CELEX: 62017CJ0713
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2011/95/UE
Normy dotyczące zakresu ochrony międzynarodowej
Status uchodźcy
Artykuł 29
Ochrona socjalna
Odmienne traktowanie
Uchodźcy, którym przysługuje prawo pobytu czasowego

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 29 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
).
Wniosek ten został przedłożony w ramach sporu pomiędzy Ahmadem Shahem Ayubim, obywatelem państwa trzeciego, a Bezirkshauptmannschaft Linz-Land (organem administracyjnym powiatu Linz-Land, Austria) w przedmiocie decyzji tego organu o przyznaniu A.S. Ayubiemu i jego rodzinie pomocy na utrzymanie i zakwaterowanie w postaci świadczenia podstawowego oraz tymczasowego dodatku.
Ramy prawne
Konwencja genewska
Konwencja dotycząca statusu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, s. 137, nr 2545 (1954)], (zwana dalej „konwencją genewską”) weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. Została ona uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r.
Artykuł 23 tej konwencji, zatytułowany „Opieka społeczna”, stanowi:
„Umawiające się Państwa przyznają uchodźcom legalnie przebywającym na ich terytorium takie samo traktowanie w zakresie opieki i pomocy społecznej, z jakiego korzystają ich obywatele”.
Prawo Unii
Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy 2011/95 „ochrona międzynarodowa” oznacza „status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej”.
Artykuł 24 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi:
„Tak szybko jak to możliwe po udzieleniu ochrony międzynarodowej państwa członkowskie wydają beneficjentom statusu uchodźcy zezwolenie na pobyt, które bez uszczerbku dla art. 21 ust. 3 musi być ważne przez co najmniej trzy lata i być odnawialne, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego”.
Artykuł 29 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Opieka społeczna”, brzmi następująco:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby beneficjenci ochrony międzynarodowej otrzymali w państwie członkowskim, które im udzieliło takiej ochrony, niezbędną pomoc społeczną, równoważną pomocy zapewnianej obywatelom tego państwa członkowskiego.
2.   W drodze odstępstwa od zasady ogólnej określonej w ust. 1 państwa członkowskie mogą ograniczyć pomoc socjalną przyznawaną osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej do podstawowych świadczeń, które w takim przypadku są przyznawane na takim samym poziomie i na podstawie takich samych kryteriów kwalifikujących, co własnym obywatelom”.
Prawo austriackie
Paragraf 3 ust. 4 Asylgesetz 2005 (ustawy z 2005 r. o prawie azylu) jest zredagowany następująco:
„Cudzoziemiec, któremu przyznano status beneficjenta prawa azylu, otrzymuje prawo pobytu czasowego w charakterze beneficjenta prawa azylu. Prawo pobytu jest ważne przez trzy lata i jest przedłużane na czas nieokreślony, jeżeli przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie pozbawienia statusu beneficjenta prawa azylu nie zostały spełnione lub postępowanie takie zostało umorzone. […]”.
Paragraf 4 Gesetz über die bedarfsorientierte Mindestsicherung in Oberösterreich (ustawy o gwarantowanym minimalnym zabezpieczeniu na zaspokojenie potrzeb w Górnej Austrii) przewiduje:
„(1)   Gwarantowane minimalne zabezpieczenie na zaspokojenie potrzeb może zostać przyznane, o ile niniejsza ustawa regionalna nie stanowi inaczej, wyłącznie osobom, które:
1.
mają zwykłe miejsce zamieszkania w Górnej Austrii […] i
2.
[…]
b)
są beneficjentami prawa azylu lub beneficjentami ochrony uzupełniającej,
[…]
(3)   W drodze odstępstwa od ust. 1 osoby […], o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b), którym nie przysługuje prawo stałego pobytu w Austrii […], w szczególności beneficjenci prawa azylu posiadający prawo pobytu czasowego […] i beneficjenci ochrony uzupełniającej otrzymują na zaspokojenie potrzeb w zakresie utrzymania i zakwaterowania świadczenie podstawowe i tymczasowy dodatek na podstawie § 13”.
Kwoty świadczeń przyznawanych odpowiednio osobom, które są objęte zakresem zastosowania § 4 ust. 3 tej ustawy, oraz osobom, które nie są nim objęte, są określone w odrębnych przepisach.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 30 września 2016 r. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (austriacki urząd federalny ds. cudzoziemców i azylu, Austria) przyznał A.S. Ayubiemu status uchodźcy. Z tytułu azylu urząd ten wydał mu zezwolenie na pobyt na okres trzech lat.
W dniu 9 marca 2017 r. A.S. Ayubi złożył wniosek o przyznanie pomocy na utrzymanie i zakwaterowanie dla siebie i swojej rodziny.
Decyzją doręczoną w dniu 10 kwietnia 2017 r. rzeczony urząd przyznał mu pomoc w postaci miesięcznych świadczeń pieniężnych złożonych ze świadczenia podstawowego oraz tymczasowego dodatku. Sąd odsyłający wyjaśnia, że z decyzji tej wynika, iż A.S. Ayubi jako beneficjent zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu azylu mógł na podstawie uregulowania austriackiego domagać się jedynie wypłaty minimalnych świadczeń na zaspokojenie swoich potrzeb.
W dniu 3 czerwca 2017 r. A.S. Ayubi wniósł do sądu odsyłającego skargę na tę decyzję, podnosząc w szczególności, że uregulowanie to powoduje niekorzystne traktowanie uchodźców nieposiadających prawa stałego pobytu, co jest niezgodne z prawem Unii.
Sąd odsyłający zauważa, że w następstwie zmiany właściwego uregulowania krajowego przeprowadzonej w trakcie roku 2015 ta kategoria uchodźców została w aspekcie pomocy społecznej zrównana z beneficjentami statusu ochrony uzupełniającej i że z tego powodu otrzymują oni pomoc w kwocie wyraźnie niższej od pomocy przewidzianej dla obywateli austriackich. Jedynie uchodźcy posiadający prawo stałego pobytu są, jak wskazuje ten sąd, zrównani z obywatelami austriackimi.
Sąd ten uważa, że takie uregulowanie prowadzi do opóźnienia w przyznaniu uchodźcom posiadającym prawo pobytu czasowego praw, które w sposób precyzyjny i bezwarunkowy są przewidziane w art. 29 dyrektywy 2011/95, podczas gdy uchodźcy ci znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją uchodźców posiadających prawo stałego pobytu.
W tych okolicznościach Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (regionalny sąd administracyjny Górnej Austrii, Austria) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.
Czy art. 29 dyrektywy 2011/95 […], który ustanawia w odniesieniu do państwa członkowskiego obowiązek przyznania beneficjentom ochrony międzynarodowej (w państwie członkowskim, które im udzieliło tej ochrony) niezbędnej pomocy społecznej, równoważnej pomocy zapewnianej obywatelom tego państwa członkowskiego, należy interpretować w ten sposób, że spełnia on kryteria bezpośredniego stosowania wypracowane przez Trybunał w jego orzecznictwie?
2.
Czy art. 29 dyrektywy 2011/95 […] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego jedynie osoby korzystające z azylu, którym przysługuje prawo stałego pobytu, otrzymują w pełnej wysokości pomoc społeczną w formie zapewniającego pokrycie potrzeb zabezpieczenia minimalnego, a zatem na takim samym poziomie jak obywatele tego państwa członkowskiego, jednakże przewiduje obniżenie świadczeń z tytułu pomocy społecznej w ramach zapewniającego pokrycie potrzeb minimalnego zabezpieczenia dla osób korzystających z azylu, którym przyznano jedynie prawo pobytu czasowego i które zostały tym samym zrównane z beneficjentami ochrony uzupełniającej pod względem wysokości pomocy społecznej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 29 dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak w sprawie w postępowaniu głównym, które przewiduje, że uchodźcom posiadającym w danym państwie członkowskim prawo pobytu czasowego przyznawane są świadczenia z pomocy społecznej w kwocie niższej niż świadczenia przyznawane obywatelom tego państwa członkowskiego oraz uchodźcom posiadającym prawo stałego pobytu w rzeczonym państwie członkowskim.
Artykuł 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95 ustanawia zasadę ogólną, że beneficjenci ochrony międzynarodowej, do których zgodnie z art. 2 lit. a) tej dyrektywy należą między innymi uchodźcy, otrzymują w państwie członkowskim, które udzieliło im tej ochrony, pomoc społeczną równoważną pomocy zapewnianej obywatelom tego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 1 marca 2016 r., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, pkt
).
O ile art. 29 ust. 2 rzeczonej dyrektywy umożliwia państwom członkowskim wprowadzenie odstępstwa od tej zasady ogólnej i ograniczenie pomocy socjalnej przyznawanej osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej do podstawowych świadczeń, o tyle z brzmienia tego przepisu wynika, że odstępstwo to ma zastosowanie jedynie do beneficjentów tej ochrony, a nie do uchodźców.
W tej kwestii należy podkreślić, że okoliczność, że art. 29 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje przyznawanie beneficjentom ochrony międzynarodowej „niezbędnej” pomocy społecznej, nie oznacza, że prawodawca Unii zamierzał upoważnić państwa członkowskie do przyznawania uchodźcom świadczeń socjalnych w kwocie uważanej przez nie za wystarczającą do zaspokojenia potrzeb uchodźców, lecz niższej niż kwota świadczeń socjalnych przyznawanych własnym obywatelom.
Po pierwsze z samej struktury art. 29 dyrektywy 2011/95 wynika bowiem, że użycie w jego ust. 1 wyrazu „niezbędna” należy rozumieć w ten sposób, że służy on jedynie temu, by podkreślić przeciwstawność świadczeń podlegających wyrażonej w nim zasadzie z jednej strony oraz świadczeń „niezbędnych”, do których może ograniczać się pomoc społeczna na podstawie art. 29 ust. 2 – z drugiej.
Stwierdzenie takie znajduje potwierdzenie w fakcie, że ten ostatni ustęp zostałby pozbawiony wszelkiej skuteczności w sytuacji, gdyby art. 29 ust. 1 tej dyrektywy należało interpretować w taki sposób, że umożliwia on państwom członkowskim, w sposób generalny, ustalenie świadczeń wypłacanych beneficjentom ochrony uzupełniającej na poziomie niższym niż świadczenia zapewniane obywatelom tego państwa członkowskiego, w celu ograniczenia tych świadczeń do tego, co ściśle niezbędne.
Po drugie udzielenie państwom członkowskim takiego uprawnienia w odniesieniu do świadczeń przyznawanych uchodźcom byłoby niezgodne z zasadą zapewnienia uchodźcom traktowania krajowego w zakresie opieki i pomocy społecznej, wyrażoną w art. 23 konwencji genewskiej, w świetle której należy dokonywać wykładni art. 29 dyrektywy 2011/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 1 marca 2016 r., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, pkt
).
Wynika stąd, że poziom świadczeń socjalnych przyznawanych uchodźcom przez państwo członkowskie, które ten status przyznało, niezależnie od tego, czy na czas określony, czy też nieokreślony, powinien być taki sam, jaki jest oferowany obywatelom tego państwa członkowskiego (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 marca 2016 r., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, pkt
,
).
Zasady traktowania krajowego, z której korzystają zatem uchodźcy, nie może podważyć art. 24 dyrektywy 2011/95, umożliwiający państwom członkowskim wydawanie dokumentu pobytowego, którego ważność jest w stosownym wypadku ograniczona do trzech lat.
Skoro bowiem prawa przyznane w rozdziale VII tej dyrektywy, w którym zamieszczony jest jej art. 29, są konsekwencją przyznania statusu uchodźcy, a nie wydania dokumentu pobytowego, mona je ograniczać wyłącznie z poszanowaniem warunków ustanowionych w tym rozdziale, a zatem państwa członkowskie nie mają prawa wprowadzać dodatkowych, nieprzewidzianych w nim ograniczeń (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., H.T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
, pkt
).
Ponadto zarówno art. 29 dyrektywy 2011/95, jak i art. 23 konwencji genewskiej obejmują ogół uchodźców i nie uzależniają praw, jakie są względem nich uznane, od długości ich pobytu w danym państwie członkowskim lub okresu ważności posiadanego przez nich dokumentu pobytowego.
Wynika stąd, że uchodźcom posiadającym dokument pobytowy o ważności ograniczonej do trzech lat należy zapewnić taki sam poziom świadczeń socjalnych, jaki jest oferowany obywatelom państwa członkowskiego, które nadało im status uchodźcy.
Wniosku takiego nie może podważyć argument, zgodnie z którym uregulowanie takie jak w sprawie w postępowaniu głównym jest zgodne z art. 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95, ponieważ uchodźcy zamieszkujący na terytorium danego państwa członkowskiego od kilku lat znajdują się w sytuacji obiektywnie odmiennej od sytuacji uchodźców, którzy przybyli na terytorium tego państwa członkowskiego niedawno, gdyż ci ostatni potrzebują znaczniejszego konkretnego wsparcia.
Po pierwsze, skoro przepis ten wymaga równego traktowania uchodźców i obywateli państwa członkowskiego, które udzieliło im ochrony, znaczenie do celów stosowania tego przepisu mogą ewentualnie mieć obiektywne różnice w sytuacji tych dwóch kategorii osób, z wyłączeniem odmienności sytuacji dwóch odrębnych grup uchodźców (zob. podobnie wyrok z dnia 1 marca 2016 r., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, pkt
,
).
Po drugie, przy założeniu, że szczególność sytuacji uchodźców, którzy przybyli na terytorium tego państwa członkowskiego niedawno, może dopuszczać stwierdzenie, że generalnie są oni w bardziej niepewnej sytuacji niż obywatele tego państwa członkowskiego, środka polegającego na niekorzystnym traktowaniu tych uchodźców poprzez ograniczenie wysokości przyznawanych im świadczeń nie można uznać za środek służący uwzględnieniu takiej odmienności sytuacji, ponieważ nie jest on w stanie zaradzić tej niepewności.
Po trzecie, w zakresie w jakim argument ten należy rozumieć w ten sposób, że ze względu na trudności uchodźców, którzy niedawno przybyli do Austrii, w dostępie do wolnego rynku mieszkaniowego bardziej właściwe niż pomoc finansowa byłoby bardzo szybkie udostępnienie tym uchodźcom miejsc w ośrodkach dla cudzoziemców, wystarczy wskazać, że w każdym razie ani z przedstawionego w postanowieniu odsyłającym właściwego uregulowania krajowego, ani z informacji przedłożonych przez rząd austriacki nie wynika, by będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym obniżenie wysokości świadczeń z pomocy społecznej zapewnianych rzeczonym uchodźcom było rzeczywiście kompensowane przyznawaniem im świadczeń socjalnych w innych postaciach.
Ponadto, o ile rząd austriacki wspomina również o znacznym obciążeniu wynikającym z wypłacania uchodźcom świadczeń socjalnych, o tyle należy przypomnieć, że przyznanie danej osobie świadczeń socjalnych wiąże się z obciążeniem dla instytucji powołanej do udzielania tych świadczeń niezależnie od tego, czy tą osobą jest uchodźca, czy obywatel danego państwa członkowskiego. W tym względzie nie można zatem stwierdzić odmienności sytuacji tych dwóch kategorii osób (zob. podobnie wyrok z dnia 1 marca 2016 r., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, pkt
).
W konsekwencji na pytanie drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 29 dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to w sprawie w postępowaniu głównym, które przewiduje, że uchodźcom posiadającym w danym państwie członkowskim prawo pobytu czasowego przyznawane są świadczenia z pomocy społecznej w kwocie niższej niż świadczenia przyznawane obywatelom tego państwa członkowskiego oraz uchodźcom posiadającym prawo stałego pobytu w rzeczonym państwie członkowskim.
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy uchodźca może powoływać się przed sądami państwa członkowskiego na niezgodność uregulowania krajowego takiego jak to w sprawie w postępowaniu głównym z art. 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95, by uniknąć ograniczenia jego praw wynikającego z tego uregulowania.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeśli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
O ile prawdą jest, że art. 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95 przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania, w szczególności co do określenia poziomu pomocy społecznej, jaki uważają one za konieczny, o tyle przepis ten nakłada na każde państwo członkowskie – w sposób całkowicie jednoznaczny – precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek rezultatu polegający na zapewnieniu każdemu uchodźcy, któremu udziela ochrony, możliwości korzystania z takiej samej pomocy społecznej, jaką przewiduje dla własnych obywateli.
Należy ponadto przypomnieć, że Trybunał stwierdził już, że przepisy porównywalne z art. 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95, zobowiązujące do zapewnienia możliwości korzystania z traktowania krajowego lub zakazujące pewnych rodzajów dyskryminacji, są bezpośrednio skuteczne (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 maja 1999 r., Sürül,
C‑262/96
,
EU:C:1999:228
, pkt
,
; z dnia 22 grudnia 2010 r., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres,
C‑444/09 i C‑456/09
,
EU:C:2010:819
, pkt
, a także z dnia 6 marca 2014 r., Napoli,
C‑595/12
,
EU:C:2014:128
, pkt
,
).
W tym kontekście należy zauważyć, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że w braku możliwości dokonania wykładni i stosowania regulacji krajowej w sposób zgodny z wymogami prawa Unii sądy krajowe i organy administracji mają obowiązek pełnego stosowania prawa Unii i zapewnienia ochrony praw, jakie przyznaje ono jednostkom, odstępując w razie potrzeby od stosowania sprzecznego z nim przepisu krajowego (wyrok z dnia 7 września 2017 r., H.,
C‑174/16
,
EU:C:2017:637
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: uchodźca może powoływać się przed sądami państwa członkowskiego na niezgodność uregulowania krajowego takiego jak to w sprawie w postępowaniu głównym z art. 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95, by uniknąć ograniczenia jego praw wynikającego z tego uregulowania.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 29 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to w sprawie w postępowaniu głównym, które przewiduje, że uchodźcom posiadającym w danym państwie członkowskim prawo pobytu czasowego przyznawane są świadczenia z pomocy społecznej w kwocie niższej niż świadczenia przyznawane obywatelom tego państwa członkowskiego oraz uchodźcom posiadającym prawo stałego pobytu w rzeczonym państwie członkowskim.

2)
Uchodźca może powoływać się przed sądami państwa członkowskiego na niezgodność uregulowania krajowego takiego jak to w sprawie w postępowaniu głównym z art. 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95, by uniknąć ograniczenia jego praw wynikającego z tego uregulowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.