CELEX: 62019CJ0303
Преюдициално запитване
Директива 2003/109/ЕО
Статут на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни
Член 11
Право на равно третиране
Социална сигурност
Правна уредба на държава членка, която за целите на определяне на правото на семейно обезщетение изключва членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, които не пребивават на територията на тази държава членка

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (
ОВ L 16, 2004 г., стр. 44
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225).
Запитването е отправено във връзка със спор между Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Национален осигурителен институт, Италия) и VR относно отхвърляне на искане за семейни добавки за период, през който съпругата и децата на заинтересованото лице са пребивавали в третата страна на произхода им.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 2, 4, 6 и 12 от Директива 2003/109 гласят:
„(2)
По време на извънредното съвещание в Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г. Европейският съвет обяви, че правният статут на гражданите на трети страни трябва да се сближи с този на гражданите на държавите членки и че лице, легално пребиваващо в държава членка, за неопределен срок от време, което има разрешение за дългосрочно пребиваване, следва да получи в тази държава членка съвкупност от постоянни права, възможно най-близки с тези, от които се ползват гражданите на Европейския съюз.
[…]
(4)
Интеграцията на граждани на трети страни, трайно установени в държавите членки, е ключов елемент за поощряване на икономическото и социално единство, основна цел на [Съюза], изложена в Договора.
[…]
(6)
Основният критерий за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ следва да бъде продължителността на пребиваване на територията на държавата членка. Това пребиваване следва да е било легално и непрекъснато, за да свидетелства за трайното привързване на лицето с тази страна. Необходимо е да се предвиди известна гъвкавост при отчитане на обстоятелствата, които биха накарали едно лице временно да се отдалечи от територията.
[…]
(12)
С цел да се създаде истински интеграционен инструмент в обществото, в което дългосрочно пребиваващият се е установил, последният следва да се ползва от равнопоставеност с гражданите на държавата членка по отношение на широк диапазон от икономически и социални области в зависимост от приложимите условия, определени с настоящата директива“.
Член 2 от тази директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
а)
„гражданин на трета страна“ означава всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1 от Договора;
б)
„дългосрочно пребиваващ“ означава всеки гражданин на трета страна със статут на дългосрочно пребиваващ, предвиден в членове от 4 до 7;
[…]
д)
„член на семейството“ означава гражданин на трета страна, който пребивава в съответната държава членка съгласно Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година за правото на събиране на семейството [(
ОВ L 251, 2003 г., стр. 12
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164)];
[…]“.
Член 11 от същата директива е озаглавен „Равноправно третиране“ и предвижда:
„1.   Дългосрочно пребиваващият се ползва от равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение на:
[…]
г)
социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство;
[…]
2.   Относно разпоредбите на параграф 1, букви б), г), д), e) и ж) съответната държава членка може да сведе равноправното третиране до случаите, в които мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на дългосрочно пребиваващия или на членовете на неговото семейство, за придобиването на което той претендира, е на територията на държавата членка.
[…]
4.   В областта на социалното подпомагане държавите членки могат да сведат равноправното третиране до основните придобивки.
[…]“.
Италианското право
От акта за преюдициално запитване се установява, че Decreto legge n. 69 — Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Декрет-закон № 69 за определяне на разпоредби относно социалната сигурност, за подобряване на управлението на пристанищните органи и други спешни мерки) от 13 март 1988 г. (GURI бр. 61 от 14 март 1988 г.), преобразуван в Закон № 153 от 13 май 1988 г. (GURI бр. 112 от 14 май 1988 г.) (наричан по-нататък „Закон № 153/1988“) въвежда добавка за семейното ядро, чийто размер зависи от броя на децата до 18‑годишна възраст в семейното ядро и доходите на това семейно ядро (наричана по-нататък „добавката за семейното ядро“).
Член 2, параграф 6 от Закон № 153/1988 гласи:
„Семейното ядро е съставено от съпрузите, с изключение на съдебно и действително разделения съпруг, децата и приравнените на тях […] ненавършили 18 години, или, без ограничение във възрастта, лица, които поради болест или физическо или умствено увреждане се намират в пълна и постоянна невъзможност да упражняват платена трудова дейност. Част от семейното ядро могат да бъдат, при същите условия като децата и приравнените на тях лица, братята, сестрите, племенниците и внуците, които не са навършили 18 години или, без ограничение във възрастта, които поради болест или физическо или умствено увреждане се намират в пълна и постоянна невъзможност да упражняват платена трудова дейност, ако са сираци без баща и майка и нямат право на наследствена пенсия“.
Съгласно член 2, параграф 6 bis от Закон № 153/1988 не са част от семейното ядро по смисъла на този закон съпругът и децата на гражданин на трета страна, както и приравнените на тях лица, ако не пребивават на територията на Италианската република, освен ако държавата, чийто гражданин е чужденецът, прилага реципрочност по отношение на италианските граждани или е сключила международна конвенция в областта на семейните обезщетения.
Директива 2003/109 е транспонирана в националното право с Decreto legislativo n. 3 — Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Законодателен декрет № 3 за транспониране на Директива [2003/109]) от 8 януари 2007 г. (GURI бр. 24 от 30 януари 2007 г.) (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 3/2007“), който включва разпоредбите от тази директива в Decreto legislativo n. 286 — Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Законодателен декрет № 286, консолидиран текст на разпоредбите, уреждащи имиграцията, и норми за положението на чужденците) от 25 юли 1998 г. (редовна притурка на GURI, бр. 191 от 18 август 1998 г.) (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 286/1998“). Член 9, параграф 12, буква c) от този законодателен декрет предвижда, че гражданин на трета страна, който притежава разрешение за дългосрочно пребиваване, има право по-специално на социалноосигурителни обезщетения и социално подпомагане, „освен ако не е предвидено друго и при условие че бъде доказано действителното пребиваване на чужденеца на територията на страната“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
VR е гражданин на трета страна, който е нает на работа в Италия и притежава разрешение за дългосрочно пребиваване от 2010 г. в съответствие със Законодателен декрет № 286/1998. В периода от септември 2011 г. до април 2014 г. съпругата и петте му деца пребивават в страната им на произход, а именно Пакистан.
Тъй като на основание член 2, параграф 6 bis от Закон № 153/1988 INPS отказва да му изплати добавка за семейното ядро за посочения период, VR предявява иск пред Tribunale del lavoro di Brescia (Съд по трудови дела Бреша, Италия) срещу INPS и работодателя си, като твърди, че този отказ представлява дискриминация. Споменатият съд уважава исканията на VR и осъжда ответниците да му заплатят съответните суми, като приема, че посочената разпоредба противоречи на член 11 от Директива 2003/109, и не я прилага.
INPS обжалва това решение пред Corte d’appello di Brescia (Апелативен съд Бреша, Италия), който отхвърля жалбата, като приема, че добавката за семейното ядро е основна придобивка в областта на социалното подпомагане и че не може да попада в приложното поле на допустимите съгласно Директива 2003/109 дерогации на правото на равно третиране.
INPS подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция — Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия), като твърди, че добавката за семейното ядро не е основна придобивка в областта на социалното подпомагане, а социалноосигурително обезщетение, и че във всички случаи по отношение на нея задължението за равно третиране не може да се счита за неподлежащо на дерогиране.
Според запитващата юрисдикция разрешаването на спора в главното производство зависи от тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 и от това дали съгласно тази разпоредба членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ, титуляр на право на добавка за семейното ядро по член 2 от Закон № 153/1988, попадат в кръга на получаващите това обезщетение членове на семейството, въпреки че пребивават извън територията на Италия.
В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че семейното ядро по член 2 от Закон № 153/1988 служи като основа не само за изчисляване на добавката за семейното ядро, но и за определяне на лицата, които я получават посредством титуляря на възнаграждението или пенсията, към която тя се начислява. Право да получават споменатата финансова добавка имат по-специално всички работещи на територията на Италия лица, при условие че са част от семейно ядро, чиито доходи не надхвърлят определен таван. За периода от 1 юли 2018 г. до 30 юни 2019 г. пълният размер на добавката за семейното ядро е 137,50 EUR на месец за доходи до 14541,59 EUR на година. Тя се изплаща от работодателя заедно с възнаграждението.
Запитващата юрисдикция посочва също, че Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) вече е имал възможност да подчертае в практиката си двойствения характер на добавката за семейното ядро. От една страна, тъй като е свързана с всички доходи на семейното ядро и има за цел да гарантира достатъчен доход на семействата, които нямат такъв, тази добавка попада в обхвата на социалноосигурителните обезщетения. В съответствие с общите правила на системата за социална сигурност, в която се вписва тази добавка, закрилата на семействата на активно работещите се осигурява чрез допълнителни плащания към възнаграждението за извършената работа. Добавката за семейното ядро се финансира от вноски на всички работодатели, а известна част и от държавата, и се изплаща авансово от работодателя, който има право да извършва приспадане с дължими вноски. От друга страна, тази добавка попада в обхвата и на социалното подпомагане, тъй като при необходимост вземаните предвид доходи се увеличават, за да се осигури закрила на лица с инвалидност или с физическо или умствено увреждане, или на лица, които не са навършили пълнолетие и изпитват трайни затруднения да изпълняват присъщите за възрастта им задължения и функции. При всички положения според запитващата юрисдикция става въпрос за мярка, която попада в приложното поле на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
Запитващата юрисдикция подчертава, че членовете на семейното ядро имат основно значение в режима на добавката за семейното ядро и се считат за нейни получатели. Като се има предвид обаче, че законът определя членовете на семейството, съставляващи семейното ядро, за получатели на финансово плащане, на което има право титулярят на възнаграждението и което се начислява върху това възнаграждение, запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2011/98 не допуска разпоредба като член 2, параграф 6 bis от Закон № 153/1988. Запитващата юрисдикция не е сигурна по-специално как следва да се тълкува тази директива с оглед на съображение 4 и член 2, буква д) от нея.
При тези обстоятелства Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109[…], както и принципът за равно третиране между дългосрочно пребиваващи и граждани на държавата да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която, обратно на предвиденото за граждани на държавата членка, при преброяване на членовете на семейното ядро за изчисляване на добавките за семейно ядро се изключват членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ работник с произход от трета страна, когато те пребивават в третата страна на произхода си?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, по силата на която членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ по смисъла на член 2, буква б) от същата директива, които не пребивават на територията на тази държава членка, а в трета страна, не се вземат предвид за целите на определянето на правото на социалноосигурително обезщетение, докато членовете на семейството на гражданин на споменатата държава членка, които пребивават в трета страна, се вземат предвид.
Следва да се припомни, че правото на Съюза не ограничава правомощията на държавите членки да организират своите системи за социална сигурност. При липсата на хармонизация на равнището на Съюза всяка държава членка определя при какви условия се изплащат социални обезщетения, размера на тези обезщетения и срока, за който те се изплащат. Същевременно при упражняването на това правомощие държавите членки следва да спазват правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 5 октомври 2010 г., Елчинов,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, т.
).
Член 11, параграф 1, буква г) от тази директива им налага да предоставят на дългосрочно пребиваващите лица равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение по-специално на социалното осигуряване, така както е дефинирано в националното законодателство.
Съгласно член 11, параграф 2 от посочената директива обаче държавите членки могат да сведат равноправното третиране до случаите, в които мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на дългосрочно пребиваващия или на членовете на неговото семейство, за които се иска обезщетението, е на територията на съответната държава членка.
В този смисъл Директива 2003/109 предвижда право на равно третиране, което представлява общото правило, и изброява дерогациите от това право, които държавите членки имат възможността да въведат и които трябва да се тълкуват стриктно. При това положение на тези дерогации може да се прави позоваване само ако органите в съответната държава членка, компетентни за изпълнението на тази директива, ясно са заявили, че възнамеряват да се ползват от същите (вж. в този смисъл решения от 24 април 2012 г., Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, т.
и
и от 21 юни 2017 г., Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, т.
).
Относно колебанията на запитващата юрисдикция как да тълкува член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 с оглед на съображение 4 и на член 2, буква д) от същата, следва да се посочи, на първо място, че както отбелязва генералният адвокат в точки 54 и 55 от заключението си, последната разпоредба, определяща „член на семейството“ като гражданин на трета страна, който пребивава в съответната държава членка съгласно Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година за правото на събиране на семейството (
ОВ L 251, 2003 г., стр. 12
), няма за цел да ограничи правото на равно третиране на дългосрочно пребиваващите по член 11 от Директива 2003/109, а само да дефинира това понятие за целите на разбирането на разпоредбите от тази директива, в които то се използва.
Освен това, ако това определение означаваше, че дългосрочно пребиваващ, чиито членове на семейството не пребивават на територията на съответната държава членка, е изключен от кръга на лицата, които имат право на равно третиране, то член 11, параграф 2 от Директива 2003/109, предвиждащ възможност за държавите членки да дерогират това право, когато по-специално мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на членовете на семейството, за които се иска обезщетението, не е на територията на държавата членка, щеше да е лишен от смисъл.
На второ място, по отношение на съображение 4 от Директива 2003/109 следва да се припомни, че преамбюлът на акт на Съюза няма задължителна правна сила и не може да обоснове нито дерогиране на самите разпоредби на съответния акт, нито тълкуване на тези разпоредби в смисъл, който явно противоречи на текста им (вж. в този смисъл решения от 19 ноември 1998 г., Nilsson и др.,
C‑162/97
,
EU:C:1998:554
, т.
и от 19 декември 2019 г., Puppinck и др./Комисия,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, т.
).
Освен това, макар да указва като цел на Директивата интеграцията на трайно установени в държавите членки граждани на трети страни, от посоченото съображение не може да се направи извод, че дългосрочно пребиваващ, чиито членове на семейството не пребивават на територията на съответната държава членка, трябва да бъде изключен от кръга на лицата, които имат право на равно третиране по член 11, параграф 1, буква г) от Директивата, тъй като нито една от разпоредбите на тази директива не предвижда такова изключване.
Относно твърдението на INPS и на италианското правителство, че изключването на дългосрочно пребиваващ, чиито членове на семейството не пребивават на територията на съответната държава членка, е в съответствие с преследваната с Директива 2003/109 цел за интеграция, тъй като интеграцията предполага пребиваване на тази територия, следва да се констатира, че Директива 2003/109 трябва, както се предвижда в съображения 2, 4, 6 и 12 от същата, да гарантира интеграцията на гражданите на трети страни, които са трайно и законно установени в държавите членки, и за тази цел трябва да доближи правата на тези граждани до правата, които имат гражданите на Съюза, по-специално като въведе равно третиране с последните в широк спектър от икономически и социални области. Следователно статутът на дългосрочно пребиваващ позволява на ползващото се от него лице да бъде равно третирано в областите, посочени в член 11 от Директива 2003/109, при залегналите в този член условия (решение от 14 март 2019 г., Y. Z. и др. (Измама при събиране на семейството),
C‑557/17
,
EU:C:2019:203
, т.
).
Ето защо, противно на твърдяното от INPS и от италианското правителство, изключването от кръга на лицата, които имат право на равно третиране, на дългосрочно пребиваващ, когато членовете на семейството му не пребивават на територията на съответната държава членка за определен период, като това положение може да бъде, както показват фактите в главното производство, временно, не може да се счита за съответстващо на тези цели.
От това следва, че при условията на допустимата съгласно член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 дерогация държава членка не може да откаже или да намали социалноосигурително обезщетение на дългосрочно пребиваващ, с мотива че членовете на неговото семейство или някои от тях пребивават не на нейна територия, а в трета страна, щом като предоставя това обезщетение на гражданите си без оглед на мястото на пребиваване на членовете на техните семейства.
По отношение на главното производство следва да се констатира, на първо място, че съгласно указаното от самата запитваща юрисдикция добавката за семейното ядро представлява по естеството си по-специално социалноосигурително обезщетение, което попада в приложното поле на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
На второ място, запитващата юрисдикция посочва, че семейното ядро служи като основа за изчисляване на размера на разглежданата добавка. В това отношение INPS и италианското правителство твърдят, че невземането предвид на членовете на семейството, които не пребивават на територията на Италианската република, оказва влияние само върху размера на добавката, като, както INPS уточнява в съдебното заседание, ако всички членове на семейството пребивават извън територията на страната, този размер би бил нула.
Следва обаче да се отбележи, че неизплащането на добавката за семейното ядро и намаляването на размера ѝ в зависимост от това дали всички членове на семейството или някои от тях не пребивават на територията на Италианската република противоречат на правото на равно третиране по член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, тъй като представляват разлика в третирането между дългосрочно пребиваващите и италианските граждани.
Противно и на поддържаното от INPS, такава разлика в третирането не може да бъде обоснована с факта, че дългосрочно пребиваващите и гражданите на приемащата държава членка се намират в различно положение поради съответните им връзки с тази държава, тъй като подобно обосноваване противоречи на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, който в съответствие с целите на същата, припомнени в точка 28 от настоящото решение, налага равното им третиране в областта на социалната сигурност.
Освен това, както следва от постоянната съдебна практика, твърдените от INPS и от италианското правителство евентуални трудности при контрола върху положението на получателите с оглед на това дали са изпълнени условията за предоставяне на добавката за семейното ядро, когато членовете на семейството не пребивават на територията на съответната държава членка, не могат да обосноват разлика в третирането (вж. по аналогия решение от 26 май 2016 г., Kohll и Kohll-Schlesser,
C‑300/15
,
EU:C:2016:361
, т.
и цитираната съдебна практика).
На трето място, запитващата юрисдикция подчертава, че съгласно националното право получатели на добавката за семейното ядро са членовете на семейното ядро. Това обаче не може да бъде основание за отпадане на правото на тази добавка на дългосрочно пребиваващ, чиито членове на семейството не пребивават на територията на Италианската република. Всъщност, макар получатели на посочената добавка да са членовете на семейното ядро, каквато по същество е и целта на семейните обезщетения, от предоставените от запитващата юрисдикция и изложени в точки 15 и 16 от настоящото решение данни се установява, че тя се изплаща на работника или на пенсионера, който също е член на семейното ядро.
От това следва, че член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 не допуска разпоредба като член 2, параграф 6 bis от Закон № 153/1988 — съгласно който съпругът и децата на гражданин на трета страна, както и приравнените на тях лица, не са част от семейното ядро по смисъла на този закон, ако не пребивават на територията на Италианската република, освен ако държавата, чийто гражданин е чужденецът, прилага реципрочност по отношение на италианските граждани или е сключила международна конвенция в областта на семейните обезщетения — освен ако в съответствие с припомнената в точка 23 от настоящото решение съдебна практика Италианската република ясно е заявила, че възнамерява да се ползва от разрешената с член 11, параграф 2 от същата директива дерогация.
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точки 65 и 66 от заключението си, от преписката, с която разполага Съдът, се установява, а и от изложеното от Италианската република по време на съдебното заседание се потвърждава, че последната не е изразила такова намерение при транспонирането в националното право на Директива 2003/109.
Всъщност разпоредбите на член 2, параграф 6 bis от Закон № 153/1988 са приети доста преди транспонирането на Директива 2003/109 със Законодателен декрет № 3/2007, който включва разпоредбите ѝ в Законодателен декрет № 286/1998, а член 9, параграф 12, буква в) от него подчинява достъпа на притежателя на разрешение за дългосрочно пребиваване до помощи за социално подпомагане и социалноосигурителни обезщетения на условието този притежател действително да пребивава на територията на страната, без да се позовава на местопребиваването на членовете на неговото семейство.
С оглед на изложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка — по силата на която членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ по смисъла на член 2, буква б) от същата директива, които не пребивават на територията на тази държава членка, а в трета страна, не се вземат предвид за целите на определянето на правото на социалноосигурително обезщетение, докато членовете на семейството на гражданин на споменатата държава членка, които пребивават в трета страна, се вземат предвид — ако при транспонирането в националното си право на споменатата директива тази държава членка не е изразила намерение да се позове на допустимата съгласно член 11, параграф 2 от същата директива дерогация на правото на равно третиране.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка — по силата на която членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ по смисъла на член 2, буква б) от същата директива, които не пребивават на територията на тази държава членка, а в трета страна, не се вземат предвид за целите на определянето на правото на социалноосигурително обезщетение, докато членовете на семейството на гражданин на споменатата държава членка, които пребивават в трета страна, се вземат предвид — ако при транспонирането в националното си право на споменатата директива тази държава членка не е изразила намерение да се позове на допустимата съгласно член 11, параграф 2 от същата директива дерогация на правото на равно третиране.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.