemet, trots att endast enheten med ansvar för järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter har en sådan befogenhet.
Den 21 augusti 2018 ändrade LatRailNet avgiftssystemet på så sätt att nivån på uppräkningen skulle fastställas på grundval av ett sakkunnigutlåtande även i segmentet för persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik.
Den 20 september 2018 ingav LD, i egenskap av infrastrukturförvaltare, ett överklagande av de ändringar som gjorts i avgiftssystemet till den nationella järnvägsmyndigheten, som avslog överklagandet genom beslut av den 7 november 2018 (nedan kallat det andra omtvistade beslutet).
LD överklagade det andra omtvistade beslutet till Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen), som i målet förenade yrkandet om ogiltigförklaring av det första omtvistade beslutet och yrkandet avseende det andra omtvistade beslutet.
LD har i huvudsak gällande att den nationella järnvägsmyndigheten, i egenskap av regleringsorgan, saknade befogenhet att ändra avgiftssystemet, eftersom dess behörighet är knuten till förekomsten av diskriminering i samband med avgiftssystemet.
Så är inte fallet i det nationella målet, eftersom det aktuella järnvägsbolaget har beviljats ensamrätt att tillhandahålla allmänna transporttjänster på järnvägslinjer mellan städer till och med den 30 juni 2031 och eftersom artikel 32.1 i direktiv 2012/34, vars syfte är att säkerställa största möjliga konkurrenskraft, inte ska tillämpas på marknadssegment där det inte råder någon konkurrens.
Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen) har understrukit att det i artikel 56 i direktiv 2012/34 föreskrivs att regleringsorganet ska agera på eget initiativ för att förhindra diskriminering mellan sökande, vilket för övrigt har bekräftats i EU-domstolens fasta praxis.
Det fastställs dessutom i artiklarna 4 och 7 i direktivet att oberoende ska gälla i fråga om infrastrukturförvaltaren och dess väsentliga uppgifter, varför EU‑domstolen ska ha slagit fast att en sådan förvaltare ska ha ett visst handlingsutrymme för att åtminstone kunna anta beslut som innebär val och bedömningar avseende faktorer som ligger till grund för beräkningen.
Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen) har även påpekat att artikel 32.1 i direktiv 2012/34 föreskriver att tillämpningen av uppräkningar för specifika marknadssegment ska bedömas, med beaktande särskilt av de verkningar som dessa uppräkningar får för marknadssegmentet för persontransporter inom ramen för ett avtal om allmänna tjänster, och därmed med beaktande av konkurrenskraften för detta segment. Även om skäl 19 i direktivet avser marknadssegment där tjänster tillhandahålls enligt ett avtal om allmän trafik, innehåller direktivet inte något undantag från bedömningen av konkurrenskraften för denna typ av marknadssegment.
Nämnda domstol anser att regleringsorganet, enligt artikel 32.1 och artikel 56.2 i direktiv 2012/34, endast kan agera på eget initiativ för att förhindra diskriminering av sökande och att regleringsorganet, när det fastställer uppräkningsbeloppet avseende marknadssegmentet för persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik, bland annat ska pröva konkurrenskraften för detta segment.
Samma domstol är emellertid osäker vad gäller denna tolkning.
Mot denna bakgrund beslutade Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 56.2 i direktiv 2012/34 tolkas så, att den ger regleringsorganet en möjlighet att på eget initiativ anta ett beslut genom vilket det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter, vilka avses i artikel 7.1 i detta direktiv, åläggs att, i bestämmelser om beräkning av avgifter för utnyttjande av infrastruktur (avgiftssystem), göra vissa ändringar som inte rör diskriminering av sökande?
2)
Om den första frågan besvaras jakande, har regleringsorganet befogenhet att, genom ett sådant beslut, fastställa de villkor som ska föreskrivas genom nämnda ändringar, till exempel genom att införa en skyldighet att från kriterierna för fastställande av avgifter för utnyttjande av infrastruktur utesluta kostnader som omfattas av statsbudgeten eller de lokala myndigheternas budgetar och som passagerartransportörerna inte kan täcka med sina transportintäkter?
3)
Ska artikel 32.1 i direktiv 2012/34 tolkas så, att den skyldighet som enligt denna punkt åligger medlemsstaterna att säkerställa största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment, vid fastställandet av de uppräkningar som ska tillämpas på avgifterna för utnyttjande av infrastruktur, även gäller för fastställandet av avgifterna för utnyttjande av infrastruktur för de marknadssegment där det inte finns någon konkurrens, till exempel på grund av att transport inom det aktuella marknadssegmentet endast utförs av ett enda järnvägsföretag, vilket har beviljats ensamrätt, enligt artikel 2 f i förordning nr 1370/2007, att utföra transporter inom detta marknadssegment?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Medan den första frågan endast avser tolkningen av artikel 56.2 i direktiv 2012/34, ska det erinras om att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på den senare att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera frågorna. För att EU‑domstolen ska kunna lämna ett användbart svar kan den behöva beakta unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 27 januari 2021, Ruiter,
C‑361/19
,
EU:C:2021:71
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Med tillämpning av denna rättspraxis ska, vid besvarandet av denna fråga, hänsyn även tas till regleringsorganets övriga uppgifter enligt artikel 56 i direktivet, särskilt artikel 56.6 och 56.9.
Den första frågan ska följaktligen omformuleras så, att den syftar till att få klarhet i huruvida artikel 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att den ger regleringsorganet befogenhet att på eget initiativ anta ett beslut genom vilket det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter, vilka avses i artikel 7.1 i direktivet, åläggs att göra vissa ändringar i systemet med avgifter för utnyttjande av infrastruktur, trots att nämnda system inte innebär att sökande diskrimineras.
Det ska, för det första, påpekas att det i den första meningen i artikel 56.6 föreskrivs att ”[r]egleringsorganet ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV och inte är diskriminerande”.
Avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34 innehåller bestämmelser om avgifter.
Det framgår följaktligen av artikel 56.6 i direktivet att regleringsorganet är behörigt att bedöma huruvida de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer överensstämmer med bestämmelserna i direktivet, utan att denna kontroll är begränsad till en bedömning av huruvida dessa avgifter eventuellt är diskriminerande.
Det följer, för det andra, av artikel 56.9 i direktiv 2012/34 att regleringsorganet på eget initiativ när det är lämpligt ska besluta om lämpliga åtgärder för att motverka diskriminering av sökande, snedvridning av konkurrensen och all annan icke önskvärd utveckling på dessa marknader, i synnerhet med avseende på punkt 1 a–g i denna artikel 56. Medan punkt 1 d i artikel 56 avser själva avgiftssystemet, ger nämnda artikel 56.9 regleringsorganet följaktligen en möjlighet att, inom ramen för ett sådant avgiftssystem, på eget initiativ kontrollera varje eventuell överträdelse av bestämmelserna i direktiv 2012/34 och inte endast överträdelser som har samband med situationer med diskriminering mellan sökande.
Denna slutsats bekräftas av skäl 76 i direktiv 2012/34, i vilket det bland annat anges, på ett allmänt sätt, att regleringsorganet utövar tillsyn av tillämpningen av föreskrifterna i detta direktiv.
Denna befogenhet för regleringsorganet är dessutom inte beroende av att ett klagomål eller ett överklagande inges och kan således utövas på eget initiativ.
Den första frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att den ger regleringsorganet befogenhet att på eget initiativ anta ett beslut genom vilket det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter, vilka avses i artikel 7.1 i direktivet, åläggs att göra vissa ändringar i systemet med avgifter för utnyttjande av infrastruktur, trots att nämnda system inte innebär att sökande diskrimineras.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artikel 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att ett regleringsorgan, när det ålägger det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter att göra ändringar, får fastställa de villkor som ska föreskrivas genom nämnda ändringar och, konkret, huruvida regleringsorganet får införa en skyldighet att från kriterierna för fastställande av avgifter för utnyttjande av infrastruktur utesluta kostnader som omfattas av statsbudgeten eller de lokala myndigheternas budgetar och som passagerartransportörerna inte kan täcka med sina transportintäkter.
Denna fråga består av två delar. Den hänskjutande domstolen vill, för det första, få klarhet i huruvida den i sitt avgörande generellt kan fastställa att den ändring som krävs ska ha ett visst innehåll. Den har, för det andra, konkret hänvisat till en specifik åtgärd och undrar om åtgärden får föreskrivas.
Det ska påpekas att artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur (
EGT L 75, 2001, s. 29
) innehöll bestämmelser som, i likhet med artikel 29.1 i direktiv 2012/34, och artikel 4.2 i samma direktiv, till vilken det hänvisas i denna artikel 29.1, avsåg infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende. Domstolen har härvidlag vid flera tillfällen slagit fast att för att säkerställa ett sådant oberoende ska infrastrukturförvaltaren – inom det ramverk för fastställande och uttag av avgifter som medlemsstaterna har föreskrivit – förfoga över ett visst handlingsutrymme för att bestämma avgiftsbeloppet så att den kan använda detta som ett förvaltningsmässigt verktyg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Republiken Tjeckien,
C‑545/10
,
EU:C:2013:509
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Detta oberoende för järnvägsinfrastrukturförvaltaren vid fastställandet av avgiftsbeloppet har erkänts av domstolen såväl i förhållandet mellan denna förvaltare och den berörda medlemsstaten (dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien,
C‑483/10
,
EU:C:2013:114
, punkt
, och dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien,
C‑369/11
,
EU:C:2013:636
, punkterna
och
), som i förbindelserna mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Ungern,
C‑473/10
,
EU:C:2013:113
, punkt
).
Även om förvaltarens oberoende även gäller i förhållande till regleringsorganet, ska det emellertid understrykas att detta oberoende ska bedömas mot bakgrund av den jämvikt som unionslagstiftaren har avsett att inrätta mellan infrastrukturförvaltaren, bland annat vid utövandet av dess väsentliga uppgifter som avses i artikel 7.1 i direktiv 2012/34, och de andra enheter som tilldelas befogenheter enligt direktivet.
Domstolen har således slagit fast att det i artikel 29.1 i direktiv 2012/34 fastställs en kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och infrastrukturförvaltaren vad beträffar avgiftssystemen. Det ankommer nämligen på medlemsstaterna att fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter, medan det i princip är på infrastrukturförvaltaren som det ankommer att fastställa och ta ut avgifterna (se, analogt, dom av den 9 november 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, punkt
och där angiven rättspraxis).
På samma sätt omfattas, såsom framgår av svaret på den första frågan, den kontroll av lagenligheten som regleringsorganet har tilldelats genom artikel 56 i direktiv 2012/34 av den kompetensfördelning som föreskrivs i detta direktiv mellan regleringsorganet och infrastrukturförvaltaren. Det kan följaktligen inte anses att regleringsorganets utövande av denna lagenlighetskontroll äventyrar det oberoende som infrastrukturförvaltaren garanteras genom nämnda direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien,
C‑369/11
,
EU:C:2013:636
, punkt
). Regleringsorganet har således befogenhet att, inom ramen för den kontrollen, för det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter ange de ändringar som ska göras i avgiftssystemet för att avhjälpa systemets oförenlighet med kraven i direktiv 2012/34.
Regleringsorganets beslut kan, i detta hänseende, emellertid endast grunda sig på åsidosättande av bestämmelserna i avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34 eller av icke-diskrimineringsprincipen. Regleringsorganet har inte befogenhet att tvinga det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter att underkasta sig regleringsorganets lämplighetsbedömning, eftersom regleringsorganet därigenom skulle undergräva det handlingsutrymme som denna förvaltare ska ha, såsom det har erinrats om i punkt 41 ovan.
Den andra frågans första del ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att de villkor som ska införas i ett avgiftssystem och som regleringsorganet har befogenhet att ålägga det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter ska motiveras av ett åsidosättande av direktiv 2012/34 och begränsas till att avhjälpa oegentligheter, och de får inte inbegripa lämplighetsbedömningar från regleringsorganets sida som undergräver det handlingsutrymme som denna förvaltare har.
Med den andra frågans andra del avser den hänskjutande domstolen en konkret och specifik del av fastställandet och uttaget av avgifter, som regleringsorganet eventuellt får göra gällande.
Begäran om förhandsavgörande innehåller inte några uppgifter om arten av de kostnader som omfattas av statsbudgeten eller de lokala myndigheternas budget och som är uteslutna från kriterierna för fastställande av avgifter för utnyttjande av infrastruktur. Den ersättning för allmän trafik som ett järnvägsföretag beviljas kan i vart fall inte betraktas som en avgift för utnyttjande av infrastruktur.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 29.1 i direktiv 2012/34 införa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoendet. Med förbehåll för detta villkor ska medlemsstaterna även införa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera sådan behörighet till infrastrukturförvaltaren.
Handlingarna i målet innehåller inga uppgifter om att den berörda medlemsstaten skulle ha infört sådana särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter. Det framgår, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, att detta ansvar har anförtrotts det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter.
I en sådan situation bestäms förhållandet mellan regleringsorganet och det företag som utför dessa väsentliga uppgifter av de principer som det har redogjorts för i punkt 47 ovan.
Under dessa omständigheter kräver svaret på den andra frågans andra del inte någon ytterligare tolkning av dessa principer, men däremot att de tillämpas av den nationella domstolen.
Domstolen har redan slagit fast att ”artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, inom ramen för vilken det ankommer på EU-domstolen att tolka unionsrätten och på den hänskjutande domstolen att tillämpa denna tolkning av unionsrätten på omständigheterna i det nationella målet” (beslut av den 19 december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld,
C‑645/18
, ej publicerat,
EU:C:2019:1108
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det saknas följaktligen anledning för domstolen att besvara den andra frågans andra del.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida artikel 32.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att den ska tillämpas, även vad avser kriteriet om största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment, på järnvägens marknadssegment där det inte finns någon konkurrens, bland annat när de drivs av ett kollektivtrafikföretag som enligt ett avtal om allmän trafik har beviljats ensamrätt, i den mening som avses i artikel 2 f i förordning nr 1370/2007.
Det ska påpekas, såsom generaladvokaten har angett i punkterna 38–44 i sitt förslag till avgörande, att begreppet ”konkurrenskraft”, i artikel 32.1 i direktiv 2012/34, skiljer sig från begreppet ”konkurrens” och att de bestämmelser i vilka det första begreppet ingår ska tolkas med beaktande av detta särdrag.
Denna åtskillnad framgår av lydelsen av bestämmelserna i direktiv 2012/34. I kapitel IV i direktivet, som rör fastställande och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och tilldelning av kapacitet för denna infrastruktur, används begreppet konkurrenskraft nämligen dels i artikel 31.5 andra stycket i direktivet, där det föreskrivs att de genomförandeåtgärder som kommissionen beslutar om och som rör fastställande av de förfaranden som ska följas vid tillämpningen av avgiftsuttag för kostnaden för bullereffekter ”[inte] får … leda till snedvridning av konkurrensen mellan järnvägsföretag eller påverka järnvägssektorns konkurrenskraft som helhet”, dels i artikel 32.4 fjärde stycket, där det föreskrivs att genomförandeåtgärder om fastställande av de förfaranden som ska följas vid tillämpningen av differentiering av infrastrukturavgiften ”[inte] får … leda till snedvridning av konkurrensen mellan järnvägsföretag eller påverka järnvägssektorns konkurrenskraft som helhet”.
Begreppet konkurrenskraft avser således inte konkurrensen mellan järnvägsföretag, utan konkurrenskraften i järnvägssektorn i förhållande till andra transportsätt.
Av detta följer att beaktandet av ”största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment”, i den mening som avses i artikel 32.1 i direktiv 2012/34, även gäller med avseende på marknadssegment där det inte finns någon konkurrens, bland annat när det aktuella segmentet drivs av ett kollektivtrafikföretag som enligt ett avtal om allmän trafik har beviljats ensamrätt, i den mening som avses i artikel 2 f i förordning nr 1370/2007.
Denna tolkning bekräftas för övrigt av den omständigheten att det i artikel 32.1 tredje stycket i direktiv 2012/34 uttryckligen föreskrivs att den förteckning över marknadssegment som infrastrukturförvaltare upprättat för att möjliggöra en bedömning av relevansen av uppräkningarna av avgifterna ska ta hänsyn till persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik, vilket, såsom anges i skäl 19 i direktivet, med tillämpning av förordning nr 1370/2007 ”får ge exklusiva rättigheter att bedriva viss trafik”.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 58–61 i sitt förslag till avgörande utesluter inte den omständigheten att ett kollektivtrafikföretag fullgör en allmän trafikplikt, i den mening som avses i artikel 2 e i förordning nr 1370/2007, och av denna anledning tilldelas en ensamrätt inom ett järnvägssegment, att driften av detta segment kan ge upphov till en viss grad av lönsamhet som därmed föranleder uppräkningar.
Av det ovan anförda följer att den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 32.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att den ska tillämpas, även vad avser kriteriet om största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment, på järnvägens marknadssegment där det inte finns någon konkurrens, bland annat när de drivs av ett kollektivtrafikföretag som enligt ett avtal om allmän trafik har beviljats ensamrätt, i den mening som avses i artikel 2 f i förordning nr 1370/2007.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Artikel 56 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde ska tolkas på så sätt att den ger regleringsorganet befogenhet att på eget initiativ anta ett beslut genom vilket det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter, vilka avses i artikel 7.1 i direktivet, åläggs att göra vissa ändringar i systemet med avgifter för utnyttjande av infrastruktur, trots att nämnda system inte innebär att sökande diskrimineras.

2)
Artikel 56 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att de villkor som ska införas i ett avgiftssystem och som regleringsorganet har befogenhet att ålägga det företag som utför järnvägsinfrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter ska motiveras av ett åsidosättande av direktiv 2012/34 och begränsas till att avhjälpa oegentligheter, och de får inte inbegripa lämplighetsbedömningar från regleringsorganets sida som undergräver det handlingsutrymme som denna förvaltare har.

3)
Artikel 32.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att den ska tillämpas, även vad avser kriteriet om största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment, på järnvägens marknadssegment där det inte finns någon konkurrens, bland annat när de drivs av ett kollektivtrafikföretag som enligt ett avtal om allmän trafik har beviljats ensamrätt, i den mening som avses i artikel 2 f i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: lettiska.