CELEX: 62017TJ0128
Javni uslužbenci
Uradniki
Reforma Kadrovskih predpisov iz leta 2014
Dopust iz osebnih razlogov
Sočasna zaposlitev s statusom začasnega uslužbenca
Prehodni ukrepi v zvezi z nekaterimi načini izračuna pokojninskih pravic
Zahteva za predčasno odločbo
Akt, ki posega v položaj
Cilj prehodnih ukrepov
Uporaba ratione personae
Začetek zaposlitve

Dejansko stanje
Tožeča stranka, Isabel Torné, je bila 16. aprila 2006 imenovana za uradnico Evropske komisije v naziv A 6, ki je pozneje postal naziv AD 6.
Tožeča stranka je 1. februarja 2012 na podlagi določb člena 40 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi) in medtem ko je bila razvrščena v naziv AD 8, plačilni razred 1, na lastno zahtevo odšla na neplačan dopust iz osebnih razlogov.
Kljub temu se je tožeča stranka istega dne s pogodbo, sklenjeno na podlagi člena 2(a) Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (v nadaljevanju: PZDU) v različici, ki je veljala takrat, zaposlila pri Evropski agenciji za mejno in obalno stražo (Frontex) kot začasna uslužbenka v funkcionalni skupini AD, naziv 12, plačilni razred 2, da bi opravljala funkcijo vodje oddelka „Človeški viri in storitve“.
Zakonodajalec Evropske unije je skoraj dve leti pozneje spremenil Kadrovske predpise in PZDU (v nadaljevanju: reforma iz leta 2014). V novem členu 77 Kadrovskih predpisov, ki se zaradi napotitve v členu 39(1) PZDU uporablja tudi za začasne uslužbence, je v drugem odstavku določena nova letna odmerna stopnja pokojninskih pravic, ki se je tako s prejšnje stopnje 1,9 % znižala na manj ugodno stopnjo 1,8 %. V petem odstavku tega člena 39(1) PZDU je bilo poleg tega določeno, da se upokojitvena starost zviša s 63 na 66 let.
Določena je bila tudi prehodna ureditev med prejšnjimi in novimi določbami Kadrovskih predpisov. Tako člen 21, drugi odstavek, Priloge XIII h Kadrovskim predpisom v zvezi s „[p]rehodni[mi] ukrepi, ki se uporabljajo za uradnike Unije“, najprej določa, da uradniki, „ki so se zaposlili v času od 1. maja 2004 do 31. decembra 2013“, kljub začetku veljavnosti novega člena 77 še naprej pridobivajo pokojninske pravice po letni stopnji 1,9 %.
Poleg tega v skladu s členom 22(1), četrti pododstavek, Priloge XIII h Kadrovskim predpisom „za uradnike, ki so na dan 1. maja 2014 stari 45 let ali več in so se zaposlili med 1. majem 2004 in 31. decembrom 2013, ostaja upokojitvena starost 63 let“.
Poleg tega je bila – kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 34 Uredbe (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o spremembi Kadrovskih predpisov [in PZDU] (
UL 2013, L 287, str. 15
) ter ob upoštevanju velikega števila začasnih uslužbencev v agencijah in potrebe po opredelitvi dosledne kadrovske politike v tem posebnem sektorju – s členom 2(f) PZDU uvedena nova kategorija začasnih uslužbencev, zaposlenih v agencijah (v nadaljevanju: uslužbenci agencij), in določena so bila nekatera posebna pravila v zvezi s to novo kategorijo.
Zato je bila pogodba, ki jo je tožeča stranka sklenila z agencijo Frontex, od 1. januarja 2014
ipso iure
spremenjena v pogodbo začasnega uslužbenca na podlagi člena 2(f) PZDU, kot določa člen 6 Priloge k PZDU, ki se nanaša na prehodne določbe, ki se uporabljajo za uslužbence iz teh pogojev.
[Kot je bilo popravljeno s sklepom z dne 22. januarja 2019] Tožeča stranka je 1. junija 2015 zapustila agencijo Frontex in se istega dne s sklenitvijo pogodbe na podlagi člena 2(f) PZDU zaposlila pri Evropski agenciji za pomorsko varnost (EMSA) kot vodja oddelka „Corporate services“. Člen 3 te pogodbe je določal, da bo še naprej razvrščena v naziv AD 12, plačilni razred 3, ter da bo ohranila svojo delovno dobo v nazivu na dan 1. februarja 2012 in v plačilnem razredu na dan 1. februarja 2014. Člen 4 navedene pogodbe je določal, da bo datum izteka te pogodbe isti, kot je bil določen s prejšnjo pogodbo tožeče stranke z agencijo Frontex, in sicer 31. januar 2017. Zadevna pogodba je bila v skladu z njenim členom 5 podaljšana pod pogoji, ki so se uporabljali za uslužbence agencij, kar je torej tožeči stranki omogočilo, da še danes dela za agencijo EMSA.
Poleg tega je treba poudariti, da je bilo s členom 1(1) Priloge k PZDU, ki se nanaša na prehodne določbe, ki se uporabljajo za uslužbence iz teh pogojev, med drugim določeno, da se določbe členov 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, omenjene v točkah 5 in 6 zgoraj, in sicer kontinuiteta glede letne odmerne stopnje (člen 21) in kontinuiteta glede upokojitvene starosti (člen 22), smiselno uporabljajo za uslužbence, „zaposlene“ na dan 31. decembra 2013.
Predhodni postopek
Tožeča stranka je 16. decembra 2015 pri direktorju Urada Komisije za vodenje in plačevanje posameznih pravic (PMO) vložila zahtevo v smislu člena 90(1) Kadrovskih predpisov, da bi organ, pooblaščen za sklepanje pogodb o zaposlitvi (v nadaljevanju: OPSP), sprejel odločbo, s katero bi bili predčasno določeni nekateri elementi izračuna njenih pokojninskih pravic (v nadaljevanju: zahteva z dne 16. decembra 2015). V bistvu je zahtevala potrditev, da je bila po začetku veljavnosti reforme iz leta 2014 kljub svoji premestitvi v agencijo EMSA še naprej upravičena do letne odmerne stopnje pokojninskih pravic v višini 1,9 % in do upokojitvene starosti, veljavne pred 1. januarjem 2014, to je 63 let.
Zahteva z dne 16. decembra 2015 je bila 16. aprila 2016 najprej zavrnjena zaradi molka organa, ta zavrnitev pa je bila nato potrjena z zavrnilno odločbo, sprejeto 29. aprila 2016 v obliki sporočila vodje oddelka „Pokojnine“ pri uradu PMO (v nadaljevanju: sporočilo z dne 29. aprila 2016 ali izpodbijana odločba).
Vodja oddelka „Pokojnine“ pri uradu PMO je v sporočilu z dne 29. aprila 2016 tožečo stranko v bistvu obvestil, da je odločbo, katere sprejetje je zahtevala, na upravni ravni mogoče sprejeti šele „ob prenehanju [njene] zaposlitve in na podlagi statusa, ki ga bo imela ob tem prenehanju“.
Vendar je bilo v sporočilu z dne 29. aprila 2016 pojasnjeno, da se, „kadar pride do prekinitve v karieri uslužbenca, […] uporabljajo nova pravila Kadrovskih predpisov“, da se „[z]amenjava delodajalca […] šteje za tako prekinitev“, da „[t]o pomeni, da se za obdobje dela, ki sledi sklenitvi pogodbe z agencijo EMSA, uporabljajo pravila Kadrovskih predpisov[, ki so veljala] ob začetku veljavnosti [navedene] pogodbe“, ter da bodo „[z]a navedeno obdobje […] pokojninske pravice določene na podlagi [upokojitvene] starosti 66 let in odmerne stopnje 1,80 %“.
Nazadnje, v sporočilu z dne 29. aprila 2016 je bilo tudi poudarjeno, da je tožeča stranka „ohranil[a] svoje pravice v skladu s svojim statusom uradnice Komisije, ki ni prenehal“.
Tožeča stranka je 18. julija 2016 pri OPSP vložila pritožbo na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov zoper odgovor na zahtevo z dne 16. decembra 2015. OPSP je z odločbo z dne 16. novembra 2016 to pritožbo zavrgel kot nedopustno, kar je v bistvu obrazložil s tem, da sporočilo z dne 29. aprila 2016 ne pomeni odločbe, temveč zgolj informacijo na podlagi sedanjih pravil Kadrovskih predpisov.
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 27. februarja 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Tožeča stranka je istega dne z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča predlagala, naj se v skladu s členom 69(c) Poslovnika Splošnega sodišča postopek prekine, dokler ne postane pravnomočna končna odločba v zadevi T‑769/16, Picard/Komisija. Z odločbo z dne 5. aprila 2017 je predsednik tretjega senata po opredelitvi Komisije ugodil temu predlogu.
Komisija je 21. marca 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika.
Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER), agencija Frontex, Evropska agencija za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (eu-LISA), agencija EMSA, Evropski bančni organ (EBA), Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) ter Evropski azilni podporni urad (EASO) so z vlogami, ki so bile v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložene 15. junija 2017, predlagali, naj se jim v obravnavani zadevi dovoli intervenirati v podporo predlogom tožeče stranke.
Z odločbo z dne 18. julija 2017 je predsednik tretjega senata po opredelitvi glavnih strank v skladu s členom 70(2) Poslovnika odločil, da se postopek nadaljuje.
Tožeča stranka je 1. septembra 2017 vložila stališče glede ugovora nedopustnosti, ki ga je podala Komisija (glej točko 19 zgoraj).
S sklepom Splošnega sodišča z dne 5. oktobra 2017 je bilo odločanje o ugovoru nedopustnosti pridržano za končno odločbo.
Komisija je 20. novembra 2017 vložila odgovor na tožbo. Tožeča stranka se je z dopisom z dne 6. decembra 2017 odpovedala vložitvi replike.
S sklepom predsednika tretjega senata z dne 13. decembra 2017 je bilo agencijam ACER, Frontex, eu-LISA in EMSA, organoma EBA in ESMA ter uradu EASO dovoljeno intervenirati v podporo predlogom tožeče stranke.
Intervenienti so 26. in 27. januarja 2018 vložili intervencijske vloge. Tožeča stranka se je z dopisom z dne 12. februarja 2018 odpovedala vložitvi stališč glede teh vlog, Komisija pa je svoja stališča glede njih vložila 15. februarja 2018.
Tožeča stranka je z dopisom z dne 26. februarja 2018 podala obrazložen predlog v skladu s členom 106(2) Poslovnika, da bi lahko ustno podala navedbe na obravnavi. Splošno sodišče je ugodilo temu predlogu in začelo ustni del postopka.
Organ EBA je 10. oktobra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložil dopis, s katerim je Splošno sodišče obvestil, da se odpoveduje udeležbi na obravnavi.
Splošno sodišče je z ukrepom procesnega vodstva Komisijo pozvalo, naj odgovori na pisno vprašanje. Komisija se je na to odzvala v predpisanem roku.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano odločbo razglasi za nično;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot očitno nedopustno;
–
podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Intervenienti Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
izpodbijano odločbo razglasi za nično;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost
Trditve strank
Komisija trdi, da je ta tožba ob neobstoju akta, ki posega v položaj, očitno nedopustna.
Uvodoma Komisija opozarja, da z nobeno določbo Kadrovskih predpisov zadevni instituciji ni izrecno naloženo, naj v zvezi z uradnikom, ki to zahteva pred svojo dejansko upokojitvijo, predčasno določi nekatere elemente izračuna zneska njegovih pokojninskih pravic. Nasprotno, v Kadrovskih predpisih naj na tem področju nikakor ne bi bilo uzakonjeno nobeno načelo gotovosti, kar zadeva določitev pokojninskih pravic pred datumom upokojitve. Tako naj bi člen 40 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom določal, da se uradnikove pokojninske pravice izračunajo, ko je upravičen do upokojitve.
Zato Komisija trdi, prvič, da v obravnavanem primeru sporočilo z dne 29. aprila 2016 ni odločba oziroma akt, ki posega v položaj, temveč je zgolj informacija na podlagi pravil Kadrovskih predpisov.
Drugič, Komisija zatrjuje, da ko je bila zahteva z dne 16. decembra 2015 vložena, uprava ni poznala vseh elementov izračuna prihodnjih pokojninskih pravic tožeče stranke in jih tudi danes še ne pozna. Kot navaja ta institucija, ji informacija o datumu začetka zaposlitve tožeče stranke in informacija o njeni starosti, ko je začela veljati reforma iz leta 2014, omogočata kvečjemu, da oceni znesek teh pokojninskih pravic.
Komisija meni, da bo šele ob upokojitvi tožeče stranke končno in zagotovo znan pravni okvir, ki se uporablja zanjo, vključno z morebitnimi drugimi prehodnimi pravili, ki bi bila medtem sprejeta, in da bo samo v teh okoliščinah mogoče dokončno upoštevati njeno celotno kariero, da bi se izračunal znesek starostne pokojnine.
Po mnenju Komisije se lahko trenutna letna odmerna stopnja pokojninskih pravic sčasoma še spremeni in tožeča stranka lahko tudi pridobi različne pokojninske pravice glede na razvoj njene kariere, kot določa na primer člen 77, tretji odstavek, Kadrovskih predpisov v primeru napotitve. Kar zadeva upokojitveno starost, naj bi bila ta v skladu s členom 83a(3) Kadrovskih predpisov predmet petletne aktuarske ocene ravno zato, da se ohrani ravnotežje pokojninskega sistema Unije. Tega, da se bo ta dejavnik sčasoma zvišal, naj torej pred upokojitvijo tožeče stranke ne bi bilo mogoče izključiti.
Tretjič, Komisija zatrjuje, da tudi ob predpostavki, da so bili nekateri elementi izračuna pokojninskih pravic tožeče stranke že znani, ko je ta vložila zahtevo z dne 16. decembra 2015, je tožba kljub temu nedopustna, saj vsebine pokojninskih pravic, ker te „še nastajajo“, ni mogoče določiti z „dokončno“ odločbo, dokler se tožeča stranka ne upokoji.
Nazadnje, taka rešitev naj bi bila v skladu s tisto, ki je bila določena s sodbo z dne 12. februarja 1992, Pfloeschner/Komisija (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, točki
in
).
Na obravnavi je Komisija v zvezi s tem tudi poudarila, da se je sodba z dne 1. februarja 1979, Deshormes/Komisija (
17/78
,
EU:C:1979:24
, točka
), v kateri je Sodišče priznalo, da predčasna določitev elementa izračuna pokojninskih pravic pomeni akt, ki posega v položaj, umeščala v poseben okvir, ki v obravnavanem primeru ni upošteven.
Tožeča stranka ob podpori intervenientov, nasprotno, meni, da je odgovor na zahtevo z dne 16. decembra 2015, vloženo na podlagi člena 90(1) Kadrovskih predpisov, akt, ki posega v položaj, ker ta odgovor pomeni opustitev sprejetja ukrepa, predpisanega v Kadrovskih predpisih, v smislu člena 90(2) teh predpisov. Meni tudi, da je sporočilo z dne 29. aprila 2016 zaradi svoje vsebine, s katero se ji odreka uporaba zadevnih prehodnih določb, akt, ki posega v njen položaj.
Presoja Splošnega sodišča
Treba je opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso „za akte, ki imajo za zainteresirane osebe negativne posledice, lahko štejejo le akti z zavezujočimi pravnimi učinki, ki neposredno in takoj vplivajo na pravni položaj teh oseb, s tem, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj“ (glej sodbo z dne 13. oktobra 2015, Komisija/Verile in Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru glede predmeta zahteve z dne 16. decembra 2015 ni sporno, da je vodja oddelka „Pokojnine“ pri uradu PMO v sporočilu z dne 29. aprila 2016 jasno zavzel stališče do spremembe elementov izračuna zneska prihodnjih pokojninskih pravic tožeče stranke, in sicer, prvič, do spremembe letne odmerne stopnje navedenih pravic in, drugič, do spremembe njene upokojitvene starosti. Poleg tega je po navedbah Komisije razlog za uporabo teh sprememb ta, da je tožeča stranka zamenjala delodajalca, ker je do te zamenjave prišlo po začetku veljavnosti reforme iz leta 2014 (glej točko 13 zgoraj). Ta institucija torej meni, da je urad PMO zaradi navedene zamenjave delodajalca, to je zaradi bistvene spremembe pogodbenega delovnega razmerja tožeče stranke, prilagodil nekatere dejavnike, ki se upoštevajo pri izračunu njenih pokojninskih pravic.
Ugotoviti pa je treba, da takega zavzetja stališča zaradi njegove vsebine ni mogoče obravnavati tako, kot da zajema zgolj informacije o obsegu določb Kadrovskih predpisov, ki se nanašajo na pokojninske pravice in način njihovega izračuna po začetku veljavnosti reforme iz leta 2014.
V sporočilu z dne 29. aprila 2016 namreč vodja oddelka „Pokojnine“ pri uradu PMO tožeči stranki pojasnjuje, da je zaradi sklenitve nove pogodbe z agencijo EMSA 1. junija 2015 ta datum tisti, za katerega je treba za namene uporabe prehodne ureditve, določene v okviru reforme iz leta 2014, šteti, da pomeni „začetek zaposlitve“ tožeče stranke. Iz tega konkretno izhaja, prvič, da je v skladu s tem sporočilom od takrat upokojitvena starost tožeče stranke na podlagi veljavnega prava zvišana na 66 let (s 63 let), in drugič, da je letna odmerna stopnja njenih pokojninskih pravic od istega datuma znižana z 1,9 % na 1,8 %.
V zvezi s tem je v sporočilu z dne 29. aprila 2016 navedeno tudi, da določitev datuma začetka zaposlitve tožeče stranke v smislu prehodnih določb, uvedenih z reformo iz leta 2014, „pomeni, da s[o] za obdobje dela, ki sledi sklenitvi pogodbe z agencijo EMSA, [in torej od 1. junija 2015] pravila Kadrovskih predpisov[, ki se uporabljajo za tožečo stranko, točno tista, ki so veljala] ob začetku veljavnosti pogodbe“, ki jo je sklenila z agencijo EMSA (glej točko 13 zgoraj).
Zato ima sporočilo z dne 29. aprila 2016 pravne učinke, ki takoj in dokončno vplivajo na upravni položaj tožeče stranke, ker Komisija s to odločbo tožečo stranko izključuje iz upravičenosti do prehodne ureditve, uvedene s členoma 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, s tem, da zanjo uporablja letno odmerno stopnjo pokojninskih pravic in upokojitveno starost, kakor sta bili spremenjeni z reformo iz leta 2014. Poleg tega v zvezi s tem ni upoštevna okoliščina, da bo tako odločbo mogoče izvršiti šele v prihodnosti in da so torej njeni učinki časovno odloženi (glej v tem smislu sodbo z dne 1. februarja 1979, Deshormes/Komisija,
17/78
,
EU:C:1979:24
, točka
).
Tako v položaj tožeče stranke dejansko posega sporočilo z dne 29. aprila 2016, ki določa datum začetka njene zaposlitve, in ne to, kako bo to sporočilo uporabljeno v okviru prihodnjega izračuna pokojninskih pravic tožeče stranke, ko bodo te pravice izračunane ob njeni dokončni upokojitvi.
Poleg tega je bil v nasprotju s položajem, obravnavanim v sodbi z dne 12. februarja 1992, Pfloeschner/Komisija (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, točka
), OPSP, ki je odločal o zahtevi z dne 16. decembra 2015, po spremembi pogodbenega delovnega razmerja tožeče stranke dolžan sprejeti odločbo, s katero je pojasnil, ali je zadevna oseba upravičena do uporabe prehodnih določb členov 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom ali ne, ker je ta OPSP razpolagal z dejanskimi elementi v zvezi z upravnim položajem tožeče stranke, ki so bili gotovi in nespremenljivi.
Zato so datum začetka zaposlitve tožeče stranke, ki ga je urad PMO želel jasno določiti na podlagi svoje razlage veljavnih prehodnih določb, in posledice, ki jih je taka določitev imela v primerjavi z upravnimi pogoji, ki so za tožečo stranko kot osebo, vključeno v pokojninski sistem Unije, veljali pred tem datumom, taki, da takoj in neposredno vplivajo na pravni položaj tožeče stranke (glej v tem smislu sodbo z dne 1. februarja 1979, Deshormes/Komisija,
17/78
,
EU:C:1979:24
, točke od 10 do 17).
Iz tega sledi, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 43 zgoraj, odgovor Komisije na zahtevo z dne 16. decembra 2015 pomeni akt, ki posega v položaj, v smislu člena 90(2) Kadrovskih predpisov.
Ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija, je treba torej zavrniti.
Utemeljenost
Trditve strank
Tožeča stranka ob podpori intervenientov v bistvu trdi, da teza Komisije, v skladu s katero tožeča stranka zaradi svoje zamenjave delodajalca ni upravičena do uporabe meril, ki jih določajo prehodne določbe členov 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom v zvezi s pridobivanjem pokojninskih pravic in zakonsko upokojitveno starostjo, pomeni kršitev ne le teh določb, ampak tudi načela kontinuitete zaposlitve in kariere uslužbencev agencij skupaj z načeli pravne varnosti, prepovedi retroaktivnosti in enakega obravnavanja. Po njenem mnenju je taka teza prav tako v nasprotju z določbami pogodbe, ki jo je sklenila z agencijo EMSA, in s splošnimi izvedbenimi predpisi te agencije z dne 25. marca 2015 glede zaposlovanja navedenih začasnih uslužbencev.
Poleg tega naj bi zakonodajalec Unije novo kategorijo začasnih uslužbencev agencij iz člena 2(f) PZDU ustvaril prav z namenom odgovoriti na posebne potrebe različnih obstoječih evropskih agencij, da bi se med drugim zagotovila privlačnost delovnih mest v okviru tako imenovanega „medagencijskega“ trga prostih delovnih mest, s čimer bi se spodbudila mobilnost zadevnih oseb ter hkrati tem uslužbencem zagotovila kontinuiteta zaposlitve in kariere pri mobilnosti.
Nazadnje, tožeča stranka in intervenienti so na obravnavi poudarili, da se za vse uradnike, začasne uslužbence in pogodbene uslužbence, ki jih zaposluje Unija, uporablja isti enotni pokojninski sistem Unije. Področje uporabe prehodnih določb Priloge XIII h Kadrovskim predpisom naj bi bilo jasno opredeljeno. Zajemalo naj bi osebe, ki so bile vključene in so plačevale prispevke v navedeni sistem pred 1. januarjem 2014. Zamenjava institucije, organa, urada ali agencije naj zato nikakor ne bi vplivala na to vključenost.
Komisija izpodbija te trditve. Čeprav priznava, da je bila s členom 2(f) PZDU ustvarjena nova kategorija začasnih uslužbencev, da bi se med drugim spodbudila mobilnost med agencijami, pa naj uslužbenci agencij ne bi pomenili samostojne kategorije začasnih uslužbencev. Nasprotno, za te uslužbence naj bi tako kot za druge uslužbence Unije iz vseh kategorij veljale splošne določbe PZDU, ki se uporabljajo, razen če so določena posebna odstopanja. V sedanjem stanju prava naj bi bilo zato načelo kontinuitete kariere na področju pokojninskih pravic omejeno in naj ga ne bi bilo mogoče samodejno razširiti na pogoje za upravičenost do pokojnine in na njen izračun. Taka razširitev naj nikakor ne bi mogla biti implicitna.
Po mnenju Komisije zaradi upoštevanja cilja zmanjšanja upravnih odhodkov, ki mu je zakonodajalec Unije še posebej sledil, z reformo iz leta 2004 niso bile odpravljene vse ovire za „medagencijski trg“. Tako naj Uredba št. 1023/2013 ne bi vsebovala izrecne določbe, ki bi določala načelo kontinuitete kariere uslužbencev agencij za izračun pokojninskih pravic.
Komisija zato trdi, da niti ona sama, niti agencije, niti zadevni uslužbenci ne morejo pogodbeno ali upravno dopolniti ciljev reforme iz leta 2014 z opiranjem na teleološko razlago člena 1 Priloge k PZDU ter členov 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom. Taka razlaga naj bi z odložitvijo uporabe novih določb člena 77 Kadrovskih predpisov dejansko pripeljala do zmanjšanja ali celo delnega izničenja proračunskih prihrankov, ki jih je želel doseči zakonodajalec Unije.
Na obravnavi je Komisija zatrdila, da Kadrovski predpisi prav tako ne določajo načela kontinuitete na področju pokojninskih pravic. Uvodna izjava 29 Uredbe št. 1023/2013 naj bi se na splošno sklicevala na postopno uporabo novih pravil s prehodno ureditvijo. V zvezi s tem naj bi bila poleg tega, kar zadeva pokojninske pravice, člena 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, s katerima naj bi se uvajalo merilo „začetka zaposlitve“, natančna in naj ne bi vsebovala praznin.
Poleg tega naj bi bilo zaradi njune dvojne narave prehodnih ukrepov in finančnih ukrepov člena 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom posledično treba razlagati ozko, saj določata izjemo od načela takojšnje uporabe člena 77 Kadrovskih predpisov in urejata priznanje finančne ugodnosti.
S tega vidika je Komisija na obravnavi zatrdila tudi, da člen 28 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, ki določa, da so pokojninske pravice uslužbenca, ki je imel na dan 1. januarja 2014 sklenjeno pogodbo, predmet aktuarske prilagoditve, če je ta uslužbenec po tem datumu imenovan za uradnika, dokazuje, da je treba ob neobstoju posebnih določb, kot je določba iz tega člena, na splošno uporabljati prehodne določbe.
V posebnem primeru tožeče stranke pa Komisija meni, prvič, da v skladu z načelom upravne avtonomije evropskih institucij, določenim v členu 335 PDEU, med drugim pri upravljanju njihovega osebja, za tožečo stranko ni mogoče šteti, da je zaposlena pri Uniji, temveč da je – šele od zahteve z dne 16. decembra 2015 – uslužbenka agencije EMSA (sodba z dne 21. januarja 2014, Van Asbroeck/Parlament,
F‑102/12
,
EU:F:2014:4
, točka
). Drugače povedano, ker imajo agencije Unije pravno osebnost, naj delodajalec njihovih uslužbencev ne bi mogli biti hkrati agencija in Unija.
Zato Komisija meni, da je glede na pravni okvir, ki se uporablja v obravnavanem primeru, zamenjava delodajalca, za katero se je odločila tožeča stranka, nujno povzročila pomembno pretrganje njenega prejšnjega delovnega razmerja in torej prekinitev v njeni karieri. V zvezi s tem naj bi se člen 55 PZDU, ki zadevnemu uslužbencu omogoča, da ohrani svojo razvrstitev in svojo delovno dobo v nazivu in plačilnem razredu, razlikoval od člena 32, tretji odstavek, Kadrovskih predpisov, ki določa ohranitev delovne dobe v plačilnem razredu v primeru začasnega uslužbenca, imenovanega za uradnika v isti instituciji, „pri katerem se določena kontinuiteta kariere zdi logična in naravna“.
Po mnenju Komisije je omejeno načelo kontinuitete kariere, priznano v členu 55 PZDU, zgolj izjema od splošnega pravila, v skladu s katerim pri začasnih uslužbencih, ki zamenjajo institucijo ali agencijo, ni kontinuitete kariere.
Drugič, sodna praksa naj bi potrjevala neobstoj „načela kontinuitete zaposlitve“, kar zadeva začasne uslužbence, ker táko načelo na splošno obstaja le za uradnike, in to na podlagi razmerja, ki ga določajo Kadrovski predpisi in ki se z uradnikom vzpostavi z aktom o imenovanju. Člen 8 Kadrovskih predpisov naj bi namreč posebej določal, da se za uradnika, ki je premeščen v drugo institucijo, „šteje, da je bil […] v času svoje celotne kariere v Uniji zaposlen v slednji instituciji“.
Tako se po mnenju Komisije glede začasnih uslužbencev v sodbi z dne 16. septembra 2015, EMA/Drakeford (
T‑231/14 P
,
EU:T:2015:639
), še zdaleč ne priznava kontinuiteta kariere v primeru zamenjave delodajalca, ker je sodišče Unije ugotovilo le kontinuiteto med več zaporednimi enakimi pogodbami v isti agenciji na podlagi člena 8 PZDU, katerega namen je prav preprečevanje zlorabe pogodb za določen čas. Poleg tega naj bi iz sodbe z dne 29. aprila 2015, Todorova Androva/Svet (
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, točki
in
), izhajalo, da kadar zakonodajalec tega ni izrecno določil, ni nobene upravne kontinuitete v karieri začasnega uslužbenca, ki postane uradnik. Kar zadeva sodbo z dne 1. aprila 2008, Maruko (
C‑267/06
,
EU:C:2008:179
), naj bi potrjevala samo, da novo pravilo ne vpliva na pravice, ki se dokončno pridobijo na podlagi pogodbe, ter da se tako spoštuje načelo povezave med plačilom in pokojnino. Na koncu Komisija dodaja, da sodba z dne 5. decembra 2012, Grazyte/Komisija (
F‑76/11
,
EU:F:2012:173
), potrjuje, da pred reformo iz leta 2014 varstvo uslužbencev, premeščenih iz ene agencije v drugo, ni obstajalo, in kaže, da posebne določbe glede uslužbencev agencij ne zadostujejo, da bi se vzpostavila resnična „bistvena kontinuiteta“ med pogodbami, sklenjenimi z različnimi agencijami.
Nazadnje Komisija iz teh istih razlogov trdi, da uporaba novih pravil v zvezi z letno odmerno stopnjo pokojninskih pravic in upokojitveno starostjo ne posega v pravice, ki jih je tožeča stranka pridobila pred zaposlitvijo pri agenciji EMSA, ter prav tako ne pomeni kršitve načel pravne varnosti in prepovedi retroaktivnosti (sodba z dne 19. julija 2016, Stips/Komisija,
F‑131/15
,
EU:F:2016:154
, točka
). Poleg tega naj tožeča stranka ob neobstoju bistvene kontinuitete med njenimi zaposlitvami pri agencijah Frontex in EMSA ne bi bila deležna nobene diskriminacije v primerjavi z njenimi kolegi, ki niso zamenjali agencije.
Presoja Splošnega sodišča
Poudariti je treba, da je tožeča stranka, ki je bila imenovana za uradnico 16. aprila 2006, 1. junija 2012 odšla na dopust iz osebnih razlogov. Istega dne se je kot začasna uslužbenka zaposlila pri agenciji Frontex, nato pa je leta 2015, to je po tem, ko se je 1. januarja 2014 začela uporabljati reforma iz leta 2014, sklenila pogodbo z agencijo EMSA (glej točko 9 zgoraj).
Poleg tega je treba pred preučitvijo trditev strank spomniti na področje uporabe
ratione temporis
in
ratione personae
novih določb člena 77 Kadrovskih predpisov, zlasti z vidika prehodnih pravnih pravil, določenih v Prilogi XIII k tem predpisom.
–
Področje uporabe
ratione temporis
in
ratione personae
novih določb člena 77 Kadrovskih predpisov, ki so bile uvedene z reformo iz leta 2014
S časovnega vidika je treba uvodoma navesti, da se vsaka zakonodajna sprememba načeloma uporablja za prihodnje učinke položajev, ki so nastali, ko je veljala razveljavljena ureditev, če ni zakonodajalec izrecno določil drugače. Drugače velja za položaje, ki so nastali in so bili dokončno utrjeni na podlagi prejšnje ureditve, pri čemer so bile z njo ustvarjene pridobljene pravice (sodba z dne 13. oktobra 2015, Komisija/Verile in Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, točka
).
Zato je treba, prvič, v zvezi s področjem uporabe
ratione temporis
novega člena 77 Kadrovskih predpisov poudariti, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke (glej točko 54 zgoraj) takojšnja uporaba tega člena ne more biti v nasprotju z načeloma pravne varnosti in prepovedi retroaktivnosti.
Novi člen 77 Kadrovskih predpisov namreč ne vpliva niti na pokojninske pravice, ki so bile pridobljene po stopnji 1,9 % v okviru zaposlitev, dopolnjenih pred 1. januarjem 2014, to je, preden je ta člen začel veljati, niti na pravice uradnikov in uslužbencev, ki so zahtevali, naj se jim prizna pravica do upokojitve pri zakonski starosti 63 let, in katerih pokojnina je bila določena pred 1. januarjem 2014 (člen 24a Priloge XIII h Kadrovskim predpisom). Na področje uporabe novih pravil, ki jih je zakonodajalec Unije uvedel v okviru reforme iz leta 2014, lahko namreč spadajo le položaji, ki ob začetku veljavnosti te reforme še niso dokončno nastali, in sicer pokojninske pravice, ki ustrezajo zaposlitvam, dopolnjenim na podlagi teh novih pravil, in upokojitve po 1. januarju 2014, kar zadeva uradnike in uslužbence, za katere se ne uporablja prehodna ureditev.
Drugič, v zvezi s področjem uporabe
ratione personae
novega člena 77 Kadrovskih predpisov je treba navesti, da je v okviru reforme iz leta 2014 zakonodajalec Unije določil „prehodno ureditev, ki bi omogočala postopno uporabo novih pravil in ukrepov, [vendar] bi spoštovala pridobljene pravice in legitimna pričakovanja osebja, zaposlenega pred začetkom veljavnosti teh sprememb Kadrovskih predpisov“, kot je navedeno v uvodni izjavi 29 Uredbe št. 1023/2013.
Kar tako zadeva načine izračuna pokojninskih pravic v tem primeru, je v členu 21 in členu 22(1) Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, ki se na podlagi člena 1(1) Priloge k PZDU smiselno uporabljata za obravnavano zadevo, pojasnjeno, da ima uradnik, ki se je zaposlil med 1. majem 2004 in 31. decembrom 2013, pravico do letne odmerne stopnje pokojninskih pravic v višini 1,9 % in da zanj, če je tako kot tožeča stranka na dan 1. maja 2014 star 45 let ali več, zakonska upokojitvena starost ostaja 63 let.
–
Pojem „začetek zaposlitve“
V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da pojem začetka zaposlitve, naveden v prehodnih določbah, ki so omenjene v točkah 74 in 73 zgoraj, ni izrecno opredeljen niti v Kadrovskih predpisih niti v PZDU, kar je Komisija tudi potrdila na obravnavi.
Vendar predpisi, ki se uporabljajo v tem primeru, vsebujejo napotke ali celo merila, ki so dovolj jasni in natančni, da je mogoče vsebino pojma začetka zaposlitve opredeliti v okviru sistematične razlage teh predpisov. Zlasti iz člena 1(1) Priloge k PZDU, ki v zvezi z drugimi uslužbenci napotuje na smiselno uporabo pravil iz Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, je razvidno, da je do uporabe teh prehodnih pravil pod enakimi pogoji upravičeno vse osebje Unije brez razlikovanja glede na to, ali gre za delovno razmerje na podlagi Kadrovskih predpisov ali na podlagi pogodbe.
Ker je zakonodajalec Unije tako izrecno uvedel enotno prehodno ureditev za uradnike in za druge uslužbence Unije, je treba pojmu začetka zaposlitve dati razlago, ki temelji na istih načelih kot delovno razmerje, naj to izhaja iz Kadrovskih predpisov ali iz pogodbe, vendar brez poseganja v upoštevanje pravil Kadrovskih predpisov in PZDU, s katerimi je za vsako od teh kategorij osebja določena lastna ureditev.
Natančneje, v skladu s sodno prakso je treba pojem začetka zaposlitve razlagati ob upoštevanju ne le besedila, s katerim je izražen, ampak tudi uresničevanih ciljev in sistema, ki se vzpostavlja s Kadrovskimi predpisi in PZDU ter v katerega je ta pojem umeščen (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2015, Todorova Androva/Svet,
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, točka
).
Iz tega sledi, da ozka razlaga upoštevnih prehodnih določb, na katere potrebnost se pravilno sklicuje Komisija (glej točko 61 zgoraj), ker te določbe pomenijo izjemo (sodba z dne 17. januarja 2013, Komisija/Španija,
C‑360/11
,
EU:C:2013:17
, točka
) in imajo proračunske posledice (sodba z dne 30. junija 2005, Olesen/Komisija,
T‑190/03
,
EU:T:2005:264
, točka
), vendarle ne more biti v nasprotju s cilji, ki jih uresničuje zakonodajalec Unije, ter sistemom, uvedenim s Kadrovskimi predpisi in PZDU.
V obravnavanem primeru se zadevne prehodne določbe nanašajo na posebno področje pokojninskega sistema Unije.
Pokojninski sistem Unije, kot ga določajo upoštevne določbe naslova V, poglavje 3, Kadrovskih predpisov in Priloga VIII k tem predpisom, pa je skupen uradnikom, začasnim uslužbencem in pogodbenim uslužbencem Unije neodvisno od tega, ali gre za delovno razmerje na podlagi Kadrovskih predpisov ali na podlagi pogodbe.
[Kot je bilo popravljeno s sklepom z dne 22. januarja 2019] Zlasti člen 2 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, s katero je urejen „[s]istem pokojninskega zavarovanja“, določa, da se „[s]tarostna pokojnina […] izplača na podlagi skupnega števila let uradnikove pokojninske dobe“. V zvezi s tem je v naslednjem členu 3 navedene priloge poleg tega pojasnjeno, da se pod pogojem, da je zadevna oseba plačala svoj del pokojninskih prispevkov za zadevna obdobja zaposlitve, pri izračunu pokojninske dobe upoštevajo „obdobje, ko je bil uradnik zaposlen v eni od institucij“, in „obdobja, ko je bil v skladu s [PZDU] zaposlen na katerem koli drugem položaju“.
Poleg tega je Komisija v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča potrdila, da je tožeča stranka v obravnavanem primeru neprekinjeno plačevala prispevke v pokojninski sistem Unije, odkar se je zaposlila najprej kot uradnica, nato leta 2012 kot začasna uslužbenka agencije Frontex in nazadnje leta 2015 kot začasna uslužbenka agencije EMSA.
Iz tega sledi, da zaradi delovnega razmerja tožeče stranke s Komisijo, izhajajočega iz Kadrovskih predpisov in ki še vedno obstaja, in posledično zaradi njene nadaljnje vključenosti v pokojninski sistem Unije tudi v času njenega dopusta iz osebnih razlogov, za zaposlitev zadevne osebe kot začasne uslužbenke najprej leta 2012 pri agenciji Frontex in nato leta 2015 pri agenciji EMSA ni mogoče šteti – kar zadeva njeno vključenost v navedeni pokojninski sistem – da je šlo za nov začetek zaposlitve, seveda brez poseganja v morebitno spreminjanje višine prispevkov, ki bi bilo povezano s spremembami njene osnovne plače, na primer zaradi spremembe njenega upravnega statusa med dopustom iz osebnih razlogov ali kot začasne uslužbenke, zaposlene v višjem nazivu od tistega, ki ga je imela kot uradnica na dopustu iz osebnih razlogov.
V zvezi s tem je Komisija v odgovoru, omenjenem v točki 84 zgoraj, namreč pojasnila tudi, da je v skladu s členom 41 PZDU stopnja prispevkov v pokojninski sistem Unije (ki ustreza določenemu odstotku osnovne plače) „ista ne glede na to, ali je uslužbenec uradnik ali začasni uslužbenec“. Čeprav se je torej v posebnem primeru tožeče stranke, kot poudarja Komisija, „[njena] osnovna plača precej spreminjala, ker je bila uradnica z nazivom AD 8, plačilni razred 1, ko je odšla na dopust iz osebnih razlogov, da bi delala za agencijo Frontex kot začasna uslužbenka z nazivom AD 12, plačilni razred 2, [in ko jo je nato] agencija EMSA zaposlila v naziv AD 12, plačilni razred 3“, dejstvo ostaja, da tožeča stranka nikoli ni prenehala biti vključena v navedeni pokojninski sistem in vanj plačevati prispevke ravno zaradi teh različnih osnovnih plač.
V teh okoliščinah je tožeča stranka kljub dopustu iz osebnih razlogov in poznejšim zaposlitvam, in sicer najprej pri agenciji Frontex od dneva odhoda na navedeni dopust in nato pri agenciji EMSA, na upravni ravni in zlasti na ravni svoje vključenosti v pokojninski sistem Unije ostala uradnica Komisije, pri kateri je njen „začetek zaposlitve“ nastopil leta 2006, s čimer je postala uradnica Unije. V skladu s členom 1a Kadrovskih predpisov namreč „‚uradnik Unije‘ pomeni vsako osebo, ki je imenovana, kakor določajo ti kadrovski predpisi, na stalno delovno mesto v eni od institucij Unije aktom, ki ga izda organ za imenovanja te institucije“.
Poleg tega je treba poudariti, da lahko v splošnem okviru Kadrovskih predpisov in PZDU začetek zaposlitve osebe pri Uniji ustreza le datumu, ko ta oseba začne na podlagi akta o imenovanju – če gre tako kot v primeru tožeče stranke za uradnika (glej zgoraj navedeni člen 1a) – opravljati naloge, ki so ji dodeljene, in to do trenutka, ko se izda enakovreden in nasproten upravni akt, ki pripelje do tega, kar je v Kadrovskih predpisih, in sicer v poglavju 4 teh predpisov, opredeljeno kot „prenehanje delovnega razmerja“.
Kar zadeva uradnike, do takega prenehanja pride na primer z aktom o odstopu (člen 48 Kadrovskih predpisov), upokojitvijo v interesu službe (člen 50 Kadrovskih predpisov), odpustitvijo zaradi nesposobnosti (člen 51 Kadrovskih predpisov), odločbo o upokojitvi (člen 52 Kadrovskih predpisov), smrtjo (člen 47 Kadrovskih predpisov). Nasprotno pa dopust iz osebnih razlogov ni upravni status, ki pripelje do „prenehanja delovnega razmerja“.
Ob tem je – tudi ob predpostavki, da je pri tožeči stranki, čeprav je bila po odhodu na dopust iz osebnih razlogov še vedno uradnica, zaposlena pri Komisiji, prišlo do novega „začetka zaposlitve“, ker se je pri agenciji EMSA zaposlila 1. junija 2015, ko je bila reforma iz leta 2014 že veljavna – učinek tega novega „začetka zaposlitve“ mogoče presojati le glede na posebni okvir in posebni cilj novih določb s področja določanja odmerne stopnje pokojninskih pravic (1,8 %) in upokojitvene starosti (66 let), pri čemer je cilj ta, da bi se z „uporabo novih pravil in ukrepov [na področju pokojninskih pravic vseeno] spoštoval[i] pridobljene pravice in legitimna pričakovanja osebja, zaposlenega [tudi v agencijah] pred začetkom veljavnosti“ reforme iz leta 2014.
Čeprav torej drži, da je bil cilj prehodnih pravil, za katera gre, tudi nadziranje proračunskih stroškov, povezanih z upravnimi odhodki Unije, ta pravila nikakor ne morejo posegati v pridobljene pravice in legitimna pričakovanja osebja iz vseh kategorij, ki je bilo „zaposleno“ pred začetkom veljavnosti reforme iz leta 2014 (glej točko 74 zgoraj).
S tega vidika je treba zato ugotoviti, da je tožeča stranka, medtem ko je bila neprekinjeno zaposlena pri Uniji, odkar je bila leta 2006 imenovana za uradnico Komisije, skozi svoje celotno delovno razmerje z Unijo in kljub svojemu statusu med dopustom iz osebnih razlogov nujno ostala vključena v pokojninski sistem Unije, kot je določen v členu 83 Kadrovskih predpisov, in je prispevala v ta pokojninski sistem na podlagi prispevkov, odtegnjenih od mesečnih plač, do katerih je bila upravičena, najprej kot uradnica Komisije in nato brez prekinitve kontinuitete kot uslužbenka Unije od svoje prve zaposlitve pri agenciji Frontex 1. februarja 2012 in zatem še pri agenciji EMSA 1. junija 2015.
[Kot je bilo popravljeno s sklepom z dne 22. januarja 2019] V teh okoliščinah je treba posledično ugotoviti, da je treba za namene uporabe prehodnih ukrepov, za katere gre, za tožečo stranko šteti, da se je pri Uniji „zaposlila“ v času od 1. maja 2004 do 31. decembra 2013 in da je, ker je bila po zadnjenavedenem datumu še vedno zaposlena, upravičena do uporabe pogojev, ki jih določajo navedene prehodne določbe glede, prvič, odmerne stopnje pokojninskih pravic v višini 1,9 % in, drugič, upokojitvene starosti 63 let.
Iz vseh teh razlogov je treba sprejeti tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev členov 21 in 22 Priloge XIII h Kadrovskim predpisom, ter izpodbijano odločbo razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti preostale tožbene razloge.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Komisija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogom tožeče stranke naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov tožeče stranke.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika v povezavi s členom 1(2)(f) tega poslovnika organi, uradi in agencije Unije, ki so intervenirali v postopku, nosijo svoje stroške. Intervenienti torej nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:

1.
Odločba Evropske komisije z dne 16. aprila 2016, ki je bila potrjena s sporočilom Urada za vodenje in plačevanje posameznih pravic (PMO) z dne 29. aprila 2016, se razglasi za nično.

2.
Komisija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Isabel Torné.

3.
Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER), Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex), Evropska agencija za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (eu-LISA), Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA), Evropski bančni organ (EBA), Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) in Evropski azilni podporni urad (EASO) nosijo svoje stroške.

Frimodt Nielsen
Forrester
Perillo
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. decembra 2018.
Sodni tajnik
E. Coulon
Predsednik
S. Gervasoni
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.