CELEX: 62021CJ0046
Recurso de casación
Energía
Reglamento (CE) n.º 714/2009
Artículo 17
Solicitud de exención relativa a un interconector eléctrico
Decisión desestimatoria de la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER)
Reglamento (CE) n.º 713/2009
Artículo 19
Sala de Recurso de la ACER
Intensidad del control

Mediante su recurso de casación, la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 18 de noviembre de 2020, Aquind/ACER (T‑735/18, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2020:542), por la que este anuló la resolución A-001-2018 de la Sala de Recurso de la ACER (en lo sucesivo, «Sala de Recurso»), de 17 de octubre de 2018 (en lo sucesivo, «resolución controvertida»), mediante la que se había confirmado la Decisión n.º 05/2018 de la ACER, de 19 de junio de 2018, por la que se desestima una solicitud de exención relativa a un interconector eléctrico que enlaza las redes de transporte de electricidad británica y francesa (en lo sucesivo, «Decisión  n.º 05/2018»).
Mediante su adhesión a la casación, Aquind Ltd solicita que se confirme la sentencia recurrida.

Marco jurídico
El considerando 19 del Reglamento (CE) n.º 713/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se crea la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (DO 2009, L 211, p. 1), que estuvo en vigor hasta el 3 de julio de 2019, indicaba lo siguiente:
«En los casos en que la [ACER] disponga de facultades de decisión, las partes interesadas, por motivos de economía procesal, deben disfrutar del derecho a recurrir ante una Sala de Recurso, que debe formar parte de la [ACER], pero ser independiente tanto de su estructura administrativa como reguladora. En aras de la continuidad, el nombramiento o la renovación de los miembros de la Sala de Recurso debe permitir una sustitución parcial de dichos miembros. Las resoluciones de la Sala de Recurso pueden ser recurridas ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.»
El artículo  3 del Reglamento n.º 713/2009, titulado «Composición», disponía lo siguiente:
«La [ACER] constará de:
[…]
d)      una Sala de Recurso, que ejercerá las competencias establecidas en el artículo 19.»
El artículo  18 de este Reglamento, titulado «Sala de Recurso», establecía en su apartado  1 lo siguiente:
«La Sala de Recurso estará compuesta de seis miembros y seis suplentes, seleccionados entre el personal directivo actual o anterior de las autoridades reguladoras nacionales, los organismos responsables de la competencia u otras instituciones comunitarias o nacionales, y con la experiencia necesaria en el sector de la energía. La Sala de Recurso designará a su presidente. Las decisiones de la Sala de Recurso se adoptarán por mayoría cualificada de, como mínimo, cuatro de sus seis miembros. Se convocará a la Sala de Recurso cuando resulte necesario.»
El artículo  19 de dicho Reglamento, titulado «Recursos», preceptuaba lo siguiente:
«1.      Cualquier persona física o jurídica, incluidas las autoridades reguladoras nacionales, podrá recurrir contra una decisión en virtud de los artículos 7, 8 o 9 de la que sea destinataria o contra una decisión que, aunque revista la forma de una decisión destinada a otra persona, le afecte directa e individualmente.
2.      El recurso y el escrito donde se expongan sus motivos se interpondrán por escrito ante la [ACER] en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la decisión al interesado o, a falta de notificación, en el plazo de dos meses a partir de la fecha en que la [ACER] haya publicado la decisión. La Sala de Recurso decidirá respecto al recurso en un plazo de dos meses a partir de su interposición.
[…]
4.      Si el recurso fuere admisible, la Sala de Recurso examinará si está fundado. Invitará a las partes, cuantas veces sea necesario, a que presenten sus observaciones, en los plazos especificados, sobre sus propias alegaciones o las de terceras partes en el procedimiento de recurso. Las partes en los procedimientos de recurso tendrán derecho a presentar sus observaciones oralmente.
5.      La Sala de Recurso podrá ejercer, de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, cualquier facultad reconocida a la [ACER] o remitir el asunto al órgano competente de la [ACER]. Esta quedará vinculada por la resolución de la Sala de Recurso.
6.      La Sala de Recurso aprobará y publicará su reglamento interno.
[…]»
El artículo 20 de ese mismo Reglamento, titulado «Recursos ante el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia», estipulaba lo siguiente:
«1.      Las resoluciones de la Sala de Recurso o, en caso de no intervenir esta, de la [ACER], podrán recurrirse ante el Tribunal de Primera Instancia o el Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 230 [CE].
2.      En caso de que la [ACER] se abstuviere de adoptar una decisión, podrá presentarse ante el Tribunal de Primera Instancia o ante el Tribunal de Justicia un recurso por omisión, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 232 [CE].
3.      La [ACER] deberá tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia o del Tribunal de Justicia.»
El Reglamento  n.º 713/2009 fue derogado por el Reglamento (UE) 2019/942 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (DO 2019, L 158, p. 22). El artículo 28, apartado 2, de este último Reglamento establece que la Sala de Recurso decidirá respecto  al recurso en un plazo de cuatro meses a partir de su interposición.

Antecedentes del litigio
El Tribunal General expuso los antecedentes del litigio en los apartados 1 a 13 de la sentencia recurrida y, a efectos del presente procedimiento, pueden resumirse de la siguiente manera.
El 17 de mayo de 2017, Aquind, promotora de un proyecto de interconector eléctrico que enlaza las redes de transporte de electricidad británica y francesa, formuló una solicitud con arreglo al artículo  17 del Reglamento (CE) n.º 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y por el que se deroga el Reglamento (CE)  n.º 1228/2003 (DO 2009, L 211, p. 15), a fin de obtener una exención para este proyecto de interconector.
Dicha solicitud se presentó ante las autoridades reguladoras francesa y del Reino Unido, a saber, la Commission de régulation de l’énergie (CRE; Comisión de Regulación de la Energía, Francia) y la Office of Gas and Electricity Markets Authority (OFGEM; Autoridad Reguladora de los Mercados del Gas y la Electricidad, Reino Unido), respectivamente,  las cuales, al no llegar a un acuerdo sobre tal solicitud, la transmitieron a la ACER, conforme al artículo  17, apartado  5, del Reglamento n.º 714/2009, al objeto de que esta última adoptara ella misma una decisión.
Mediante la Decisión n.º 05/2018, la ACER desestimó la solicitud de Aquind por considerar que no se cumplía una de las condiciones necesarias para obtener la exención, en este caso la prevista en el artículo  17, apartado  1, letra b), del citado Reglamento, según la cual el nivel de riesgo vinculado a la inversión debe ser tal que la inversión solo se efectuaría en caso de concederse la exención.
El 17 de agosto de 2018, Aquind interpuso recurso contra la referida Decisión ante la Sala de Recurso, que, mediante la resolución controvertida, la confirmó.

Recurso ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 14 de diciembre de 2018, Aquind interpuso un recurso de anulación de la resolución controvertida, alegando, en particular, que la Sala de Recurso consideró erróneamente que podía limitar su control a los errores manifiestos de apreciación y que Aquind debía primero solicitar y obtener una decisión de distribución transfronteriza de los costes, de conformidad con el artículo  12 del Reglamento (UE) n.º 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2013, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas y por el que se deroga la Decisión  n.º 1364/2006/CE y se modifican los Reglamentos (CE)  n.º 713/2009, (CE)  n.º 714/2009 y (CE)  n.º 715/2009 (DO 2013, L 115, p. 39), antes de que pudiera adoptarse una decisión en virtud del artículo  17 del Reglamento n.º 714/2009.
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General anuló la resolución de la Sala de Recurso tras estimar el noveno motivo del recurso de Aquind, basado en un examen insuficiente de la Decisión n.º 05/2018 por parte de la Sala de Recurso, y estimar también, a mayor abundamiento, el cuarto motivo de dicho recurso, basado en una interpretación errónea de la relación existente entre el artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009 y el artículo  12 del Reglamento n.º 347/2013. En consecuencia, el Tribunal General anuló la resolución controvertida y desestimó el recurso en todo lo demás.
En apoyo de su noveno motivo, Aquind reprochaba esencialmente a la Sala de Recurso haber limitado su control, al examinar el recurso, al del error manifiesto de apreciación supuestamente cometido por la ACER al adoptar la Decisión n.º 05/2018. Entendía que tal control limitado es contrario al artículo  19, apartado  5, del Reglamento n.º 713/2009.
Apoyándose en una motivación articulada en cuatro partes distintas, el Tribunal General consideró, en los apartados  50 a 71 de la sentencia recurrida, que, tal como sostenía Aquind en su noveno motivo, la limitación, por la Sala de Recurso, de la intensidad de su control sobre la decisión de la ACER relativa a una solicitud de exención en virtud del artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009 era errónea jurídicamente.
En primer lugar, el Tribunal General consideró, en esencia, en el apartado  51 de la sentencia recurrida, que la creación de la Sala de Recurso se debía a la voluntad del legislador de la Unión Europea de prever un mecanismo de recurso en el seno de las agencias de la Unión cuando se ha atribuido a estas una facultad de decisión importante, sobre cuestiones complejas en el plano técnico o científico, que afectan directamente a la situación jurídica de las partes interesadas. El sistema del órgano de recurso representa a este respecto un medio apropiado para proteger los derechos de estas últimas en un contexto en el que  el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de los hechos de carácter científico, técnico y económico complejos de que disponen las agencias adolece o no de un error manifiesto o de desviación de poder.
En segundo lugar, en los apartados  52 a 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó las disposiciones relativas a la organización y las facultades de la Sala de Recurso para constatar, al término de tal análisis, que dicho órgano de recurso no se creó para limitarse a un control restringido de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas.
En primer término, el Tribunal General subrayó, en el apartado  53 de la sentencia recurrida, en relación con la composición de la Sala de Recurso, que el artículo  18, apartado  1, del Reglamento n.º 713/2009 dispone que la Sala de Recurso estará compuesta de seis miembros y seis suplentes, seleccionados entre el personal directivo actual o anterior de las autoridades reguladoras nacionales, los organismos responsables de la competencia u otras instituciones de la Unión o nacionales, «y con la experiencia necesaria en el sector de la energía». Así, el legislador de la Unión ha pretendido dotar a la Sala de Recurso de la pericia necesaria para que pueda proceder ella misma a apreciaciones sobre hechos de carácter técnico y económico complejos relacionados con la energía. El Tribunal General señaló que tal había sido también el objetivo perseguido en la creación de otras agencias de la Unión, como la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) o la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA), cuyas salas de recurso están compuestas por expertos con una cualificación que refleja la especificidad de los sectores en cuestión.
En segundo término, por lo que respecta a las facultades conferidas a la Sala de Recurso, el Tribunal General declaró, en el apartado  54 de la sentencia recurrida, que las mismas, descritas en el artículo  19, apartado  5, del Reglamento n.º 713/2009, abogaban también por un control de elementos fácticos y económicos de orden complejo, en la medida en que, en virtud de dicha disposición, la Sala de Recurso puede o bien ejercer las mismas facultades que se atribuyen a la ACER, o bien remitir el asunto al órgano competente de esta Agencia, órgano que estará vinculado por la resolución de la Sala de Recurso. Así pues, esa disposición confiere a la Sala de Recurso una facultad discrecional en el marco de cuyo ejercicio debe examinar si los elementos de que dispone a raíz del examen del recurso le permiten adoptar su propia resolución.
En el apartado  55 de la sentencia recurrida, el Tribunal General dedujo de ello que la Sala de Recurso dispone no solo de todas las facultades conferidas a la propia ACER, sino que, si decide remitir el asunto, puede orientar las decisiones adoptadas por esta en la medida en que la ACER está vinculada por la motivación de la Sala de Recurso.
Además, según el Tribunal General, del artículo  19, apartado  1, del Reglamento n.º 713/2009 se desprende que, a diferencia del juez de la Unión, la Sala de Recurso es competente, respecto a un control de oportunidad, para anular o sustituir decisiones de la ACER, sobre la única base de consideraciones técnicas y económicas.
En tercer término, el Tribunal General constató, en los apartados  57 y 58 de la sentencia recurrida, que, por lo que se refiere a las solicitudes de exención con arreglo al artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009, solo las resoluciones de la Sala de Recurso adoptadas en virtud del artículo  19, apartado  1, del Reglamento n.º 713/2009 y del artículo  17, apartado  5, del Reglamento n.º 714/2009 pueden ser objeto de recurso ante el Tribunal General. Si la Sala de Recurso solo pudiera efectuar un control limitado de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas contenidas en la decisión de la ACER, ello significaría que el Tribunal General ejercería un control limitado sobre una decisión que sería ella misma el resultado de un control restringido.
Pues bien, según el Tribunal General, un sistema de esta naturaleza no ofrece las garantías de una tutela judicial efectiva de que deben poder disfrutar las empresas a las que se ha denegado tal exención.
En tercer lugar, el Tribunal General consideró, en los apartados  59 y 60 de la sentencia recurrida, que las normas de organización y de procedimiento adoptadas por la ACER, en virtud del artículo  19, apartado  6, del Reglamento n.º 713/2009, atribuían a la Sala de Recurso la misión de ejercer un control de la decisión de la ACER con una intensidad que no puede limitarse a la del control restringido.
Así, en el apartado  60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General subrayó que la Decisión n.º 1-2011 de la Sala de Recurso, de 1 de diciembre de 2011, por la que se establecen las normas de organización y de procedimiento de la Sala de Recurso, había sido objeto de una modificación efectuada el 5 de octubre de 2019, mediante la cual la Sala de Recurso limitaba su facultad. En la redacción vigente en el momento en que se adoptó la resolución controvertida, del artículo  20 de dicha Decisión, titulado «Competencia», se desprendía expresamente que la Sala de Recurso podía ejercer cualquier facultad reconocida a la ACER. El Tribunal General consideró que, al adoptar esta disposición, la Sala de Recurso había traducido, en sus propias normas de organización y de procedimiento internas, la facultad de control que le había atribuido el artículo  19, apartado  5, del Reglamento n.º 713/2009, y que la modificación de esta disposición, por la que la Sala de Recurso limitó su facultad, no era aún aplicable en el momento en que se adoptó la resolución controvertida.
En cuarto lugar, el Tribunal General consideró, en esencia, en los apartados  61 a 68 de la sentencia recurrida, que el principio del control limitado del juez de la Unión respecto a las apreciaciones de orden técnico, científico y económico complejas no es aplicable al control efectuado por los órganos de recurso de las agencias de la Unión. Así, el Tribunal General señaló que ya se había declarado, a propósito de la Sala de Recurso de la ECHA, que el control efectuado por esta Sala de Recurso sobre apreciaciones de orden científico que figuran en una decisión de la ECHA no se limita a la verificación de la existencia de errores manifiestos, sino que, por el contrario, debido a las competencias jurídicas y científicas de sus miembros, dicha Sala de Recurso debe examinar si las alegaciones formuladas por la parte demandante son idóneas para demostrar que las consideraciones en las que se había basado la decisión de la ECHA adolecían de errores.
El Tribunal General consideró, en los apartados  62 a 68 de la sentencia recurrida, que esta jurisprudencia era plenamente extrapolable a la Sala de Recurso. En efecto, la composición y las facultades de la Sala de Recurso de la ECHA son, a su juicio, comparables a las de la Sala de Recurso.
Sobre la base de todas estas razones, el Tribunal General determinó, en los apartados  69 a 71 de la sentencia recurrida, que el control efectuado por la Sala de Recurso de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas que figuran en una decisión de la ACER relativa a una solicitud de exención en virtud del artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009 no puede limitarse al control restringido del error manifiesto de apreciación. Afirmó que la Sala de Recurso, por tanto, había incurrido en error de Derecho al considerar, en el apartado  52 de la resolución controvertida, que, respecto de las apreciaciones que presentan un carácter técnico o complejo, podía ejercer un control restringido y así limitarse a determinar si la ACER había cometido un error manifiesto de apreciación de las condiciones previstas en dicha disposición.
Tras haber examinado y desestimado, en los apartados  72 a 89 de la sentencia recurrida, las diferentes alegaciones formuladas por la ACER en apoyo de la tesis contraria, el Tribunal General, en el apartado  90 de esa sentencia, estimó el noveno motivo invocado por Aquind en apoyo de su recurso de anulación.
Por último, en los apartados 92 a 113 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó y declaró fundado el cuarto motivo de dicho recurso, basado en una interpretación errónea de la relación existente entre el artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009 y el artículo  12 del Reglamento n.º 347/2013 y, en consecuencia, en la posibilidad de que el proyecto de interconector pueda beneficiarse de un procedimiento de distribución transfronteriza de los costes, así como en la falta de toma en consideración de los riesgos asociados a este procedimiento.
No obstante, en el apartado 91 de la citada sentencia, el Tribunal General precisó que tal examen estaba motivado únicamente por razones relacionadas con una buena administración de la justicia.

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes en el recurso de casación
Mediante su recurso de casación, la ACER solicita al Tribunal de Justicia que:
—      Anule la sentencia recurrida total o parcialmente.
—      En caso de que considere que el estado del litigio lo permite, desestime el recurso en primera instancia por ser infundado.
—      Con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General para que este resuelva de conformidad con la sentencia del Tribunal de Justicia.
—      Condene a Aquind a cargar con las costas del procedimiento de casación y del procedimiento ante el Tribunal General.
Aquind solicita al Tribunal de Justicia que:
—      Desestime el recurso de casación.
—      Si considera que alguna de las alegaciones de la ACER es fundada, desestime el recurso de casación por las otras razones invocadas por Aquind, incluidas, en su caso, las esgrimidas en los motivos de Derecho rechazados por el Tribunal General.
—      Si no confirma la sentencia recurrida, anule la resolución controvertida por las otras razones invocadas por Aquind ante el Tribunal General.
—      Condene en costas a la ACER.
Mediante su adhesión a la casación, Aquind solicita al Tribunal de Justicia, en el supuesto de que estime el recurso de casación principal, que:
—      Anule la declaración de inadmisibilidad de los motivos tercero y cuarto invocados por Aquind ante el Tribunal General.
—      Anule la desestimación de los motivos primero y quinto a octavo invocados por Aquind ante el Tribunal General.
—      Tome en consideración las alegaciones formuladas en el marco de los motivos invocados por Aquind en el presente recurso de casación en apoyo de su pretensión de confirmación de la sentencia recurrida.
—      Por consiguiente, anule la resolución controvertida por las razones invocadas en la demanda de Aquind ante el Tribunal General.
En su escrito de contestación, la ACER solicita al Tribunal de Justicia que:
—      Desestime íntegramente la adhesión a la casación.
—      Condene a Aquind a cargar con sus propias costas y con aquellas en que haya incurrido la ACER en el marco de la adhesión a la casación.

Sobre el recurso de casación principal
En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca dos motivos. Mediante su primer motivo, sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en lo relativo a la intensidad del control que debe ejercer la Sala de Recurso respecto de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas realizadas por la ACER en el marco de su examen de una solicitud de exención con arreglo al artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009.
Mediante su segundo motivo, la ACER alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo  17, apartado  1, letra b), del Reglamento n.º 714/2009 en lo que respecta a la relación entre el régimen de exención y el régimen reglado.

Primer motivo

Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo, la ACER alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que, contrariamente a lo que la Sala de Recurso había considerado en los apartados  51 y 52 de la resolución controvertida, el control ejercido por dicha Sala de Recurso sobre las apreciaciones de orden técnico y económico complejas relativas a una solicitud de exención con arreglo al artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009 no podía limitarse al examen de si la ACER había cometido un error manifiesto de apreciación, dado que debe concederse a esta agencia cierto margen de apreciación a la hora de decidir respecto a una exención. De este modo, según la ACER, el Tribunal General no tuvo en cuenta el objetivo perseguido por el legislador de la Unión al establecer la Sala de Recurso ni el contexto en el que tiene lugar el control que esta ejerce.
Con carácter subsidiario, la ACER sostiene que, en cualquier caso, en el presente asunto, la Sala de Recurso no omitió controlar apreciaciones de orden técnico y económico complejas realizadas por dicha agencia en el marco de su examen que llevó a la adopción de la Decisión n.º 05/2018.
La ACER alega que no todos los órganos de recurso independientes de las diferentes agencias de la Unión han de ejercer el control sobre las apreciaciones de orden técnico y económico complejas con la misma intensidad que la agencia a la que pertenecen. Así, por lo que respecta a la Sala de Recurso, esta podrá no examinar el asunto con el mismo grado de detalle con que lo haría la ACER.
En lo que atañe más concretamente a las apreciaciones que implican cuestiones económicas y técnicas complejas, la Sala de Recurso ejerce, según la ACER, un control que, aunque considerable, se limita a los errores manifiestos que esta pueda haber cometido. En este contexto, a juicio de la ACER, la Sala de Recurso no solo comprueba la exactitud material de los elementos de prueba invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si pueden respaldar las conclusiones que de ellos dedujo la ACER.
La ACER arguye que, dado que el Reglamento n.º 713/2009 no contiene una descripción explícita del grado de intensidad del control que la Sala de Recurso está obligada a ejercer, para determinar este grado procede tener en cuenta el objetivo perseguido por el procedimiento de recurso y el contexto en el que tiene lugar el control.
Según la ACER, en lo referente al objetivo perseguido por la creación de la Sala de Recurso, el Tribunal General consideró erróneamente, en el apartado  53 de la sentencia recurrida, que del artículo  18, apartado  1, del Reglamento n.º 713/2009 se desprende que el legislador de la Unión pretendió dotar a esta Sala de Recurso de la pericia necesaria para poder realizar ella misma apreciaciones sobre hechos de carácter técnico y económico complejos relacionados con la energía, al igual que la Sala de Recurso de la ECHA en su ámbito de competencia. Por el contrario, del considerando 19 del Reglamento n.º 713/2009 se desprende que dicho objetivo era que las partes interesadas dispusieran, ante la Sala de Recurso, de un derecho de recurso muy rápido y simplificado. Este objetivo se ve corroborado por el hecho de que la Sala de Recurso está obligada a pronunciarse en el plazo de dos meses a partir de la interposición del recurso.
Por lo que respecta al contexto del control, la ACER sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados  52 a 82 de la sentencia recurrida, al considerar que las disposiciones relativas a la organización y a las facultades de la Sala de Recurso sustentaban la conclusión de que la intensidad de su control de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas no podía limitarse a un error manifiesto de apreciación. La organización de la Sala de Recurso, en particular la elección de sus miembros, que, en contra de lo que consideró el Tribunal General en los apartados  53, 65 y 69 de la sentencia recurrida, no deben, a diferencia de los miembros de la Sala de Recurso de la ECHA, poseer obligatoriamente la pericia necesaria para realizar ellos mismos apreciaciones de orden técnico complejas, la duración extremadamente corta de dos meses del procedimiento de recurso, los escasos medios materiales de que disponen esos miembros y el objetivo de la simplificación del procedimiento de recurso son otros tantos elementos que deben llevar a la conclusión contraria. No cabe esperar de los miembros de la Sala de Recurso que realicen por sí solos apreciaciones de orden técnico y económico, sin apoyo alguno, en el plazo extremadamente breve de dos meses de que disponen.
En lo tocante a las facultades de la Sala de Recurso, la ACER sostiene que, en los apartados  54, 55, 59 y 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se basó erróneamente en el artículo  19, apartado  5, del Reglamento n.º 713/2009, según el cual la Sala de Recurso «podrá ejercer […] cualquier facultad reconocida a la [ACER] o remitir el asunto al órgano competente de la [ACER]. Esta quedará vinculada por la resolución de la Sala de Recurso», para considerar que la Sala de Recurso debe ejercer un control completo de todos los errores de que pudieran adolecer las apreciaciones de orden técnico y económico complejas que figuran en la decisión de la ACER.  Asevera que, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal General, tal disposición no puede interpretarse en el sentido de que determina la intensidad del control que debe ejercer la Sala de Recurso.
La ACER alega que el Tribunal General también incurrió en error de Derecho en el apartado  56 de la sentencia recurrida al considerar que del artículo  19, apartado  1, del Reglamento  n.º 713/2009 se desprendía que, a diferencia del juez de la Unión, la Sala de Recurso es competente, respecto a un control de oportunidad, para anular o sustituir decisiones de la ACER, sobre la única base de consideraciones técnicas y económicas. Esta disposición, lejos de justificar el ejercicio de un control completo por la Sala de Recurso, preveía, según la recurrente, únicamente la posibilidad de anular las decisiones de la ACER y sustituirlas por las de la Sala de Recurso o de remitir el asunto a la ACER, sin estipular nada sobre la intensidad del control que debe ejercer la Sala de Recurso.
La ACER sostiene que el Tribunal General incurrió asimismo en error de Derecho en el apartado  56 de la sentencia recurrida por hacer referencia al artículo  19, apartado  1, del Reglamento n.º 713/2009, que concretaba las personas que podían interponer un recurso ante la Sala de Recurso, siendo así que dicho artículo tampoco se refería a la intensidad del control. Del mismo modo, contrariamente a lo que consideró el Tribunal General en los apartados  57, 58 y 70 de la sentencia recurrida, del artículo  20 del Reglamento n.º 713/2009 no puede deducirse que la Sala de Recurso deba llevar a cabo un control completo de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas. Asegura la ACER que el Tribunal General siempre puede proceder a un control jurisdiccional completo de las resoluciones de la Sala de Recurso, aun cuando tales resoluciones resultaran de un control restringido efectuado por la Sala de Recurso.
En resumen, según la ACER, el Tribunal General ignoró ilegalmente el objetivo perseguido y el contexto del procedimiento de recurso ante la Sala de Recurso, tal como se enuncian en el Reglamento n.º 713/2009, y, por tanto, vulneró los principios de separación de poderes en lo que respecta a las elecciones realizadas por el legislador de la Unión en calidad de legislador y de autoridad presupuestaria. Además, la comparación efectuada por el Tribunal General con la Sala de Recurso de la ECHA también es jurídicamente errónea.
Con carácter subsidiario, la ACER sostiene que, en cualquier caso, aun cuando la Sala de Recurso debiera ejercer un control completo de las decisiones de esa agencia por contener apreciaciones de orden técnico y económico complejas, el Tribunal General consideró erróneamente, en los apartados  83 a 90 de la sentencia recurrida, que en este caso la Sala de Recurso no llevó a cabo tal control completo.
Aquind considera que procede desestimar el primer motivo de casación y que el Tribunal General declaró fundadamente que la Sala de Recurso estaba obligada a efectuar un control completo de la Decisión n.º 05/2018, no limitado al error manifiesto de apreciación.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su primer motivo, la ACER sostiene  esencialmente que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en lo atinente a la intensidad del control que debe ejercer la Sala de Recurso sobre las decisiones de la ACER, conforme a las disposiciones del Reglamento  n.º 713/2009 relativas a la definición de las facultades de dicha Sala de Recurso.
Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos que persigue la normativa de la que forma parte [sentencia de 8 de septiembre de 2022, Ministerstvo životního prostředí (Guacamayos jacinto), C‑659/20, EU:C:2022:642,  apartado 37 y jurisprudencia citada].
En primer lugar, del tenor literal de las disposiciones de los artículos  18 y 19 del Reglamento n.º 713/2009, relativas a la composición, organización y facultades de la Sala de Recurso, no se desprende explícitamente que el control de esta sobre las decisiones de la ACER que impliquen apreciaciones sobre cuestiones económicas y técnicas complejas se limite necesariamente al del error manifiesto de apreciación.
En segundo lugar, en lo relativo a los objetivos perseguidos por la creación de la Sala de Recurso, es preciso constatar, al igual que el Abogado General en el punto  44 de sus conclusiones, que tal creación se inscribe en un planteamiento global, adoptado por el legislador de la Unión, tendente a dotar a las agencias de la Unión de órganos de recurso cuando se les ha atribuido facultades de decisión sobre cuestiones complejas en el plano técnico o científico, que pueden afectar directamente a la situación jurídica de las partes interesadas.
Así, como también señaló, acertadamente, el Tribunal General en el apartado  51 de la sentencia recurrida, esos órganos de recurso representan un medio apropiado para proteger los derechos de las partes interesadas en un contexto en el que, según reiterada jurisprudencia, dado que las autoridades de la Unión disponen de una amplia facultad de apreciación, en particular en cuanto a los hechos de carácter científico y técnico de gran complejidad para determinar la naturaleza y el alcance de las medidas que adoptan, el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si el ejercicio de tal facultad adolece o no de un error manifiesto o de desviación de poder o si tales autoridades sobrepasaron manifiestamente o no los límites de su facultad de apreciación (auto de 4 de septiembre de 2014, Rütgers Germany y otros/ECHA, C‑290/13 P, no  publicado, EU:C:2014:2174, apartado 25 y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, tal como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto  41 de sus conclusiones, si bien estos distintos órganos de recurso presentan diferencias en su estructura, su funcionamiento y sus facultades, comparten no obstante algunas características comunes.
Antes de nada, se ha de señalar que son órganos de revisión administrativa, internos a las agencias. Están dotados de cierta independencia, desempeñan funciones cuasi-judiciales mediante procedimientos contradictorios y están compuestos por juristas y por técnicos, lo que les confiere una mayor capacidad para resolver los recursos contra decisiones que a menudo tienen un notable componente técnico. Además, pueden interponer recursos ante ellos los destinatarios de las decisiones de las agencias a las que pertenecen, así como las personas físicas y jurídicas que se vean afectadas directa e individualmente por esas decisiones. Por otro lado, controlan las decisiones que tienen efectos sobre terceros respecto de las cuales la norma de Derecho derivado que los crea les confiere competencia. Por último, constituyen un mecanismo rápido, accesible, especializado y poco costoso para proteger los derechos de los destinatarios y afectados por dichas decisiones.
En cuarto lugar, procede constatar que el procedimiento aplicable ante la Sala de Recurso no obedece a normas distintas de las enunciadas en el artículo  19 del Reglamento  n.º 713/2009, que establece, en su apartado  1, que cualquier persona física o jurídica, incluidas las autoridades reguladoras nacionales, podrá recurrir contra una decisión en virtud de los artículos  7 a 9 del mismo Reglamento de la que sea destinataria o que le afecte directa e individualmente. Tal como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado  56 de la sentencia recurrida, del citado artículo 19 no se desprende que el recurso ante la Sala de Recurso esté sujeto a otros requisitos de admisibilidad.
Esta consideración se ve corroborada por el tenor literal del artículo  19, apartado  2, del Reglamento n.º 713/2009, el cual dispone que el recurso debe indicar sus motivos, sin distinguir, respecto de los motivos que han de invocarse en apoyo del recurso, entre motivos de Derecho y motivos de hecho.
En quinto lugar, es preciso señalar que la Sala de Recurso está compuesta, en virtud del artículo  18, apartado  1, del Reglamento n.º 713/2009, de seis miembros y seis suplentes, seleccionados entre el personal directivo actual o anterior de las autoridades reguladoras nacionales, los organismos responsables de la competencia u otras instituciones de la Unión o nacionales, y con la experiencia necesaria en el sector de la energía.
Así pues, la composición de la Sala de Recurso satisface las exigencias necesarias para efectuar un control completo de las decisiones de la ACER. Si sus miembros han de contar con experiencia previa en el sector de la energía, es porque disponen o deben disponer de los conocimientos técnicos necesarios para proceder a un examen en profundidad de los recursos.
Por consiguiente, como indicó con razón el Tribunal General en el apartado  53 de la sentencia recurrida, el legislador de la Unión ha pretendido dotar a la Sala de Recurso de la pericia necesaria para que pueda proceder ella misma a apreciaciones sobre hechos de carácter técnico y económico complejos relacionados con la energía. Tal ha sido también el objetivo perseguido por ese legislador en la creación de otras agencias de la Unión, como la AESA o la ECHA, cuyas salas de recurso están compuestas por expertos con una cualificación que refleja la especificidad de los sectores en cuestión.
De este modo, el Tribunal General consideró fundadamente, en el apartado  52 de la sentencia recurrida, que de las disposiciones relativas a la organización y facultades de la Sala de Recurso se desprendía que esta no había sido creada para limitarse a un control restringido de las apreciaciones de orden técnico y económico complejas.
En sexto lugar, el Tribunal General consideró también fundadamente, en el apartado  61 de la sentencia recurrida, que la jurisprudencia relativa al carácter restringido del control que ejerce el juez de la Unión sobre las apreciaciones de orden técnico, científico y económico complejas no es extrapolable a los órganos de recurso de las agencias de la Unión.
En efecto, como indicó el Tribunal General en el apartado  58 de la sentencia recurrida, si el control efectuado por la Sala de Recurso solo hubiera de ser limitado en lo referente a las apreciaciones de orden técnico y económico complejas que figuran en las decisiones de la ACER, ello significaría que el juez de la Unión ejercería un control limitado sobre una decisión que sería ella misma el resultado de un control restringido. Por tanto, el Tribunal General concluyó acertadamente que tal sistema no ofrece las garantías de una tutela judicial efectiva de que deben poder disfrutar las empresas a las que se ha denegado una solicitud de exención con arreglo al artículo  17, apartado  1, del Reglamento n.º 714/2009.
En séptimo lugar, para rebatir las consideraciones expuestas en los apartados  61 a 68 de la sentencia recurrida, la ACER alega en vano, en apoyo de su primer motivo, la existencia de diferencias entre la Sala de Recurso y la Sala de Recurso de la ECHA en términos de objetivos, de procedimiento, de plazos y de régimen del personal.
A este respecto, en el apartado 61 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que ya había declarado, a propósito de la Sala de Recurso de la ECHA, que el control efectuado por esta Sala de Recurso sobre apreciaciones de orden científico que figuran en una decisión de la ECHA no se limita a la verificación de la existencia de errores manifiestos, sino que, por el contrario, debido a las competencias jurídicas y científicas de sus miembros, la mencionada Sala de Recurso debe examinar si las alegaciones formuladas por la parte demandante son idóneas para demostrar que las consideraciones en las que se basa la decisión de la ECHA adolecen de errores y que la intensidad del control efectuado por la Sala de Recurso es mayor que la del control efectuado por el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2019, BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, apartados 87 a 89 y 124).
Pues bien, tal como consideró fundadamente el Tribunal General, en esencia, en los apartados  64 a 67 de la sentencia recurrida, por una parte, la composición y las facultades de la Sala de Recurso de la ECHA son, en contra de lo que sostiene la ACER, comparables a las de la Sala de Recurso, dado que ambos órganos están compuestos por miembros que cuentan con la pericia necesaria para que puedan proceder ellos mismos a apreciaciones relativas a hechos de carácter científico, técnico y económico complejos. Por otra parte, el hecho de que los miembros de la Sala de Recurso de la ECHA estén, a diferencia de los de la Sala de Recurso, empleados a tiempo completo no puede tener ninguna incidencia en la intensidad del control que deben efectuar.
Por lo que se refiere a la alegación de la ACER relativa a la brevedad del plazo concedido a la Sala de Recurso para que resuelva, fijado en dos meses por el artículo  19, apartado  2, del Reglamento n.º 713/2009, no cabe deducir de ello que la intención del legislador de la Unión fuera limitar el control de la Sala de Recurso, siendo así que ese plazo reducido, fijado por otra parte en cuatro meses por el artículo  28, apartado  2, del Reglamento 2019/942, muestra más bien la voluntad de dicho legislador de garantizar un procedimiento rápido.
Habida cuenta de todas estas consideraciones, resulta que el Tribunal General concluyó acertadamente que la Sala de Recurso había incurrido en error de Derecho al estimar que, respecto de las apreciaciones de carácter técnico o complejo, podía ejercer un control restringido y limitarse a determinar si la ACER había cometido un error manifiesto de apreciación.
Con carácter subsidiario, la ACER alega que, aun admitiendo que la Sala de Recurso debiera proceder a un control completo de sus decisiones que contengan apreciaciones de orden técnico y económico complejas, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al afirmar que la Sala de Recurso no había llevado a cabo este tipo de control en el caso de autos.
Esta alegación no puede prosperar puesto que del apartado  52 de la resolución controvertida se desprende expresamente que la Sala de Recurso quiso limitar su control de la Decisión n.º 05/2018 al error manifiesto de apreciación.
En atención a las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo de casación de la ACER.

Segundo motivo
Mediante su segundo motivo, la ACER alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo 17, apartado 1, letra b), del Reglamento  n.º 714/2009 en lo que respecta a la relación entre el régimen de exención y el régimen reglado.
Tal como se desprende del apartado 91 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó a mayor abundamiento esta cuestión, que era objeto del cuarto motivo de Aquind en apoyo de su recurso de anulación, tras haber estimado el noveno motivo de dicho recurso, por las razones expuestas en los apartados  43 a 90 de la sentencia recurrida, que han sido criticadas en vano por la ACER en el marco de su primer motivo de casación.
A este respecto, es preciso recordar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando uno de los fundamentos de Derecho expuestos por el Tribunal General es suficiente para justificar el fallo de su sentencia, los vicios que pueda contener otro fundamento de Derecho al que también se ha hecho referencia en la sentencia de que se trata son, en cualquier caso, irrelevantes respecto a dicho fallo, de forma que el motivo que invoca esos vicios es inoperante y debe desestimarse (sentencia de 5 de septiembre de 2019, Unión Europea/Guardian Europe y Guardian Europe/Unión Europea, C‑447/17 P y  C‑479/17 P, EU:C:2019:672, apartado 143 y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo por ser inoperante.
De todos los fundamentos de Derecho anteriores resulta que procede desestimar el recurso de casación principal en su totalidad.

Sobre la adhesión a la casación
Dado que se ha desestimado el recurso de casación principal, no procede pronunciarse sobre la adhesión a la casación.

Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
En el caso de autos, al haber desestimado el Tribunal de Justicia el recurso de casación principal y al haber solicitado Aquind que se condene en costas a la ACER, procede condenar a esta a cargar, además de con sus propias costas correspondientes al recurso de casación principal, con aquellas en que haya incurrido Aquind.
El artículo  142 del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo  184, apartado  1, de dicho Reglamento, establece que, en caso de sobreseimiento, el Tribunal de Justicia resolverá discrecionalmente sobre las costas.
Procede decidir que la ACER y Aquind carguen con sus propias costas correspondientes a la adhesión a la casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación principal.
2)
Sobreseer la adhesión a la casación.
3)
La Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) cargará, además de con sus propias costas correspondientes al recurso de casación principal, con aquellas en que haya incurrido Aquind Ltd.
4)
La Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía y Aquind cargarán con sus propias costas correspondientes a la adhesión a la casación.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: inglés.