CELEX: 62016CJ0370
Trimitere preliminară
Privilegii și imunități ale Uniunii Europene
Protocolul nr. 7
Articolul 1
Necesitatea sau lipsa necesității unei autorizații prealabile din partea Curții
Fonduri structurale
Contribuție financiară a Uniunii Europene
Procedură de poprire față de o autoritate națională privind sume provenite din această contribuție

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 ultima teză din Protocolul (nr. 7) privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene (
JO 2010, C 83, p. 266
, denumit în continuare „protocolul”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri de executare silită declanșate de domnul Bruno Dell’Acqua împotriva Eurocom Srl sub forma unei popriri în mâinile unui terț, și anume în mâinile Regione Lombardia (Regiunea Lombardia, Italia).
Cadrul juridic
Protocolul
Articolul 1 ultima teză din protocol prevede că „[p]atrimoniul și activele Uniunii nu pot face obiectul niciunei măsuri administrative sau judiciare de constrângere fără autorizație din partea Curții de Justiție”.
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006
Articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (
JO 2006, L 210, p. 25
, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 64) prevede că acest regulament stabilește normele generale de reglementare, printre altele, a Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDER) și a Fondului Social European (FSE), denumite „fondurile structurale”.
În temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) din acest regulament, „obiectivul de convergență”, care urmărește accelerarea convergenței statelor membre și a regiunilor celor mai puțin dezvoltate, constituie prioritatea fondurilor structurale și a Fondului de coeziune (denumite în continuare „fondurile”).
Articolul 9 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede:
„Fondurile intervin împreună cu măsurile naționale, inclusiv măsurile la nivel regional și local, integrând prioritățile Comunității.”
Potrivit articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006, „[o]biectivele fondurilor sunt urmate în cadrul unei cooperări strânse (denumite în continuare «parteneriat») între Comisie și fiecare stat membru”.
În temeiul articolului 14 alineatul (1) din regulamentul menționat, bugetul Uniunii Europene alocat fondurilor este executat în cadrul gestionării partajate între statele membre și Comisie.
Articolul 32 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede că fiecare program operațional include o perioadă cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2013. Fiecare program operațional este întocmit de statul membru în temeiul articolului 32 alineatul (2) din acest regulament, apoi este adoptat de Comisie în conformitate cu alineatele (4) și (5) ale articolului menționat.
Potrivit articolului 37 alineatul (1) litera (g) punctul (iii) din regulamentul menționat, programele operaționale privind obiectivele de convergență și concurență regională, precum și ocuparea forței de muncă conțin informații privind organismul competent pentru primirea plăților de la Comisie și organismul sau organismele responsabile pentru execuția plăților către beneficiari.
Potrivit articolului 61 litera (a) din Regulamentul nr. 1083/2006, autoritatea de certificare a unui program operațional este însărcinată, în special, cu stabilirea și cu transmiterea către Comisie a declarațiilor certificate de cheltuieli și a cererilor de plată.
Articolul 70 alineatele (1) și (2) din regulamentul menționat prevede:
„(1)   Statele membre își asumă responsabilitatea gestionării și controlului programelor operaționale, în special prin următoarele măsuri:
[…]
(b)
previn, detectează și corectează neregularitățile și recuperează sumele plătite în mod necorespunzător, însoțite, după caz, de dobânzile de întârziere. Acestea le notifică Comisiei și informează Comisia cu privire la evoluția procedurilor administrative și legale.
(2)   În cazul în care sumele plătite în mod necuvenit unui beneficiar nu pot fi recuperate, statul membru este responsabil pentru rambursarea sumelor pierdute în bugetul general al Uniunii Europene, în cazul în care se stabilește că pierderea rezultă din vina sau neglijența proprie.”
Articolul 76 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 are următorul cuprins:
„(1)   Plata de către Comisie a contribuției din fonduri se efectuează în conformitate cu creditele bugetare. Fiecare plată se atribuie angajamentului bugetar deschis cel mai vechi al fondului în cauză.
(2)   Plățile se efectuează sub formă de prefinanțare, plăți intermediare și o plată a soldului final. Plățile se efectuează în profitul organismului desemnat de statul membru.”
Articolul 80 din acest regulament prevede:
„Statele membre se asigură că organismele însărcinate cu efectuarea plăților se asigură că beneficiarii primesc suma totală a participării publice în cele mai scurte termene și integral. Nu se procedează la niciun fel de deducere sau reținere și nici la vreun fel de taxă specifică sau cu efect echivalent care ar reduce sumele datorate beneficiarilor.”
Articolul 93 alineatele (1) și (3) din regulamentul menționat prevede:
„(1)   Comisia dezangajează din oficiu partea dintr‑un angajament bugetar pentru un program operațional care nu a fost utilizat pentru plata unei prefinanțări sau pentru plăți intermediare sau pentru care nu i s‑a transmis nicio cerere de plată în conformitate cu articolul 86, până la 31 decembrie din al doilea an care urmează anului angajamentului bugetar în cadrul programului, cu excepția cazului menționat la alineatul (2).
[…]
(3)   Partea de angajamente deschise încă la 31 decembrie 2015 face obiectul unei dezangajări din oficiu în cazul în care Comisia nu a primit nicio cerere de plată acceptabilă pentru aceasta până la 31 martie 2017.”
Articolul 93 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 539/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 iunie 2010 (
JO 2010, L 158, p. 1
), prevede:
„Comisia dezangajează din oficiu partea din suma calculată în conformitate cu al doilea paragraf pentru un program operațional care nu a fost utilizat pentru plata unei prefinanțări sau pentru plăți intermediare sau pentru care nu i s‑a transmis nicio cerere de plată în conformitate cu articolul 86, până la 31 decembrie din al doilea an care urmează anului angajamentului bugetar în cadrul programului, cu excepția cazului menționat la alineatul (2).
În scopul dezangajării din oficiu, Comisia calculează suma prin adăugarea unei șesimi din angajamentul bugetar anual aferent contribuției totale anuale pe 2007 la fiecare angajament bugetar din perioada 2008-2013.”
Regulamentul (UE) nr. 1303/2013
Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului nr. 1083/2006 (
JO 2013, L 347, p. 320
) prevede la articolul 26 alineatul (1):
„[FEDR, FSE, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, care funcționează în temeiul unui cadru comun,] sunt implementate prin intermediul programelor, în conformitate cu acordul de parteneriat. Fiecare program acoperă perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2014 și 31 decembrie 2020.”
Articolul 132 alineatul (1) din acest regulament prevede:
„Sub rezerva disponibilității fondurilor din prefinanțarea inițială și anuală și plățile intermediare, autoritatea de management se asigură că beneficiarul primește valoarea totală a cheltuielilor publice eligibile datorate în întregime și cel târziu la 90 de zile de la data depunerii cererii de plată de către beneficiar.
Nu se procedează la niciun fel de deducere sau reținere și nici la vreun fel de taxă specifică sau cu efect echivalent care ar reduce sumele datorate beneficiarilor.”
Articolul 152 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede:
„(1)   Prezentul regulament nu afectează nici continuarea, nici modificarea, inclusiv anularea integrală sau parțială, a asistenței aprobate de Comisie în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 […] Regulamentul respectiv […] continuă să se aplice în mod corespunzător după 31 decembrie 2013 asistenței sau operațiunilor în cauză până la finalizarea lor. […]”
Articolul 153 din același regulament prevede că Regulamentul nr. 1083/2006 se abrogă cu efect de la 1 ianuarie 2014, „fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 152”.
Litigiul principal și întrebarea preliminară
Domnul Dell’Acqua este creditor al societății Eurocom. În scopul valorificării drepturilor sale, el a inițiat în fața Tribunale di Novara (Tribunalul din Novara, Italia) o procedură de executare silită, sub forma unei popriri în mâinile unui terț, și anume în mâinile Regiunii Lombardia, cu privire la care s‑a susținut că era debitoare a Eurocom.
Regiunea Lombardia a recunoscut că este debitoare a Eurocom, însă a susținut că această datorie privea sume aparținând fondului structural FSE, alocate în mod specific atingerii unor obiective publice de dezvoltare și de sprijinire a încadrării în muncă, de care Regiunea Lombardia nu putea dispune decât în favoarea beneficiarului final, și anume a Eurocom. Potrivit interpretării Regiunii Lombardia, aceste sume ar fi insesizabile în temeiul articolului 80 din Regulamentul nr. 1083/2006.
În ceea ce privește natura sumelor în cauză, niciuna dintre părțile în discuție în litigiul principal nu a contestat în fața instanței de trimitere faptul că acestea făceau parte din fondul structural menționat. Întrucât consideră, așadar, că sumele în litigiu fac parte dintr‑un „patrimoniu comunitar sau, în orice caz, care provine din Comunitate”, instanța de trimitere ridică problema aplicabilității articolului 1 ultima teză din protocol la situația de fapt în speță, având în vedere articolul 132 din Regulamentul nr. 1303/2013, care reproduce în esență articolul 80 din Regulamentul nr. 1083/2006.
În aceste condiții, Tribunale di Novara (Tribunalul din Novara) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Autorizația prealabilă în sensul articolului 1 ultima teză din [protocol] este sau nu este necesară în cazul în care, în cadrul procedurii de executare silită prin poprire în mâinile terților, sumele poprite nu se mai află în posesia organismului în cauză al Uniunii, ci au fost deja transferate agențiilor de plăți naționale?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Cu titlu introductiv, este necesar să se constate că decizia de trimitere nu precizează perioada de finanțare în care trebuia încadrată creanța deținută de Eurocom asupra Regiunii Lombardia. În consecință, Curtea a adresat Republicii Italiene și Comisiei o întrebare în această privință, cu scopul de a se stabili dacă perioada în discuție în litigiul principal intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1083/2006 sau în cel al Regulamentului nr. 1303/2013. Astfel, după cum reiese din articolul 32 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006, acesta se aplică programelor operaționale care includ perioada cuprinsă între anul 2007 și anul 2013, în timp ce Regulamentul nr. 1303/2013 privește, în conformitate cu articolul 26 alineatul (1) din acesta, perioada cuprinsă între anul 2014 și anul 2020.
În răspuns, atât Republica Italiană, cât și Comisia au arătat că creanța în discuție în litigiul principal făcea parte din programul operațional regional pentru Regiunea Lombardia corespunzător perioadei cuprinse între anul 2007 și anul 2013.
În speță, trebuie să se constate că programul menționat face obiectul deciziei Comisiei C(2007) 5465 din 6 noiembrie 2007, adoptată în urma prezentării de către Republica Italiană a unei propuneri referitoare la acest program și având ca destinatar acest stat membru. Potrivit articolului 1 din această decizie, programul operațional regional pentru Regiunea Lombardia se înscrie în perioada de programare cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2013.
În consecință, trebuie să se considere că Regulamentul nr. 1083/2006 este pertinent în cadrul prezentei cauze.
Pe de altă parte, Comisia a evidențiat în răspunsul său, pe baza informațiilor colectate de la Regiunea Lombardia, că, pe de o parte, Republica Italiană nu a făcut nicio cerere de cofinanțare către Uniune în ceea ce privește creanțele Eurocom care au fost poprite și că, pe de altă parte, întrucât termenul pentru solicitarea soldului final pentru perioada de programare 2007-2013 a fost 31 martie 2017, iar creanțele menționate nu au făcut obiectul unei cereri de cofinanțare adresate Uniunii, acestea ar fi în întregime suportate din fondurile naționale.
În această privință, trebuie să se constate că instanța de trimitere pornește în mod expres de la premisa potrivit căreia sumele care fac obiectul popririi în procedura principală provin din FSE.
Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, articolul 267 TFUE instituie o procedură de cooperare directă între Curte și instanțele statelor membre. În cadrul acestei proceduri, întemeiată pe o separare clară a funcțiilor între instanțele naționale și Curte, orice apreciere a situației de fapt din cauză este de competența instanței naționale, care trebuie să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții, în timp ce Curtea este abilitată să se pronunțe numai asupra interpretării sau a validității unui text al Uniunii pornind de la faptele care îi sunt indicate de instanța națională (a se vedea printre altele Hotărârea din 25 octombrie 2017, Polbud – Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, punctul
).
În consecință, este de competența instanței naționale să verifice, dacă este necesar, exactitatea faptelor pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată.
Ținând seama de aceste observații introductive, este necesar să se considere că, prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 1 ultima teză din protocol trebuie să fie interpretat în sensul că autorizația prealabilă a Curții este necesară atunci când un terț inițiază o procedură de poprire a unei creanțe față de un organism dintr‑un stat membru, care are o datorie corespunzătoare față de debitorul terțului, beneficiar al unor fonduri acordate în scopul executării unor proiecte cofinanțate prin FSE.
În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, prin faptul că prevede că patrimoniul și activele Uniunii nu pot face obiectul niciunei măsuri administrative sau judiciare de constrângere fără autorizație din partea Curții, articolul 1 din protocol urmărește să evite crearea unor obstacole în calea funcționării și a independenței Uniunii. Din modul de redactare a acestui articol rezultă că imunitatea este de drept și se opune, în lipsa unei autorizații din partea Curții, față de executarea oricărei măsuri de constrângere împotriva Uniunii, fără a fi necesar ca instituția în cauză să invoce în mod expres beneficiul dispozițiilor articolului 1 din protocol (Ordonanța din 29 septembrie 2015, ANKO/Comisia,
C‑2/15 SA
, nepublicată,
EU:C:2015:670
, punctul
și jurisprudența citată).
Republica Italiană susține în speță că, ținând seama de faptul că sumele care fac parte din FSE trebuie să fie alocate unor cheltuieli determinate, precum și de natura misiunilor încredințate, în acest domeniu, Regiunii Lombardia în temeiul dreptului Uniunii, autorizația prealabilă a Curții este necesară. Ea arată astfel că resursele provenite din fonduri trebuie să prezinte o legătură de alocare obligatorie cu cheltuieli precise, în sensul că aceste resurse trebuie să fie destinate punerii în aplicare a politicilor Uniunii și nu pot fi deturnate de la acest scop. Or, această legătură nu ar fi întreruptă ca urmare a transferului resurselor menționate către entitățile naționale considerate în acest caz ca fiind simple autorități de gestionare. Ea consideră, astfel, că legătura de alocare dintre resurse și cheltuieli nu ia sfârșit decât în urma realizării complete a obiectivului urmărit de Uniune și, prin urmare, numai atunci când sumele intră în patrimoniul beneficiarului. Pe de altă parte, autoritățile naționale ar coopera pentru punerea în aplicare a unei funcții care intră în competența organelor Uniunii potrivit modelului de organizare a executării indirecte. Ar rezulta de aici că, în exercitarea acestei activități, autoritățile naționale nu exercită o funcție proprie, ci îndeplinesc, datorită propriilor competențe legislative și administrative, o funcție europeană.
Această argumentație nu poate fi admisă.
În această privință, articolul 76 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede că plățile de către Comisie a contribuției din fonduri, care se realizează sub formă de prefinanțare, plăți intermediare și o plată a soldului final, se efectuează în profitul organismului desemnat de statul membru. După cum reiese din articolul 37 alineatul (1) litera (g) punctul (iii) din acest regulament, programele operaționale privind obiectivele de convergență, precum și concurența și ocuparea forței de muncă trebuie să conțină dispoziții de punere în aplicare prin care se indică organismul competent pentru primirea plăților de la Comisie și organismul sau organismele responsabile pentru execuția plăților către beneficiari.
Potrivit articolului 70 alineatul (1) din regulamentul menționat, statele membre își asumă responsabilitatea gestionării și controlului programelor operaționale, în special prin prevenirea, prin detectarea și prin corectarea neregularităților, precum și prin recuperarea sumelor plătite în mod necorespunzător. În cazul în care sumele plătite în mod necuvenit unui beneficiar nu pot fi recuperate, alineatul (2) al acestui articol 70 prevede că statul membru este responsabil pentru rambursarea sumelor pierdute în bugetul general al Uniunii, în cazul în care se stabilește că pierderea rezultă din vina sau din neglijența proprie.
Astfel, plățile efectuate de Comisie în profitul statelor membre, în temeiul fondurilor, presupun un transfer de active din bugetul Uniunii către bugetele statelor membre.
Or, întrucât aceste active ies din bugetul Uniunii și sunt astfel puse la dispoziția statelor membre, ele nu pot fi considerate – odată ce au fost vărsate – active ale Uniunii, în sensul articolului 1 ultima teză din protocol. O asemenea interpretare este confirmată de jurisprudența Curții, potrivit căreia, din moment ce Comisia a acordat unui stat membru o contribuție financiară în temeiul unui fond, acest stat trebuie să fie considerat titularul dreptului la contribuția financiară în discuție (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 septembrie 2009, Comisia/Ente per le Ville Vesuviane și Ente per le Ville Vesuviane/Comisia,
C‑445/07 P și C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, punctul
).
Împrejurarea că astfel de active sunt destinate punerii în aplicare a politicilor Uniunii este lipsită de incidență în această privință.
Astfel, după cum a susținut Comisia, potrivit celor trei modalități de plată de care dispune statul membru, prevăzute de Regulamentul nr. 1083/2006 și amintite la punctul 37 din prezenta hotărâre, cofinanțarea de la bugetul Uniunii este destinată – în scopul executării întregului program operațional – bugetului statului membru în ansamblul său, iar nu beneficiarilor unor proiecte specifice. Sumele alocate din bugetul Uniunii pentru cofinanțare se înscriu în cadrul disponibilităților statului membru, care se adaugă celorlalte resurse de care are nevoie statul membru pentru a asigura cofinanțarea și pe care trebuie să le ia din bugetul național. De altfel, după cum se poate deduce din Regulamentul nr. 1083/2006 și în special din articolul 93 alineatele (1) și (3) din acesta, statul membru poate renunța, în mod discreționar, să solicite plata unei contribuții financiare, în speță, din FSE.
Astfel, din Regulamentul nr. 1083/2006 reiese că mecanismul de susținere financiară pe care îl instituie nu permite crearea unei certitudini pentru o autoritate de gestionare sau pentru creditorii acesteia în ceea ce privește posibilitatea ca un anumit proiect să obțină o cofinanțare din FSE.
Dispozițiile Regulamentului nr. 1083/2006 privesc relația dintre Comisie și statul membru, însă nu creează o legătură directă între sumele vărsate statului membru în temeiul unui fond precum FSE, pe de o parte, și autoritățile pe care statul membru le desemnează pentru a gestiona intervențiile finanțate și beneficiarii finali, pe de altă parte (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 septembrie 2009, Comisia/Ente per le Ville Vesuviane și Ente per le Ville Vesuviane/Comisia,
C‑445/07 P și C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, punctul
).
După cum a arătat în esență avocatul general la punctul 44 din concluzii, raportul dintre cofinanțarea pusă la dispoziție de Uniune în temeiul FSE și punerea în aplicare a unui anumit proiect este prea indirect pentru a se putea considera că sumele datorate de autoritățile statelor membre beneficiarilor pentru punerea în aplicare a acestor proiecte sunt active ale Uniunii și, prin urmare, necesită protecție împotriva popririi, în temeiul articolului 1 ultima teză din protocol, pentru a se evita interpunerea unor obstacole în calea funcționării și a independenței Uniunii.
În lumina tuturor celor care precedă, este necesar să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 1 ultima teză din protocol trebuie să fie interpretat în sensul că autorizația prealabilă a Curții nu este necesară atunci când un terț inițiază o procedură de poprire a unei creanțe față de un organism dintr‑un stat membru, care are o datorie corespunzătoare față de debitorul terțului, beneficiar al unor fonduri acordate în scopul executării unor proiecte cofinanțate prin FSE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Articolul 1 ultima teză din Protocolul (nr. 7) privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene trebuie să fie interpretat în sensul că autorizația prealabilă a Curții nu este necesară atunci când un terț inițiază o procedură de poprire a unei creanțe față de un organism dintr‑un stat membru, care are o datorie corespunzătoare față de debitorul terțului, beneficiar al unor fonduri acordate în scopul executării unor proiecte cofinanțate prin Fondul Social European.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.