CELEX: 62016TJ0282
Državne potpore
Poštanski sektor
Naknada neto troška koji proizlazi iz obveza univerzalne usluge
Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem
Tužba za poništenje
Pravni interes
Obveza obrazlaganja
Jednako postupanje
Proporcionalnost
Pravo vlasništva
Sloboda poduzetništva

I.

Okolnosti spora i glavne primjenjive odredbe prava
Poczta Polska (u daljnjem tekstu: PP) poljsko je dioničko društvo čiji je jedini dioničar državna riznica Republike Poljske. U vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, koje su predmet ovog postupka, njegova aktivnost je obuhvaćala, u biti, univerzalne poštanske usluge kao i usluge kurirske službe, za koje je ono, dakle, bilo glavni operator u Poljskoj.
Prema relevantnim odredbama UEZ‑a primjenjivima na ovaj spor i koje se odnose na razvoj unutarnjeg tržišta, predmetne usluge pripadale su, kao što pripadaju i danas, u podijeljenu zakonodavnu nadležnost između Europske zajednice, danas Europske unije, s jedne strane, i država članica, s druge strane.
Stoga, što se tiče prava Unije, primjenjiva su pravila propisana Direktivom 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (
SL 1998., L 15, str. 14
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. o izmjeni Direktive 97/67 u pogledu potpunog postizanja unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici (
SL 2008., L 52, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214.; u daljnjem tekstu: Direktiva o poštanskim uslugama).
Konkretno, u vezi s posljedicama koje, na financijskom planu, mogu proizaći iz liberalizacije tog sektora usluga na unutarnjem tržištu Unije, članak 7. stavak 3. Direktive o poštanskim uslugama propisuje, još i danas, da, kada obveze univerzalne usluge dovode do „nepoštenog financijskoga tereta” koji imenovani pružatelj te usluge mora sâm snositi, predmetna država članica može uvesti „mehanizam za podjelu neto troška obveza univerzalne usluge između [različitih] pružatelja usluge […]”.
U skladu s člankom 7. stavkom 4. Direktive o poštanskim uslugama, ako je uveden takav mehanizam, zainteresirana država članica tada može „osnovati kompenzacijski fond koji se može financirati naknadama od pružatelja [predmetnih] usluga […]”. Na temelju članka 7. stavka 5. Direktive o poštanskim uslugama, prilikom osnivanja tog kompenzacijskog fonda i prilikom utvrđivanja stupnja financijskih doprinosa iz stavaka 3. i 4. tog članka, „države članice trebaju osigurati da se poštuju načela transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti”.
U skladu s tekstom drugog stavka dijela B priloga I. Direktivi o poštanskim uslugama, neto trošak obveza univerzalne usluge je svaki trošak povezan s izvršavanjem pružanja univerzalne usluge. Taj trošak jednak je „razli[ci] između neto troška za […] pružatelja [te] usluge koji posluje s obvezama [propisanima nacionalnim zakonom o poštanskim uslugama] i neto troškova istog pružatelja poštanske usluge koji posluje bez obveza univerzalne usluge.”
Direktiva o poštanskim uslugama prenesena je u Poljskoj putem ustawa Prawo pocztowe (Zakon o poštanskim uslugama) od 23. studenoga 2012. (Dz. U. od 2012., broj 1529) (u daljnjem tekstu: Poljski zakon o poštanskim uslugama). U skladu s njegovim člankom 2., usluge koje su u okviru univerzalne usluge su, u toj zemlji, slanje pisama i poštanskih paketa kao i poštanske usluge za slijepe, koje ne obavlja imenovani operator u okviru svojih obveza univerzalne usluge. Na temelju univerzalne poštanske usluge, treba osigurati prijevoz i dostavu pisama i poštanskih paketa svaki radni dan i ne manje od pet dana tjedno. Težina predmetnih poštanskih pošiljki ne smije prelaziti 2000 grama, dok težina paketa može biti do 10000 grama (članci 45. i 46. Poljskog zakona o poštanskim uslugama).
U skladu s Poljskim zakonom o poštanskim uslugama (članak 178. stavak 1.) provođenje reforme poljske poštanske službe bilo je povjereno, za početak i u trajanju od tri godine počevši od 1. siječnja 2013., društvu PP, koje je stoga bilo određeno za preuzimanje obveza pružatelja univerzalne poštanske usluge na cijelom poljskom državnom području.
Nakon što je na taj način određen pravni okvir te reforme, poljska tijela su, koristeći konkretno mogućnosti dane Direktivom o poštanskim uslugama (vidjeti točke 3. do 6. ove presude) kao i relevantne odredbe Poljskog zakona o poštanskim uslugama, 10. lipnja 2014. prijavila Europskoj komisiji program potpore u vezi s, kao prvo, mehanizmom za podjelu neto troška obveza univerzalne usluge i, kao drugo, osnivanje kompenzacijskog fonda, koje dopunjuje uvođenje tog mehanizma.
Kompenzacijski je fond bio, dijelom, financiran doprinosima koje su predmetni poštanski operatori morali uplaćivati u taj fond kao i, dijelom, iz državnog proračuna. Konkretno, obveza plaćanja doprinosa iz članka 108. stavka 2. Poljskog zakona o poštanskim uslugama obuhvaćala je poštanske operatore koji su pružali ekvivalentne univerzalne usluge, čiji su godišnji prihodi stečeni na tom temelju trebali pak iznositi više od 1 milijun poljskih zlota (PLN). U svakom slučaju, iznos koji duguje svaki uključeni operator nije smio, godišnje, prelaziti prag od 2 % iznosa prihodâ koji potječu od njegovih pružanjâ univerzalne usluge (u daljnjem tekstu: postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa).
Taj mehanizam, za koji je prvotno bilo predviđeno da obuhvaća razdoblje od 2013. do 2026., na kraju je ograničen dopisom koji su nadležna poljska tijela 5. siječnja 2015. dostavila Komisiji na razdoblje od 2013. do 2015. (u daljnjem tekstu: nacionalni kompenzacijski sustav ili predmetna mjera).
Komisija je 26. studenoga 2015., na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 248, str. 9
.) odlučila da neće istaknuti prigovore protiv nacionalnog kompenzacijskog sustava s obrazloženjem da je riječ o državnoj potpori spojivoj s unutarnjim tržištem (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Prema Komisijinu mišljenju, prema kriterijima iz odjeljaka 2.1. do 2.8. njezine Komunikacije o okviru Unije za državne potpore u obliku naknade za javne usluge (2011.) (
SL 2012., C 8, str. 15
.; u daljnjem tekstu: Okvir za usluge od općeg gospodarskog interesa), predmetna mjera nije takve prirode da može utjecati na trgovinu u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije. Usto, pravila funkcioniranja kompenzacijskog fonda ne uključuju teška narušavanja tržišnoga natjecanja i stoga ne traže propisivanje dodatnih zahtjeva kojima bi se zajamčilo to da se neće utjecati na razvoj trgovine u mjeri u kojoj bi to bilo neusklađeno s interesima Unije.
Tužitelji su, kao prvo, Inpost Paczkomaty sp. z o.o. i, kao drugo, Inpost S. A. Ta društva dio su poljske grupe Integer.pl S. A., koja, na temelju članka 2. Poljskog zakona o poštanskim uslugama, doprinosi financiranju kompenzacijskog fonda uspostavljenog tim zakonom i omogućava društvu PP korištenje odgovarajućih naknada (vidjeti točku 9. ove presude).
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 30. svibnja 2016. tužitelji su pokrenuli postupke u predmetima registriranima pod brojevima T‑282/16 i T‑283/16.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 15. rujna 2016. Republika Poljska zatražila je intervenciju u tim postupcima u potporu zahtjevu Komisije.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 27. rujna 2016. Komisija je zatražila spajanje tih predmeta.
Odlukama od 28. listopada 2016. predsjednik trećeg vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju Republike Poljske.
Odlukom predsjednika trećeg vijeća Općeg suda od 14. studenoga 2016. spojeni su predmeti T‑282/16 i T‑283/16 radi provođenja pisanog i usmenog dijela postupka i donošenja odluke kojom se završava postupak u skladu s člankom 68. Poslovnika Općeg suda.
Republika Poljska podnijela je 19. siječnja 2017. svoj intervencijski podnesak.
Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud (treće vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika strankama postavio pitanja u pisanom obliku, pozvavši ih da na njih odgovore u tom obliku, a one su u skladu s tim postupile u određenom roku.
Opći je sud na prijedlog trećeg vijeća Općeg suda i primjenom članka 28. svojeg poslovnika odlučio uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Na raspravi održanoj 24. travnja 2018. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja im je Opći sud postavio usmenim putem.
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija i Republika Poljska od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbe;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
III.

Pravo
A.

Predmet spora i pravni interes tužiteljâ
U vezi s predmetom ovog spora, treba napomenuti da se, suprotno mišljenju tužitelja, nacionalni kompenzacijski sustav ne odnosi na razdoblje nakon 31. prosinca 2015., jer financiranje univerzalnih poštanskih usluga u razdoblju od 2016. do 2025. nije predmet pobijane odluke (vidjeti uvodne izjave 2. i 12. te odluke i točku 11. ove presude).
Usto, treba naglasiti da su, u odgovoru na pitanje u pisanom obliku koje je postavio Opći sud u okviru mjere upravljanja postupkom, tužitelji naveli da se kompenzacijski fond nije koristilo ni u 2014. ni u 2015. i da „je okolnost da [društvo PP] nije u stvarnosti postavilo zahtjev koji bi omogućio provedbu tog mehanizma za [te] godine […] ima[la] za posljedicu to da pobijana odluka nije proizvod[il]a nepovoljne pravne učinke za tužitelj[e]”. Iz toga slijedi da, kako priznaju i sami tužitelji, oni nisu dokazali pravni interes za pokretanje postupka protiv pobijane odluke u mjeri u kojoj se njome ne ističu prigovori protiv predmetne mjere u vezi s njezinom primjenom tijekom 2014. i 2015., jer taj interes podrazumijeva da poništenje te odluke može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu).
U tim okolnostima, treba zaključiti da su te tužbe dopuštene samo u mjeri u kojoj je pobijana odluka proizvela pravne učinke u odnosu na tužitelje tijekom 2013., jer kompenzacijski fond koji je predmet mjere o kojoj je riječ kao i navedene odluke nije bio aktivan tijekom 2014. i 2015.
B.

Meritum
U potporu svojoj tužbi, tužitelji navode sedam tužbenih razloga, od kojih se prvih pet tužbenih razloga temelji na, u biti, povredama članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer se nije poštovalo Okvir za usluge od općeg gospodarskog interesa i članak 7. Direktive o poštanskim uslugama. Šesti tužbeni razlog temelji se na povredi članaka 16. i 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Posljednji tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja.
1.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer se nije poštovalo članak 7. stavak 2. Direktive o poštanskim uslugama kao ni točku 19. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa
Tužitelji u biti tvrde da Komisija nije trebala proglasiti predmetnu mjeru spojivom s unutarnjim tržištem, jer odluka poljskog zakonodavca o imenovanju društva PP za obavljanje predmetnih univerzalnih poštanskih usluga nije donesena u postupku provedbe javne nabave usluga uz poštovanje pravila Unije primjenjivih u području javne nabave, ni, uostalom, u postupku u kojem su se poštovala načela transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.
Komisija i Republika Poljska osporavaju osnovanost tog tužbenog razloga. Usto, Komisija je s tim u vezi na raspravi dodala da se ne treba smatrati da je tužiteljima dopušteno isticanje takvog tužbenog razloga, koji se, u biti, odnosi samo na posebnu situaciju i prava društva PP.
Članak 7. stavak 2. Direktive o poštanskim uslugama propisuje:
„Države članice mogu osigurati pružanje univerzalnih usluga putem javne nabave takvih usluga u skladu s pravilima i propisima koji se primjenjuju za javnu nabavu, koji su u skladu s Direktivom 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga uključujući natjecateljski dijalog ili pregovaračke postupke sa ili bez objave poziva na nadmetanje.”
U ovom je pak predmetu nesporno da je društvo PP Poljskim zakonom o poštanskim uslugama određeno za pružatelja univerzalnih poštanskih usluga, a da poljske vlasti nisu prije toga organizirale postupak provedbe javne nabave usluga.
Međutim, kako točno navode Komisija i Republika Poljska, članak 7. stavak 2. Direktive o poštanskim uslugama ne obvezuje uključenu državu članicu da provede postupke javne nabave usluga da bi odabrala subjekt kojem namjerava povjeriti pružanjâ univerzalne poštanske usluge, jer je takav postupak, u skladu s tekstom te odredbe prema kojem ga „države članice mogu osigurati”, samo izborno.
To doslovno tumačenje članka 7. stavka 2. Direktive o poštanskim uslugama potvrđuje se sustavnim tumačenjem, u vezi s konkretno uvodnom izjavom 23. Direktive 2008/6, koja glasi kako slijedi:
„[…]Države članice trebale [bi] imati veću fleksibilnost pri utvrđivanju najučinkovitijih i najprimjerenijih mehanizama kojima se jamči univerzalna usluga, u isto vrijeme uzimajući u obzir načela nepristranosti, transparentnosti, nediskriminacije, proporcionalnosti i najmanjeg narušavanja tržišta, [na način da omoguće pružanje univerzalne usluge tako da njezino osiguravanje prepuste] tržišni[m] sila[ma], [bilo imenovanjem] jednog ili nekoliko poduzeća za određivanje različitih elementa univerzalne usluge ili pokrivanje različnih dijelova državnog područja [bilo provođenjem] javne nabave usluga.”
Iz toga slijedi da su postupci provedbe javne nabave usluga samo jedna od mogućnosti koju može odabrati država članica o kojoj je riječ, osobito pod uvjetom da se, pri tom izboru, dosljedno poštuju načelâ transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije. Prije svega, to tumačenje odgovara Komisijinu tumačenju iz točke 56. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, u kojoj ona priznaje da predmetna država članica može imenovati, „bez provođenja natjecateljskog postupka, pružatelja javnih usluga za pružanje UOGI‑ja na tržištu koje nije ograničeno[…]”
Međutim, tužitelji ne osporavaju „samu legitimnost takvog određivanja zakonodavnim putem [društva PP kao pružatelja univerzalnih poštanskih usluga]”, već se ograničavaju na navođenje, u biti, toga da su tim određivanjem povrijeđeni zahtjevi u području transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije s obrazloženjem da su, u prosincu 2012., „poljska tijela izglasala [Poljski zakon o poštanskim uslugama] uz uvjete koji su bitno drugačiji od onih predstavljenih javnosti u javnom savjetovanju iz [rujna] 2010., osobito u vezi s povećanjem stope financiranja neto troška, koja je povećana s 1 na 2 % prihodâ”.
Treba međutim utvrditi da se takva argumentacija ne odnosi na način ili postupak kojim je društvo PP imenovano za jedinog pružatelja univerzalnih poštanskih usluga za razdoblje od tri godine počevši od 1. siječnja 2013., već se njome želi osporiti, pozivajući se na drugi tužbeni razlog, način na koji su poljska tijela konačno izračunala i odredila predmetnu stopu naknade. Stoga, u dijelu u kojem se ta argumentacija temelji na zahtjevima transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije, treba je odbaciti kao bespredmetnu.
Usto, nesporno je da je određivanje društva PP za pružatelja univerzalnih poštanskih usluga za određeno razdoblje već bilo predviđeno u vrijeme javnog savjetovanja iz rujna 2010., koje se odvijalo upravo u okviru relevantnog nacionalnog zakonodavnog postupka. U svakom slučaju, iz toga slijedi da, kada je riječ o izboru pružatelja univerzalnih poštanskih usluga, tužitelji ne mogu valjano tvrditi da je zakon o poštanskim uslugama iz 2012. izglasan u uvjetima „bitno drugačijima” od onih predstavljenih javnosti u javnom savjetovanju iz rujna 2010. radi potvrđivanja postojanja povrede zahtjeva transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.
Naposljetku, okolnost da je društvo PP određeno za pružatelja univerzalnih poštanskih usluga izravno i isključivo zakonodavnim putem nije dovoljna, sama po sebi, za dokazivanje postojanja povrede načela transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije. S tim u vezi, treba istaknuti da je poljski poštanski zakon objavljen 29. prosinca 2012. u službenom glasilu te zemlje i da je Republika Poljska mogla, u okviru korištenja svoje široke diskrecijske ovlasti u vezi s definiranjem opsega univerzalne usluge (vidjeti presudu od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma del País Vasco i dr./Komisija,
C‑66/16 P do C‑69/16 P
,
EU:C:2017:999
, t.
69.
i
70.
i navedenu sudsku praksu) i u skladu s odredbama točke 15. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, odrediti pravni oblik akta kojim se imenovanom poduzeću povjerava obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa (UOGI).
Isto vrijedi i kada je imenovani pružatelj univerzalne usluge, kao u ovom predmetu, javno tijelo „u 100-postotnom vlasništvu države”. Naime, sam javni karakter tog pružatelja usluga ne dovodi u pitanje činjenicu da je o njegovu imenovanju odlučeno uz poštovanje načela kojima se uređuje dodjela ovlasti pružatelja univerzalne usluge, kako su priznata u sudskoj praksi (vidjeti, u tom smislu, presudu od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, t.
161.
i dalje).
S obzirom na navedeno, i bez da je potrebno odlučiti o pitanju dopuštenosti tog tužbenog razloga, kako ga je Komisija iznijela na raspravi, prvi tužbeni razlog treba, u svakom slučaju, odbiti kao neosnovan.
2.

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer se pogrešno zaključilo da su ispunjeni uvjeti iz točaka 14. i 60. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa
U okviru drugog tužbenog razloga, tužitelji navode dva različita prigovora. Kao prvo, navode da se nije poštovalo zahtjeve javnog savjetovanja, kako proizlaze iz primjene točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa. Prijedlog Poljskog zakona znatno se razlikovao od prvotnoga nacrta, na koji se odnosilo javno savjetovanje iz rujna 2010., jer se stopa doprinosa u međuvremenu povećala s 1 na 2 % predmetnih prihodâ. Stoga, u nedostatku novog savjetovanja, koje se moralo provesti na temelju točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, takva zakonodavna izmjena uvedena je a da poljska tijela nisu u potpunosti uzela u obzir interese poštanskih operatora, različitih od društva PP, kao i potrebe u području univerzalne usluge. Kao drugo, tužitelji smatraju da se nije poštovalo ni zahtjeve transparentnosti iz točke 60. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, jer Komisija nije utvrdila, u pobijanoj odluci, da su rezultati javnog savjetovanja objavljeni, bilo na internetu ili u drugom primjerenom sredstvu objavljivanja.
Komisija i Republika Poljska osporavaju osnovanost te argumentacije. Tijekom rasprave, Komisija je također istaknula da predmetni tužbeni razlog treba smatrati nedopuštenim, jer ne utječe na položaj ni jednog od tužitelja ni izravno ni osobno.
a)

Prvi prigovor
Kada je riječ o prvom prigovoru, treba podsjetiti da, prije svega, prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a, Komisija može donositi smjernice za utvrđivanje kriterija na temelju kojih ona namjerava ocijeniti spojivost mjera potpore povezanih s upravljanjem UOGI‑jem koje planiraju države članice s unutarnjim tržištem. Donijevši takva pravila postupanja, poput Komunikacije UOGI, i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju te diskrecijske ovlasti i ne može, u načelu, odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (vidjeti, u tom smislu, presude od 8. ožujka 2016., Grčka/Komisija,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, t.
68.
do
70.
; od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
38.
do
40.
i navedenu sudsku praksu, i od 16. srpnja 2014., Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Komisija,
T‑309/12
, neobjavljenu,
EU:T:2014:676
, t.
212.
).
Točka 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa glasi:
„Radi primjene načela iz ove komunikacije, države članice moraju dokazati da su u potpunosti uzele u obzir potrebe u području javne usluge o kojima je riječ, na način da su provele javno savjetovanje ili drugi prikladan postupak koji omogućava uzimanje u obzir interesâ korisnikâ i pružateljâ usluga. Ta odredba se ne primjenjuje kada je jasno da novo savjetovanje neće donijeti nikakvu značajnu dodatnu vrijednost nedavnom savjetovanju.”
Međutim, iz teksta te odredbe jasno proizlazi da organiziranje javnog savjetovanja nije obvezno, jer je takav postupak, naime, samo jedan od prikladnih postupaka kojima se mogu poslužiti države članice radi uzimanja u obzir potrebâ javne usluge o kojima je riječ i uzimanja u obzir interesa korisnikâ i pružateljâ usluge.
Usto, tijekom javnog savjetovanja iz rujna 2010., tužitelji su mogli na konkretan način istaknuti svoja mišljenja u vezi s uvjetima funkcioniranja kompenzacijskog fonda i osobito svoje neslaganje sa stopom doprinosa određenom u visini od 1 %, odnosno stopom nižom od 2 %.
Stoga, budući da su tužitelji mogli izraziti svoje neslaganje sa stopom nižom od konačno određene stope, navodeći da je već smatraju pretjeranom, novo savjetovanje ne bi donijelo, po tom pitanju, „nikakvu značajnu dodatnu vrijednost”, u smislu točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa. Usto, okolnost da, nakon toga, nadležna nacionalna tijela nisu prihvatila tužiteljeve argumente ne znači da ta društva nisu mogla iskazati svoja mišljenja o tom konkretnom pitanju (vidjeti, u tom smislu i analogijom, presudu od 12. prosinca 2014., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Vijeće,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, t.
43.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da je javno savjetovanje iz rujna 2010. „prikladan postupak”, u smislu točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, koje je tužiteljima osobito omogućilo da učinkovito iskažu svoje mišljenje i predmetnoj državi članici da u potpunosti uzme u obzir njihove interese kao pružatelja usluge.
U tim uvjetima, Komisija je mogla, u uvodnoj izjavi 122. pobijane odluke, ocijeniti, a da ne počini pogrešku koja se tiče prava ni pogrešku u ocjeni, da je, u biti, Republika Poljska uzela u obzir potrebe usluge jer obveze UOGI‑ja čije je izvršavanje povjereno društvu PP Poljskim zakonom o poštanskim uslugama udovoljavaju zahtjevima za usluge definiranima u Direktivi o poštanskim uslugama i u vezi s kojima je, u svakom slučaju, provedeno javno savjetovanje, na temelju točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa.
Naposljetku, taj zaključak ne dovode u pitanje argumenti tužitelja koji se odnose na, kao prvo, činjenicu da je „povećanje granice doprinosa na 2 % [izvršeno] samo i jedino radi izbjegavanja traženja sredstava iz državne riznice” i, kao drugo, činjenice da su operatori kurirske usluge trebali doprinijeti financiranju kompenzacijskog fonda. S tim u vezi, dovoljno je utvrditi da su ti argumenti bespredmetni za potrebe prvog prigovora koji se temelji na povredi zahtjeva transparentnosti postupka iz točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa.
S obzirom na navedeno, prvi prigovor iz tog drugog tužbenog razloga treba odbiti.
b)

Drugi prigovor
Kada je riječ o drugom prigovoru, treba se podsjetiti teksta točke 60. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, koji glasi kako slijedi:
„Za svaku naknadu za UOGI na koju se primjenjuje ova komunikacija, država članica o kojoj je riječ mora objaviti sljedeće podatke na internetu ili na drugi prikladan način:
a)
rezultate javnog savjetovanja ili drugog prikladnog postupka iz točke [14.];
[…]”
Međutim, u tom pogledu dovoljno je napomenuti da je Komisija, u uvodnoj izjavi 158. pobijane odluke, utvrdila, bez pogreške koja se tiče činjenica, da je Poljski zakon o poštanskim uslugama objavljen. Nadalje, suprotno mišljenju tužiteljâ, iz točke 60. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa ne proizlazi obveza za državu članicu da odvojeno objavi rezultate javnih savjetovanja. Naposljetku, iz razmatranja navedenih u točkama 46. do 50. ove presude proizlazi da je Komisija mogla valjano zaključiti da se poštovalo zahtjeve transparentnosti iz točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, na način da odgovarajući zaključak iz uvodne izjave 160. pobijane odluke ne sadržava pogrešku.
Stoga, s obzirom na navedeno, treba također odbaciti drugi prigovor i, posljedično, a da nije potrebno odlučiti o njegovoj dopuštenosti, drugi tužbeni razlog u cijelosti.
3.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji, kao prvo, na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer je Komisija povrijedila točku 52. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa i, kao drugo, na povredi članka 7. stavaka 1. i 3. do 5. Direktive o poštanskim uslugama
Trećim tužbenim razlogom, tužitelji tvrde da je Komisija povrijedila točku 52. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa kao i članak 7. stavke 1. i 3. do 5. Direktive o poštanskim uslugama. Konkretno, načini funkcioniranja kompenzacijskog fonda su diskriminatorni, neproporcionalni i usvojeni u netransparentnom postupku. Usto, ocjenjuju da Komisija nije provela ispitivanje u prikladnom i pravilnom obliku da bi utvrdila jesu li obveze univerzalne usluge stvarale neto trošak za društvo PP i bile „nepošteni” financijski teret za to društvo, u smislu članka 7. stavka 3. Direktive o poštanskim uslugama.
Kao prvo, treba podsjetiti da iz pobijane odluke proizlazi da se iznos doprinosa poštanskih operatora od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu određuje u određenom postotku njihova relevantnog prihoda. Prihod koji se uzima u obzir je onaj koji potječe, tijekom referentne godine, od pružanjâ univerzalne usluge (za pružatelja univerzalne usluge) i pružanjâ ekivivalentne usluge (za pružatelja univerzalne usluge i za sve druge poštanske operatore od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu). Poštanski operatori koji su ostvarili relevantni prihod niži od 1 milijun poljskih zlota (PLN) tijekom referentne godine izuzeti su, pak, od plaćanja doprinosa kompenzacijskom fondu. Kada je riječ o postotku koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa, on je ujednačen za sve operatore od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu i ograničen je na 2 % njihova relevantnog prihoda. Taj postotak se izračunava dijeljenjem ukupnog iznosa kompenzacije koja se duguje pružatelju univerzalne usluge ukupnim iznosom relevantnih prihoda koji su ostvarili svi poštanski operatori od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu tijekom referentne godine (uvodne izjave 164., 165. i 170. pobijane odluke).
U skladu s Poljskim poštanskim zakonom, izračun ukupnog iznosa naknade vrši se odlukom poljskog poštanskog regulatora (u daljnjem tekstu: UKE), nakon što nezavisni stručnjak provjeri izračune i popratne računovodstvene dokumente koje je dostavilo društvo PP (uvodna izjava 18. pobijane odluke). S tim u vezi, neto trošak obveza univerzalne usluge društva PP dovodi do nastanka prava na naknadu samo ako su pružanjâ univerzalne usluge uistinu dovela do računovodstvenog gubitka (uvodna izjava 16. pobijane odluke). Ako treba platiti naknadu društvu PP, UKE također određuje pojedinačni iznos naknade za svakog poštanskog operatora od kojeg se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu (uvodna izjava 19. pobijane odluke).
S obzirom na te postupke, Komisija je zaključila da je metodologija koja se koristi za izračun iznosa naknade na koju društvo PP ima pravo udovoljila zahtjevima iz Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, jer društvo PP prima naknadu samo ako su obveze univerzalne usluge dovele do neto troška i ako su nepošteno opterećenje (uvodna izjava 152. pobijane odluke). Komisija je također zaključila da iznos naknade i postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa poštuju načela nediskriminacije i proporcionalnosti (uvodne izjave 166. i 171. pobijane odluke). Usto, Komisija je zaključila da su načini funkcioniranja kompenzacijskog fonda bili transparentni jer su bili unaprijed objavljeni u Poljskom poštanskom zakonu (uvodna izjava 176. pobijane odluke).
Stoga je Komisija zaključila da predmetna mjera ne proizvodi ozbiljna narušavanja tržišnog natjecanja i da je usklađena s pravilima u području državnih potpora (uvodna izjava 177. pobijane odluke).
a)

Opseg trećeg tužbenog razloga i njegova relevantnost s obzirom na prigovor koji se temelji na članku 7. Direktive o poštanskim uslugama
Trećim tužbenim razlogom, tužitelji tvrde, konkretno, da je Komisija povrijedila članak 7. stavke 1. i 3. do 5. Direktive o poštanskim uslugama.
Komisija zahtijeva da se tužbeni razlog odbije u cijelosti. Ona konkretno smatra da je treći tužbeni razlog bespredmetan u dijelu u kojem se temelji na povredi članka 7. Direktive o poštanskim uslugama. Naime, s obzirom na sadržaj i opseg njezina nadzora usklađenosti državnih potpora, Komisija treba primjenjivati samo posebna pravila u tom području, a da pritom ne mora provjeriti usklađenost prijavljene mjere s drugim pravilima Unije, odnosno, u ovom slučaju, s Direktivom o poštanskim uslugama.
U tom pogledu, treba podsjetiti da, kada Komisija primjenjuje postupak u vezi s nadzorom državnih potpora, ona je u skladu s općom strukturom Ugovora dužna poštovati povezanost između odredaba koje uređuju to područje i posebnih odredaba poput onih koje se odnose na državne potpore i tako ocijeniti usklađenost konkretne potpore s tim posebnim odredbama (vidjeti presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, t.
181.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, Komisija je dužna ispuniti takvu obvezu isključivo u pogledu uvjeta potpore koji su u tolikoj mjeri neodvojivo povezani s predmetom potpore da bi ih bilo nemoguće odvojeno ocijeniti. Nasuprot tomu, ona nema tu obvezu u pogledu pretpostavki ili elemenata potpore za koje se, premda su dio potpore, može smatrati da nisu nužni za ostvarenje predmeta potpore ili njezino funkcioniranje (vidjeti presudu 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, t.
182.
i navedenu sudsku praksu).
Naime, kada bi Komisija imala obvezu da u okviru postupka u vezi s nadzorom državnih potpora o kojima je riječ konačno odluči o tome postoji li povreda drugih odredaba prava Unije pored odredaba iz članaka 107. i 108. UFEU‑a, eventualno u vezi s člankom 106. UFEU‑a, bez obzira na to kakva je povezanost između uvjeta potpore i predmeta konkretne potpore, ta obveza bi se kosila, s jedne strane, s pravilima i postupovnim jamstvima – koja su dijelom vrlo različita i imaju različite pravne posljedice – koja su sastavni dio postupaka koji su posebno predviđeni radi nadzora nad primjenom tih odredaba i, s druge strane, s načelom samostalnosti upravnih postupaka i putova pravne zaštite. Takva obveza kosila bi se i s iznimkom od pravilâ Ugovora koja je postavljena člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a, koja nikada ne bi mogla imati učinak ako bi njezina primjena istodobno morala osigurati potpuno poštovanje pravilâ od kojih bi ona trebala odstupati (vidjeti presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, t.
183.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga će, ako su uvjeti konkretne potpore neodvojivo povezani s njezinim predmetom, Komisija ocijeniti usklađenost potpore s drugim odredbama pored odredaba o državnim potporama u postupku koji je propisan člankom 108. UFEU‑a i ta ocjena može dovesti do toga da se konkretna potpora utvrdi nespojivom s unutarnjim tržištem. Nasuprot tomu, ako se konkretni uvjeti potpore mogu odvojiti od njezina predmeta, Komisija u postupku koji je propisan člankom 108. UFEU‑a nije dužna ocijeniti usklađenost te potpore s drugim odredbama pored onih o državnim potporama (vidjeti presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, t.
184.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, treba podsjetiti da je već presuđeno da način financiranja državne potpore može dovesti do nespojivosti predmetnoga državnog sustava s unutarnjim tržištem, na način da, u tom slučaju, Komisija mora ispitati potporu uzimajući također u obzir ekonomske i pravne učinke koje može proizvesti njezino financiranje (vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, t.
48.
).
U ovom slučaju, treba utvrditi da je cilj predmetne mjere potpore pokrivanje neto troška obveza univerzalne usluge društva PP putem kompenzacijskog fonda koji se financira doprinosima nametnutima određenim poštanskim operatorima.
Međutim, u uvodnoj izjavi 163. pobijane odluke, Komisija je izrijekom zaključila da je nužno detaljno ispitati načine funkcioniranja kompenzacijskog fonda radi ocjenjivanja usklađenosti predmetne mjere potpore. Ona je, konkretno, zaključila da je „određivanje doprinosâ poštanskih operatora na primjerenoj razini (odnosno na proporcionalnoj i nediskriminatornoj razini) [bilo] osobito važno” (uvodna izjava 163. pobijane odluke).
Usto, Komisija se sama izričito pozvala ne samo na Direktivu o poštanskim uslugama, već također na usklađenost predmetne mjere s navedenom direktivom, u dijelu pobijane odluke koji se odnosi na ocjenu usklađenosti predmetne mjere (uvodne izjave 122., 137., 139., 152. i 163. pobijane odluke).
Stoga, suprotno Komisijinu mišljenju, načini financiranja nužni za funkcioniranje kompenzacijskog fonda nerazdvojivo su povezani s predmetom same potpore, odnosno naknadom društvu PP za njegove obveze univerzalne usluge. Stoga, ne dovodeći u pitanje opseg nadzora koji je Komisija morala izvršiti u tom pogledu u ovom predmetu, treba odbiti njezinu argumentaciju o bespredmetnosti trećeg tužbenog razloga u dijelu u kojem se temelji na povredi članka 7. Direktive o poštanskim uslugama.
Stoga treba ispitati cijeli treći tužbeni razlog, koji u biti sadržava četiri dijela. Prvim dijelom tužitelji navode da je Komisija povrijedila načelo nediskriminacije i druge odredbe kada je zaključila da je moguće ujednačeno primijeniti postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa na pružatelje univerzalnih usluga i na pružatelje ekvivalentnih usluga (vidjeti uvodnu izjavu 166. pobijane odluke). Drugim dijelom tužitelji tvrde da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti kada je zaključila da su postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa i prag prihodâ od 1 milijun poljskih zlota (PLN) primjereni (vidjeti uvodne izjave 168. i 171. pobijane odluke). Trećim dijelom tužitelji kritiziraju Komisijin zaključak prema kojem je mehanizam funkcioniranja kompenzacijskog fonda transparentan (vidjeti uvodnu izjave 176. pobijane odluke). Četvrtim dijelom tužitelji tvrde da je Komisija pogriješila, kao prvo, jer nije na prikladan način ispitala mjeru da bi utvrdila jesu li obveze univerzalne službe stvarale neto trošak društvu PP i bile „nepošten” financijski teret za to društvo i, kao drugo, zaključujući da su gubici koje je pretrpjelo društvo PP bili takav nepošten financijski teret (uvodna izjava 152. pobijane odluke).
b)

Prvi dio, koji se temelji na navodnoj diskriminatornosti postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa
Tužitelji u biti tvrde da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni kada je zaključila da ujednačena primjena postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa na pružatelje univerzalnih usluga i pružatelje ekvivalentnih usluga poštuje načelo nediskriminacije (uvodna izjava 166. pobijane odluke). Komisija je na taj način povrijedila točku 52. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, članak 7. stavke 3. do 5. Direktive o poštanskim uslugama i načelo nediskriminacije.
U prilog tom prvom dijelu, tužitelji iznose dva argumenta. Kao prvo, oni navode da pružatelji univerzalnih usluga i pružatelji ekvivalentnih usluga nisu u usporedivoj situaciji i da, stoga, ujednačena primjena postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa povređuje načelo nediskriminacije. Kao drugo, tužitelji tvrde da se pružatelji kurirskih usluga, u smislu hitne pošte, nalaze u situaciji koja je usporediva s onom poštanskih operatora od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu i da, stoga, njihovo izuzimanje od obveze doprinošenja kompenzacijskom fondu krši načelo nediskriminacije.
U ovom predmetu, iz uvodne izjave 163. pobijane odluke, kojom se provodi točka 52. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, i članka 7. stavka 5. Direktive o poštanskim uslugama proizlazi da određivanje poštanskih operatora od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu treba biti u skladu s načelom nediskriminacije.
S tim u vezi, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo nediskriminacije, koje se također naziva i načelom jednakog postupanja, kao temeljno načelo prava Unije, zahtijeva to da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na isti način, osim ako bi takvo postupanje bilo objektivno opravdano. Usporedivost različitih situacija utvrđuje se s obzirom na sve elemente koji ih obilježavaju. Te elemente valja utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje u pitanju. Usto je potrebno uzeti u obzir načela i ciljeve područja u koje spada predmetni akt (vidjeti presudu od 12. prosinca 2014., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português/Komisija,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, t.
139.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, kada je riječ o cilju predmetne mjere, nesporno je da je njezin cilj naknada društvu PP neto troška koji proizlazi iz njegovih obveza univerzalne usluge i financiranje te naknade putem kompenzacijskog fonda kojemu moraju doprinositi određeni poštanski operatori (uvodna izjava 12. pobijane odluke).
Kao drugo, da bi se odredilo od kojih se poduzetnika može zahtijevati da uplaćuju u kompenzacijski fond, treba napomenuti da uvodna izjava 27. Direktive o poštanskim uslugama propisuje da bi države članice trebale razmotriti je li moguće usluge, koje nude takvi poduzetnici, iz perspektive korisnika, smatrati uslugama koje su u okviru univerzalne usluge, s obzirom na to da su u dovoljnoj mjeri međusobno zamjenjive s univerzalnom uslugom, imajući u vidu njihove značajke, uključujući značajke zbog kojih donose dodatnu vrijednost, te za njih svojstven način uporabe i cijene.
Upravo u vezi s tim načelima treba provjeriti, kao prvo, jesu li pružatelj univerzalne usluge i pružatelji ekvivalentnih usluga u usporedivoj situaciji i, kao drugo, jesu li poštanski operatori od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu i pružatelji kurirskih usluga, u smislu hitne pošte, u usporedivoj situaciji.
1)

Usporedba između operatora univerzalne usluge i operatorâ ekvivalentnih usluga
Tužitelji navode da je ujednačena primjena postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa kako na operatore univerzalne usluge tako i na pružatelje ekvivalentnih usluga diskriminatorna jer je situacija u kojoj se nalaze jedni različita od one u kojoj se nalaze drugi.
To je osobito tako kada se tržište na kojem djeluju pružatelji univerzalne usluge, u konačnici, sastoji samo od jednog operatora, u ovom predmetu društva PP, i nije uistinu konkurentno, za razliku od tržišta kojem mogu pristupiti pružatelji ekvivalentnih usluga i na kojem mogu obavljati svoje djelatnosti. Zahvaljujući izvršavanju univerzalne usluge za koju je bilo imenovano, društvo PP je nadalje ostvarivalo prihode koji su razmjerno veći od onih koji potječu od ekvivalentnih usluga, koje, s obzirom na to da su podvrgnute tržišnom natjecanju, mogu ostvariti samo znatno niže profitne marže. Na ta dva različita tipa tržišta, predmetni operatori dakle ne smiju biti podvrgnuti istoj stopi doprinosa. Načini funkcioniranja kompenzacijskog fonda tim su više diskriminatorni jer omogućuju društvu PP, putem financiranja neto troška univerzalnih usluga, ostvarivanje marže koju taj isti operator gubi, ovisno o slučaju, na tržištu ekvivalentnih usluga, omogućujući mu na taj način nuđenje izuzetno niskih cijena i isključivanje, praktično, svakog oblika tržišnoga natjecanja, osobito tijekom provedbi postupka javne nabave u kojem se uključeni poduzetnici tržišno natječu jedan s drugim.
Komisija prigovara da su tužitelji, nasuprot tomu, u situaciji koja je u bitnome usporediva s onom društva PP jer univerzalne poštanske usluge i ekvivalentne usluge čine jedno tržište s obzirom na to da se u konačnici svi operatori bave istom vrstom aktivnosti.
Republika Poljska ističe da ujednačena primjena postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa ne može, u tom slučaju, biti diskriminatorna, jer, s obzirom na to da se primjenjuje na operatore koji imaju različite prihode prema ekvivalentnim uslugama koje pružaju, takva naknada ne može dovesti do diskriminirajućeg postupanja, jer ti operatori djeluju u različitim tržišnim uvjetima.
S tim u vezi, kao prvo, treba navesti da univerzalne poštanske usluge i ekvivalentne poštanske usluge imaju slične karakteristike. Stoga, treba utvrditi da, u skladu s člankom 2. Poljskog zakona o poštanskim uslugama, ekvivalentne poštanske usluge osobito uključuju slanje pisama i poštanskih paketa, čiji su težina i dimenzije isti kao i oni predviđeni za univerzalne usluge. Stoga, čak i ako se pružatelji ekvivalentnih usluga mogu pokušati razlikovati od univerzalnih usluga pružanjem dodatnih usluga ili odobravanjem popusta za vjernost, i dalje je točno da univerzalne i ekvivalentne usluge treba smatrati međusobno zamjenjivima iz perspektive potrošačâ s obzirom na njihova inherentna svojstva.
Kao drugo, treba podsjetiti da je cilj predmetne mjere naknada pružatelju univerzalne usluge neto troška koji proizlazi iz njegovih obveza univerzalne usluge. Međutim, budući da predmetna mjera omogućuje to pravo na naknadu samo pod uvjetom da pružanjâ univerzalne usluge dovode do računovodstvenih gubitaka, naknada tih gubitaka može se, po definiciji, provesti samo putem prihodâ različitih od onih koji potječu od pružanjâ univerzalne usluge. Stoga, budući da se iznos doprinosa koje je dužno platiti društvo PP izračunava na temelju prihoda koji proizlaze ne samo iz njegovih pružanjâ ekvivalentne usluge, već također i onih vezanih za njegove obveze univerzalne usluge, predmetna mjera u stvarnosti obvezuje društvo PP na uplaćivanje doprinosa kompenzacijskom fondu u višem postotku njegova prihoda koji potječe od pružanja ekvivalentnih usluga od doprinosa od 2 % nametnutog drugim pružateljima ekvivalentnih usluga.
Kao treće, treba utvrditi da navodi tužitelja u vezi s eventualnim praksama predatorskih cijena i unakrsnog subvencioniranja društva PP nisu relevantni u okviru ovog predmeta. Takva postupanja, koja se može ispitati s obzirom na članke 101. i 102. UFEU‑a, nisu relevantna za ispitivanje spojivosti predmetne mjere sa sustavom nadzora državnih potpora.
S obzirom na navedeno, treba odbiti prigovor koji se odnosi na ujednačenu primjenu postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa kako na operatore univerzalne usluge tako i na pružatelje ekvivalentnih usluga.
2)

Usporedba s kurirskim uslugama
Tužitelji tvrde da je nametnuta im obveza doprinošenja kompenzacijskom fondu diskriminatorna, jer se na pružatelje kurirskih usluga, u smislu hitne pošte, ne odnosi ta obveza iako se u odnosu na njih nalaze u usporedivoj situaciji.
Tužitelji konkretno ističu da takve usluge „uključuju usluge slanja pisama i poštanskih paketa, čiji su težina i dimenzije isti kao i oni predviđeni za univerzalne usluge”. Te kurirske usluge su dakle međusobno zamjenjive s univerzalnim uslugama s obzirom na kriterije iz Direktive o poštanskim uslugama, osobito njezinu uvodnu izjavu 27. Isto vrijedi i za njihov način uporabe, njihove cijene ili uvjete njihova pružanja, poput obveze poštovanja roka određenog za dostavu pošiljki koja vrijedi za sve poštanske usluge, baš kao i praćenje pošiljki, koje više nije rezervirano za kurirske usluge i dio je standardnih usluga koje pružaju pružatelji univerzalnih usluga ili ekvivalentnih usluga. Naposljetku, cijene kurirskih usluga nisu „bitno različite od onih univerzalnih usluga, odnosno čak [su], u brojnim slučajevima, niže”.
Komisija i Republika Poljska navode da te kurirske usluge nisu usporedive s ekvivalentnim uslugama. Stoga, prema Komisijinu mišljenju, samo prve od njih uključuju, kao prvo, preuzimanje poštanske pošiljke izravno od pošiljatelja i, kao drugo, dostavu te pošiljke na ruke samom primatelju. Usto, prema mišljenju Republike Poljske, razlika između tih dviju usluga je, osobito, u cijeni. Ona pravi razliku između kurirskih usluga i univerzalnih poštanskih usluga, jer su prve nužno skuplje od drugih.
S tim u vezi, kao prvo, treba napomenuti da se kurirske usluge, u smislu hitne pošte, prema svojim svojstvima razlikuju od univerzalnih poštanskih usluga.
Naime, razlika između usluga hitne pošte i univerzalne poštanske usluge je u dodatnoj vrijednosti koja se pruža svakom korisniku, vrijednosti za koju je taj korisnik, naime, spreman platiti dodatnu cijenu. Takve usluge su, stoga, posebne trgovačke ponude, koje su odvojive od usluge od općeg interesa i koje odgovaraju posebnim potrebama koje uključuju određene dodatne usluge koje ne nudi tradicionalna poštanska služba (presuda od 15. lipnja 2017., Ilves Jakelu,
C‑368/15
,
EU:C:2017:462
, t.
24.
).
Stoga, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, preuzimanje na kućnoj adresi povezano s većom brzinom ili fleksibilnosti u dostavi kao i dostavom poštanskog predmeta kod primatelja su posebne usluge koje su jasno odvojive od „tradicionalne poštanske usluge”, pri čemu je potonja definirana kao usluga u korist svih korisnika, na cijelom području države članice o kojoj je riječ, s jedinstvenim cijenama i sličnim uvjetima kvalitete (vidjeti, u tom smislu presudu od 19. svibnja 1993., Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, t.
15.
i
19.
).
Suprotno mišljenju tužitelja, takve ocjene su valjane i danas. Tužitelji nadalje nisu ni dokazali zbog čega bi „promjene i transformacije […] do kojih je došlo na tržištu poštanskih usluga” nakon 1993., datuma presude iz točke 93. ove presude, dovele do prestanka njihove valjanosti.
Kao prvo, samo usluga hitne pošte uključuje izravno preuzimanje poštanskog predmeta kod pošiljatelja kao i dostavu tog poštanskog predmeta na ruke samom uključenom primatelju. Te usluge su dodatna vrijednost iz perspektive korisnika u usporedbi s univerzalnim poštanskim uslugama u slučaju kojih korisnici sami moraju donijeti poštu na mjesto preuzimanja i ograničene su na predaju te pošte u poštanski kovčežić na naznačenoj adresi pošiljatelja.
Suprotno tvrdnjama tužiteljâ, ni mogućnost slanja preporučenih pošiljki uz potvrdu primitka i mogućnost praćenja ni „povećanje broja [na tržištu] mjesta predaje i mjesta primitka pošiljki” namijenjenih za kurirske usluge ne omogućuju zaključak da postoji dovoljan stupanj međusobne zamjenjivosti univerzalnih usluga i kurirskih usluga da bi se za njih smatralo da su dio jednog te istog tržišta. Kao prvo, kada je riječ o preporučenim pošiljkama uz potvrdu primitka, one ne čine veliku većinu pošiljki obuhvaćenih univerzalnom uslugom i u tom slučaju korisnici i dalje moraju sami donijeti poštu na mjesto preuzimanja. Kao drugo, kada je riječ o mjestima predaje i primitka pošiljki, to su samo dodatne usluge u odnosu na usluge preuzimanja na kućnoj adresi i dostave na ruke samom primatelju poštanske pošiljke koja im je povjerena.
Kao drugo, čak i ako rok slanja pošiljki vrijedi za sve poštanske usluge, uključujući kurirske usluge, treba utvrditi da te usluge također nude mogućnosti puno bržeg slanja. Te usluge su dodatna vrijednost iz perspektive korisnika u usporedbi s univerzalnim poštanskim uslugama.
Stoga, usluge hitne pošte, baš zbog posebnosti njihova pružanja i njihove dodane vrijednosti, ne mogu se smatrati međusobno zamjenjivima s univerzalnim poštanskim uslugama.
Kao drugo, tužitelji su također zaključili da, u određenim državama članicama, obveza financiranja neto troška univerzalne poštanske usluge tereti sve pružatelje univerzalne poštanske usluge i da se, stoga, pružatelji kurirskih usluga nalaze u situaciji koja je usporediva s onom drugih pružatelja usluge koja je u okviru univerzalne usluge.
Međutim, izvješće naslovljeno „institucija imenovanog poštanskog operatora u Europskoj uniji” instituta Instytut Pocztowy, dostavljeno u prilogu tužbi, na koje se pozivaju tužitelji, nije dovoljno za potvrđivanje takve tvrdnje. Naime, iako iz tog izvješća proizlazi da se doprinos kompenzacijskom fondu može tražiti, u Francuskoj i Španjolskoj od „svih operatora”, u Portugalu od „svih ovlaštenih operatora”, u Austriji od „svih ovlaštenih operatora čiji prihodi prelaze 1 milijun eura”, i u Grčkoj od „svih ovlaštenih poštanskih operatora”, treba utvrditi da u njemu ne postoje podaci koji bi omogućili precizno identificiranje pružatelja usluga koji mogu uistinu doprinijeti različitim kompenzacijskim fondovima, kao na primjer, izračun doprinosa svakog pružatelja u predmetnoj zemlji. Stoga, čak i ako svi pružatelji poštanskih usluga moraju doprinositi kompenzacijskom fondu, ako se doprinos svakog pružatelja izračunava
prorata
u odnosu na broj poštanskih pošiljaka koje on prevozi u okviru univerzalne usluge, pružatelji kurirskih usluga mogu u stvarnosti biti oslobođeni doprinošenja. Prije svega, ispitana na raspravi o tom pitanju Komisija je potvrdila da je ispitala praksu država članica s tim u vezi i došla do zaključka, koji tužitelji usto nisu osporili, da ni jedna od država za koje je ona imala podatke nije smatrala, do tada, da su kurirske usluge, u smislu hitne pošte, ekvivalentne univerzalnoj poštanskoj usluzi. Kako god da bilo, treba utvrditi da razmatranja iz točaka 91. do 98. ove presude i koja se odnose na posebnosti tih usluga omogućuju sama po sebi odbijanje argumenta koji su ovdje iznijeli tužitelji.
Kao treće, za ocjenu poštovanja načela nediskriminacije također nije relevantan argument da je podjela obveza doprinošenja kompenzacijskom fondu provedena u paralelnom sektoru komunikacija ujednačenija od one provedene u poštanskom sektoru. Ako se takvu okolnost može, pod pretpostavkom da je relevantna, uzeti u obzir pri ocjeni proporcionalnosti stope doprinosa koja je određena (vidjeti t. 135. i sljedeće dalje u tekstu), ona, nasuprot tomu, ne utječe na prigovor koji se temelji na navodnoj diskriminatornosti kompenzacijskog fonda osnovanog u poštanskom sektoru, koji treba ocijeniti među samim operatorima aktivnima u tom sektoru.
U tim uvjetima, treba zaključiti da isključenje kurirskih usluga iz financiranja kompenzacijskog fonda ne povređuje načelo nediskriminacije. Komisija je stoga mogla zaključiti u uvodnoj izjavi 166. pobijane odluke pritom ne čineći pogrešku, da ujednačena primjena postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa na sve operatore tržišta poštanskih usluga, na njihova pružanjâ univerzalnih ili ekvivalentnih usluga, osigurava nediskriminatorni prihod, jer svaki operator, naime, doprinosi proporcionalno prihodima koji potječu od njegovih aktivnosti.
Uzimajući u obzir navedeno, prvi dio treba u cijelosti odbiti.
c)

Drugi dio, koji se temelji na navodnoj diskriminatornosti postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa i praga prihodâ podvrgnutih doprinosu
Tužitelji u biti tvrde da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni kada je zaključila da su postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa, odnosno 2 % relevantnih prihoda, i prag prihodâ od 1 milijun poljskih zlota (PLN) primjereni (vidjeti uvodne izjave 168. i 171. pobijane odluke). Smatraju da su ti predviđeni načini funkcioniranja sustava doveli do „zatvaranja tržišta poštanskih usluga, ili [su] barem [prouzrokovali] narušavanje tržišnog natjecanja”.
S tim u vezi, tužitelji su naveli da je postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa utvrđen na način da poljska tijela nisu prikupila dovoljno podataka, osobito u nedostatku ozbiljnih istraživanja tržišta, te da se nisu savjetovala sa svim uključenim akterima. Taj postotak određen je samo radi izbjegavanja korištenja javnog financiranja za osiguravanje održavanja kompenzacijskog fonda.
Neproporcionalnost postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa također potvrđuje činjenica da kompenzacijski fond predviđen u okviru paralelnog tržišta telekomunikacijskih usluga predviđa najveću dopuštenu stopu doprinosa koja iznosi samo 1 % prihodâ, a ne 2 %.
Tužitelji dodaju da, suprotno onomu što navodi Komisija u uvodnoj izjavi 167. pobijane odluke, stopa od 2 % nije određena tijekom faze javnog savjetovanja, već nakon završetka ih konzultacija.
Usto, kada je riječ o pragu prihodâ nakon čijeg je premašivanja doprinos obvezan, tužitelji osporavaju relevantnost metode koju su primijenila poljska tijela, koju je potvrdila Komisija. Ta metoda sastoji se u utvrđivanju tog praga upućivanjem na onaj koji primjenjuju telekomunikacijski operatori i primjenjivanjem na njega koeficijenta ispravka radi uzimanja u obzir okolnosti da je poštansko tržište manje, a manja je i njegova rentabilnost i prihodi. Prema mišljenju tužitelja, međutim, nije trebalo primijeniti bilo kakav koeficijent ispravka, i poljska su tijela trebala primijeniti isti prag poput onoga određenoga za paralelno tržište telekomunikacija, odnosno 4 milijuna poljskih zlota (PLN). Baš poput rješenja usvojenoga za tržište telekomunikacijskih usluga, prag je trebao obuhvaćati prihode koji potječu od svih aktivnosti u poštanskom sektoru, a ne samo one od univerzalnih poštanskih usluga. Naposljetku, prag prihodâ koji je određen dovodi do nerentabilnosti aktivnosti tužiteljâ u sektoru ekvivalentnih usluga, iako su potonji ipak obvezni doprinositi kompenzacijskom fondu.
Naposljetku, tužitelji Komisiji prigovaraju da se nije savjetovala s njima o visini njihovih prihoda i dobiti koje ostvaruju iz ekvivalentnih usluga, na način da je ta institucija, također zbog tog razloga, pogrešno protumačila podatke koje su dostavila poljska tijela.
Komisija zahtijeva da se taj prigovor odbije. Ona navodi da postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa određen za financiranje univerzalne usluge u sektoru telekomunikacijskih usluga kao i prag prihodâ primjenjiv na društva koja djeluju na tom tržištu ne mogu biti isti kao oni primjenjivi na financiranje univerzalne poštanske usluge, jer paralelni sektor telekomunikacija stvara, zbog prirode i opsega svojih usluga, veće prihode i dobiti od poštanskog sektora.
Usto, na okolnost da se poljske vlasti nisu savjetovale sa svim operatorima, ako se dokaže, ne može se učinkovito pozvati protiv pobijane odluke. U svakom slučaju, s obzirom na podatke kojima je Komisija raspolagala kada je donijela pobijanu odluku, načine naknade može se smatrati dovoljno primjerenima. Ti podaci odnose se, osobito, na stopu rentabilnosti od 7,6 % grupe Integer.pl, kojoj pripadaju tužitelji, kao i stopu rentabilnosti od 5,5 % zabilježenu za društvo PP i prag prihodâ, jer prag prihoda od 1 milijun poljskih zlota (PLN) omogućava svakom novom operatoru, osobito s obzirom na konkretnu strukturu tržišta poštanskih usluga, da odgodi trenutak plaćanja svojeg doprinosa u kompenzacijski fond i da, stoga, ne obeshrabruje druge operatore od eventualnog ulaska na tržište.
Republika Poljska tvrdi, u biti, da stopa doprinosa nije neproporcionalna jer konkurente ne izlaže riziku istiskivanja s tržišta poštanskih usluga, niti odvraća nove operatore od slobodnog ulaska na tržište.
Prije svega, treba napomenuti da se argumentacija tužiteljâ ne odnosi na proporcionalnost naknada dodijeljenih društvu PP kao pružatelju univerzalne usluge, već samo na načine njezina financiranja. Tužitelji, konkretno, osporavaju osnovanost Komisijinih ocjena u skladu s kojima postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa (odnosno stopa od 2 %) i prag prihodâ određen u visini od 1 milijun poljskih zlota (PLN) poštuju načelo proporcionalnosti.
S tim u vezi, treba podsjetiti da je ispitivanje proporcionalnosti jedan od elemenata nadzora koji je Komisija dužna provesti u sklopu svoje provjere usklađenosti mjere državne potpore s odredbama članka 106. stavka 2. UFEU‑a (presuda od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, t.
147.
).
Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, nadzor proporcionalnosti mjere kojoj je cilj obavljati zadaću UOGI‑ja ograničen je na provjeru je li predviđena mjera nužna za obavljanje zadaće konkretnog UOGI‑ja u ekonomski prihvatljivim uvjetima ili obrnuto, je li predmetna mjera očito neprikladna u odnosu na postavljeni cilj (vidjeti presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, t.
150.
i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, kada je riječ o nadzoru koji Opći sud provodi nad Komisijinim ocjenama sadržanima u odluci donesenoj nakon provođenja postupka prethodnog ispitivanja, treba utvrditi da se njega treba provesti uzimajući u obzir podatke kojima je Komisija mogla raspolagati u trenutku donošenja takve odluke (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
81.
i navedenu sudsku praksu).
1)

Proporcionalnost postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa
Iz spisa proizlazi da je, nakon provođenja postupka prethodnog ispitivanja i u nedostatku detaljnih podataka u vezi sa stopom rentabilnosti poštanskih operatora od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu, Komisija u načelu donijela odluku, radi utvrđivanja proporcionalnosti postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa, na temelju stope rentabilnosti društva PP u području ekvivalentnih usluga i ranijih odluka u vezi s drugim državama članicama (uvodne izjave 167. do 169. pobijane odluke).
S tim u vezi, kao prvo, Komisija je bila u pravu kada je uzela u obzir stopu rentabilnosti društva PP u području ekvivalentnih usluga. Ipak, kako je ona priznala u bilješci na dnu stranice br. 66, na koju upućuje uvodna izjava 168. pobijane odluke, takva usporedba može se činiti nesavršenom s obzirom na obrazloženje da društvo PP ima koristi od ekonomije razmjera od koje nemaju koristi drugi operatori koji moraju doprinositi u kompenzacijski fond. Komisija je ipak mogla razumno zaključiti da su drugi operatori mogli ostvariti stopu rentabilnosti sličnu onoj društva PP, povijesnog javnog operatora, zahvaljujući njihovoj većoj učinkovitosti i fleksibilnosti, i stoga njihovoj većoj mogućnosti koncentriranja na rentabilnije segmente tržišta (vidjeti bilješku na dnu stranice br. 66 pobijane odluke).
Ta ocjena je tim prihvatljivija jer je stopa rentabilnosti koju je Komisija uzela u obzir, odnosno stopa od otprilike 5,5 %, bila slična onoj koja proizlazi iz ispitivanja provedenih u okviru Komisijinih prethodnih odluka, u vezi s Grčkom i Belgijom, u vezi s povijesnim poštanskim operatorima iz drugih država članica, koji se navode u bilješci na dnu stranice br. 67, na koju upućuje uvodna izjava 168. pobijane odluke. Usto, čak i pod pretpostavkom da Komisija nije imala veliko iskustvo u sektoru poštanskih usluga, ona je ipak imala podatke na temelju iskustva stečenog u okviru tih odluka. Tijekom ispitivanja grčkog kompenzacijskog fonda Komisija je, na primjer, utvrdila da je najveći dopušteni doprinos zatražen od konkurenata povijesnog operatora veći od vlastite dobiti tog operatora u urbanim zonama, koji je usto bio rezervirani sektor, što je dovelo do otvaranja s tim u vezi formalnog istražnog postupka. U ovom predmetu, nasuprot tomu, Komisija je mogla legitimno tvrditi da postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa nije prelazio stopu rentabilnosti od 5,5 %.
Usto, treba utvrditi da kritiku tužiteljâ protiv uzimanja u obzir stope rentabilnosti društva PP radi ocjenjivanja postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa opovrgava stopa rentabilnosti koju oni sami navode u svojim tužbama. Oni tako navode da su ostvarili stopu rentabilnosti od 5,6 % za svoju aktivnost pružanja poštanskih usluga u 2013., koja je jedina relevantna godina za ovaj spor i za koju je od tužitelja zatraženo da doprinesu kompenzacijskom fondu. Međutim, čak i pod pretpostavkom da se te stope odnose na sve poštanske aktivnosti tužiteljâ a ne samo na njihova pružanjâ ekvivalentnih usluga, tužitelji ipak priznaju da te stope „omogućav[aju] također prezentiranje rezultata te grane aktivnosti”, odnosno one ekvivalentnih usluga, zbog „homogene strukture troškova”.
S tim u vezi, suprotno onomu što navode tužitelji, iz pobijane odluke, a osobito njezine uvodne izjave 168., ne proizlazi da je Komisija procijenila da će operatori od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu ostvariti stopu rentabilnosti od 5,5 % za njihova pružanjâ ekvivalentnih usluga nakon odbitka doprinosa kompenzacijskom fondu. Suprotno tomu, iz predmetnih spisa proizlazi da je Komisijina analiza uzela u obzir stopu rentabilnosti takvih usluga prije, a ne poslije, primjene stope doprinosa.
Isto tako, okolnost da se stopa rentabilnosti grupe Integer.pl, koju Komisija navodi u bilješci na dnu stranice br. 68 u prilog svojem obrazloženju, odnosi na sve aktivnosti koje obavlja ta grupa, a ne samo na one u okviru ekvivalentnih usluga, ne može biti dovoljna za dovođenje u pitanje vjerodostojnosti ocjene koju je Komisija izvršila u pobijanoj odluci. Treba utvrditi da Komisija ne tvrdi da je riječ o stopi rentabilnosti za sektor ekvivalentnih usluga, već o stopi rentabilnosti za cijelu grupu, koja obuhvaća osam društava, od kojih su dva u izravnoj konkurenciji s društvom PP jer nude ekvivalentne usluge. Stoga, iako globalna stopa rentabilnosti grupe Integer.pl ne omogućava sama po sebi dokazivanje pravilnosti Komisijina obrazloženja u vezi s postotkom koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa, ona je indicija koja može govoriti u prilog vjerojatnosti tvrdnje prema kojoj rentabilnost od otprilike 5,5 % mogu vjerojatno ostvariti konkurenti društva PP u sektoru ekvivalentnih usluga.
Kao drugo, Komisija nije počinila pogrešku ne odstupivši od svojeg obrazloženja s obzirom na podatke koje je dostavio Ogólnopolski Związek Pracodawców Niepublicznych Operatorów Pocztowych (Nacionalni sindikat poslodavaca poštanskih operatora koji nisu javni; u daljnjem tekstu: OZPNOP), u dopisu upućenom službama te institucije 24. srpnja 2015., u kojem se upućuje, s druge strane, na dopis Inposta podnesen poljskim tijelima tijekom zakonodavnih priprema koje se dovele do donošenja zakona o poštanskim uslugama, u kojem je Inpost isticao da je „prag rentabilnosti [poštanskih usluga u Poljskoj] u [t]om trenutku bio između 1 i 2,5 % dobiti”, i, kao drugo, na intervenciju zastupnika OZPNOP‑a pred poljskim vlastima 5. prosinca 2012., u kojoj je on naveo da je, „[do] toga dana, rentabilnost ili prag rentabilnosti komercijalnih operatora […] varira[o] između 1 i 2,5 %”.
Naime, proizlazi da je stopa rentabilnosti navedena u dopisu OZPNOP‑a Komisiji izračunata uzimajući u obzir sve poštanske operatore, iako su jedini operatori od kojih se tražilo doprinošenje kompenzacijskom fondu najveći subjekti u tom sektoru, oni čiji prihodi prelaze milijun poljskih zlota (PLN). Komisija je stoga pravilno zaključila da takva stopa manje vjerno odražava situaciju koju valja ocijeniti od stope rentabilnosti društva PP u materiji ekvivalentnih usluga ili stopa rentabilnosti koje se primjenjuju u drugim državama članicama. Prije svega, nije sporno to da se stopa rentabilnosti koju navodi OZPNOP odnosi samo na 2012. godinu i ne obuhvaća razdoblje obuhvaćeno pobijanom odlukom.
U svakom slučaju, tužitelji u tijeku postupka nisu dostavili dokaze kojima se može dokazati postojanje i relevantnost prosječne stope rentabilnosti navedene u dopisu OZPNOP‑a Komisiji. Konkretno, oni nikad nisu dokazali vlastitu stopu rentabilnosti, u usporedbi, među ostalim, sa stopama koje koristi Komisija za ocjenjivanje postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa.
Kao treće, kad je riječ o argumentu koji se temelji na tome da je postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa kompenzacijskom fondu određen za paralelni sektor komunikacija samo 1 %, takva okolnost nije dovoljna za dokazivanje da je stopa od 2 % određena u poštanskom sektoru neproporcionalna.
Naime, iz spisa ne proizlazi to da su ti sektori usporedivi kako u vezi s operatorima tako i u vezi s prihodima koji se ostvaruju. S tim u vezi, suprotno onomu što tužitelji navode u replikama, niži prag prihodâ ne bi opravdao i primjenu niže stope, već bi podrazumijevao, obrnuto, primjenu više stope upravo radi kompenziranja za manju osnovicu.
Stoga je Komisija mogla zaključiti da je razumno uzeti u obzir stopu rentabilnosti u razini 5,5 % u području univerzalnih ili ekvivalentnih usluga u Poljskoj i da je, posljedično, postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa kompenzacijskom fondu, odnosno najviše 2 % prihoda od pružanjâ tih usluga, proporcionalan.
Tu ocjenu ne dovodi u pitanje argument tužitelja prema kojem postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa kompenzacijskom fondu nije bio određen tijekom prvotne faze nacionalnog savjetovanja, već je o njemu odlučeno tek na kraju postupka. Takva postupovna argumentacija, čak i da je osnovana, naime nije takve prirode da omogući zaključak da je, zbog toga, postotak koji je na taj način određen neproporcionalan.
Isto tako, argument tužitelja s ciljem osporavanja nacionalnog postupka koji su provela poljska tijela, koja nisu prikupila dovoljno podataka, nije relevantan za ispitivanje osnovanosti Komisijinih ocjena i usklađenosti mjere sa sustavom državnih potpora.
Dokazi u vezi s cjenovnom politikom društva PP, koje tužitelji navode u svojem odgovoru na mjeru upravljanja postupkom a zatim tijekom rasprave, također ne utječu na postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa. Štoviše, oni se odnose na 2016. do 2018. godinu, odnosno godine nakon relevantnog razdoblja.
Kada je riječ o argumentu koji se temelji na tome da je stopa rentabilnosti utvrđena samo radi izbjegavanja situacije da se državni proračun koristi za financiranje predmetnog kompenzacijskog fonda, on, čak i pod pretpostavkom da je osnovan, ne podrazumijeva da je zbog toga takva stopa nužno neproporcionalna jer se njome društvu PP omogućuje financiranje koje prelazi neto trošak usluge za koju je zadužen taj operator.
Naime, u tom pogledu je dovoljno napomenuti da Direktiva o poštanskim uslugama predviđa konkretno mogućnost da se takav fond financira „naknadama od pružatelja usluga [i] korisnika” predmetne usluge, bez bilo kakvog doprinosa iz državnog proračuna. Kao prvo, iz uvodne izjave 174. pobijane odluke proizlazi da je od poljskih državnih tijela u svakom slučaju bilo zatraženo doprinošenje kompenzacijskom fondu za 2013. godinu u visini od 1,5 milijuna eura, odnosno u iznosu višem od 1 milijun eura koji su poštanski operatori različiti od društva PP morali uplatiti u taj fond na temelju te godine.
U tim okolnostima, prigovor koji se temelji na navodnoj neproporcionalnosti postotka koji utvrđuje najveći dopušteni iznos doprinosa određenog predmetnom mjerom ne treba prihvatiti.
2)

Prag prihodâ koji određuje operatore podvrgnute obvezi doprinošenja
Uvodno, treba utvrditi da je Komisija zaključila da određivanje praga prihodâ u iznosu od 1 milijun poljskih zlota (PLN) radi utvrđivanja operatora od kojih se traži doprinošenje kompenzacijskom fondu udovoljava načelu proporcionalnosti (uvodne izjave 170. i 171. pobijane odluke). Stoga, preuzimajući argumentaciju poljskih tijela o tom pitanju i uzimajući u obzir konkretnu strukturu tržišta poštanskih uslugâ, Komisija je zaključila da je trebalo odrediti prag prihodâ viši od 0,6 milijuna poljskih zlota (PLN) koji je trebalo odrediti u slučaju da je isti odnos poput onoga u sektoru telekomunikacijskih usluga između ukupnog prihoda nastalog na tržištu takvih usluga i praga prihodâ koje su operatori stekli u tom sektoru bio očuvan za sektor poštanskih usluga. Naime, Komisija je navela da takav prag omogućava svakom novom operatoru odgađanje trenutka uplate njegova doprinosa fondu i na taj način potvrđuje proporcionalnost stope doprinosa. Usto, Komisija je u uvodnoj izjavi 173. pobijane odluke ocijenila da je zakonodavna izmjena koju je za budućnost predvidjela Republika Poljska, koja se sastoji od izuzimanja svih operatora ispod prvih milijun poljskih zlota (PLN), takva da je unaprjeđuje osnivanje kompenzacijskog fonda, jer je, u trenutku donošenja pobijane odluke, učinak tog fonda na tržišno natjecanje bio ograničen, s obzirom na to da su iznosi o kojima je riječ niski i s obzirom na njegovo vremenski znatno ograničeno trajanje.
S tim u vezi, kao prvo, kada je riječ o argumentu prema kojem je na sektor poštanskih usluga trebalo primijeniti isti prag poput onoga određenoga za paralelni sektor telekomunikacija, treba utvrditi da tužitelji ne mogu dosljedno tvrditi da bi prag od 4 milijuna poljskih zlota (PLN) u ovom predmetu bio opravdan ako istovremeno tvrde, s obzirom na to da je prag od 1 milijun poljskih zlota (PLN) mogao ostvariti samo mali broj operatora, da je doprinos zatražen od svakog operatora bio zbog toga neproporcionalan. Da je to uistinu tako, zbog istog bi razloga jednako i
a fortiori
vrijedilo za slučaj kada je prag određen u višem iznosu. Nasuprot tomu, tužitelji ne iznose ni jedan dokaz kojim bi se moglo dokazati da bi povišenje praga znatno smanjilo broj operatora koji moraju doprinositi fondu ako je Komisija ocijenila da viši prag ne bi doveo do smanjenja broja operatora obveznih uplaćivati doprinos o kojem je riječ.
Usto, treba dodati da je, od 71 operatora koji je djelovao u sektoru ekvivalentnih usluga u 2013., koji predstavljaju otprilike 5 % prihoda tog sektora, za samo 10 od njih bilo vjerojatno da će doprinositi fondu, s obzirom na kriterije određene Poljskim zakonom (vidjeti točku 10. ove presude). Iz spisa također proizlazi da je u 2013., društvo PP trebalo osigurati 95 % financiranja fonda.
Kao drugo, kada je riječ o argumentu prema kojem je prag prihoda trebao uzimati u obzir sve poštanske prihode, treba ga odbiti jer se temelji na pogrešnoj tvrdnji da su kurirske usluge ekvivalentne poštanskim uslugama (vidjeti točke 91. do 98. ove presude).
Naposljetku, nije sporno da je mehanizam funkcioniranja kompenzacijskih fondova u poštanskom sektoru u ovom predmetu novost, na način da se njegove analize još uvijek ne mogu temeljiti na iskustvu. Komisija je stoga pravilno, pozivajući se također na podatke iz sektora telekomunikacija, mogla ocijeniti da, s obzirom na posebnosti poštanskog sektora, prag od 1 milijun poljskih zlota (PLN) nije bio neproporcionalan jer je, kao prvo, održavao tržišno natjecanje na tržištu ekvivalentnih poštanskih usluga i, s druge strane, jamčio da se od primjerenog broja operatora traži doprinošenje fondu.
S obzirom na navedeno, Komisija je, a da nije počinila pogrešku, u pobijanoj odluci mogla zaključiti da je prag prihoda koji određuje operatore podvrgnute obvezi doprinošenja poštovao načelo proporcionalnosti.
Taj prigovor stoga treba odbiti i, zbog toga, drugi tužbeni razlog u cjelini.
d)

Treći dio, koji se temelji na povredi načela transparentnosti
Tužitelji u biti tvrde da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni kad je zaključila da je mehanizam funkcioniranja kompenzacijskog fonda bio transparentan (vidjeti uvodnu izjavu 176. pobijane odluke). Prema mišljenju tužitelja, Komisija nije mogla zaključiti da je nacionalni kompenzacijski sustav poštovao načelo transparentnosti, s obzirom na to da, suprotno onomu što navode poljska tijela, nije stvarno provedeno javno savjetovanje, unatoč prigovorima poštanskih operatora. Samo bi prvotni ciljevi poljskog poštanskog zakona, naime, bili doveli do javnog savjetovanja, a ne konačna verzija nacrta tog zakona, osobito dio koji se odnosi na stopu doprinosa koja je povećana s 1 na 2 % na sastanku vijeća ministara te zemlje iza zatvorenih vrata.
Komisija odgovara da su se zainteresirane stranke mogle izjasniti o povećanju stope na 2 % tijekom rada parlamenta u vezi s potvrđivanjem poljskog poštanskog zakona, jer su i sami tužitelji priznali da je određivanje takve stope naišlo na značajan otpor uključenih poštanskih operatora tijekom zakonodavnih priprema u Sejmu Republike Poljske.
Republika Poljska također navodi da je ta argumentacija u potpunosti neosnovana.
S tim u vezi, dovoljno je podsjetiti na razmatranja iz točaka 44. do 55. ove presude u odgovoru na drugi tužbeni razlog, s kojim se ovaj tužbeni razlog preklapa u velikoj mjeri. Iz toga proizlazi da je uistinu provedeno javno savjetovanje u smislu točke 14. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa koje uzima u obzir mišljenje poštanskih operatora i da se poštovalo zahtjeve transparentnosti, na način da je glavna tvrdnja ovog tužbenog razloga činjenično neosnovana.
Stoga, treći dio treba odbiti.
e)

Četvrti dio, koji se temelji na kršenju uvjeta u vezi s nepoštenim financijskim teretom iz članka 7. stavka 3. Direktive o poštanskim uslugama
Tužitelji u biti tvrde da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni, kao prvo, jer nije na prikladan i pravilan način ispitala mjeru da bi utvrdila jesu li obveze univerzalne usluge stvarale neto trošak društvu PP i bile „nepošten” financijski teret za to društvo, i, kao drugo, jer je zaključila da su gubici koje je pretrpjelo društvo PP bili takav nepošten financijski teret (uvodna izjava 152. pobijane odluke).
Stoga tužitelji navode da je Komisija pogrešno zaključila da su poljska tijela pravilno prenijela Direktivu o poštanskim uslugama s obzirom na to da je nisu poštovala kao ni iako nisu poštovala kriterije uspostavljene sudskom praksom Suda kojima je utvrđeno u kojem slučaju financijski teret treba smatrati nepoštenim za operatora koji će osigurati univerzalne poštanske usluge, u skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive o poštanskim uslugama, te na taj način stvoriti uvjete za naknadu
S tim u vezi, prema mišljenju tužitelja, nije dovoljno da postoji deficit za opravdavanje financiranja neto troška, već je potrebno i to da je deficit pretjeran, odnosno da prelazi kapacitet društva o kojem je riječ da ga ono pokriva vlastitim sredstvima, odnosno osobito razinu njegove opremljenosti, njegovu ekonomsku i financijsku situaciju kao i dio njegova tržišta.
Usto, i dalje prema mišljenju tužitelja, ocjenjivanje da nepošteni teret postoji samo zato što je operator univerzalne usluge gubitke pretrpio kako bi se nepošteni teret financirao iz kompenzacijskog fonda, dovelo bi do lošeg upravljanja tom uslugom, jer financiranje neto troška univerzalne usluge za operatora može biti tim veće što su njegovi gubici značajniji.
Komisija odgovara, u biti, da ona nije morala ocijeniti, u okviru svojeg nadzora spojivosti naknade za javnu uslugu dodijeljenu društvu PP, pravilnost prenošenja Direktive o poštanskim uslugama od strane poljskih vlasti s tim u vezi, ni postojanje nepoštenog financijskoga tereta koji je takve prirode da opravdava osnivanje kompenzacijskog fonda. Njezin bi se nadzor sastojao, naime, u provjeravanju toga jesu li uvjeti naknade spojivi s unutarnjim tržištem, odnosno narušava li se obvezom uplate doprinosa tržišno natjecanje na tržištu poštanskih usluga. Financiranje neto troška univerzalne usluge uvedeno nezavisno od postojanja nepoštenog financijskoga tereta za imenovanoga operatora ne bi zbog toga nužno bilo nespojivo s unutarnjim tržištem, s obzirom na odredbe UFEU‑a primjenjive na državne potpore. Budući da su pitanja neovisna, prigovor je bespredmetan.
S tim u vezi, treba prije svega napomenuti da članak 7. stavak 3. Direktive o poštanskim uslugama propisuje sljedeće:
„Ako država članica odredi da obveze univerzalne usluge, kako su utvrđene u ovoj Direktivi uzrokuju neto trošak na temelju izračuna iz Priloga I. i predstavljaju nepošteni financijski teret za pružatelja(-e) univerzalne usluge, može uvesti:
[…]
(b)
mehanizam za podjelu neto troška obveza univerzalne usluge između pružatelja usluge i/ili korisnika.”
Bez utjecaja na pitanje je li, i u kojoj mjeri, u ovom predmetu, Komisija morala provjeriti usklađenost predmetne mjere s drugim pravilima Unije, uključujući ona iz Direktive o poštanskim uslugama (vidjeti sudsku praksu iz točaka 63. do 66. ove presude), iz teksta članka 7. stavka 3. te direktive proizlazi da je na predmetnoj državi članici da utvrdi jesu li obveze univerzalne usluge o kojima je riječ nepošten teret za imenovanoga pružatelja. Međutim, to je ovdje upravo slučaj, jer je na UKE‑u da tu ocjenu izvrši u skladu s poljskim poštanskim zakonom kojim je provedena ta poštanska direktiva (uvodna izjava 16. pobijane odluke).
Kao drugo, kada je riječ o argumentu prema kojem se kvalifikacija, od strane UKE‑a, računovodstvenih gubitaka društva PP koji proizlaze iz tih pružanja univerzalne usluge kao nepoštenog financijskoga tereta protivi članku 7. stavku 3. Direktive o poštanskim uslugama, dovoljno je napomenuti da on proizlazi iz miješanja pojmova neto troška i računovodstvenih gubitaka u smislu te odredbe, jer neto trošak obveza univerzalne usluge može dovesti do prava na naknadu samo u mjeri u kojoj on predstavlja nepošteni financijski teret za pružatelja tih obveza.
Isto tako, u presudama od 6. listopada 2010., Komisija/Belgija (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
), i od 6. listopada 2010., Base i dr. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), koje tužitelji navode u potporu svojem argumentu, Sud se ograničio da precizira da svaki neto trošak nije automatski nepošteni financijski teret koji dovodi do naknade.
Međutim, treba utvrditi to da predmetna mjera ne dovodi automatski ni do kakvog prava na naknadu za neto trošak obveza univerzalne usluge društva PP. Naime, iz uvodnih izjava 16., 84. do 87. i 144. pobijane odluke proizlazi da pravo na naknadu dodijeljeno društvu PP postoji samo ako pružanjâ univerzalne usluge dovode do računovodstvenih gubitaka. Usto, to pravo na naknadu odgovara najnižem od odnosnih iznosa, dakle ili računovodstvenim gubicima koji proizlaze iz pružanjâ univerzalne usluge, ili neto trošku obveza univerzalne usluge. Na taj način, kako je navela Komisija u uvodnoj izjavi 144. pobijane odluke, predmetna mjera je restriktivnija od Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, koji bi eventualno bio dopustio potpunu naknadu neto troška obveza univerzalne usluge. Stoga, nastanak i ograničenje prava na naknadu neto troška obvezâ univerzalne usluge na gubitke koji proizlaze iz pružanjâ univerzalne usluge ne može, ni u kojem slučaju, kršiti članak 7. stavak 3. Direktive o poštanskim uslugama.
Kao treće, kada je riječ o argumentu prema kojem odabrana metodologija ne bi poticala društvo PP na učinkovitost, kao prvo, treba utvrditi da izračun neto troška obveza univerzalne usluge uzima u obzir prilagodbe učinkovitosti na način da se ne uzimaju u obzir određene neučinkovitosti društva PP navedene u uvodnoj izjavi 34. pobijane odluke. Kao drugo, društvo PP svake godine mora dostaviti plan korektivnih aktivnosti s ciljem eliminiranja ili, barem, ograničavanja gubitaka koji proizlaze iz pružanjâ univerzalne usluge (uvodna izjava 15. pobijane odluke). Stoga, treba odbiti argumente tužiteljâ prema kojima bi načini financiranja kompenzacijskog fonda doveli do pokrivanja, u konačnici, eventualnog lošeg upravljanja univerzalnom uslugom.
Kao četvrto, tužitelji, u biti, smatraju da je „ekonomski potencijal” društvu PP omogućavao ispunjavanje njegovih obveza univerzalne usluge, jer mu je liberalizacija sektora omogućila znatno smanjenje njegovih troškova zatvaranjem, osobito, nekoliko stotina poštanskih ureda.
Spomenutim navodima, međutim, tužitelji ni na koji način ne dokazuju da je takvo smanjenje troška univerzalne usluge učinilo teret neto troška poštenim i, stoga, da je financiranje računovodstvenih gubitaka koji proizlaze iz pružanjâ univerzalne usluge bilo neusklađeno s razvojem trgovine. Takvi navodi samo naglašavaju nastojanje da se postigne učinkovitost koje je društvo PP provelo snižavajući svoje troškove univerzalne usluge, ispunjavajući na taj način zahtjeve iz Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa.
U ovom predmetu od Komisije se u biti tražilo da ocijeni, osobito, je li iznos te naknade prelazio ono što je nužno za pokrivanje neto troška izvršavanja obveza javne usluge uzimajući u obzir ne potencijalne ili buduće troškove, već stvarne troškove, koje uistinu obuhvaća izvršavanje obveza javne službe (vidjeti u tom smislu presudu od 24. rujna 2015., Viasat Broadcasting UK/Komisija,
T‑125/12
,
EU:T:2015:687
, t.
87.
i
88.
). Međutim, tužitelji nisu dokazali da naknada dodijeljena predmetnom mjerom, s obzirom na to da nužno ne pokriva ukupnost neto troškova obveza univerzalne usluge, negativno utječe na predmetno tržište.
U tim okolnostima, četvrti dio također treba odbiti i, stoga, treći tužbeni razlog u cijelosti.
4.

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 7. stavka 1. i članka 8. Direktive o poštanskim uslugama
Tužitelji, u biti, navode da, time što je „prihvatila financiranje troškova univerzalne usluge [putem] ekskluzivnih ili posebnih prava dodijeljenih [društvu PP]”, kako su navedena u točkama 51. do 56. pobijane odluke, Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava jer nije poštovala članak 7. stavak 1. i članak 8. Direktive o poštanskim uslugama. U svakom slučaju, prema mišljenju tužiteljâ, dodjeljivanje tih prava nije opravdano.
Komisija prije svega ističe da, u okviru svoje dužnosti nadzora spojivosti potpore, ona nije morala provjeriti je li Poljski poštanski zakon bio u skladu s odredbama Direktive o poštanskim uslugama. U svakom slučaju, ona nikako nije prihvatila, pobijanom odlukom, dodijeliti ta prava društvu PP, već je samo ispitala je li metoda izračuna neto troška od strane poljskih vlasti u skladu s Okvirom za usluge od općeg gospodarskog interesa.
Republika Poljska zahtijeva da se tužbeni razlog odbije. Ona s tim u vezi navodi, da Komisijino ispitivanje različitih ekskluzivnih ili posebnih prava nije za cilj imalo dodjeljivanje društvu PP određenih prednosti, već izračunavanje neto troška pružanja univerzalne usluge. Kao prvo, vrijednost takvih prava bila bi odbijena od neto troška obveza univerzalne usluge, na način da bi taj tužbeni razlog bio bespredmetan.
S tim u vezi, u članku 7. stavku 1. Direktive o poštanskim uslugama navodi se kako slijedi:
„Države članice ne odobravaju, niti održavaju na snazi ekskluzivna ili posebna prava za uspostavljanje i pružanje poštanskih usluga. Države članice mogu financirati pružanje univerzalne usluge u skladu s jednim ili više sredstava iz stavaka 2., 3. i 4. ili u skladu s nekim drugim sredstvima koja su u skladu s Ugovorom.”
U članku 8. Direktive o poštanskim uslugama navodi se, među ostalim, da odredbe članka 7. „ne dovode u pitanje pravo država članica da organiziraju razmještaj poštanskih sandučića na javnim prometnicama, izdavanje poštanskih maraka i usluge preporučene dostave koje se koriste tijekom upravnih ili sudskih postupaka u skladu s njihovim nacionalnim zakonodavstvom.”
Bez utjecaja na pitanje je li, i u kojoj mjeri, u ovom predmetu, Komisija morala provjeriti usklađenost predmetne mjere s drugim pravilima Unije, uključujući ona iz Direktive o poštanskim uslugama (vidjeti sudsku praksu iz točaka 63. do 66. ove presude), treba utvrditi da tužitelji ne iznose nijedan argument kojim se može dokazati da prava dodijeljena društvu PP, poput onih navedenih u uvodnim izjavama 51. do 56. pobijane odluke, ne pripadaju u izuzeće izrijekom predviđeno člankom 8. Direktive o poštanskim uslugama i kojim bi se, stoga, mogla dokazati pogreška koja se sastoji u navodnom kršenju te direktive.
Uzimajući u obzir navedeno, taj tužbeni razlog treba odbiti.
5.

Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 102. i članka 106. stavka 1. UFEU‑a
Tužitelji navode da je naknada za javnu uslugu dodijeljena društvu PP ojačala njegov vladajući položaj, i dovela do učinka protutržišnog istiskivanja na tržištu, u smislu Komisijine komunikacije u vezi sa smjernicama o prioritetima usvojenima za primjenu članka [102. UFEU‑a] na istiskivanja poduzetnikâ u vladajućem položaju na tržištu (
SL 2009., C 45, str. 7
.). U tim uvjetima, pobijana odluka suprotna je članku 102. i članku 106. stavku 1. UFEU‑a.
Komisija zahtijeva da se tužbeni razlog odbije.
S tim u vezi, dovoljno je utvrditi da je tužbeni razlog, kako je sročen u tužbama, i ako je uopće relevantan, u svakom slučaju nedopušten, jer je previše neprecizan da bi se ocijenila njegova osnovanost.
Argumenti izneseni u replikama u potporu tom tužbenom razlogu ne potvrđuju takav zaključak.
Stoga, kao prvo, u vezi s argumentima koji se odnose na navodne gubitke grupe Inpost u 2015. ili koji se temelje na tome što je ono 2016. odlučilo prestati sa svojim aktivnostima poštanske službe, oni, u biti, nemaju nikakav utjecaj, s obzirom na to da, kako je utvrđeno u točki 26. ove presude, kompenzacijski fond nije bio aktivan 2015. i da se, kako je navedeno u točki 25. ove presude, pobijana odluka ne odnosi na razdoblje nakon te godine.
Kao drugo, pod pretpostavkom da Komisija ne može zaključiti da je postojala stopa rentabilnosti od djelatnosti pružanja ekvivalentnih usluga 5,5 %, s obzirom na to da je istodobno smatrala da je ponderirani prosječni trošak kapitala bio znatno viši, jer je određen u visini od 10,82 %, i pod pretpostavkom da su tužitelji uistinu namjeravali iznijeti takav argument, oni ipak ne dokazuju po čemu takva okolnost može doprinijeti tomu da se utvrdi, u nedostatnu dodatnih pojašnjenja, zloporaba vladajućeg položaja društva PP, koju tužitelji ovdje namjeravaju osporiti.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, peti tužbeni razlog treba odbiti.
6.

Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 16. i članka 17. stavka 1. Povelje, u vezi s člankom 52.
Tužitelji navode da pobijana odluka, jer im nameće obvezni neproporcionalni doprinos, sadržava neopravdano ograničenje njihove slobode poduzetništva i njihova prava vlasništva, kako su zaštićeni člankom 16. i člankom 17. stavkom 1. Povelje u vezi s člankom 52.
Komisija i Republika Poljska osporavaju osnovanost argumentacije tužitelja.
Treba napomenuti da tužitelji ne navode, u dovoljnoj mjeri, činjenice u prilog takvom tužbenom razlogu kao ni one koje mogu dokazati na koji način je predmetna naknada neproporcionalno ograničila njihovo pravo vlasništva ili njihovu slobodu poduzetništva, odnosno onaj način koji bi bio primjeren i nužan za osiguravanje dobre provedbe univerzalne usluge o kojoj je riječ.
Usto, kao prvo, eventualno ograničenje tih temeljnih prava posljedica je ne pobijane odluke, kojom Komisija nije osporila mjeru potpore koja joj je prijavljena, već samog Poljskog zakona o poštanskim uslugama ili, u konačnici, individualne odluke kojom se on primjenjuje, koju tužitelji, kako i proizlazi iz spisa, nisu osporili, u tom pogledu, pred nadležnim nacionalnim sudovima. Kao drugo, treba također zaključiti da, s obzirom na to da nije dokazano to da su postojale prepreke tomu da operatori poštanskih usluga nude na tržištu, u Poljskoj, usluge ekvivalentne univerzalnim uslugama, predmetni kompenzacijski sustav ne povređuje ni slobodu poduzetništva ni pravo vlasništva tužitelja. Takva mjera doprinosa, naime, ne uključuje nikakvo tužiteljevo pravo na bavljenje ekonomskim aktivnostima na tržištu o kojem je riječ, ni na korištenje svojim pravom vlasništva za proizvodnju i nuđenje na tržištu tih usluga, osobito svojeg prava intelektualnog vlasništva.
U tim okolnostima, šesti tužbeni razlog treba odbiti.
7.

Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelji tvrde da pobijana odluka nije dovoljno obrazložena i navode, s tim u vezi, sljedećih devet razloga: kao prvo, Komisija „n[ije] prikupila nikakve podatke u vezi s dobiti koju su od prodaja ostvarili operatori različiti od društva PP”; kao drugo, „[ona je] pogrešno utvrdila da nije imala podatke o operativnoj rentabilnosti operatora različitih od društva PP[,] razlog zbog kojeg [se] oslonila isključivo na podatke društva PP”; kao treće, „[ona je] pogrešno prihvatila stopu rentabilnosti kapitala od 10,82 % za društvo PP, pritom priznajući da je stopa operativne rentabilnosti od 5,5 % [bila] dovoljna za konkurente”; kao četvrto, ona nije „obrazložila u obrazloženju [pobijane odluke] razloge zbog kojih je stopa određena u najvišem dopuštenom iznosu od 2 % prihodâ bila primjerena”; kao peto, nije ni „precizirala, u obrazloženju [pobijane odluke], razloge zbog kojih nije smatrala obvezu doprinošenja fondu diskriminatornom”; kao šesto, „[ona je] pogrešno zaključila da je nacrt poštanskog zakona bio predmet javnog savjetovanja u 2012.”; kao sedmo, „[ona je] zaključila[, također] pogrešno, da su poljska tijela odredila stopu doprinosa [kompenzacijskom] fondu u visini od 2 % i prag od milijun poljskih zlota (PLN)”; kao osmo, „[ona je] pogrešno zaključila da poštanski operatori nisu podnijeli svoja očitovanja” i, naposljetku, kao deveto, „[ona] n[ije] uzela u obzir, kao otegotnu okolnost, odricanje od poziva za nadmetanje radi ocjenjivanja utjecaja na tržišno natjecanje”.
Komisija i Republika Poljska traže da se taj tužbeni razlog odbije u cijelosti.
Prije svega, treba podsjetiti da iz obrazloženja Komisijine odluke u području državnih potpora, koje se zahtijeva člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a, treba jasno i nedvosmisleno proizlaziti obrazloženje te institucije s tim u vezi, kako bi se zainteresiranim subjektima omogućilo da se upoznaju s opravdanjima poduzete mjere, a nadležnom sudu da izvrši svoj nadzor. Zahtjev za obrazloženje treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i mogućem interesu adresata i drugih osoba na koje se taj akt izravno i osobno odnosi da dobiju objašnjenja. Nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 256. stavka 2. UFEU‑a mora ocijeniti ne samo u odnosu na način kako je formulirano, nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 2. prosinca 2009., Komisija/Irska i dr.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, t.
77.
i navedenu sudsku praksu). Usto, Komisijina odluka da ne iznosi prigovore, donesena nakon provođenja postupka prethodnog ispitivanja, treba sadržavati bitne razloge koji omogućavaju zainteresiranim trećim osobama da razumiju elemente na temelju kojih je Komisija zaključila da ne postoje ozbiljne poteškoće u ocjeni o spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
64.
i
65.
i navedenu sudsku praksu).
Iz tumačenja svih sedam od devet tužbenih razloga sažetih u točki ove presude jasno proizlazi da tužitelji miješaju, u biti, osnovanost činjeničnih i pravnih elemenata na kojima se temelji pobijana odluka s nepostojanjem ili nedostatnosti obrazloženja tog akta, u smislu da te prigovore treba smatrati bespredmetnima (vidjeti, u tom smislu, presudu od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
65.
do
67.
). Naime, „loše obrazloženje”, čak i ako se dokaže, ne dovodi automatski do „nepostojanja” ili „ nedostatnosti” obrazloženja (vidjeti, u tom smislu, presudu od 18. lipnja 2015., Ipatau/Vijeće,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, t.
37.
).
Isto vrijedi i za prva tri prigovora kao i za četiri posljednja, kako su navedeni u točki 181. ove presude, kojima je cilj, u biti, osporiti osnovanost pobijane odluke, zbog izostanka dostatnih dokaza (prvi prigovor), bitne činjenične pogreške (drugi, šesti i osmi prigovor), i pogreške u ocjeni i pogreške koja se tiče prava (treći, sedmi i deveti prigovor).
U vezi s četvrtim prigovorom, koji se temelji na tome da Komisija, prema mišljenju tužitelja, nije „obrazložila u obrazloženju [pobijane odluke] razloge zbog kojih je stopa određena u najvišem dopuštenom iznosu od 2 % prihoda bila primjerena”, treba podsjetiti da je, u uvodnoj izjavi 168. pobijane odluke, Komisija zaključila to da se postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa, određen u visini od 2 % prihodâ, može smatrati proporcionalnim, s obzirom na to da je njegov najviši dopušteni iznos određen u visini koja je bila samo dio stope rentabilnosti društva PP u domeni ekvivalentnih usluga. Komisija je navela da je ona očekivala da konkurenti društva PP također mogu ostvariti takvu rentabilnost i da se stoga može razumno zaključiti da ta razina doprinosa nije isključivala niti zadržavala učinkovite konkurente izvan tržišta.
Iz toga proizlazi da je Komisija iznijela razloge zbog kojih je zaključila da je postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa bio primjeren u tom slučaju. Budući da je Komisija navela da je postotak bio samo dio stope rentabilnosti društva PP u domeni ekvivalentnih usluga – stope rentabilnosti koju su prema njezinu mišljenju mogli ostvariti pružatelji usluga koji moraju doprinositi kompenzacijskom fondu – i da ta stopa stoga nije isključivala niti zadržavala učinkovite konkurente izvan tržišta, ona je u potpunosti navela razloge zbog kojih je zaključila da je taj postotak bio primjeren. Usto, ta točka pobijane presude omogućila je, kao prvo, tužiteljima da se upoznaju s razlozima mjere koja je poduzeta kako bi se zaštitila njihova prava, i s druge strane, sudu Unije provedbu nadzora zakonitosti odluke. Naime, tužitelji su mogli osporiti osnovanost tih ocjena navodeći, osobito, da je Komisija usvojila stopu rentabilnosti društva PP kao jedinu referentnu točku za ocjenu primjerenosti postotka od 2 % iako ju je OZPNOP obavijestio o tome da je stopa rentabilnosti konkurenata društva PP bila između 1 i 2,5 %. Štoviše, kako je navedeno u točkama 113. i sljedećim točkama ove presude, Opći je sud mogao odlučiti o tom navodu. Stoga, tužitelji s tim u vezi pogrešno ističu nepostojanje obrazloženja.
Naposljetku, u vezi s petim prigovorom koji se temelji na tome da Komisija nije ni „precizirala, u obrazloženju [pobijane odluke], razloge zbog kojih nije smatrala obvezu doprinošenja fondu diskriminatornom”, treba napomenuti da uvodne izjave 10., 11. i 166. pobijane odluke glase kako slijedi:
„(10)
The Postal Law also defines the ‚services comprising universal postal services’ (hereinafter referred to as ‚inter‑changeable services’). According to Article 3(30) of the Postal Law, these services include ‚letter items and postal parcels with weight and dimensions defined for universal services and items for the blind, not provided by the operator designated to provide universal services subject to the obligation to provide universal services’. The inter‑changeable services do not comprise postal services consisting in the clearance, sorting, transport and delivery of courier items.
(11)
The Polish authorities confirm that these services are inter‑changeable with universal services according to recital 27 of the third Postal Directive, which reads: ‚In order to determine which undertakings may be required to contribute to a compensation fund, Member States should consider whether the services provided by such undertakings may, from a user’s perspective, be regarded as services falling within the scope of the universal service, as they display inter‑changeability to a sufficient degree with the universal service, taking into account the characteristics of the services, including added value features, as well as the intended use and the pricing. These services do not necessarily have to cover all the features of the universal service, such as daily delivery or complete national coverage.’
”(166)
If the uniform percentage indicator obtained is larger than 2 %, the contribution due by each operator is calculated as 2 % (the cap) of the relevant revenue of each service provider liable to contribute. Since this percentage indicator applies uniformly to all market participants, each operator contributes the same proportion of revenues in the segment of universal services and inter‑changeable service. As such, the contribution required from each operator can be considered non‑discriminatory.”
Budući da je Komisija navela da, u skladu s Poljskim zakonom o poštanskim uslugama, ekvivalentne usluge nisu uključivale kurirske usluge i da je navela da je, radi utvrđivanja koji poduzetnici su doprinosili fondu, trebalo ispitati je li se usluge koje pružaju ti poduzetnici moglo, iz perspektive korisnikâ, smatrati uslugama u okviru univerzalne usluge, ona je implicitno, ali zasigurno, zaključila da kurirske usluge nisu, iz perspektive korisnikâ, usluge u okviru univerzalne usluge. Komisija je ocijenila da – s obzirom na to da se postotak koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa ujednačeno primjenjuje na sve sudionike na tržištu – doprinos koji se zahtijeva od svakog pružatelja usluga nije diskriminatoran. Usto, te točke pobijane odluke omogućile su, s jedne strane, tužiteljima da se upoznaju s razlozima mjere koja je poduzeta kako bi se zaštitila njihova prava, i s druge strane, sudu Unije provođenje nadzora zakonitosti odluke. Naime, tužitelji su mogli osporiti osnovanost tih ocjena navodeći, osobito u točkama 58. i 59. tužbi, da nije bilo teško utvrditi kurirske usluge koje su bile slične, iz perspektive korisnikâ, univerzalnim uslugama i da su, zbog njihova korištenja, njihovih cijena ili uvjeta pružanja, kurirske usluge bile zamjenjive s univerzalnim uslugama. Štoviše, kako je navedeno u točkama 91. i sljedećim točkama ove presude, Opći je sud mogao odlučiti o toj tvrdnji. Tužitelji stoga pogrešno tvrde da postoji nedostatnost obrazloženja u tom pogledu.
S obzirom na sve navedeno, sedmi tužbeni razlog stoga treba odbiti kao i, posljedično, cijelu tužbu.
Troškovi
U skladu s člankom 134. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da u ovom slučaju tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova Komisije, sukladno njezinu zahtjevu.
Republika Poljska snosit će vlastite troškove, primjenom članka 138. stavka 1. Poslovnika.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužbe se odbijaju.

2.
Inpost Paczkomaty sp. z o.o. i Inpost S. A. snosit će svaki vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.

3.
Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 19. ožujka 2019.
Potpisi
Sadržaj

I. Okolnosti spora i glavne primjenjive odredbe prava

II. Postupak i zahtjevi stranaka

III. Pravo

A. Predmet spora i pravni interes tužiteljâ

B. Meritum

1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer se nije poštovalo članak 7. stavak 2. Direktive o poštanskim uslugama kao ni točku 19. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa

2. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer se pogrešno zaključilo da su ispunjeni uvjeti iz točaka 14. i 60. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa

a) Prvi prigovor

b) Drugi prigovor

3. Treći tužbeni razlog, koji se temelji, kao prvo, na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a jer je Komisija povrijedila točku 52. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa i, kao drugo, na povredi članka 7. stavaka 1. i 3. do 5. Direktive o poštanskim uslugama

a) Opseg trećeg tužbenog razloga i njegova relevantnost s obzirom na prigovor koji se temelji na članku 7. Direktive o poštanskim uslugama

b) Prvi dio, koji se temelji na navodnoj diskriminatornosti postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa

1) Usporedba između operatora univerzalne usluge i operatorâ ekvivalentnih usluga

2) Usporedba s kurirskim uslugama

c) Drugi dio, koji se temelji na navodnoj diskriminatornosti postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa i praga prihodâ podvrgnutih doprinosu

1) Proporcionalnost postotka koji određuje najveći dopušteni iznos doprinosa

2) Prag prihodâ koji određuje operatore podvrgnute obvezi doprinošenja

d) Treći dio, koji se temelji na povredi načela transparentnosti

e) Četvrti dio, koji se temelji na kršenju uvjeta u vezi s nepoštenim financijskim teretom iz članka 7. stavka 3. Direktive o poštanskim uslugama

4. Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 7. stavka 1. i članka 8. Direktive o poštanskim uslugama

5. Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 102. i članka 106. stavka 1. UFEU‑a

6. Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 16. i članka 17. stavka 1. Povelje, u vezi s člankom 52.

7. Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski