CELEX: 62021CJ0156
Ničnostna tožba
Uredba (EU, Euratom) 2020/2092
Splošni režim pogojenosti za zaščito proračuna Evropske unije
Zaščita proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah
Pravna podlaga
Člen 322(1)(a) PDEU
Zatrjevano zaobidenje člena 7 PEU in člena 269 PDEU
Zatrjevane kršitve člena 4(1), člena 5(2) in člena 13(2) PEU ter načel pravne varnosti, sorazmernosti in enakosti držav članic pred Pogodbama

Madžarska s tožbo Sodišču predlaga, primarno, naj razglasi ničnost Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (
UL 2020, L 433
I str. 1, in popravek v
UL 2021, L 373, str. 94
; v nadaljevanju: izpodbijana uredba) ter, podredno, člena 4(1) in (2)(h), člena 5(2) in (3), predzadnji in zadnji stavek, ter člena 6(3) in (8) te uredbe.
I.

Pravni okvir
A.

Uredba (ES) št. 1049/2001
Člen 2 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) v odstavku 1 določa:
„Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.“
Člen 4 te uredbe določa:
„[…]
2.   Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
[…]
–
sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
[…]
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3.   Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
[…]
5.   Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.
6.   Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.
7.   Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. […]“
Člen 5 navedene uredbe določa:
„Kadar država članica prejme zahtevo za dokument, ki je v njeni lasti, izvira pa iz institucije, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne, se država članica posvetuje z institucijo, da bi sprejela odločitev, ki ne ogroža doseganja ciljev te uredbe.
Država članica lahko namesto tega napoti zahtevo na institucijo.“
B.

Poslovnik Sveta
Svet Evropske unije je 1. decembra 2009 sprejel Sklep 2009/937/EU o sprejetju Poslovnika Sveta (
UL 2009, L 325, str. 35
). Člen 6 tega poslovnika (v nadaljevanju: Poslovnik Sveta), naslovljen „Varovanje poslovne skrivnosti in predložitev dokumentov v sodnih postopkih“, v odstavku 2 določa:
„Svet ali [Odbor stalnih predstavnikov vlad držav članic (Coreper)] lahko dovoli, da se v sodnih postopkih predloži kopija ali izpisek iz dokumentov Sveta, ki še niso bili dani v javnost v skladu s predpisi o dostopu javnosti do dokumentov.“
Člen 10 navedenega poslovnika, naslovljen „Dostop javnosti do dokumentov Sveta“, določa:
„Posebne določbe glede dostopa javnosti do dokumentov Sveta so navedene v Prilogi II.“
Priloga II k temu poslovniku, naslovljena „Posebne določbe glede dostopa javnosti do dokumentov Sveta“, vsebuje člen 5 v zvezi s „[p]osredovanje[m] prošenj držav članic“, ki določa:
„Če država članica posreduje prošnjo Svetu, se ta obravnava v skladu s členoma 7 in 8 Uredbe [št. 1049/2001] in ustreznimi določbami te priloge. V primeru popolne ali delne zavrnitve dostopa se prosilec obvesti, da mora vsako potrdilno prošnjo nasloviti neposredno na Svet.“
C.

Smernice za ravnanje z internimi dokumenti Sveta
Svet je v obvestilu 7695/18 z dne 10. aprila 2018 sprejel Smernice za ravnanje z internimi dokumenti Sveta. V točkah 1, 2, 20 in 21 teh smernic je navedeno:
„1.
Ta dokument vsebuje smernice za ravnanje z netajnimi dokumenti Sveta, ki se razpošiljajo znotraj Sveta njegovim članom, Komisiji, Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD) ter glede na njihov predmet nekaterim drugim institucijam (na primer Evropskemu parlamentu, Sodišču in Evropski centralni banki) in organom [Evropske unije] (na primer Odboru regij in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru). Neprimerno javno razkritje teh dokumentov bi lahko imelo škodljiv učinek na postopke odločanja v Svetu.
2.
Smernice neposredno vplivajo na delovanje Sveta, zato jih morajo države članice kot članice Sveta upoštevati v skladu z načelom lojalnega sodelovanja, ki ureja odnose med institucijami [Unije] in državami članicami.
[…]
20.
Dokumenti ,LIMITE‘ se ne smejo objaviti, razen če so odločitev o tem sprejeli ustrezno pooblaščeni uradniki Sveta, nacionalna uprava države članice (glej točko 21) ali po potrebi Svet v skladu z [Uredbo št. 1049/2001] in Poslovnikom Sveta.
21.
Člani osebja institucij ali organov [Unije], razen Sveta, ne morejo sprejeti odločitve o objavi dokumentov ,LIMITE‘, ne da bi se predhodno posvetovali z Generalnim sekretariatom Sveta (GSS). Člani osebja nacionalne uprave države članice se bodo z GSS posvetovali pred sprejetjem take odločitve, razen če je jasno, da se dokument lahko objavi v skladu s členom 5 [Uredbe št. 1049/2001].“
D.

Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013
Člen 2, točka 1, Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (
UL 2013, L 248, str. 1
) v smislu te uredbe „finančne interese Unije“ opredeljuje kot „prihodke, odhodke in sredstva, ki so vključena v proračun Evropske unije, kot tudi tista, ki so vključena v proračune institucij, organov, uradov in agencij, ter proračune, ki jih ti upravljajo in nadzirajo“.
E.

Finančna uredba
Člen 2 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (
UL 2018, L 193, str. 1
; v nadaljevanju: Finančna uredba), naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
7.
,izvrševanje proračuna‘ pomeni izvajanje dejavnosti v zvezi z upravljanjem, spremljanjem, nadzorom in revizijo proračunskih odobritev v skladu z metodami iz člena 62;
[…]
42.
,organizacija države članice‘ pomeni subjekt s sedežem v eni od držav članic kot subjekt javnega prava ali subjekt zasebnega prava, pooblaščen za opravljanje javne storitve in ki ima ustrezna finančna jamstva s strani države članice;
[…]
59.
,dobro finančno poslovodenje‘ pomeni izvrševanje proračuna v skladu z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti;
[…]“
Člen 61 te uredbe, naslovljen „Nasprotje interesov“, določa:
„1.   Finančni udeleženci v smislu poglavja 4 tega naslova in druge osebe, vključno z nacionalnimi organi na vseh ravneh, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna v okviru neposrednega, posrednega in deljenega upravljanja, vključno s pripravljalnimi akti v zvezi s tem, ter reviziji ali kontroli, se vzdržijo vsakršnega dejanja, ki bi lahko povzročilo nasprotje njihovih interesov z interesi Unije. Sprejmejo tudi ustrezne ukrepe, da preprečijo pojav nasprotja interesov pri nalogah v njihovi odgovornosti in odpravijo situacije, ki bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov.
2.   Kadar obstaja tveganje za nasprotje interesov, ki zadeva uslužbenca nacionalnega organa, zadevna oseba zadevo predloži svojemu nadrejenemu. Kadar obstaja to tveganje v zvezi z zaposlenimi, za katere veljajo kadrovski predpisi, zadevna oseba zadevo predloži pristojnemu odredbodajalcu na podlagi prenosa pooblastil. Zadevni nadrejeni ali odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil pisno potrdi, ali obstaja nasprotje interesov. Kadar se ugotovi obstoj nasprotja interesov, organ za imenovanja ali zadevni nacionalni organ zagotovi, da zadevni uradnik preneha z vsemi dejavnost[m]i v zvezi z zadevo. Pristojni odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil ali ustrezni nacionalni organ zagotovi, da se kakršni koli nadaljnji ustrezni ukrepi sprejmejo v skladu z veljavnim pravom.
3.   Za namene odstavka 1 nasprotje interesov obstaja, kadar je ogroženo nepristransko in objektivno izvajanje nalog finančnega udeleženca ali druge osebe iz odstavka 1 zaradi družinskih, čustvenih, političnih ali narodnostnih razlogov, gospodarskega interesa ali kakršnega koli drugega neposrednega ali posrednega osebnega interesa.“
Člen 62 navedene uredbe, naslovljen „Načini izvrševanja proračuna“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:
„1.   Komisija izvršuje proračun na katerega koli od naslednjih načinov:
(a)
neposredno (v nadaljnjem besedilu: neposredno upravljanje), kot je določeno v členih 125 do 153, z lastnimi službami, vključno s svojim osebjem v delegacijah Unije pod nadzorom zadevnega vodje delegacije, v skladu s členom 60(2), ali prek izvajalskih agencij iz člena 69;
(b)
v okviru deljenega upravljanja z državami članicami (v nadaljnjem besedilu: deljeno upravljanje), kot je določeno v členih 63 in 125 do 129;
(c)
posredno (v nadaljnjem besedilu: posredno upravljanje), kot je določeno v členih 125 do 149 in 154 do 159, kadar to določa temeljni akt ali v primerih iz točk (a) do (d) člena 58(2), tako da se naloge izvrševanja proračuna poverijo:
[…]“
Člen 63 te uredbe, naslovljen „Deljeno upravljanje z državami članicami“, v odstavkih 2 in 8 določa:
„2.   Države članice pri opravljanju nalog, povezanih z izvrševanjem proračuna, sprejmejo vse potrebne ukrepe, vključno z zakonodajnimi, regulativnimi in upravnimi ukrepi, za zaščito finančnih interesov Unije, zlasti:
(a)
zagotovijo, da se ukrepi, ki se financirajo iz proračuna, izvajajo pravilno in učinkovito ter v skladu z veljavnimi pravili za posamezni sektor;
(b)
imenujejo organe, odgovorne za upravljanje in kontrolo sredstev Unije v skladu z odstavkom 3, in nadzirajo takšne organe;
(c)
preprečujejo, odkrivajo in odpravljajo nepravilnosti in goljufije;
(d)
v skladu s to uredbo in pravili za posamezni sektor sodelujejo s Komisijo, [Evropskim uradom za boj proti goljufijam (OLAF)], [Evropskim r]ačunskim sodiščem in za države članice, ki so vključene v okrepljeno sodelovanje na podlagi Uredbe Sveta (EU) 2017/1939 [z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (EJT) (
UL 2017, L 283, str. 1
)], tudi z Evropskim javnim tožilstvom (EJT).
Da bi zaščitile finančne interese Unije, države članice ob upoštevanju načela sorazmernosti ter v skladu s tem členom in zadevnimi pravili za posamezni sektor izvajajo predhodne in naknadne kontrole, ki po potrebi vključujejo preglede reprezentativnih in/ali na tveganju temelječih vzorcev transakcij na kraju samem. Poleg tega izterjajo neupravičeno izplačane zneske in po potrebi v zvezi s tem začnejo pravni postopek.
Države članice prejemnikom naložijo učinkovite, odvračilne in sorazmerne kazni, če to določajo pravila za posamezni sektor ali posebne določbe nacionalnega prava.
Komisija v okviru ocene tveganja in v skladu s pravili za posamezni sektor spremlja upravljavske in kontrolne sisteme, vzpostavljene v državah članicah. Komisija pri revizijskem delu spoštuje načelo sorazmernosti in upošteva stopnjo ocenjenega tveganja v skladu s pravili za posamezni sektor.
[…]
8.   Da bi zagotovila porabo sredstev Unije v skladu z veljavnimi pravili, Komisija:
(a)
uporabi postopke za pregled in sprejetje zaključnih računov imenovanih organov, pri čemer zagotovi, da je ta zaključni račun popoln, natančen in verodostojen;
(b)
iz financiranja s sredstvi Unije izključi plačila, ki niso bila izvedena v skladu z veljavnim pravom;
(c)
prekine roke za plačila ali začasno ustavi plačila, kadar to določajo pravila za posamezni sektor.
Komisija delno ali v celoti prekliče prekinitev rokov za plačila oziroma začasno ustavitev plačil, potem ko država članica predloži svoje ugotovitve in takoj ko uvede vse potrebne ukrepe. Letno poročilo o dejavnostih iz člena 74(9) zajema vse obveznosti iz tega odstavka.“
Člen 129 Finančne uredbe, naslovljen „Sodelovanje pri zaščiti finančnih interesov Unije“, določa:
„1.   Vsaka oseba ali subjekt, ki prejema sredstva Unije, v celoti sodeluje pri zaščiti finančnih interesov Unije ter kot pogoj za prejem sredstev podeli tiste pravice in dostop, ki jih odgovorni odredbodajalec, EJT za tiste države članice, ki so vključene v okrepljeno sodelovanje […], OLAF, Računsko sodišče in po potrebi ustrezni nacionalni organi potrebujejo za celovito izvrševanje svojih pristojnosti. V primeru OLAF take pravice zajemajo pravico do izvajanja preiskav, vključno s preverjanjem na kraju samem in inšpekcijami, v skladu z določbami Uredbe [o preiskavah, ki jih izvaja OLAF].
2.   Vsaka oseba ali subjekt, ki prejema sredstva Unije v okviru neposrednega in posrednega upravljanja, da pisno soglasje za podelitev potrebnih pravic iz odstavka 1 in zagotovi, da vse tretje strani, ki so vključene v izvrševanje sredstev Unije, podelijo enakovredne pravice.“
Člen 131 Finančne uredbe, naslovljen „Prekinitev, preklic in zmanjšanje“, določa:
„1.   Kadar v postopku dodeljevanja pride do nepravilnosti ali goljufij, odgovorni odredbodajalec prekine postopek in lahko uvede kakršne koli potrebne ukrepe, vključno [z] razveljavitvijo postopka. Odgovorni odredbodajalec o domnevnih primerih goljufije nemudoma obvesti OLAF.
[…]
3.   Odgovorni odredbodajalec lahko plačila ali izvrševanje pravne obveznosti prekine, kadar:
[…]
(b)
je to potrebno zaradi preverjanja, ali so bile domnevne nepravilnosti, goljufije ali kršitve obveznosti dejansko storjene;
(c)
je zaradi nepravilnosti, goljufij ali kršitev obveznosti vprašljiva zanesljivost ali uspešnost sistemov notranje kontrole osebe ali subjekta, ki izvršuje sredstva Unije v skladu s točko (c) prvega pododstavka člena 62(1), ali zakonitost in pravilnost osnovnih transakcij.
[…]“
Člen 135 te uredbe, naslovljen „Zaščita finančnih interesov Unije na podlagi odkrivanja tveganj, izključitve in naložitve denarnih kazni“, določa:
„1.   Da se zaščitijo finančni interesi Unije, Komisija vzpostavi in upravlja sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev.
Namen tega sistema je omogočati:
(a)
zgodnje odkrivanje oseb ali subjektov iz odstavka 2, ki predstavljajo tveganje za finančne interese Unije;
[…]
3.   Odločitev o evidentiranju informacij v zvezi z zgodnjim odkrivanjem tveganj iz točke (a) drugega pododstavka odstavka 1 tega člena, o izključitvi oseb ali subjektov iz odstavka 2 in/ali o naložitvi denarne kazni prejemniku sprejme odgovorni odredbodajalec. Informacije, ki se nanašajo na takšne odločitve, se evidentirajo v podatkovni zbirki iz člena 142(1). Kadar se takšne odločitve sprejmejo na podlagi člena 136(4), informacije, evidentirane v podatkovni zbirki, vključujejo informacije o osebah iz navedenega odstavka.
4.   Odločitev o izključitvi oseb ali subjektov iz odstavka 2 tega člena ali o naložitvi denarne kazni prejemniku mora[] temeljiti na pravnomočni sodbi ali – v situacijah iz člena 136(1) – na pravnomočni upravni odločbi ali – v situacijah za izključitev iz člena 136(2) – na predhodni pravni opredelitvi, ki jo zagotovi posebna komisija iz člena 143, da se zagotovi centralizirana ocena teh situacij. V primerih iz člena 141(1) odgovorni odredbodajalec zavrne udeleženca iz zadevnega postopka dodeljevanja.
Brez poseganja v člen 136(5) lahko odgovorni odredbodajalec na podlagi predhodne opredelitve iz člena 136(2) sprejme odločitev o izključitvi udeleženca ali prejemnika in/ali o naložitvi denarne kazni prejemniku in odločitev o objavi zadevnih informacij, šele potem, ko je prejel priporočilo posebne komisije iz člena 143.“
II.

Izpodbijana uredba
Iz sklicevanj v izpodbijani uredbi je razvidno, da je bila sprejeta na podlagi „Pogodbe [DEU] in zlasti točke (a) člena 322(1) Pogodbe“ ter „Pogodbe [ESAE] in zlasti člena 106a Pogodbe“.
V uvodnih izjavah 2, 3, od 5 do 10, od 12 do 16, od 18 do 20 in 26 izpodbijane uredbe je navedeno:
„(2)
Evropski svet je v sklepih z dne 21. julija 2020 navedel, da se finančni interesi Unije zaščitijo v skladu s splošnimi načeli iz Pogodb, zlasti vrednotami iz člena 2 PEU. Poudaril je tudi pomembnost zaščite finančnih interesov Unije in spoštovanja pravne države.
(3)
Načelo pravne države zahteva, da vsi organi z javnimi pooblastili delujejo znotraj pravno določenih omejitev, v skladu z vrednotami demokracije in spoštovanja temeljnih pravic, kot so določene v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina) in drugih veljavnih instrumentih, ter pod nadzorom neodvisnih in nepristranskih sodišč. Zlasti zahteva spoštovanje ([Sporočilo Komisije ,Novi okvir EU za krepitev načela pravne države‘, COM(2014) 158, Priloga I]) načel zakonitosti ([sodba z dne 29. aprila 2004, Komisija/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, točka
]), ki pomeni pregleden, odgovoren, demokratičen in pluralističen zakonodajni postopek, pravne varnosti ([sodba z dne 12. novembra 1981, Meridionale Industria Salumi in drugi,
od 212/80 do 217/80
,
EU:C:1981:270
, točka
]), prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti ([sodba z dne 21. septembra 1989, Hoechst/Komisija,
46/87 in 227/88
,
EU:C:1989:337
, točka
]), učinkovitega sodnega varstva s strani neodvisnih in nepristranskih sodišč, vključno z dostopom do pravnega varstva ([sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, točke 31, 40 in 41, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, točke od 63 do 67]), in delitve oblasti ([sodbe z dne 22. decembra 2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, točka
; z dne 10. novembra 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, točka
, in z dne 10. novembra 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, točka
]).
[…]
(5)
Ko država kandidatka postane država članica, se pridruži pravnemu okviru, ki temelji na osnovni premisi, v skladu s katero vsaka država članica z vsemi ostalimi državami članicami deli vrsto skupnih vrednot, na katerih temelji Unija, in priznava, da jih druge države članice delijo z njo, kot je določeno v členu 2 PEU. Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami, da bodo te vrednote priznane, in torej, da bo pravo Unije, s katerim se te vrednote izvajajo, spoštovano ([mnenje 2/13 (Pristop Unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014,
EU:C:2014:2454
, točka
]). Zakoni in prakse držav članic bi morali še naprej spoštovati skupne vrednote, na katerih temelji Unija.
(6)
Med vrednotami Unije sicer ni hierarhije, a je spoštovanje pravne države bistveno za zaščito drugih temeljnih vrednot, na katerih temelji Unija, kot so svoboda, demokracija, enakost in spoštovanje človekovih pravic. Spoštovanje pravne države je neločljivo povezano s spoštovanjem demokracije in temeljnih pravic. Demokracije in spoštovanja temeljnih pravic ne more biti brez spoštovanja pravne države in obratno.
(7)
Kadar države članice izvršujejo proračun Unije, vključno s sredstvi, dodeljenimi prek instrumenta Evropske unije za okrevanje, vzpostavljenega na podlagi Uredbe Sveta (EU) 2020/2094 [z dne 14. decembra 2020 o vzpostavitvi Instrumenta Evropske unije za okrevanje v podporo okrevanju po krizi zaradi COVID‑19 (
UL 2020, L 433
I, str. 23)] ter posojil in drugih instrumentov, za katere jamči proračun Unije, je spoštovanje pravne države ne glede na izbrano metodo izvrševanja nujen predpogoj za skladnost z načeli dobrega finančnega poslovodenja iz člena 317 [PDEU].
(8)
Države članice lahko zagotovijo dobro finančno poslovodenje le, če javni organi ravnajo v skladu s pravom, če preiskovalni organi in organi pregona učinkovito preganjajo primere goljufij, vključno z davčnimi goljufijami, davčnih utaj[], korupcije, nasprotja interesov ali drugih kršitev prava, ter če so samovoljne in nezakonite odločitve javnih organov, tudi organov [za] preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj, lahko predmet učinkovite sodne presoje s strani neodvisnih sodišč in Sodišča Evropske unije.
(9)
Neodvisnost in nepristranskost sodstva bi morala biti vedno zagotovljena, preiskovalni organi in organi pregona pa bi morali imeti možnost, da ustrezno opravljajo svoje naloge. Sodstvo ter preiskovalni organi in organi pregona bi morali imeti zadostne finančne in človeške vire ter vzpostavljene postopke za učinkovito delovanje ob polnem spoštovanju pravice do poštenega sojenja, vključno s spoštovanjem pravice do obrambe. Pravnomočne sodbe bi bilo treba učinkovito izvajati. Ti pogoji so potrebni kot minimalno jamstvo zoper nezakonite in samovoljne odločitve javnih organov, ki bi lahko škodile finančnim interesom Unije.
(10)
Neodvisnost sodstva zlasti predpostavlja, da zadevni sodni organ svoje sodne funkcije lahko izvaja tako na podlagi ustreznih pravil in povsem samostojno, ne da bi bil kakor koli hierarhično povezan ali komur koli podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve. Jamstvo neodvisnosti in nepristranskosti zahteva pravila, zlasti v zvezi s sestavo organa ter imenovanjem, trajanjem funkcij in razlogi za zavrnitev in odstavitev njegovih članov, na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak upravičen dvom pri posameznikih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi vplivi in o njegovi nevtralnosti glede interesov, s katerimi se srečuje.
[…]
(12)
Člen 19 PEU, ki je jasen izraz vrednote pravne države iz člena 2 PEU, od držav članic zahteva, da zagotovijo učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije, vključno s tistimi, povezanimi z izvrševanjem proračuna Unije. Sam obstoj učinkovite sodne presoje, zasnovane za zagotavljanje skladnosti s pravom Unije, je bistvo pravne države in zahteva neodvisna sodišča ([sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, točke od 32 do 36]). Ohranjanje neodvisnosti sodišč je bistveno, kar potrjuje drugi odstavek člena 47 Listine ([sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, točki
in
]). To je še zlasti pomembno za sodno presojo veljavnosti ukrepov, pogodb ali drugih instrumentov, ki ustvarjajo javne odhodke ali javni dolg, med drugim v okviru postopkov oddaje javnih naročil, ki se lahko predložijo tudi sodiščem.
(13)
Obstaja torej jasna povezava med spoštovanjem pravne države in učinkovitim izvrševanjem proračuna Unije v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja.
(14)
Unija je razvila različne instrumente in procese, ki spodbujajo pravno državo in njeno uporabo, vključno s finančno podporo organizacijam civilne družbe, evropskim mehanizmom za pravno državo in pregledom stanja na področju pravosodja v [Uniji], ter zagotavljajo učinkovit odziv institucij Unije na kršitve načel pravne države s postopki za ugotavljanje kršitev in postopkom iz člena 7 PEU. Mehanizem, določen v tej uredbi, te instrumente dopolnjuje z zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države, ki vplivajo na dobro finančno poslovodenje ali zaščito finančnih interesov Unije.
(15)
Kršitve načel pravne države, zlasti tistih, ki vplivajo na pravilno delovanje javnih organov in učinkovito sodno presojo, lahko resno škodujejo finančnim interesom Unije. To velja za posamezne kršitve načel pravne države, še bolj pa za kršitve, ki so razširjene ali so posledica ponavljajočih se praks ali opustitev javnih organov ali splošnih ukrepov, ki so jih sprejeli ti organi.
(16)
Za ugotavljanje kršitev načel pravne države je potrebna temeljita kvalitativna ocena Komisije. Pri tej oceni, ki bi morala biti objektivna, nepristranska in pravična, bi se morale upoštevati ustrezne informacije iz razpoložljivih virov in priznanih institucij, vključno s sodbami Sodišča Evropske unije, poročili Računskega sodišča, informacijami Komisije iz letnega poročila o stanju pravne države in pregleda stanja na področju pravosodja v [Uniji], poročili [OLAF] in informacijami Evropskega javnega tožilstva (EJT), kot je ustrezno, ter sklepi in priporočili ustreznih mednarodnih organizacij in mrež, vključno z organi Sveta Evrope, kot sta Skupina držav proti korupciji Sveta Evrope (GRECO) in [Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija)], zlasti z njenim seznamom meril za pravno državo, ter evropskih mrež vrhovnih sodišč in sodnih svetov. Komisija bi se lahko posvetovala z Agencijo Evropske unije za temeljne pravice in Beneško komisijo, če je to potrebno za pripravo temeljite kvalitativne ocene.
[…]
(18)
Pri določanju ukrepov, ki se sprejmejo, bi bilo treba uporabiti načelo sorazmernosti ter zlasti upoštevati resnost stanja, čas, ki je pretekel od začetka zadevnega ravnanja, trajanje in ponovitev ravnanja, namen, obseg sodelovanja zadevne države članice pri prizadevanjih za končanje kršitev načel pravne države ter vpliv na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
(19)
Bistveno je, da se v primeru kršitev načel pravne države ustrezno zaščitijo legitimni interesi končnih prejemnikov in upravičencev, ko se sprejmejo ukrepi. Pri razmisleku o sprejetju ukrepov bi morala Komisija upoštevati njihov morebitni vpliv na končne prejemnike in upravičence. Ob upoštevanju, da so plačila Komisije državam članicam v okviru deljenega upravljanja pravno neodvisna od plačil nacionalnih organov upravičencem, se za ustrezne ukrepe po tej uredbi ne bi smelo šteti, da vplivajo na razpoložljivost sredstev za plačila upravičencem v skladu z roki za plačila, določenimi na podlagi veljavnih sektorskih in finančnih pravil. Sklepi, sprejeti na podlagi te uredbe, in obveznosti do končnih prejemnikov ali upravičencev, določene v tej uredbi, so del veljavnega prava Unije glede izvajanja financiranja v okviru deljenega upravljanja. Države članice, ki jih ukrepi zadevajo, bi morale Komisiji redno poročati o izpolnjevanju svojih obveznosti do končnih prejemnikov ali upravičencev. Poročanje o izpolnjevanju plačilnih obveznosti do upravičencev, kot ga določajo veljavna sektorska in finančna pravila, bi moralo Komisiji omogočiti, da preveri, ali odločitve na podlagi te uredbe na noben način, niti neposredno niti posredno, ne vplivajo na plačila, ki se opravijo na podlagi veljavnih sektorskih in finančnih pravil.
Za boljšo zaščito končnih prejemnikov ali upravičencev bi morala Komisija prek spletnega mesta ali internetnega portala zagotoviti informacije in smernice, skupaj z ustreznimi orodji za obveščanje Komisije o morebitnih kršitvah pravnih obveznosti državnih subjektov in držav članic glede nadaljnjih izplačil po sprejetju ukrepov na podlagi te uredbe. Komisija bi morala na podlagi takih informacij preveriti, ali so bila upoštevana veljavna pravila, zlasti člen 69, člen 74(1)(b) in člen 104 Uredbe (EU) 2021/1060 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. junija 2021 o določitvi skupnih določb o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu, Skladu za pravični prehod in Evropskem skladu za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo ter finančnih pravil zanje in za Sklad za azil, migracije in vključevanje, Sklad za notranjo varnost in Instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko (
UL 2021, L 231, str. 159
)]. Komisija bi morala za zagotovitev, da se končnim prejemnikom ali upravičencem dejansko plača vsak znesek, ki jim ga dolgujejo vladni subjekti ali države članice, po potrebi izterjati izvršena plačila, ali, kadar je primerno, izvesti finančni popravek z zmanjšanjem podpore Unije za program v skladu z veljavnimi sektorskimi in finančnimi pravili.
(20)
Za zagotovitev enotnih pogojev izvajanja te uredbe ter glede na pomen finančnih učinkov ukrepov, sprejetih na podlagi te uredbe, bi bilo treba prenesti izvedbena pooblastila na Svet, ki bi moral ukrepati na predlog Komisije.
[…]
(26)
Postopek za sprejetje in odpravo ukrepov bi moral biti skladen z načeli objektivnosti, nediskriminacije in enake obravnave držav članic ter bi moral potekati v skladu z nepristranskim pristopom, ki temelji na dokazih. Če zadevna država članica izjemoma meni, da prihaja do resnih kršitev navedenih načel, lahko zaprosi predsednika Evropskega sveta, naj zadevo predloži v obravnavo na naslednjem zasedanju Evropskega sveta. V takih izjemnih primerih se ne sprejme nobena odločitev glede ukrepov, dokler o zadevi ne razpravlja Evropski svet. Ta proces praviloma ne traja več kot tri mesece od datuma, ko Komisija Svetu predloži svoj predlog.“
Člen 1 izpodbijane uredbe določa:
„Ta uredba določa pravila, potrebna za zaščito proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah.“
Člen 2 te uredbe določa:
„V tej uredbi se uporabljata naslednji opredelitvi pojmov:
(a)
,pravna država‘ se nanaša na vrednoto Unije iz člena 2 PEU. Vključuje načela zakonitosti, ki pomeni pregleden, odgovoren, demokratičen in pluralističen zakonodajni postopek; pravne varnosti; prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti; učinkovitega sodnega varstva s strani neodvisnih in nepristranskih sodišč, vključno z dostopom do pravnega varstva, tudi kar zadeva temeljne pravice; delitve oblasti; ter nediskriminacije in enakosti pred zakonom. Pravna država se razume ob upoštevanju ostalih vrednot in načel Unije iz člena 2 PEU;
(b)
,državni subjekt‘ pomeni javni organ na kateri koli ravni vlade, vključno z nacionalnimi, regionalnimi in lokalnimi organi, kot tudi organizacije države članice v smislu točke 42 člena 2 [Finančne uredbe].“
Člen 3 izpodbijane uredbe, naslovljen „Kršitve načel pravne države“, določa:
„Za namene te uredbe je lahko za kršitve načel pravne države značilno naslednje:
(a)
ogrožanje neodvisnosti sodstva;
(b)
neuspešno preprečevanje, popravljanje ali sankcioniranje samovoljnih in nezakonitih odločitev javnih organov, tudi organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, odrekanje finančnih in človeških virov, ki vpliva na njihovo pravilno delovanje, ali neuspešno zagotavljanje odsotnosti nasprotja interesov;
(c)
omejevanje razpoložljivosti in učinkovitosti pravnih sredstev, vključno s strogimi postopkovnimi pravili in pomanjkljivim izvajanjem sodnih odločb, ali omejevanje učinkovitega preiskovanja, pregona in sankcioniranja kršitev prava.“
Člen 4 te uredbe, naslovljen „Pogoji za sprejetje ukrepov“, določa:
„1.   Kadar se v skladu s členom 6 ugotovi, da kršitve načel pravne države v državi članici dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, se sprejmejo ustrezni ukrepi.
2.   Za namene te uredbe se kršitve načel pravne države nanašajo na enega ali več naslednjih primerov:
(a)
pravilno delovanje organov, ki izvršujejo proračun Unije, vključno s posojili in drugimi instrumenti, za katere jamči proračun Unije, zlasti v okviru postopkov za oddajo javnih naročil in postopkov za dodelitev nepovratnih sredstev;
(b)
pravilno delovanje organov, ki izvajajo finančni nadzor, spremljanje in notranje revizije, ter pravilno delovanje učinkovitih in preglednih sistemov za finančno poslovodenje in računovodstvo;
(c)
pravilno delovanje preiskovalnih služb in javnega tožilstva v zvezi s preiskavami in pregonom goljufij, vključno z davčnimi goljufijami, korupcije ali drugih kršitev prava Unije, povezanih z izvrševanjem proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije;
(d)
učinkovita sodna presoja ukrepov ali opustitev s strani organov iz točk (a), (b) in (c), ki jo izvajajo neodvisna sodišča;
(e)
preprečevanje in sankcioniranje goljufij, vključno z davčnimi goljufijami, korupcije ali drugih kršitev prava Unije, povezanih z izvrševanjem proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, ter naložitev učinkovitih in odvračilnih sankcij prejemnikom s strani nacionalnih sodišč ali upravnih organov;
(f)
izterjava neupravičeno plačanih sredstev;
(g)
učinkovito in pravočasno sodelovanje z OLAF ter, če zadevna država članica v njem sodeluje, EJT pri njunih preiskavah in pregonih na podlagi veljavnih aktov Unije v skladu z načelom lojalnega sodelovanja;
(h)
drugi primeri ali ravnanja organov, ki so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.“
Člen 5 navedene uredbe, naslovljen „Ukrepi za zaščito proračuna Unije“, v odstavkih od 1 do 4 določa:
„1.   Če so izpolnjeni pogoji iz člena 4 te uredbe, se lahko sprejme eden ali več naslednjih ustreznih ukrepov v skladu s postopkom iz člena 6 te uredbe:
(a)
kadar Komisija izvršuje proračun Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja na podlagi točk (a) in (c) člena 62(1) Finančne uredbe ter kadar je prejemnik državni subjekt:
(i)
začasna ustavitev plačil ali izvajanja pravne obveznosti ali prenehanje pravne obveznosti na podlagi člena 131(3) Finančne uredbe;
(ii)
prepoved sklepanja novih pravnih obveznosti;
(iii)
začasna ustavitev izplačila obrokov v celoti ali delno ali predčasno odplačilo posojil, za katera jamči proračun Unije;
(iv)
začasna ustavitev ali zmanjšanje gospodarske prednosti v okviru instrumenta, za katerega jamči proračun Unije;
(v)
prepoved sklepanja novih sporazumov o posojilih ali drugih instrumentih, za katere jamči proračun Unije;
(b)
kadar Komisija izvršuje proračun Unije v okviru deljenega upravljanja z državami članicami na podlagi točke (b) člena 62(1) Finančne uredbe:
(i)
začasna ustavitev odobritve enega ali več programov ali spremembe začasnih ustavitev;
(ii)
začasna ustavitev obveznosti;
(iii)
zmanjšanje obveznosti, tudi s finančnimi popravki ali prenosi na druge programe za porabo sredstev;
(iv)
zmanjšanje predhodnega financiranja;
(v)
prekinitev rokov za plačilo;
(vi)
začasna ustavitev plačil.
2.   Razen če je v sklepu o sprejetju ukrepov določeno drugače, uvedba ustreznih ukrepov ne vpliva na obveznosti državnih subjektov iz točke (a) odstavka 1 ali držav članic iz točke (b) odstavka 1, da izvajajo program ali izvršujejo sredstva, ki jih zadeva ukrep, zlasti pa ne na obveznosti, ki jih imajo do končnih prejemnikov ali upravičencev, vključno z obveznostjo plačevanja na podlagi te uredbe in veljavnih sektorskih ali finančnih pravil. Države članice, ki jih zadevajo ukrepi, sprejeti na podlagi te uredbe, pri izvrševanju sredstev Unije v okviru deljenega upravljanja vsake tri mesece od sprejetja navedenih ukrepov poročajo Komisiji o izpolnjevanju teh obveznosti.
Komisija preveri, ali je bilo upoštevano pravo, ki se uporablja, in po potrebi sprejme vse ustrezne ukrepe za zaščito proračuna Unije v skladu s sektorskimi in finančnimi pravili.
3.   Sprejeti ukrepi morajo biti sorazmerni. Določijo se glede na dejanski ali morebitni vpliv kršitev načel pravne države na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali na finančne interese Unije. Ustrezno se upoštevajo narava, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države. Ukrepi so, kolikor je to mogoče, usmerjeni v ukrepe Unije, na katere vplivajo kršitve.
4.   Komisija prek spletnega mesta ali internetnega portala zagotovi informacije in smernice za končne prejemnike ali upravičence o obveznostih držav članic iz odstavka 2. Komisija na istem spletnem mestu ali internetnem portalu zagotovi tudi ustrezna orodja, s katerimi končni prejemniki ali upravičenci obvestijo Komisijo o vsaki kršitvi teh obveznosti, ki po njihovem mnenju nanje neposredno vpliva. Ta odstavek se uporablja na način, ki zagotavlja zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, v skladu z načeli, določenimi v Direktivi (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije (
UL 2019, L 305, str. 17
)]. Informacijam, ki jih predložijo končni prejemniki ali upravičenci v skladu s tem odstavkom, se priloži dokazilo, da je zadevni končni prejemnik ali upravičenec vložil uradno pritožbo pri ustreznem organu zadevne države članice.“
Člen 6 te uredbe, naslovljen „Postopek“, določa:
„1.   Kadar Komisija ugotovi, da ima utemeljene razloge za domnevo, da so pogoji iz člena 4 izpolnjeni, zadevni državi članici pošlje pisno uradno obvestilo, v katerem navede dejanske elemente in posebne razloge, na katerih temeljijo njene ugotovitve, razen če meni, da bi lahko z drugimi postopki, določenimi v zakonodaji Unije, učinkoviteje zaščitila proračun Unije. Komisija o takem uradnem obvestilu in njegovi vsebini brez odlašanja obvesti Evropski parlament in Svet.
2.   Glede na informacije, prejete na podlagi odstavka 1, lahko Evropski parlament Komisijo pozove k strukturiranemu dialogu o svojih ugotovitvah.
3.   Komisija pri ocenjevanju, ali so pogoji iz člena 4 izpolnjeni, upošteva ustrezne informacije iz razpoložljivih virov, vključno z odločitvami, sklepi in priporočili institucij Unije ter drugih ustreznih mednarodnih organizacij in drugih priznanih institucij.
4.   Komisija lahko za izvedbo ocene iz odstavka 3, preden ali potem ko je poslala pisno uradno obvestilo na podlagi odstavka 1, zahteva dodatne informacije.
5.   Zadevna država članica zagotovi zahtevane informacije in lahko poda pripombe o ugotovitvah, navedenih v uradnem obvestilu iz odstavka 1, v roku, ki ga določi Komisija in ki ni krajši od enega meseca in ni daljši od treh mesecev od datuma uradnega obvestila o ugotovitvah. V pripombah lahko predlaga sprejetje popravnih ukrepov v odziv na ugotovitve iz uradnega obvestila Komisije.
6.   Komisija pri odločanju o tem, ali naj predloži predlog izvedbenega sklepa o ustreznih ukrepih, upošteva prejete informacije in vse pripombe zadevne države članice kot tudi ustreznost morebitnih predlaganih popravnih ukrepov. Komisija svojo oceno opravi v okvirnem roku enega meseca od prejema katerih koli informacij od zadevne države članice ali njenih pripomb, ali ob koncu roka, določenega v skladu z odstavkom 5, kadar ni prejela nobenih informacij ali pripomb, v vsakem primeru pa v razumnem časovnem okviru.
7.   Kadar namerava Komisija pripraviti predlog na podlagi odstavka 9, pred tem državi članici da priložnost, da v enem mesecu predloži pripombe, zlasti glede sorazmernosti predvidenih ukrepov.
8.   Komisija pri ocenjevanju sorazmernosti ukrepov, ki bodo uvedeni, upošteva informacije in smernice iz odstavka 3.
9.   Kadar Komisija meni, da so pogoji iz člena 4 izpolnjeni in da popravni ukrepi, ki jih morda predlaga država članica na podlagi odstavka 5, ne obravnavajo ustrezno ugotovitev iz uradnega obvestila Komisije, Svetu v enem mesecu po prejemu pripomb države članice oziroma, v primeru, da pripomb ni bilo, brez nepotrebnega odlašanja, v vsakem primeru pa v enem mesecu od roka, določenega v odstavku 7, predloži predlog izvedbenega sklepa o ustreznih ukrepih. V predlogu navede posebne razloge in dokaze, na katerih temeljijo njene ugotovitve.
10.   Svet sprejme izvedbeni sklep iz odstavka 9 tega člena v enem mesecu od prejema predloga Komisije. V izjemnih okoliščinah se lahko obdobje za sprejetje izvedbenega sklepa podaljša za največ dva meseca. Kadar se ji to zdi primerno, Komisija za zagotovitev pravočasnega sprejetja sklepa uporabi svoje pravice iz člena 237 PDEU.
11.   Svet lahko s kvalificirano večino spremeni predlog Komisije in spremenjeno besedilo sprejme z izvedbenim sklepom.“
Člen 7 izpodbijane uredbe, naslovljen „Odprava ukrepov“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Zadevna država članica lahko kadar koli sprejme nove popravne ukrepe in Komisiji predloži pisno uradno obvestilo, vključno z dokazi, da pogoji iz člena 4 niso več izpolnjeni.
2.   Komisija na zahtevo zadevne države članice ali na lastno pobudo in najpozneje eno leto po tem, ko Svet sprejme ukrepe, vnovič oceni stanje v zadevni državi članici, pri čemer upošteva vse dokaze, ki jih je predložila zadevna država članica, in ustreznost vseh novih popravnih ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica.
Kadar Komisija meni, da pogoji iz člena 4 niso več izpolnjeni, Svetu predloži predlog izvedbenega sklepa o odpravi sprejetih ukrepov.
Kadar Komisija meni, da je bilo stanje, ki je privedlo do sprejetja ukrepov, delno odpravljeno, Svetu predloži predlog izvedbenega sklepa o prilagoditvi sprejetih ukrepov.
Kadar Komisija meni, da stanje, ki je privedlo do sprejetja ukrepov, ni bilo odpravljeno, na zadevno državo članico naslovi obrazložen sklep in o njem obvesti Svet.
Ko zadevna država članica predloži pisno uradno obvestilo na podlagi odstavka 1, Komisija predloži predlog ali sprejme sklep v enem mesecu od navedenega uradnega obvestila. To obdobje se lahko v ustrezno utemeljenih okoliščinah podaljša; v tem primeru Komisija zadevno državo članico brez odlašanja obvesti o razlogih za podaljšanje.
Postopek iz odstavkov 3, 4, 5, 6, 9, 10 in 11 člena 6 se smiselno uporabi, kot je ustrezno.“
III.

Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
Madžarska Sodišču predlaga, naj:
–
primarno, izpodbijano uredbo razglasi za nično;
–
podredno, člen 4(1) in (2)(h), člen 5(2) in (3), predzadnji in zadnji stavek, ter člen 6(3) in (8) te uredbe razglasi za nične;
–
Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.
Poleg tega Madžarska Sodišču na podlagi člena 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije predlaga, naj o tej zadevi odloča v velikem senatu.
Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne in Madžarski naloži plačilo stroškov.
Parlament je 12. maja 2021 vložil predlog, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku iz člena 133 Poslovnika Sodišča. Parlament je v podporo temu predlogu trdil, da je bilo sprejetje izpodbijane uredbe bistveni politični pogoj za to, da je odobril Uredbo Sveta (EU, Euratom) 2020/2093 z dne 17. decembra 2020 o določitvi večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 (
UL 2020, L 433
I, str. 11), in da bodo glede na nujne gospodarske razmere sredstva, ki so na voljo v okviru načrta za okrevanje po krizi zaradi covida‑19, naslovljenega „
Next Generation EU
“, morala biti državam članicam na voljo v izredno kratkem času. V zvezi s tem je predvsem pojasnil, da bodo morale biti v skladu s členom 3(4) Uredbe 2020/2094 pravne obveznosti v znesku najmanj 60 % zneska sklenjene do 31. decembra 2022, vse pravne obveznosti pa do 31. decembra 2023. Parlament je poleg tega poudaril, da bo Komisija po začetku veljavnosti Sklepa Sveta (EU, Euratom) 2020/2053 z dne 14. decembra 2020 o sistemu virov lastnih sredstev Evropske unije in razveljavitvi Sklepa 2014/335/EU, Euratom (
UL 2020, L 424, str. 1
) poleti 2022 na kapitalskih trgih začela najemati posojila za financiranje zgoraj navedenega načrta za okrevanje. Po mnenju Parlamenta bosta izposojanje in dajanje na voljo izjemno velikih zneskov v zelo kratkem obdobju neizogibno povzročili tveganja za proračun Unije, katerega zaščiti je namenjena izpodbijana uredba. Taka zaščita naj bi bila pomembna, saj bi nezmožnost učinkovite zaščite tega proračuna lahko imela škodljive posledice, zlasti za dolgoročno solidarnost znotraj Unije.
Člen 133(1) Poslovnika določa, da lahko predsednik Sodišča na predlog tožeče ali tožene stranke po opredelitvi nasprotne stranke, sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se zadeva obravnava po hitrem postopku, če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati kar se da hitro.
V obravnavani zadevi je predsednik Sodišča 9. junija 2021 po opredelitvi nasprotnih strank, sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da ugodi temu predlogu. Ta odločba je bila obrazložena s temeljnim pomenom, ki ga ima ta zadeva za pravni red Unije, zlasti ker je povezana s pristojnostmi Unije za zaščito njenega proračuna in njenih finančnih interesov pred posledicami, ki lahko izhajajo iz kršitev vrednot iz člena 2 PEU.
Z odločbo predsednika Sodišča z dne 25. junija 2021 je bila Kraljevini Belgiji, Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Irski, Kraljevini Španiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Finski, Kraljevini Švedski in Komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Parlamenta in Sveta.
Z odločbo predsednika Sodišča z istega dne je bila Republiki Poljski dovoljena intervencija v podporo predlogom Madžarske.
Svet je v vlogi z dne 11. maja 2021 Sodišču predlagal, naj ne upošteva odlomkov tožbe Madžarske in prilog k tej tožbi, zlasti odlomkov Priloge A.3, ki se sklicujejo na mnenje št. 13593/18 pravne službe Sveta z dne 25. oktobra 2018 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o zaščiti proračuna Unije v primeru splošnih pomanjkljivosti v zvezi z načelom pravne države v državah članicah ((COM/2018) 324 final), ki je bil podlaga za izpodbijano uredbo (v nadaljevanju: pravno mnenje št. 13593/18), ali ki povzemajo vsebino ali sklepanje tega pravnega mnenja. Sodišče je 29. junija 2021 odločilo, da ta predlog združi z vsebinsko presojo.
Ker je Sodišče menilo, da je ta zadeva izjemnega pomena, je 7. septembra 2021 po opredelitvi generalnega pravobranilca odločilo, da zadevo predloži na občno sejo v skladu s členom 16, zadnji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije.
IV.

Predlog za neupoštevanje nekaterih odlomkov tožbe Madžarske in Priloge A.3 k tej tožbi
A.

Trditve strank
Svet v podporo predlogu, naj se ne upoštevajo točke 21, 22, 164 in 166 tožbe Madžarske in Priloga A.3 k tej tožbi, ker se sklicujejo na pravno mnenje št. 13593/18 s tem, da povzemajo njegovo vsebino ali izražajo analizo iz tega mnenja, trdi, da je to pravno mnenje netajen interni dokument z oznako „LIMITE“. Zato naj bi zanj veljala poklicna skrivnost, za njegovo predložitev v sodnih postopkih pa naj bi morali biti izpolnjeni pogoji, ki so določeni med drugim v členu 6(2) Poslovnika Sveta ter točkah 20 in 21 Smernic za ravnanje z internimi dokumenti Sveta.
V skladu s členom 6(2) tega poslovnika lahko samo Svet ali Coreper dovolita, da se v sodnih postopkih predloži kopija ali izpisek iz dokumentov Sveta, ki še niso bili dani v javnost v skladu s predpisi o dostopu javnosti do dokumentov. Poleg tega se v skladu s točkama 20 in 21 teh smernic dokument „LIMITE“ ne sme objaviti, razen če odločitve o tem ne sprejme ustrezno pooblaščeni uradnik Sveta, nacionalna uprava države članice po posvetovanju z GSS ali po potrebi Svet v skladu z Uredbo št. 1049/2001 in Poslovnikom Sveta.
Vendar naj bi v obravnavani zadevi Svet do zdaj na podlagi Uredbe št. 1049/2001 objavil samo prvih osem točk pravnega mnenja št. 13593/18 in naj Madžarski tudi ne bi dovolil, da to mnenje predloži v okviru tega sodnega postopka.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča in Splošnega sodišča bi bilo v nasprotju z javnim interesom, v skladu s katerim morajo institucije imeti možnost pridobiti povsem neodvisno podana mnenja svojih pravnih služb, če bi se priznalo, da lahko pride do predložitve takih internih dokumentov v okviru spora, o katerem odloča Sodišče, ne da bi zadevna institucija navedeno predložitev odobrila ali da bi jo odredilo sodišče.
Svet ugotavlja, da če je na podlagi prošenj, ki temeljijo na Uredbi št. 1049/2001, omogočil samo delni dostop do pravnega mnenja št. 13593/18, je to storil zlasti zaradi tveganja, da bi ga v okviru spora v zvezi z veljavnostjo izpodbijane uredbe tožeča stranka lahko soočila s trditvami, ki jih je njegova lastna pravna služba izrazila v navedenem pravnem mnenju, s čimer bi bili kršeni zahtevi po poštenem sojenju in enakosti orožij med strankami v sodnem postopku. Sicer pa naj bi se to tveganje uresničilo z vložitvijo te tožbe.
Poleg tega Svet trdi, da je Madžarska na podlagi teh trditev vedno glasovala za odločitve, s katerimi je bil javnosti zavrnjen dostop do pravnega mnenja št. 13593/18. Če bi ta država članica želela, da se to pravno mnenje objavi, bi morala za to vložiti prošnjo na podlagi Uredbe št. 1049/2001 ali zaprositi za dovoljenje v skladu s Poslovnikom Sveta in Smernicami za ravnanje z internimi dokumenti Sveta.
Svet trdi, da če bi se Madžarski dovolilo, da v tej zadevi uporabi pravno mnenje št. 13593/18, čeprav ni upoštevala za to predvidenega postopka in vprašanje ni bilo predmet učinkovite sodne presoje, bi bili postopki iz Uredbe št. 1049/2001 in Poslovnika Sveta zaobideni. V zvezi s tem opozarja na ustaljeno sodno prakso Sodišča, v kateri se ugodi predlogom institucij, naj se njihovi interni dokumenti izločijo iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, kadar niso dovolile njihove predložitve v sodnih postopkih, in meni, da iz tega izhaja, da pravnega mnenja št. 13593/18 ni mogoče uporabiti v tej zadevi.
Poleg tega Svet trdi, da če bi bila predložitev pravnega mnenja št. 13593/18 v tem postopku dovoljena, bi bil prisiljen pred sodiščem Unije presojati mnenje, ki je namenjeno notranji rabi in ga je izdala njegova pravna služba ob pripravi izpodbijane uredbe, kar bi bilo v nasprotju z zahtevami po poštenem sojenju in bi vplivalo na možnost Sveta, da dobi odkrita, objektivna in celovita mnenja.
Nazadnje, v skladu s sodno prakso Sodišča dejstvo, da je bilo pravno mnenje št. 13593/18 brez dovoljenja Sveta objavljeno na spletni strani tiskovne agencije in je bila njegova vsebina tako razkrita javnosti, ne vpliva na te preudarke. Poleg tega naj bi škoda, povzročena Svetu in institucijam Unije zaradi nedovoljene uporabe tega pravnega mnenja v okviru tega postopka, zelo presegala škodo, nastalo zaradi objave navedenega pravnega mnenja v tisku. Če bi se Madžarski dovolilo, da se opre na to pravno mnenje, bi to namreč ogrozilo javni interes, v skladu s katerim imajo institucije možnost pridobiti povsem neodvisno podana mnenja svojih pravnih služb, in izničilo učinkovitost postopkov, namenjenih zaščiti tega interesa.
Madžarska izpodbija trditve Sveta.
B.

Presoja Sodišča
Svet s svojimi trditvami v bistvu trdi, da je Madžarska s tem, da je v točke 21, 22, 164 in 166 tožbe in Prilogo A.3 k tej tožbi vključila sklicevanja na pravno mnenje št. 13593/18 in analize vsebine tega mnenja, prvič, kršila člen 6(2) Poslovnika Sveta, drugič, kršila točki 20 in 21 Smernic za ravnanje z internimi dokumenti Sveta, tretjič, kršila Uredbo št. 1049/2001, četrtič, kršila javni interes, v skladu s katerim ima Svet možnost pridobiti povsem neodvisno podana mnenja svoje pravne službe, in petič, Svet postavila v položaj, v katerem bi se lahko moral v glavnem postopku izreči o analizah svoje pravne službe, s čimer bi bilo kršeno načelo enakosti orožij.
Glede zatrjevane kršitve člena 6(2) Poslovnika Sveta je treba spomniti, da v skladu s to določbo „Svet ali Coreper lahko dovoli, da se v sodnih postopkih predloži kopija ali izpisek iz dokumentov Sveta, ki še niso bili dani v javnost“.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, najprej, da se tožba in Priloga A.3 k njej sklicujeta na druge točke pravnega mnenja št. 13593/18, ne na osem točk, ki jih je Svet objavil na podlagi Uredbe št. 1049/2001, nato, da Madžarska Sveta ni zaprosila za dovoljenje, da v sodnih postopkih predloži kopijo ali izpiske iz tega pravnega mnenja, in, nazadnje, da ta država članica tožbi ni priložila kopije navedenega pravnega mnenja.
Zato je treba ugotoviti, ali je treba šteti, da je Madžarska s tem, da se je v tožbi in Prilogi A.3 k njej sklicevala na odlomke pravnega mnenja št. 13593/18, v sodnem postopku predložila izpiske iz tega mnenja v smislu člena 6(2) Poslovnika Sveta.
V zvezi s tem je treba poudariti, da točki 22 in 164 tožbe ter Priloga A.3, od drugega do sedmega odstavka in deveti odstavek, k tožbi vsebujejo trditve Madžarske, za katere ta država članica zatrjuje, da izražajo analizo, opravljeno v tem pravnem mnenju, medtem ko točki 21 in 166 tožbe vsebujeta, prav tako v okviru lastnih trditev Madžarske, zgolj sklicevanja na navedeno pravno mnenje. Takih trditev, skupaj z zgolj zatrjevanji o ujemanju s pravnim mnenjem št. 13593/18 in sklicevanji na to mnenje, katerih točnost Svet sicer izpodbija, torej ni mogoče šteti za izpiske iz tega pravnega mnenja.
Nasprotno pa je treba za Prilogo A.3 k tožbi, ker je v njenem četrtem odstavku citirano pravno mnenje št. 13593/18, šteti, da vsebuje „izpisek“ iz tega pravnega mnenja v smislu člena 6(2) Poslovnika Sveta. Poleg tega predložitev takega izpiska v prilogi k procesni listini pomeni „predložitev v sodnih postopkih“ v smislu te določbe.
Zato je Madžarska načeloma morala na podlagi člena 6(2) Poslovnika Sveta pridobiti dovoljenje Sveta, da bi pred Sodiščem predložila izpisek iz pravnega mnenja št. 13593/18, vsebovan v Prilogi A.3 k tožbi.
V zvezi s tem je, kot poudarja Svet, iz ustaljene sodne prakse Sodišča res razvidno, da bi bilo v nasprotju z javnim interesom, v skladu s katerim morajo institucije imeti možnost pridobiti povsem neodvisno podana mnenja svojih pravnih služb, če bi se priznalo, da lahko pride do predložitve takih internih dokumentov v okviru spora, o katerem odloča Sodišče, ne da bi zadevna institucija navedeno predložitev odobrila ali da bi jo odredilo to sodišče (sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament,
C‑650/18
, neobjavljen,
EU:C:2019:438
, točka
in navedena sodna praksa, in sodba z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, točka
).
Z nedovoljeno predložitvijo takega pravnega mnenja tožeča stranka namreč v postopku v zvezi z veljavnostjo izpodbijanega akta zadevno institucijo, kot trdi Svet, sooči z mnenjem, ki ga je izdala njena pravna služba ob pripravi tega akta. Načeloma pa je dopustitev, da lahko ta tožeča stranka v spis vloži pravno mnenje institucije, katerega razkritja ta institucija ni dovolila, v nasprotju z zahtevami po poštenem sojenju in bi pomenilo, da se obide postopek s prošnjo za dostop do takega dokumenta, ki je uveden z Uredbo št. 1049/2001 (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament,
C‑650/18
, neobjavljen,
EU:C:2019:438
, točka
in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, točka
).
Vendar je treba upoštevati načelo preglednosti, vključeno v člen 1, drugi odstavek, in člen 10(3) PEU ter člen 15(1) in člen 298(1) PDEU, s katerim je med drugim mogoče zagotavljati, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament,
C‑650/18
, neobjavljen,
EU:C:2019:438
, točka
in navedena sodna praksa). Preglednost s tem, da omogoča, da se o razhajanjih med več stališči odprto razpravlja, poleg tega prispeva k večjemu zaupanju teh državljanov (sodba z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, točka
in navedena sodna praksa).
Res je, da se z načelom preglednosti lahko samo izjemoma utemelji razkritje dokumenta institucije, ki ni bil objavljen in vsebuje pravno mnenje, v okviru sodnega postopka. Zato je Sodišče presodilo, da ohranitev dokumenta, ki vsebuje pravno mnenje institucije, v spisu zadeve ni upravičena z nobenim prevladujočim javnim interesom, kadar se to mnenje na eni strani ne nanaša na zakonodajni postopek, za katerega se zahteva večja preglednost, in je na drugi strani interes zadevne države članice za to ohranitev samo v tem, da bi se lahko sklicevala na navedeno pravno mnenje v okviru spora. Po mnenju Sodišča predložitev takega pravnega mnenja vodijo lastni interesi tožeče stranke glede tega, da podpre svojo argumentacijo, ne pa kateri koli prevladujoči javni interes, kot je interes, da postopek, ki se je končal z izpodbijanim aktom, postane javen (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament,
C‑650/18
, neobjavljen,
EU:C:2019:438
, točka
, in sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, točka
).
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se v nasprotju z zadevama, v katerih je bila izdana sodna praksa, navedena v prejšnji točki, pravno mnenje št. 13593/18 nanaša na zakonodajni postopek.
V zvezi s tem je Sodišče štelo, da lahko razkritje dokumentov z mnenjem pravne službe institucije o pravnih vprašanjih, ki se pojavijo med razpravo o zakonodajnih iniciativah, poveča preglednost in odprtost zakonodajnega postopka ter krepi pravico evropskih državljanov, da nadzirajo informacije, na katerih je temeljil zakonodajni akt. Iz tega je sklepalo, da ne obstaja splošna potreba po zaupnosti mnenj pravne službe Sveta o zakonodajnem postopku in da Uredba št. 1049/2001 načeloma nalaga obveznost razkritja teh mnenj (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet,
C‑39/05 P in C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, točki
in
).
Ravno preglednost v zvezi s tem, ki omogoča javno razpravo o razhajanjih med različnimi mnenji, namreč prispeva k zmanjševanju dvoma pri državljanih ne samo o zakonitosti posameznega zakonodajnega akta, ampak tudi o legitimnosti celotnega zakonodajnega postopka (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet,
C‑39/05 P in C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, točka
), ter prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 PEU in Listini, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001.
Ta preglednost vseeno ne ovira tega, da bi se lahko na podlagi varstva pravnih nasvetov zavrnilo razkritje posebnega pravnega mnenja, izdanega v okviru določenega zakonodajnega postopka, ki ima posebej občutljivo vsebino ali je njegov obseg posebej širok, tako da presega ta zakonodajni okvir, saj mora v tem primeru zadevna institucija podrobno obrazložiti zavrnitev (sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet,
C‑39/05 P in C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, točka
).
V obravnavani zadevi pa, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah od 70 do 72 sklepnih predlogov, Svet ni dokazal, da ima pravno mnenje št. 13593/18 posebej občutljivo vsebino ali da je njegov obseg posebej širok, tako da presega okvir s tem povezanega zakonodajnega postopka.
Zato niti člen 6(2) Poslovnika Sveta niti sodna praksa, navedena v točki 53 te sodbe, ne preprečujeta, da Madžarska to pravno mnenje v celoti ali delno razkrije v tožbi.
Te ugotovitve ne ovrže dejstvo, da ima Madžarska lastni interes za to, da Sodišče upošteva sporne odlomke njene tožbe in Priloge A.3 k njej. Ker bi tako upoštevanje tudi prispevalo k zmanjšanju dvoma pri državljanih ne samo o zakonitosti izpodbijane uredbe, ampak tudi o legitimnosti celotnega zakonodajnega postopka, namreč vsekakor služi prevladujočemu javnemu interesu, omenjenem v točkah 58 in 59 te sodbe.
Zato in ne da bi bilo treba ločeno odločiti o tožbenih razlogih v zvezi s kršitvijo točk 20 in 21 Smernic za ravnanje z internimi dokumenti Sveta, Uredbe št. 1049/2001 in načela enakosti orožij, saj teh tožbenih razlogov nikakor ni mogoče sprejeti glede na presoje v točkah od 55 do 63 te sodbe, je treba predlog Sveta, naj se ne upoštevajo odlomki tožbe Madžarske in prilog k tej tožbi, zlasti odlomki Priloge A.3, ker se sklicujejo na pravno mnenje št. 13593/18 s tem, da povzemajo njegovo vsebino ali izražajo analizo iz tega mnenja, zavrniti kot neutemeljen.
V.

Tožba
Madžarska ob podpori Republike Poljske predlaga, primarno, razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe v celoti in, podredno, razglasitev delne ničnosti te uredbe, in sicer člena 4(1), člena 4(2)(h), člena 5(2), člena 5(3), tretji stavek, člena 5(3), četrti stavek, ter člena 6(3) in (8) te uredbe.
A.

Glavni predlogi za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe v celoti
Madžarska v podporo glavnim predlogom za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe v celoti navaja tri tožbene razloge. Najprej je treba skupaj preučiti prvi in drugi tožbeni razlog, ki se v bistvu nanašata na nepristojnost Unije za sprejetje izpodbijane uredbe.
1.

Prvi in drugi tožbeni razlog: nepristojnost Unije za sprejetje izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
S prvim tožbenim razlogom Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da ni pravne podlage za izpodbijano uredbo. V zvezi s tem opozarja, da člen 322(1)(a) in (b) PDEU zakonodajalcu Unije dovoljuje, da sprejme „finančna pravila, v katerih se zlasti podrobno določi postopek v zvezi s pripravo in izvrševanjem proračuna ter predložitvijo in revizijo računov“, in „pravila, ki urejajo nadzor odgovornosti finančnih akterjev ter zlasti odredbodajalcev in računovodij“. Dodaja, da v skladu s členom 322(2) PDEU Svet določi načine in postopke, s katerimi se proračunski prihodki, predvideni v ureditvi o lastnih sredstvih Unije, dajo na voljo Komisiji, ter določi ukrepe, ki se uporabljajo za zagotavljanje denarnih sredstev.
Te določbe naj bi bile v celoti ali delno že uporabljene kot pravna podlaga za številne pravne akte, ki so dejansko povezani z letnim proračunom Unije ali njenim večletnim finančnim okvirom, kot so Finančna uredba, Uredba (EU) 2020/558 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2020 o spremembi uredb (EU) št. 1301/2013 in (EU) št. 1303/2013 glede posebnih ukrepov za zagotovitev izredne prožnosti pri uporabi evropskih strukturnih in investicijskih skladov v odziv na izbruh COVID‑19 (
UL 2020, L 130, str. 1
), ki omogoča uporabo izredne stopnje sofinanciranja v okviru strukturnih in investicijskih skladov, ali celo Uredba (EU) 2020/2221 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. decembra 2020 o spremembi Uredbe (EU) št. 1303/2013, kar zadeva dodatne vire in ureditev izvrševanja, da se zagotovi pomoč za spodbujanje odprave posledic krize v okviru pandemije COVID‑19 in njenih socialnih posledic ter za pripravo zelenega, digitalnega in odpornega okrevanja družbe in gospodarstva (REACT‑EU) (
UL 2020, L 437, str. 30
), ki določa izvedbena pravila za spodbujanje odprave posledic pandemije in izjemoma predvideva dodatne vire za pomoč socialni koheziji in okrevanju gospodarstva.
Tako naj bi Finančna uredba v prvem delu na splošno in celovito določala načela in postopke za pripravo in izvrševanje proračuna Unije ter za kontrolo teh sredstev. Ta načela in postopki naj bi sestavljali „finančna pravila“, ki določajo postopek v zvezi s pripravo in izvrševanjem proračuna v smislu člena 322(1)(a) PDEU. Enako naj bi veljalo za uredbi 2020/558 in 2020/2221, katerih pravila naj bi bila dejansko in neposredno povezana s proračunom Unije, večletnim finančnim okvirom in pomočjo, zagotovljeno iz različnih skladov Unije.
Nasprotno pa bistvenih elementov določb izpodbijane uredbe, kot so opredelitev pojma „pravna država“ ali možne oblike kršitve načel pravne države, ni mogoče objektivno šteti za finančna pravila, ki določajo postopek v zvezi z izvrševanjem proračuna, v smislu te določbe. Neprimernost člena 322(1) PDEU kot pravne podlage za to uredbo naj bi bila razvidna zlasti iz primerjave pravil v zvezi z nasprotjem interesov, vsebovanih v navedeni uredbi in Finančni uredbi.
V zvezi s tem naj bi iz člena 61 Finančne uredbe izhajalo, da obveznost preprečevanja nasprotij interesov velja za vse načine izvrševanja sredstev Unije, vključno z organi držav članic, ki delujejo v okviru izvrševanja teh sredstev, tako da naj bi te države morale za to sprejeti ustrezne predpise. Za to naj bi Finančna uredba vsebovala primerna postopkovna pravila, ki omogočajo odpravo nasprotij interesov.
Iz člena 3(b) izpodbijane uredbe pa naj bi izhajalo, da je lahko neuspešno zagotavljanje odsotnosti nasprotij interesov značilno za kršitev načel pravne države, čeprav naj ta uredba ne bi določala nobenega postopkovnega pravila v zvezi z ukrepi, ki bi jih lahko države članice sprejele za preprečevanje ali odpravo takih nasprotij. Ta določba naj bi torej omogočala sprejetje ukrepov proti državam članicam zaradi neizpolnjevanja neopredeljenih pričakovanj, kar presega zahteve, določene v Finančni uredbi.
Splošneje, Madžarska meni, da določb izpodbijane uredbe ni mogoče šteti za finančna pravila, ki določajo postopek za izvrševanje proračuna Unije. V skladu z njenim členom 1 naj bi bil namreč predmet te uredbe določitev pravil, potrebnih za zaščito proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah. Za to naj bi bil v členu 2 navedene uredbe opredeljen pojem „pravna država“, v členu 3 te uredbe pa naj bi bili našteti primeri, ki so značilni za kršitve načel pravne države. Bistveni elementi izpodbijane uredbe naj bi bili torej opredelitev pojma „pravna država“ in možne oblike kršitev pravne države.
Vendar naj člen 322(1)(a) PDEU Uniji ne bi dovoljeval, da opredeli primere, v katerih je pravna država kršena, in da določi sestavne elemente pojma „pravna država“. Tako naj ta določba ne bi bila pravna podlaga, ki bi omogočala preučitev ali ugotovitev kršitev načel pravne države ali določitev pravnih posledic takih kršitev, ker naj takih pravil objektivno ne bi bilo mogoče šteti za finančna pravila, ki določajo postopek v zvezi z izvrševanjem proračuna.
Zgolj dejstvo, da so materialnopravna in postopkovna pravila, določena v izpodbijani uredbi, povezana s proračunom Unije, ne more biti dovolj, da se opredelijo kot „finančna pravila“ v smislu člena 322(1) PDEU. Razlaga pojma „finančna pravila“, ki bi bila tako široka, da bi zajemala določbe izpodbijane uredbe, naj bi povzročila, da bi se ta pojem razširil na skoraj celotno pravo Unije in zelo obsežne dele pravnih sistemov držav članic, ker bi bilo težko najti določbo, za katero ni mogoče dokazati, da ima vsaj posreden učinek na proračunske vire Unije.
Neprimernost pravne podlage izpodbijane uredbe naj bi izhajala tudi iz dejstva, da njen člen 5(2) ne vsebuje finančnih pravil, ki določajo postopek za izvrševanje proračuna Unije. Obveznost nadaljnjega izvajanja danega programa, potem ko so bile opredeljene nepravilnosti, kršitve ali pomanjkljivosti, ki vplivajo na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali na zaščito finančnih interesov Unije, naj namreč ne bi spadala med obveznosti držav članic v zvezi z revizijo in nadzorom izvrševanja proračuna na podlagi člena 317 PDEU in naj tudi ne bi izhajala iz finančnih pravil, ki določajo postopek v zvezi s pripravo in izvrševanjem proračuna ter predložitvijo in revizijo računov, iz člena 322 PDEU, da bi se zagotovilo spoštovanje proračunskih načel ter zlasti načel dobrega finančnega poslovodenja, preglednosti in prepovedi diskriminacije.
Taka finančna pravila naj državam članicam ne bi nalagala obveznosti, da še naprej izvajajo dani program, potem ko so bile ugotovljene take nepravilnosti, kršitve ali pomanjkljivosti. Nasprotno, člen 322(1)(a) PDEU naj bi omogočal sprejetje finančnih pravil, kot je začasna ustavitev plačil za dani program, katerih namen naj bi bil pravzaprav zagotoviti, da država članica izpolnjuje pogoje, ki so z upoštevnimi finančnimi pravili določeni za zagotovitev zaščite finančnih interesov Unije in dejansko uresničevanje ciljev, ki se jim sledi v okviru danega programa.
Vendar naj bi bilo v nasprotju z logiko, na kateri temeljijo ta finančna pravila, če bi se s finančnimi pravili Unije državi članici lahko naložila obveznost, da še naprej izvaja program, tudi če je Komisija ugotovila nepravilnosti v zvezi z izvajanjem tega programa, ki škodijo finančnim interesom Unije in načelu dobrega finančnega poslovodenja ali ogrožajo uresničevanje zastavljenih ciljev.
Po mnenju Madžarske iz tega izhaja, da cilj, ki se uresničuje z naložitvijo take obveznosti, ni zagotoviti zaščito finančnih interesov Unije, ampak sankcionirati državo članico v primeru kršitve načel pravne države, kar ni združljivo z upoštevano pravno podlago. Poleg tega naj bi obveznost države članice, da v celoti iz svojega proračuna financira programe, za katerih opredelitev ima samo omejen manevrski prostor, omejevala njeno pravico do uporabe lastnega proračuna in uvajala zahtevo, ki ne bremeni proračuna Unije, ampak proračun zadevne države članice.
Z drugim tožbenim razlogom Madžarska trdi, da izpodbijana uredba krši, prvič, člen 7 PEU, drugič, člen 4(1) in člen 5(2) PEU, in tretjič, člen 13(2) PEU in člen 269 PDEU.
Na prvem mestu, trdi, da je člen 7 PEU edini člen, na podlagi katerega se lahko ugotovi tveganje, da država članica resno krši vrednote iz člena 2 PEU. Izpodbijana uredba naj bi na posebnem področju uvajala vzporedni postopek, ki ima enak cilj kot postopek iz člena 7 PEU, s čimer naj bi bil kršen ta člen.
Prvič, Pogodbi naj namreč ne bi določali, da se člen 7 PEU lahko izvaja z zakonodajnimi akti, v katerih se ugotovi kršitev vrednot iz člena 2 PEU in se določijo pravne posledice take kršitve.
Drugič, postopek, določen v izpodbijani uredbi, naj bi pomenil, da ima Sodišče pristojnost za nadzor sklepov, ki jih Svet sprejme na podlagi te uredbe, in posledično za presojo, ali država članica krši načela pravne države, in to tudi če nacionalni predpisi ali praksa, ki so vzrok te kršitve, ne bi spadali na področje prava Unije in Sodišče zato ne bi bilo pristojno za njihovo preučitev. Izpodbijana uredba naj bi tako v nasprotju s Pogodbama in zlasti z zaobidenjem omejitev, določenih v členu 269 PDEU, razširila ne samo pristojnosti Sveta in Komisije, ampak tudi pristojnosti Sodišča.
Tretjič, v sistemu Pogodb naj bi samo člen 7 PEU institucijam Unije podeljeval pristojnost, da preučijo, ugotovijo in po potrebi sankcionirajo kršitve načel pravne države v državi članici.
Podobno kot ta določba naj bi izpodbijana uredba določala, da mora Komisija odločiti o treh elementih, preden Svetu predloži predlog izvedbenega sklepa, in da mora ta nato odločiti o vsakem od teh elementov s tremi zaporednimi sklepi. Tako naj bi Komisija morala najprej v skladu s členoma 3 in 4 te uredbe ugotoviti kršitev načel pravne države. Nato naj bi bilo treba glede na člen 4(1) navedene uredbe ugotoviti, ali je ta kršitev dovolj tesno povezana s proračunom Unije ali zaščito finančnih interesov Unije. Nazadnje naj bi bilo treba ugotoviti, ali se mora na podlagi člena 5 te uredbe sprejeti sklep, ki določa ukrepe za zaščito proračuna Unije, ki se štejejo za potrebne.
Med temi tremi sklepi pa naj bi prvi in tretji spadala v okvir člena 7 PEU. Ugotovitev kršitve načel pravne države, določene v členu 4(2) izpodbijane uredbe v povezavi s členom 3 te uredbe, naj bi bila v svojem bistvu enaka ugotovitvi, ki jo morata Svet in Evropski svet opraviti na podlagi člena 7(1) in (2) PEU, medtem ko naj bi bilo sprejetje ukrepov na podlagi člena 5 te uredbe možnost, ki je vzporedna možnosti mirovanja nekaterih pravic zadevne države članice, določeni v členu 7(3) PEU, pri čemer se to mirovanje lahko nanaša na proračunske vire, ki se morajo izplačati zadevni državi članici.
Dejstvo, da so ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi izpodbijane uredbe, povezani s kršitvijo ene od vrednot iz člena 2 PEU, naj bi bilo podprto s členom 5(3) in členom 6(8) te uredbe, iz katerih izhaja, da se morajo narava, trajanje, resnost in obseg kršitve načel pravne države ter upoštevni viri ustrezno upoštevati pri presoji sorazmernosti ukrepov. Zato naj bi morala tako Komisija kot Svet temeljito oceniti obstoj in obseg take kršitve, čeprav naj bi se taka ocena lahko opravila samo na podlagi člena 7 PEU.
Madžarska ob podpori Republike Poljske dodaja, da člen 7 PEU določa ustavni postopek sankcioniranja posamezne države članice. Poleg tega naj bi države članice kot ustavodajalke izčrpno določile ta postopek v Pogodbi EU zaradi politične razsežnosti področij, ki jih zajema ta postopek in ki naj ne bi nujno spadala na področje uporabe prava Unije, kot so področja v zvezi z delovanjem organov in institucij držav članic.
Izključnost tega postopka iz člena 7 PEU v zvezi s kršitvijo načel pravne države naj bi bila potrjena v točkah 18 in 24 mnenja pravne službe Sveta št. 10296/14 z dne 27. maja 2014 o združljivosti Sporočila Komisije z naslovom „Novi okvir [Unije] za krepitev pravne države“ s Pogodbama. Čeprav si izpodbijana uredba prizadeva povezati preučitev morebitnega obstoja kršitev načel pravne države z izvrševanjem proračuna Unije, je njen resnični cilj, kot naj bi bilo razvidno iz obrazložitvenega memoranduma predloga Komisije, ki je bil podlaga za sprejetje navedene uredbe, preučiti spoštovanje načel pravne države in uporabiti sankcije, kadar se ugotovi, da država članica teh načel ne spoštuje.
Na drugem mestu, Madžarska meni, da izpodbijana uredba krši načeli razdelitve in prenosa pristojnosti, kot sta zagotovljeni v členu 4(1) in členu 5(2) PEU, ker institucijam Unije omogoča, da preučijo nacionalne primere in institucije, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije. V tej uredbi naj namreč ne bi bilo jasno izraženo, da je preučitev kršitev načel pravne države omejena na področja, ki so v pristojnosti Unije, saj se nekateri primeri, omenjeni v členih 3 in 4 te uredbe, lahko poleg tega nanašajo na kršitve, ki niso omejene na ta področja.
Ob upoštevanju teh načel razdelitve in prenosa pristojnosti pa naj bi bila taka preučitev zunaj pristojnosti Unije mogoča samo v smislu določbe primarnega prava, kot je člen 7 PEU, in po postopku iz take določbe. Izpodbijana uredba naj namreč ne bi mogla temeljiti na taki določbi primarnega prava, tako da je treba za to uredbo šteti, da uvaja odstopanje od splošne ureditve razdelitve pristojnosti med Unijo in državami članicami, kot je določena v Pogodbah. Poleg tega, medtem ko naj bi se postopek iz člena 7(1) in (2) PEU nanašal samo na primere, ki kažejo na očitno tveganje, da bodo resno kršene vrednote iz člena 2 PEU, ter na hujšo in vztrajno kršitev teh vrednot, naj bi bil postopek, določen v izpodbijani uredbi, mogoč tudi takrat, kadar zatrjevane kršitve niso niti resne niti vztrajne.
Madžarska ob podpori Republike Poljske nazadnje navaja, da čeprav je preučitev, opravljena na podlagi izpodbijane uredbe, v nekaterih pogledih lahko povezana z dobrim finančnim poslovodenjem proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, to vseeno ne pomeni, da se mora za preučene primere nujno šteti, da spadajo na področje uporabe prava Unije samo na podlagi te povezave. Poudarja, da se analiza obstoja kršitve pravne države opravi v prvi fazi preučitve, medtem ko se povezava s proračunom Unije lahko ugotovi šele ob koncu druge faze. Izpodbijana uredba naj bi zato omogočala ugotovitev, da je država članica kršila pravno državo v primerih, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije.
Na tretjem mestu, Madžarska trdi, da izpodbijana uredba krši institucionalno ravnovesje, kot je vzpostavljeno v členu 7 in členu 13(2) PEU ter členu 269 PDEU, in tudi pravice, ki za zadevno državo članico izhajajo iz prvonavedene določbe.
V zvezi s tem naj bi izpodbijana uredba v nasprotju s členom 7 PEU samo Komisiji podeljevala pravico do pobude, da se ugotovi kršitev načel pravne države. Za glasovanje v Svetu naj bi zahtevala drugačno večino, kot je določena v členu 7 PEU. Poleg tega naj bi ta uredba določala samo obveznost obveščanja Parlamenta, medtem ko mu je na podlagi člena 7(1) in (2) PEU priznana pravica do odobritve, Evropskemu svetu pa naj ne bi podeljevala nobene pristojnosti. Ker je bil sklep Sveta, ki določa ukrepe na podlagi izpodbijane uredbe, sprejet s kvalificirano večino, naj bi bil postopkovni položaj zadevne države članice oslabljen, zlasti ob upoštevanju, da v okviru člena 7(2) in (3) PEU sprejetje ukrepov na podlagi te določbe predpostavlja, da Evropski svet sklep sprejme soglasno.
Izpodbijana uredba naj bi tako ustrezala namenu zakonodajalca Unije, izraženem v obrazložitvenem memorandumu predloga Komisije, ki je bil podlaga za sprejetje te uredbe, da zagotovi „lažji“, „hitrejši“ in „učinkovitejši“ način za ugotavljanje in sankcioniranje kršitev načel pravne države. S tem naj bi navedena uredba z odstopanjem od člena 7 PEU Svetu, Komisiji in Sodišču podelila nove pristojnosti, ki zlasti Sodišču v nasprotju s členom 269 PDEU omogočajo, da preuči utemeljenost sklepov, s katerimi se ugotovijo kršitve načel pravne države. Ta uredba naj bi bila zato v nasprotju z izrecno voljo držav članic kot avtoric Pogodb, da omejijo pristojnost Sodišča na procesna vprašanja v zvezi s tožbami, ki se nanašajo na akt, ki ga Evropski svet ali Svet sprejme na podlagi člena 7 PEU.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
S prvim in drugim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, v bistvu trdi, prvič, da niti člen 322(1)(a) PDEU niti nobena druga določba Pogodbe DEU ne more biti primerna pravna podlaga za sprejetje izpodbijane uredbe, zlasti njenih členov od 2 do 4 in člena 5(2). Dodaja, drugič, da se s postopkom, uvedenim z navedeno uredbo, zaobide postopek iz člena 7 PEU, ki je vendarle izključni postopek za zaščito vrednot iz člena 2 PEU, in spodkopava omejitev pristojnosti Sodišča, določena v členu 269 PDEU.
1)

Pravna podlaga izpodbijane uredbe
Uvodoma je treba spomniti, da v skladu s členom 322(1)(a) PDEU Parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Računskim sodiščem z uredbami sprejmeta „finančna pravila, v katerih se zlasti podrobno določi postopek v zvezi s pripravo in izvrševanjem proračuna ter predložitvijo in revizijo računov“.
Taka pravila pa so namenjena urejanju vseh vidikov, povezanih z izvrševanjem proračuna Unije, zajetih v naslovu II „Finančne določbe“ šestega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na „[d]oločbe o institucijah in finančne določbe“, in posledično urejanju tega izvrševanja v širšem pomenu.
Poleg dejstva, da člen 322 PDEU spada v poglavje 5, naslovljeno „Skupne določbe“, ki je del tega naslova II, je treba namreč poudariti, da se na to določbo sklicujejo člen 310(2) in (3) PDEU, ki je v uvodnem delu navedenega naslova II, člen 315, prvi in drugi odstavek, in člen 316, prvi in drugi odstavek, PDEU, ki sta v poglavju 3 tega naslova II, naslovljenem „Letni proračun Unije“, ter člen 317 PDEU, ki je v poglavju 4 tega naslova, naslovljenem „Izvrševanje proračuna in razrešnica“.
Členi 310 in od 315 do 317 PDEU pa so vsi povezani z izvrševanjem proračuna Unije.
Člen 310 PDEU namreč v odstavku 1 določa, da se vse postavke prihodkov in odhodkov Unije vključijo v načrte, ki se pripravijo za vsako proračunsko leto, in prikažejo v proračunu, v odstavku 3 pa, da je treba za izvrševanje odhodkov, prikazanih v proračunu, vnaprej sprejeti pravno zavezujoč akt Unije, ki daje pravno podlago za njeno ukrepanje in za izvrševanje ustreznih odhodkov v skladu z uredbo iz člena 322 PDEU, razen za izjeme, določene v tej uredbi. Nazadnje, ta člen 310 v odstavku 5 zahteva, da se proračun izvršuje v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja, pri čemer morajo države članice sodelovati z Unijo, tako da zagotovijo uporabo odobrenih proračunskih sredstev v skladu s tem načelom.
Člen 315 PDEU v prvem odstavku določa, da če proračun na začetku proračunskega leta še ni dokončno sprejet, se lahko glede posameznih področij porabe v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 322 PDEU, vsak mesec porabi največ ena dvanajstina proračunskih sredstev, odobrenih za zadevno poglavje proračuna v predhodnem proračunskem letu; vendar ta vsota ne sme presegati ene dvanajstine odobrenih proračunskih sredstev za obveznosti, predvidenih v istem poglavju predloga proračuna. Člen 316 PDEU pa se nanaša na prenos sredstev, ki niso bila porabljena do konca proračunskega leta, na naslednje proračunsko leto.
Člen 317 PDEU med drugim določa, da Komisija izvršuje proračun v sodelovanju z državami članicami v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 322 PDEU, na lastno odgovornost in v mejah odobrenih proračunskih sredstev, pri čemer upošteva načela dobrega finančnega poslovodenja. Zahteva tudi, da države članice sodelujejo s Komisijo, da bi zagotovile porabo odobrenih proračunskih sredstev v skladu s tem načelom, in pojasnjuje, da uredba, sprejeta na podlagi člena 322 PDEU, določa obveznosti držav članic v zvezi z revizijo in nadzorom izvrševanja proračuna in nastalih obveznosti.
Iz tega sledi, da finančna pravila, v katerih se „zlasti podrobno določi postopek v zvezi“ z izvrševanjem proračuna ter predložitvijo in revizijo računov, v smislu člena 322(1)(a) PDEU v povezavi z določbami, navedenimi v točki 101 te sodbe, ne vključujejo samo pravil, ki opredeljujejo način, kako se izvršujejo dohodki, prikazani v tem proračunu, ampak tudi, med drugim, pravila, ki določajo obveznosti držav članic v zvezi z revizijo in nadzorom, kadar Komisija izvršuje proračun v sodelovanju z njimi, ter obveznosti, ki izhajajo iz tega. Zlasti je jasno, da so ta finančna pravila namenjena med drugim zagotavljanju, da se pri izvrševanju proračuna Unije spoštuje – vključno s strani držav članic – načelo dobrega finančnega poslovodenja.
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba v obravnavani zadevi preučiti, ali je bil člen 322(1)(a) PDEU lahko primerna pravna podlaga za sprejetje izpodbijane uredbe.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora izbira pravne podlage za akt Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta (sodbe z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, točka
; z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, točka
, in z dne 8. decembra 2020, Poljska/Parlament in Svet,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, točka
).
Poleg tega je pri določanju ustrezne pravne podlage mogoče upoštevati pravni okvir, v katerega je umeščena nova ureditev, zlasti zato, ker lahko tak okvir pojasni cilj te ureditve (sodbe z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, točka
; z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, točka
, in z dne 8. decembra 2020, Poljska/Parlament in Svet,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, točka
).
V obravnavani zadevi, na prvem mestu, Madžarska v zvezi z vprašanjem, ali izpodbijana uredba glede na njen cilj lahko spada v okvir pravne podlage člena 322(1)(a) PDEU, ob podpori Republike Poljske trdi, da je končni cilj te uredbe omogočiti, da Komisija in Svet preučita, ali države članice spoštujejo načela pravne države, in da se v primeru ugotovitve kršitev teh načel uporabijo sankcije prek proračuna Unije, pri čemer je ta cilj razviden tudi iz obrazložitvenega memoranduma k predlogu Komisije, ki je bil podlaga za sprejetje navedene uredbe.
V zvezi s tem, prvič, člen 1 izpodbijane uredbe določa, da ta uredba določa „pravila, potrebna za zaščito proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah“. Iz te določbe torej izhaja, da je namen navedene uredbe zaščititi proračun Unije pred vplivi na ta proračun, ki bi lahko izhajali iz kršitev načel pravne države v državah članicah.
Drugič, iz povezane razlage člena 4(1) in člena 6(1) izpodbijane uredbe izhaja, da lahko Komisija postopek, določen za sprejetje „ustreznih ukrepov“ za zaščito proračuna Unije, začne samo, če ugotovi, da obstajajo utemeljeni razlogi ne le za domnevo, da v državi članici prihaja do kršitev načel pravne države, ampak zlasti za domnevo, da te kršitve dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Dalje, iz člena 5(1) in (3) te uredbe izhaja, da ti ustrezni ukrepi zajemajo predvsem začasno ustavitev plačil, izvajanja pravne obveznosti, izplačila obrokov, gospodarske prednosti v okviru zajamčenega instrumenta in odobritve programa ali obveznosti, prenehanje pravne obveznosti, prepoved sklepanja novih pravnih obveznosti ali novih sporazumov, predčasno odplačilo zajamčenih posojil, zmanjšanje gospodarske prednosti v okviru zajamčenega instrumenta, obveznosti ali predhodnega financiranja ter prekinitev rokov za plačilo, poleg tega morajo biti sorazmerni, se pravi omejeni na to, kar je nujno potrebno glede na dejanski ali morebitni vpliv kršitev načel pravne države na finančno poslovodenje proračuna Unije ali na njene finančne interese.
Poleg tega v skladu s členom 7(2), drugi pododstavek, izpodbijane uredbe Komisija Svetu predlaga odpravo sprejetih ukrepov, kadar pogoji iz člena 4 te uredbe niso več izpolnjeni ter, posledično, zlasti kadar ne obstaja več vpliv ali resno tveganje, ki vpliva na dobro poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, tako da morajo biti, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 185 sklepnih predlogov, ti ukrepi odpravljeni ob prenehanju vpliva na proračunsko izvrševanje, tudi če kršitve načel pravne države, ki so bile ugotovljene, lahko še trajajo.
Vendar vrste ukrepov, ki se lahko sprejmejo, merila v zvezi z izbiro in obsegom teh ukrepov ter pogoji za sprejetje in odpravo navedenih ukrepov, če so vsi povezani z vplivom ali resnim tveganjem, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, potrjujejo ugotovitev, da je namen izpodbijane uredbe zaščititi proračun Unije ob njegovem izvrševanju.
Poleg tega iz člena 5(2) izpodbijane uredbe v povezavi z odstavkom 4 tega člena in uvodno izjavo 19 te uredbe izhaja, da namen te določbe ni sankcionirati države članice zaradi kršitve načela pravne države – kot trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske – ampak zaščititi legitimne interese končnih prejemnikov in upravičencev, ko se na podlagi navedene uredbe sprejmejo ustrezni ukrepi zoper državo članico. Ta določba torej določa posledice takih ukrepov za tretje osebe. Posledično z navedeno določbo ni mogoče podpreti trditve, da je izpodbijana uredba bolj kot zaščiti proračuna Unije namenjena sankcioniranju kršitev pravne države v državah članicah.
Tretjič, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 130 sklepnih predlogov, uvodne izjave izpodbijane uredbe potrjujejo cilj, ki ga uresničuje ta uredba in kot izhaja iz njenega člena 1, to je zaščititi proračun Unije. V uvodnih izjavah 2 in od 7 do 9 navedene uredbe je namreč zlasti navedeno, da je Evropski svet navedel, da se finančni interesi Unije zaščitijo v skladu z vrednotami iz člena 2 PEU, da kadar države članice izvršujejo proračun Unije, je spoštovanje pravne države nujen predpogoj za skladnost z načeli dobrega finančnega poslovodenja iz člena 317 PDEU, da države članice lahko zagotovijo dobro finančno poslovodenje le, če javni organi ravnajo v skladu s pravom, če se učinkovito preganjajo kršitve prava ter če so samovoljne in nezakonite odločitve javnih organov lahko predmet učinkovite sodne presoje, ter da se neodvisnost in nepristranskost sodstva in preiskovalnih organov in organov pregona zahtevata kot minimalno jamstvo zoper nezakonite in samovoljne odločitve javnih organov, ki bi lahko škodile finančnim interesom Unije. V uvodni izjavi 13 te uredbe je navedeno, da v tem okviru torej obstaja „jasna povezava med spoštovanjem pravne države in učinkovitim izvrševanjem proračuna Unije v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja“, v uvodni izjavi 15 te uredbe pa, da „[k]ršitve načel pravne države, zlasti tistih, ki vplivajo na pravilno delovanje javnih organov in učinkovito sodno presojo, lahko resno škodujejo finančnim interesom Unije“.
Čeprav je v uvodni izjavi 14 izpodbijane uredbe navedeno, da mehanizem, določen v tej uredbi, „dopolnjuje“ instrumente, ki spodbujajo pravno državo in njeno uporabo, je v njej natančneje opredeljeno, da ta mehanizem k temu spodbujanju prispeva „z zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države, ki vplivajo na dobro finančno poslovodenje ali zaščito finančnih interesov Unije“.
Četrtič, v obrazložitvenem memorandumu k njenemu predlogu, ki je bil podlaga za sprejetje izpodbijane uredbe, je Komisija res navedla, da so bile izražene želje, da Unija ukrepa in zaščiti pravno državo ter posledično sprejme ukrepe za zagotavljanje spoštovanja pravne države. Vendar je Komisija v istem obrazložitvenem memorandumu svoj predlog utemeljila z nujnostjo „zaščiti[ti] finančne interese Unije pred morebitno finančno izgubo zaradi splošnih pomanjkljivosti v zvezi z načelom pravne države v državi članici“.
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da je v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, cilj izpodbijane uredbe zaščititi proračun Unije pred vplivi na ta proračun, ki dovolj neposredno izhajajo iz kršitev načel pravne države v državah članicah, ne pa sankcioniranje takih kršitev samo po sebi.
Ta cilj pa je v skladu z zahtevo, da se mora proračun Unije izvrševati v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja, določeno zlasti v členu 310(5) PDEU, pri čemer se ta zahteva uporablja za vse določbe naslova II šestega dela Pogodbe DEU v zvezi z izvrševanjem proračuna Unije in zlasti za člen 322(1)(a) PDEU.
Na drugem mestu, glede vprašanja, ali bi izpodbijana uredba s svojo vsebino lahko spadala v okvir pravne podlage člena 322(1)(a) PDEU, Madžarska ob podpori Republike Poljske v bistvu trdi, da to zlasti ne more veljati za člene od 2 do 4 in člen 5(2) te uredbe. Prvič, člen 322(1)(a) PDEU naj ne bi omogočal opredelitve niti pojma „pravna država“ niti pojma „kršitve načel pravne države“. Drugič, povezava med kršitvami načel pravne države in proračunom Unije naj bi bila preširoka in naj bi, če bi se upoštevala, omogočala, da se s tem proračunom povežejo vsa področja prava Unije in pomembni vidiki pravnih sistemov držav članic. Tretjič, navedeni člen 5(2) naj se ne bi nanašal na proračun Unije in njegovo izvrševanje, ampak na proračune držav članic. Četrtič, navedeni členi od 2 do 4 naj bi institucijam Unije omogočali, da preučijo nacionalne primere in institucije, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije.
V zvezi s tem, prvič, se stranke v postopku strinjajo, da bi „mehanizem pogojenosti“, ki za upravičenost do financiranja iz proračuna Unije zahteva spoštovanje nekaterih pogojev, lahko bil zajet s pojmom „finančna pravila“ v smislu člena 322(1)(a) PDEU.
Vendar, medtem ko Madžarska ob podpori Republike Poljske meni, da mora biti tak pogoj tesno povezan bodisi z enim od ciljev programa ali posebne politike Unije bodisi z dobrim finančnim poslovodenjem proračuna Unije, Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije menita, da ima tak mehanizem lahko tudi naravo „horizontalne pogojenosti“ v smislu, da je zadevni pogoj lahko povezan z vrednoto pravne države iz člena 2 PEU, ki se mora spoštovati na vseh področjih politike Unije.
V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu s členom 2 PEU Unija temelji na vrednotah, med katerimi je pravna država, ki so skupne vsem državam članicam, in da je v skladu s členom 49 PEU spoštovanje teh vrednot predhodni pogoj za pristop k Uniji za vsako evropsko državo, ki zaprosi za članstvo v Uniji (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Kot je bilo namreč poudarjeno v uvodni izjavi 5 izpodbijane uredbe, ko država kandidatka postane država članica, se pridruži pravnemu okviru, ki temelji na osnovni premisi, v skladu s katero vsaka država članica z vsemi ostalimi državami članicami deli skupne vrednote iz člena 2 PEU, na katerih temelji Unija. Ta premisa temelji na posebnih in bistvenih značilnostih prava Unije, povezanih z njegovo naravo, ki izhajajo iz avtonomije, ki jo uživa navedeno pravo v razmerju do prava držav članic in mednarodnega prava. Pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami pri priznavanju teh vrednot in torej pri spoštovanju prava Unije, s katerim se te vrednote izvajajo (glej v tem smislu mnenje 2/13 (Pristop Unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014,
EU:C:2014:2454
, točke od 166 do 168; sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, točka
, in z dne 20. aprila 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, točka
). V tej uvodni izjavi je tudi navedeno, da bi zakoni in prakse držav članic morali še naprej spoštovati skupne vrednote, na katerih temelji Unija.
Iz tega izhaja, da je to, da država članica spoštuje vrednote iz člena 2 PEU, pogoj za uživanje vseh pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodb za to državo članico (sodbe z dne 20. aprila 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, točka
; z dne 18. maja 2021, AsociaţiaForumul Judecătorilor din România in drugi,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, točka
, in z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, točka
). Spoštovanja teh vrednot namreč ni mogoče omejiti na obveznost, ki jo mora država kandidatka sprejeti, da bi lahko pristopila k Uniji, in ki bi se ji lahko izognila po pristopu.
Vrednote iz člena 2 PEU so določile države članice, ki so jim te vrednote skupne. Opredeljujejo sámo identiteto Unije kot skupnega pravnega reda. Tako mora biti Unija v mejah svojih pristojnosti, določenih s Pogodbama, sposobna braniti navedene vrednote.
Iz tega izhaja, da je v skladu z načelom prenosa pristojnosti, določenim v členu 5(2) PEU, in načelom usklajenosti politik Unije, določenim v členu 7 PDEU, pravna država, ki je skupna vrednota Unije in držav članic ter spada med same temelje Unije in njenega pravnega reda, lahko podlaga za mehanizem pogojenosti, zajet s pojmom „finančna pravila“ v smislu člena 322(1)(a) PDEU.
V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da je proračun Unije eden od temeljnih instrumentov, ki omogočajo uresničitev načela solidarnosti v politikah in dejavnostih Unije, ki je omenjeno v členu 2 PEU in eno od temeljnih načel prava Unije (glej po analogiji sodbo z dne 15. julija 2021, Nemčija/Poljska,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, točka
), in drugič, da izvajanje tega načela prek tega proračuna temelji na medsebojnem zaupanju med državami članicami pri odgovorni uporabi skupnih virov, vključenih v navedeni proračun. To medsebojno zaupanje pa temelji, kot je bilo navedeno v točki 125 te sodbe, na zavezi vsake od držav članic, da izpolnjuje svoje obveznosti iz prava Unije in še naprej spoštuje, kot je sicer poudarjeno v uvodni izjavi 5 izpodbijane uredbe, vrednote iz člena 2 PEU, med katerimi je vrednota pravne države.
Poleg tega, kot je poudarjeno v točki 13 izpodbijane uredbe, obstaja jasna povezava med spoštovanjem vrednote pravne države na eni strani ter učinkovitim izvrševanjem proračuna Unije v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja in zaščito finančnih interesov Unije na drugi strani.
To dobro finančno poslovodenje in finančni interesi so namreč lahko resno ogroženi zaradi kršitev načel pravne države, storjenih v državi članici, ker lahko te kršitve med drugim povzročijo, da ni zagotovljeno, da odhodki, zajeti s proračunom Unije, izpolnjujejo vse pogoje financiranja, ki so določeni s pravom Unije, in tako ustrezajo ciljem, ki jim Unija sledi, kadar financira take odhodke.
Spoštovanja teh pogojev in ciljev kot elementov prava Unije zlasti ni mogoče v celoti zagotoviti brez učinkovitega sodnega nadzora, ki naj zagotavlja spoštovanje prava Unije, pri čemer je obstoj takega nadzora tako v državah članicah kot na ravni Unije, ki ga opravljajo neodvisna sodišča, neločljivo povezan s pravno državo (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, točki
in
).
Iz navedenega izhaja, da v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, tudi mehanizem pogojenosti lahko spada v okvir pojma „finančna pravila“ iz člena 322(1)(a) PDEU, kadar za upravičenost do financiranja iz proračuna Unije uvaja horizontalno pogojenost, ki je povezana s tem, da država članica spoštuje načelo pravne države iz člena 2 PEU, in ki se nanaša na izvrševanje proračuna Unije.
Člen 4(1) izpodbijane uredbe pa uvaja tak mehanizem horizontalne pogojenosti, ker določa, da se sprejmejo ustrezni ukrepi, kadar se ugotovi, da kršitve načel pravne države v državi članici dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Iz člena 5(1) te uredbe namreč izhaja, da ta določba izčrpno določa „ustrezne ukrepe“, ki se lahko sprejmejo ter ki so povzeti v točki 112 te sodbe in so dejansko vsi povezani z izvrševanjem proračuna Unije.
V zvezi s pogojem iz člena 4(1) izpodbijane uredbe, ki se nanaša na obstoj „kršitev načel pravne države“, člen 2(a) te uredbe določa, da pojem „pravna država“ v smislu te uredbe pomeni „vrednoto Unije iz člena 2 [PEU]“ in da ta pojem vključuje načela zakonitosti, pravne varnosti, prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, učinkovitega sodnega varstva, delitve oblasti ter nediskriminacije in enakosti pred zakonom. V isti določbi je vseeno poudarjeno, da se pojem „pravna država“, kot je opredeljen za potrebe uporabe navedene uredbe, „razume ob upoštevanju ostalih vrednot in načel Unije iz člena 2 PEU“. Iz tega sledi, da se spoštovanje teh vrednot in načel, ker so del same opredelitve vrednote „pravne države“ iz člena 2 PEU ali so, kot je razvidno iz drugega stavka tega člena, tesno povezani z družbo, ki spoštuje pravno državo, lahko zahteva v okviru mehanizma horizontalne pogojenosti, kot je uveden z izpodbijano uredbo.
Poleg tega je namen člena 3 izpodbijane uredbe, v katerem so navedeni primeri, ki so lahko značilni za kršitve teh načel in med katerimi je neuspešno zagotavljanje odsotnosti nasprotij interesov, olajšati uporabo te uredbe, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 152 in 280 sklepnih predlogov.
Iz člena 4(2) izpodbijane uredbe izhaja, da se morajo kršitve načel pravne države, da bi spadale v okvir mehanizma horizontalne pogojenosti, uvedenega z odstavkom 1 tega člena, nanašati na primere ali ravnanja organov, ki so našteti v točkah od (a) do (h) tega odstavka 2, če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
Iz navedenega izhaja, da so člen 2(a), člen 3, člen 4(2) in člen 5(1) izpodbijane uredbe sestavni elementi mehanizma horizontalne pogojenosti, uvedenega s členom 4(1) te uredbe, s tem, da določajo opredelitve, potrebne za njegovo izvajanje, opredeljujejo področje njegove uporabe in predpisujejo ukrepe, do katerih lahko pripelje. Te določbe so tako sestavni del tega mehanizma in zato spadajo v okvir pojma „finančna pravila“ v smislu člena 322(1)(a) PDEU.
Drugič, te ugotovitve ne ovržejo trditve, ki jih navaja Madžarska ob podpori Republike Poljske, da členi od 2 do 4 izpodbijane uredbe institucijam Unije omogočajo, da preučijo primere v državah članicah, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije.
Kot je bilo namreč poudarjeno v točki 111 te sodbe, iz povezane razlage člena 4(1) in člena 6(1) izpodbijane uredbe izhaja, da lahko Komisija postopek, določen za sprejetje „ustreznih ukrepov“ za zaščito proračuna Unije, začne samo, če ugotovi, da obstajajo utemeljeni razlogi ne le za domnevo, da je v državi članici prihajalo do kršitev načel pravne države, ampak zlasti za domnevo, da te kršitve dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Dalje, kot je bilo ugotovljeno v točki 138 te sodbe, iz člena 4(2) izpodbijane uredbe izhaja, da se morajo kršitve načel pravne države, da bi spadale v okvir mehanizma horizontalne pogojenosti, uvedenega z odstavkom 1 tega člena, nanašati na primere ali ravnanja organov, ki so našteti v točkah od (a) do (h) tega odstavka 2, če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
Ta pomembnost pa se lahko domneva za dejavnost organov, ki izvršujejo proračun Unije in izvajajo finančni nadzor, spremljanje in notranje revizije, iz točk (a) in (b) navedenega odstavka 2. Delovanje preiskovalnih služb in javnega tožilstva je v točki (c) tega odstavka navedeno samo, če se nanaša na kršitve prava Unije v zvezi z izvrševanjem proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije. Enako velja za preprečevanje in sankcioniranje kršitev prava Unije, navedenih v točki (e), kar izvajajo nacionalna sodišča ali upravni organi. Sodna presoja iz točke (d) je omenjena samo, če se nanaša na ravnanje organov, navedeno v točkah od (a) do (c). Izterjava neupravičeno plačanih sredstev iz točke (f) se nanaša samo na sredstva iz proračuna Unije, kar velja tudi za sodelovanje z OLAF in Evropskim javnim tožilstvom, omenjeno v točki (g). Nazadnje, točka (h) se izrecno nanaša na vse druge primere in ravnanja organov, ki so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
Iz tega sledi, da v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, prvič, izpodbijana uredba institucijam Unije omogoča, da preučijo primere v državah članicah, samo če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, ter se, drugič, ustrezni ukrepi na podlagi te uredbe lahko sprejmejo, samo če je dokazano, da taki primeri vključujejo kršitev enega od načel pravne države, ki dovolj neposredno vpliva ali pomeni dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na to dobro finančno poslovodenje ali zaščito teh finančnih interesov.
Ti položaji, ki so pomembni za izvrševanje proračuna Unije, pa ne samo spadajo na področje uporabe prava Unije, ampak so lahko, kot je bilo ugotovljeno v točki 133 te sodbe, zajeti tudi s finančnim pravilom v smislu člena 322(1)(a) PDEU, ki ima obliko mehanizma horizontalne pogojenosti, povezanega s spoštovanjem vrednote pravne države v državi članici.
Tretjič, v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, se s tem, da je mehanizem horizontalne pogojenosti, ki izpolnjuje merila, opredeljena v točki 133 te sodbe, v zvezi s spoštovanjem vrednote pravne države iz člena 2 PEU v državi članici in izvrševanjem proračuna Unije, lahko zajet s pojmom „finančna pravila, v katerih se zlasti podrobno določi postopek v zvezi [z] izvrševanjem proračuna“ v smislu člena 322(1)(a) PDEU, obseg tega pojma ne razširi prek tega, kar je potrebno za dobro izvrševanje proračuna Unije.
Člen 4 izpodbijane uredbe namreč v odstavku 2 področje uporabe mehanizma pogojenosti, uvedenega z navedeno uredbo, omejuje na primere in ravnanja organov, ki so povezani z izvrševanjem proračuna Unije, in v odstavku 1 zahteva, da je sprejetje ustreznih ukrepov odvisno od obstoja kršitev načel pravne države, ki dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov. Zadnjenavedeni pogoj zahteva, da se dokaže dejanska povezava med temi kršitvami in takim vplivom ali takim resnim tveganjem vplivanja.
V zvezi s tem je treba poudariti, da za uporabo člena 4(1) in (2) izpodbijane uredbe veljajo postopkovne zahteve, določene v členu 6, od (1) do (9), te uredbe, ki vključujejo, kot je poudarjeno v uvodni izjavi 26 navedene uredbe, obveznost Komisije, da se pri preučitvi, ali je sprejetje ustreznih ukrepov utemeljeno, opre na posebne dokaze in spoštuje načela objektivnosti, prepovedi diskriminacije in enakosti držav članic pred Pogodbama.
V zvezi z ugotavljanjem in oceno kršitev načel pravne države je v uvodni izjavi 16 izpodbijane uredbe natančneje pojasnjeno, da mora biti ta ocena objektivna, nepristranska in pravična. Poleg tega je spoštovanje vseh teh obveznosti predmet celovitega sodnega nadzora Sodišča.
Četrtič, v zvezi z vprašanjem, ali lahko člen 5(2) izpodbijane uredbe spada v okvir pravne podlage člena 322(1)(a) PDEU, je v točki 115 te sodbe ugotovljeno, da je cilj prve določbe zaščititi legitimne interese končnih prejemnikov in upravičencev, ko se na podlagi navedene uredbe sprejmejo ustrezni ukrepi zoper državo članico. Iz tega sledi, da se navedena določba nanaša na pravne in finančne učinke, povezane z ukrepi za zaščito proračuna Unije v smislu tega člena 5, ki se sami nanašajo na izvrševanje proračuna Unije, kot je bilo pojasnjeno v točkah 112 in 135 te sodbe.
Poleg tega, kot je bilo ugotovljeno v točki 99 te sodbe, so finančna pravila, v katerih se „zlasti podrobno določi postopek v zvezi“ z izvrševanjem proračuna, v smislu člena 322(1)(a) PDEU namenjena urejanju vseh vidikov, povezanih z izvrševanjem proračuna Unije, zajetih v naslovu II šestega dela Pogodbe DEU, in torej urejanju tega izvrševanja v širšem pomenu.
Za določbo, ki se kot člen 5(2) izpodbijane uredbe nanaša na pravne in finančne učinke, povezane z ukrepi za zaščito proračuna Unije v smislu tega člena 5, ki so ukrepi v zvezi z izvrševanjem proračuna Unije, pa je treba šteti, da se sama nanaša na to izvrševanje, in se torej zanjo lahko šteje, da določa postopek v zvezi z izvrševanjem tega proračuna.
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba trditve Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, v zvezi z neobstojem pravne podlage za izpodbijano uredbo, ker ta ne določa finančnih pravil v smislu člena 322(1)(a) PDEU, zavrniti.
Kljub temu je treba preveriti še, ali – kot v bistvu trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske – finančnih pravil, kot so določena v izpodbijani uredbi, zakonodajalec Unije ne more sprejeti, ker se z njimi zaobideta člen 7 PEU in člen 269 PDEU.
2)

Zaobidenje člena 7 PEU in člena 269 PDEU
Na prvem mestu, Madžarska ob podpori Republike Poljske v bistvu trdi, da samo postopek iz člena 7 PEU institucijam Unije podeljuje pristojnost, da preučijo, ugotovijo in po potrebi sankcionirajo kršitve vrednot iz člena 2 PEU v državi članici, ker med drugim taka pristojnost vključuje področja, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije, kot je delovanje organov in institucij držav članic, in ker so države članice kot avtorice Pogodb uredile vse vidike tega postopka v okviru Pogodbe EU. Ker Pogodbi ne določata nobenega prenosa zakonodajnih pooblastil na podlagi člena 7 PEU, naj niti ta določba niti nobena druga določba navedenih pogodb zakonodajalcu Unije ne bi dovoljevala, da uvede postopek, vzporeden postopku iz člena 7 PEU, ki se nanaša na ugotavljanje kršitve vrednot iz člena 2 PEU in opredelitev pravnih posledic, ki izhajajo iz tega.
Prvič, v zvezi s tem je treba spomniti, da vrednote iz člena 2 PEU, na katerih temelji Unija in ki so skupne državam članicam, vključujejo vrednote spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic v družbi, ki jo označujejo med drugim nediskriminacija, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.
V preambuli Listine je med drugim navedeno, da Unija temelji na načelih demokracije in pravne države ter da priznava pravice, svoboščine in načela, navedena v tej listini. Členi 6, od 10 do 13, 15, 16, 20, 21 in 23 te listine določajo obseg vrednot človekovega dostojanstva, svobode, enakosti, spoštovanja človekovih pravic, nediskriminacije ter enakosti žensk in moških, navedenih v členu 2 PEU. Člen 47 Listine in člen 19 PEU med drugim zagotavljata pravico do učinkovitega pravnega sredstva in pravico do neodvisnega, nepristranskega in z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča, kar se tiče varstva pravic in svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije.
Poleg tega člena 8 in 10, člen 19(1), člen 153(1)(i) in člen 157(1) PDEU določajo obseg vrednot enakosti, nediskriminacije in enakosti žensk in moških ter zakonodajalcu Unije omogočajo, da sprejme predpise sekundarnega prava, namenjene izvajanju teh vrednot.
Iz zgornjih dveh točk izhaja, da v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, poleg postopka iz člena 7 PEU številne določbe Pogodb, ki so pogosto konkretizirane z različnimi akti sekundarne zakonodaje, institucijam Unije podeljujejo pristojnost, da preučijo, ugotovijo in po potrebi sankcionirajo kršitve vrednot iz člena 2 PEU, storjene v državi članici.
Zlasti glede vrednote pravne države so nekateri njeni vidiki zaščiteni s členom 19 PEU, kot Madžarska pravzaprav priznava. Enako velja za člene od 47 do 50 Listine, ki so del naslova VI te listine, naslovljenega „Sodno varstvo“, ter zagotavljajo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in pravico do nepristranskega sodišča, domnevo nedolžnosti in pravico do obrambe, načeli zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni ter pravico, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat.
Natančneje, Sodišče je odločilo, da člen 19 PEU, ki konkretizira vrednoto pravne države iz člena 2 PEU, od držav članic v skladu z odstavkom 1, drugi pododstavek, navedenega člena 19 zahteva, da določijo sistem pravnih sredstev in postopkov, ki posameznikom zagotavljajo spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, točki
in
ter navedena sodna praksa). Spoštovanje te zahteve pa lahko nadzira Sodišče, zlasti če Komisija vloži tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, točki
in
, in z dne 5. novembra 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, točki
in
).
Sodišče je poleg tega odločilo, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, kot se razlaga z vidika člena 47 Listine, državam članicam nalaga jasno in natančno obveznost rezultata, ki ne vsebuje nobenega pogoja glede neodvisnosti sodišč, ki morajo razlagati in uporabljati pravo Unije, tako da nacionalno sodišče ne sme uporabiti nobene določbe nacionalnega prava, ki krši člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, če je potrebno, potem ko je od Sodišča dobilo razlago te določbe v okviru postopka predhodnega odločanja (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, točke od 142 do 146).
Iz preudarkov v točkah od 159 do 162 te sodbe torej izhaja, da je treba trditev Madžarske, da lahko Unija vrednoto pravne države ščiti samo v okviru postopka iz člena 7 PEU, zavrniti.
Drugič, v zvezi s trditvami Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, da samo člen 7 PEU institucijam Unije omogoča, da nadzirajo spoštovanje pravne države v državah članicah na področjih, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije, med katerimi je delovanje organov in institucij držav članic, je dovolj spomniti, da izpodbijana uredba niti Komisije niti Sveta ne pooblašča, da opravita tak nadzor, razen v zvezi z ravnanjem organa države članice ali primerom, ki se lahko pripiše takemu organu, ki je povezan z izvrševanjem proračuna Unije in ki zato spada na področje uporabe prava Unije.
Kot je bilo namreč ugotovljeno v točkah od 141 do 145 te sodbe, prvič, izpodbijana uredba institucijam Unije omogoča, da preučijo primere v državah članicah, samo če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, ter se, drugič, ustrezni ukrepi na podlagi te uredbe lahko sprejmejo, samo če je dokazano, da taki primeri vključujejo kršitev enega od načel pravne države, ki dovolj neposredno vpliva ali pomeni dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na to dobro finančno poslovodenje ali zaščito teh finančnih interesov.
Na drugem mestu, glede trditve, da je posledica izpodbijane uredbe zaobidenje postopka iz člena 7 PEU in razširitev pristojnosti Sodišča, določenih v členu 269 PDEU, Madžarska ob podpori Republike Poljske v bistvu trdi, da postopek, uveden s to uredbo, v določenih primerih konkretizira postopek iz člena 7 PEU in s tem uvaja vzporedni postopek, s katerim je mogoče po temeljiti analizi ugotoviti kršitve načel pravne države v državah članicah. Z navedeno uredbo naj bi bilo mogoče s takimi kršitvami povezati enake pravne posledice, kot so določene v členu 7 PEU, tudi če niti ta določba niti nobena druga določba Pogodb zakonodajalcu Unije ne daje pooblastil, da to stori. Ta uredba naj bi tako kršila institucionalno ravnovesje, kot je določeno v členu 7 PEU, členu 13(2) PEU in členu 269 PDEU, s tem, da Svetu, Komisiji in Sodišču podeljuje nove pristojnosti.
Prvič, v zvezi s tem je treba poudariti, da zakonodajalec Unije ne more brez kršitve člena 7 PEU uvesti postopka, vzporednega postopku iz te določbe, katerega predmet bi bil v bistvu isti, ki bi uresničeval isti cilj in omogočal sprejetje enakih ukrepov, hkrati pa predvideval ukrepanje drugih institucij ali določal materialnopravne in postopkovne pogoje, drugačne od pogojev iz navedene določbe.
Vendar lahko zakonodajalec Unije, kadar ima za to na voljo pravno podlago, v aktu sekundarne zakonodaje uvede druge postopke v zvezi z vrednotami iz člena 2 PEU, med katerimi je pravna država, če se ti postopki tako po cilju kot po predmetu razlikujejo od postopka iz člena 7 PEU (glej po analogiji sodbo z dne 7. februarja 1979, Francija/Komisija,
15/76 in 16/76
,
EU:C:1979:29
, točka
; sklep z dne 11. julija 1996, An Taisce in WWF UK/Komisija,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, točka
, in sodbo z dne 11. januarja 2001, Grčija/Komisija,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, točka
).
V obravnavani zadevi v zvezi s cilji postopka iz člena 7 PEU in postopka, določenega v izpodbijani uredbi, iz člena 7, od (2) do (4), PEU izhaja, da postopek iz tega člena med drugim Svetu, če je Evropski svet ugotovil, da ena od držav članic huje in vztrajno krši vrednote iz člena 2 PEU, omogoča, da sprejme sklep o mirovanju nekaterih pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodb za to državo članico, vključno z glasovalnimi pravicami predstavnika vlade te države članice v Svetu, in da lahko Svet naknadno sklene, da se ukrepi, ki jih je sprejel, spremenijo ali prekličejo, kot odgovor na spremembe okoliščin, zaradi katerih so bili uvedeni.
Cilj postopka iz člena 7 PEU je tako Svetu omogočiti, da kaznuje hujše in vztrajne kršitve vrednot iz člena 2 PEU, zlasti zato, da zadevni državi članici odredi, naj preneha s temi kršitvami.
Nasprotno pa, kot izhaja iz točk od 110 do 120 te sodbe, iz narave ukrepov, ki se lahko sprejmejo na podlagi izpodbijane uredbe, in iz pogojev za sprejetje in odpravo teh ukrepov izhaja, da je cilj postopka, uvedenega s to uredbo, v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja iz člena 310(5) in člena 317, prvi odstavek, PDEU zagotoviti zaščito proračuna Unije v primeru kršitve načel pravne države v državah članicah, ne pa prek proračuna Unije sankcionirati kršitve načel pravne države.
Iz tega sledi, da postopek iz izpodbijane uredbe uresničuje drugačen cilj kot postopek iz člena 7 PEU.
Glede predmeta vsakega od obeh postopkov je treba poudariti, da se področje uporabe postopka iz člena 7 PEU nanaša na vse vrednote iz člena 2 PEU, medtem ko se področje uporabe postopka, uvedenega z izpodbijano uredbo, nanaša samo na eno od teh vrednot, to je pravno državo.
Poleg tega člen 7 PEU omogoča oceno vseh hujših in vztrajnih kršitev vrednote iz člena 2 PEU, medtem ko izpodbijana uredba dovoljuje preučitev kršitev načel pravne države, omenjenih v členu 2(a) te uredbe, samo če obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da vplivajo na proračun.
V zvezi s pogoji za začetek obeh postopkov je treba poudariti, da se postopek iz člena 7 PEU v skladu z njegovim odstavkom 1, če obstaja očitno tveganje, da bi država članica lahko huje kršila vrednote iz člena 2 PEU, lahko začne na pobudo ene tretjine držav članic, Evropskega parlamenta ali Komisije, pri čemer je zahtevani prag sprva očitno tveganje hujše kršitve teh vrednot, nato – v zvezi z mirovanjem nekaterih pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodb za zadevno državo članico, na podlagi člena 7(2) in (3) PEU – to, da ta država članica huje in vztrajno krši te vrednote. Nasprotno pa lahko postopek, uveden z izpodbijano uredbo, začne samo Komisija, če obstajajo utemeljeni razlogi ne samo za domnevo, da so bile v državi članici storjene kršitve načel pravne države, ampak tudi in predvsem za domnevo, da te kršitve dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Poleg tega je edini materialnopravni pogoj za sprejetje ukrepov na podlagi člena 7 PEU to, da Evropski svet ugotovi, da ena od držav članic huje in vztrajno krši vrednote iz člena 2 PEU. Nasprotno pa, kot je bilo poudarjeno v točki 147 te sodbe, se v skladu s členom 4(1) in (2) izpodbijane uredbe ukrepi na podlagi te uredbe lahko sprejmejo samo, če sta izpolnjena dva pogoja. Prvič, ugotovljeno mora biti, da se kršitev načel pravne države v državi članici nanaša vsaj na en primer ali eno ravnanje organov, ki so navedeni v tem odstavku 2, če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije. Drugič, dokazano mora biti tudi, da te kršitve dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na to dobro finančno poslovodenje ali te finančne interese, tako da ta pogoj torej zahteva, da se ugotovi dejanska povezava med temi kršitvami in takim vplivom ali takim resnim tveganjem vplivanja.
Kar se tiče narave ukrepov, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 7(3) PEU, ti vključujejo mirovanje „nekater[ih] pravic[], ki izhajajo iz uporabe teh pogodb za zadevno državo članico, […] vključno z glasovalnimi pravicami predstavnika vlade te države članice v Svetu“, in se lahko zato nanašajo na vsako pravico, ki izhaja iz uporabe Pogodb za zadevno državo članico. Nasprotno pa so ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi izpodbijane uredbe, omejeni na tiste, ki so našteti v njenem členu 5(1) in povzeti v točki 112 te sodbe ter so vsi proračunske narave.
Nazadnje, člen 7 PEU predvideva spremembo in odpravo sprejetih ukrepov samo kot odgovor na spremembe okoliščin, zaradi katerih so bili sprejeti. Nasprotno pa člen 7(2), drugi in tretji pododstavek, izpodbijane uredbe odpravo in spremembo sprejetih ukrepov povezuje s pogoji za sprejetje ukrepov iz člena 4 te uredbe. Zato se ti ukrepi lahko odpravijo ali spremenijo ne samo takrat, kadar vsaj delno prenehajo kršitve načel pravne države v zadevni državi članici, ampak predvsem takrat, kadar te kršitve, čeprav še trajajo, ne vplivajo več na proračun Unije. To lahko med drugim velja, kadar se ne nanašajo več na vsaj enega od primerov ali enega od ravnanj organov iz odstavka 2 tega člena, kadar ti primeri ali ta ravnanja niso več pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, kadar kršitev ne vpliva več ali ne pomeni več resnega tveganja, ki vpliva na to dobro poslovodenje ali te finančne interese, ali kadar povezava med kršitvijo načela pravne države in takim vplivom ali takim resnim tveganjem ni več dovolj neposredna.
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da postopek iz člena 7 PEU in postopek, uveden z izpodbijano uredbo, uresničujeta različne cilje in da se njuna predmeta jasno razlikujeta.
Iz tega sledi, da v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, ni mogoče šteti, da izpodbijana uredba uvaja vzporedni postopek, s katerim se zaobide člen 7 PEU.
Drugič, glede trditev Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, v skladu s katerimi izpodbijana uredba posega v institucionalno ravnovesje, kot je določeno v členu 7 PEU in členu 13(2) PEU, je bilo, na eni strani, v prejšnjih dveh točkah te sodbe ugotovljeno, da postopek iz člena 7 PEU in postopek, uveden z izpodbijano uredbo, uresničujeta različne cilje in imata različen predmet, tako da ni mogoče šteti, da izpodbijana uredba uvaja vzporedni postopek, s katerim se zaobide ta določba.
V teh okoliščinah Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, ne more utemeljeno trditi, da izpodbijana uredba krši institucionalno ravnovesje, določeno v členu 7 PEU.
Na drugi strani, v zvezi z zahtevami iz člena 13(2) PEU, v skladu s katerim „[v]saka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi“, iz člena 6 izpodbijane uredbe izhaja, da Komisija vodi ta postopek, Svet pa po potrebi na predlog Komisije sprejme izvedbeni sklep, v katerem določi ustrezne ukrepe, pri čemer je treba pojasniti, da kljub omembi Evropskega sveta v uvodni izjavi 26 te uredbe navedeni člen 6 temu svetu ne podeljuje nobene vloge v okviru postopka, uvedenega z navedeno uredbo.
V zvezi s tem Komisija najprej v skladu s členom 317, prvi odstavek, PDEU izvršuje proračun Unije v sodelovanju z državami članicami na lastno odgovornost in v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja, tako da je njena vloga v postopku, uvedenem z izpodbijano uredbo, v skladu s pristojnostmi, ki so ji podeljene s to določbo.
Dalje, kot je pravilno trdil Svet, lahko njegovo ukrepanje temelji na členu 322(1)(a) in členu 291(2) PDEU, tako da s tem ne krši pristojnosti, ki je Komisiji podeljena na podlagi člena 317, prvi odstavek, PDEU.
Na eni strani, kot je bilo ugotovljeno v točki 99 te sodbe, so namreč finančna pravila, v katerih se „zlasti podrobno določi postopek v zvezi [z] izvrševanjem proračuna“, v smislu člena 322(1)(a) PDEU namenjena urejanju vseh vidikov, povezanih z izvrševanjem proračuna Unije, zajetih v naslovu II šestega dela Pogodbe DEU, in torej urejanju tega izvrševanja v širšem pomenu.
Mehanizem horizontalne pogojenosti, uveden z izpodbijano uredbo, tako spada v okvir pojmovanja izvrševanja proračuna, ki presega izvrševanje proračuna, ki – opredeljeno v členu 2, točka 7, Finančne uredbe kot izvajanje dejavnosti v zvezi z upravljanjem, spremljanjem, nadzorom in revizijo proračunskih odobritev – v skladu s členom 317, prvi odstavek, PDEU spada med pristojnosti Komisije, ki jih ta izvaja v sodelovanju z državami članicami.
Na drugi strani, člen 291(2) PDEU omogoča, da se v ustrezno utemeljenih posebnih primerih na Svet prenesejo izvedbena pooblastila, če so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije. V zvezi s tem iz člena 6, od (9) do (11), izpodbijane uredbe izhaja, da so ukrepi, ki jih Svet lahko sprejme na podlagi te uredbe, izvedbeni sklepi, pri čemer je v uvodni izjavi 20 navedene uredbe natančneje pojasnjeno, da se ta izvedbena pooblastila na Svet prenesejo za zagotovitev enotnih pogojev izvajanja navedene uredbe ter glede na pomen finančnih učinkov takih ukrepov.
Ti elementi zadostujejo za sklepanje, da je prenos pristojnosti za sprejetje ustreznih ukrepov iz člena 5(1) izpodbijane uredbe na Svet ustrezno utemeljen.
Nazadnje, neobstoj pristojnosti, prenesene na Evropski svet v okviru postopka, uvedenega s členom 6 izpodbijane uredbe, je v skladu s pristojnostmi, ki so mu podeljene s členom 15(1) PEU, v skladu s katerim Evropski svet, ne da bi opravljal zakonodajne funkcije, daje Uniji potrebne spodbude za njen razvoj in zanj opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje.
Čeprav je res, da je v uvodni izjavi 26 izpodbijane uredbe določeno, da Evropski svet lahko na prošnjo države članice, ki je predmet postopka, ki se izvaja na podlagi člena 6 te uredbe, razpravlja o tem, ali so med tem postopkom spoštovana načela objektivnosti, nediskriminacije in enakosti držav članic pred Pogodbama, je dovolj poudariti, da tako ukrepanje Evropskega sveta kot izjema ni predvideno niti v členu 6 niti v nobeni drugi določbi navedene uredbe. V teh okoliščinah se ob upoštevanju, da preambula akta Unije ni zavezujoča (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, točka
in navedena sodna praksa), ni mogoče sklicevati na uvodno izjavo 26, da bi se odstopalo od samih določb izpodbijane uredbe ali te določbe razlagalo v smislu, ki je v nasprotju z njihovim besedilom.
Tretjič, ker Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da bo moralo Sodišče v okviru sodnega nadzora v zvezi s sklepom, ki ga Svet sprejme na podlagi člena 6(10) izpodbijane uredbe, presojati, ali država članica krši načela pravne države, in ker meni, da pristojnost, ki mu je tako podeljena, pomeni kršitev člena 13(2) PEU in člena 269 PDEU, je treba poudariti, da se zadnjenavedeni člen glede na svoje besedilo nanaša samo na nadzor zakonitosti akta, ki ga Evropski svet ali Svet sprejme na podlagi člena 7 PEU.
V teh okoliščinah in glede na ugotovitve v točkah 179 in 180 te sodbe nadzor zakonitosti, ki ga lahko mora opraviti Sodišče zlasti v primeru ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 263 PDEU, v zvezi s sklepi Sveta, sprejetimi na podlagi člena 6(10) izpodbijane uredbe, ne spada na področje uporabe člena 269 PDEU in zato zanj ne veljajo posebna pravila iz tega člena.
Iz tega sledi, da izpodbijana uredba Sodišču ne podeljuje nobene nove pristojnosti.
Nazadnje, v točki 165 te sodbe je bilo ugotovljeno, prvič, da izpodbijana uredba institucijam Unije omogoča, da preučijo primere v državah članicah, samo če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, in drugič, da se ustrezni ukrepi na podlagi te uredbe lahko sprejmejo, samo če je dokazano, da taki primeri vključujejo kršitev enega od načel pravne države, ki dovolj neposredno vpliva ali pomeni dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na to dobro finančno poslovodenje ali zaščito teh finančnih interesov.
Ker pa se taki položaji nanašajo na izvrševanje proračuna Unije in tako spadajo na področje uporabe prava Unije, Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, ne more trditi, da Sodišče ni pristojno za preučitev presoj Sveta v sklepih, sprejetih na podlagi člena 6(10) izpodbijane uredbe.
Iz tega sledi, da je treba trditve Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, v zvezi z zaobidenjem člena 7 PEU in člena 269 PDEU zavrniti kot neutemeljene.
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba prvi in drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljena.
2.

Tretji tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
a)

Trditve strank
S tretjim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, trdi, da izpodbijana uredba krši načeli pravne varnosti in pravne jasnosti, ki sta priznani kot splošni načeli prava Unije, ker pojmi, uporabljeni v tej uredbi, na podlagi katerih se lahko ugotovi, da je država članica kršila načela pravne države, v državah članicah niso enotno opredeljeni. Zlasti meni, da pojem „pravna država“, kot je opredeljen v členu 2(a) navedene uredbe, kaže na resne konceptualne negotovosti in resne nedoslednosti, ki bi lahko ogrozile razlago vrednot Unije in povzročile, da bi se ta uredba uporabljala na način, ki bi bil v nasprotju s temi vrednotami.
Na prvem mestu, Madžarska navaja, da je pravna država ideal ali kvečjemu smernica, ki ni nikoli popolnoma dosežena, in da bi bilo treba njeno spoštovanje zato presojati relativno, saj nobena država ne more trditi, da jo v celoti spoštuje. Ta ideal, značilen za sodobno demokracijo, naj bi skozi stoletja doživljal kompleksen razvoj, kar naj bi, kot je razvidno iz študije Beneške komisije št. 512/2009 z dne 28. marca 2011, naslovljene „Report on the Rule of Law“, pripeljalo do večplastnega koncepta, ki ga ni mogoče natančno opredeliti in katerega vsebina se stalno razvija.
To dojemanje pravne države naj bi bilo razvidno tudi iz študije Beneške komisije št. 711/2013 z dne 18. marca 2016, ki vsebuje „seznam meril za pravno državo“ in na katero se sicer sklicuje uvodna izjava 16 izpodbijane uredbe. V skladu s točkama 12 in 18 te študije naj temeljni elementi pojma „pravna država“ ne bi opredeljevali tega pojma in naj bi sami bili teoretične kategorije in načela, ki jih je mogoče dalje razdeliti na več drugih načel. Poleg tega naj bi bilo iz točk 29 in 30 navedene študije razvidno, da v njej opredeljena merila za pravno državo niso izčrpna in da jih ni mogoče preoblikovati v pravila.
V zvezi s tem Madžarska opozarja, da Unija v skladu s členom 4(2) PEU spoštuje nacionalno identiteto držav članic, katere del so njihove temeljne politične in ustavne strukture. Mehanizem, vzpostavljen z izpodbijano uredbo, pa naj ne bi bil v skladu s tem temeljnim jamstvom, ker naj bi postopek, ki ga določa, omogočal preučitev zakonodaje ali prakse države članice, tudi če ne spada na področje uporabe prava Unije.
Konceptualne negotovosti, ki vplivajo na pojem „pravna država“, naj bi bile še večje, ker so predstavniki Komisije večkrat navedli, da bodo ugotovitve iz letnega poročila Komisije o stanju pravne države uporabljene v okviru izvajanja izpodbijane uredbe, tudi če ta uredba ne vsebuje nobenega sklicevanja na to poročilo. Poleg tega naj bi Komisija v navedenem poročilu preučila uporabo zahtev po pravni državi na področjih, ki naj ne bi ustrezala niti pojmom, uporabljenim v izpodbijani uredbi v povezavi z načeli pravne države, niti seznamu meril za pravno državo, ki jih je Beneška komisija določila v študiji, omenjeni v točki 201 te sodbe.
Madžarska meni, da je dojemanje Komisije glede sestavnih elementov pravne države drugačno od tega, kako jih dojema Beneška komisija, in od dojemanja, iz katerega izhajajo pojmi, uporabljeni v izpodbijani uredbi, tako da to, kako ta institucija uporablja to uredbo, lahko postane tako nepredvidljivo, da ne bi bilo združljivo z načelom pravne varnosti, ki je tudi sámo vidik pravne države.
Na drugem mestu, Madžarska ob podpori Republike Poljske meni, da je zakonodajalec Unije v členu 2(a) izpodbijane uredbe zaman poskušal jasno navesti sestavne elemente pojma „pravna država“. V tej določbi naj bi bili namreč samo povzeti vzporedni elementi iz člena 2 PEU, ki so enako abstraktni, kot so spoštovanje temeljnih pravic, prepoved vsake diskriminacije in načelo učinkovitega sodnega varstva, ki naj bi bili tudi ločeno zagotovljeni v Pogodbah. Ta okoliščina naj bi torej potrjevala, da vrednote iz člena 2 PEU navdihujejo politično sodelovanje v Uniji, vendar nimajo lastne pravne vsebine. Zakonodajalec Unije naj bi s tem, da je pojem „pravna država“ opredelil v pravilih za posamezni sektor in tako omogočil, da se v drugih aktih sekundarne zakonodaje uporablja drugačno pojmovanje tega pojma, spodkopal razlago tega pojma kot skupne vrednote Unije, kot ga je skupnost držav članic opredelila v skladu s členom 2 PEU.
Poleg tega naj bi bili v izpodbijani uredbi po tem, ko je v členu 2(a) opredeljen pojem „pravna država“, v členu 3 informativno navedeni primeri „kršitev načel pravne države“, ki naj bi bili v resnici samo postransko povezani z opredelitvijo tega pojma. Enako naj razmerja med členom 4(2) navedene uredbe, ki določa primere in ravnanja, na katere se morajo nanašati kršitve teh načel, na eni strani ter pojmoma „pravna država“ in „načela pravne države“ na drugi strani ne bi bilo mogoče jasno opredeliti. Tako naj s skupno preučitvijo primerov, ki so kot značilni za kršitve načel pravne države navedeni v členu 3 izpodbijane uredbe, in opredelitve pojma „pravna država“ v členu 2(a) te uredbe ne bi bilo mogoče izključiti, da se sankcije naložijo za primere, ki niso povezani z dobrim poslovodenjem proračunskih sredstev Unije.
Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da dejstvo, da javni organi ravnajo na način, ki je v skladu s pravom, brez samovolje in je lahko predmet tožbe pred sodiščem, ustreza sestavnim elementom pravne države. Nasprotno pa meni, da imajo „neuspešno preprečevanje […] odrekanj[a] finančnih in človeških virov, ki vpliva na […] pravilno delovanje [javnih organov]“,„neuspešno zagotavljanje odsotnosti nasprotja interesov“ ali celo „neuspešno preprečevanje […] nezakonitih odločitev“ iz člena 3(b) izpodbijane uredbe samo oddaljeno in posredno povezavo s pojmom „pravna država“, kar povzroči pretrganje povezave med ciljem in vsebino tega predpisa. Če pa bi zakonodajalec Unije nameraval kaznovati take pomanjkljivosti, ki so predvsem upravne narave, ker vplivajo na proračun Unije, bi jih lahko sankcioniral brez uporabe tega pojma.
Na tretjem mestu, Madžarska poudarja, da iz študije, ki jo je Parlament opravil leta 2015 in je naslovljena „
The General Principles of EU Administrative Procedural Law
“ (Splošna načela prava upravnega postopka Evropske unije), izhaja, da je pojem „pravna država“ tako splošen, da je njegovo natančno vsebino mogoče določiti samo z njegovimi sestavnimi elementi, med katerimi je načelo pravne varnosti, ki zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe znajdejo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije. Te zahteve naj bi torej morale biti izpolnjene tudi, če se vzpostavi mehanizem sankcij za nespoštovanje pravne države.
Poleg razlike med pojmom „pravna država“ in „načeli pravne države“ pa naj bi izpodbijana uredba v členu 3 in členu 4(2) uporabljala izraze, ki naj jih ne bi opredelila dovolj natančno, da bi bilo mogoče predvideti pogoje, v katerih se lahko ugotovi kršitev načel pravne države. To naj bi veljalo za „pravilno delovanje [organov]“, „učinkovit[o] sodn[o] presoj[o] [organov], ki jo izvajajo neodvisna sodišča“, „učinkovito in pravočasno sodelovanje z OLAF“ ter „drug[e] primer[e] ali ravnanja organov, ki so pomembni […]“. Komisiji in Svetu naj bi bila tudi podeljena tako široka diskrecijska pravica, da naj ne bi bila združljiva s postopkom, ki lahko pripelje do sankcij.
V skladu z ustaljeno sodno prakso sodišč Unije bi morala biti zakonodaja Unije jasna, njena uporaba pa predvidljiva za vse pravne subjekte, na katere se nanaša, ker je ta zahteva po pravni varnosti še posebej stroga, kadar gre za ureditev, ki lahko vključuje finančne posledice, da bi se zadevnim subjektom omogočilo, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih ta ureditev nalaga. Ta zahteva naj bi veljala še za predvidljivost načinov dokazovanja in metod, uporabljenih v postopkih sankcioniranja.
Madžarska trdi, da načelo pravne varnosti seveda ne nasprotuje temu, da zakon splošno in abstraktno ureja neko vprašanje, saj morajo v tem primeru sodišča, ko uporabljajo zakon, tega razlagati. Vseeno meni, da mora biti ob upoštevanju obveznosti „varovati“ nacionalno identiteto držav članic mogoče, da se pravna država in načela pravne države presojajo drugače v vsaki od držav članic, zlasti ker institucije Unije različnih pravnih položajev ne presojajo vedno enotno. Temeljni element pravne države in pravne varnosti pa naj bi bil to, da mora biti pravo ubesedeno tako, da se podobni položaji obravnavajo podobno. Zaradi pojmovnih pomanjkljivosti izpodbijane uredbe in nemožnosti natančne opredelitve pojma „pravna država“ naj ta uredba ne bi izpolnjevala tega osnovnega pogoja za enotno uporabo zakonodaje.
Madžarska kot primer navaja, da Komisija v svojih letnih poročilih o stanju pravne države kot zlorabo ni štela dejstva, da lahko državno tožilstvo v nekaterih državah članicah dobiva navodila od izvršilne oblasti, čeprav je Sodišče izrazilo resno zaskrbljenost v zvezi s tem v zadevah, v katerih je šlo za izvršitev evropskega naloga za prijetje. Tako naj bi bilo težko ugotoviti, ali je v takem primeru zahteva po pravilnem delovanju organov, pristojnih za pregon, izpolnjena ali ne. Glede zahtevane ravni sodelovanja z OLAF se ta država članica sprašuje, najprej, ali bi jo bilo mogoče izmeriti glede na pregone, uvedene na podlagi priporočil OLAF, dalje, ali bi bilo treba za uskladitev z izpodbijano uredbo določiti odstotni delež pregonov na podlagi teh priporočil in, nazadnje, ali bi moralo biti za dosego tega praga mogoče dati navodila državnemu tožilstvu v posameznih zadevah, čeprav bi se bilo zaradi obstoja takih navodil mogoče spraševati o nepristranskosti in zakonitosti pregonov ter o neodvisnosti državnega tožilstva. Madžarska poudarja tudi, da prag obsodb na podlagi takih priporočil vzbuja dvom o neodvisnosti sodne oblasti. Ob upoštevanju teh vprašanj se Madžarska boji, da bi lahko prišlo do protislovja med pogoji, ki jih je Komisija preučila v okviru mehanizma, uvedenega z izpodbijano uredbo, na eni strani ter temeljnimi zahtevami, ki jih je določilo Sodišče, in nacionalnimi ustavnimi določbami na drugi strani.
Na četrtem mestu, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da nekatere določbe izpodbijane uredbe kršijo načelo pravne varnosti in da bi te kršitve morale pripeljati do razglasitve ničnosti te uredbe v celoti.
Prvič, ker člen 4(1) izpodbijane uredbe dovoljuje sprejetje ukrepov, čim obstaja „tveganje“, ki vpliva na proračun Unije, naj bi omogočal sprejetje sankcij v negotovih ali nedokazanih primerih. Če namreč ni konkretnega vpliva na ta proračun, naj bi bila uporaba sankcij samovoljna in naj bi kršila načelo pravne varnosti, tako da Komisija pogojev za sprejetje ukrepov ne bi mogla določiti objektivno, tehnično in na podlagi dejstev. V takem položaju naj bi bili edini objektivni merili za utemeljitev sprejetja ukrepov resnost in narava kršitve pravne države, vendar to ne bi bilo združljivo s pravno podlago izpodbijane uredbe.
Drugič, dejstvo, da naj bi člen 4(2) izpodbijane uredbe v točki (h) omogočal, da se poleg primerov iz točk od (a) do (g) ukrepi sprejmejo, če obstajajo „drugi primeri ali ravnanja organov“, ki niso opredeljeni, naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne varnosti, v skladu s katerim morajo biti v predpisu, ki omogoča sprejetje sankcij, natančno in izčrpno našteta ravnanja, zaradi katerih se lahko sprejmejo sankcije. Edina posebnost te točke (h) v primerjavi z vsebino člena 4(1) te uredbe naj bi bilo navajanje, da mora biti sporen primer ali ravnanje mogoče pripisati „organom“, vendar naj v nasprotju z drugimi določbami navedene uredbe ne bi ponujala nobenega pojasnila o naravi teh „organov“. Ta pojem naj bi zato lahko vključeval vsako skupino posameznikov, ki imajo uradne pristojnosti za dano področje dejavnosti, saj se v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „organ“ razume široko v različnih aktih prava Unije.
Poleg tega naj iz primerjave nemške, angleške in francoske različice izpodbijane uredbe ne bi bilo jasno razvidno, ali je v izrazih „
andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden
“, „
other situations or conduct of authorities
“ oziroma „autres situations ou comportements des autorités“ beseda „primeri“ povezana ali ne z besedo „organi“. Na prvi pogled se res zdi, da izrazi „
Umstände von Behörden
“, „
situations of authorities
“ oziroma „situations des autorités“ nimajo smisla, vendar naj bi madžarska različica te določbe besedo „primer“ povezovala z besedo „organi“, tako da naj navedena določba ne bi izpolnjevala zahteve po pravni jasnosti.
Madžarska iz tega sklepa, da točka (h) člena 4(2) izpodbijane uredbe seznamu v točkah od (a) do (g) te določbe odvzema smisel s tem, da ga dela neizčrpnega, kar ni združljivo z načelom pravne varnosti.
Tretjič, ker člen 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe določa samo, da morajo ukrepi, ki se sprejmejo, upoštevati naravo, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države, ne da bi natančno opredeljeval naravo in obseg teh ukrepov, naj bi prav tako kršil načelo pravne varnosti. Ta določba naj namreč ne bi določala nobenega posebnega merila za presojo utemeljenosti, nujnosti ali sorazmernosti ukrepa in naj ne bi določala vrste kršitve načel pravne države, ki se lahko uporabi kot podlaga za določitev narave in obsega ukrepa sankcije.
Četrtič, Madžarska meni, da člen 5(3), zadnji stavek, izpodbijane uredbe določa, da morajo biti ukrepi, ki se sprejmejo, „kolikor je to mogoče“, usmerjeni v ukrepe Unije, na katere vplivajo kršitve, zato z njim ni mogoče zagotoviti obstoja neposredne povezave med kršitvijo načel pravne varnosti, ki je bila ugotovljena, in sprejetjem ukrepov za zaščito proračuna Unije. Ta določba naj bi tako omogočala sprejetje ukrepov v zvezi s programom Unije, s katerim kršitev načel pravne države, ki je bila ugotovljena, nima nobene dejanske povezave, s čimer naj bi bilo poleg načela sorazmernosti kršeno tudi načelo pravne varnosti. Poleg tega naj bi ta kršitev potrjevala dejstvo, da izpodbijana uredba ni instrument za zaščito proračuna Unije, ampak je instrument za sankcioniranje v zvezi s pravno državo, ki ni zajet s pravno podlago člena 322(1)(a) PDEU.
Petič, ker člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe Komisiji omogoča, da v različnih fazah ocenjevanja, ki ga mora opraviti, upošteva „ustrezne informacije iz razpoložljivih virov, vključno z odločitvami, sklepi in priporočili institucij Unije ter drugih ustreznih mednarodnih organizacij in drugih priznanih institucij“, naj ne bi dovolj natančno opredeljeval virov informacij, ki so sprejemljive v tem okviru, ker naj ne bi razkrival, na kateri podlagi mora Komisija preučiti in presoditi obstoj ali tveganje kršitve načel pravne države.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
S tretjim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, v bistvu trdi, na prvem mestu, da pojma „pravna država“ ni mogoče natančno opredeliti in da se ne more razlagati enotno zaradi obveznosti spoštovanja nacionalne identitete vsake od držav članic. Člen 2(a) izpodbijane uredbe naj bi vključeval vrednote, ki so vzporedne vrednotam iz člena 2 PEU, ki so enako abstraktne in naj bi bile tudi ločeno zajamčene v Pogodbah, kar torej potrjuje, da so te vrednote politične in ne pravne. Poleg tega naj bi zakonodajalec Unije s tem, da je pojem „pravna država“ opredelil v pravilih za posamezni sektor, spodkopal razlago tega pojma kot skupne vrednote Unije. Na drugem mestu, razmerja med členom 2(a), členom 3 in členom 4(2) izpodbijane uredbe naj ne bi bilo mogoče jasno opredeliti in z njihovo skupno uporabo naj ne bi bilo mogoče izključiti, da so primeri, ki niso povezani z dobrim finančnim poslovodenjem proračunskih sredstev Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, predmet sankcij. Tudi izrazi, uporabljeni v členu 3(b) te uredbe, naj bi imeli le oddaljeno povezavo s pojmom „pravna država“, kar naj bi pretrgalo povezavo med ciljem in vsebino tega predpisa. Na tretjem mestu, v členu 3 in členu 4(2) navedene uredbe naj bi bili uporabljeni preveč nenatančni izrazi, da bi bilo mogoče predvideti pogoje, na podlagi katerih se lahko ugotovi kršitev načel pravne države. Tako naj bi Komisija in Svet imela preširoko diskrecijsko pravico v okviru postopka, ki lahko pripelje do sankcij. Na četrtem mestu, pojem „tveganje“, uporabljen v členu 4(1) te uredbe, naj bi pripeljal do obstoja domneve, na podlagi katere naj ne bi bilo mogoče pravno dokazati nobene povezave med pravno državo in vplivom na proračun Unije ali na njene finančne interese ter ki naj bi torej omogočila naložitev sankcij v primerih, v katerih tak vpliv ni dokazan. Poleg tega naj bi bil člen 4(2)(h) izpodbijane uredbe napisan nejasno, seznam v tem odstavku 2 pa naj ne bi bil izčrpen, čeprav se uporablja kot podlaga za sprejetje sankcij. Na petem mestu, člen 5(3), tretji stavek, te uredbe naj ne bi zadostno opredeljeval narave in obsega ukrepov, ki se lahko sprejmejo. Na šestem mestu, izraz „kolikor je to mogoče“ v členu 5(3), četrti stavek, navedene uredbe naj bi pretrgal povezavo med kršitvijo, ki je bila ugotovljena, in sprejetjem ukrepov za zaščito. Na sedmem mestu, člen 6(3) in (8) te uredbe naj ne bi dovolj natančno opredeljeval virov informacij, na katere se Komisija lahko opre.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo pravne varnosti zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da je njihova uporaba predvidljiva za pravne subjekte, zlasti kadar imajo lahko neugodne posledice. To načelo zlasti terja, da predpis zadevnim subjektom omogoča, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (sodba z dne 29. aprila 2021, Banco de Portugal in drugi,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar teh zahtev ni mogoče razlagati tako, da nasprotujejo temu, da zakonodajalec Unije v okviru predpisa, ki ga sprejme, uporabi abstrakten pravni pojem, ali da nalagajo, da so v takem abstraktnem predpisu navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov (glej po analogiji sodbo z dne 20. julija 2017, Marco Tronchetti Provera in drugi,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, točki
in
).
Zato dejstvo, da zakonodajni akt podeljuje diskrecijsko pravico organom, pristojnim za njegovo izvajanje, samo po sebi ni v nasprotju z zahtevo po predvidljivosti, če sta obseg in način izvajanja take pravice glede na zadevni zakoniti cilj opredeljena dovolj jasno, da se zagotovi ustrezno varstvo pred samovoljo (glej v tem smislu sodbi z dne 17. junija 2010, Lafarge/Komisija,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, točka
, in z dne 18. julija 2013, Schindler Holding in drugi/Komisija,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, točka
).
Glede na vse te preudarke je treba presoditi trditve, ki jih Madžarska ob podpori Republike Poljske navaja v utemeljitev tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo pravne varnosti, tako da se na prvem mestu preučijo trditve, da pojma „pravna država“ ni mogoče natančno opredeliti in da se ne more razlagati enotno zaradi obveznosti „varovati“ nacionalno identiteto vsake od držav članic, trditve, da pojem pravne države, opredeljen v členu 2(a) izpodbijane uredbe, vključuje druge vrednote iz člena 2 PEU, ki so vse politične in ne pravne, ter trditve, da zadnjenavedena določba spodkopava razlago pojma „pravna država“ kot skupne vrednote Unije.
V zvezi s tem, prvič, namen člena 2(a) izpodbijane uredbe ni izčrpno opredeliti ta pojem, ampak je v njem za namene te uredbe samo pojasnjenih več načel, ki jih ta zajema in ki so po mnenju zakonodajalca Unije najpomembnejša z vidika predmeta navedene uredbe, ki je zagotoviti zaščito proračuna Unije.
Drugič, kot je bilo pojasnjeno v točki 136 te sodbe, se pojem „pravna država“ iz člena 2(a) izpodbijane uredbe razume kot „vrednota Unije iz člena 2 [PEU]“ in vključuje načela, omenjena v navedenem členu 2(a). Iz tega sledi, da posledica te določbe ni spodkopavanje razlage pojma „pravna država“ kot skupne vrednote Unije, kakor izhaja iz člena 2 PEU.
Tretjič, v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, načela iz člena 2(a) izpodbijane uredbe ne presegajo mej pojma „pravna država“. Zlasti sklicevanje na varstvo temeljnih pravic je navedeno samo za ponazoritev zahtev načela učinkovitega sodnega varstva, ki je zagotovljeno tudi v členu 19 PEU in za katero tudi Madžarska priznava, da je del tega pojma. Enako velja za sklicevanje na načelo prepovedi diskriminacije. Čeprav sta v členu 2 PEU ločeno omenjena pravna država kot skupna vrednota držav članic in načelo prepovedi diskriminacije, je treba namreč ugotoviti, da se za državo članico, katere družbo zaznamuje diskriminacija, ne more šteti, da zagotavlja spoštovanje pravne države v smislu te skupne vrednote.
To ugotovitev potrjuje dejstvo, da je Beneška komisija v študiji, ki je navedena v točki 201 te sodbe in na katero se sklicuje uvodna izjava 16 izpodbijane uredbe, med drugim navedla, da pojem „pravna država“ temelji na varnem in predvidljivem pravu, v katerem ima vsakdo pravico, da ga odločevalci obravnavajo dostojanstveno, enako in razumno, ob upoštevanju obstoječega prava, ter da ima na voljo pravna sredstva za izpodbijane odločb pred neodvisnimi in nepristranskimi sodišči po poštenem postopku. Te značilnosti pa so izražene prav v členu 2(a) te uredbe.
Četrtič, obveznost v zvezi s spoštovanjem pravne države, katere neizpolnjevanje lahko spada v okvir mehanizma horizontalne pogojenosti, uvedenega s členom 4(1) izpodbijane uredbe, v povezavi z načeli iz člena 2(a) te uredbe, je poseben izraz zahtev, ki za države članice izhajajo iz njihovega članstva v Uniji na podlagi člena 2 PEU. Ta obveznost je namreč obveznost rezultata, ki izhaja, kot je bilo opozorjeno v točkah od 124 do 127 te sodbe, neposredno iz zavez, ki so jih države članice sprejele druga do druge in do Unije.
V zvezi s tem je treba spomniti, da v členu 2 PEU niso samo navedene smernice in nameni politične narave, ampak vsebuje vrednote, ki so – kot je bilo poudarjeno v točki 127 te sodbe – del same identitete Unije kot skupnega pravnega reda in ki se uresničujejo v načelih, ki vsebujejo pravno zavezujoče obveznosti za države članice.
Tudi če, kot izhaja iz člena 4(2) PEU, Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, tako da imajo te države članice določeno diskrecijsko pravico pri zagotavljanju izvajanja načel pravne države, pa iz tega nikakor ne izhaja, da se ta obveznost rezultata lahko razlikuje od ene države članice do druge.
Čeprav imajo države članice ločene nacionalne identitete, ki so neločljivo povezane z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, ki jih Unija spoštuje, namreč sprejemajo pojem „pravna država“, ki si ga delijo kot skupno vrednoto svojih lastnih ustavnih tradicij in za katerega so se zavezale, da ga bodo vedno spoštovale.
Zato in kljub okoliščini, da morata Komisija in Svet svoje presoje opravljati tako, da ustrezno upoštevata posebne okoliščine in okvire vsakega postopka, ki se izvaja na podlagi izpodbijane uredbe, ter zlasti posebnosti pravnega sistema zadevne države članice in diskrecijsko pravico, ki jo ima ta država članica pri zagotavljanju izvajanja načel pravne države, ta zahteva nikakor ni nezdružljiva z uporabo enotnih meril presoje.
Dalje, čeprav je res, da člen 2(a) izpodbijane uredbe ne določa natančno načel pravne države, ki so v njem omenjena, ostaja dejstvo, da je v uvodni izjavi 3 te uredbe navedeno, da so načela zakonitosti, pravne varnosti, prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, učinkovitega sodnega varstva in delitve oblasti, navedena v tej določbi, predmet obsežne sodne prakse Sodišča. Enako velja za načeli enakosti pred zakonom in prepovedi diskriminacije, ki sta tudi omenjeni, kot izhaja med drugim iz točk 94 in 98 sodbe z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
), ter točk 57 in 58 sodbe z dne 2. septembra 2021, État belge (Pravica do prebivanja v primeru nasilja v družini) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
).
Ta načela pravne države, kot so se na podlagi Pogodb Unije razvila v sodni praksi Sodišča, so torej priznana in pojasnjena v pravnem redu Unije in izvirajo iz skupnih vrednot, ki jih države članice priznavajo in uporabljajo v svojih pravnih redih.
Poleg tega so v uvodnih izjavah od 8 do 10 in 12 izpodbijane uredbe omenjene glavne zahteve, ki izhajajo iz teh načel. Te uvodne izjave zlasti ponujajo razjasnitev primerov, ki so lahko značilni za kršitve načel pravne države in so navedeni v členu 3 te uredbe, ter primerov in ravnanj, na katere se morajo nanašati te kršitve in so opisani v členu 4(2) navedene uredbe, da lahko utemeljijo sprejetje ustreznih ukrepov v smislu člena 4(1) te uredbe.
Nazadnje, za presoje Komisije in Sveta veljajo postopkovne zahteve, določene v členu 6, od (1) do (9), izpodbijane uredbe. Te zahteve zlasti vključujejo, kot je poudarjeno v uvodni izjavi 26 te uredbe, obveznost Komisije, da se opre na dokaze in spoštuje načela objektivnosti, prepovedi diskriminacije in enakosti držav članic pred Pogodbama, kadar vodi postopke na podlagi te določbe. Kar se tiče ugotavljanja in ocenjevanja kršitev načel pravne države, je treba navedene zahteve razumeti z vidika uvodne izjave 16 navedene uredbe, v skladu s katero mora biti ta ocena objektivna, nepristranska in pravična.
V teh okoliščinah Madžarska ne more trditi, da države članice ne morejo dovolj natančno opredeliti bistvene vsebine in zahtev, ki izhajajo iz vsakega od načel, naštetih v členu 2(a) izpodbijane uredbe, niti da so ta načela samo politična in da nadzor njihovega spoštovanja ne more biti predmet strogo pravne presoje.
Na drugem mestu, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da razmerja med členom 2(a), členom 3 in členom 4(2) izpodbijane uredbe ni mogoče jasno opredeliti, da s skupno uporabo teh določb ni mogoče izključiti, da so primeri, ki niso povezani z dobrim poslovodenjem proračunskih sredstev Unije, predmet sankcij, in da imajo pojmi iz člena 3(b) te uredbe samo oddaljeno povezavo s pojmom „pravna država“.
V zvezi s tem je bilo najprej v točkah od 136 do 138 in 147 te sodbe poudarjeno, da člen 2(a) izpodbijane uredbe ta pojem samo v smislu te uredbe opredeljuje, kot da vključuje načela zakonitosti, pravne varnosti, prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, delitve oblasti, prepovedi diskriminacije in enakosti pred zakonom, da je namen člena 3 te uredbe s tem, da navaja primere, ki so lahko značilni za kršitve teh načel, olajšati uporabo navedene uredbe, saj jasno navaja zahteve, ki so neločljivo povezane s temi načeli, ter da člen 4 te uredbe v odstavku 2 določa področje uporabe mehanizma horizontalne pogojenosti, uvedenega v njegovem odstavku 1, ki zahteva, da se kršitve načel pravne države nanašajo na primere ali ravnanja organov, ki so našteti v točkah od (a) do (h), če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Iz navedenega izhaja, da imajo člen 2(a), člen 3 in člen 4(2) izpodbijane uredbe med seboj dovolj natančne povezave z vidika načela pravne varnosti.
Dalje, v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, skupna uporaba teh določb nikakor ne pomeni tveganja, da so primeri, ki niso povezani z dobrim poslovodenjem proračunskih sredstev Unije, lahko predmet ukrepov, sprejetih na podlagi člena 4 navedene uredbe. Kot je bilo poudarjeno v točki 147 te sodbe, ta člen namreč v odstavku 2 področje uporabe mehanizma horizontalne pogojenosti omejuje samo na primere in ravnanja organov držav članic, ki so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, ter v odstavku 1 zahteva, da se v vseh primerih dokaže dejanska povezava med kršitvami načel pravne države na eni strani ter vplivi ali resnimi tveganji, ki vplivajo na to dobro finančno poslovodenje ali zaščito teh finančnih interesov, na drugi strani.
Nazadnje, trditev Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, da imajo izrazi „neuspešno preprečevanje […] odrekanj[a] finančnih in človeških virov, ki vpliva na […] pravilno delovanje [javnih organov]“, „neuspešno zagotavljanje odsotnosti nasprotja interesov“ ali celo „neuspešno preprečevanje […] nezakonitih odločitev“ iz člena 3(b) izpodbijane uredbe samo oddaljeno in posredno povezavo s pojmom „pravna država“, ni mogoče sprejeti. Kot namreč izhaja iz uvodnih izjav 9 in 10 te uredbe, lahko ti primeri pripeljejo do neupoštevanja načela prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti ali načela učinkovitega sodnega varstva (glej v tem smislu sodbi z dne18. maja 2021, AsociaţiaForumul Judecătorilor din România in drugi,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, točke od 210 do 214, in z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, točke od 195 do 213).
Na tretjem mestu, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da izpodbijana uredba ni v skladu z načelom pravne varnosti, ker v členu 3 in členu 4(2) uporablja preveč nenatančne izraze – kot so „pravilno delovanje [organov]“, „učinkovita sodna presoja ukrepov […] s strani organov […], ki jo izvajajo neodvisna sodišča“, „učinkovito in pravočasno sodelovanje z OLAF“ in „drugi primeri ali ravnanja organov, ki so pomembni“ – da bi bilo mogoče predvideti okoliščine, v katerih se lahko ugotovi kršitev načel pravne države, ter ker Komisiji in Svetu podeljuje preveliko diskrecijsko pravico v zvezi s tem.
Madžarska ob podpori Republike Poljske zlasti v zvezi s členom 4(2)(h) izpodbijane uredbe trdi tudi, da je ta določba v nasprotju z zahtevami načela pravne varnosti. Čeprav bi morala določba, ki nalaga sankcijo, natančno in izčrpno opredeljevati ravnanje, ki naj bi ga kaznovala, naj namreč ne bi upoštevala te zahteve, ker naj bi določala, ne da bi jih opredeljevala, da „drugi primeri in ravnanja organov“ lahko utemeljujejo sprejetje ukrepov. Poleg tega naj iz besedila te določbe ne bi bilo mogoče ugotoviti, ali je izraz „primeri“ povezan ali ne z izrazom „organi“. Nazadnje, nepojasnitev pojma „organi“ naj bi povzročala pravno negotovost.
V zvezi s tem, prvič, glede „pravilnega delovanja“ javnih organov, vključno z organi preprečevanja, organi, ki izvršujejo proračun Unije, organi, ki izvajajo finančni nadzor, spremljanje in notranje revizije, ter preiskovalnimi službami in javnim tožilstvom iz člena 3(b) in člena 4(2), od (a) do (c), izpodbijane uredbe, iz uvodnih izjav 8 in 9 te uredbe izhaja, da se ta izraz nanaša na sposobnost teh organov, da ustrezno ter dejansko in učinkovito opravljajo svoje funkcije, pomembne za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Drugič, pojem „učinkovita sodna presoja […], ki jo izvajajo neodvisna sodišča“ glede ukrepov ali opustitev organov, ki izvršujejo proračun Unije, ali organov, ki izvajajo finančni nadzor, spremljanje in notranje revizije, ali celo preiskovalnih služb in javnega tožilstva, iz člena 4(2)(d) izpodbijane uredbe, ni samo pojasnjen v uvodnih izjavah od 8 do 10 in 12 te uredbe, ampak je tudi, kot je bilo opozorjeno v točkah 132, 161 in 162 te sodbe, predmet obsežne sodne prakse Sodišča na podlagi člena 19 PEU in člena 47 Listine.
Tretjič, v zvezi z „učinkovitim in pravočasnim sodelovanjem z OLAF“ je treba poudariti, da zahteva po takem sodelovanju izhaja iz finančnih predpisov Unije. Člen 63(2)(d) Finančne uredbe namreč državam članicam nalaga, da pri opravljanju nalog, povezanih z izvrševanjem proračuna, sprejmejo vse potrebne ukrepe, vključno z zakonodajnimi, regulativnimi in upravnimi ukrepi, za zaščito finančnih interesov Unije, in jim zlasti nalaga obveznost, da v skladu s to uredbo in pravili za posamezni sektor sodelujejo z OLAF.
Ta zahteva po sodelovanju je med drugim pojasnjena v členu 129 Finančne uredbe in vključuje obveznost, da se OLAF podelijo pravice in dostop, ki jih potrebuje za celovito izvrševanje svojih pristojnosti, te pravice pa zajemajo pravico do izvajanja preiskav, vključno s preverjanjem na kraju samem in inšpekcijami, v skladu z določbami Uredbe št. 883/2013. Poleg tega iz člena 131(1) Finančne uredbe izhaja, da kadar v postopku dodeljevanja pride do goljufij, pristojna oseba o tem nemudoma obvesti OLAF. Nazadnje, druga pojasnila o zahtevanem sodelovanju je mogoče izpeljati iz člena 57, člena 91(2), člena 132(2), člena 187(3)(b)(ii) in člena 220(5)(c) navedene uredbe ter Uredbe št. 883/2013.
Četrtič, izraz „drugi primeri in ravnanja organov“ iz člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe je treba razlagati z vidika člena 4(2), od (a) do (g), ter člena 4(1) te uredbe.
V zvezi s tem iz povezane razlage člena 4(1) in člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe izhaja, da se ustrezni ukrepi sprejmejo, kadar se ugotovi, da je bilo kršeno eno od načel, opredeljenih v členu 2(a) te uredbe, in da se ta kršitev nanaša na primer, ki ga je mogoče pripisati organu države članice, ali na ravnanje takega organa, če je ta primer ali to ravnanje pomembno za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, ter da navedena kršitev dovolj neposredno vpliva ali pomeni dovolj neposredno resno tveganje, ki vpliva na to dobro finančno poslovodenje ali te finančne interese.
Vendar je uporaba člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe v povezavi s členom 4(1) te uredbe ne samo omejena z vsemi merili, navedenimi v prejšnji točki, ampak zanjo veljajo tudi postopkovne zahteve, na katero je bilo opozorjeno v točki 239 te sodbe.
Zato ni mogoče šteti, da je zaradi „drugih primerov ali ravnanj organov“, omenjenih v členu 4(2)(h) izpodbijane sodbe – ker so opredeljeni abstraktno in splošno – seznam kršitev načel pravne države v tem odstavku 2 neizčrpen.
Poleg tega člen 4(2) izpodbijane uredbe s tem, da se v točkah od (a) do (g) nanaša na nekatere organe, med katerimi so „organi, ki izvršujejo proračun Unije“, „organi, ki izvajajo finančni nadzor, spremljanje in notranje revizije“ ali celo „upravni organi“, navaja značilnosti organov, na katere se nanaša točka (h).
Dalje, iz opredelitve pojma „državni subjekt“ v členu 2(b) izpodbijane uredbe se lahko sklepa, da gre za javne organe na kateri koli ravni vlade, vključno z nacionalnimi, regionalnimi in lokalnimi organi, ter organizacije javnega prava, celo subjekte zasebnega prava, ki opravljajo javne storitve in jim je država članica dala ustrezna finančna jamstva. To ugotovitev potrjujejo uvodne izjave 3, 8, 9, 15 in 19 te uredbe ter člen 3(b) te uredbe, v katerih so omenjeni izključno „javni organi“, „organi preprečevanja“ in „nacionalni organi“.
Nazadnje, kot je bilo pojasnjeno v točki 164 te sodbe, se izraz „primeri“ nanaša na primere, ki se lahko pripišejo takemu organu.
Tako Madžarska glede na zgornje preudarke ne more trditi, da kritizirani izrazi iz člena 3 in člena 4(2) izpodbijane uredbe državi članici ne omogočajo, da z zadostno gotovostjo opredeli njihov obseg ali pomen, da bi se ji omogočilo, da predvidi pogoje, v katerih se lahko ugotovi kršitev načel pravne države v smislu te uredbe.
Petič, ob upoštevanju zgornjih preudarkov, v skladu s katerimi izrazi, omenjeni v točki 246 te sodbe, izpolnjujejo zahteve načela pravne varnosti, ter razlogov, navedenih v točkah 171 in 239 te sodbe, je treba ugovore Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, v zvezi z domnevno preširoko diskrecijsko pravico, ki naj bi bila s temi izrazi podeljena Komisiji in Svetu, zavrniti kot neutemeljene.
Na četrtem mestu, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da pojem „tveganje“ v členu 4(1) izpodbijane uredbe krši načelo pravne varnosti, ker bo omogočil naložitev samovoljnih sankcij v negotovih ali nedokazanih primerih. Ta pojem naj bi namreč ustvarjal domnevo, ker s pravnega vidika ni mogoče ugotoviti nobene povezave med pravno državo in vplivom na proračun Unije ali na zaščito njenih finančnih interesov ter ker pogojev za uporabo te določbe ni mogoče opredeliti objektivno, tehnično in na podlagi dejstev.
V zvezi s tem naj bi bilo, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 311 sklepnih predlogov, nezdružljivo z zahtevami dobrega finančnega poslovodenja proračuna Unije in zaščito njenih finančnih interesov, če bi bilo sprejetje ustreznih ukrepov omejeno na primere, v katerih je dokazan vpliv na to dobro finančno poslovodenje ali te finančne interese. S to omejitvijo naj bi bilo namreč izključeno sprejetje ustreznih ukrepov v primerih, v katerih je vplive, čeprav še niso bili dokazani, vseeno mogoče razumno predvideti, ker je njihova uresničitev zelo verjetna. Navedena omejitev naj bi zato ogrožala cilj izpodbijane uredbe, ki je, kot je bilo ugotovljeno v točki 119 te sodbe, zaščititi proračun Unije pred vplivi na ta proračun, ki bi lahko izhajali iz kršitev načel pravne države v državah članicah.
Kar se tiče pojmov „dobro finančno poslovodenje“ in „zaščita finančnih interesov Unije“, je prvi omenjen tudi v členu 317, prvi odstavek, PDEU in opredeljen v členu 2, točka 59, Finančne uredbe kot izvrševanje proračuna v skladu z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, medtem ko drugi izhaja tudi iz člena 325 PDEU in se v skladu s členom 63(2) Finančne uredbe nanaša na vse zakonodajne, regulativne in upravne ukrepe, namenjene med drugim preprečevanju, odkrivanju in odpravljanju nepravilnosti in goljufij pri izvrševanju proračuna.
Pojasniti je treba tudi, da člen 2, točka 1, Uredbe št. 883/2013 „finančne interese Unije“ opredeljuje kot „prihodke, odhodke in sredstva, ki so vključena v proračun [Unije], kot tudi tista, ki so vključena v proračune institucij, organov, uradov in agencij, ter proračune, ki jih ti upravljajo in nadzirajo“. Člen 135(1), (3) in (4) Finančne uredbe pa določa, da Komisija za zaščito finančnih interesov Unije vzpostavi in upravlja sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev.
Sodišče je poleg tega odločilo, da pojem „finančni interesi Unije“ v smislu člena 325(1) PDEU ne zajema samo prihodkov, danih na voljo proračunu Unije, temveč tudi odhodke, krite s tem proračunom (sodba z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, točka
). Ta pojem je torej pomemben ne samo v okviru ukrepov za boj proti nepravilnostim in goljufijam iz te določbe, ampak tudi za dobro finančno poslovodenje tega proračuna, ker tudi zaščita teh finančnih interesov prispeva k dobremu poslovodenju.
Preprečevanje vplivov, kot so ti iz člena 4(1) izpodbijane uredbe, je zato dopolnitev popravljanja takih vplivov, ki je neločljivo povezana tako s pojmom „dobro finančno poslovodenje“ kot s pojmom „zaščita finančnih interesov Unije“ in jo je treba zato šteti za stalno in horizontalno zahtevo finančnih predpisov Unije.
Nazadnje, ta določba zahteva, da kršitve načel pravne države, ki so bile ugotovljene, pomenijo „resno“ tveganje, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali njene finančne interese, ter zato zahteva, da se dokaže, da je uresničitev tega tveganja zelo verjetna v zvezi s primeri ali ravnanji organov iz člena 4(2) izpodbijane uredbe, ker se ustrezni ukrepi sicer lahko sprejmejo samo, če je med kršitvijo enega od načel pravne države in tem resnim tveganjem ugotovljena dovolj neposredna povezava, to je dejanska povezava. Poleg tega je treba pri sprejetju teh ukrepov izpolniti tudi postopkovne zahteve, ki so bile nazadnje navedene v točki 239 te sodbe.
Iz tega sledi, da je treba trditve Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, v skladu s katerimi pojem „tveganje“ v členu 4(1) izpodbijane uredbe omogoča naložitev samovoljnih sankcij v negotovih ali nedokazanih primerih, zavrniti kot neutemeljene.
Na petem mestu, v zvezi s trditvami, da člen 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe ne opredeljuje zadostno narave in obsega ukrepov za zaščito proračuna Unije, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 4(1) te uredbe, je treba opozoriti, prvič, da so v členu 5(1) navedene uredbe izčrpno našteti različni ukrepi za zaščito, ki se lahko sprejmejo, kot je bilo ugotovljeno v točki 135 te sodbe.
Drugič, utemeljenost in nujnost sprejetja enega od teh ukrepov za zaščito izhajata iz izpolnitve pogojev iz člena 4 izpodbijane uredbe.
Tretjič, glede meril, ki se uporabljajo za določitev ukrepa ali ukrepov, ki jih je treba sprejeti v danem primeru, in njihovega obsega, člen 5(3), od prvega do tretjega stavka, te uredbe določa, da morajo biti sprejeti ukrepi sorazmerni, da morajo biti določeni glede na dejanski ali morebitni vpliv kršitev načel pravne države na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali finančne interese Unije ter da se morajo ustrezno upoštevati narava, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države. Iz tega izhaja, da morajo biti sprejeti ukrepi strogo sorazmerni z vplivom ugotovljenih kršitev načel pravne države na proračun Unije ali na zaščito njenih finančnih interesov.
Iz navedenega sledi, da je treba trditev, v skladu s katero člen 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe ne opredeljuje zadostno narave in obsega ustreznih ukrepov, ki se lahko sprejmejo, zavrniti kot neutemeljeno.
Na šestem mestu, glede trditev Madžarske, ki jo podpira Republika Poljska, da izraz „kolikor je to mogoče“ iz člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe krši načelo pravne varnosti, ker prekinja povezavo med kršitvijo, ki je bila ugotovljena, in ukrepi za zaščito, ki so sprejeti, kar vpliva na sorazmernost teh ukrepov in jim daje naravo sankcije, je treba najprej poudariti, da ta izraz ne dovoljuje, da se ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 5(1) te uredbe, prilagodijo tako, da so večji ali manjši od vpliva kršitve, ki je bila ugotovljena, na proračun Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Kot je bilo poudarjeno v točki 271 te sodbe, iz člena 5(3), od prvega do tretjega stavka, navedene uredbe namreč izhaja, da morajo biti sprejeti ukrepi strogo sorazmerni z vplivom kršitev načel pravne države, ki so bile ugotovljene, na proračun Unije ali na zaščito njenih finančnih interesov ne glede na to, ali so ti ukrepi lahko dejansko ali ne usmerjeni v ukrepe Unije, na katere vplivajo te kršitve.
Dalje, izraz „kolikor je to mogoče“ dovoljuje sprejetje ukrepov v zvezi z ukrepi Unije, na katere ne vpliva taka kršitev, samo če ti ukrepi ne morejo biti ali ne morejo več biti usmerjeni v te ukrepe Unije ali so lahko celo samo nezadostno usmerjeni vanje, da bi se dosegel cilj izpodbijane uredbe, ki je, kot izhaja iz njenega člena 1, zagotoviti zaščito proračuna Unije v celoti, tako da so ti ukrepi nujni za dosego tega cilja.
Torej so sprejeti ukrepi lahko samo podredno in zato z odstopanjem v primerih, ki jih mora Komisija ustrezno ugotoviti, usmerjeni v ukrepe Unije, na katere te kršitve ne vplivajo.
Zato člen 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe Komisiji in Svetu podeljuje diskrecijsko pravico v zvezi z izbiro ukrepa, na katerega se nanaša ukrep, ki se sprejme, samo če je to nujno za zagotovitev zaščite proračuna Unije v celoti. Poleg tega mora v skladu s členom 6(7) in (8) te uredbe Komisija med drugim oceniti sorazmernost načrtovanih ukrepov in dati zadevni državi članici možnost, da predloži svoje pripombe o teh ukrepih in zlasti o njihovi sorazmernosti, pri čemer je treba te zahteve presojati z vidika uvodne izjave 26 navedene uredbe, kot je bilo nazadnje navedeno v točki 239 te uredbe.
Iz tega izhaja, da izraz „kolikor je to mogoče“ v smislu člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe ne pretrga povezave med kršitvijo načela pravne države, ki je bila ugotovljena, in iz tega izhajajočim vplivom ali resnim tveganjem, ki vpliva na proračun Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, ker ta izraz omogoča, da so ukrepi usmerjeni v ukrep Unije, na katerega ta kršitev ne vpliva, samo če cilja te uredbe, ki je zagotoviti zaščito proračuna Unije v celoti, ni mogoče doseči drugače. Iz tega izhaja tudi, da navedena uredba opredeljuje tako možnost s strogimi postopkovnimi zahtevami in da navedeni izraz Komisije in Sveta ne odvezuje njune obveznosti, da strogo upoštevata sorazmernost sprejetih ukrepov, glede na vpliv ugotovljene kršitve na proračun Unije.
V teh okoliščinah ta določba ukrepom za zaščito proračuna Unije ne podeljuje narave sankcije za kršitve pravne države, tako da je treba trditve v zvezi s tem, da izraz „kolikor je to mogoče“ iz člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe prekinja povezavo med ugotovljeno kršitvijo in sprejetimi ukrepi, s čimer se krši načelo pravne varnosti, zavrniti kot neutemeljene.
Na sedmem mestu, v zvezi s trditvami, da člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe ne opredeljuje dovolj natančno virov informacij, na katere se lahko Komisija opre, ker ne navaja, na kateri podlagi mora ta institucija preučiti in presoditi obstoj kršitve načel pravne države, je treba spomniti, da v skladu z navedeno določbo Komisija pri preučevanju, ali so pogoji iz člena 4 te uredbe izpolnjeni, in pri ocenjevanju sorazmernosti ukrepov, ki bodo uvedeni, upošteva ustrezne informacije iz razpoložljivih virov, vključno z odločitvami, sklepi in priporočili institucij Unije ter drugih ustreznih mednarodnih organizacij in drugih priznanih institucij.
V zvezi s tem mora Komisija v skladu s členom 4(1) izpodbijane uredbe ugotoviti, ali so pogoji iz člena 4 te uredbe izpolnjeni.
Poleg tega mora Komisija v skladu s členom 6(1) navedene uredbe v pisnem uradnem obvestilu, ki ga pošlje zadevni državi članici, navesti dejanske elemente in posebne razloge, na katerih temeljijo njene ugotovitve, na podlagi katerih ima utemeljene razloge za domnevo, da so pogoji izpolnjeni.
Iz tega izhaja, da mora Komisija skrbno presoditi dejansko stanje ob upoštevanju pogojev, določenih v členu 4 izpodbijane uredbe. V skladu s členom 6, od (7) do (9), te uredbe enako velja za zahtevo po sorazmernosti ukrepov, določeno v njenem členu 5(3).
V uvodnih izjavah 16 in 26 navedene uredbe je sicer navedeno, da mora Komisija opraviti temeljito kvalitativno oceno, ki mora biti objektivna, nepristranska in pravična, spoštovati načela objektivnosti, nediskriminacije in enake obravnave držav članic pred Pogodbama ter potekati v skladu z nepristranskim pristopom, ki temelji na dokazih.
Iz tega izhaja, da mora Komisija pod nadzorom sodišča Unije zagotavljati ustreznost informacij, ki jih uporabi, in zanesljivost virov teh informacij. Te določbe zlasti ne zagotavljajo posebne ali absolutne dokazne vrednosti in ne pripisujejo določenih pravnih učinkov niti virom informacij, ki so v njih omenjene, niti tistim virom, ki so navedeni v uvodni izjavi 16 izpodbijane uredbe, tako da Komisije ne odvezujejo obveznosti, da opravi skrbno presojo dejanskega stanja, ki v celoti izpolnjuje zahteve, navedene v prejšnji točki.
V zvezi s tem je v uvodni izjavi 16 izpodbijane uredbe pojasnjeno dejstvo, da ustrezne informacije iz razpoložljivih virov in priznanih institucij med drugim vključujejo sodbe Sodišča, poročila Računskega sodišča, letno poročilo Komisije o stanju pravne države in pregled stanja na področju pravosodja v Uniji, poročila OLAF, Evropskega javnega tožilstva in Agencije Evropske unije za temeljne pravice ter sklepe in priporočila ustreznih mednarodnih organizacij in mrež, vključno z organi Sveta Evrope, kot sta GRECO in Beneška komisija, zlasti njen seznam meril za pravno državo, ter evropskimi mrežami vrhovnih sodišč in sodnih svetov.
Komisija tako ostaja odgovorna za informacije, ki jih uporabi, in zanesljivost virov teh informacij. Poleg tega ima zadevna država članica med postopkom iz člena 6, od (1) do (9), izpodbijane uredbe možnost, da predloži pripombe o informacijah, ki jih Komisija namerava uporabiti, da bi predlagala sprejetje ustreznih ukrepov. Zato lahko izpodbija dokazno vrednost vsakega od uporabljenih dokazov, saj je utemeljenost presoj Komisije vsekakor lahko predmet nadzora sodišča Unije v okviru tožbe, vložene zoper sklep Sveta, sprejet na podlagi te uredbe.
Zlasti mora Komisija zadevni državi članici ob začetku postopka na podlagi člena 6(1) izpodbijane uredbe in redno med celotnim postopkom natančno sporočati ustrezne informacije, ki izvirajo iz razpoložljivih virov, na katere namerava opreti svoj predlog izvedbenega sklepa o sprejetju ustreznih ukrepov, ki ga bo predstavila Svetu.
Iz tega sledi, da je treba tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Glede na vse navedeno je treba glavne predloge za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe v celoti zavrniti.
B.

Podredni predlogi za razglasitev delne ničnosti izpodbijane uredbe
1.

Predlog za razglasitev ničnosti člena 4(1) izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
S četrtim tožbenim razlogom, navedenim v podporo podrednemu predlogu za razglasitev ničnosti člena 4(1) izpodbijane uredbe, Madžarska ob podpori Republike Poljske v bistvu trdi, da ta določba ni sorazmerna ter krši načeli pravne varnosti in pravne jasnosti, kot je bilo navedeno v okviru tretjega tožbenega razloga, ker omogoča sprejetje ukrepov za zaščito proračuna Unije, ne samo kadar obstaja dovolj neposreden vpliv na navedeni proračun ali zaščito finančnih interesov Unije, ampak tudi kadar obstaja samo resno tveganje, ki ima tak vpliv.
Parlament in Svet se ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije primarno sklicujeta na nedopustnost četrtega tožbenega razloga in podredno izpodbijata utemeljenost teh trditev.
b)

Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih razglasitev ničnosti se predlaga, mogoče ločiti od preostalega akta. Ta zahteva ni izpolnjena, če se z razglasitvijo delne ničnosti akta spremeni njegovo bistvo, kar je treba presojati na podlagi objektivnega merila, ne pa na podlagi subjektivnega merila, ki bi bilo povezano s politično voljo organa, ki je zadevni akt sprejel (sodba z dne 6. decembra 2012, Komisija/Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem Parlament in Svet upravičeno trdita, da bi razglasitev ničnosti člena 4(1) izpodbijane uredbe povzročila spremembo bistva te uredbe, ker ta določba opredeljuje pogoje, ki se zahtevajo za sprejetje ukrepov iz člena 5(1) navedene uredbe, in v tem smislu pomeni sámo jedro mehanizma horizontalne pogojenosti, uvedenega s to uredbo. Brez določbe, katere razglasitev ničnosti se predlaga, izpodbijana uredba namreč ne bi več izpolnjevala cilja, določenega v njenem členu 1, da se določijo „pravila, potrebna za zaščito proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah“.
Iz tega sledi, da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 4(1) izpodbijane uredbe zavreči kot nedopusten, tako da ni treba preučiti utemeljenosti četrtega tožbenega razloga, navedenega v podporo temu predlogu.
2.

Predlog za razglasitev ničnosti člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
S petim tožbenim razlogom, navedenim v podporo podrednemu predlogu za razglasitev ničnosti člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da je ta določba v nasprotju z zahtevo, da mora določba, ki nalaga sankcijo, natančno opredeljevati ravnanja in primere, ki naj bi jih kaznovala. Tako naj bi neobstoj natančnega in izčrpnega seznama primerov, na katere se nanaša mehanizem horizontalne pogojenosti, uveden s to uredbo, pomenil kršitev načela pravne varnosti in člena 7 PEU.
Na prvem mestu, Madžarska ugotavlja, da je pravna služba Sveta v pravnem mnenju št. 13593/18 poudarila, da morajo biti v določbi, ki predvideva mehanizem pogojenosti, natančno navedeni pogoji, ki jih je treba izpolnjevati za upravičenost do financiranja in ki morajo biti zadostno povezani s ciljem financiranja, tako da če niso izpolnjeni, financiranje postane nezdružljivo z dobrim finančnim poslovodenjem. Posledično naj izpodbijana uredba s tem, da vsebuje neizčrpen seznam primerov, v katerih se lahko uporabi mehanizem pogojenosti, ki ga uvaja, ne bi omogočala, da se zagotovi obstoj dovolj neposredne povezave z zaščito proračuna Unije in finančnih interesov Unije.
Na drugem mestu, Madžarska iz „izjemno splošne“ ubeseditve člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe sklepa, da so kršene zahteve po jasnosti, natančnosti in predvidljivosti ter posledično načelo pravne varnosti, saj ta določba ne našteva natančno in izčrpno primerov, v katerih se lahko sprejmejo ustrezni ukrepi na podlagi te uredbe. Navedena določba naj bi bila namreč zlasti glede na svoje raznolike jezikovne različice nejasna, dvoumna, brez omejitev in naj je ne bi bilo mogoče razlagati in uporabljati enotno. Iz tega naj bi izhajalo resno tveganje kršitve načela enakosti držav članic pred Pogodbama.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
Na prvem mestu, iz točk 244 in 253 te sodbe izhaja, da v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, člen 4(2)(h) izpodbijane uredbe nikakor ne odstopa od zahteve, da mora vedno obstajati dovolj neposredna povezava med kršitvijo načela pravne države in vplivom ali resnim tveganjem, ki vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Poleg tega iz točk 255 in 259 te sodbe izhaja, da ta določba na eni strani seznamu primerov in ravnanj organov, na katere se nanašajo kršitve načel pravne države, v členu 4(2) te uredbe ne podeljuje neizčrpne narave in da je na drugi strani dovolj natančna, da je z njo izpolnjeno načelo pravne varnosti.
Na drugem mestu, glede trditev v zvezi s ciljem izpodbijane uredbe in domnevnim zaobidenjem postopka iz člena 7 PEU je dovolj napotiti na analizo, opravljeno v točkah od 98 do 196 te sodbe.
Na tretjem mestu, v zvezi s trditvami, ki se nanašajo na nenatančnost in notranje nedoslednosti člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe, je dovolj napotiti na analizo, opravljeno v točkah od 252 do 258 te sodbe.
Zato je treba peti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen, tako da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe zavrniti.
3.

Predlog za razglasitev ničnosti člena 5(2) izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
S šestim tožbenim razlogom, navedenim v podporo podrednemu predlogu za razglasitev ničnosti člena 5(2) izpodbijane uredbe, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da ta določba ob neupoštevanju pravne podlage te uredbe in določb prava Unije o čezmernem javnem primanjkljaju nalaga omejitve za proračune zadevnih držav članic, ker določa, da če se sprejmejo ustrezni ukrepi zoper državo članico, ta ni oproščena obveznosti, da nadaljuje financiranje zadevnih programov pri končnih upravičencih.
V zvezi s tem Madžarska poudarja, da se pomoč Unije, predvidena v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027, določenem z Uredbo 2020/2093 in Uredbo 2020/2094, nakaže za programe upravljanja, ki so zasnovani predvsem in celo izključno v skladu s prednostnimi nalogami Unije. Če pa bi ukrepi, sprejeti na podlagi izpodbijane uredbe, morali v celoti ali delno začasno ustaviti to pomoč, bi bila zadevna država članica na podlagi te določbe prisiljena v celoti financirati te programe.
S tem naj bi člen 5(2) izpodbijane uredbe omejeval pravico te države članice do uporabe njenega lastnega proračuna, povzročil nepredvidljivost načrtovanja njene gospodarske politike in jo lahko prisilil, da krši določbe prava Unije o čezmernem javnem primanjkljaju. Te okoliščine pa naj bi lahko privedle do naložitve dodatnih sankcij in strukturnega zadolževanja zadevne države članice, zlasti če ima skromen proračun, zaradi česar bi bilo torej kršeno načelo enakosti držav članic pred Pogodbama.
Poleg tega naj bi se s členom 5(2) izpodbijane uredbe podvomilo o primernosti pravne podlage, uporabljene za to uredbo, ker naj bi bile v tej določbi določene zahteve, ki niso namenjene proračunu Unije, ampak so namenjene proračunu zadevnih držav članic, s čimer naj bi bilo potrjeno dejstvo, da je namen ukrepov za zaščito proračuna Unije, ki se lahko sprejmejo na podlagi navedene uredbe, sankcioniranje teh držav članic zaradi kršitev pravne države.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
S šestim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, v bistvu trdi, da člen 5(2) izpodbijane uredbe nalaga omejitve za proračune zadevnih držav članic, to pa, najprej, ni združljivo s pravno podlago te uredbe, dalje, pomeni kršitev določb prava Unije o čezmernem javnem primanjkljaju in, nazadnje, krši načelo enakosti držav članic pred Pogodbama.
V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, očitek, da člen 5(2) izpodbijane uredbe ni združljiv s pravno podlago te uredbe, zavrniti iz razlogov, ki so bili že navedeni v točkah od 150 do 152 te sodbe.
Na drugem mestu, v zvezi z očitkom o domnevni kršitvi določb prava Unije o čezmernem javnem primanjkljaju je treba poudariti, da člen 5(2) izpodbijane uredbe določa samo, da sprejetje ukrepov na podlagi te uredbe ne spreminja prej obstoječih obveznosti teh državnih subjektov in teh držav članic, ki med drugim izhajajo iz „veljavnih sektorskih ali finančnih pravil“, ker taki ukrepi zlasti ne morejo biti razlog, ki bi tem omogočal, da se izognejo svojim obveznostim. Iz tega sledi, da ta določba državam članicam ne nalaga nobene nove obveznosti.
Kot pa je generalni pravobranilec poudaril v točkah 324 in 325 sklepnih predlogov, čeprav člen 5(2) izpodbijane uredbe povzroči, da morajo države članice kriti stroške, nastale zaradi ukrepov, naloženih na podlagi te uredbe, ta posledica ne vpliva na možnost, ki jo imajo v mejah obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije, da opredelijo sredstva, s katerimi dosegajo cilje na področju čezmernega javnega primanjkljaja, določene v Pogodbah.
Tako se vpliv, ki ga ta določba lahko ima na proračun zadevnih držav članic, ne razlikuje od vpliva, ki lahko izhaja iz drugih obveznosti na podlagi prava Unije.
Poleg tega, čeprav lahko države članice pri pripravi svojih proračunov upoštevajo financiranja iz proračuna Unije, do katerih so lahko upravičene, ker se pogoji za pridobitev teh financiranj zdijo izpolnjeni, ostaja dejstvo, da se država članica, če se nato ugotovi, da ti pogoji niso bili ali niso več izpolnjeni, tako da se zadevna financiranja ne nakažejo ali se izvede finančni popravek, ne more sklicevati na svoje obveznosti v zvezi s čezmernim javnim primanjkljajem, da bi se izognila uporabi navedenih določb. Zato država članica ne more več trditi, da je zaradi te uporabe načrtovanje njene gospodarske politike postalo nepredvidljivo.
Na tretjem mestu, v zvezi z zatrjevanim neupoštevanjem načela enakosti držav članic pred Pogodbama iz člena 5(3) izpodbijane uredbe izhaja, da morajo biti ustrezni ukrepi, sprejeti na podlagi te uredbe, strogo sorazmerni z vplivom kršitev načel pravne države, ki so bile ugotovljene, na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, pri čemer se ta zahteva po sorazmernosti uporablja enako za vse države članice. Poleg tega mora Komisija v skladu s členom 6(7) in (8) navedene uredbe med drugim oceniti sorazmernost ukrepov, ki bodo uvedeni, in dati vsaki zadevni državi članici možnost, da predloži pripombe o načrtovanih ukrepih in zlasti o njihovi sorazmernosti. Ker je treba to določbo razumeti ob upoštevanju uvodne izjave 26 te uredbe, iz tega izhaja, da se mora Komisija pri svoji oceni opreti na dokaze ter spoštovati načela objektivnosti, prepovedi diskriminacije in enakosti držav članic pred Pogodbama.
Te različne zahteve tako pomenijo, da je treba hkrati objektivno in skrbno posamično analizirati vsak primer, ki je predmet postopka na podlagi izpodbijane uredbe, in ustrezne ukrepe, ki jih glede na okoliščine zahteva ta primer, ob strogem upoštevanju načela sorazmernosti, da se proračun Unije in finančni interesi Unije učinkovito zaščitijo pred učinki kršitev načel pravne države, obenem pa zagotovi spoštovanje načela enakosti držav članic pred Pogodbama. V teh okoliščinah trditev Madžarske, da uporaba člena 5(2) izpodbijane uredbe pomeni kršitev tega načela, ni utemeljena.
Glede na navedene preudarke je treba šesti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen, tako da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 5(2) izpodbijane uredbe zavrniti.
4.

Predlog za razglasitev ničnosti člena 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
S sedmim tožbenim razlogom, navedenim v podporo podrednemu predlogu za razglasitev ničnosti člena 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da merila za presojo sorazmernosti ukrepov iz te določbe, ki se lahko sprejmejo v zvezi z državo članico, nimajo nobene povezave s proračunom Unije ali njenimi finančnimi interesi ter da je njihov namen sankcionirati kršitve načel pravne države.
V skladu s samim besedilom navedene določbe se morajo namreč narava, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države ustrezno upoštevati pri določitvi ukrepov, ki se sprejmejo. V uvodni izjavi 18 izpodbijane uredbe je navedeno, da je treba pri preučitvi sorazmernosti za to upoštevati resnost stanja, čas, ki je pretekel od začetka zadevnega ravnanja, trajanje in ponovitev ravnanja, namen, obseg sodelovanja zadevne države članice pri prizadevanjih za končanje kršitev načel pravne države ter vpliv na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
Madžarska meni, da ta merila ob neupoštevanju pravne podlage izpodbijane uredbe in člena 7 PEU pod vprašaj postavljajo povezavo med ugotovljeno kršitvijo načel pravne države in konkretnim vplivom te kršitve na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Prvič, iz razlage člena 5(3) izpodbijane uredbe v povezavi z uvodno izjavo 18 te uredbe naj bi izhajalo, da morata Komisija in Svet upoštevati namen „storilca kršitve“. V zvezi s tem naj ta uredba ne bi opredeljevala storilca kršitve načel pravne države, ker se primeri, navedeni v členih 3 in 4 navedene uredbe, sklicujejo na primere in ravnanja, ki se lahko pripišejo bodisi zadevni državi članici v celoti bodisi nekaterim njenim organom. Madžarska pa poudarja, da ti organi nimajo sposobnosti, da bi uresničili izraz volje, tako da ni jasno, kako bi bilo treba pri določanju ustreznih ukrepov upoštevati namen „storiti“ dejanje.
Poleg tega naj bi upoštevanje takega namena nujno vplivalo na naravo ukrepa. Če bi sorazmernost ukrepa določala, pa čeprav samo delno, namen, povezan s kršitvijo, ki je podlaga za sprejetje tega ukrepa, bi ta okoliščina podeljevala kaznovalno naravo temu ukrepu, katerega namen naj ne bi bil popraviti vpliv na proračun Unije ali zaščito njenih finančnih interesov. To upoštevanje namena naj bi bilo torej jasen pokazatelj, da glavni cilj in predmet izpodbijane uredbe nista v skladu z njeno pravno podlago.
Drugič, ta ugotovitev naj bi bila potrjena z upoštevanjem trajanja in resnosti kršitve načel pravne države ter obsega sodelovanja zadevne države članice pri prizadevanjih za končanje te kršitve, saj naj bi bila tudi ta merila brez povezave z vplivom na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Tretjič, iz sistematične razlage izpodbijane uredbe naj bi izhajalo, da je obveznost institucij, da upoštevajo dejanski ali potencialni vpliv kršitve načel pravne države na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali njene finančne interese, določena že v drugem stavku člena 5(3) te uredbe, zato naj bi bil namen tretjega stavka te določbe upoštevanje drugih oblik vpliva.
Madžarska meni, da iz tega najprej izhaja, da člen 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe ne izpolnjuje zahteve v zvezi z obstojem neposredne povezave med sprejetimi ukrepi in zaščito proračuna Unije ali njenih finančnih interesov. Dalje, upoštevanje meril iz te določbe naj bi predpostavljalo, da Komisija in Svet temeljito presodita kršitev pravne države, kar naj bi lahko opravila samo v okviru postopka iz člena 7 PEU. Nazadnje, uporaba navedene določbe naj bi povzročila, da imajo sprejeti ukrepi naravo sankcij, čeprav se sankcije lahko državi članici naložijo samo na podlagi člena 7(3) PEU.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
S sedmim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, v bistvu trdi, da člen 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe, ki se razlaga z vidika uvodne izjave 18 te uredbe, ni združljiv s pravno podlago te uredbe in da krši tako člen 7 PEU kot načelo pravne varnosti, ker merila, ki so v njem navedena za sprejetje ustreznih ukrepov in se nanašajo na kršitev načel pravne varnosti, nimajo nobene povezave s proračunom Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
V zvezi s tem, kot je bilo poudarjeno v točki 271 te sodbe, iz člena 5(3), od prvega do tretjega stavka, izpodbijane uredbe izhaja, da morajo biti sprejeti ukrepi strogo sorazmerni z vplivom ugotovljenih kršitev načel pravne države na proračun Unije ali na njene finančne interese.
Ta določba namreč v prvem stavku določa, da so sprejeti ukrepi „sorazmerni“, v drugem stavku, da se „[d]oločijo […] glede na dejanski ali morebitni vpliv“ kršitev načel pravne države na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali na finančne interese Unije, in v tretjem stavku, da se narava, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države „[u]strezno […] upoštevajo“.
Kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 177 in 178 sklepnih predlogov, iz vrstnega reda teh stavkov in izrazov, ki so v njih uporabljeni, izhaja, da je sorazmernost ukrepov, ki se sprejmejo, odločilno zagotovljena z merilom „vpliva“ kršitev načel pravne države na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov. Merila, ki se nanašajo na naravo, trajanje, resnost in obseg teh kršitev, pa se lahko „[u]strezno […] upoštevajo“ samo za določitev obsega tega vpliva, ki se lahko spreminja glede na značilnosti ugotovljenih kršitev, kot se razkrijejo z uporabo teh meril.
Čeprav so v uvodni izjavi 18 izpodbijane uredbe omenjena ista merila kot v členu 5(3), drugi in tretji stavek, te uredbe, pa je res, da so navedena v drugačnem vrstnem redu. Ta uvodna izjava vseeno ne more pripeljati do razlage te določbe, ki ne bi bila združljiva z njenim besedilom in strukturo, ker preambula akta Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, navedeno v točki 191 te sodbe, nima pravno zavezujoče veljave in se torej ne more navajati za odstopanje od samih določb zadevnega akta ali za razlago teh določb v smislu, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom. Poleg tega se navedena uvodna izjava s tem, da se sklicuje tudi na „namen zadevne države članice“, ne nanaša na namen kršiti načela pravne države, ampak na prizadevanje za „končanje kršitev“, ki so bile ugotovljene. Ta namen in tudi „obseg sodelovanja“, ki ga ta država članica izkaže v tem smislu, prav tako omenjen v tej uvodni izjavi, pa sta lahko pomembna med drugim za določitev trajanja in obsega kršitve v smislu meril iz člena 5(3), tretji stavek, navedene uredbe, in zato v skladu s tem, kar je bilo navedeno v prejšnji točki, za ocenitev vpliva te kršitve na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali njene finančne interese.
Iz tega sledi, da so v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Republike Poljske, merila iz člena 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe, čeprav predpostavljajo, da Komisija in Svet opravita temeljito presojo značilnosti zadevne kršitve načel pravne države, vseeno povezana z dobrim finančnim poslovodenjem proračuna Unije in zaščito njenih finančnih interesov, tako da jih ni mogoče razumeti, kot da ustreznim ukrepom, sprejetim na podlagi navedene uredbe, dajejo naravo sankcij za kršitve pravne države kot take.
V teh okoliščinah je treba sedmi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen, tako da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 5(3), tretji stavek, izpodbijane uredbe zavrniti.
5.

Predlog za razglasitev ničnosti člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
Z osmim tožbenim razlogom, navedenim v podporo podrednemu predlogu za razglasitev ničnosti člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da ta določba krši načeli sorazmernosti in pravne varnosti, ker določa, da morajo biti sprejeti ukrepi, „kolikor je to mogoče“, usmerjeni v ukrepe Unije, na katere vplivajo kršitve.
Iz besedila navedene določbe naj bi namreč izhajalo, da so ti ukrepi lahko usmerjeni v ukrepe Unije, na katere kršitev načel pravne države ne vpliva, tako da naj bi se taki ukrepi lahko sprejeli, ne da bi bila ugotovljena neposredna povezava med tako kršitvijo in posebnim ukrepom Unije, na katerega se nanašajo navedeni ukrepi. Načelo pravne varnosti pa naj bi strogo zahtevalo, da je uporaba pravil, ki imajo finančne posledice, gotova in predvidljiva, kar naj ne bi veljalo, če ne obstaja dejanska povezava med kršitvami načel pravne države in ukrepi, sprejetimi na podlagi izpodbijane uredbe.
Neobstoj dejanske povezave naj bi povzročil tudi kršitev načela sorazmernosti. Tudi ob domnevi, da je cilj izpodbijane uredbe opredeliti pravila, potrebna za zaščito proračuna Unije v primeru kršitve načel pravne države v državah članicah, naj bi namreč člen 5(3), četrti stavek, te uredbe presegal to, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ker naj bi dovoljeval sprejetje ukrepov v zvezi s programi Unije, na katere taka kršitev ne vpliva.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
Z osmim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, trdi, da člen 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe krši načeli sorazmernosti in pravne varnosti, ker z uporabo izraza „kolikor je to mogoče“ omogoča, da so ukrepi usmerjeni v ukrepe in programe, ki nimajo nobene povezave z ugotovljeno kršitvijo načela pravne države.
V zvezi s tem je treba, na eni strani, kar se tiče domnevne kršitve načela sorazmernosti, spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča s tem načelom zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se uresničujejo (sodba z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet,
C‑643/15 in C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je dovolj poudariti, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 273 do 279 te sodbe, najprej, da izraz „kolikor je to mogoče“ v členu 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe ne dovoljuje, da se ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 5(1) te uredbe, prilagodijo tako, da so večji ali manjši od vpliva kršitve, ki je bila ugotovljena, na proračun Unije, dalje, da je namen navedene uredbe zaščita proračuna Unije v celoti in, nazadnje, da ta izraz samo izjemoma omogoča sprejetje ukrepov v zvezi z ukrepi Unije, na katere ne vpliva taka kršitev, kadar ti ukrepi ne morejo biti ali ne morejo več biti usmerjeni v te ukrepe Unije ali so lahko celo samo nezadostno usmerjeni vanje, da bi se dosegel cilj izpodbijane uredbe, ki je zagotoviti zaščito tega proračuna v celoti, tako da se tako ukrepanje izkaže za nujno za uresničitev tega cilja.
Iz tega izhaja, da je treba trditve, v skladu s katerimi izpodbijana uredba z uporabo izraza „kolikor je to mogoče“ v členu 5(3), četrti stavek, presega to, kar je potrebno za uresničitev navedenega cilja, zavrniti kot neutemeljene.
Na drugi strani, kar se tiče domnevne kršitve načela pravne varnosti, najprej iz ugotovitev v točkah od 269 do 272 te sodbe izhaja, da je vrsta ukrepov, ki se lahko sprejmejo na podlagi izpodbijane uredbe, določena v členu 5(1) te uredbe in da je obseg ukrepov v skladu s členom 5(3) navedene uredbe določen strogo glede na vpliv kršitve, ki je bila ugotovljena, na proračun Unije.
Dalje, v točkah od 273 do 279 te sodbe je bilo pojasnjeno, da izraz „kolikor je to mogoče“ iz člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe ne pretrga povezave med kršitvijo načela pravne države in vplivom ali resnim tveganjem, ki vpliva na proračun Unije ali zaščito njenih finančnih interesov. Poleg tega uporaba tega izraza izjemoma in v strogem okviru tega, kar je nujno potrebno, omogoča uporabo ukrepov za zaščito proračuna Unije za ukrepe Unije, na katere ne vpliva kršitev načela pravne države, kadar cilja te uredbe, ki je zagotoviti zaščito tega proračuna v celoti ali teh interesov, ni mogoče doseči drugače. Člen 6 navedene uredbe poleg tega omejuje tako možnost s strogimi postopkovnimi zahtevami ter Komisije in Sveta ne odvezuje njune obveznosti, da strogo upoštevata zahtevo po sorazmernosti sprejetih ukrepov, glede na vpliv kršitve, ki je bila ugotovljena, na proračun Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
Nazadnje, ker izpodbijana uredba določa naravo in obseg ukrepov, ki se lahko sprejmejo, ker Komisiji in Svetu ne daje možnosti, da te ukrepe usmerita v ukrepe Unije, na katere kršitev načela pravne države ne vpliva, razen če to ni potrebno za zagotovitev zaščite proračuna Unije v celoti in njenih finančnih interesov, in ker je ta možnost sicer strogo omejena, zlasti z načelom sorazmernosti, ni mogoče ugotoviti, da člen 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe krši načeli sorazmernosti in pravne varnosti.
Posledično je treba osmi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen, tako da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 5(3), četrti stavek, izpodbijane uredbe zavrniti.
6.

Predlog za razglasitev ničnosti člena 6(3) in (8) izpodbijane uredbe
a)

Trditve strank
Z devetim tožbenim razlogom, navedenim v podporo podrednemu predlogu za razglasitev ničnosti člena 6(3) in (8) izpodbijane uredbe, Madžarska ob podpori Republike Poljske trdi, da člen 6(3) izpodbijane uredbe krši načelo pravne varnosti s tem, da Komisiji omogoča, da za oceno pogojev iz člena 4 te uredbe upošteva „ustrezne informacije iz razpoložljivih virov, vključno z odločitvami, sklepi in priporočili institucij Unije ter drugih ustreznih mednarodnih organizacij in drugih priznanih institucij“. Enako naj bi veljalo za člen 6(8) navedene uredbe, ki napotuje na navedeni člen 6(3), kar se tiče ocene sorazmernosti ukrepov, ki bodo uvedeni.
Člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe naj namreč ne bi dovolj natančno opredeljeval virov ustreznih informacij, na katere se sklicuje, ker naj ne bi razkrival, na kateri podlagi mora Komisija oceniti obstoj kršitve načel pravne države.
Predvsem naj ne bi bilo izključeno, ob upoštevanju izraza „ustrezne informacije iz razpoložljivih virov“ v členu 6(3) izpodbijane uredbe, da Komisija svojo oceno opre na individualno stališče, ki so ga izrazile nekatere osebe ali organizacije, katerih objektivnost ni dokazana, ali da jo opre na neizvajanje pravno nezavezujočih priporočil, ki jih izdajo mednarodne organizacije zunaj okvira Unije. Takih priporočil, ki so zelo različne narave, pa naj ne bi bilo mogoče šteti za zanesljive pokazatelje splošne pomanjkljivosti na področju pravne države.
Člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe naj tudi ne bi določal, kako mora Komisija strniti te vire. Ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki je s temi določbami podeljena tej instituciji, naj bi bil lahko vsak nezavezujoč dokument, ki ga ta uporabi, instrument za dokazovanje kršitve, tudi če je bil izbran samovoljno.
Parlament in Svet ob podpori Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Komisije izpodbijata te trditve.
b)

Presoja Sodišča
Z devetim tožbenim razlogom Madžarska, ki jo podpira Republika Poljska, trdi, najprej, da člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe ob upoštevanju nenatančnosti svojega besedila ne izpolnjuje zahteve, ki izhaja iz načela pravne varnosti, dalje, da ta določba Komisiji omogoča, da svojo oceno opre na stališča, katerih objektivnost ni zagotovljena, in na nezavezujoča priporočila, izdana zunaj okvira Unije, ter, nazadnje, da navedena določba ne določa, kako mora ta institucija strniti uporabljene informacije in oceniti njihovo ustreznost glede na cilj izpodbijane uredbe.
V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, spomniti, da v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, namen izpodbijane uredbe ni sankcionirati kršitve pravne države, ampak, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 98 do 152 te sodbe, zagotoviti zaščito proračuna Unije, tako da trditev, v skladu s katerimi bi ta uredba morala izpolnjevati zahteve, ki se domnevno uporabljajo za sankcijske ukrepe, nikakor ni mogoče sprejeti.
Na drugem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe Komisiji omogoča, da svojo oceno opre na stališča, katerih objektivnost bi se lahko štela za dvomljivo, in na nezavezujoča priporočila, izdana zunaj okvira Unije, je treba najprej poudariti, da se ta določba ne sklicuje na „stališča“, ampak na „odločitv[e], sklep[e] in priporočil[a]“ ter na „smernice“.
Madžarska vsekakor ne navaja nobenega natančnega dokaza, s katerim bi bilo mogoče ovreči objektivnost organizacij in institucij, navedenih v uvodni izjavi 16 te uredbe, tako da ni mogoče na podlagi ničesar sumiti, da bi te izrazile stališča, katerih objektivnost je dvomljiva.
Dalje, člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe zahteva, da Komisija za oceno pogojev iz člena 4 te uredbe in sorazmernosti ustreznih ukrepov, ki se sprejmejo, upošteva informacije, ki so za to „ustrezne“, kar nujno predpostavlja, da so te informacije povezane z načeli iz člena 2(a) navedene uredbe, ki jih vključuje vrednota pravne države, skupna državam članicam, iz člena 2 PEU.
Nazadnje, glede nezavezujoče narave priporočil, ki jih lahko Komisija upošteva, je bilo v točki 285 te sodbe poudarjeno, da člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe ne podeljuje posebne ali absolutne dokazne vrednosti in ne pripisuje določenih pravnih učinkov niti virom informacij, ki so v njem omenjene, niti tistim virom, ki so navedeni v uvodni izjavi 16 te uredbe, tako da ta določba Komisije ne odvezuje obveznosti, da opravi skrbno presojo dejanskega stanja, ki v celoti izpolnjuje zahteve, navedene v točki 284 te sodbe.
Poleg tega, ker mora Komisija, kot je bilo poudarjeno v točki 287 te sodbe, zagotoviti ustreznost informacij, ki jih uporablja, in zanesljivost virov teh informacij, lahko zadevna država članica med postopkom iz člena 6, od (1) do (9), izpodbijane uredbe predloži pripombe o teh informacijah in posledično izpodbija dokazno vrednost vsakega od dokazov, ki jih je uporabila Komisija, pri tem pa lahko utemeljenost njenih presoj po potrebi nadzira sodišče Unije.
Na tretjem mestu, glede trditev, da člen 6(3) in (8) izpodbijane uredbe ne določa, kako mora Komisija strniti uporabljene informacije ter kako mora na podlagi teh informacij oceniti resnost kršitve načela pravne države in njeno razmerje z zaščito dobrega finančnega poslovodenja proračuna Unije ali njenih finančnih interesov, je bilo v točkah 357 in 358 te sodbe navedeno, da mora Komisija opraviti skrbno presojo dejanskega stanja in spoštovati zahtevo po sorazmernosti ukrepov, sprejetih na podlagi te uredbe, zagotovljeno v členu 5(3) te uredbe, pri čemer lahko veljavnost sklepa, ki ga Svet sprejme na podlagi navedene uredbe, nadzira sodišče Unije.
Zato je treba deveti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen, tako da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 6(3) in (8) izpodbijane uredbe zavrniti.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba tožbo v celoti zavrniti.
VI.

Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Parlament in Svet sta predlagala, naj se Madžarski naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov, ki so nastali tema institucijama.
V skladu s členom 140(1) tega poslovnika Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Irska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Republika Finska, Kraljevina Švedska in Komisija kot intervenientke v postopku nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (občna seja) razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Madžarska poleg svojih stroškov nosi stroške Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije.

3.
Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Irska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Republika Finska, Kraljevina Švedska in Evropska komisija nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.