CELEX: 62014CJ0050
Predhodno odločanje
Javna naročila
Člena 49 PDEU in 56 PDEU
Direktiva 2004/18/ES
Storitve reševalnega prevoza
Nacionalna zakonodaja, ki lokalne zdravstvene ustanove pooblašča, da dejavnosti reševalnega prevoza neposredno in brez javne objave oddajo registriranim dobrodelnim združenjem, ki izpolnjujejo zakonske zahteve, ter jim povrnejo nastale stroške
Dopustnost

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49 PDEU in 56 PDEU.
Predlog je bil vložen v okviru spora med Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) in lastnikoma podjetij, ki se ukvarjata s prevozi, (v nadaljevanju: CASTA in drugi), kot tožečimi strankami ter Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) (lokalna zdravstvena agencija v krajih Ciriè, Chivasso in Ivrea (ASL TO4)) in Regione Piemonte (dežela Piemont) kot toženima strankama, ki se nanaša, prvič, na oddajo storitev prevoza dializnih bolnikov Associazione Croce Bianca del Canavese in nekaterim drugim prostovoljnim združenjem (v nadaljevanju: Associazione Croce Bianca in drugi) brez javnega razpisa v obdobju od junija do decembra 2013, in drugič, na odobritev povračila s tem povezanih stroškov.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1251/2011 z dne 30. novembra 2011 (
UL L 319, str. 43
, v nadaljevanju: Direktiva 2004/18), v členu 1(2) in (5) vsebuje te opredelitve:
„2.   (a) ‚Javna naročila‘ so proti plačilu pisno sklenjene pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobav blaga ali izvajanje storitev v skladu s pomenom iz te direktive.
[…]
(d)
‚Javna naročila storitev‘ so javna naročila, katerih predmet je opravljanje storitev iz Priloge II, razen javnih naročil gradenj ali naročil blaga.
[…]
5.   ‚Okvirni sporazum‘ je sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi subjekti, katerega predmet je določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati med posameznim obdobjem, zlasti v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino.“
Direktiva 2004/18 se za oddajo javnih naročil storitev, med drugim glede na vrednost teh naročil in vrsto storitev, uporablja pod različnimi pogoji.
Tako se, prvič, Direktiva 2004/18 v skladu z njenim členom 7(b), prva in tretja alinea, med drugim uporablja za javna naročila storitev, katerih vrednost (brez davka na dodano vrednost) je enaka ali višja od 200.000,00 EUR in katerih predmet so storitve iz Priloge II A k tej direktivi, ki so jih oddali naročniki, ki niso centralni vladni organi iz Priloge IV k tej direktivi, ali storitve iz Priloge II B k tej direktivi. V skladu s členom 9(9) te direktive je vrednost, ki se upošteva pri okvirnih sporazumih, najvišja ocenjena vrednost vseh naročil, katerih oddaja je predvidena za celotno obdobje zadevnega okvirnega sporazuma. Člen 9(8)(b)(ii) iste direktive natančneje določa, da se pri javnih naročilih storitev za nedoločeno obdobje upošteva mesečna vrednost takega naročila, pomnožena z 48.
Drugič, na podlagi členov 20 in 21 Direktive 2004/18 se morajo javna naročila, katerih predmet so storitve iz Priloge II A k tej direktivi, oddati ob upoštevanju vseh pravil iz členov od 23 do 55 te direktive, za storitve iz Priloge II B pa se uporabljata le člena 23 in 35(4) te direktive, pri čemer se prvi nanaša na tehnične specifikacije, drugi pa na obvestilo o izidih postopka oddaje naročil. V skladu s členom 22 Direktive 2004/18 se morajo javna naročila, katerih predmet so storitve s seznama v Prilogi II A in Prilogi II B te direktive, oddati v skladu s členi od 23 do 55 te direktive, če je vrednost storitev iz seznama v Prilogi II A večja od vrednosti storitev s seznama v Prilogi II B, v nasprotnem primeru pa se morajo oddati v skladu s členoma 23 in 35(4).
V Prilogi II A k Direktivi 2004/18 so v kategoriji št. 2 naštete storitve kopenskega transporta, vključno s storitvami oklepnih avtomobilov, in kurirske storitve, razen prevoza pošte. V Prilogi II B k tej direktivi pa so v kategoriji št. 25 zajete zdravstvene in socialne storitve.
Nazadnje, člen 32(2) Direktive 2004/18 določa, da morajo naročniki pri sklepanju okvirnega sporazuma upoštevati postopkovna pravila iz te direktive za vse faze do oddaje naročil na podlagi tega sporazuma.
Italijansko pravo
Na podlagi načela solidarnosti, ki ga vsebuje člen 2 ustave Italijanske republike, in načela subsidiarnosti, ki je določeno v členu 118 te ustave, italijansko pravo, tako nacionalno kot deželno, prostovoljnim združenjem brez pridobitnega namena, ki prevladujoči delež storitev zagotavljajo v obliki prostovoljstva in pri katerih je pomen poslovne in proizvodne dejavnosti postranski, podeljuje aktivno vlogo na področju zdravstvenih storitev.
Člena 1 in 45 zakona št. 833 o uvedbi nacionalne zdravstvene službe (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) z dne 23. decembra 1978 (redni dodatek h GURI št. 360 z dne 28. decembra 1978) prostovoljnim združenjem in organizacijam združevalnega značaja, ki so ustanovljene za to, da bi prispevale k doseganju institucionalnih ciljev te službe, priznavata vlogo pri delovanju nacionalne zdravstvene službe. Njihov prispevek je določen s sporazumi, sklenjenimi z lokalnimi zdravstvenimi enotami v skladu s programi in zakonodajo, ki se sprejemajo na deželni ravni.
Prostovoljna narava takega sodelovanja je na nacionalni ravni urejena z zakonom št. 266 o okvirnem zakonu o prostovoljstvu (legge n. 266 – Legge-quadro sul volontariato) z dne 11. avgusta 1991 (GURI št. 196 z dne 22. avgusta 1991, v nadaljevanju: zakon št. 266/1991). Člen 1 tega zakona načelo priznavanja prostovoljstva opredeljuje tako:
„Italijanska republika priznava družbeno vrednost in vlogo prostovoljstva kot izraza sodelovanja, solidarnosti in pluralizma, spodbuja njegov razvoj z varovanjem njegove samostojnosti ter podpira njegov izvirni prispevek pri doseganju ciljev socialnega, državljanskega in kulturnega značaja, ki jih določajo država, dežele, avtonomni pokrajini Trento in Bolzano ter lokalni organi.“
V skladu s členom 3 tega zakona je prostovoljno združenje vsaka organizacija, ki je ustanovljena zaradi izvajanja prostovoljne dejavnosti, tako da v odločilnem delu in pretežno uporablja osebne, prostovoljne in brezplačne storitve svojih članov, pri čemer isti člen taki organizaciji zaposlovanje delavcev ali uporabo samozaposlenih dovoljuje le, če je to potrebno za njeno normalno delovanje oziroma za izboljšanje ali specializacijo dejavnosti, ki jih ta organizacija opravlja. Ta člen tudi določa, da prostovoljne organizacije svojo dejavnost opravljajo v okviru lastnih struktur ali v oblikah in na načine, ki jih določa zakon, v okviru struktur javnih organov ali na podlagi sporazumov s slednjimi.
V členu 5 zakona št. 266/1991 so našteti viri financiranja prostovoljnih združenj. Mednje spadajo tudi povračila na podlagi sporazumov z javnimi subjekti in prihodki, ki izhajajo iz postranskih poslovnih in proizvodnih dejavnosti.
Nazadnje, člen 7 tega zakona ureja sklepanje teh sporazumov z javnimi subjekti, pri čemer določa, da morajo ti sporazumi opredeliti dejavnost združenja, kar se med drugim nanaša na kvaliteto njihovih storitev, in določiti način povračila nastalih stroškov.
Dežela Piemont je te splošne določbe podrobneje uredila in izvršila z deželnim zakonom št. 38 o uveljavljanju in spodbujanju prostovoljstva (legge regionale n. 38 – Valorizzazione e promozione del volontariato) z dne 29. avgusta 1994. Člen 9 tega zakona med drugim določa, da je treba v sporazumih, ki jih prostovoljne organizacije sklepajo s to deželo, z lokalnimi skupnostmi ali z drugimi javnimi organizacijami na njenem ozemlju, določiti vrsto uporabnikov, storitve, ki jih je treba opraviti, in načine opravljanja storitev, poleg tega pa tudi načine povračila stroškov v zvezi z zavarovalnimi kritji ter upravičenih in priglašenih izdatkov organizacije sopogodbenice pri opravljanju dejavnosti na podlagi sporazumov ter načine preverjanja izvajanja sporazuma, tudi z rednim sestajanjem odgovornih oseb v javnih službah in odgovornimi za operativno delovanje organizacije.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
V okviru nacionalne zdravstvene službe ASL TO4 dializnim bolnikom nudi storitve prevoza, s čimer jim zagotavlja dejanski dostop do zdravstvenih ustanov, če sami tega ne zmorejo. Storitev ima dvojni cilj, zagotovitev fizične in ekonomske dostopnosti zdravstvene storitve, ki se zagotavlja v okviru nacionalne zdravstvene službe.
Generalni direktor ASL TO4 je s sklepom št. 381 z dne 31. maja 2013 prostovoljnim združenjem, ki so pristopila k Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Piemonte (nacionalno združenje javne pomoči – deželni svet Piemonta), to je Associazione Croce Bianca in drugim, na podlagi sporazuma zagotovil to storitev za obdobje od junija do decembra 2013. Stranke v postopku v glavni stvari so v pisnih stališčih, ki so jih predložile Sodišču, navedle različne zneske, ki naj bi bili na proračunski postavki zagotovljeni za kritje zadevnih izdatkov v tem obdobju, od 195.975,37 EUR do 277.076,61 EUR.
CASTA in drugi, ki se ukvarjajo s taksi prevozi in oddajo vozil z voznikom, oziroma njihovi zastopniki so ta sklep izpodbijali pred tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (upravno sodišče dežele Piemont), pri čemer so se med drugim sklicevali na kršitev prava Unije. Iz spisa, s katerim razpolaga sodišče, izhaja, da so CASTA in drugi storitev, na katero se nanaša postopek v glavni stvari, ASL TO4 zagotavljali do 30. maja 2013.
Poleg tega je iz tega spisa razvidno, da sta izvršilni organ dežele Piemont (Giunta regionale del Piemonte) in ANPAS – Comitato regionale Piemonte kot krajevna organizacija za koordinacijo sklenila sporazum, s katerim se urejajo razmerja med lokalnimi zdravstvenimi agencijami te dežele in prostovoljnimi združenji v zvezi s storitvami reševalnega prevoza. Ta sporazum je bil potrjen s sklepom deželnega sveta Piemonta z dne 12. novembra 2007, kasneje pa je bila njegova veljava podaljšana.
Predložitveno sodišče navaja, da se sporazum, ki je predmet postopka v glavni stvari, na splošno nanaša na vrsto prevoznih storitev, kot je nujni prevoz, katerega manjši del je tudi prevoz dializnih bolnikov. Poleg tega naj bi ASL TO4 tudi z drugimi prostovoljnimi združenji sklenil sporazume, katerih predmet so prav tako storitve reševalnega prevoza, ki pa niso predmet postopka v glavni stvari. Omenjeno sodišče navaja, da ti sporazumi določajo, da se povrnejo le dejanski stroški, ki ustrezajo izdatkom, ki so razvidni iz dokazil. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da se s temi sporazumi zagotavljajo tudi prostori v bližini zdravstvenih ustanov in boni za kosilo osebam, ki izvajajo storitve na podlagi sporazuma, vendar meni, da ti ukrepi niso v nasprotju z načelom omejitve finančnih transferjev na povračilo upravičenih stroškov, ker se z njimi le na splošno omogoča opravljanje zadevnih storitev, ob upoštevanju storitve nujnega prevoza.
Iz predložitvene odločbe izhaja, da je uporaba prostovoljnih združenj za opravljanje zadevnih storitev ASL TO4 omogočila velik prihranek pri stroških zagotavljanja prevoza.
Predložitveno sodišče meni, da se zdi, da daje pravo Unije socialno-zdravstvenim storitvam poseben položaj, kadar se država članica odloči, da bo izvajanje teh storitev zaupala nepridobitnim organizacijam. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Sodemare in drugi (
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
) in na pripravljalno gradivo za novo direktivo o javnih naročilih, ki je bilo takrat predmet obravnave in na podlagi katerega je bila kasneje sprejeta Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
UL L 94, str. 65
), posebej na uvodno izjavo 28 te direktive. V tej uvodni izjavi je med drugim navedeno, da se ta direktiva ne bi smela uporabljati za nekatere storitve v sili, če jih izvajajo nepridobitne organizacije ali združenja, saj bi težko ohranili posebno naravo teh organizacij, če bi bilo izvajalce storitev treba izbirati v skladu s postopki iz te direktive.
Predložitveno sodišče navaja tudi – pri čemer se med drugim sklicuje na sodbo Ambulanz Glöckner (
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
) – da v skladu s sodno prakso Sodišča to, da neki subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, med drugim dejavnost reševalnih prevozov, nima pridobitnega namena, ne izključuje tega, da gre za podjetje v smislu določb PEU, tako da lahko prostovoljna združenja opravljajo gospodarsko dejavnost v konkurenci z drugimi gospodarskimi subjekti, med drugim tako, da sodelujejo v postopkih javnih naročil. Predložitveno sodišče dodaja, da je stališče sodne prakse tudi, da pojem „proti plačilu sklenjene pogodbe“ v smislu člena 1(2)(a) Direktive 2004/18 vključuje pogodbe, s katerimi je dogovorjeno plačilo omejeno na povračilo stroškov, ki so nastali z zagotavljanjem storitve, ki je predmet pogodbe, pri čemer se med drugim sklicuje na sodbo Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce in drugi (
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
).
Glede na navedeno predložitveno sodišče meni, da je treba načela varstva konkurence nujno uskladiti s posebnimi dodatnimi zahtevami, ki se nanašajo na delovanje prostovoljnih združenj pri zagotavljanju socialno-zdravstvenih storitev v okviru javnih zdravstvenih storitev, ker čeprav lahko taka združenja kot„gospodarski subjekti“ v smislu Direktive 2004/18 načeloma sodelujejo v postopkih javnih naročil, to še ne pomeni, da morajo v vseh okoliščinah ravnati kot taki subjekti in še manj, da je gospodarska dejavnost razlog za njihov obstoj.
Poleg tega naj bi, če bi se tem subjektom naložilo opravljanje gospodarske dejavnosti, namesto da bi se jim to le dopustilo, to pripeljalo do paradoksalnega rezultata, da uporaba prostovoljstva za zdravstvene storitve v širokem smislu ne bi bila mogoča, čeprav so socialna kohezija, subsidiarnost in tudi ekonomska vzdržnost storitev, ki jih zagotavljajo javni subjekti v tem sektorju, še posebej pomembni.
V tem kontekstu predložitveno sodišče meni, da – ker se sporazumi, ki so predmet postopka v glavni stvari, nanašajo na storitve, ki spadajo v okvir javnih zdravstvenih storitev, in ker ti sporazumi strogo upoštevajo načelo povračila stroškov – prostovoljna združenja na podlagi teh sporazumov opravljajo dejavnosti, ki ne spadajo na gospodarsko področje, kar upravičuje izjemo od obveznosti izvedbe postopka javnega naročila. To naj bi veljalo še bolj, ker je zakonodajalec ob sprejemanju Direktive 2014/24 ugotovil, da je ohranitev posebne narave nepridobitnih organizacij težko združljiva s sodelovanjem na izboru v okviru postopka javnega razpisa in da bi bilo ravno zaradi uporabe prostovoljcev ponudbo, ki jo je dala prostovoljna organizacija, težko primerjati s ponudbo, ki jo je dal navaden gospodarski subjekt.
Vendar pa to sodišče meni, da mora pristojni upravni organ opraviti primerjavo med zainteresiranimi prostovoljnimi organizacijami, tudi tistimi, ki imajo sedež v državi članici, ki ni Italijanska republika, da bi se zagotovilo, da povračila ne krijejo nepotrebnih stroškov upravljanja.
Nazadnje, če bi se štelo, da se lahko prostovoljna združenja udejstvujejo na običajnem trgu, predložitveno sodišče meni, da bi bilo treba zagotoviti določene omejitve, da bi se preprečilo izkrivljanje konkurence na trgu z navadnimi gospodarskimi subjekti. Dejstvo, da italijanska zakonodaja tem združenjem prepoveduje izvajanje gospodarskih dejavnosti, z izjemo postranskih, naj bi zadostovalo, da se odstrani tveganje kakršnihkoli učinkov večjega izkrivljanja. Možno pa naj bi bilo kvantificirati te postranske dejavnosti po zgledu omejitev, ki jih Direktiva 2014/24 določa za primer, da en naročnik sklene pogodbo neposredno z drugim naročnikom.
V teh okoliščinah je tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (upravno sodišče dežele Piemont) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali pravo Unije na področju javnih naročil – ker gre v obravnavanem primeru za javna naročila, ki so izključena [s področja uporabe Direktive 2004/18], so to splošna načela svobodne konkurence, prepovedi diskriminacije, preglednosti in sorazmernosti – nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki omogoča neposredno oddajo storitev prevoza v zdravstvu prostovoljnim združenjem, ki so organizirana na podlagi opravljanja brezplačnih storitev in proti povračilu dejanskih stroškov?
2.
Če se za tovrstno oddajo šteje, da je združljiva s pravom Unije, ali je potrebna predhodna primerjava ponudb več enakih subjektov (če je to primerno tudi subjektov iz drugih držav članic), ki so upravičenci do neposredne oddaje, da bi se omejilo tveganje predložitve nepotrebnih ali nerazumnih stroškov, in ali je torej treba nacionalno zakonodajo, ki dovoljuje neposredno oddajo, razlagati v tem smislu?
3.
Če se za tovrstno oddajo šteje, da je združljiva s pravom Unije, ali morajo biti prostovoljna združenja, ki so upravičena do neposredne oddaje, glede vzporednega vstopa na trg podvržena natančnim mejam v odstotnih deležih in ali je treba nacionalni predpis, ki predpisuje postranskost poslovnih dejavnosti teh združenj, razlagati v tem smislu?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
Italijanska vlada meni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker ne vsebuje dovolj dejstev v zvezi z naravo zadevnih storitev v postopku v glavni stvari in v zvezi z obstojem čezmejnega interesa, zaradi česar ni mogoče ugotoviti, ali je treba pravo Unije v tem primeru dejansko uporabiti ali ne.
Ta ugovor nedopustnosti je treba zavrniti.
Prvič, dejstva, ki so v predložitveni odločbi navedena v zvezi z naravo storitev, ki so predmet spornih pogodb v postopku v glavni stvari, to je storitev reševalnega prevoza, in še posebej storitev prevoza nepokretnih dializnih bolnikov na zdravljenje, pa tudi kontekst, v katerem so bili ti sporazumi sklenjeni, namreč dajejo zainteresiranim osebam zadostno podlago, da primerno predstavijo svoja stališča o postavljenih vprašanjih, Sodišču pa, da na ta vprašanja odgovori.
Drugič, treba je ugotoviti, da predložitveno sodišče, kot je razvidno iz prvega postavljenega vprašanja, izhaja iz stališča, da Direktive 2004/18 v tem primeru ni možno uporabiti, tako da bi bilo treba uporabiti le upoštevna načela iz Pogodbe in obveznost preglednosti, ki iz teh načel izhaja.
Vendar pa je treba preučiti tudi druge možnosti.
Treba je namreč spomniti, na prvem mestu, da se Direktiva 2004/18 uporablja za javna naročila storitev, ki so v členu 1(2)(d) te direktive opredeljena kot javna naročila, katerih predmet je opravljanje storitev iz Priloge II, razen javnih naročil gradenj ali naročil blaga.
Ta priloga je razdeljena na dva dela, A in B. Storitve reševalnega prevoza, kakršne so te iz postopka v glavni stvari, lahko – ob upoštevanju dejstev, ki jih je navedlo predložitveno sodišče – hkrati spadajo v kategorijo 2 iz Priloge II A Direktive 2004/18 v zvezi s transportnimi vidiki teh storitev in v kategorijo 25 iz Priloge II B te direktive v zvezi z zdravstvenimi vidiki teh storitev (v zvezi z nujnimi reševalnimi prevozi glej sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Kadar gre za mešane storitve, ki so vključene tako v Prilogo II A kot v Prilogo II B k Direktivi 2004/18, se zanje uporablja člen 22 te direktive. V skladu s tem členom je treba javna naročila, katerih vrednost presega upoštevni prag iz člena 7 navedene direktive in ki se nanašajo na take storitve, oddati v skladu z vsemi postopkovnimi pravili iz členov od 23 do 55 iste direktive, če vrednost prevoznih storitev iz Priloge II A presega vrednost zdravstvenih storitev iz Priloge II B (glej sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
Kadar pa, nasprotno, vrednost zdravstvenih storitev preseže vrednost transportnih storitev, je treba oddajo javnega naročila izvesti le v skladu s členoma 23 in 35(4) Direktive 2004/18. Nasprotno pa se druga pravila glede usklajevanja postopkov, določena z Direktivo 2004/18, med drugim tista glede obveznosti objave predhodnega obvestila in glede meril za oddajo naročil, za navedena naročila ne uporabljajo (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Zakonodajalec Unije je namreč izhajal iz domneve, da naročila storitev iz Priloge II B k Direktivi 2004/18 – ob upoštevanju njihove posebne narave –
a priori
niso v zadostnem čezmejnem interesu, da bi bilo upravičeno, da se oddajo v skladu s postopkom javnega razpisa, katerega namen je, da podjetjem iz drugih držav članic omogoči, da se seznanijo z obvestilom o razpisu in predložijo ponudbo (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz točk 38 in 39 te sodbe namreč izhaja, da je treba, če vrednost sporazuma iz postopka v glavni stvari presega upoštevni prag, ki je določen v členu 7 Direktive 2004/18, postopek oddaje javnega naročila izvesti v skladu s to direktivo. Ali se uporabljajo vsa postopkovna pravila iz te direktive ali pa samo pravila iz členov 23 in 35(4) navedene direktive, je odvisno od tega, ali vrednost prevoznih storitev presega vrednost zdravstvenih storitev. Predložitveno sodišče mora preizkusiti, ali se ta sporazum nanaša hkrati na Prilogo II A Direktive 2004/18 in Prilogo II B te direktive in ali presega prag za njeno uporabo. Poleg tega mora določiti vrednost zadevnih prevoznih in zdravstvenih storitev (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
Če vrednost sporazuma iz postopka v glavni stvari presega upoštevni prag iz člena 7 in vrednost prevoznih storitev presega vrednost zdravstvenih storitev, se Direktiva 2004/18 v celoti uporablja. Nasprotno pa, če predložitveno sodišče ugotovi, bodisi da navedeni prag ni dosežen bodisi da vrednost zdravstvenih storitev presega vrednosti prevoznih storitev, se morajo – poleg členov 23 in 35(4) Direktive 2004/18 v tem zadnjem primeru – uporabiti le še splošna načela preglednosti in enakega obravnavanja iz členov 49 PDEU in 56 PDEU (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točki
in
in navedena sodna praksa).
Vendar mora imeti za to, da se lahko na področju javnih naročil ta načela uporabijo za dejavnosti, katerih upoštevni elementi so vsi znotraj ene države članice, zadevno javno naročilo v postopku v glavni stvari čezmejni interes (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega upoštevati to, da je bil sporazum v postopku v glavni stvari sklenjen na podlagi sporazuma, ki sta ga izvršilni organ dežele Piemont in ANPAS – Comitato regionale Piemonte kot krajevna organizacija za koordinacijo sklenila za to, da bi uredila razmerja med lokalnimi zdravstvenimi agencijami te dežele in prostovoljnimi združenji, ki so članice te organizacije, v zvezi s storitvami reševalnega prevoza.
Ta sporazum je treba šteti za okvirni sporazum v smislu Direktive 2004/18, če ustreza opredelitvi iz člena 1(5) te direktive, ki se nanaša na sporazume med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi subjekti, katerih predmet je določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati med posameznim obdobjem, zlasti v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino, pri čemer pa, kot izhaja iz člena 32(4), drugi pododstavek, druga alinea, za okvirni sporazum ni nujno, da bi določal vse pogoje kasnejših naročil. Predložitveno sodišče mora opraviti zahtevani preizkus v zvezi s sporazumom, ki je omenjen v prejšnji točki te sodbe, in preveriti, ali je ta sporazum okvirni sporazum v smislu Direktive 2004/18, in če bo odgovorilo pritrdilno, ali je bil sporazum iz postopka v glavni stvari sklenjen na podlagi tega okvirnega sporazuma.
V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da je v skladu s členom 9(9) Direktive 2004/18 vrednost, ki se upošteva pri okvirnih sporazumih, najvišja ocenjena vrednost vseh naročil, katerih oddaja je predvidena za celotno obdobje zadevnega okvirnega sporazuma.
Drugič, v zvezi z uporabo Direktive 2004/18 ter splošnih načel preglednosti in enakega obravnavanja, ki izhajajo iz členov 49 PDEU in 56 PDEU za tak okvirni sporazum, je treba uporabiti presojo, kot izhaja zlasti iz točk 37, 38, 41 in 42 te sodbe. Če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da Direktiva 2004/18 v celoti velja za ta okvirni sporazum, je treba opozoriti, da to pomeni, da morajo naročniki v skladu s členom 32(2) te direktive upoštevati postopkovna pravila iz te direktive za vse faze do oddaje naročil na podlagi tega sporazuma. Poleg tega je s to določbo predpisano, da se morajo naročila, ki temeljijo na okvirnem sporazumu, oddati v skladu s pravili, določenimi v tem okvirnem sporazumu, in po postopkih, določenih v členu 32(3) in (4) Direktive 2004/18.
Vendar predložitveno sodišče, čeprav izhaja iz stališča, da je treba uporabiti splošni načeli preglednosti in enakega obravnavanja iz členov 49 PDEU in 56 PDEU, ni ugotovilo elementov, na podlagi katerih bi Sodišče lahko preverilo, ali v zadevi v glavni stvari obstaja čezmejni interes. Kot pa izhaja iz člena 94 Poslovnika Sodišča, mora predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebovati navedbo dejanskih okoliščin, na katerih vprašanja temeljijo, ter pojasnitev zveze med temi okoliščinami in vprašanji. Zato je treba ugotovitev dejstev, ki so potrebna za preizkus obstoja nekega čezmejnega interesa, in – na splošno – tudi vseh ugotovitev, ki jih morajo zagotoviti nacionalna sodišča in od katerih je odvisna uporaba akta sekundarne ali primarne zakonodaje Unije, opraviti pred predložitvijo zadeve Sodišču (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
Zaradi duha sodelovanja, ki je v okviru postopka za predhodno odločanje prisoten v odnosih med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, dejstvo, da nacionalno sodišče ni predhodno raziskalo morebitnega obstoja nekega čezmejnega interesa, ne vodi do nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, če Sodišče kljub tej pomanjkljivosti in ob upoštevanju elementov iz spisa meni, da lahko nacionalnemu sodišču poda koristen odgovor. Tak je zlasti primer, kadar vsebuje predložitvena odločba dovolj upoštevnih elementov za presojo o morebitnem obstoju takega interesa. Vendar pa je odgovor Sodišča upošteven le, če lahko predložitveno sodišče na podlagi podrobne presoje vseh upoštevnih elementov iz zadeve v glavni stvari v tej zadevi ugotovi obstoj nekega čezmejnega interesa (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Upoštevaje ta pridržek je treba torej ugotoviti, da se splošni načeli preglednosti in enakega obravnavanja iz členov 49 PDEU in 56 PDEU načeloma lahko uporabita za sporazume v postopku v glavni stvari in, odvisno od okoliščin, za okvirni sporazum, ki te sporazume ureja.
Zato je treba šteti, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče v prvem vprašanju v bistvu sprašuje, ali je treba pravila prava Unije na področju javnih naročil razlagati v tem smislu, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki lokalnim oblastem omogoča, da opravljanje storitev prevoza v zdravstvu z neposredno oddajo, brez kakršnekoli javne objave, oddajo prostovoljnim združenjem, ki za opravljanje teh storitev dobijo le povračilo dejansko nastalih stroškov.
Najprej je treba opozoriti, da neka pogodba ne more biti izključena s področja javnih naročil le zato, ker je plačilo zanjo omejeno na povračilo stroškov, ki so nastali zaradi opravljanja te storitve, ali ker je ta pogodba sklenjena s subjektom, ki ne sledi pridobitnemu cilju (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točki
in
in navedena sodna praksa).
Ob tem se odgovor na postavljeno vprašanje razlikuje v odvisnosti od tega, ali se Direktiva 2004/18 uporablja v celoti ali pa je treba, nasprotno, upoštevati splošni načeli preglednosti in enakega obravnavanja, ki izhajata iz členov 49 PDEU in 56 PDEU.
V prvem primeru je treba šteti, da Direktiva 2004/18 nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ureditev iz postopka v glavni stvari, ki lokalnim organom omogoča, da opravljanje storitev reševalnega prevoza neposredno in brez kakršnekoli objave oddajo prostovoljnim organizacijam (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
V drugem primeru je treba spomniti, prvič, da se želi s pravom Unije na področju javnih naročil, zlasti v delu, v katerem se nanaša na javna naročila storitev, zagotoviti prost pretok storitev ter vzpostavitev neizkrivljene in največje mogoče konkurence v državah članicah, in drugič, ugotoviti, da taka nacionalna ureditev, kakršna je v postopku v glavni stvari, vodi do rezultata, ki je v nasprotju s temi cilji, saj subjekte, ki dejavnosti ne opravljajo prostovoljno, izključuje iz zadevnih javnih naročil (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točki
in
).
Povsem nepregledna oddaja javnega naročila podjetju iz države članice, ki odloča o oddaji tega naročila, pa pomeni neenako obravnavanje v škodo podjetij iz drugih držav članic, ki bi jih navedeno naročilo lahko zanimalo. Razen če je upravičeno z objektivnimi okoliščinami, tako različno obravnavanje, ki z izključitvijo vseh podjetij iz drugih držav članic škodi predvsem njim, pomeni posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki je s členoma 49 PDEU in 56 PDEU prepovedana (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar pa iz vseh elementov – to je iz nacionalnega pravnega okvira, narave zadevnih storitev, ki spadajo v okvir nacionalnega zdravstvenega sistema, ugotovitev predložitvenega sodišča v zvezi s pozitivnim vplivom sporazumov, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, in, v bistvu, prostovoljne narave združenj podpisnic teh sporazumov – izhaja, da bi bila lahko uporaba teh združenj za organizacijo reševalnih prevozov utemeljena z načeloma univerzalnosti in solidarnosti ter z razlogi ekonomske učinkovitosti in primernosti, s tem ko omogoča, da to storitev v splošnem interesu pod pogoji ekonomskega ravnotežja na proračunskem področju opravljajo organizacije, ki so v bistvu ustanovljene, da bi služile splošnemu interesu.
Taki cilji pa se v pravu Unije upoštevajo.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu spomniti, da pravo Unije ne posega v pristojnosti držav članic, da organizirajo svoje sisteme javnega zdravstva in socialne varnosti (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Države članice pri izvajanju te pristojnosti sicer ne smejo določiti ali ohraniti neupravičenih omejitev pri izvajanju temeljnih svoboščin na področju zdravstva. Vendar pa je treba pri presoji spoštovanja te prepovedi upoštevati dejstvo, da sta zdravje in življenje posameznikov na prvem mestu med dobrinami in interesi, zavarovanimi s Pogodbo, ter da so države članice tiste, ki znotraj polja proste presoje določijo raven, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja, in način, kako to raven doseči (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Dalje, ne samo, da je lahko nevarnost resne ogrozitve finančnega ravnovesja sistema socialne varnosti sama po sebi nujni razlog v splošnem interesu, ki lahko upraviči oviranje svobodnega opravljanja storitev, ampak lahko med odstopanja iz razloga javnega zdravja spada tudi cilj, da se zaradi varovanja javnega zdravja ohranijo primerne in dostopne zdravstvene in bolnišnične storitve za vsakogar, če tak cilj prispeva k povečani stopnji varovanja zdravja. Prav tako so to lahko nekateri ukrepi, ki, prvič, ustrezajo splošnemu cilju, da se na ozemlju zadevne države članice zagotovi zadosten in stalen dostop do uravnoteženega in kakovostnega zdravstvenega sistema, in drugič, prispevajo k boljšemu obvladovanju stroškov ter, kolikor je mogoče, k izognitvi vsakršnemu razsipavanju s finančnimi, tehničnimi in človeškimi viri (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
in navedena sodna praksa).
Na drugem mestu, država članica lahko v okviru polja proste presoje, ki ga ima za določitev ravni varstva javnega zdravja in za organizacijo sistema socialne varnosti, presodi, da je izbira prostovoljnih organizacij v skladu s socialnim namenom storitev reševalnega prevoza ter da prispeva k boljšemu obvladovanju stroškov, ki so povezani z zagotavljanjem te storitve (glej v tem smislu sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
Vendar pa mora tak sistem organizacije storitev reševalnega prevoza, kot je ta iz zadeve v glavni stvari, ki pristojnim organom omogoča, da izberejo prostovoljne organizacije, dejansko prispevati k socialnemu namenu ter uresničevanju ciljev solidarnosti in proračunske učinkovitosti, s katerimi je ta sistem utemeljen (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
V zvezi s tem se zahteva, da prostovoljne organizacije, kadar delujejo v tem okviru, ne sledijo drugim ciljem kot tistim, navedenim v prejšnji točki te sodbe, da s temi storitvami ne ustvarjajo nikakršnega dobička, pri čemer se ne upošteva povračilo variabilnih, fiksnih in stalnih stroškov, ki so nujni za njihovo opravljanje, in da svojim članom ne zagotavljajo nikakršnega dobička. Poleg tega – čeprav je zaposlitev delavcev dopustna, saj bi bila brez tega tem združenjem skoraj odvzeta dejanska možnost delovanja na številnih področjih, na katerih se lahko zaradi njihove narave uresničuje načelo solidarnosti – mora biti dejavnost teh združenj strogo v skladu z zahtevami, ki so v zvezi s tem določene v nacionalni zakonodaji (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
V skladu s splošnim načelom prava Unije o prepovedi zlorabe pravic uporaba te zakonodaje ne more biti tako široka, da bi se z njo zajela tudi ravnanja prostovoljnih organizacij ali njihovih članov, ki pomenijo zlorabo pravic. Tako lahko dejavnost prostovoljnih organizacij izvajajo zaposlene osebe le v tolikšnem obsegu, kot je nujen za njihovo običajno delovanje. Pri povračilu stroškov pa je treba paziti, da se pod krinko prostovoljne dejavnosti ne uresničuje nikakršen, niti posreden pridobitni cilj in da lahko prostovoljec zahteva le povračilo stroškov, ki so mu dejansko nastali z opravljeno storitvijo, in to v mejah, ki so jih predhodno določila sama združenja (sodba Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, točka
).
V primeru, ki je opisan v točki 55 te sodbe, mora predložitveno sodišče opraviti vse potrebne presoje, da bi preverilo, ali sporazum in, po potrebi, okvirni sporazum iz postopka v glavni stvari, kakor sta urejena v upoštevni zakonodaji, dejansko prispevata k socialnemu namenu in k uresničevanju ciljev solidarnosti in proračunske učinkovitosti.
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 49 PDEU in 56 PDEU razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki lokalnim oblastem omogoča, da opravljanje storitev reševalnih prevozov z neposredno oddajo, brez kakršnekoli javne objave, oddajo prostovoljnim združenjem, če pravni okvir in sporazum, na podlagi katerih se izvaja dejavnost teh združenj, dejansko prispevata k socialnemu namenu ter k uresničevanju ciljev solidarnosti in proračunske učinkovitosti.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče v drugem vprašanju, ki izhaja iz domneve, da se Direktiva 2004/18 za sporazum, kakršen je v postopku v glavni stvari, ne uporablja, v bistvu sprašuje, ali mora v primeru, ko država članica javnim organom – ob upoštevanju pogojev, ki jih v zvezi s tem določa pravo Unije – dopušča, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, javni organ, ki želi skleniti sporazume s takimi združenji, prej primerjati ponudbe različnih združenj, da bi se preprečili morebitni nepotrebni stroški.
V zvezi s tem je treba v skladu z izrekom sodbe Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) in s točko 67 te sodbe ugotoviti, da je mogoče, kadar so izpolnjeni vsi pogoji, ki z vidika prava Unije državi članici omogočajo uporabo storitev prostovoljnih združenj, storitve reševalnega prevoza tem združenjem oddati neposredno, brez kakršnekoli javne objave.
Neobstoj zahteve po javni objavi tudi pomeni, da javnih organov, ki pod temi pogoji uporabljajo storitve prostovoljnih združenj, pravo Unije ne zavezuje, da bi opravili primerjavo med prostovoljnimi organizacijami.
Kljub temu pa je treba spomniti, kot je bilo poudarjeno v točki
sodbe Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) in v točki 63 te sodbe, da je zakonitost uporabe storitev prostovoljnih združenj med drugim odvisna od pogoja, da to dejansko prispeva k uresničevanju cilja proračunske učinkovitosti. Zato morajo tudi pogoji za uporabo teh storitev, kakor so določeni v sporazumih, sklenjenih s temi združenji, in v morebitnem okvirnem sporazumu, prispevati k uresničevanju tega cilja. Poleg tega, kot je navedeno v točkah 62 in 65 sodbe Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), je treba pri povračilu stroškov, ki so jih priglasila prostovoljna združenja, upoštevati tudi splošno načelo prepovedi zlorabe prava.
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da v primeru, ko država članica javnim organom dopušča, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, pravo Unije javnega organa, ki želi skleniti sporazume s takimi združenji, ne zavezuje, da mora prej primerjati ponudbe različnih združenj.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče v tretjem vprašanju, ki izhaja iz domneve, da se Direktiva 2004/18 za sporazum, kakršen je v postopku v glavni stvari, ne uporablja, v bistvu sprašuje, ali mora v primeru, ko država članica, ki javnim organom – ob upoštevanju pogojev, ki jih v zvezi s tem določa pravo Unije – dopušča, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, in ta združenja pooblašča za opravljanje nekaterih tržnih dejavnosti, ta država članica v zvezi s tem določiti natančne meje v odstotnih deležih dejavnosti ali virov teh združenj.
Najprej, iz točke
sodbe CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
) izhaja, da je urejanje delovanja organizacij brez pridobitnega namena na trgu načeloma v pristojnosti nacionalnih zakonodajalcev.
Poleg tega iz točke
sodbe Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) ter točke 64 te sodbe izhaja, da mora biti dejavnost teh združenj strogo v skladu z zahtevami, ki so zanje določene v nacionalni zakonodaji. Sodišče je tako ugotovilo, da je v mejah, ki so določene s to sodbo, ureditev dejavnosti teh združenj v pristojnosti držav članic.
Zato je v pristojnosti nacionalnega zakonodajalca, ki je, ob tem da je javnim organom dopustil, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, izbral možnost, da ta združenja opravljajo gospodarske dejavnosti na trgu, da se odloči, ali je to dejavnost bolje urediti tako, da se postavijo številčne meje, ali pa jo opredeliti kako drugače.
Upoštevanje mej, ki so določene v točkah od 60 do
sodbe Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) in so navedene tudi v točkah od 63 do 65 te sodbe, pa v bistvu pomeni, da je treba spoštovati sámo naravo teh prostovoljnih organizacij.
Iz tega izhaja, da mora biti vsaka dejavnost, ki jo taka združenja opravljajo na trgu, postranska in da mora prispevati k uresničevanju njihove prostovoljne dejavnosti.
Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je v primeru, ko država članica, ki javnim organom dopušča, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, in ta združenja pooblašča za opravljanje nekaterih gospodarskih dejavnosti, za določitev mej, v katerih se lahko te dejavnosti opravljajo, pristojna ta država. Vendar pa morajo te meje zagotavljati, da so te gospodarske dejavnosti postranske glede na vse dejavnosti, ki jih ta združenja opravljajo, in da prispevajo k uresničevanju njihove prostovoljne dejavnosti.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

1.
Člena 49 PDEU in 56 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki lokalnim oblastem omogoča, da opravljanje storitev reševalnega prevoza z neposredno oddajo, brez kakršnekoli javne objave, oddajo prostovoljnim združenjem, če pravni okvir in sporazum, na podlagi katerih se izvaja dejavnost teh združenj, dejansko prispevata k socialnemu namenu in k uresničevanju ciljev solidarnosti in proračunske učinkovitosti.

2.
V primeru, ko država članica javnim organom dopušča, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, pravo Unije javnega organa, ki želi skleniti sporazume s takimi združenji, ne zavezuje, da mora prej primerjati ponudbe različnih združenj.

3.
V primeru, ko država članica, ki javnim organom dopušča, da za izvršitev nekaterih nalog neposredno uporabijo prostovoljna združenja, in ta združenja pooblašča za opravljanje nekaterih gospodarskih dejavnosti, je za določitev mej, v katerih se lahko te dejavnosti opravljajo, pristojna ta država. Vendar pa morajo te meje zagotavljati, da so te gospodarske dejavnosti postranske glede na vse dejavnosti, ki jih ta združenja opravljajo, in da prispevajo k uresničevanju njihove prostovoljne dejavnosti.

Podpisi
(
*1
)   Jezik postopka: italijanščina.