CELEX: 62021CJ0402
Predhodno odločanje
Pridružitveni sporazum EGS-Turčija
Sklep št. 1/80
Člena 6 in 7
Turški državljani, ki so že vključeni na trg dela države članice gostiteljice in imajo s tem povezano pravico do prebivanja
Odločbe nacionalnih organov o odvzemu pravice do prebivanja turškim državljanom, ki v zadevni državi članici zakonito prebivajo več kot 20 let, ker predstavljajo sedanjo, resnično in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu
Člen 13
Klavzula ‚standstill‘
Člen 14
Utemeljitev
Razlogi javnega reda

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 6, 7, 13 in 14 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80).
Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med, prvič, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska) (v nadaljevanju: državni sekretar) in osebo S, ter drugič, osebama E in C na eni strani ter državnim sekretarjem na drugi, ker je državni sekretar sprejel odločbe, s katerimi je bil odrejen odvzem pravice oseb S, E in C (v nadaljevanju skupaj: zadevne osebe) do prebivanja in njihov izgon z nizozemskega ozemlja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Pridružitveni sporazum
Iz člena 2(1) Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki sta ga 12. septembra 1963 v Ankari podpisali Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi in ki je bil v imenu zadnjenavedene sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10; v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum), izhaja, da je njegov cilj spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama ob polnem upoštevanju nujnosti zagotavljanja pospešenega razvoja gospodarstva Republike Turčije ter dviga ravni zaposlenosti in izboljšanja življenjskih razmer turškega prebivalstva.
Zato Pridružitveni sporazum določa pripravljalno obdobje, ki Republiki Turčiji omogoča okrepitev gospodarstva ob pomoči Skupnosti (člen 3 tega sporazuma), prehodno obdobje, med katerim pogodbenici zagotovita postopno vzpostavitev carinske unije in približevanje gospodarskih politik (člen 4 tega sporazuma), ter zaključno obdobje, ki temelji na carinski uniji in vključuje okrepljeno usklajevanje gospodarskih politik pogodbenic (člen 5 tega sporazuma).
Člen 6 Pridružitvenega sporazuma določa:
„Zaradi zagotovitve uporabe in postopnega razvoja pridružitvenega sistema se pogodbenici sestajata v Pridružitvenem svetu, ki deluje v mejah pristojnosti, dodeljenih s [Pridružitvenim] sporazumom.“
Dodatni protokol
Dodatni protokol, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju in ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11 str. 41, v nadaljevanju: Dodatni protokol) ter ki je na podlagi svojega člena 62 sestavni del Pridružitvenega sporazuma, v členu 1 določa pogoje, režime in časovni razpored za izvajanje prehodnega obdobja iz člena 4 tega sporazuma.
Dodatni protokol vsebuje naslov II, „Gibanje oseb in pretok storitev“, pod katerim so v poglavju I obravnavani „[d]elavci“, v poglavju II pa „Pravica do ustanavljanja, storitve in promet“.
Člen 59 tega protokola določa:
„[Republika] Turčija na področjih, ki jih pokriva ta protokol, ni deležna obravnave, ki je bolj ugodna od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi po Pogodbi [ES].“
Sklep št. 1/80
Poglavje II Sklepa št. 1/80, naslovljeno „Socialne določbe“, vsebuje oddelek 1, naslovljen „Vprašanja glede zaposlitve in prostega gibanja delavcev“, v katerem so členi od 6 do 16 tega sklepa.
Člen 6 navedenega sklepa določa:
„1.   Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prosti dostop družinskih članov do zaposlitve, ima turški delavec, ki je vključen na zakoniti trg dela države članice:
–
v tej državi članici po enem letu zakonite zaposlitve pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje, ki se nanaša na istega delodajalca, če ima ta prosto delovno mesto;
–
v tej državi članici po treh letih zakonite zaposlitve, vendar imajo delavci iz držav članic Skupnosti pri tem prednost, pravico, da pri delodajalcu, ki ga sam izbere, sprejme ponudbo za zaposlitev v istem poklicu, ponujeno pod običajnimi pogoji in prijavljeno pri službah za zaposlovanje v tej državi članici;
–
v tej državi članici po štirih letih zakonite zaposlitve pravico do prostega dostopa do zaposlitve po svoji izbiri.
[…]
3.   Načini uporabe odstavkov 1 in 2 se določijo z nacionalno zakonodajo.“
Člen 7 istega sklepa določa:
„Družinski člani turškega delavca, vključenega na zakoniti trg dela države članice, ki so pridobili dovoljenje, da se mu pridružijo:
–
imajo pravico sprejeti vsako zaposlitev, če v tej državi članici zakonito prebivajo vsaj tri leta, vendar imajo državljani iz držav članic Skupnosti pri tem prednost;
–
imajo prost dostop do zaposlitve, ki jo sami izberejo, če v tej državi članici zakonito prebivajo vsaj pet let.
Otroci turških delavcev, ki so v državi gostiteljici pridobili poklicno izobrazbo, lahko ne glede na trajanje prebivanja v tej državi članici sprejmejo katero koli ponujeno zaposlitev v tej državi, če je bil vsaj eden od staršev v zadevni državi članici najmanj tri leta zakonito zaposlen.“
Člen 13 Sklepa št. 1/80 določa:
„Države članice Skupnosti in [Republika] Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“
Člen 14 tega sklepa določa:
„1.   Določbe tega oddelka se uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem.
2.   Ne vplivajo na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz nacionalnih zakonodaj in obstoječih dvostranskih sporazumov med [Republiko] Turčijo in državami članicami Skupnosti, če ti za svoje državljane določajo ugodnejšo ureditev.“
V skladu s členom 16 navedenega sklepa se določbe oddelka 1 poglavja II uporabljajo od 1. decembra 1980.
Direktiva 2003/109/ES
Člen 12 Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272), naslovljen „Zaščita pred izgonom“, določa:
„1.   Države članice lahko sprejmejo sklep o izgonu rezidenta za daljši čas samo, če predstavlja dejansko in dovolj resno grožnjo za javni red in javno varnost.
2.   Sklep iz odstavka 1 ne sme temeljiti na ekonomskih razlogih.
3.   Pred[…] sprejetjem sklepa o izgonu rezidenta za daljši čas morajo države članice upoštevati naslednje dejavnike:
(a)
dolžino prebivanja na njihovem ozemlju;
(b)
starost zadevnega posameznika;
(c)
posledice za posameznika in družinske člane;
(d)
povezanost z državo prebivanja ali nepovezanost z matično državo.
[…]“
Nizozemsko pravo
Zakon o tujcih
Člen 22 Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (zakon o tujcih iz leta 2000) z dne 23. novembra 2000 (Stb. 2000, št. 495) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o tujcih), določa:
„[…]
2.   Dovoljenje za stalno prebivanje iz člena 20 se lahko odvzame, če:
[…]
(c)
je bil imetnik pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje, za katero je zagrožena kazen zapora treh let ali več, oziroma mu je bil izrečen ukrep iz člena 37a Wetboek van Strafrecht (kazenski zakonik);
(d)
tuji državljan ogroža nacionalno varnost.
3.   Pravila v zvezi z razlogi iz odstavka 2 je mogoče določiti s splošnim upravnim aktom ali na njegovi podlagi.“
Uredba o tujcih
Člen 3.86 Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (uredba o tujcih iz leta 2000) z dne 23. novembra 2000 (Stb. 2000, št. 497) je v različici, ki se je uporabljala do 1. julija 2012 (v nadaljevanju: uredba o tujcih), določal:
„[…]
4.   Prošnja [za podaljšanje rednega dovoljenja za začasno prebivanje] se lahko zavrne tudi na podlagi člena 18(1)(e) zakona o [tujcih], če je bil tuji državljan s sodbo, ki je postala pravnomočna, obsojen za najmanj pet kaznivih dejanj ali, v primeru prebivanja, krajšega od dveh let, za najmanj tri kazniva dejanja na zaporno kazen ali mladoletniški zapor, kazen dela [v splošno korist] oziroma mu je bil izrečen ukrep iz člena 37a, člena 38m ali člena 77h(4)(a) ali (b) kazenskega zakonika oziroma mu je bila z dokončnim kaznovalnim nalogom državnega tožilstva (strafbeschikking) naložena kazen dela [v splošno korist] ali ekvivalent tovrstne kazni ali ukrepa v tujini, pri čemer je skupno trajanje dela teh kazni ali ukrepov, ki je nepogojno izvršljiv, vsaj enako trajanju iz odstavka 5.
5.   Trajanje iz odstavka 4 znaša:
[…]
[če je trajanje prebivanja] daljše ali enako 15 let, vendar krajše od 20 let: 14 mesecev.
[…]
11.   Z odstopanjem od prejšnjih odstavkov se prošnja [za podaljšanje rednega dovoljenja za začasno prebivanje] ne zavrne:
[…]
(b)
če trajanje prebivanja znaša 20 let.
[…]“
Člen 3.98 te uredbe določa:
„1.   V skladu s členom 22(2)(c) zakona [o tujcih] se redno dovoljenje za stalno prebivanje lahko odvzame, če je bil zadevni tuji državljan s sodbo, ki je postala pravnomočna, obsojen za kaznivo dejanje, za katero je zagrožena kazen zapora treh let ali več, na zaporno kazen, kazen dela [v splošno korist] oziroma mu je bil izrečen ukrep iz člena 37a kazenskega zakonika ali ekvivalent tovrstne kazni ali ukrepa v tujini, pri čemer je skupno trajanje teh kazni ali ukrepov vsaj enako trajanju iz člena 3.86(2), (3) ali (5).
2.   Člena 3.86 in 3.87 se uporabljata
mutatis mutandis
.“
Člen 8.7 navedene uredbe določa:
„1.   Ta odstavek se uporablja za tujce, ki so državljani države pogodbenice Pogodbe EU ali Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ali Švicarske konfederacije in ki gredo na Nizozemsko ali tam prebivajo.
[…]“
Člen 8.22 iste uredbe določa:
„1.   Minister lahko iz razlogov javnega reda ali javne varnosti zakonito prebivanje zavrne ali prekliče, če individualno ravnanje zadevnega tujega državljana predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu. Pred sprejetjem odločbe minister upošteva, koliko časa je zadevna oseba bivala na Nizozemskem, njeno starost, zdravstveno stanje, družinske in ekonomske razmere, njeno socialno in kulturno vključenost na Nizozemskem ter trdnost njenih vezi z izvorno državo.
[…]
3.   Razen če to ne zahtevajo nujni razlogi javne varnosti, zakonito prebivanje ne preneha, če je tuji državljan:
(a)
zadnjih deset let prebival na Nizozemskem; […]
[…]“
S členom I Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (uredba o spremembi uredbe o tujcih zaradi zaostrovanja drsne lestvice) z dne 26. marca 2012 (Stb. 2012, št. 158) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: uredba z dne 26. marca 2012), je bila uredba o tujcih spremenjena tako.
Besedilo člena 3.86(5) uredbe o tujcih je bilo nadomeščeno s tem besedilom:
„Trajanje iz odstavka 4 znaša: […]
[če je trajanje prebivanja] daljše ali enako 15 let: 14 mesecev.“
Besedilo odstavka 11 člena 3.86 uredbe o tujcih, ki je bilo preštevilčeno v odstavek 10, je bilo nadomeščeno s tem besedilom:
„Z odstopanjem od prejšnjih odstavkov se prošnja ne zavrne, če obdobje prebivanja znaša deset let, razen ob prisotnosti:
(a)
kaznivega dejanja iz člena 22b(1) kazenskega zakonika;
(b)
kaznivega dejanja, povezanega s prepovedanimi drogami, za katero je v skladu z njegovo pravno opredelitvijo zagrožena kazen zapora šestih let ali več.“
Člen II uredbe z dne 26. marca 2012 določa:
„Ta uredba se ne uporablja za tuje državljane, katerih bivanja ni bilo mogoče prekiniti po pravu, ki je veljalo pred začetkom veljavnosti te uredbe.“
Okrožnica o tujcih iz leta 2000
Odstavek B10/2.3 Vreemdelingencirculaire 2000 (okrožnica o tujcih iz leta 2000) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„[…]
Javni red in javna varnost
V skladu s členom 8.22(1) uredbe o tujcih [pristojni organ] dovoljenje za zakonito prebivanje zavrne ali prekliče, če individualno ravnanje državljana Unije ali člana njegove družine predstavlja sedanjo, resnično in resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu, razen če uporaba člena 3.77 ali člena 3.86 uredbe o tujcih po analogiji ne povzroči prenehanja prebivanja.
[…]“
Odstavek B 12/2.8 te okrožnice v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„[Pristojni organ] redno dovoljenje za stalno prebivanje odvzame, če nastopi okoliščina iz člena 22(2) zakona o tujcih ter če člena 3.97 in 3.98 uredbe o tujcih od tega ne odstopata.“
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Spora o glavni stvari
Spor o glavni stvari z osebo S
Oseba S, ki ima turško državljanstvo, na Nizozemskem zakonito prebiva od 15. februarja 1983 in je od 9. marca 1992 imetnica rednega dovoljenja za stalno prebivanje.
Državni sekretar je z odločbo z dne 5. oktobra 2017 na podlagi člena 3.98 uredbe o tujcih in člena 3.86 te uredbe, kakor je bila spremenjena z uredbo z dne 26. marca 2012 (v nadaljevanju: zaostrena drsna lestvica), osebi S odvzel dovoljenje za prebivanje, ji odredil, naj nemudoma zapusti nizozemsko ozemlje, in ji izrekel prepoved vstopa na to ozemlje.
Ta odločba je temeljila na dejstvu, da je bila oseba S od novembra 1994 39‑krat obsojena za kazniva dejanja, za katera je zagrožena kazen zapora treh let ali več, in da je skupno trajanje nepogojnih zapornih kazni, ki so ji bile izrečene, in sicer 66 mesecev, glede na trajanje njenega zakonitega prebivanja na Nizozemskem izpolnjevalo zahteve iz zaostrene drsne lestvice. Navedena odločba je temeljila tudi na dejstvu, da je individualno ravnanje osebe S predstavljalo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu, prvič, ker je storila huda kazniva dejanja, med drugim roparsko tatvino, tatvino z vlomom in kaznivo dejanje prometa s trdimi drogami, in drugič, ker naj bi bila nevarnost povratništva zadevne osebe velika, saj je oseba S nadaljevala s kaznivimi dejanji, potem ko je bila za dve leti nameščena v poseben zavod za prestajanje kazni za večkratne povratnike.
Državni sekretar je z odločbo z dne 27. marca 2018 pritožbo osebe S zoper odločbo z dne 5. oktobra 2017 zavrnil kot neutemeljeno.
Rechtbank Den Haag (prvostopenjsko sodišče v Haagu, Nizozemska) s krajem zasedanja v Rotterdamu, pri katerem je oseba S vložila tožbo, je s sodbo z dne 18. oktobra 2018 odločbo z dne 27. marca 2018 in odločbo z dne 5. oktobra 2017 odpravilo z obrazložitvijo, da zaostrena drsna lestvica pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80.
Državni sekretar je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Raad van State (državni svet, Nizozemska), predložitvenem sodišču, in med drugim navedel, da če se ta nacionalna zakonodaja za osebo S ne bi uporabljala, bi bila ta oseba v ugodnejšem položaju od državljanov Unije, kar bi bilo v nasprotju s členom 59 Dodatnega protokola.
Spor o glavni stvari z osebo C
Oseba C, ki ima turško državljanstvo, na Nizozemskem zakonito prebiva od 3. maja 1976 in je od 25. marca 1983 imetnica rednega dovoljenja za stalno prebivanje.
Državni sekretar je z odločbo z dne 22. aprila 2018 na podlagi zaostrene drsne lestvice osebi C odvzel dovoljenje za prebivanje, ji odredil, naj nemudoma zapusti nizozemsko ozemlje, in ji izrekel prepoved vstopa na to ozemlje. Ta odločba je temeljila na dejstvu, da je bila oseba C od leta 1988, zlasti po letu 2012, 22‑krat obsojena za kazniva dejanja tatvin z vlomom, napadov in prometa s trdimi drogami, ter da je skupno trajanje nepogojnih zapornih kazni, ki so ji bile izrečene, in sicer 56 mesecev, glede na trajanje njenega zakonitega prebivanja na Nizozemskem izpolnjevalo zahteve iz zaostrene drsne lestvice. Državni sekretar je tudi presodil, da okoliščina, da je oseba C med 1. septembrom 1990 in 31. decembrom 2000 spolno zlorabljala svojo mladoletno hčer, utrjuje njegovo oceno, da individualno ravnanje zadevne osebe pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu.
Državni sekretar je z odločbo z dne 3. oktobra 2018 pritožbo osebe C zoper to odločbo zavrnil kot neutemeljeno.
Rechtbank Den Haag (prvostopenjsko sodišče v Haagu, Nizozemska) s krajem zasedanja v Middelburgu (Nizozemska) je s sodbo z dne 24. julija 2019 tožbo, ki jo je oseba C vložila zoper odločbo z dne 3. oktobra 2018, razglasilo za neutemeljeno. To sodišče je razsodilo, da se člen 14 Sklepa št. 1/80 uporablja, ker individualno ravnanje osebe C predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu družbe in ker se ta oseba v tem primeru ne more sklicevati na člen 13 navedenega sklepa.
Oseba C je zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču in navedla, da njeno individualno ravnanje ne predstavlja sedanje grožnje temeljnemu interesu družbe in da se v obravnavanem primeru uporablja člen 13 Sklepa št. 1/80.
Spor o glavni stvari z osebo E
Oseba E, ki ima turško državljanstvo, na Nizozemskem zakonito prebiva od leta 1981 in je od 16. marca 1995 imetnica rednega dovoljenja za stalno prebivanje.
Državni sekretar je z odločbo z dne 30. maja 2018 na podlagi zaostrene drsne lestvice osebi E odvzel dovoljenje za prebivanje, ji odredil, naj nemudoma zapusti nizozemsko ozemlje, in ji izrekel prepoved vstopa na to ozemlje. Ta odločba je temeljila na dejstvu, da je bila oseba E od leta 1990, tudi po letu 2012, trinajstkrat kazensko obsojena in da je skupno trajanje nepogojnih zapornih kazni, ki so ji bile izrečene, in sicer 25 mesecev, glede na trajanje njenega zakonitega prebivanja na navedenem ozemlju izpolnjevalo zahteve iz zaostrene drsne lestvice. Državni sekretar je poleg tega presodil, da individualno ravnanje osebe E predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu.
Z odločbo z dne 24. septembra 2018 je bila pritožba, ki jo je oseba E vložila zoper odločbo z dne 30. maja 2018, zavrnjena kot neutemeljena.
Rechtbank Den Haag (prvostopenjsko sodišče v Haagu) s krajem zasedanja v Amsterdamu (Nizozemska) je s sodbo z dne 2. maja 2019 tožbo osebe E zoper odločbo z dne 24. septembra 2018 razglasilo za neutemeljeno, ker je menilo, prvič, da tudi če bi zaostrena drsna lestvica pomenila „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, je področje uporabe tega člena omejeno s členom 14 navedenega sklepa, in drugič, da bi bilo v nasprotju s členom 59 Dodatnega protokola, če se ta nacionalna zakonodaja za osebo E ne bi uporabljala, saj bi jo to postavilo v ugodnejši položaj od državljanov Unije.
Oseba E je zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču in navedla, da je uporaba zaostrene drsne lestvice v nasprotju s členom 13 Sklepa št. 1/80 in da ne bi bila v ugodnejšem položaju od državljana Unije, če se navedena nacionalna zakonodaja zanjo ne bi uporabljala.
Vprašanja za predhodno določanje
Predložitveno sodišče, ki odloča o pritožbah zoper sodbe, izrečene na prvi stopnji v zvezi z osebami S, C in E, meni, da je za rešitev sporov o glavni stvari potrebna razlaga členov 13 in 14 Sklepa št. 1/80.
To sodišče ne izključuje možnosti, da je zadevno nacionalno zakonodajo, in sicer uredbo z dne 26. marca 2012, ki določa zaostreno drsno lestvico, mogoče opredeliti kot „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, saj drugače od nacionalne zakonodaje, ki se je uporabljala pred začetkom veljavnosti te uredbe, ne vsebuje več prepovedi odvzema dovoljenja za prebivanje tujcem, ki na nizozemskem ozemlju zakonito prebivajo najmanj 20 let, in zato turškim državljanom otežuje uveljavljanje pravice do prostega gibanja na tem ozemlju.
Navedeno sodišče se kljub temu sprašuje, ali se turški državljan, ki tako kot zadevne osebe uživa pravico do prebivanja, povezano s pravicami, ki izhajajo iz člena 6 Sklepa št. 1/80 v primeru osebe C oziroma iz člena 7 tega sklepa v primeru oseb S in E, lahko sklicuje na člen 13 tega sklepa, da bi preprečil, da se zanj uporabi taka nacionalna zakonodaja, saj po njegovem mnenju sodna praksa Sodišča v zvezi s tem ne daje jasnega odgovora.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da individualno ravnanje zadevnih oseb predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu. Iz sodne prakse Sodišča, zlasti iz sodb z dne 18. julija 2007, Derin (
C‑325/05
,
EU:C:2007:442
, točka
), in z dne 8. decembra 2011, Ziebell, (
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, točka
), pa naj bi izhajalo, da lahko država članica na podlagi ocene njegovega individualnega ravnanja ob spoštovanju načela sorazmernosti in temeljnih pravic zadevnega turškega državljana v skladu s členom 14 Sklepa št. 1/80 temu državljanu odvzame pravice, ki mu jih dajeta člena 6 in 7 tega sklepa, če predstavlja tako grožnjo. Poleg tega naj bi iz člena 14 navedenega sklepa izhajalo, da se njegov člen 13 uporablja ob upoštevanju omejitev, med drugim utemeljenih z javnim redom.
Predložitveno sodišče poudarja, da je v obravnavani zadevi iz razlogov za sprejetje uredbe z dne 26. marca 2012 razvidno, da je sprejetje zadevne nacionalne zakonodaje spodbudilo spremenjeno dojemanje varstva javnega reda v nizozemski družbi. Pri tem izhaja iz premise, da individualno ravnanje oseb S, C in E predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo družbenemu interesu, tako da je njihovo pravico do prebivanja načeloma mogoče odvzeti na podlagi člena 14 Sklepa št. 1/80. Vendar se to sodišče sprašuje, ali se člen 13 Sklepa št. 1/80 uporablja, kadar ima tujec že pravice na podlagi člena 6 oziroma 7 tega sklepa in, če je odgovor pritrdilen, kakšna je povezava med členom 13 in členom 14 navedenega sklepa.
V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Ali se turški državljani, ki imajo pravice iz člena 6 oziroma člena 7 Sklepa št. 1/80, lahko dodatno sklicujejo na člen 13 Sklepa št. 1/80?
2.
Ali iz člena 14 Sklepa št. 1/80 izhaja, da se turški državljani ne morejo več sklicevati na člen 13 Sklepa št. 1/80, če zaradi svojega individualnega ravnanja predstavljajo sedanjo, resnično in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu?
3.
Ali je mogoče novo omejitev, da se pravica do prebivanja turškim državljanom lahko prekine tudi po 20 letih [zakonitega prebivanja] iz razlogov javnega reda, upravičiti s sklicevanjem na spremenjene družbene poglede, ki so privedli do te nove omejitve? Ali pri tem zadošča, da nova omejitev služi cilju javnega reda, ali pa se zahteva tudi to, da je omejitev ustrezna za doseganje tega cilja in ne presega tega, kar je za uresničitev tega cilja nujno potrebno?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se turški državljani, ki so imetniki pravic iz člena 6 ali člena 7 tega sklepa, nanj lahko sklicujejo.
V zvezi s tem je iz člena 13 Sklepa št. 1/80 razvidno, da ta vsebuje klavzulo
standstill
, ki državam članicam prepoveduje uvedbo novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa na trg dela za turške delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.
Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, ima ta klavzula
standstill
neposreden učinek (sodba z dne 21. oktobra 2003, Abatay in drugi,
C‑317/01 in C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, točka
in navedena sodna praksa) in se uporablja za turške državljane, ki še nimajo pravice do zaposlitve in s tem povezane pravice do prebivanja na podlagi člena 6(1) tega sklepa (sodba z dne 29. aprila 2010, Komisija/Nizozemska,
C‑92/07
,
EU:C:2010:228
, točka
in navedena sodna praksa). Smisel navedene klavzule
standstill
je namreč v tem, da so države članice ohranile pristojnost, da turškim državljanom dovolijo vstop na svoje ozemlje in pridobitev prve zaposlitve na njem, njen namen pa je zagotoviti, da nacionalni organi ne sprejmejo določb, ki bi lahko ogrozile uresničitev cilja Sklepa št. 1/80, to je vzpostavitev prostega gibanja delavcev, čeprav se pri prvem koraku k postopnemu uvajanju te temeljne svoboščine že obstoječe nacionalne omejitve dostopa do zaposlitve lahko ohranijo (glej v tem smislu sodbo z dne 21. oktobra 2003, Abatay in drugi,
C‑317/01 in C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, točki
in
).
Vendar iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da klavzula
standstill
na splošno prepoveduje uvedbo kakršnih koli novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri izvrševanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Sklep št. 1/80 (sodbi z dne 29. marca 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, točka
, in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, točka
in navedena sodna praksa).
Tako široka razlaga področja uporabe zadevne klavzule
standstill
je utemeljena glede na cilj Sklepa št. 1/80, ki je vzpostavitev prostega gibanja delavcev. Tako nova omejitev, ki zaostruje pogoje dostopa do prve poklicne dejavnosti turškega delavca ali njegovih družinskih članov, kot tudi omejitev, ki temu delavcu ali njegovim družinskim članom omejuje dostop do zaposlitve, ki je zagotovljena s temi pravicami, če imajo ti pravice na podlagi člena 6 ali 7 tega sklepa, sta namreč v nasprotju s ciljem navedenega sklepa glede uresničitve prostega gibanja teh delavcev.
Kot je poudarilo predložitveno sodišče, je Sodišče v točki 81 sodbe z dne 21. oktobra 2003, Abatay in drugi (
C‑317/01 in C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), res ugotovilo, da turški državljan, ki je že zakonito zaposlen v državi članici, ne potrebuje več varstva klavzule
standstill
v zvezi z dostopom do zaposlitve, saj je do tega dostopa že prišlo in zadevna oseba do konca svoje poklicne poti v državi članici gostiteljici uživa pravice, ki so ji izrecno priznane s členom 6 navedenega sklepa.
Vendar ta ugotovitev ne pomeni, da je uporaba te klavzule
standstill
v takem primeru izključena. Čeprav se turški državljan in njegovi družinski člani, za katere veljata člena 6 in 7 Sklepa št. 1/80, lahko sklicujejo na pravice, ki jih imajo na podlagi teh določb, da bi nasprotovali omejitvam izvajanja njihove svobode gibanja, ne da bi jim bilo treba poleg tega dokazati, da so te omejitve nove in torej v nasprotju z navedeno klavzulo
standstill
, ostaja dejstvo, da gre lahko za prekrivanje teh dveh primerov.
Sodišče je v točki 84 sodbe z dne 21. oktobra 2003, Abatay in drugi (
C‑317/01 in C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), še pojasnilo, da področje uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80 ni omejeno zgolj na turške državljane, ki so že vključeni na trg dela države članice. Zato je treba šteti, da zadnjenavedeni spadajo na področje uporabe te določbe.
V obravnavani zadevi je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je do sporov o glavni stvari prišlo zato, ker so pristojni nizozemski organi na podlagi nacionalne zakonodaje, sprejete iz razlogov javnega reda, zadevnim osebam odvzeli pravico do prebivanja. Ta nacionalna ureditev, ki je bila uvedena po začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 na nizozemskem ozemlju, pristojnim organom dovoljuje, da turškemu delavcu, ki na tem ozemlju zakonito prebiva več kot 20 let in ki ima na podlagi tega pravice iz člena 6(1), tretja alinea, oziroma člena 7, drugi pododstavek, tega sklepa, odvzamejo pravico do prebivanja in ga izženejo, če predstavlja sedanjo, resnično in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu.
V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da ukrepi države članice, s katerimi se skušajo merila glede zakonitosti položaja turških državljanov opredeliti tako, da se med drugim sprejmejo ali spremenijo pogoji za prebivanje teh državljanov na njenem ozemlju, lahko pomenijo nove omejitve v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2013, Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, točki
in
).
Nacionalna zakonodaja, ki omogoča odvzem pravice zadevnih oseb do prebivanja, ki jo ti imajo na podlagi člena 6(1), tretja alinea, in člena 7, drugi odstavek, Sklepa št. 1/80, torej omejuje njihovo pravico do prostega gibanja v primerjavi s pravico do prostega gibanja, ki so jo imele ob začetku veljavnosti tega sklepa, in zato pomeni novo omejitev v smislu člena 13 tega sklepa.
Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se turški državljani, ki so imetniki pravic iz člena 6 oziroma člena 7 tega sklepa, nanj lahko sklicujejo.
Drugo in tretje vprašanje
Predložitveno sodišče želi z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba člen 14(1) Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se turški državljani lahko sklicujejo na člen 13 tega sklepa, da bi nasprotovali temu, da se zanje uporabi „nova omejitev“ v smislu te določbe, ki pristojnim nacionalnim organom države članice omogoča, da jim odvzamejo pravico do prebivanja, ker po mnenju teh organov predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu družbenemu interesu. Če je odgovor pritrdilen, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je tako omejitev mogoče utemeljiti na podlagi člena 14 navedenega sklepa in pod katerimi pogoji.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 14(1) Sklepa št. 1/80 državam članicam omogoča odstopanje od uporabe določb tega sklepa, ki turškim delavcem podeljujejo nekatere pravice.
V skladu s tem členom 14 se lahko za uporabo določb oddelka Sklepa št. 1/80 o zaposlovanju in prostem pretoku delavcev namreč uporabljajo omejitve, utemeljene z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem.
Iz tega izhaja, da je ukrep, s katerim je kršena prepoved iz člena 13 Sklepa št. 1/80 glede sprejetja kakršnega koli novega nacionalnega ukrepa, katerega cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri uresničevanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati ta sklep, mogoče utemeljiti iz razlogov javnega reda, navedenih v členu 14(1) navedenega sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba poudariti, da lahko turški državljan, ki ima pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici na podlagi Sklepa št. 1/80 in ki mu je taka omejitev naložena iz razlogov javnega reda, to omejitev izpodbija pred nacionalnimi sodišči s sklicevanjem na prepoved sprejemanja „novih omejitev“ iz člena 13 tega sklepa in na napačno uporabo člena 14 navedenega sklepa. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča je namreč razvidno, da se lahko turški državljani pred sodišči držav članic utemeljeno sklicujejo na člen 13 Sklepa št. 1/80, ki se nanje nanaša, da bi preprečili uporabo pravil nacionalnega prava, ki so s tem členom v nasprotju (sodba z dne 17. septembra 2009, Sahin,
C‑242/06
,
EU:C:2009:554
, točka
in navedena sodna praksa). Sodišče je poleg tega priznalo, da se lahko turški državljan, ki ima pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici na podlagi Sklepa št. 1/80, pred nacionalnimi sodišči te države članice utemeljeno sklicuje na člen 14(1) tega sklepa, da bi dosegel neuporabo nacionalnega ukrepa, ki je v nasprotju s to določbo (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, točka
).
Ker pa izjema iz člena 14(1) Sklepa št. 1/80 pomeni odstopanje od temeljne svoboščine, ki je svoboda gibanja delavcev, jo je treba razumeti ozko in države članice ne morejo enostransko določiti njenega obsega (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, točka
).
V obravnavani zadevi se predložitveno sodišče sprašuje, pod kakšnimi pogoji se nov ukrep, ki je v nasprotju s klavzulo
standstill
, kot je nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari, lahko šteje za utemeljen z zahtevami javnega reda. Sprašuje se zlasti, ali je z zaostritvijo drsne lestvice, ki je določena v tem nacionalnem ukrepu zaradi spremenjenih družbenih pogledov, dovolj upoštevano, da je treba pojem „javni red“ razlagati ozko, in ali razlaga tega pojma spada v polje proste presoje zadevne države članice.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko države članice v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ki se lahko od države članice do države članice in od obdobja do obdobja razlikujejo, sicer svobodno določijo zahteve javnega reda, zlasti kot utemeljitev odstopanja od načela prostega gibanja oseb (glej v tem smislu sodbo z dne 22. maja 2012, I,
C‑348/09
,
EU:C:2012:300
, točka
), vendar je izvajanje te diskrecijske pravice omejeno z več vidikov.
Iz točke 66 te sodbe tako izhaja, da je treba zahteve javnega reda razumeti ozko.
Poleg tega je iz sodne prakse razvidno, da morajo biti ukrepi, ki jih sprejmejo države članice v okviru teh zahtev in na katere se nanaša člen 14(1) Sklepa št. 1/80, primerni za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja varstva javnega reda in ne smejo presegati tega, kar je nujno za njegovo dosego (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s položajem turškega državljana, ki tako kot zadevne osebe že več kot deset let prebiva v državi članici gostiteljici, je Sodišče prav tako odločilo, da je referenčni okvir za uporabo člena 14(1) Sklepa št. 1/80 člen 12 Direktive 2003/109. Iz tega referenčnega okvira izhaja, prvič, da je zadevnega rezidenta za daljši čas mogoče izgnati le, če predstavlja resnično in dovolj resno grožnjo javnemu redu ali javni varnosti, drugič, da odločba o izgonu ne sme temeljiti na ekonomskih razlogih, in tretjič, da morajo pristojni organi države članice gostiteljice pred sprejetjem take odločbe upoštevati trajanje prebivanja zadevne osebe na ozemlju te države, njeno starost, posledice izgona za zadevno osebo in njene družinske člane ter povezanost te osebe z državo prebivanja oziroma nepovezanost z izvorno državo (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, točki
in
).
Sodišče je tako štelo, da se ukrepi, utemeljeni iz razlogov javnega reda ali javne varnosti, lahko sprejmejo samo, če se po tem, ko pristojni nacionalni organi opravijo presojo vsakega primera posebej – pri kateri upoštevajo tako načelo sorazmernosti kakor temeljne pravice zadevne osebe, zlasti pravico do spoštovanja zasebnosti in družinskega življenja – izkaže, da individualno ravnanje zadevne osebe predstavlja sedanjo, resnično in dovolj resno nevarnost za temeljni družbeni interes (sodba z dne 8. decembra 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, točka
).
Sodišče je pojasnilo, da je treba pri ugotavljanju, ali je nevarnost sedanja, upoštevati dejstva, ki so nastala po izdaji zadnje odločbe pristojnih organov in ki bi lahko pomenila, da je grožnja, ki bi jo za zadevni temeljni interes lahko predstavljalo ravnanje zadevne osebe, prenehala obstajati ali pa se je nezanemarljivo zmanjšala (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, točka
).
Ob upoštevanju teh dejstev je treba v obravnavani zadevi ugotoviti, da zaostritev drsne lestvice, ki je določena v nacionalnem ukrepu iz postopka v glavni stvari zaradi javnega reda, spada v polje proste presoje pristojnih nizozemskih organov, navedeno v členu 14(1) Sklepa št. 1/80. Poleg tega lahko sklicevanje na spremenjene družbene poglede, ki so pripeljali do te nove omejitve, in dejstvo, da ta nova omejitev zasleduje cilj javnega reda, prispevata k njeni utemeljitvi.
Vendar zgolj sklicevanje na spremenjene družbene poglede in utemeljitev na podlagi javnega reda ne zadostujeta za to, da se upraviči nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari, sprejet na podlagi člena 14(1) Sklepa št. 1/80. Ti ukrepi morajo biti namreč tudi primerni za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja varstva javnega reda in ne smejo presegati tega, kar je nujno za njegovo dosego, kar mora presoditi predložitveno sodišče. Pri tej presoji bo moralo upoštevati pravice, podeljene s Sklepom št. 1/80, zlasti tiste iz njegovih členov 6, 7 in 13. Poleg tega bo moralo predložitveno sodišče presoditi, ali ti ukrepi določajo predhodno individualno presojo trenutnega položaja zadevnega turškega delavca, pri kateri je spoštovano tako načelo sorazmernosti kakor temeljne pravice zadnjenavedenega delavca, kot je navedeno v točkah od 71 do 73 te sodbe.
V obravnavani zadevi so pri ugotavljanju, ali zakonodaja iz postopka v glavni stvari spoštuje te zahteve – s pridržkom preverjanj, ki jih bo moralo opraviti predložitveno sodišče – lahko upoštevni ti dejavniki. Prvič, neobstoj samodejnosti med naložitvijo kazni in odvzemom pravice do prebivanja, podeljene zadevni osebi s Sklepom št. 1/80, ter izgonom te osebe z nizozemskega ozemlja. Drugič, dejstvo, da morajo pristojni organi, ki nameravajo sprejeti tako odločbo o odvzemu dovoljenja, upoštevati trajanje prebivanja zadevne osebe na Nizozemskem, njeno starost, zdravstveno stanje, družinske in ekonomske razmere, njeno socialno in kulturno vključenost v to državo članico ter trdnost njenih vezi z izvorno državo in da morajo nazadnje tehtati med strogostjo kazni, ki je bila naložena zadevni osebi za storjeno kaznivo dejanje, na eni strani in trajanjem njenega prebivanja na drugi. Tretjič, dejstvo, da morajo ti organi pri sprejemanju take odločbe upoštevati ne le okoliščino, ali je ta oseba v večletnem obdobju storila več kaznivih dejanj ali ne, temveč tudi druge elemente, na primer to, ali je navedena oseba po obsodbi pozitivno spremenila svoje vedenje, zlasti z izražanjem obžalovanja, prenehanjem uživanja drog, začetkom študija, ali pa, nasprotno, ta oseba zanika dejanja, zaradi katerih je bila obsojena, oziroma jih relativizira.
Na drugo in tretje vprašanje je treba zato odgovoriti, da je treba člen 14(1) Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se turški državljani, ki po mnenju pristojnih nacionalnih organov zadevne države članice predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo družbenemu interesu, lahko sklicujejo na člen 13 tega sklepa, da bi nasprotovali temu, da se zanje uporabi „nova omejitev“ v smislu te določbe, ki tem organom omogoča, da jim iz razlogov javnega reda odvzamejo pravico do prebivanja. Taka omejitev je lahko utemeljena na podlagi člena 14 navedenega sklepa, če je primerna za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja varstva javnega reda in če ne presega tega, kar je nujno za njegovo dosego.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo
je treba razlagati tako, da
se turški državljani, ki so imetniki pravic iz člena 6 oziroma člena 7 tega sklepa, nanj lahko sklicujejo.

2.
Člen 14 Sklepa št. 1/80
je treba razlagati tako, da
se turški državljani, ki po mnenju pristojnih nacionalnih organov zadevne države članice predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo družbenemu interesu, lahko sklicujejo na člen 13 tega sklepa, da bi nasprotovali temu, da se zanje uporabi „nova omejitev“ v smislu te določbe, ki tem organom omogoča, da jim iz razlogov javnega reda odvzamejo pravico do prebivanja. Taka omejitev je lahko utemeljena na podlagi člena 14 navedenega sklepa, če je primerna za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja varstva javnega reda in če ne presega tega, kar je nujno za njegovo dosego.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.