CELEX: 62016CJ0370
Rinvio pregiudiziale
Privilegi e immunità dell’Unione europea
Protocollo n. 7
Articolo 1
Necessità o meno di un’autorizzazione preventiva della Corte
Fondi strutturali
Contributo finanziario dell’Unione europea
Procedimento di pignoramento presso un’autorità nazionale di somme provenienti da detto contributo

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (
GU 2010, C 83, pag. 266
; in prosieguo: il «protocollo»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento di esecuzione forzata avviato dal sig. Bruno Dell’Acqua nei confronti della Eurocom Srl sotto forma di pignoramento presso terzi, ossia la Regione Lombardia (Italia).
Contesto normativo
Il protocollo
L’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo prevede che «[i] beni e gli averi dell’Unione non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di giustizia».
Il regolamento (CE) n. 1083/2006
Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (
GU 2006, L 210, pag. 25
, e rettifiche in
GU 2006, L 239, pag. 248
,
GU 2007, L 145, pag. 38
,
GU 2008, L 301, pag. 40
e
GU 2011, L 263, pag. 22
), detto regolamento stabilisce le norme generali che disciplinano, in particolare, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE), denominati Fondi strutturali.
In virtù dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), del regolamento in parola, l’obiettivo «Convergenza», che è volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni in ritardo di sviluppo, costituisce la priorità dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione (in prosieguo: i «Fondi»).
L’articolo 9, paragrafo 1, del suddetto regolamento così dispone:
«I Fondi intervengono a complemento delle azioni nazionali, comprese le azioni a livello regionale e locale, integrandovi le priorità comunitarie».
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, «[g]li obiettivi dei Fondi sono perseguiti nel quadro di una stretta cooperazione, (in seguito: “partenariato”), tra la Commissione e ciascuno Stato membro».
In forza dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento, il bilancio dell’Unione europea destinato ai Fondi è eseguito nell’ambito di una gestione concorrente degli Stati membri e della Commissione.
Ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, ciascun programma operativo copre un periodo compreso tra il 1
o
gennaio 2007 e il 31 dicembre 2013. Ciascun programma operativo è redatto dallo Stato membro, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 2, di tale regolamento, e successivamente adottato dalla Commissione a norma dei paragrafi 4 e 5 del medesimo articolo.
Secondo l’articolo 37, paragrafo 1, lettera g), iii), del suddetto regolamento, i programmi operativi per gli obiettivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione» devono contenere le informazioni relative all’organismo abilitato a ricevere i pagamenti effettuati dalla Commissione e a uno o più organismi responsabili dell’esecuzione dei pagamenti ai beneficiari.
Ai sensi dell’articolo 61, lettera a), del regolamento n. 1083/2006, l’autorità di certificazione di un programma operativo è incaricata, in particolare, di elaborare e trasmettere alla Commissione le dichiarazioni certificate delle spese e le domande di pagamento.
L’articolo 70, paragrafi 1 e 2, di detto regolamento così dispone:
«1.   Gli Stati membri sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi operativi in particolare mediante le seguenti misure:
(...)
b)
prevengono, individuano e correggono le irregolarità e recuperano gli importi indebitamente versati compresi, se del caso, gli interessi di mora. Essi ne danno notifica alla Commissione e la informano sull’andamento dei procedimenti amministrativi e giudiziari.
2.   Quando un importo indebitamente versato al beneficiario non può essere recuperato, spetta allo Stato membro rimborsare al bilancio generale dell’Unione europea l’importo perduto, quando è stabilito che la perdita è dovuta a colpa o negligenza ad esso imputabile».
L’articolo 76, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1083/2006 prevede quanto segue:
«1.   I pagamenti, da parte della Commissione, dei contributi dei Fondi sono effettuati conformemente agli stanziamenti di bilancio. Ciascun pagamento è imputato agli impegni di bilancio aperti del Fondo in questione risalenti più indietro nel tempo.
2.   I pagamenti avvengono sotto forma di prefinanziamento, di pagamenti intermedi e di pagamento del saldo finale. Essi sono versati all’organismo designato dallo Stato membro».
L’articolo 80 del regolamento medesimo recita:
«Gli Stati membri si accertano che gli organismi responsabili dei pagamenti assicurino che i beneficiari ricevano l’importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari».
L’articolo 93, paragrafi 1 e 3, di detto regolamento così dispone:
«1.   La Commissione procede al disimpegno automatico della parte di un impegno di bilancio connesso ad un programma operativo che non è stata utilizzata per il prefinanziamento o per i pagamenti intermedi, o per la quale non le è stata trasmessa una domanda di pagamento ai sensi dell’articolo 86, entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello dell’impegno di bilancio nell’ambito del programma, salvo l’eccezione di cui al paragrafo 2.
(...)
3.   La parte di impegni ancora aperti al 31 dicembre 2015 è automaticamente disimpegnata qualora la Commissione non abbia ricevuto al riguardo una domanda di pagamento ricevibile entro il 31 marzo 2017».
L’articolo 93, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, come modificato dal regolamento (CE) n. 539/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 giugno 2010 (
GU 2010, L 158, pag. 1
), recita:
«La Commissione procede al disimpegno automatico dell’importo calcolato in conformità del secondo comma connesso ad un programma operativo che non è stato utilizzato per il prefinanziamento o per i pagamenti intermedi, o per il quale non le è stata trasmessa una domanda di pagamento ai sensi dell’articolo 86, entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello dell’impegno di bilancio nell’ambito del programma, salvo l’eccezione di cui al paragrafo 2.
Ai fini del disimpegno automatico la Commissione calcola l’importo aggiungendo un sesto dell’impegno di bilancio annuale relativo al contributo complessivo annuale per il 2007 a ciascun impegno di bilancio per gli esercizi dal 2008 al 2013».
Il regolamento (UE) n. 1303/2013
Il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento n. 1083/2006 (
GU 2013, L 347, pag. 320
e rettifiche in
GU 2016, L 200, pag. 140
e
GU 2017, L 58, pag. 53
), così dispone, al suo articolo 26, paragrafo 1:
«[Il FESR, il FSE, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, nell’ambito di un quadro comune] sono attuati mediante programmi conformemente all’accordo di partenariato. Ciascun programma copre il periodo compreso fra il 1
o
gennaio 2014 e il 31 dicembre 2020».
L’articolo 132, paragrafo 1, del regolamento in parola prevede quanto segue:
«In funzione della disponibilità dei finanziamenti a titolo di prefinanziamento iniziale e annuale e dei pagamenti intermedi l’autorità di gestione assicura che un beneficiario riceva l’importo totale della spesa pubblica ammissibile dovuta entro 90 giorni dalla data di presentazione della domanda di pagamento da parte del beneficiario.
Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione degli importi dovuti ai beneficiari».
L’articolo 152, paragrafo 1, del regolamento così dispone:
«1.   Il presente regolamento non pregiudica né il proseguimento né la modifica, compresa la soppressione totale o parziale dell’assistenza approvata dalla Commissione sulla base del regolamento (CE) n. 1083/2006 (...). Tale regolamento (...) continu[a] quindi ad applicarsi dopo il 31 dicembre 2013 a tale assistenza o operazioni fino alla loro chiusura. (...)».
L’articolo 153 dello stesso regolamento dispone che il regolamento n. 1083/2006 è abrogato con effetto dal 1
o
gennaio 2014, «[f]atte salve le disposizioni dell’articolo 152».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
Il sig. Dell’Acqua è creditore della società Eurocom. Per far valere i propri diritti, ha avviato dinanzi al Tribunale di Novara (Italia) un procedimento di esecuzione forzata, sotto forma di pignoramento presso terzi, ossia la Regione Lombardia, di cui si allegava che fosse debitrice della Eurocom.
La Regione Lombardia ha ammesso di essere debitrice della Eurocom, ma ha sostenuto che tale debito riguardava somme appartenenti al Fondo strutturale FSE, specificamente destinate alla realizzazione di obiettivi pubblici di sviluppo e al sostegno dell’occupazione, di cui la Regione Lombardia poteva disporre solamente a favore del beneficiario finale, vale a dire la Eurocom. Secondo l’interpretazione della Regione Lombardia, tali somme sarebbero impignorabili in forza dell’articolo 80 del regolamento n. 1083/2006.
Per quanto riguarda la natura delle somme in parola, nessuna delle parti in causa ha contestato dinanzi al giudice del rinvio il fatto che appartenessero al Fondo strutturale. Considerando, pertanto, che le somme controverse costituiscono «patrimonio comunitario o comunque alla Comunità risalente», il giudice del rinvio s’interroga – alla luce dell’articolo 132 del regolamento n. 1303/2013, il quale riproduce, in sostanza, l’articolo 80 del regolamento n. 1083/2006 – sull’applicabilità al caso di specie dell’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo.
Ciò premesso, il Tribunale di Novara ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Dica l’Eccellentissima Corte di Giustizia dell’Unione Europea se la preventiva autorizzazione ai sensi dell’articolo 1, [ultimo] periodo, del “protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea” (...) sia o meno necessaria qualora nella procedura esecutiva di pignoramento presso terzi le somme pignorate non si trovino più presso la corrispondente commissione della comunità europea ma siano già state trasferite agli organismi pagatori nazionali».
Sulla questione pregiudiziale
Preliminarmente, occorre constatare che l’ordinanza di rinvio non precisa a quale periodo di finanziamento fosse riconducibile il credito della Eurocom nei confronti della Regione Lombardia. Di conseguenza, la Corte ha posto alla Repubblica italiana e alla Commissione un quesito al riguardo, al fine di determinare se il periodo in discussione rientrasse nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1083/2006 o piuttosto in quello del regolamento n. 1303/2013. Infatti, come risulta dall’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, quest’ultimo si applica ai programmi operativi per il periodo compreso tra il 2007 e il 2013, mentre il regolamento n. 1303/2013 riguarda, ai sensi del suo articolo 26, paragrafo 1, il periodo compreso tra il 2014 e il 2020.
In risposta al quesito, tanto la Repubblica italiana quanto la Commissione hanno dichiarato che il credito di cui al procedimento principale rientrava nell’ambito del programma operativo regionale per la Regione Lombardia relativo al periodo compreso tra il 2007 e il 2013.
Nel caso di specie, si deve constatare che il suddetto programma è oggetto della decisione della Commissione C(2007) 5465, del 6 novembre 2007, adottata in seguito alla presentazione, da parte della Repubblica italiana, di una proposta per detto programma, e avente come destinatario lo Stato membro in questione. Ai sensi dell’articolo 1 della suddetta decisione, il programma operativo regionale per la Regione Lombardia s’inscrive nel periodo di programmazione che va dal 1
o
gennaio 2007 al 31 dicembre 2013.
Pertanto, si deve ritenere che ai fini della presente causa rilevi il regolamento n. 1083/2006.
Peraltro, nella propria risposta la Commissione ha osservato, sulla base delle informazioni raccolte presso la Regione Lombardia, che, da un lato, la Repubblica italiana non ha fatto domanda di cofinanziamento all’Unione relativamente ai crediti della Eurocom che sono stati pignorati e che, dall’altro, poiché il termine per la domanda di pagamento del saldo finale per il periodo di programmazione 2007‑2013 era il 31 marzo 2017 e le spese in questione non sono state oggetto di una domanda di cofinanziamento all’Unione, tali spese saranno interamente finanziate con fondi nazionali.
A tal riguardo, si deve constatare che il giudice del rinvio muove espressamente dalla premessa secondo cui le somme pignorate di cui al procedimento principale provengono dal FSE.
Peraltro, per consolidata giurisprudenza della Corte, l’articolo 267 TFUE istituisce una procedura di cooperazione diretta tra la Corte e i giudici degli Stati membri. Nell’ambito di tale procedura, fondata su una netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, qualsiasi valutazione dei fatti di causa rientra nella competenza del giudice nazionale, cui spetta valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, quanto la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte, mentre quest’ultima è unicamente legittimata a pronunciarsi sull’interpretazione o sulla validità di un atto giuridico dell’Unione sulla scorta dei fatti che le vengono indicati dal giudice nazionale (v., in particolare, sentenza del 25 ottobre 2017, Polbud – Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, punto
).
Di conseguenza, spetta al giudice nazionale verificare, se del caso, l’esattezza dei fatti rilevanti per la soluzione della controversia di cui è investito.
Tenuto conto di tali osservazioni preliminari, si deve considerare che, con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo debba essere interpretato nel senso che la preventiva autorizzazione della Corte è necessaria qualora un terzo avvii un procedimento di pignoramento di un credito presso un organismo di uno Stato membro che abbia a sua volta un debito corrispondente nei confronti del debitore del terzo, beneficiario di fondi concessi per l’esecuzione di progetti cofinanziati dal FSE.
A tal proposito, secondo consolidata giurisprudenza, prevedendo che i beni e gli averi dell’Unione non possano essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte, l’articolo 1 del protocollo mira ad evitare che siano frapposti ostacoli al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione. Dal tenore letterale di tale articolo risulta che l’immunità spetta di diritto e osta, in assenza di un’autorizzazione della Corte, all’esecuzione di qualsiasi misura coercitiva nei confronti dell’Unione, senza che l’istituzione interessata debba invocare espressamente il beneficio delle disposizioni dell’articolo 1 del protocollo (ordinanza del 29 settembre 2015, ANKO/Commissione,
C‑2/15 SA
, non pubblicata,
EU:C:2015:670
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La Repubblica italiana sostiene che, nella fattispecie, tenuto conto del fatto che gli importi del FSE devono essere destinati a spese determinate, nonché della natura dei compiti devoluti, in tale settore, alla Regione Lombardia in applicazione del diritto dell’Unione, l’autorizzazione preventiva della Corte è necessaria. Essa precisa in tal senso che le risorse dei Fondi devono presentare un vincolo di destinazione obbligatorio con spese determinate, nel senso che tali risorse debbono essere destinate all’attuazione delle politiche dell’Unione e non possono essere distratte da detto scopo. Orbene, il predetto vincolo non verrebbe meno in seguito al trasferimento delle risorse ai soggetti pubblici nazionali, considerati in tale caso quali semplici autorità di gestione. La Repubblica italiana considera infatti che il vincolo di destinazione fra le risorse e le spese si esaurisce solo a seguito della completa realizzazione della finalità perseguita dall’Unione e, dunque, solo quando le somme siano acquisite al patrimonio del beneficiario. Peraltro, le autorità nazionali coopererebbero all’attuazione di una funzione di competenza degli organi dell’Unione secondo il modello organizzativo dell’esecuzione indiretta. Ne deriverebbe che, nell’esercizio di detta attività, le autorità nazionali non esercitano una propria funzione, ma attuano, mediante le proprie competenze legislative e amministrative, una funzione europea.
Siffatto argomento non può essere accolto.
Al riguardo, l’articolo 76, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1083/2006 prevede che i pagamenti, da parte della Commissione, dei contributi dei Fondi – che avvengono sotto forma di prefinanziamento, di pagamenti intermedi e di pagamento del saldo finale – sono versati all’organismo designato dallo Stato membro. Come risulta dall’articolo 37, paragrafo 1, lettera g), iii), del suddetto regolamento, i programmi operativi per gli obiettivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione» devono contenere disposizioni di attuazione che indichino l’organismo abilitato a ricevere i pagamenti effettuati dalla Commissione e uno o più organismi responsabili dell’esecuzione dei pagamenti ai beneficiari.
Ai sensi dell’articolo 70, paragrafo 1, del medesimo regolamento, gli Stati membri sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi operativi, in particolare prevenendo, individuando e correggendo le irregolarità, nonché recuperando gli importi indebitamente versati. Quando un importo indebitamente versato al beneficiario non può essere recuperato, ai sensi del paragrafo 2 dell’articolo 70 spetta allo Stato membro rimborsare al bilancio generale dell’Unione l’importo perduto, quando è stabilito che la perdita è dovuta a colpa o negligenza ad esso imputabile.
Pertanto, i pagamenti eseguiti dalla Commissione a favore degli Stati membri, nell’ambito dei Fondi, comportano un trasferimento di averi dal bilancio dell’Unione ai bilanci degli Stati membri.
Orbene, nei limiti in cui tali averi escono dal bilancio dell’Unione e sono messi a disposizione degli Stati membri, essi non possono essere considerati, una volta versati, come averi dell’Unione, ai sensi dell’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo. Tale interpretazione è corroborata dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui, dal momento in cui la Commissione ha concesso un contributo finanziario a uno Stato membro nell’ambito di un Fondo, tale Stato deve essere considerato titolare del diritto al contributo finanziario in questione (v., per analogia, sentenza del 10 settembre 2009, Commissione/Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/Commissione,
C‑445/07 P e C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, punto
).
La circostanza che tali averi siano destinati all’attuazione delle politiche dell’Unione è irrilevante a tale riguardo.
Infatti, come sostenuto dalla Commissione, in base alle tre modalità di pagamento dello Stato membro previste dal regolamento n. 1083/2006, richiamate al punto 37 della presente sentenza, il cofinanziamento da parte del bilancio dell’Unione è destinato, ai fini dell’attuazione del programma operativo nel suo complesso, al bilancio dello Stato membro in generale, e non ai beneficiari di progetti specifici. Le somme allocate a bilancio dell’Unione per il cofinanziamento s’inscrivono nell’ambito delle disponibilità dello Stato membro, che vengono ad aggiungersi alle altre risorse di cui lo Stato membro ha bisogno per assicurare il cofinanziamento e che deve attingere dal bilancio nazionale. Del resto, come si può dedurre dal regolamento n. 1083/2006, e in particolare dal suo articolo 93, paragrafi 1 e 3, lo Stato membro può, a sua discrezione, rinunciare a chiedere il pagamento di un contributo finanziario, in particolare, del FSE.
Risulta pertanto dal regolamento n. 1083/2006 che il meccanismo di sostegno finanziario da esso instaurato non può far sorgere la certezza, in capo a un’autorità di gestione o ai suoi creditori, che un determinato progetto ottenga un cofinanziamento del FSE.
Le disposizioni del regolamento n. 1083/2006 riguardano il rapporto tra la Commissione e lo Stato membro, ma non creano alcun nesso diretto tra gli importi versati allo Stato membro attingendo da un Fondo come il FSE, da un lato, e le autorità designate dallo Stato membro per gestire gli interventi finanziati e i beneficiari finali, dall’altro (v., per analogia, sentenza del 10 settembre 2009, Commissione/Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/Commissione,
C‑445/07 P e C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, punto
).
Come ha rilevato, in sostanza, l’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, la relazione tra il cofinanziamento messo a disposizione dall’Unione, nell’ambito del FSE, e la realizzazione di un determinato progetto, è troppo indiretta perché si possa ritenere che le somme dovute dalle autorità degli Stati membri ai beneficiari per l’esecuzione di tale progetto costituiscano averi dell’Unione e, pertanto, che debbano giovarsi della tutela nei confronti dei pignoramenti in applicazione dell’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo, onde evitare che vengano frapposti ostacoli al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla questione proposta dichiarando che l’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo, dev’essere interpretato nel senso che la preventiva autorizzazione della Corte non è necessaria qualora un terzo avvii un procedimento di pignoramento di un credito presso un organismo di uno Stato membro che abbia a sua volta un debito corrispondente nei confronti del debitore del terzo, beneficiario di fondi concessi per l’esecuzione di progetti cofinanziati dal FSE.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 1, ultimo periodo, del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea dev’essere interpretato nel senso che la preventiva autorizzazione della Corte non è necessaria qualora un terzo avvii un procedimento di pignoramento di un credito presso un organismo di uno Stato membro che abbia a sua volta un debito corrispondente nei confronti del debitore del terzo, beneficiario di fondi concessi per l’esecuzione di progetti cofinanziati dal Fondo sociale europeo.

Bay Larsen
Malenovský
Safjan
Šváby
Vilaras
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 30 maggio 2018.
Il cancelliere
A. Calot Escobar
Il presidente della Terza Sezione
L. Bay Larsen
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.