CELEX: 62016CJ0370
Reenvio prejudicial
Privilégios e imunidades da União Europeia
Protocolo n.o 7
Artigo 1.o
Necessidade ou não de autorização prévia do Tribunal de Justiça
Fundos estruturais
Apoio financeiro da União Europeia
Processo de penhora contra uma autoridade nacional relativo a montantes provenientes desse apoio

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo (n.
o
7) relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia (
JO 2010, C 83, p. 266
, a seguir «Protocolo»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo de execução instaurado por Bruno Dell’Acqua contra a Eurocom Srl sob a forma de penhora de bens na posse de terceiros, a saber, a Regione Lombardia (Região da Lombardia, Itália).
Quadro jurídico
Protocolo
O artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo dispõe que «[o]s bens e haveres da União não podem ser objeto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem autorização do Tribunal de Justiça».
Regulamento (CE) n.
o
1083/2006
O artigo 1.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 (
JO 2006, L 210, p. 25
), prevê que este regulamento estabelece as regras gerais que regem, nomeadamente, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo Social Europeu (FSE), designados como fundos estruturais.
Nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea a), deste regulamento, «o objetivo da convergência», que se destina a acelerar a convergência dos Estados‑Membros e das regiões menos desenvolvidas, constitui a prioridade dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão (a seguir «fundos»).
O artigo 9.
o
, n.
o
1, do referido regulamento dispõe:
«Os fundos intervêm em complemento das ações nacionais, incluindo das ações ao nível regional e local, nelas integrando as prioridades da Comunidade.»
Nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006, «[o]s objetivos dos fundos são realizados no âmbito de uma estreita cooperação, a seguir designada “parceria”, entre a Comissão e cada Estado‑Membro».
De acordo com o artigo 14.
o
, n.
o
1, do referido regulamento, o orçamento da União Europeia afetado aos fundos é executado no âmbito de uma gestão partilhada entre os Estados‑Membros e a Comissão.
O artigo 32.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006 prevê que cada programa operacional abrange um período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. Cada programa operacional é elaborado pelo Estado‑Membro, por força do artigo 32.
o
, n.
o
2, deste regulamento, sendo depois adotado pela Comissão em conformidade com os n.
os
4 e 5 do referido artigo.
De acordo com o artigo 37.
o
, n.
o
1, alínea g), iii), do referido regulamento, os programas operacionais relativos aos objetivos da convergência e da competitividade regional e do emprego incluem informações sobre o organismo competente para receber os pagamentos efetuados pela Comissão e sobre o organismo ou os organismos responsáveis pelos pagamentos aos beneficiários.
Nos termos do artigo 61.
o
, alínea a), do Regulamento n.
o
1083/2006, a autoridade de certificação de um programa operacional é responsável, em particular, por elaborar e apresentar à Comissão declarações de despesas certificadas e pedidos de pagamento.
O artigo 70.
o
, n.
os
1 e 2, do referido regulamento dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros são responsáveis pela gestão e controlo dos programas operacionais, nomeadamente através das seguintes medidas:
[…]
b)
Prevenindo, detetando e corrigindo eventuais irregularidades e recuperando montantes indevidamente pagos com juros de mora, se for caso disso. Os Estados‑Membros devem notificar à Comissão essas medidas, mantendo‑a informada da evolução dos processos administrativos e judiciais.
2.   Sempre que os montantes indevidamente pagos a um beneficiário não possam ser recuperados, o Estado‑Membro é responsável pelo reembolso dos montantes perdidos ao Orçamento Geral da União Europeia, sempre que se prove que o prejuízo sofrido resultou de erro ou negligência da sua parte.»
O artigo 76.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
1083/2006 tem a seguinte redação:
«1.   A Comissão efetua os pagamentos da participação dos fundos em conformidade com as dotações orçamentais. Cada pagamento é afetado às autorizações orçamentais abertas mais antigas do fundo em questão.
2.   Os pagamentos assumem a forma de pré‑financiamentos, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo final. São efetuados ao organismo designado pelo Estado‑Membro.»
O artigo 80.
o
deste regulamento dispõe:
«Os Estados‑Membros devem certificar‑se de que os organismos responsáveis pelos pagamentos asseguram que os beneficiários recebem, o mais rapidamente possível e na íntegra, o montante total da participação pública. Não é aplicada nenhuma dedução, retenção ou outro encargo com efeito equivalente que resulte na redução destes montantes para os beneficiários.»
O artigo 93.
o
, n.
os
1 e 3, do referido regulamento prevê:
«1.   É automaticamente anulada pela Comissão qualquer parte de uma autorização orçamental relativa a um programa operacional que não tenha sido utilizada para o pagamento do pré‑financiamento ou para a realização de pagamentos intermédios, ou em relação à qual não tenha sido apresentado à Comissão, até 31 de dezembro do segundo ano seguinte ao da autorização orçamental, qualquer pedido de pagamento, em conformidade com o artigo 86.
o
, com a exceção mencionada no n.
o
2.
[…]
3.   É automaticamente anulada a parte das autorizações orçamentais ainda em aberto em 31 de dezembro de 2015 se a Comissão não tiver recebido, até 31 de março de 2017, qualquer pedido de pagamento considerado admissível.»
O artigo 93.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
539/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de junho de 2010 (
JO 2010, L 158, p. 1
), dispõe:
«É automaticamente anulada pela Comissão qualquer parte do montante calculado nos termos do segundo parágrafo relativa a um programa operacional que não tenha sido utilizada para o pagamento do pré‑financiamento ou para a realização de pagamentos intermédios, ou em relação à qual não tenha sido apresentado à Comissão, até 31 de dezembro do segundo ano seguinte ao da autorização orçamental, qualquer pedido de pagamento nos termos do artigo 86.
o
, salva a exceção a que se refere o n.
o
2.
Para efeitos de anulação automática de autorizações, a Comissão deve calcular o montante a anular somando um sexto da autorização orçamental anual relativa à participação anual total para 2007 a cada uma das autorizações orçamentais para os exercícios de 2008 a 2013.»
Regulamento (UE) n.
o
1303/2013
O Regulamento (UE) n.
o
1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento n.
o
1083/2006 (
JO 2013, L 347, p. 320
), dispõe, no seu artigo 26.
o
, n.
o
1:
«[O FEDER, o FSE, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, abrangidos por um quadro comum,] são executados através de programas em conformidade com o acordo de parceria. Os programas abrangem o período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2020.»
O artigo 132.
o
, n.
o
1, deste regulamento prevê:
«Sob reserva da disponibilidade de fundos por conta do pré‑financiamento inicial e anual e dos pagamentos intercalares, a autoridade de gestão deve assegurar que o beneficiário recebe na íntegra o montante total da despesa pública elegível e, o mais tardar, no prazo de 90 dias a contar da data de apresentação do pedido de pagamento pelo beneficiário.
Não é aplicada nenhuma dedução, retenção, encargo específico ou outro encargo com efeito equivalente, que resulte na redução dos montantes devidos aos beneficiários.»
O artigo 152.
o
, n.
o
1, do referido regulamento dispõe:
«1.   O presente regulamento não afeta a continuação nem a alteração, incluindo a anulação total ou parcial das intervenções aprovadas pela Comissão com base no Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 […]. Esse regulamento […] continua a ser aplicável a essas intervenções ou às operações em causa até ao respetivo encerramento […]»
O artigo 153.
o
deste mesmo regulamento prevê que o Regulamento n.
o
1083/2006 é revogado com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, «[s]em prejuízo do disposto no artigo 152.
o
».
Litígio no processo principal e questão prejudicial
B. Dell’Acqua é credor da sociedade Eurocom. Para fazer valer os seus direitos, instaurou no Tribunale di Novara (Tribunal de Novara, Itália) um processo de execução, sob a forma de penhora de bens na posse de um terceiro, a saber, a Região da Lombardia, que se alegava ser devedora da Eurocom.
A Região da Lombardia reconheceu ser devedora da Eurocom, mas alegou que essa dívida dizia respeito aos montantes pertencentes ao fundo estrutural do FSE, especificamente destinados à realização de objetivos públicos de desenvolvimento e de apoio ao emprego, dos quais a Região da Lombardia só podia dispor a favor do beneficiário final, a saber, a Eurocom. Segundo a interpretação da Região da Lombardia, esses montantes são impenhoráveis por força do artigo 80.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006.
No que diz respeito à natureza dos montantes em causa, nenhuma das partes em causa no processo principal contestou, perante o órgão jurisdicional de reenvio, que pertenciam ao referido fundo estrutural. Por conseguinte, considerando que os montantes controvertidos fazem parte de um «património comunitário ou, em todo o caso, ligado à Comunidade», o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se sobre a aplicabilidade do artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo aos factos do presente processo, tendo em conta o artigo 132.
o
do Regulamento n.
o
1303/2013, que reproduz, em substância, o artigo 80.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006.
Nestas circunstâncias, o Tribunale di Novara (Tribunal de Novara) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A autorização prévia nos termos do artigo 1.
o
, [última frase, do Protocolo] é necessária quando, no processo executivo que tem por objeto a penhora de bens na posse de terceiros, os montantes penhorados já não se encontram na posse [da autoridade em causa da União], mas já tenham sido transferidos para os organismos financiadores nacionais?»
Quanto à questão prejudicial
A título preliminar, há que constatar que a decisão de reenvio não especifica a que período de financiamento devia ser associado o crédito detido pela Eurocom contra a Região da Lombardia. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça enviou uma questão a este respeito à República Italiana e à Comissão, para determinar se o período em causa no processo principal está abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.
o
1083/2006 ou do Regulamento n.
o
1303/2013. Com efeito, conforme resulta do artigo 32.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006, este último aplica‑se aos programas operacionais que abrangem o período compreendido entre 2007 e 2013, enquanto o Regulamento n.
o
1303/2013 diz respeito, nos termos do seu artigo 26.
o
, n.
o
1, ao período compreendido entre 2014 e 2020.
Em resposta, tanto a República Italiana como a Comissão indicaram que o crédito em causa no processo principal estava abrangido pelo programa operacional regional da Região da Lombardia relativo ao período compreendido entre 2007 e 2013.
No caso em apreço, há que observar que o referido programa é objeto da Decisão C (2007) 5465 da Comissão, de 6 de novembro de 2007, adotada na sequência da apresentação, pela República Italiana, de uma proposta relativa a esse programa, e que tinha como destinatário esse Estado‑Membro. Nos termos do artigo 1.
o
desta decisão, o programa operacional regional da Região da Lombardia está incluído no período de programação compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013.
Por conseguinte, há que considerar que o Regulamento n.
o
1083/2006 é pertinente no âmbito do presente processo.
Além disso, a Comissão observou na sua resposta, com base em informações recolhidas junto da Região da Lombardia, que, por um lado, a República Italiana não apresentou um pedido de cofinanciamento à União relativamente aos créditos da Eurocom que foram penhorados e, por outro, o prazo para o pedido do saldo final do período de programação de 2007‑2013 decorria até 31 de março de 2017 e os referidos créditos não tinham sido objeto de um pedido de cofinanciamento à União, pelo que seriam integralmente suportados pelos fundos nacionais.
A este respeito, importa observar que o órgão jurisdicional de reenvio parte expressamente da premissa de que os montantes objeto de penhora no processo principal provêm do FSE.
Por outro lado, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 267.
o
TFUE institui um processo de cooperação direta entre o Tribunal de Justiça e os tribunais dos Estados‑Membros. No quadro desse processo, fundado numa nítida separação de funções entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça, a apreciação dos factos da causa é da competência do tribunal nacional, ao qual compete apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça, tendo o Tribunal de Justiça apenas competência para se pronunciar sobre a interpretação ou a validade de um diploma da União com base nos factos que lhe são indicados pelo órgão jurisdicional nacional (v., designadamente, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Polbud — Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, n.
o
27).
Por conseguinte, é ao juiz nacional que cabe verificar, se for caso disso, a exatidão dos factos relevantes para a solução do litígio que lhe é submetido.
Tendo em conta estas observações preliminares, há que considerar que, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo deve ser interpretado no sentido de que é necessária a autorização prévia do Tribunal de Justiça quando um terceiro instaura um processo de penhora de um crédito perante um organismo de um Estado‑Membro, o qual tem uma dívida correspondente para com o devedor do terceiro, beneficiário de fundos concedidos para a execução de projetos cofinanciados pelo FSE.
A este respeito, segundo jurisprudência constante, ao prever que os bens e haveres da União não podem ser objeto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem uma autorização do Tribunal de Justiça, o artigo 1.
o
do Protocolo tem por objetivo evitar entraves ao funcionamento e à independência da União. Resulta da redação do referido artigo que a imunidade opera de pleno direito e se opõe, na falta de autorização do Tribunal de Justiça, à execução de qualquer medida coerciva contra a União, sem que a instituição em causa tenha que invocar expressamente o benefício conferido pelo disposto no artigo 1.
o
do Protocolo (Despacho de 29 de setembro de 2015, ANKO/Comissão,
C‑2/15 SA
, não publicado,
EU:C:2015:670
, n.
o
12 e jurisprudência referida).
No presente caso, a República Italiana alega que, tendo em conta o facto de que os montantes pertencentes ao FSE devem estar afetados a determinadas despesas e a natureza das funções atribuídas, neste domínio, à Região da Lombardia em aplicação do direito da União, é necessária a autorização prévia do Tribunal de Justiça. A República Italiana refere assim que os recursos provenientes dos fundos devem ter uma relação de afetação obrigatória a despesas específicas, no sentido de que estes recursos devem ser destinados à execução das políticas da União e não podem ser desviados desse objetivo. Ora, esta relação não é quebrada na sequência da transferência dos referidos recursos para as entidades nacionais, que são assim consideradas simples autoridades de gestão. Com efeito, considera que a relação de afetação entre os recursos e as despesas apenas cessa depois da realização completa do objetivo prosseguido pela União e, por conseguinte, apenas quando os montantes entram no património do beneficiário. Por outro lado, as autoridades nacionais cooperam na execução de uma função que faz parte da competência dos órgãos da União segundo o modelo de organização da execução indireta. Daqui decorre que, no exercício desta atividade, as autoridades nacionais não exercem uma função própria, mas cumprem, graças às suas próprias competências legislativas e administrativas, uma função europeia.
Esta argumentação não pode ser acolhida.
A este respeito, o artigo 76.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
1083/2006 prevê que os pagamentos da participação dos fundos efetuados pela Comissão, que assumem a forma de pré‑financiamentos, de pagamentos intermédios e de pagamentos do saldo final, sejam efetuados ao organismo designado pelo Estado‑Membro. Como resulta do artigo 37.
o
, n.
o
1, alínea g), iii), deste regulamento, os programas operacionais relativos aos objetivos da convergência e da competitividade e do emprego devem incluir disposições de execução que indiquem o organismo competente para receber os pagamentos efetuados pela Comissão e o organismo ou os organismos responsáveis pelos pagamentos aos beneficiários.
Nos termos do artigo 70.
o
, n.
o
1, do referido regulamento, os Estados‑Membros são responsáveis pela gestão e controlo dos programas operacionais, nomeadamente prevenindo, detetando e corrigindo as irregularidades e recuperando os montantes indevidamente pagos. Sempre que os montantes indevidamente pagos a um beneficiário não possam ser recuperados, o n.
o
2 deste artigo 70.
o
prevê que o Estado‑Membro é responsável pelo reembolso dos montantes perdidos ao Orçamento Geral da União, sempre que se prove que o prejuízo resultou de erro ou negligência da sua parte.
Assim, os pagamentos efetuados pela Comissão aos Estados‑Membros, a título dos fundos, implicam uma transferência de haveres do orçamento da União para os orçamentos dos Estados‑Membros.
Ora, na medida em que estes haveres saem do orçamento da União e são assim colocados à disposição dos Estados‑Membros, não podem ser considerados, uma vez pagos, haveres da União, na aceção do artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo. Esta interpretação é corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, uma vez que a Comissão concedeu a um Estado‑Membro apoio financeiro ao abrigo de um fundo, esse Estado deve ser considerado titular do direito à contribuição em questão (v., por analogia, Acórdão de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/Comissão,
C‑445/07 P e C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, n.
o
51).
A circunstância de esses haveres serem destinados à execução das políticas da União não tem qualquer influência a este respeito.
Com efeito, como alegou a Comissão, segundo as três modalidades de pagamento do Estado‑Membro previstas pelo Regulamento n.
o
1083/2006 e recordadas no n.
o
37 do presente acórdão, o cofinanciamento do orçamento da União destina‑se, para efeitos da execução de todo o programa operacional, ao orçamento do Estado‑Membro na sua generalidade, e não aos beneficiários de projetos específicos. Os montantes atribuídos no orçamento da União para o cofinanciamento fazem parte das disponibilidades do Estado‑Membro, acrescendo aos outros recursos de que o Estado‑Membro necessita para assegurar o cofinanciamento e a que deve recorrer no seu orçamento nacional. Além disso, como se pode deduzir do Regulamento n.
o
1083/2006, e nomeadamente do seu artigo 93.
o
, n.
os
1 e 3, o Estado‑Membro pode, se o entender, não apresentar um pedido de pagamento de um apoio financeiro, nomeadamente do FSE.
Assim, resulta do Regulamento n.
o
1083/2006 que o mecanismo de apoio financeiro que este institui não permite que uma autoridade de gestão ou os seus credores, no que diz respeito a um determinado projeto, tenham a certeza de obter um cofinanciamento do FSE.
As disposições do Regulamento n.
o
1083/2006 referem‑se à relação entre a Comissão e o Estado‑Membro, mas não criam uma relação direta entre os montantes pagos ao Estado‑Membro a título de um fundo como o FSE, por um lado, e as autoridades que o Estado‑Membro designe para gerir as intervenções financiadas e os beneficiários finais, por outro (v., por analogia, Acórdão de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/Comissão,
C‑445/07 P e C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, n.
o
48).
Como salientou, em substância, a advogada‑geral no n.
o
44 das suas conclusões, a relação entre o cofinanciamento disponibilizado pela União, a título do FSE, e a execução de um projeto concreto é demasiado indireta para que possa considerar‑se que os montantes que as autoridades dos Estados‑Membros devem aos beneficiários pela execução do referido projeto são haveres da União e, por conseguinte, devem beneficiar da proteção contra as penhoras, nos termos do artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo, a fim de evitar um entrave ao funcionamento e à independência da União.
À luz de todas as considerações expostas, há que responder à questão submetida que o artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo deve ser interpretado no sentido de que não é necessária a autorização prévia do Tribunal de Justiça quando um terceiro instaura um processo de penhora de um crédito perante um organismo de um Estado‑Membro, o qual tem uma dívida correspondente para com o devedor do terceiro, beneficiário de fundos concedidos para a execução de projetos cofinanciados pelo FSE.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 1.
o
, última frase, do Protocolo (n.
o
7) relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia deve ser interpretado no sentido de que não é necessária a autorização prévia do Tribunal de Justiça quando um terceiro instaura um processo de penhora de um crédito perante um organismo de um Estado‑Membro, o qual tem uma dívida correspondente para com o devedor do terceiro, beneficiário de fundos concedidos para a execução de projetos cofinanciados pelo Fundo Social Europeu.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.