CELEX: 62020CJ0006
Προδικαστική παραπομπή
Συμβάσεις δημοσίων προμηθειών
Οδηγία 2004/18/ΕΚ
Άρθρα 2 και 46
Έργο χρηματοδοτούμενο από το Ταμείο Ευρωπαϊκής Βοήθειας προς τους Απόρους
Κριτήρια επιλογής των προσφερόντων
Κανονισμός (ΕΚ) 852/2004
Άρθρο 6
Απαίτηση εγγραφής σε μητρώο ή απόκτησης άδειας από την εθνική αρχή για την ασφάλεια των τροφίμων στη χώρα εκτέλεσης της σύμβασης

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 2 και 46 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ 2004, L 134, σ. 114
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 351, σ. 44
), καθώς και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Sotsiaalministeerium (Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων, Εσθονία) και του Riigi Tugiteenuste Keskus (κέντρου υπηρεσιών αρωγής του κράτους), πρώην Innove SA, σχετικά με την απόφαση οικονομικής διόρθωσης με την οποία το τελευταίο απέρριψε ορισμένες αιτήσεις πληρωμής που υπέβαλε το υπουργείο στο πλαίσιο έργου για την αγορά και τη διανομή επισιτιστικής βοήθειας για τα πλέον μειονεκτούντα άτομα.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2004/18
Η αιτιολογική σκέψη 42 της οδηγίας 2004/18 έχει ως εξής:
«Οι κοινοτικοί κανόνες που αφορούν την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, των πτυχίων ή των άλλων αποδεικτικών τυπικών προσόντων εφαρμόζονται όταν πρέπει να αποδεικνύεται η κατοχή συγκεκριμένων προσόντων προκειμένου να επιτραπεί η συμμετοχή σε διαδικασία σύναψης σύμβασης ή σε διαγωνισμό μελετών.»
Το άρθρο 2 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχές που διέπουν τη σύναψη συμβάσεων», ορίζει τα εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια.»
Το άρθρο 26 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Όροι εκτέλεσης της σύμβασης», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν ειδικούς όρους σχετικά με την εκτέλεση της σύμβασης, με την προϋπόθεση ότι οι όροι αυτοί είναι συμβατοί με το κοινοτικό δίκαιο και ότι επισημαίνονται στην προκήρυξη διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων. Οι όροι που επιβάλλονται σχετικά με την εκτέλεση μιας σύμβασης μπορούν να αφορούν ιδίως κοινωνικές και περιβαλλοντικές παραμέτρους.»
Το κεφάλαιο VII του τίτλου II της οδηγίας 2004/18, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διεξαγωγή της διαδικασίας», περιλαμβάνει το τμήμα 1, με τίτλο «Γενικές διατάξεις». Η διαδικασία αυτή αποτελείται μόνον από το άρθρο 44 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Έλεγχος της καταλληλότητας, επιλογή των συμμετεχόντων και ανάθεση των συμβάσεων» και έχει ως εξής:
«1.   Οι συμβάσεις ανατίθενται βάσει των κριτηρίων που ορίζονται στα άρθρα 53 και 55, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 24, αφού οι αναθέτουσες αρχές ελέγξουν την καταλληλότητα των οικονομικών φορέων που δεν έχουν αποκλεισθεί σύμφωνα με τα άρθρα 45 και 46. Ο έλεγχος της καταλληλότητας πραγματοποιείται από τις αναθέτουσες αρχές σύμφωνα με τα κριτήρια της οικονομικής και χρηματοοικονομικής επάρκειας και των επαγγελματικών και τεχνικών γνώσεων ή ικανοτήτων που αναφέρονται στα άρθρα 47 έως 52, και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, με τα αμερόληπτα κριτήρια και τους κανόνες που αναφέρονται στην παράγραφο 3.
2.   Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να απαιτούν τα ελάχιστα επίπεδα ικανοτήτων, σύμφωνα με τα άρθρα 47 και 48, τα οποία πρέπει να καλύπτουν οι υποψήφιοι και οι προσφέροντες.
Η έκταση των πληροφοριών που αναφέρονται στα άρθρα 47 και 48 καθώς και το ελάχιστο επίπεδο ικανοτήτων που απαιτείται για μια δεδομένη σύμβαση, πρέπει να είναι συνδεδεμένα και ανάλογα προς το αντικείμενο της σύμβασης.
Τα ελάχιστα αυτά επίπεδα αναφέρονται στην προκήρυξη διαγωνισμού.
[…]»
Το τμήμα 2 του κεφαλαίου αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κριτήρια ποιοτικής επιλογής», περιλαμβάνει τα άρθρα 45 έως 52 της εν λόγω οδηγίας.
Κατά το άρθρο 46 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Άδεια άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας»:
«Είναι δυνατόν να ζητείται από κάθε οικονομικό φορέα που επιθυμεί να συμμετάσχει σε δημόσια σύμβαση να αποδεικνύει την εγγραφή του σε επαγγελματικό ή εμπορικό μητρώο ή να προσκομίζει ανάλογη ένορκη βεβαίωση ή πιστοποιητικό, όπως προσδιορίζονται στο παράρτημα ΙΧ Α για τις δημόσιες συμβάσεις έργων, στο παράρτημα ΙΧ Β για τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και στο παράρτημα ΙΧ Γ για τις δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών, και σύμφωνα με τους προβλεπόμενους όρους στο κράτος μέλος εγκατάστασής του.
Στις διαδικασίες σύναψης των δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών, οσάκις οι υποψήφιοι ή οι προσφέροντες πρέπει να διαθέτουν ειδική έγκριση ή να είναι μέλη συγκεκριμένου οργανισμού για να είναι σε θέση να παράσχουν τη σχετική υπηρεσία στη χώρα καταγωγής τους, η αναθέτουσα αρχή είναι δυνατόν να τους ζητάει να αποδείξουν ότι διαθέτουν την έγκριση αυτή ή ότι είναι μέλη του εν λόγω οργανισμού.»
Το άρθρο 48 της οδηγίας 2004/18, το οποίο φέρει τον τίτλο «Τεχνικές ή/και επαγγελματικές ικανότητες», προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι τεχνικές ή/και επαγγελματικές ικανότητες των οικονομικών φορέων αξιολογούνται και ελέγχονται σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3.
2.   Οι τεχνικές ικανότητες των οικονομικών φορέων μπορούν να αποδεικνύονται με έναν ή περισσότερους από τους ακόλουθους τρόπους, ανάλογα με τη φύση, την ποσότητα ή τη σπουδαιότητα και τη χρήση των έργων, των προμηθειών, ή των υπηρεσιών:
[…]
δ)
εάν τα προϊόντα ή οι υπηρεσίες που παρέχονται είναι σύνθετα ή, κατ’ εξαίρεση, πρέπει να ανταποκρίνονται σε κάποιον ιδιαίτερο σκοπό, έλεγχο διενεργούμενο από την αναθέτουσα αρχή ή, εξ ονόματός της, από αρμόδιο επίσημο οργανισμό της χώρας όπου είναι εγκατεστημένος ο προμηθευτής ή ο πάροχος υπηρεσιών, με την επιφύλαξη της συναίνεσης του οργανισμού αυτού· ο έλεγχος αυτός αφορά το παραγωγικό δυναμικό του προμηθευτή ή τις τεχνικές ικανότητες του παρόχου υπηρεσιών και, εφόσον κρίνεται αναγκαίο, τα μέσα μελέτης και έρευνας που αυτός διαθέτει καθώς και τα μέτρα που λαμβάνει για τον έλεγχο της ποιότητας·
[…]
ι)
όσον αφορά τα προϊόντα που παρέχονται:
[…]
ii)
πιστοποιητικά εκδιδόμενα από επίσημα ινστιτούτα ή επίσημες υπηρεσίες ελέγχου της ποιότητας, ανεγνωρισμένων ικανοτήτων, με τα οποία βεβαιώνεται η καταλληλότητα των προϊόντων επαληθευόμενη με παραπομπές σε ορισμένες προδιαγραφές ή πρότυπα.
[…]»
Κατά το άρθρο 49 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πρότυπα εξασφάλισης της ποιότητας»:
«Οι αναθέτουσες αρχές, εάν απαιτούν την προσκόμιση πιστοποιητικών εκδιδόμενων από ανεξάρτητους οργανισμούς, τα οποία να βεβαιώνουν την τήρηση εκ μέρους του οικονομικού φορέα ορισμένων προτύπων εξασφάλισης της ποιότητας, πρέπει να παραπέμπουν σε συστήματα εξασφάλισης της ποιότητας βασιζόμενα στη σχετική σειρά ευρωπαϊκών προτύπων και πιστοποιούμενα από οργανισμούς που εφαρμόζουν τη σειρά ευρωπαϊκών προτύπων για την πιστοποίηση. Οι αναθέτουσες αρχές αναγνωρίζουν τα ισοδύναμα πιστοποιητικά από οργανισμούς εδρεύοντες σε άλλα κράτη μέλη. Επίσης, οι αναθέτουσες αρχές αποδέχονται και άλλα αποδεικτικά στοιχεία για ισοδύναμα μέτρα εξασφάλισης της ποιότητας, τα οποία προσκομίζονται από τους οικονομικούς φορείς.»
Το άρθρο 50 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αφορά τα «[π]ρότυπα περιβαλλοντικής διαχείρισης», ορίζει τα εξής:
«Εάν οι αναθέτουσες αρχές, στις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 48 παράγραφος 2 σημείο στ), απαιτούν την υποβολή πιστοποιητικών εκδιδομένων από ανεξάρτητους οργανισμούς που να βεβαιώνουν ότι ο οικονομικός φορέας συμμορφούται προς συγκεκριμένα πρότυπα όσον αφορά την περιβαλλοντική διαχείριση, παραπέμπουν στο κοινοτικό σύστημα οικολογικής διαχείρισης και ελέγχου (EMAS) ή σε πρότυπα περιβαλλοντικής διαχείρισης που βασίζονται σε αντίστοιχα ευρωπαϊκά ή διεθνή πρότυπα πιστοποιούμενα από όργανα λειτουργούντα βάσει του κοινοτικού δικαίου, ή στις αντίστοιχες ευρωπαϊκές ή διεθνείς προδιαγραφές όσον αφορά την πιστοποίηση. Οι αναθέτουσες αρχές αναγνωρίζουν τα ισοδύναμα πιστοποιητικά από οργανισμούς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη. Επίσης, αποδέχονται και άλλα ισοδύναμα αποδεικτικά στοιχεία για μέτρα περιβαλλοντικής διαχείρισης, τα οποία προσκομίζονται από τους οικονομικούς φορείς.»
Το άρθρο 52 της οδηγίας 2004/18, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επίσημοι κατάλογοι εγκεκριμένων οικονομικών φορέων και πιστοποίηση από οργανισμούς δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου», ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν είτε επίσημους καταλόγους εγκεκριμένων εργολάβων, προμηθευτών ή παρόχων υπηρεσιών είτε πιστοποίηση από δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς πιστοποίησης.
Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις προϋποθέσεις εγγραφής στους καταλόγους αυτούς, καθώς και εκείνες που αφορούν την έκδοση πιστοποιητικών από τους οργανισμούς πιστοποίησης, στο άρθρο 45, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, σημεία α) έως δ) και ζ), στο άρθρο 46, στο άρθρο 47 παράγραφοι 1, 4 και 5, και στο άρθρο 48, παράγραφοι 1, 2, 5 και 6, στο άρθρο 49 και, ενδεχομένως, στο άρθρο 50.
[…]
2.   Οι οικονομικοί φορείς που είναι εγγεγραμμένοι σε επίσημους καταλόγους ή που διαθέτουν πιστοποιητικό μπορούν, για την εκάστοτε σύμβαση, να προσκομίζουν στις αναθέτουσες αρχές πιστοποιητικό εγγραφής εκδιδόμενο από την αρμόδια αρχή ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον αρμόδιο οργανισμό πιστοποίησης. Στα πιστοποιητικά αυτά μνημονεύονται τα δικαιολογητικά βάσει των οποίων έγινε η εγγραφή στον κατάλογο/η πιστοποίηση καθώς και η σχετική κατάταξη.
3.   Η εγγραφή στους επίσημους καταλόγους, πιστοποιούμενη από τους αρμόδιους οργανισμούς, ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον οργανισμό πιστοποίησης συνιστά, για τις αναθέτουσες αρχές των άλλων κρατών μελών, τεκμήριο καταλληλότητας μόνο σε σχέση με το άρθρο 45 παράγραφος 1 και παράγραφος 2 σημεία α) έως δ) και ζ), το άρθρο 46, το άρθρο 47 παράγραφος 1 σημεία β) και γ), και το άρθρο 48 παράγραφος 2, σημεία α) i), β), ε), ζ) και η) για τους εργολήπτες, παράγραφος 2 σημεία α) ii), β), γ), δ) και ι) για τους προμηθευτές και παράγραφος 2 σημεία α) ii) και γ) έως θ) για τους παρόχους υπηρεσιών.
4.   Οι πληροφορίες που μπορούν να συναχθούν από την εγγραφή σε επίσημους καταλόγους ή από την πιστοποίηση δεν είναι δυνατόν να τίθενται υπό αμφισβήτηση χωρίς αιτιολόγηση. Όσον αφορά την καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των φόρων και τελών, είναι δυνατόν να ζητείται, για την εκάστοτε σύμβαση, πρόσθετο πιστοποιητικό από κάθε οικονομικό φορέα.
Οι αναθέτουσες αρχές των άλλων κρατών μελών εφαρμόζουν την παράγραφο 3 και το πρώτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου μόνον προς όφελος των οικονομικών φορέων που είναι εγκατεστημένοι στο κράτος μέλος το οποίο έχει καταρτίσει τον επίσημο κατάλογο.
5.   Για την εγγραφή των οικονομικών φορέων άλλων κρατών μελών σε επίσημο κατάλογο ή για την πιστοποίησή τους από τους οργανισμούς που αναφέρονται στην παράγραφο 1, δεν είναι δυνατόν να ζητούνται άλλες αποδείξεις και δηλώσεις εκτός από εκείνες που ζητούνται από τους οικονομικούς φορείς που είναι υπήκοοι του οικείου κράτους και, εν πάση περιπτώσει, όχι άλλες από τις προβλεπόμενες στα άρθρα 45 έως 49 και, ενδεχομένως, το άρθρο 50.
Εντούτοις, η εν λόγω εγγραφή ή πιστοποίηση δεν μπορεί να επιβάλλεται στους οικονομικούς φορείς των άλλων κρατών μελών για τη συμμετοχή τους σε δημόσια σύμβαση. Οι αναθέτουσες αρχές αναγνωρίζουν τα ισοδύναμα πιστοποιητικά από οργανισμούς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη. Οι αναθέτουσες αρχές αποδέχονται επίσης και άλλα ισοδύναμα αποδεικτικά μέσα.
6.   Οι οικονομικοί φορείς μπορούν να ζητούν, ανά πάσα στιγμή, την εγγραφή τους σε επίσημο κατάλογο ή την έκδοση του πιστοποιητικού. Πρέπει να ενημερώνονται σε ένα ευλόγως σύντομο χρονικό διάστημα για την απόφαση της αρχής που συντάσσει τον κατάλογο ή του αρμόδιου οργανισμού πιστοποίησης.
[…]»
Το παράρτημα VII A της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Πληροφορίες που πρέπει να περιλαμβάνονται στις προκηρύξεις δημοσίων συμβάσεων», διευκρινίζει, υπό τον τίτλο «Προκήρυξη διαγωνισμού», στο σημείο 17 αυτού, ότι η προκήρυξη του διαγωνισμού πρέπει να αναφέρει, ιδίως στο πλαίσιο ανοικτών διαδικασιών, τα «[κ]ριτήρια επιλογής σχετικά με την προσωπική κατάσταση των οικονομικών φορέων τα οποία ενδέχεται να επιφέρουν τον αποκλεισμό τους, και [τα] απαιτούμενα στοιχεία βάσει των οποίων αποδεικνύεται ότι δεν εμπίπτουν στις περιπτώσεις που δικαιολογούν αποκλεισμό[, τα κ]ριτήρια επιλογής και [τις] πληροφορίες σχετικά με την προσωπική κατάσταση του οικονομικού φορέα, [τις] πληροφορίες και [τις] διατυπώσεις που είναι απαραίτητες για την αξιολόγηση των ελάχιστων όρων οικονομικού και τεχνικού χαρακτήρα που θα πρέπει να πληροί ο οικονομικός φορέας[, καθώς και το ε]λάχιστο επίπεδο ή ελάχιστα επίπεδα ικανοτήτων που ενδεχομένως απαιτούνται».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 852/2004
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1 και 8 του κανονισμού (ΕΚ) 852/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για την υγιεινή των τροφίμων (
ΕΕ 2004, L 139, σ. 1
, και διορθωτικό
ΕΕ 2013, L 160, σ. 16
), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 219/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2009 (
ΕΕ 2009, L 87, σ. 109
) (στο εξής: κανονισμός 852/2004), έχουν ως εξής:
«(1)
Η επιδίωξη υψηλού επιπέδου προστασίας για τη ζωή και υγεία του ανθρώπου αποτελεί έναν από τους θεμελιώδεις στόχους της νομοθεσίας περί τροφίμων, όπως καθορίζεται στον κανονισμό (ΕΚ) 178/2002 [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (
ΕΕ 2002, L 31, σ. 1
)]. Ο εν λόγω κανονισμός καθορίζει επίσης άλλες κοινές αρχές και κοινούς ορισμούς για την εθνική και την κοινοτική νομοθεσία περί τροφίμων, συμπεριλαμβανομένου του στόχου της επίτευξης της ελεύθερης κυκλοφορίας των τροφίμων εντός της Κοινότητας.
[…]
(8)
Απαιτείται ολοκληρωμένη προσέγγιση για να εξασφαλισθεί η ασφάλεια των τροφίμων από το σημείο πρωτογενούς παραγωγής τους μέχρι και τη διάθεσή τους στην αγορά ή την εξαγωγή τους. Κάθε υπεύθυνος επιχείρησης τροφίμων σε ολόκληρη την τροφική αλυσίδα θα πρέπει να διασφαλίζει ότι δεν τίθεται εν κινδύνω η ασφάλεια των τροφίμων.»
Το άρθρο 1 του κανονισμού 852/2004, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός θεσπίζει τους γενικούς κανόνες για τους υπεύθυνους επιχειρήσεων τροφίμων όσον αφορά την υγιεινή των τροφίμων, λαμβάνοντας ιδιαιτέρως υπόψη τις ακόλουθες αρχές:
α)
ο υπεύθυνος επιχείρησης τροφίμων φέρει την πρωταρχική ευθύνη για την ασφάλεια των τροφίμων,
β)
είναι αναγκαίο να εξασφαλίζεται η ασφάλεια των τροφίμων καθ’ όλο το μήκος της τροφικής αλυσίδας, με αφετηρία την πρωτογενή παραγωγή,
[…]
Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλα τα στάδια παραγωγής, μεταποίησης και διανομής τροφίμων και στις εξαγωγές, με την επιφύλαξη ειδικότερων απαιτήσεων σχετικών με την υγιεινή των τροφίμων.»
Το άρθρο 3 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενική υποχρέωση», προβλέπει τα εξής:
«Οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων εξασφαλίζουν ότι όλα τα στάδια παραγωγής, μεταποίησης και διανομής που βρίσκονται υπό τον έλεγχό τους πληρούν τις σχετικές απαιτήσεις υγιεινής που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό.»
Το άρθρο 6 του κανονισμού 852/2004, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επίσημοι έλεγχοι, καταχώριση και έγκριση», ορίζει τα εξής:
«1.   Οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων συνεργάζονται με την αρμόδια αρχή σύμφωνα με τη λοιπή εφαρμοστέα κοινοτική νομοθεσία ή, εφόσον δεν υπάρχει, με το εθνικό δίκαιο.
2.   Ειδικότερα, κάθε υπεύθυνος επιχείρησης τροφίμων κοινοποιεί στη σχετική αρμόδια αρχή, με τον τρόπο που απαιτεί η τελευταία, κάθε εγκατάσταση υπό τον έλεγχό του η οποία εκτελεί οιοδήποτε στάδιο παραγωγής, μεταποίησης και διανομής τροφίμων, προκειμένου να καταχωρισθεί.
Οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων εξασφαλίζουν επίσης ότι η αρμόδια αρχή διαθέτει πάντοτε τις πλέον πρόσφατες πληροφορίες για τις εγκαταστάσεις, συμπεριλαμβανομένης της κοινοποίησης οιασδήποτε σημαντικής αλλαγής των δραστηριοτήτων και του κλεισίματος υφιστάμενης εγκατάστασης.
3.   Ωστόσο, οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων φροντίζουν ώστε οι εγκαταστάσεις να εγκρίνονται από την αρμόδια αρχή, κατόπιν μίας τουλάχιστον επιτόπου επιθεώρησης, εφ’ όσον απαιτείται έγκριση:
α)
δυνάμει του εθνικού δικαίου του κράτους μέλους στο οποίο βρίσκεται η εγκατάσταση,
β)
δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 853/2004 [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον καθορισμό ειδικών κανόνων υγιεινής για τα τρόφιμα ζωικής προελεύσεως (
ΕΕ 2004, L 139, σ. 55
)],
ή
γ)
με απόφαση λαμβανόμενη από την Επιτροπή. Το μέτρο αυτό που αφορά την τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων του παρόντος κανονισμού θεσπίζεται σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο στην οποία παραπέμπει το άρθρο 14 παράγραφος 3.
Κάθε κράτος μέλος που απαιτεί την έγκριση ορισμένων εγκαταστάσεων ευρισκόμενων στο έδαφός του δυνάμει του εθνικού του δικαίου, κατά τα οριζόμενα στο στοιχείο α), ενημερώνει την Επιτροπή και τα άλλα κράτη μέλη για τους σχετικούς εθνικούς κανόνες.»
Το εσθονικό δίκαιο
Ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων
Το άρθρο 3 του Riigihangete seadus (νόμου περί δημοσίων συμβάσεων), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (RT I 2016, 20, στο εξής: νόμος περί δημοσίων συμβάσεων), το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενικές αρχές που διέπουν τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων», ορίζει τα εξής:
«Κατά τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να τηρεί τις ακόλουθες αρχές:
1)
η αναθέτουσα αρχή οφείλει να χρησιμοποιεί τα χρηματοοικονομικά μέσα κατά τρόπο αποδοτικό και σύμφωνο με τον επιδιωκόμενο σκοπό και να επιτυγχάνει τον σκοπό της συγκεκριμένης δημόσιας σύμβασης σε εύλογη τιμή, διασφαλίζοντας, σε περίπτωση ανταγωνισμού, την καλύτερη δυνατή τιμή και ποιότητα μέσω σύγκρισης των διαφόρων προσφορών·
2)
η αναθέτουσα αρχή οφείλει να διασφαλίζει τη διαφάνεια της δημόσιας σύμβασης και τη δυνατότητα ελέγχου της·
3)
όλα τα πρόσωπα που έχουν την κατοικία ή την έδρα τους στην Εσθονία, σε άλλο κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε άλλο κράτος μέλος του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου ή σε κράτος που έχει προσχωρήσει στη [Συμφωνία για τις δημόσιες συμβάσεις (
ΕΕ 1996, C 256, σ. 2
), που περιέχεται στο παράρτημα 4 της Συμφωνίας για την ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) (
ΕΕ 1994, L 336, σ. 3
)], πρέπει να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο και χωρίς διακρίσεις από την αναθέτουσα αρχή, η οποία οφείλει να μεριμνά ώστε το σύνολο των επιβαλλόμενων περιορισμών και των εφαρμοζόμενων κριτηρίων έναντι των προσώπων αυτών να είναι αναλογικό, συναφές και βάσιμο, με γνώμονα τον σκοπό που επιδιώκει η δημόσια σύμβαση·
4)
κατά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να διασφαλίζει την αποτελεσματική αξιοποίηση του υφιστάμενου ανταγωνισμού· στο πλαίσιο αυτό, η συμμετοχή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή προσώπου ιδιωτικού δικαίου που χρησιμοποιεί δημόσιους πόρους στη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης δεν πρέπει να νοθεύει τον ανταγωνισμό λόγω της χρήσης δημοσίων πόρων·
5)
η αναθέτουσα αρχή οφείλει να αποφεύγει τις συγκρούσεις συμφερόντων οι οποίες στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό·
6)
η αναθέτουσα αρχή οφείλει να ευνοεί, στο μέτρο του δυνατού, λύσεις που σέβονται το περιβάλλον.»
Το άρθρο 39 του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, το οποίο φέρει τον τίτλο «Έλεγχος των προσόντων του προσφέροντος ή του υποψηφίου», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Η αναθέτουσα αρχή ελέγχει αν η οικονομική και χρηματοοικονομική κατάσταση καθώς και τα τεχνικά και επαγγελματικά προσόντα του προσφέροντος ή του υποψηφίου πληρούν τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού όσον αφορά τα επαγγελματικά προσόντα. Οι προϋποθέσεις όσον αφορά τα επαγγελματικά προσόντα πρέπει να είναι επαρκείς, ώστε να αποδεικνύεται η ικανότητα του προσφέροντος ή του υποψηφίου να εκτελέσει τη δημόσια σύμβαση, και να είναι σχετικές και αναλογικές προς τη φύση, την ποσότητα και το αντικείμενο των αγαθών, των υπηρεσιών ή των έργων που αποτελούν αντικείμενο της δημόσιας σύμβασης.»
Το άρθρο 41 του εν λόγω νόμου, το οποίο αφορά τα «[τ]εχνικά και επαγγελματικά προσόντα των προσφερόντων ή των υποψηφίων», ορίζει στην παράγραφο 3 τα εξής:
«Οσάκις ο νομοθέτης θεσπίζει ειδικές προδιαγραφές για δραστηριότητα η οποία πρέπει να υλοποιηθεί δυνάμει της δημόσιας σύμβασης, η αναθέτουσα αρχή επισημαίνει στην προκήρυξη του διαγωνισμού τις ειδικές προδιαγραφές οι οποίες πρέπει να πληρούνται, καθώς και τις άδειες άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας και τις εγγραφές σε μητρώο που απαιτούνται προς απόδειξη των επαγγελματικών προσόντων του προσφέροντος ή του υποψηφίου. Για τον έλεγχο της τήρησης των συγκεκριμένων προδιαγραφών που καθορίζονται στον νόμο, η αναθέτουσα αρχή απαιτεί, στην προκήρυξη του διαγωνισμού, από τον προσφέροντα ή τον υποψήφιο να προσκομίσει την απόδειξη ότι διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή ότι πληροί οποιαδήποτε άλλη συγκεκριμένη προδιαγραφή ή να αποδείξει ότι είναι μέλος αρμόδιου οργανισμού, σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους όπου είναι εγκατεστημένος, εκτός εάν η αναθέτουσα αρχή δύναται να εξασφαλίσει τις αποδείξεις αυτές, χωρίς σημαντικά έξοδα, συμβουλευόμενη τα δημόσια στοιχεία βάσης δεδομένων. Εάν ο προσφέρων ή ο υποψήφιος δεν διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή εάν δεν είναι μέλος της αρμόδιου οργανισμού σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους όπου είναι εγκατεστημένος, η αναθέτουσα αρχή τον αποκλείει από τον διαγωνισμό.»
Ο νόμος περί τροφίμων
Το άρθρο 8 του Toiduseadus (νόμου περί τροφίμων), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης (RT I 1999, 30, 415, στο εξής: νόμος περί τροφίμων), το οποίο επιγράφεται «Υποχρέωση κατοχής άδειας», ορίζει τα εξής:
«(1)   Ο οικονομικός φορέας πρέπει να διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στον τομέα των τροφίμων στις ακόλουθες εγκαταστάσεις:
1)
εγκατάσταση κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού [852/2004]·
2)
εγκατάσταση στην οποία οι σχετικές με πρωτογενή προϊόντα ζωικής προέλευσης εργασίες δεν συνεπάγονται καμία τροποποίηση της μορφής ή των αρχικών χαρακτηριστικών τους, εκτός εάν πρόκειται για εγκατάσταση της οποίας κύριο αντικείμενο είναι η πρωτογενής παραγωγή των εν λόγω προϊόντων και στην οποία ο παραγωγός εκτελεί συναφείς εργασίες, κατά την έννοια του κανονισμού [852/2004]·
3)
εγκατάσταση στην οποία οι σχετικές με πρωτογενή προϊόντα μη ζωικής προέλευσης εργασίες συνεπάγονται τροποποίηση της μορφής και των αρχικών χαρακτηριστικών τους, εκτός εάν πρόκειται για εγκατάσταση η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο ΙII του παραρτήματος ΙΙ του κανονισμού [852/2004]·
4)
εγκατάσταση στην οποία πραγματοποιείται μεταποίηση τροφίμων, ειδικότερα, παρασκευή ή συσκευασία αυτών, εκτός εάν πρόκειται για τη συσκευασία πρωτογενών προϊόντων μη ζωικής προέλευσης ή για εγκατάσταση η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο III του παραρτήματος II του κανονισμού [852/2004]·
5)
εγκατάσταση με αντικείμενο τρόφιμα ζωικής προέλευσης από την οποία πραγματοποιούνται διανομές σε άλλη επιχείρηση και η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο III του παραρτήματος II του κανονισμού [852/2004]·
6)
εγκατάσταση στην οποία αποθηκεύονται τρόφιμα, τα οποία, προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφάλεια των τροφίμων, πρέπει να συντηρούνται σε θερμοκρασία διαφορετική από τη θερμοκρασία περιβάλλοντος·
7)
εγκατάσταση η οποία προορίζεται για λιανικό εμπόριο, ειδικότερα, τροφίμων που πρέπει να αποθηκεύονται σε θερμοκρασία διαφορετική από τη θερμοκρασία περιβάλλοντος, προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφάλεια των τροφίμων, εκτός εάν πρόκειται για εγκατάσταση η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο III του παραρτήματος II του κανονισμού [852/2004]·
[…]
(2)   Η άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας παρέχει στον οικονομικό φορέα το δικαίωμα να αρχίσει να ασκεί και να αναπτύσσει οικονομική δραστηριότητα στην εγκατάσταση ή στο μέρος της εγκατάστασης που μνημονεύεται στην άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας.
(3)   Ο αρμόδιος υπουργός εκδίδει κανονιστική απόφαση σχετικά με τη λεπτομερή κατάσταση των τομέων επαγγελματικής δραστηριότητας και των κατηγοριών τροφίμων για τους οποίους ο φορέας πρέπει να διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας.»
Κατά το άρθρο 10 του νόμου περί τροφίμων, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο του ελέγχου της άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας»:
«Η άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγείται στον οικονομικό φορέα εάν η εγκατάστασή του, ή η εγκατάσταση που χρησιμοποιεί για τη δραστηριότητά του στον τομέα των τροφίμων, πληροί τις απαιτήσεις που προβλέπονται [στους κανονισμούς 852/2004 και 853/2004, καθώς και] σε άλλες σχετικές διατάξεις στον τομέα των τροφίμων.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων διοργάνωσε δύο ανοικτές διαδικασίες για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων για την αγορά επισιτιστικής βοήθειας για τα πλέον μειονεκτούντα άτομα, τη μία το 2015 και την άλλη το 2017, η δε εκτιμώμενη αξία εκάστης αυτών ανερχόταν σε 4 εκατομμύρια ευρώ.
Στο πλαίσιο της πρώτης σύμβασης, αρχικώς ζητήθηκε από τους προσφέροντες να διαθέτουν έγκριση από τη Veterinaar- ja Toiduamet (κτηνιατρική υπηρεσία και υπηρεσία τροφίμων, Εσθονία), καθώς η έγκριση αυτή θεωρήθηκε αναγκαία για την εκτέλεση της σύμβασης. Κατά τη διάρκεια, ωστόσο, της διαδικασίας σύναψης της σύμβασης, τα τεύχη του διαγωνισμού τροποποιήθηκαν ώστε να αντικατασταθεί η απαίτηση αυτή με την υποχρέωση προσκόμισης δήλωσης συμμόρφωσης προς τις προβλεπόμενες στον νόμο περί τροφίμων υποχρεώσεις πληροφόρησης και έγκρισης, οι οποίες ήταν αναγκαίες για την εκτέλεση της εν λόγω σύμβασης.
Στο πλαίσιο της δεύτερης σύμβασης, η αναθέτουσα αρχή απαίτησε εξ αρχής τη δήλωση συμμόρφωσης που μνημονεύεται στην προηγούμενη σκέψη.
Στο πλαίσιο εκάστης των δύο αυτών δημοσίων συμβάσεων, υπογράφηκαν συμφωνίες-πλαίσια με τους τρεις επιλεγέντες προσφέροντες.
Με απόφαση οικονομικής διόρθωσης της 30ής Οκτωβρίου 2018, το Riigi Tugiteenuste Keskus απέρριψε αιτήσεις πληρωμής για ποσό περίπου 463000 ευρώ. Οι αιτήσεις αυτές είχαν υποβληθεί στο πλαίσιο του έργου «Αγορά και μεταφορά τροφίμων μέχρι τον τόπο αποθήκευσης», το οποίο εντάσσεται σε πρόγραμμα επισιτιστικής βοήθειας του Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων για τους απόρους.
Με την ενέργειά του αυτή, το Riigi Tugiteenuste Keskus συντάχθηκε με τη γνώμη που εξέφρασε το Rahandusministeerium (Υπουργείο Οικονομικών, Εσθονία) στην τελική έκθεση ελέγχου της 10ης Σεπτεμβρίου 2018, η οποία κατέληγε στο πόρισμα ότι η απαίτηση να διαθέτουν οι προσφέροντες έγκριση από εσθονική αρχή ή να συμμορφώνονται προς τις υποχρεώσεις πληροφόρησης και έγκρισης που ισχύουν στην Εσθονία είχε αδικαιολόγητα περιοριστικό χαρακτήρα για τους προσφέροντες που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος άλλο από τη Δημοκρατία της Εσθονίας.
Μετά την απόρριψη της αίτησης θεραπείας που είχε υποβάλει ενώπιον του Riigi Tugiteenuste Keskus, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων άσκησε προσφυγή ενώπιον του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Ταλίν, Εσθονία) με αίτημα την ακύρωση της απόφασης οικονομικής διόρθωσης της 30ής Οκτωβρίου 2018.
Προς στήριξη της προσφυγής αυτής, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων διατείνεται, κατά πρώτον, ότι, σε συμμόρφωση προς το άρθρο 41, παράγραφος 3, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, η προκήρυξη του διαγωνισμού έπρεπε να αναφέρει, ως προϋπόθεση αναγνώρισης των επαγγελματικών προσόντων των προσφερόντων, τις προς πλήρωση ειδικές προδιαγραφές, καθώς και τις απαιτούμενες άδειες άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας και βεβαιώσεις εγγραφής σε επαγγελματικό μητρώο.
Εν προκειμένω, για την εκτέλεση των επίμαχων δημοσίων συμβάσεων ήταν αναγκαία η χρήση ενδιάμεσης αποθήκης για την αποθήκευση των τροφίμων ή μεταφορικού μέσου ευρισκόμενου στην Εσθονία. Εφόσον πληρούσε τις προϋποθέσεις αυτές, ο προσφέρων αποκτούσε την ιδιότητα του υπευθύνου επιχείρησης τροφίμων και όφειλε, σύμφωνα ιδίως με το άρθρο 8 του νόμου περί τροφίμων και το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 852/2004, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις πληροφόρησης και έγκρισης που ίσχυαν στην Εσθονία. Συγκεκριμένα, η αναθέτουσα αρχή δεν μπορούσε να κάνει δεκτή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας του κράτους μέλους στο οποίο ήταν εγκατεστημένος ο προσφέρων, στο μέτρο που δεν υφίσταται αμοιβαία αναγνώριση μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις άδειες άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στον τομέα των τροφίμων.
Κατά το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων, ο καθορισμός προϋποθέσεων αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων που συνδέονται με τις ειδικές προδιαγραφές τις οποίες επιβάλλει ο νόμος περί τροφίμων παρέσχε στην αναθέτουσα αρχή τη δυνατότητα να μειώσει νομίμως τους κινδύνους που πηγάζουν από την τυχόν κακή εκτέλεση των επίμαχων δημοσίων συμβάσεων. Επομένως, ο έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων που επιβάλλει ο νόμος αυτός, όσον αφορά την πληροφόρηση και την έγκριση, θα έπρεπε να πραγματοποιηθεί κατά το στάδιο του ελέγχου των επαγγελματικών προσόντων των προσφερόντων και όχι κατά την εκτέλεση των συμβάσεων αυτών. Συναφώς, θα αρκούσε ο εγκατεστημένος σε κράτος μέλος άλλο από τη Δημοκρατία της Εσθονίας προσφέρων να ενημερώσει εγγράφως την κτηνιατρική υπηρεσία και υπηρεσία τροφίμων ότι επρόκειτο να κάνει έναρξη δραστηριότητας, χωρίς να χρειάζεται να λάβει απάντηση από την υπηρεσία αυτή. Είτε ταυτόχρονα είτε μετά την ενημέρωση της εν λόγω υπηρεσίας, ο προσφέρων θα μπορούσε να κινήσει, εφόσον παρίστατο ανάγκη, διαδικασία χορήγησης άδειας. Λαμβανομένων υπόψη της προβλεπόμενης προθεσμίας για την υποβολή προσφορών σε διεθνή διαγωνισμό –τουλάχιστον 40 ημερών– και της προβλεπόμενης από τον εν λόγω νόμο προθεσμίας για τη χορήγηση άδειας –τουλάχιστον 30 ημερών–, ο εν λόγω προσφέρων θα διέθετε επαρκή χρόνο για να προβεί στις ενέργειες που συνδέονται με τη διαδικασία χορήγησης άδειας.
Κατά δεύτερον, η πρώτη σύμβαση είχε ήδη αξιολογηθεί και εγκριθεί δύο φορές από τους ελεγκτές του Υπουργείου Οικονομικών. Επίσης, η αναδρομικής ισχύος μεταβολή της ερμηνείας των κανόνων για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων επ’ ευκαιρία τρίτου ελέγχου διενεργηθέντος από τους ίδιους ελεγκτές δεν συνάδει προς τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Ενώπιον του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Ταλίν), το Riigi Tugiteenuste Keskus, το οποίο υποστηρίζεται από το Υπουργείο Οικονομικών, ζήτησε την απόρριψη της προσφυγής του Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων. Ισχυρίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι, κατά το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18, είναι επιτρεπτή μόνον η απαίτηση να αποδεικνύει ο προσφέρων ότι διαθέτει άδεια για την παροχή υπηρεσιών χορηγηθείσα από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος ή απόδειξη ότι είναι μέλος συγκεκριμένου οργανισμού σε αυτό το κράτος μέλος. Επιπλέον, υποστήριξε ότι δεν συνάδει με τη λογική και είναι αντίθετο προς την αρχή της ίσης μεταχείρισης να απαιτείται ο προσφέρων να έχει ήδη προβεί σε διάφορες ενέργειες στην Εσθονία κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς, έστω και αν αυτές συνδέονται με την εκτέλεση της σύμβασης. Τέλος, κατά το Riigi Tugiteenuste Keskus, δεν παραβιάστηκε η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Με απόφαση της 22ας Μαΐου 2019, το Tallinna Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο Ταλίν) απέρριψε την προσφυγή του Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων, με το σκεπτικό ότι η απαίτηση να διαθέτουν οι προσφέροντες έγκριση από εσθονική αρχή ή να εκπληρώνουν υποχρεώσεις πληροφόρησης και έγκρισης που ισχύουν στην Εσθονία δεν ήταν σύμφωνη προς την αρχή της αναλογικότητας και συνιστούσε δυσμενή διάκριση έναντι των εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη προσφερόντων. Το δικαστήριο αυτό απέρριψε επίσης τον λόγο ακυρώσεως που αφορούσε παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθόσον το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων δεν μπορούσε με βάση τους προηγούμενους, μη δεσμευτικούς ελέγχους από τις υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών να θεωρήσει ότι υπήρχε νομική βεβαιότητα ότι δεν επρόκειτο να διαπιστωθούν, στο μέλλον, παραβάσεις των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων.
Κατόπιν της απόρριψης της προσφυγής του, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων άσκησε έφεση ενώπιον του Tallinna Ringkonnakohus (εφετείου Ταλίν, Εσθονία).
Κατά το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Ταλίν), δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις χορήγησης βεβαίωσης ή έγκρισης από την αρμόδια αρχή δεν έχουν πλήρως εναρμονιστεί με τον κανονισμό 852/2004, ο οικονομικός φορέας δεν μπορεί να στηριχθεί, για την έναρξη της δραστηριότητάς του σε κράτος μέλος άλλο από το κράτος καταγωγής του, στην έγκριση που έχει λάβει στο κράτος μέλος καταγωγής του, αλλά πρέπει να του χορηγηθεί έγκριση στο πρώτο κράτος μέλος.
Επιπλέον, η αποδοχή των επαγγελματικών προσόντων προσφέροντος στο πλαίσιο δημόσιου διαγωνισμού βάσει μόνον της διαβεβαίωσης αυτού ότι θα ζητήσει τη χορήγηση άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή την εγγραφή σε μητρώο μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την εκτέλεση της σύμβασης, εάν ο προσφέρων δεν εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή ή εάν δεν είναι σε θέση να ασκήσει τη δραστηριότητά του σύμφωνα με τις απαιτήσεις για τη χορήγηση της άδειας ή την εγγραφή σε μητρώο.
Το αιτούν δικαστήριο, μολονότι επισημαίνει ότι η απαίτηση για χορήγηση άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή για εγγραφή σε μητρώο στην Εσθονία δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά τους εγκατεστημένους σε άλλο κράτος μέλος προσφέροντες, παρατηρεί εντούτοις ότι η ερμηνεία του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18 δεν είναι προφανής, καθόσον μάλιστα το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να ερμηνεύσει τη διάταξη αυτή. Περαιτέρω, οι απαιτήσεις που έχουν τεθεί προς το συμφέρον της ασφάλειας των τροφίμων δικαιολογούνται υπό την έννοια ότι αποτελούν προϋπόθεση για την εκτέλεση των επίμαχων δημοσίων συμβάσεων, οπότε η διαφορά της κύριας δίκης αφορά μόνον το ζήτημα του χρονικού σημείου κατά το οποίο πρέπει να πληρούνται οι απαιτήσεις αυτές, είτε κατά την υποβολή της προσφοράς είτε κατά το στάδιο εκτέλεσης της σύμβασης.
Υπό τις συνθήκες αυτές το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Ταλίν) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχουν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας [2004/18] την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικές διατάξεις –όπως το άρθρο 41, παράγραφος 3, του [νόμου περί δημοσίων συμβάσεων]– σύμφωνα με τις οποίες η αναθέτουσα αρχή, όταν επιβάλλονται από τον νόμο ειδικές προδιαγραφές για τις προς εκτέλεση εργασίες που προβλέπει δημόσια σύμβαση, είναι υποχρεωμένη να αναφέρει στην προκήρυξη του διαγωνισμού ποιες εγγραφές σε επαγγελματικό μητρώο ή άδειες ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας απαιτούνται προς απόδειξη των προσόντων του προσφέροντος, καθώς και να αξιώνει από τους προσφέροντες να καταθέτουν πιστοποιητικά άδειας επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφής σε μητρώο, προς εξακρίβωση του αν πληρούν τις επιβαλλόμενες από τον νόμο ειδικές προδιαγραφές του διαγωνισμού, υποχρεούται δε να απορρίπτει την προσφορά υποψηφίου αναδόχου λόγω έλλειψης επαγγελματικών προσόντων όταν αυτός δεν διαθέτει την προβλεπόμενη άδεια επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφή σε επαγγελματικό μητρώο;
2)
Έχουν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας [2004/18] την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή, σε συμβάσεις επισιτιστικής βοήθειας που υπερβαίνουν τα ποσά των διεθνών σχετικών ορίων, δεν επιτρέπεται να καθορίζει κριτήρια επιλογής που επιβάλλουν σε όλους τους προσφέροντες, ανεξαρτήτως του προηγούμενου τόπου της δραστηριότητάς τους, ήδη κατά την υποβολή των προσφορών να διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφή σε επαγγελματικό μητρώο της χώρας στην οποία θα γίνει η παράδοση της επισιτιστικής βοήθειας, ακόμη και αν δεν έχουν ασκήσει μέχρι τότε επαγγελματική δραστηριότητα στη χώρα αυτή;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο προηγούμενο ερώτημα:
α)
πρέπει τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας [2004/18] να θεωρούνται τόσο σαφείς διατάξεις ώστε να μη δύναται να κατισχύσει αυτών η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, και
β)
έχουν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας [2004/18] την έννοια ότι η τακτική της αναθέτουσας αρχής σε δημόσιο διαγωνισμό για επισιτιστική βοήθεια να επιβάλλει στους προσφέροντες, σύμφωνα με τον νόμο περί τροφίμων, να διαθέτουν ήδη κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς τους άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας [σύμφωνα με τον νόμο περί τροφίμων] πρέπει να εκλαμβάνεται ως πρόδηλη παράβαση των ισχυουσών διατάξεων, ως αμέλεια ή ως παρατυπία, η οποία αποκλείει την επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου και του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
Με το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας η αναθέτουσα αρχή οφείλει να απαιτεί από τους προσφέροντες, με την προκήρυξη διαγωνισμού και ως κριτήριο ποιοτικής επιλογής, να αποδείξουν, ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους, ότι διαθέτουν την κατά τον νόμο απαιτούμενη βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια για την άσκηση της δραστηριότητας που αποτελεί αντικείμενο της επίμαχης δημόσιας σύμβασης και έχει χορηγηθεί από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της σύμβασης, ενώ έχουν ήδη εγγραφεί σε αντίστοιχο μητρώο ή έχουν λάβει αντίστοιχη άδεια στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένοι.
Προκαταρκτικώς, παρατηρείται ότι η δεύτερη επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης δημόσια σύμβαση συνήφθη το 2017, ενώ η οδηγία 2004/18 είχε παύσει να ισχύει, δεδομένου ότι είχε καταργηθεί από τις 18 Απριλίου 2016 με την οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18 (
ΕΕ 2014, L 95, σ. 65
), της οποίας η προθεσμία μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη έληγε επίσης στις 18 Απριλίου 2016.
Ωστόσο, ελλείψει διευκρινίσεων από το αιτούν δικαστήριο σχετικά με την ημερομηνία κατά την οποία η αναθέτουσα αρχή επέλεξε το είδος της διαδικασίας που σκόπευε να ακολουθήσει και προέβη σε οριστική εκτίμηση ως προς το ζήτημα αν υπήρχε ή όχι υποχρέωση διεξαγωγής διαγωνισμού για την ανάθεση της οικείας δημόσιας σύμβασης, δεν μπορεί να καθοριστεί αν οι διατάξεις της οδηγίας 2014/24 δεν έχουν εφαρμογή για τον λόγο ότι η προθεσμία μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο έληξε μετά την ημερομηνία αυτή (πρβλ. αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 2016, Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, σκέψεις
και
, και της 28ης Φεβρουαρίου 2018, MA.T.I. SUD και Duemme SGR,
C‑523/16 και C‑536/16
,
EU:C:2018:122
, σκέψη
), διευκρινιζομένου ότι το περιεχόμενο των άρθρων 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 επαναλαμβάνεται στην οδηγία 2014/24.
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι η υποχρέωση των προσφερόντων να διαθέτουν την κατά την εφαρμοστέα νομοθεσία απαιτούμενη βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια για την άσκηση της δραστηριότητας που αποτελεί το αντικείμενο της επίμαχης δημοσίας σύμβασης νοείται ως κριτήριο ποιοτικής επιλογής και όχι ως προϋπόθεση για την εκτέλεση της σύμβασης, κατά την έννοια του άρθρου 26 της οδηγίας 2004/18.
Πράγματι, αφενός, η απαίτηση αυτή αντιστοιχεί στην ευχέρεια που παρέχεται στην αναθέτουσα αρχή με το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18 να καλεί τον οικονομικό φορέα να αποδείξει ότι διαθέτει την άδεια άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας την οποία αφορά ο δημόσιος διαγωνισμός. Η εν λόγω απαίτηση προβλέπει, επομένως, ένα κριτήριο ποιοτικής επιλογής των προσφερόντων με γνώμονα το οποίο οι αναθέτουσες αρχές είναι σε θέση να εκτιμήσουν την καταλληλότητα των προσφερόντων για την εκτέλεση της συγκεκριμένης δημόσιας σύμβασης.
Αφετέρου, η υποχρέωση του οικονομικού φορέα να εγγραφεί σε μητρώο του κράτους μέλους εκτέλεσης της επίμαχης δημόσιας σύμβασης ή να διαθέτει σχετική άδεια προϋποθέτει, βεβαίως, ότι ο ανάδοχος θα υποχρεωθεί να διαθέτει εγκατάσταση στο κράτος αυτό. Αντιθέτως, η υποχρέωση αυτή δεν παρέχει κανένα στοιχείο σχετικά με τον τρόπο εκτέλεσης της σύμβασης. Ως εκ τούτου, η απαίτηση να διαθέτει ο οικονομικός φορέας βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας δεν μπορεί να θεωρηθεί ως έκφραση ειδικής προϋπόθεσης σχετικής με την εκτέλεση της εν λόγω σύμβασης.
Πρέπει να εξεταστεί, επομένως, αν το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18 απαγορεύει στην αναθέτουσα αρχή να προβλέπει ως κριτήριο ποιοτικής επιλογής των προσφερόντων την απόκτηση βεβαίωσης εγγραφής σε μητρώο και/ή άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στο κράτος μέλος εκτέλεσης της επίμαχης δημόσιας σύμβασης, ακόμη και όταν οι προσφέροντες διαθέτουν ήδη αντίστοιχη βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή/και άδεια στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένοι.
Πρώτον, όσον αφορά την οδηγία 2004/18, από το άρθρο 46, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 42, προκύπτει ότι η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των προσόντων ισχύει κατά το στάδιο της επιλογής των προσφερόντων. Συγκεκριμένα, το άρθρο 46, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας αυτής προβλέπει ότι, όταν οικονομικός φορέας που επιθυμεί να συμμετάσχει σε δημόσια σύμβαση καλείται να αποδείξει την εγγραφή του σε επαγγελματικό ή εμπορικό μητρώο ή να προσκομίσει ένορκη βεβαίωση ή πιστοποιητικό, μπορεί να το πράξει σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένος. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 46 προβλέπει, υπό την αυτή έννοια, ότι, στις διαδικασίες σύναψης των δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών, οσάκις οι υποψήφιοι ή οι προσφέροντες πρέπει να διαθέτουν ειδική έγκριση ή να είναι μέλη συγκεκριμένου οργανισμού για να είναι σε θέση να παράσχουν τη σχετική υπηρεσία στη χώρα καταγωγής τους, η αναθέτουσα αρχή είναι δυνατόν να τους ζητήσει να αποδείξουν ότι διαθέτουν την έγκριση αυτή ή ότι είναι μέλη του εν λόγω οργανισμού.
Επομένως, ο προσφέρων πρέπει να μπορεί να αποδείξει την ικανότητά του να εκτελέσει δημόσια σύμβαση επικαλούμενος έγγραφα, όπως πιστοποιητικό ή βεβαίωση εγγραφής στο επαγγελματικό ή εμπορικό μητρώο, προερχόμενα από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος.
Η ερμηνεία αυτή του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18 επιβεβαιώνεται και από άλλες διατάξεις της ίδιας οδηγίας. Συγκεκριμένα, το άρθρο 48, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ και ιʹ, σημείο ii, της εν λόγω οδηγίας αναφέρει διάφορες περιπτώσεις κατά τις οποίες ένας οικονομικός φορέας μπορεί να αποδείξει τις τεχνικές ή/και επαγγελματικές του ικανότητες διαβιβάζοντας στην αναθέτουσα αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης έγγραφα καταρτισθέντα από τις αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους. Το ίδιο ισχύει και για το άρθρο 49 της ίδιας οδηγίας όσον αφορά την τήρηση των προτύπων εξασφάλισης της ποιότητας.
Από το άρθρο 52, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/18 προκύπτει επίσης ότι η εγγραφή στους επίσημους καταλόγους, η οποία πιστοποιείται από τους αρμόδιους οργανισμούς κράτους μέλους, ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον οργανισμό πιστοποίησης του κράτους μέλους συνιστά, για τις αναθέτουσες αρχές των άλλων κρατών μελών, τεκμήριο καταλληλότητας σε σχέση, μεταξύ άλλων, με το άρθρο 46 της οδηγίας αυτής. Από το άρθρο 52, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας προκύπτει επίσης ότι οι πληροφορίες που μπορούν να συναχθούν από την εγγραφή σε επίσημους καταλόγους ή από την πιστοποίηση δεν είναι δυνατόν να τίθενται υπό αμφισβήτηση χωρίς αιτιολόγηση. Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 5, δεύτερο εδάφιο, της ίδιας οδηγίας, οι αναθέτουσες αρχές κράτους μέλους αναγνωρίζουν τα ισοδύναμα πιστοποιητικά από οργανισμούς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη.
Πρέπει, εξάλλου, να επισημανθεί ότι η παράβαση του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18 συνεπάγεται κατ’ ανάγκην παραβίαση των αρχών της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης των προσφερόντων, όπως κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 της οδηγίας αυτής, δεδομένου ότι η απαίτηση να διαθέτουν οι προσφέροντες άδεια εκδοθείσα από εσθονική αρχή ή να εκπληρώνουν υποχρεώσεις πληροφόρησης και έγκρισης που ισχύουν στην Εσθονία δημιουργεί διακρίσεις και δεν είναι δικαιολογημένη όσον αφορά τους εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη προσφέροντες.
Εν προκειμένω, από κανένα στοιχείο δεν μπορεί να συναχθεί ότι οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης δημόσιες συμβάσεις δεν θα μπορούσαν να εκτελεστούν από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο προσφέρων ή από άλλο κράτος μέλος. Επομένως, στον προσφέροντα απόκειται να αποφασίσει, κατόπιν στάθμισης οικονομικών παραγόντων, αν επιθυμεί να αποκτήσει εγκατάσταση στο κράτος μέλος εκτέλεσης της οικείας σύμβασης.
Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος εξαρτά την παροχή υπηρεσιών από επιχείρηση εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος από την κατοχή άδειας εγκατάστασης στο πρώτο κράτος έχει ως συνέπεια την εξουδετέρωση κάθε πρακτικής αποτελεσματικότητας του άρθρου 56 ΣΛΕΕ, σκοπός του οποίου είναι ακριβώς η εξάλειψη των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών από πρόσωπα μη εγκατεστημένα στο κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πρέπει να παρασχεθεί η υπηρεσία (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1982, Transporoute et travaux,
76/81
,
EU:C:1982:49
, σκέψη
).
Επομένως, το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή δεν δύναται να επιβάλλει, ως κριτήριο ποιοτικής επιλογής, την εγγραφή σε μητρώο και/ή την απόκτηση άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στο κράτος μέλος εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων, όταν ο προσφέρων διαθέτει ήδη αντίστοιχη άδεια στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένος.
Δεύτερον, από την απόφαση περί παραπομπής συνάγεται, ωστόσο, ότι η υποχρέωση των προσφερόντων να διαθέτουν βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στην Εσθονία, ακόμη και όταν έχουν ήδη λάβει αντίστοιχη άδεια στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένοι, απορρέει από τον νόμο περί τροφίμων, ο οποίος σκοπεί στη συγκεκριμενοποίηση των διατάξεων του κανονισμού 852/2004, λαμβανομένων υπόψη των πολυάριθμων παραπομπών του στον συγκεκριμένο κανονισμό. Υπό τις συνθήκες αυτές, τόσο η εθνική ρύθμιση όσο και η νομοθεσία της Ένωσης περί τροφίμων ενδέχεται να συνιστούν ειδικό νόμο και, ως εκ τούτου, να συνιστούν παρέκκλιση από τους κανόνες για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων.
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν η ερμηνεία του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18 που εκτίθεται στη σκέψη 55 της παρούσας απόφασης προσκρούει στον κανονισμό 852/2004, οπότε, στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο θα πρέπει να επιχειρήσει να συμβιβάσει τις αλληλοσυγκρουόμενες απαιτήσεις που απορρέουν από τον κανονισμό και την οδηγία.
Συναφώς, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού 852/2004, σκοπός του κανονισμού αυτού είναι η επιδίωξη υψηλού επιπέδου προστασίας για τη ζωή και υγεία του ανθρώπου και, παραλλήλως, η επίτευξη της ελεύθερης κυκλοφορίας των τροφίμων εντός της Ένωσης.
Αυτός, όμως, ο σκοπός της ελεύθερης κυκλοφορίας των τροφίμων θα θιγόταν αν οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων έπρεπε να εγγράφονται σε μητρώο ή να αποκτούν άδεια εκμετάλλευσης σε κάθε κράτος μέλος στο οποίο μεταφέρουν ή αποθηκεύουν τα τρόφιμά τους.
Όπως προκύπτει από το άρθρο 3 του κανονισμού 852/2004, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 8, ο νομοθέτης της Ένωσης προωθεί μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για να εξασφαλισθεί η ασφάλεια των τροφίμων από το σημείο πρωτογενούς παραγωγής τους μέχρι και τη διάθεσή τους στην αγορά ή την εξαγωγή τους και, προς τον σκοπό αυτόν, αναθέτει σε κάθε υπεύθυνο επιχείρησης τροφίμων να μεριμνά ώστε να διασφαλίζει, σε ολόκληρη την τροφική αλυσίδα, ότι δεν τίθεται εν κινδύνω η ασφάλεια των τροφίμων. Ομοίως, το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, του κανονισμού αυτού τονίζει την πρωταρχική ευθύνη για την ασφάλεια των τροφίμων που υπέχει ο υπεύθυνος επιχείρησης τροφίμων.
Τούτου δοθέντος, προκειμένου να επιτευχθεί η ασφάλεια των τροφίμων σε όλα τα στάδια της τροφικής αλυσίδας από την πρωτογενή παραγωγή, όπως επιτάσσει το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 852/2004, το άρθρο 6 του ίδιου κανονισμού προβλέπει επίσημους ελέγχους, την καταχώριση και την έγκριση των εγκαταστάσεων του τομέα των τροφίμων.
Το άρθρο 6 του κανονισμού 852/2004 δεν αποκλείει, ωστόσο, τον διαχωρισμό μεταξύ, αφενός, της αρμοδιότητας για την καταχώριση εγκατάστασης του τομέα τροφίμων ή για τη χορήγηση έγκρισης σε μια τέτοια εγκατάσταση και, αφετέρου, της αρμοδιότητας ελέγχου της κατ’ αυτόν τον τρόπο επιτρεπόμενης δραστηριότητας. Επομένως, υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπόθεσης της κύριας δίκης, η εγγραφή σε μητρώο ή η απόκτηση άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας εντός ενός κράτους μέλους πρέπει να παρέχει στον εγγεγραμμένο ή στον κάτοχο της άδειας τη δυνατότητα να διανέμει τρόφιμα σε άλλο κράτος μέλος του οποίου οι αρχές είναι ωστόσο ελεύθερες, στην περίπτωση αυτή, να ελέγχουν τη διανομή των τροφίμων και να μεριμνούν για την τήρηση των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού.
Επομένως, το γεγονός ότι ένας οικονομικός φορέας διαθέτει βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος συνιστά, στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης σύμβασης που διεξάγεται σε άλλο κράτος μέλος, τεκμήριο της ικανότητάς του να ασκεί εντός του τελευταίου αυτού κράτους δραστηριότητα προμήθειας και διανομής τροφίμων και, ως εκ τούτου, να εκτελεί εκεί τη σχετική σύμβαση.
Όπως επισήμανε η Επιτροπή απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Δικαστηρίου, ο επιχειρηματίας μπορεί, κατά συνέπεια, να επικαλεστεί την εγγραφή σε μητρώο ή την απόκτηση άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στο κράτος μέλος όπου βρίσκεται η εγκατάσταση του τομέα τροφίμων από την οποία απέστειλε τα τρόφιμά του. Τούτο συμβαίνει διότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν όλες τις εγκαταστάσεις σε επίσημους ελέγχους, να εφαρμόζουν διαδικασίες για να εξασφαλίζουν ότι οι έλεγχοι διενεργούνται κατά τρόπο αποτελεσματικό και να διασφαλίζουν τη συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων αρχών των διαφόρων κρατών μελών. Ως εκ τούτου, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, ο υπεύθυνος επιχείρησης τροφίμων του οποίου η ευρισκόμενη σε κράτος μέλος άλλο από τη Δημοκρατία της Εσθονίας εγκατάσταση είναι εγγεγραμμένη σε μητρώο ή έχει αποκτήσει άδεια στο κράτος αυτό μπορεί να παραδίδει τρόφιμα στην Εσθονία χωρίς να χρειάζεται ειδική πρόσθετη άδεια.
Υπό τις συνθήκες αυτές, επισημαίνεται, όπως εξέθεσε και η Επιτροπή, ότι η υποχρέωση να υπάρχει αποθήκη ευρισκόμενη στο εσθονικό έδαφος απορρέει από ειδική απαίτηση της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης διαδικασίας σύναψης σύμβασης και όχι από τον ίδιο τον κανονισμό 852/2004.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας η αναθέτουσα αρχή οφείλει, με την προκήρυξη διαγωνισμού και ως κριτήριο ποιοτικής επιλογής, να απαιτεί από τους προσφέροντες να αποδείξουν ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους ότι διαθέτουν βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια η οποία χορηγήθηκε από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της επίμαχης δημόσιας σύμβασης κατά την εφαρμοστέα νομοθεσία για την άσκηση της δραστηριότητας που αποτελεί αντικείμενο της σύμβασης αυτής, ενώ οι προσφέροντες είναι ήδη εγγεγραμμένοι σε αντίστοιχο μητρώο ή έχουν λάβει αντίστοιχη άδεια στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένοι.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχει την έννοια ότι είναι δυνατή η επίκλησή της από αναθέτουσα αρχή η οποία, στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, απαίτησε από τους προσφέροντες, σε συμμόρφωση προς την εθνική νομοθεσία περί τροφίμων, να διαθέτουν ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της σύμβασης.
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, στη διαφορά της κύριας δίκης, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων εκτιμά ότι, σε περίπτωση που του προσαφθεί παράβαση των άρθρων 2 και 46 της οδηγίας 2004/18, η παράβαση αυτή των κανόνων για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης δεν θα πρέπει να επιφέρει αποτελέσματα δυνάμει της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, δεδομένου ότι, πριν από την έκδοση της απόφασης περί οικονομικής διόρθωσης της 30ής Οκτωβρίου 2018, οι ελεγκτές του Υπουργείου Οικονομικών ενέκριναν, δύο φορές, την απαίτηση που ίσχυε έναντι όλων των προσφερόντων, συμπεριλαμβανομένων των εγκατεστημένων σε κράτος μέλος άλλο από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, περί προσκόμισης, κατά την υποβολή της προσφοράς τους, άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσας από την κτηνιατρική υπηρεσία και υπηρεσία τροφίμων.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το δικαίωμα επίκλησης της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχουν μόνον οι διοικούμενοι στους οποίους εθνική διοικητική αρχή δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες, παρέχοντάς τους συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, προερχόμενες από αρμόδιες και αξιόπιστες πηγές (πρβλ. αποφάσεις της 7ης Αυγούστου 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία· της 5ης Μαρτίου 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, σκέψη
, καθώς και της 19ης Δεκεμβρίου 2019, GRDF,
C‑236/18
,
EU:C:2019:1120
, σκέψη
).
Παρά ταύτα, η αντίληψη του κράτους ως ενιαίου συνόλου, η οποία ισχύει τόσο στο δημόσιο διεθνές δίκαιο όσο και στο δίκαιο της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψη
), αποκλείει, κατ’ αρχήν, τη δυνατότητα εθνικής αρχής να επικαλεστεί την αρχή του δικαίου της Ένωσης περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στο πλαίσιο διαφοράς όπου είναι αντίδικος άλλης κρατικής αρχής.
Επομένως, στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης, το γεγονός ότι το Υπουργείο Οικονομικών έχει ήδη εγκρίνει πρακτική αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης δεν μπορεί να προβληθεί από το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων με σκοπό τη διαιώνιση της πρακτικής αυτής ή, τουλάχιστον, την εξουδετέρωση των αποτελεσμάτων του παρελθόντος.
Επομένως, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχει την έννοια ότι δεν είναι δυνατή η επίκλησή της από αναθέτουσα αρχή η οποία, στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, απαίτησε από τους προσφέροντες, σε συμμόρφωση προς την εθνική νομοθεσία περί τροφίμων, να διαθέτουν ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της σύμβασης.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας η αναθέτουσα αρχή οφείλει, με την προκήρυξη διαγωνισμού και ως κριτήριο ποιοτικής επιλογής, να απαιτεί από τους προσφέροντες να αποδείξουν ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους ότι διαθέτουν βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια η οποία χορηγήθηκε από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της επίμαχης δημόσιας σύμβασης κατά την εφαρμοστέα νομοθεσία για την άσκηση της δραστηριότητας που αποτελεί αντικείμενο της σύμβασης αυτής, ενώ οι προσφέροντες είναι ήδη εγγεγραμμένοι σε αντίστοιχο μητρώο ή έχουν λάβει αντίστοιχη άδεια στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένοι.

2)
Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχει την έννοια ότι δεν είναι δυνατή η επίκλησή της από αναθέτουσα αρχή η οποία, στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, απαίτησε από τους προσφέροντες, σε συμμόρφωση προς την εθνική νομοθεσία περί τροφίμων, να διαθέτουν ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης της σύμβασης.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η εσθονική.