CELEX: 62017CJ0729
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Artykuł 258 TFUE
Artykuł 49 TFUE
Dyrektywa 2006/123/WE
Artykuł 15 ust. 2 i 3
Dyrektywa 2005/36/WE
Artykuły 13, 14 i 50 oraz załącznik VII
Swoboda przedsiębiorczości
Uznawanie kwalifikacji zawodowych
Krajowe przepisy dotyczące usługodawców kształcących mediatorów

W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że ograniczając formę prawną instytucji kształcących mediatorów do spółek o celu niezarobkowym, które muszą zostać utworzone z co najmniej jednej greckiej izby adwokackiej i z co najmniej jednej greckiej izby zawodowej, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 TFUE oraz art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (
Dz.U. 2006, L 376, s. 36
). Ponadto instytucja ta wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji akademickich od spełnienia dodatkowych wymogów dotyczących treści świadectw i środków wyrównawczych bez dokonania uprzedniej oceny istotnych różnic i utrzymując w mocy dyskryminacyjne przepisy, zobowiązujące osoby, które ubiegają się o akredytację mediatora, posiadające dokument licencyjny uzyskany za granicą lub wydany przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu kształcenia w Grecji, do wykazania się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 49 TFUE oraz na mocy art. 13 i 14 oraz art. 50 ust. 1, a także załącznika VII do dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (
Dz.U. 2005, L 255, s. 22
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. (
Dz.U. 2013, L 354, s. 132
) (zwanej dalej „dyrektywą 2005/36”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2006/123
Motyw 6 dyrektywy 2006/123 ma następujące brzmienie:
„Barier [w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodnym przepływie usług między państwami członkowskimi] nie można usunąć wyłącznie w oparciu o bezpośrednie stosowanie art. [49] i [56] traktatu, ponieważ z jednej strony podejmowanie działań w poszczególnych przypadkach w oparciu o procedurę naruszenia przepisów przez państwa członkowskie byłoby niesłychanie skomplikowane z punktu widzenia instytucji krajowych i wspólnotowych, w szczególności po rozszerzeniu Unii, a z drugiej strony zniesienie wielu barier wymaga uprzedniej koordynacji krajowych systemów prawnych, w tym ustanowienia współpracy administracyjnej. Parlament Europejski i Rada uznały, że wspólnotowy instrument legislacyjny umożliwia osiągnięcie rzeczywistego rynku wewnętrznego usług”.
Motyw 73 tej dyrektywy brzmi:
„Wymogi, które powinny być zbadane, obejmują przepisy krajowe, które – z przyczyn innych niż dotyczące kwalifikacji zawodowych – zastrzegają dostęp do niektórych rodzajów działalności dla określonych usługodawców. Wymogi takie obejmują również obowiązek przyjęcia konkretnej formy prawnej przez usługodawcę, w szczególności posiadania osobowości prawnej, przyjęcia formy spółki osobowej, posiadania statusu organizacji o charakterze niezarobkowym lub spółki należącej wyłącznie do osób fizycznych oraz wymogi dotyczące własności udziałów lub akcji w spółce, a w szczególności obowiązku posiadania minimalnej wysokości kapitału do podejmowania określonej działalności usługowej lub posiadania konkretnych kwalifikacji zawodowych, aby móc być wspólnikiem określonych spółek lub nimi zarządzać. Ocena zgodności ustalonych taryf minimalnych lub maksymalnych ze swobodą przedsiębiorczości dotyczy jedynie taryf nakładanych przez właściwe organy w odniesieniu do świadczenia konkretnych usług, a nie, przykładowo, ogólnych zasad ustalania cen, takich jak w przypadku wynajmu lokali mieszkalnych”.
Artykuł 15 ust. 1–3 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2, oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami.
2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów:
[…]
b)
obowiązek przyjęcia przez usługodawcę określonej formy prawnej;
c)
wymogi dotyczące własności udziałów lub akcji w spółce;
[…]
3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki:
a)
niedyskryminacja: wymogi nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby;
b)
konieczność: wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym;
c)
proporcjonalność: wymogi muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu; nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek”.
Dyrektywa 2005/36
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/36 ustanawia ona zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie uzależniające dostęp do zawodu regulowanego lub do jego wykonywania na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych, zwane „przyjmującym państwem członkowskim”, uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i do jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym państwie członkowskim lub w innych państwach członkowskich, które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu.
Z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że stosuje się ją wobec wszystkich obywateli państw członkowskich, zamierzających wykonywać zawód regulowany w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, zarówno jako osoby pracujące na własny rachunek, w tym jako osoby wykonujące wolny zawód, jak też jako pracownicy najemni.
Artykuł 3 ust. 1 lit. a)–c) i e) dyrektywy 2005/36 stanowi:
„1.   Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe definicje:
a)
»zawód regulowany«: działalność zawodowa lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych [określonych] kwalifikacji zawodowych; w szczególności używanie tytułu zawodowego zastrzeżonego na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe stanowi sposób wykonywania działalności zawodowej. W przypadkach, w których nie stosuje się pierwszego zdania niniejszej definicji, działalność zawodowa, o której mowa w ust. 2, traktowana jest jako zawód regulowany;
b)
»kwalifikacje zawodowe«: kwalifikacje potwierdzone dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, poświadczeniem kompetencji, o którym mowa w art. 11 lit. a) ppkt (i), lub doświadczeni[em] zawodow[ym];
c)
»dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji«: dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty wydane przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa, potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego, odbywanego w przeważającej części na terytorium Wspólnoty. W przypadkach, w których nie stosuje się zdania pierwszego niniejszej definicji, dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w ust. 3, traktowany jest jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji;
[…]
e)
»kształcenie regulowane«: każdy rodzaj kształcenia, które w szczególny sposób przystosowane jest na potrzeby wykonywania określonego zawodu oraz obejmuje kurs lub kursy uzupełnione, w stosownych przypadkach, kształceniem zawodowym albo praktyką w okresie próbnym lub praktyką zawodową.
Struktura i poziom kształcenia zawodowego oraz praktyk w okresie próbnym lub praktyk zawodowych określane są w ustawach, przepisach wykonawczych lub administracyjnych danego państwa członkowskiego albo są nadzorowane bądź zatwierdzane przez wyznaczony w tym celu organ;
[…]”.
Artykuł 13 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:
„1.   W przypadku gdy w przyjmującym państwie członkowskim dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie uzależnione są od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, właściwy organ tego państwa członkowskiego zezwala wnioskodawcom na dostęp do tego zawodu i jego wykonywanie na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli, jeśli posiadają oni poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art. 11, wymagany przez inne państwo członkowskie do celów dostępu do danego zawodu i jego wykonywania na terytorium tego państwa.
Poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydaje właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego.
2.   Dostęp do zawodu i umożliwienie jego wykonywania, określone w ust. 1, przyznaje się także wnioskodawcom, którzy wykonywali dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich dziesięciu lat w innym państwie członkowskim, które nie reguluje tego zawodu, oraz posiadają przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dowód posiadania kwalifikacji wydane przez inne państwo członkowskie, które nie reguluje tego zawodu.
Poświadczenie kompetencji i dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji muszą spełniać następujące warunki:
a)
są wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego;
b)
poświadczają, że ich posiadacz jest przygotowany do wykonywania danego zawodu.
Jednakże nie można wymagać posiadania rocznego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w akapicie pierwszym, jeżeli dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy poświadcza ukończenie regulowanego kształcenia lub szkolenia.
[…]”.
Artykuł 14 ust. 1, 4 i 5 omawianej dyrektywy stanowi:
„1.   Przepisy art. 13 nie stanowią przeszkody dla wymagania przez państwo członkowskie od wnioskodawcy odbycia stażu adaptacyjnego trwającego nie dłużej niż trzy lata lub przystąpienia do testu umiejętności, jeżeli:
a)
kształcenie, które wnioskodawca otrzymał, obejmuje materiał istotnie różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym państwie członkowskim;
b)
na zawód regulowany w przyjmującym państwie członkowskim składa się przynajmniej jedna regulowana działalność zawodowa, która nie wchodzi w zakres odpowiadającego mu zawodu w rodzimym państwie członkowskim wnioskodawcy, a szkolenie wymagane w przyjmującym państwie członkowskim obejmuje materiał istotnie różniący się od objętego kształceniem, którego ukończenie potwierdza poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy.
[…]
4.   Na użytek ust. 1 i 5 »istotnie różniący się materiał« oznacza materiał obejmujący nabytą wiedzę, umiejętności i kompetencje, które mają zasadnicze znaczenie dla wykonywania zawodu i w odniesieniu do którego kształcenie odbyte przez migranta wykazuje istotne różnice pod względem treści w porównaniu z kształceniem wymaganym przez przyjmujące państwo członkowskie.
5.   Przepisy ust. 1 stosuje się z należytym uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W szczególności jeżeli przyjmujące państwo członkowskie zamierza wymagać od wnioskodawcy odbycia stażu adaptacyjnego lub przystąpienia do testu umiejętności, musi najpierw upewnić się, czy wiedza, umiejętności i kompetencje nabyte przez wnioskodawcę w trakcie jego doświadczenia zawodowego lub poprzez uczenie się przez całe życie, i oficjalnie poświadczone w tym celu przez właściwą instytucję, w którymkolwiek państwie członkowskim lub państwie trzecim mogą obejmować w całości lub częściowo istotnie różniący się materiał, o którym mowa w ust. 4”.
Artykuł 50 ust. 1 dyrektywy 2005/36 stanowi:
„1. Właściwe organy państwa członkowskiego rozpatrujące wniosek o zezwolenie na wykonywanie określonego zawodu regulowanego na mocy niniejszego tytułu mogą żądać przedstawienia dokumentów i zaświadczeń wymienionych w załączniku VII.
[…]”.
Zgodnie z art. 56 ust. 3 tej dyrektywy każde państwo członkowskie wyznacza do 20 października 2007 r. organy i instytucje właściwe do wydawania lub przyjmowania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji oraz innych dokumentów i informacji, jak również organy odpowiedzialne za przyjmowanie wniosków i podejmowanie decyzji, o których mowa w niniejszej dyrektywie, oraz niezwłocznie zawiadamia o nich pozostałe państwa członkowskie i Komisję.
Punkt 1 lit. a)–c) załącznika VII do tej dyrektywy stanowi:
„1. Dokumenty
a)
Dokument potwierdzający obywatelstwo danej osoby.
b)
Kopie poświadczeń kwalifikacji zawodowych lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji uprawniających do wykonywania danego zawodu oraz, gdzie to konieczne, zaświadczenie o doświadczeniu zawodowym danej osoby.
Właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wezwać wnioskodawcę do przedstawienia informacji dotyczących jego kształcenia w koniecznym zakresie, w celu ustalenia potencjalnych istotnych różnic z wymaganym kształceniem krajowym, jak określono w art. 14. W przypadku gdy wnioskodawca nie jest w stanie przedstawić takich informacji, właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego zwracają się do ośrodka informacji, właściwych organów lub innej odpowiedniej instytucji w rodzimym państwie członkowskim.
c)
W przypadkach określonych w art. 16 świadectwo dotyczące charakteru i czasu trwania działalności wydane przez właściwy organ lub instytucję w rodzimym państwie członkowskim lub państwie członkowskim, z którego dana osoba przybywa.”.
Dyrektywa 2008/52
Motyw 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/52/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych (
Dz.U. 2008, L 136, s. 3
), ma następujące brzmienie:
„Aby zapewnić konieczne wzajemne zaufanie, jeśli chodzi o poufność oraz skuteczność w odniesieniu do okresów przedawnienia, a także uznawanie i egzekwowanie ugód zawartych w drodze mediacji, państwa członkowskie powinny wszelkimi środkami uznanymi przez siebie za stosowne wspierać szkolenie mediatorów oraz wprowadzenie skutecznych mechanizmów kontroli jakości świadczonych usług mediacyjnych”.
Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ułatwienie dostępu do alternatywnych metod rozwiązywania sporów oraz promowanie polubownego rozwiązywania sporów przez zachęcanie do korzystania z mediacji oraz przez zapewnienie wyważonej relacji między mediacją a postępowaniem sądowym”.
Zgodnie z art. 3 akapit pierwszy lit. b) rzeczonej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
b)
»mediator« oznacza osobę trzecią, do której zwrócono się o to, aby przeprowadziła mediację w sposób skuteczny, bezstronny i kompetentny, bez względu na jej nazwę lub zawód wykonywany w danym państwie członkowskim oraz sposób jej wyznaczenia lub formę, w której zwrócono się do niej o przeprowadzenie mediacji”.
Artykuł 4 ust. 1–2 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie wspierają wszelkimi środkami, które uznają za właściwe, opracowywanie dobrowolnych kodeksów postępowania i stosowanie się do nich przez mediatorów oraz organizacje świadczące usługi mediacji, a także inne skuteczne mechanizmy kontroli jakości świadczonych usług mediacji.
2.   Państwa członkowskie wspierają wstępne szkolenia mediatorów i kontynuację tych szkoleń, aby zagwarantować stronom skuteczne, bezstronne i kompetentne prowadzenie mediacji”.
Prawo greckie
Ustawa nr 3898/2010
Artykuł 5 ust. 1 i 2 ustawy nr 3898/2010 (FEK A’ 211/16.2.2010), w której dokonano transpozycji dyrektywy 2008/52, ma następujące brzmienie:
„1.   Instytucjami kształcącymi mediatorów mogą być spółki cywilne o celu niezarobkowym, utworzone wspólnie przez co najmniej jedną grecką izbę adwokacką i co najmniej jedną izbę zawodową w kraju i działające na podstawie zezwolenia wydanego przez służbę, o której mowa w art. 7.
2.   W dekrecie prezydenckim, opublikowanym na wniosek ministra sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka, ministra gospodarki, konkurencji i marynarki handlowej oraz ministra edukacji, uczenia się przez całe życie i wyznań, określono w szczególności warunki udzielania zezwoleń i funkcjonowania instytucji kształcących mediatorów, treść programów kształcenia podstawowego, kształcenia i ustawicznego kształcenia, czas ich trwania, miejsce, w którym prowadzone są wykłady, kwalifikacje instruktorów, liczbę uczestników, jak również kary nakładane na instytucje kształcące mediatorów w przypadku nieprzestrzegania ich obowiązków. Kary te polegają na grzywnie lub na tymczasowym lub ostatecznym cofnięciu ich zezwolenia na kształcenie. Kryteria wyboru i obliczenie kar zostaną ustalone w ww. dekrecie prezydenckim.
[…]”.
Artykuł 6 ust. 1 i 3 omawianej ustawy stanowi:
„1.   Pod nadzorem ministerstwa sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka zostaje utworzona »komisja akredytacji mediatorów«. W zakres kompetencji komisji akredytacji kandydatów na mediatorów w szczególności wchodzą kontrola przestrzegania obowiązków spoczywających na instytucjach kształcących mediatorów i kontrola przestrzegania przez licencjonowanych mediatorów kodeksu deontologicznego. Komisja ta jest także zobowiązana do sporządzenia sprawozdania dla ministra sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka w celu nałożenia kar przewidzianych w art. 5 i 7. W skład owej komisji wchodzą jej przewodniczący i czterech (4) członków oraz taka sama liczba zastępców. Czas trwania ich kadencji wynosi trzy lata.
[…]
3.   Warunkiem akredytacji kandydatów na mediatorów jest pomyślne złożenie egzaminów przed komisją egzaminacyjną z udziałem dwóch członków komisji określonej w ust. 1, wyznaczonych przez jej przewodniczącego, i jednego sędziego, który jest wyznaczony zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy nr 1756/1988 i przewodniczy wspomnianej komisji egzaminacyjnej. Komisja egzaminacyjna sprawdza, czy kandydat posiada wystarczającą wiedzę, umiejętności i został odpowiednio przeszkolony przez instytucje kształcące, o których mowa w art. 5, w celu świadczenia usług mediacji; komisja egzaminacyjna wydaje swoją decyzję na piśmie wraz z uzasadnieniem. Zgromadzenie ogólne stowarzyszeń adwokatów jest zobowiązane do zapewnienia personelu przewidzianego w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 5 niniejszego artykułu na potrzeby sekretariatu komisji, o której mowa w ust. 1, oraz komisji egzaminacyjnej. W drodze wspólnej decyzji minister finansów i minister sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka określają:
a)
zasady i wysokość wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej, które to wynagrodzenie jest pokrywane z kasy finansowania budynków sądowych,
b)
opłatę egzaminacyjną, którą kandydaci są zobowiązani uprzednio wpłacić komisji konkursowej.
[…]”.
Artykuł 7 ust. 2 tej ustawy stanowi:
„Minister sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka w drodze rozporządzenia:
a)
określa konkretne warunki akredytacji mediatorów oraz procedurę uznania dokumentu licencyjnego, uzyskanego przez mediatorów w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Na uznanie to, podobnie jak na tymczasowe lub ostateczne cofnięcie licencji wydaje zgodę komisja, o której mowa w art. 6 ust. 1,
b)
opracowuje kodeks deontologiczny dla licencjonowanych mediatorów,
c)
przewiduje szczególne warunki dotyczące stosowania kar w przypadku naruszenia przepisów ww. kodeksu. Kary te, nakładane za zgodą komisji, o której mowa w art. 6 ust. 1, polegają na tymczasowym lub ostatecznym cofnięciu licencji; oraz
d)
reguluje każdą kwestię powiązaną”.
Artykuł 14 ustawy nr 3898/2010 został zmieniony aktem ustawodawczym z dnia 4 grudnia 2012 r. dotyczącym uregulowania pilnych kwestii wchodzących w zakres kompetencji ministerstwa finansów, ministerstwa rozwoju, konkurencyjności, infrastruktury, transportu i sieci, ministerstwa edukacji i spraw wyznaniowych, ministerstwa kultury i sportu, ministerstwa środowiska, energii i zmiany klimatu, ministerstwa pracy, zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej, ministerstwa sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka, ministerstwa ds. reformy administracyjnej i zarządzania elektronicznego oraz innych przepisów (FΕΚ Α’ 237/5.12.2012), wprowadzającym ustęp 2, zgodnie z którym „[m]ożna uznać dokument licencyjny mediatora wydany przez zagraniczną instytucję kształcącą po ukończeniu kształcenia w Grecji, jeżeli dokument ten uzyskano najpóźniej do dnia akredytacji i rozpoczęcia funkcjonowania instytucji kształcących, o których mowa w art. 5 ustawy nr 3898/2010, a w każdym razie nie później niż w dniu 31 grudnia 2012 r.”.
Ustawa nr 4512/2018
Artykuł 205 ustawy nr 4512/2018 z dnia 17 stycznia 2018 r. o zasadach wdrażania reform strukturalnych programu dostosowania gospodarczego oraz innych przepisów (FΕΚ Α’ 5/17.1.2018) brzmi następująco:
„Od daty wejścia w życie niniejszej ustawy każdy przepis z nią sprzeczny, który inaczej reguluje kwestię mediacji, zostaje uchylony. Przepisy art. 1 ustawy nr 3898/2010 pozostają w mocy”.
Dekret prezydencki nr 123/2011
Artykuł 1 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 123/2011 określający warunki wydawania zezwoleń i funkcjonowania instytucji kształcących mediatorów w sprawach cywilnych i handlowych (FΕΚ Α’ 255/9.12.2011) stanowi:
„Instytucją kształcącą mediatorów (zwaną dalej »instytucją«) może być spółka cywilna o celu niezarobkowym utworzona wspólnie przez co najmniej jedną izbę adwokacką i co najmniej jedną izbę zawodową w kraju i działająca na podstawie zezwolenia wydanego przez służbę ds. zawodów prawniczych i komorników, należącą do dyrekcji generalnej ds. zarządzania wymiarem sprawiedliwości ministerstwa sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka (art. 5 ust. 1 ustawy nr 3898/2010)”.
Zmienione rozporządzenie ministerialne 109088
Artykuł 1 rozdziału A rozporządzenia ministerialnego 109088 z dnia 12 grudnia 2011 r. zmienionego rozporządzeniem 107309 z dnia 20 grudnia 2012 r. (zwanego dalej „zmienionym rozporządzeniem ministerialnym 109088”) w ust. 1, 2 i 5 przewiduje:
„A. Procedura uznawania dokumentów licencyjnych mediatorów wydanych przez zagraniczną instytucję kształcącą przebiega w następujący sposób:
Komisja akredytacji mediatorów uznaje świadectwa mediatora licencjonowanego wydane przez zagraniczną instytucję kształcącą za równoważne zgodnie z następującą procedurą:
1. Zainteresowani składają wniosek o uznanie świadectwa mediatora licencjonowanego.
[…]
2. Do formularza wniosku załącza się następujące dokumenty:
[…]
c)
świadectwo instytucji kształcącej skierowane do komisji akredytacji mediatorów, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy nr 3898/2010, potwierdzające:
aa)
łączną liczbę godzin przebytego szkolenia,
bb)
nauczane przedmioty,
cc)
miejsce szkolenia,
dd)
liczbę uczestników,
ee)
liczbę i kwalifikacje instruktorów,
ff)
procedurę egzaminowania i oceny kandydatów oraz zasady zapewnienia integralności oceny.
[…]
5. Komisja akredytacji mediatorów zatwierdza równoważność dokumentu licencyjnego, pod warunkiem że pochodzi on od uznanej instytucji zagranicznej i że zainteresowany może wykazać się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, w których uczestniczył jako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron. Komisja może, według swego uznania, żądać od zainteresowanego poddania się dodatkowemu egzaminowi, w szczególności gdy szkolenie zostało przeprowadzone w Grecji przez zagraniczną instytucję.
W odniesieniu do uznawania równoważności dokumentu licencyjnego uzyskanego za granicą lub wydanego przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu kształcenia w Grecji komisja akredytacji mediatorów może uznać równoważność dokumentu licencyjnego, nawet jeśli zainteresowany nie wykaże się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, w których uczestniczył jako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron, jeżeli z akt zainteresowanego w oczywisty sposób wynika jego ustawiczne kształcenie i systematyczna praktyka mediacji i jeżeli dokument ten otrzymano najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r.”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W następstwie skargi złożonej przez jej służby Komisja, mając wątpliwości co do zgodności ustawy nr 3898/2010 i zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088 z dyrektywami 2006/123 i 2005/36, zwróciła się w dniu 11 lipca 2013 r. do Republiki Greckiej o udzielenie informacji na temat kształcenia mediatorów w Grecji.
Republika Grecka ustosunkowała się do wspomnianego żądania w piśmie z dnia 16 września 2013 r.
W dniu 11 lipca 2014 r., Komisja skierowała do Republiki Greckiej wezwanie do usunięcia uchybienia i wezwała ją do przedstawienia uwag dotyczących ewentualnej niezgodności wspomnianej ustawy zarówno z art. 15 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2006/123, jak i z art. 13 i 14 dyrektywy 2005/36. Republika Grecka udzieliła odpowiedzi na to pismo w dniu 12 września 2014 r.
W dniu 29 maja 2015 r. Komisja skierowała uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podtrzymała swoje stanowisko i stwierdziła również, że jest zaniepokojona niezgodnością ustawodawstwa greckiego z art. 50 ust. 1 oraz załącznikiem VII do dyrektywy 2005/36 w zakresie, w jakim uznawanie świadectw mediatorów uzyskanych w innych państwach członkowskich Unii podlega warunkom, które wykraczają poza to, na co pozwala ta dyrektywa. Komisja uznała również, że ustawodawstwo greckie narusza zasadę niedyskryminacji przewidzianą w art. 45 i 49 TFUE.
W dniu 23 listopada 2015 r. Republika Grecka złożyła odpowiedź na wspomniane uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia.
Nie będąc przekonana odpowiedziami Republiki Greckiej, Komisja wydała w dniu 25 lutego 2016 r. uzasadnioną opinię, doręczoną w dniu 26 lutego temu państwu członkowskiemu, w której podniosła, że, po pierwsze, ograniczając formę instytucji kształcących mediatorów do spółek o celu niezarobkowym, które muszą zostać utworzone przez co najmniej jedną izbę adwokacką i co najmniej jedną izbę zawodową w Grecji, ta ostatnia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 TFUE oraz art. 15 ust. 2 lit. b) i c) i art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123.
Po drugie, zgodnie uzasadnioną opinią, uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji akademickich od spełnienia dodatkowych warunków dotyczących treści świadectw i od środków wyrównawczych bez uprzedniej oceny istotnych różnic oraz utrzymując w mocy dyskryminacyjne przepisy, zobowiązujące wnioskodawców do wykazania się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 45 i 49 TFUE oraz na mocy art. 13 i 14 oraz art. 50 ust. 1 dyrektywy 2005/36, a także załącznika VII do tej dyrektywy.
W odpowiedzi z dnia 10 maja 2016 r. Republika Grecka zakwestionowała zarzucane uchybienie, twierdząc, że z jednej strony działalność mediacji wchodzi w zakres wyjątku przewidzianego w art. 51 akapit pierwszy TFUE, ponieważ stanowi ona działalność związaną z wykonywaniem władzy publicznej. W każdym razie interes ogólny związany z administrowaniem wymiarem sprawiedliwości może zostać dopuszczony jako uzasadnienie ograniczeń swobody świadczenia usług. Z drugiej strony w odniesieniu do uznawania kwalifikacji zawodowych to państwo członkowskie podniosło, że rozpatrywane przepisy krajowe nie pozbawiają mediatorów, którzy nabyli odpowiednie kwalifikacje zawodowe w innym państwie członkowskim, prawa do wykonywania tego zawodu. Ponadto z rozpatrywanych przepisów krajowych wynika, że możliwe jest ustalenie kompetencji mediatora na podstawie informacji zawartych w aktach dotyczących jego ustawicznego kształcenia zamiast kryterium doświadczenia, które wymaga udziału w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych
Nie podzielając opinii Republiki Greckiej, Komisja wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zakresu skargi
–
Argumentacja stron
W ramach skargi Komisja przedstawiła dwa zarzuty. Po pierwsze, utrzymuje ona, że art. 5 ust. 1 ustawy nr 3898/2010 i art. 1 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 123/2011 wprowadzają ograniczenie swobody przedsiębiorczości zdefiniowanej w art. 49 TFUE i naruszają art. 15 ust. 2 lit. b) i c) i art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123. Po drugie, podnosi ona, że zmienione rozporządzenie ministerialne 109088 narusza art. 13, 14 i 50 dyrektywy 2005/36 oraz załącznik VII do tej dyrektywy.
W odpowiedzi na skargę, nie kwestionując zarzutów Komisji wobec ustawy nr 3898/2010 i zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088, Republika Grecka twierdziła, że ustawa nr 3898/2010 oraz dekret prezydencki nr 123/2011 zostały uchylone z dniem opublikowania w
Dzienniku Urzędowym Republiki Greckiej
w dniu 17 stycznia 2018 r. ustawy nr 4512/2018. Zdaniem Republiki Greckiej wynika z tego, że zarzuty podniesione przez Komisję w skardze nie mają już znaczenia.
W petitum swojej repliki oraz na rozprawie Komisja podniosła, że niniejsza skarga obejmuje również sytuację powstałą wskutek tych zmian ustawowych wprowadzonych ustawą nr 4512/2018 w zakresie, w jakim zgodnie z orzecznictwem Trybunału system ustanowiony przez przepisy kwestionowane w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi został utrzymany, w swoich ogólnych założeniach, przez nowe przepisy przyjęte przez państwo członkowskie po wydaniu uzasadnionej opinii.
–
Ocena Trybunału
W celu ustalenia zakresu niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy zauważyć, że istnienie uchybienia należy oceniać według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. podobnie wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., Komisja/Grecja,
C‑202/16
, niepublikowany,
EU:C:2017:318
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W przypadku późniejszej zmiany przepisów krajowych zakwestionowanych w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja nie zmienia przedmiotu swojej skargi, przypisując zarzuty podniesione wobec wcześniej obowiązującej regulacji także regulacji wynikającej z wydanej zmiany, jeżeli obie wersje uregulowania krajowego mają identyczną treść (zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2013 r., Komisja/Francja,
C‑197/12
, niepublikowany,
EU:C:2013:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast przedmiotu sporu nie można rozszerzyć o zobowiązania wynikające z nowych przepisów, które nie mają odpowiedników w pierwotnej wersji danego aktu prawa, gdyż stanowiłoby to naruszenie istotnych wymogów proceduralnych wpływające na prawidłowość postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom (zob. podobnie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ, jak właśnie wskazano, w replice Komisja skierowała pierwszy zarzut podniesiony w skardze również wobec ustawy nr 4512/2018, należy ustalić, czy oznacza to zmianę przedmiotu skargi.
W niniejszym przypadku ani z treści właściwych przepisów ustawy nr 4512/2018, ani ze związanej z nią argumentacji Komisji nie wynika, że przepisy tej ustawy mają identyczną treść jak przepisy obowiązujące wcześniej.
W konsekwencji w zakresie, w jakim zarzut pierwszy Komisji dotyczy również przepisów ustawy nr 4512/2018, zmienia on przedmiot sporu, w związku z czym należy zbadać zarzuty przedstawione w skardze Komisji bez uwzględnienia przeprowadzonego w replice rozszerzenia pierwszego zarzutu.
W tych okolicznościach należy odrzucić jako niedopuszczalne zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 TFUE, art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123, art. 13 i 14, art. 50 ust. 1 oraz załącznika VII do dyrektywy 2005/36 w zakresie, w jakim zarzuty te dotyczą ustawy nr 4512/2018.
Co do istoty
W przedmiocie naruszenia art. 49 TFUE i art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123
–
Argumentacja stron
Zdaniem Komisji z jednej strony z art. 5 ust. 1 ustawy nr 3898/2010, a z drugiej strony z art. 1 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 123/2011 wynika, że spółki świadczące usługi kształcenia w celu prowadzenia nauczania mediatorów mogących na tej podstawie przystąpić do egzaminu prowadzącego do uzyskania akredytacji mediatora w Grecji muszą mieć wyłącznie formę prawną spółek o celu niezarobkowym, składających się łącznie z co najmniej jednej greckiej izby adwokackiej i z co najmniej jednej greckiej izby zawodowej, i działać na podstawie zezwolenia wydanego przez organ, o którym mowa w art. 7 tej ustawy.
Komisja utrzymuje, że wymóg dotyczący wymaganego składu instytucji kształcącej oraz wymóg dotyczący koniecznej formy prawnej tej instytucji zniechęcają zarówno zagraniczne instytucje kształcące, które zamierzają po raz pierwszy podjąć działalność w Grecji, jak i instytucje, które pragną mieć przedsiębiorstwo dodatkowe, skutkiem czego wymogi te ograniczają swobodę przedsiębiorczości przewidzianą w art. 49 TFUE i w art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123.
Zdaniem Komisji z ustawy nr 3898/2010 wynika, że kształcenie proponowane przez instytucje, które nie spełniają wymogów ustanowionych w tej ustawie, nie umożliwia przystąpienia do egzaminu wymaganego na podstawie art. 6 wspomnianej ustawy, a ostatecznie uzyskania akredytacji wymaganej do wykonywania zawodu mediatora w Grecji.
Ponadto Komisja twierdzi, że wymogi te ani nie są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, ani nie są właściwe dla zapewnienia realizacji założonego celu i wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Ponadto mogą one być stosowane w sposób, który może być dyskryminujący.
Ponadto Komisja uważa, że w przeciwieństwie do argumentów przedstawionych przez Republikę Grecką w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wyjątek przewidziany w art. 51 TFUE nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z jednej strony z postanowienia z dnia 17 lutego 2005 r., Mauri (
C‑250/03
,
EU:C:2005:96
), które dotyczy udziału adwokatów w komisji egzaminacyjnej, nie można wywieść, że rozpatrywana norma krajowa jest zgodna z prawem Unii, ze względu na to, iż art. 5 ustawy nr 3898/2010 dotyczy składu i formy prawnej instytucji kształcących mediatorów. Z drugiej strony zarzucane Grecji uchybienie nie dotyczy usług mediacji jako takich, lecz usług kształcenia mediatorów, które nie wchodzą w zakres wykonywania władzy publicznej, w tym wymiaru sprawiedliwości.
W odniesieniu do nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadniać rozpatrywane ograniczenia Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że cel polegający na zapewnieniu odpowiedniej jakości mediacji może znajdować oparcie w art. 4 dyrektywy 2008/52. Niemniej jednak uważa ona, że ów art. 4 w związku z motywem 16 tej dyrektywy, po pierwsze, dotyczy kontroli jakości świadczonych usług kształcenia poprzez takie mechanizmy jak kodeksy postępowania, a po drugie, że ten art. 4 nie obejmuje przepisów dotyczących organizacji instytucji kształcących mediatorów, takich jak przepisy regulujące wymaganą formę prawną oraz dotyczące posiadania kapitału.
W drugiej kolejności Komisja twierdzi, że o ile zgodnie z orzecznictwem Trybunału ochrona odbiorców usług mediacji i konieczności zagwarantowania wysokiego poziomu wykształcenia mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego, o tyle Republika Grecka nie wykazała, iż wymogi dotyczące formy prawnej i posiadania kapitału spółki pozwoliłyby osiągnąć te cele.
W każdym razie Komisja uważa, że rozpatrywane ograniczenia nie są proporcjonalne do zamierzonych celów, ponieważ, po pierwsze, istnieją mniej restrykcyjne środki, takie jak wprowadzenie odpowiedniego programu studiów, określenie kryteriów dotyczących nauczycieli i wykorzystywanych narzędzi oraz ustalenie kryteriów dotyczących obowiązkowych egzaminów dających dostęp do zawodu. Po drugie, Komisja zauważa, że Republika Grecka stosuje już inne, mniej restrykcyjne środki w celu zagwarantowania wysokiego poziomu wykształcenia, takie jak wymóg, zgodnie z którym kształcenie jest prowadzone przez doświadczonych mediatorów, przebieg egzaminów przed państwową komisją konkursową czy też określenie w ustawie treści i czasu trwania programu kształcenia.
Republika Grecka ogranicza się do stwierdzenia, że w następstwie przyjęcia ustawy nr 4512/2018 niniejszy zarzut nie ma już znaczenia dla sprawy.
–
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zauważyć, że zarzut pierwszy niniejszej skargi dotyczy naruszenia art. 49 TFUE oraz naruszenia art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123.
W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że z motywu 6 dyrektywy 2006/123 wynika, iż barier w swobodzie przedsiębiorczości nie można usunąć wyłącznie w oparciu o bezpośrednie stosowanie art. 49 TFUE z uwagi, w szczególności, na skrajną złożoność rozpatrywania przypadek po przypadku tych przeszkód w swobodzie (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Rina Services i in.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, pkt
), i w konsekwencji należało wydać dyrektywę w tej dziedzinie.
Z powyższego wynika, że w przypadku gdy ograniczenie swobody przedsiębiorczości wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2006/123, nie jest konieczne badanie go również w świetle art. 49 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, pkt
; z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser,
C‑360/15 i C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, pkt
).
Należy zatem dokonać oceny, czy zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123 jest zasadny.
W tym względzie należy przypomnieć, że z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2006/123 wynika, iż państwa członkowskie muszą zbadać, czy ich system prawny przewiduje wymogi takie jak wymienione w ust. 2 tegoż art. 15 i zapewnić, aby wymogi te były zgodne z przesłankami wymienionymi w ust. 3 wspomnianego artykułu.
Kumulatywne przesłanki wymienione we wspomnianym art. 15 ust. 3 dotyczą, po pierwsze, niedyskryminującego charakteru odnośnych wymogów, które nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby, po drugie, ich koniecznego charakteru, co oznacza, że wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, a po trzecie, ich proporcjonalnego charakteru, gdyż wymogi te muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, jak też nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek.
W niniejszym przypadku zarzuty sformułowane przez Komisję zmierzają do stwierdzenia, że przepisy krajowe, które ta instytucja wskazuje w skardze, wprowadzają wymogi tego rodzaju co te, które zostały wyszczególnione w art. 15 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2006/123, i że w przypadku gdy rzeczone wymogi nie spełniają przesłanek wskazanych w ust. 3 tegoż art. 15, te przepisy krajowe naruszają ust. 1–3 wspomnianego artykułu.
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy wymogi wynikające z art. 5 ustawy nr 3898/2010 objęte są, jak twierdzi Komisja, zakresem art. 15 ust. 2 lit. b) i c) wspomnianej dyrektywy.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123 w związku z motywem 73 dotyczy kategorii wymogów, które nakładają na usługodawcę obowiązek przyjęcia przez niego określonej formy prawnej, co obejmuje w szczególności wymóg posiadania osobowości prawnej lub statusu organizacji o charakterze niezarobkowym.
Tymczasem należy stwierdzić, że określony w art. 5 ustawy nr 3898/2010 wymóg dotyczący formy prawnej instytucji kształcącej mediatorów, zgodnie z którym instytucje kształcące mediatorów muszą zostać utworzone jako spółki o celu niezarobkowym, wyraźnie wchodzi w zakres art. 15 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123 (zob. podobnie wyrok z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, pkt
,
).
Ponadto należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123 w związku z motywem 73 dotyczy innej kategorii wymogów, które dotyczą posiadania własności udziałów lub akcji w spółce.
Tymczasem określony w art. 5 ustawy nr 3898/2010 wymóg dotyczący składu instytucji kształcącej, na mocy którego instytucje kształcące mediatorów muszą być utworzone łącznie z co najmniej jednej greckiej izby adwokackiej i co najmniej jednej greckiej izby zawodowej, wchodzi w zakres art. 15 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123.
W drugiej kolejności należy sprawdzić, czy rozpatrywane przepisy krajowe są objęte zakresem art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123.
W tym względzie, po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2006/123 wymogi, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, nie są niezgodne z przepisami tej dyrektywy pod warunkiem między innymi, że nie prowadzą do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby.
W niniejszym przypadku z art. 5 ustawy nr 3898/2010 wynika, że wymogi dotyczące formy prawnej, posiadania kapitału i składu instytucji kształcącej mediatorów mają zastosowanie zarówno do instytucji kształcących mających siedzibę w Grecji, jak i do tych mających siedzibę w innych państwach członkowskich. W związku z tym wymogi te nie mają charakteru dyskryminacyjnego w rozumieniu art. 15 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy.
Po drugie, jeśli chodzi o konieczność rozpatrywanych przepisów krajowych, to, o ile Republika Grecka nie przedstawia szczególnego uzasadnienia art. 5 ustawy nr 3898/2010, o tyle z jej argumentacji wyrażonej na rozprawie przed Trybunałem wynika, że to uregulowanie jest właściwe, zgodnie z art. 15 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2006/123, do zapewnienia wysokiej jakości usług kształcenia mediatorów, jak również do ułatwienia założenia instytucji kształcących w najbardziej oddalonych regionach.
Tymczasem, o ile takie względy mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego, o tyle Republika Grecka nie przedstawiła argumentacji umożliwiającej wykazanie, że przepisy dotyczące formy prawnej spółki szkoleniowej i posiadania kapitału tej spółki stanowią środki konieczne do osiągnięcia tego rodzaju celów.
Z uwagi na okoliczność, że trzy przesłanki przewidziane w art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123 są łączne, należy stwierdzić, że rozpatrywane przepisy krajowe nie spełniają drugiej z tych przesłanek, bez konieczności badania wymogu trzeciego, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu.
Z całości powyższych rozważań wynika, że ograniczając formę prawną instytucji kształcących mediatorów do spółek o celu niezarobkowym, które muszą zostać utworzone wspólnie z co najmniej jednej greckiej izby adwokackiej i z co najmniej jednej greckiej izby zawodowej, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego art. 13 i 14 oraz art. 50 ust. 1 i załącznika VII do dyrektywy 2005/36
–
Argumentacja stron
Komisja uważa, że przepisy ustawy nr 3898/2010 i zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088 naruszają art. 13 i 14, art. 50 ust. 1 oraz załącznik VII do dyrektywy 2005/36. Przepisy te naruszają także zasadę niedyskryminacji.
Na wstępie instytucja ta podnosi, przypominając definicję „zawodu regulowanego” z art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36, że dyrektywa ta nie wymaga posiadania dokumentu potwierdzającego ukończenie konkretnych studiów w celu uzyskania dostępu do zawodu mediatora ani nie ogranicza jego stosowania do „wykonywania” zawodu regulowanego. Zdaniem tej instytucji, o ile w braku harmonizacji państwa członkowskie zachowują kompetencję do regulowania tego zawodu i określenia warunków dostępu do niego, o tyle przepisy ustawodawstwa krajowego nie mogą stanowić nieuzasadnionej przeszkody dla korzystania z gwarantowanych w traktatach swobód podstawowych.
Biorąc pod uwagę, że dostęp do zawodu mediatora jest w Grecji uzależniony zarówno od szczególnego wykształcenia, jak i od akredytacji udzielonej kandydatowi, który zdał wspomniany egzamin, Komisja uważa, że zawód mediatorów jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2005/36.
Jej zdaniem niewyznaczenia przez Republikę Grecką organów i instytucji właściwych do wydawania lub przyjmowania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji oraz innych dokumentów i informacji, zgodnie z art. 56 ust. 3 tej dyrektywy, nie można podnosić w celu uzasadnienia nieprzestrzegania pozostałych przepisów omawianej dyrektywy.
Co się tyczy w pierwszej kolejności treści świadectwa instytucji kształcącej, które powinien przedstawić mediator migrujący, aby uzyskać akredytację wykonywania tego zawodu w Grecji, Komisja zauważa, że ze zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088 wynika, iż do wniosku o uznanie w Grecji świadectwa potwierdzającego ukończenie studiów mediatora za granicą należy załączyć w szczególności świadectwo instytucji kształcącej potwierdzające metodę nauczania, liczbę uczestników, liczbę i kwalifikacje instruktorów, procedurę egzaminowania i oceny kandydatów oraz zasady zapewnienia integralności oceny. Takie warunki wykraczają poza to, co jest konieczne do celów dokonania oceny poziomu wiedzy i kwalifikacji zawodowych, jakie powinien posiadać właściciel poświadczenia. W konsekwencji powyższe warunki są sprzeczne z art. 13 i 14, art. 50 ust. 1 oraz z załącznikiem VII do dyrektywy 2005/36.
W tym względzie Komisja podnosi, że z art. 13 dyrektywy 2005/36 wynika, iż właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego przyznaje dostęp do zawodu regulowanego wnioskodawcom, którzy posiadają poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji określony w innym państwie członkowskim w celu podjęcia lub wykonywania tego samego zawodu na jego terytorium. O ile takie poświadczenia muszą być wydawane przez właściwy organ w państwie członkowskim i potwierdzać uzyskanie kwalifikacji zawodowych na określonym poziomie, o tyle zdaniem Komisji dyrektywa 2005/36 nie wymaga, by dyplomy wydane w innym państwie członkowskim poświadczały nauczanie i kształcenie równoważne lub podobne do nauczania i kształcenia wymaganego w przyjmującym państwie członkowskim.
Zdaniem Komisji art. 14 dyrektywy 2005/36 przewiduje, że właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wezwać wnioskodawcę do przedstawienia informacji dotyczących jego kształcenia wyłącznie w zakresie niezbędnym dla zrozumienia ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego wymaganego w uregulowaniu Republiki Greckiej. Tymczasem zdaniem tej instytucji warunki wymagane w ustawodawstwie krajowym nie pozwalają na zbadanie, czy szkolenie odbyte przez zainteresowanego obejmuje materiał istotnie różniący się od tego, który jest objęty wymaganym na terytorium Grecji dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji.
Ponadto z art. 50 ust. 1 dyrektywy 2005/36 wynika, że właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą w ramach procedury uznawania żądać przedstawienia dokumentów i świadectw wymienionych w załączniku VII do tej dyrektywy, takich jak kopie poświadczeń umiejętności lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, który daje dostęp do wykonywania danego zawodu.
Tymczasem Komisja utrzymuje, że z pkt 1 lit. b) akapit drugi wspomnianego załącznika VII wynika, że właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wezwać wnioskodawcę do przedstawienia takich informacji dotyczących jego kształcenia wyłącznie w zakresie niezbędnym do zrozumienia ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do wymaganego kształcenia krajowego. W związku z tym zdaniem tej instytucji warunki ustanowione w greckim uregulowaniu naruszają zarówno art. 14 ust. 1, jak i art. 50 ust. 1 oraz załącznik VII do dyrektywy 2005/36.
Co się tyczy w drugiej kolejności środków wyrównawczych przewidzianych przez Republikę Grecką, Komisja przypomina, że zawarty w rozdziale A art. 1 ust. 5 zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 stanowi, że komisja akredytacyjna mediatorów może, według swego uznania, żądać od zainteresowanego poddania się dodatkowemu egzaminowi, w szczególności gdy szkolenie zostało przeprowadzone w Grecji przez zagraniczną instytucję.
Chociaż Komisja przyznaje, że dyrektywa 2005/36 nie wymaga, by kryteria takich egzaminów zostały ustanowione, to jednak zauważa, iż w braku przepisów krajowych regulujących procedurę egzaminowania procedura ta może się okazać arbitralna, a nawet dyskryminacyjna. W związku z tym uważa ona, że procedura egzaminowania bez uprzedniej oceny ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego narusza wymogi przewidziane w art. 14 dyrektywy 2005/36.
Ponadto Komisja podnosi, że jednym z warunków uznawania równoważności dokumentu w uregulowaniach krajowych jest warunek wykazania doświadczenia nabytego w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnychjako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron. Tymczasem taki warunek nie jest konieczny w przypadku mediatorów szkolonych w Grecji. Zdaniem Komisji warunek ten jest dyskryminujący i narusza art. 13 dyrektywy 2005/36.
Jeśli chodzi o praktykę administracji greckiej w zakresie odstąpienia od stosowania ww. warunku, jeżeli informacje zawarte w aktach danej sprawy pozwalają na wykazanie ustawicznego kształcenia i systematycznej praktyki mediacji, Komisja zauważa, że niezgodność ustawodawstwa krajowego z przepisami prawa Unii można ostatecznie wyeliminować jedynie za pomocą przepisów o charakterze wiążącym, mających taką samą moc prawną jak przepisy, które powinny zostać zmienione, skutkiem czego praktyka administracyjna nie wystarcza do uznania jej za odpowiednie wykonanie zobowiązań wynikających z traktatu FUE. W każdym razie instytucja ta utrzymuje, że zgodnie z ustawodawstwem greckim możliwość odstąpienia od stosowania kryterium doświadczenia dotyczy tylko zainteresowanych, którzy dokument licencyjny mediatora uzyskali najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r.
Republika Grecka podkreśla, że zmienione rozporządzenie ministerialne 109088 zostało uchylone z dniem wejścia w życie ustawy nr 4512/2018, w związku z czym uważa, że niniejszy zarzut nie ma już znaczenia dla sprawy.
–
Ocena Trybunału
Na wstępie, jeśli chodzi o określenie zakresu stosowania dyrektywy 2005/36 w świetle dyrektywy 2008/52, należy zauważyć, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 46 opinii, że ta ostatnia dyrektywa nie może w niniejszej sprawie wpłynąć na stosowanie dyrektywy 2005/36. O ile bowiem dyrektywa 2008/52 dotyczy niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych, o tyle jednak nie dokonano w niej harmonizacji warunków dostępu do zawodu mediatora.
Po dokonaniu powyższego uściślenia w odniesieniu do kwestii, czy zawód mediatora stanowi „zawód regulowany” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36, należy przypomnieć, że pojęcie „zawodu regulowanego” oznacza działalność zawodową lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania określonych kwalifikacji zawodowych (wyrok z dnia 21 września 2017 r., Malta Dental Technologists Association i Reynaud,
C‑125/16
,
EU:C:2017:707
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z art. 3 ust. 1 lit. b), c) i e) dyrektywy 2005/36 wynika zatem, że pojęcie określonych „kwalifikacji zawodowych” użyte w art. 3 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy obejmuje swoim zakresem wszystkie kwalifikacje potwierdzone dyplomem zaświadczającym o ukończeniu kształcenia, którego szczególnym celem jest przygotowanie kandydatów do wykonywania danego zawodu (wyrok z dnia 21 września 2017 r., Malta Dental Technologists Association i Reynaud,
C‑125/16
,
EU:C:2017:707
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy stwierdzić, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 43 opinii, że zawód mediatora, zgodnie z jego uregulowaniem w Grecji, spełnia kryteria wskazane w pkt 86 i 87 niniejszego wyroku, ponieważ dostęp do niego jest uzależniony od odbycia odpowiedniego szkolenia w celu uzyskania kwalifikacji zawodowych i tytułu pozwalającego szczególnie na wykonywanie tego zawodu, w szczególności na mocy art. 6 ust. 1 i 3 ustawy nr 3898/2010.
Co się tyczy zgodności rozpatrywanego uregulowania z przepisami dyrektywy 2005/36, należy zauważyć, że uznawanie dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji mediatorów uregulowano w art. 10–14 tej dyrektywy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 wspomnianej dyrektywy właściwy organ tego państwa członkowskiego zezwala wnioskodawcom na dostęp do zawodu regulowanego i jego wykonywanie na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli, jeśli posiadają oni poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w art. 11 tej dyrektywy, wydane przez właściwy organ innego państwa członkowskiego w tym samym celu.
O ile art. 14 dyrektywy 2005/36 przewiduje, że art. 13 tej dyrektywy nie stoi na przeszkodzie temu, by przyjmujące państwo członkowskie nałożyło „środki wyrównawcze” polegające na odbyciu stażu adaptacyjnego lub przystąpieniu do testu umiejętności w stosunku do osób pragnących uzyskać dostęp do zawodu regulowanego i wykonywać go, to jednak, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 56 opinii, ten sam art. 14 ogranicza tę możliwość do sytuacji wymienionych w jego ust. 1.
Z art. 14 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 wynika przede wszystkim, że państwa członkowskie mogą nałożyć środki wyrównawcze, w przypadku gdy kształcenie, które wnioskodawca odbył, obejmuje materiał zasadniczo różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym państwie członkowskim. Następnie na podstawie ust. 4 tego samego artykułu pojęcie „istotnie różniącego się materiału” należy rozumieć jako określające materiał, który obejmuje nabytą wiedzę, umiejętności i kompetencje mające zasadnicze znaczenie dla wykonywania zawodu i w odniesieniu do którego kształcenie odbyte przez migranta wykazuje istotne różnice pod względem treści w porównaniu z kształceniem wymaganym przez przyjmujące państwo członkowskie. Wreszcie ust. 5 wspomnianego art. 14 uzależnia możliwość wymagania środków wyrównawczych od przestrzegania zasady proporcjonalności.
Ponadto z art. 50 ust. 1 dyrektywy 2005/36 wynika, że właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może żądać przedstawienia dokumentów i zaświadczeń wymienionych w załączniku VII do tej dyrektywy. W pkt 1 lit. b) i c) tego załącznika wskazano, że przedstawienia poświadczeń wymienionych w tym punkcie można żądać na warunkach określonych na podstawie tych ostatnich przepisów.
To właśnie w świetle powyższych uwag należy zbadać zgodność greckiego uregulowania z dyrektywą 2005/36.
Co się tyczy w pierwszej kolejności procedury uznawania kwalifikacji akademickich, uzależnionej od dodatkowych wymogów dotyczących treści świadectw instytucji kształcącej, które powinien przedstawić mediator migrujący, aby uzyskać akredytację wykonywania tego zawodu w Grecji, zawarty w rozdziale A art. 1 ust. 2 lit. c) zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088 wynika, że greckie uregulowanie wymaga, by świadectwo instytucji kształcącej skierowane do greckiej komisji akredytacji zawierało szereg informacji, wśród których znajdują się także informacje dotyczące miejsca szkolenia, jak również procedury egzaminowania i oceny kandydatów oraz zasad zapewnienia integralności oceny.
Tymczasem należy stwierdzić, że, po pierwsze, warunki ustanowione w prawie greckim nie są zawarte w dyrektywie 2005/36, a po drugie, wbrew wymogom wynikającym z art. 14, art. 50 ust. 1 i z pkt 1 załącznika VII do tej dyrektywy, nie są one, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 60 opinii, właściwe do dokonania w sposób proporcjonalny oceny treści szkolenia odbytego przez wnioskodawców.
Co się tyczy w drugiej kolejności środków wyrównawczych wymaganych przez Republikę Grecką od osób, które ubiegają się o akredytację mediatora, posiadających dokument licencyjny uzyskany za granicą lub wydany przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu kształcenia w Grecji, należy zauważyć, że z art. 14 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 wynika, iż nałożenie środków wyrównawczych zakłada przeprowadzenie egzaminu, w ramach którego właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego ma na celu ustalenie ewentualnych istotnych różnic między kształceniem uzyskanym przez wnioskodawcę, a szkoleniem krajowym.
W niniejszej sprawie z art. 1 (rozdziału A) ust. 5 zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088 wynika, że jeśli chodzi o uznawanie równorzędności dokumentu licencyjnego uzyskanego za granicą lub też wydanego przez zagraniczną instytucję kształcącą po ukończeniu kształcenia w Grecji, komisja akredytacji mediatorów może uznać tę równoważność, jeżeli wnioskodawca może wykazać doświadczenie nabyte w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, w których uczestniczył jako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron. Ponadto komisja ta może, według własnego uznania, zobowiązać wnioskodawcę do przystąpienia do dodatkowego egzaminu, w szczególności w przypadku gdy kształcenie zostało przeprowadzone w Grecji.
W tym względzie należy stwierdzić, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 63 opinii, że takie warunki nie odpowiadają rodzajowo kryteriom przewidzianym w dyrektywie 2005/36 i wykraczają poza zakres uznania, jaki ta dyrektywa pozostawia właściwym organom państw członkowskich w tej dziedzinie.
W zakresie, w jakim rozpatrywane uregulowanie krajowe nie przewiduje bowiem dokonania uprzedniej oceny mającej na celu ustalenie, że wnioskodawca otrzymał kształcenie obejmujące materiał istotnie różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym państwie członkowskim, przy czym ta uprzednia ocena jest niezbędna na podstawie art. 14 dyrektywy 2005/36, aby komisja akredytacji mogła żądać przyjęcia środków wyrównawczych, nie można twierdzić, że owo uregulowanie krajowe jest zgodne z dyrektywą 2005/36.
Ponadto należy stwierdzić, że zawarty w rozdziale A art. 1 ust. 5 zmienionego rozporządzenia ministerialnego 109088 narusza również obowiązki przewidziane w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36 w zakresie, w jakim od osób wnioskujących o akredytację mediatora po uzyskaniu dokumentu licencyjnego zagranicznej instytucji kształcącej wymaga się wykazania doświadczenia nabytego w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, podczas gdy taki warunek akredytacji nie ma zastosowania do osób, które uzyskały dokument licencyjny od krajowej instytucji kształcącej.
Rozważań tych nie podważa argument, zgodnie z którym w praktyce administracyjnej można odstąpić od stosowania takiego warunku, ponieważ bezsporne jest, że nawet jeśli w praktyce organy państwa członkowskiego nie stosują przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii, to pewność prawa wymaga jednak, aby przepis ten został zmieniony (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2007 r., Komisja/Belgia,
C‑522/04
,
EU:C:2007:405
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższych uwag wynika, że uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji akademickich od dodatkowych wymogów dotyczących treści wymaganych świadectw oraz od środków wyrównawczych bez uprzedniej oceny ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 i 14, art. 50 ust. 1 oraz załącznika VII do dyrektywy 2005/36.
W związku z tym należy stwierdzić, że:
–
ograniczając formę prawną instytucji kształcących mediatorów do spółek o celu niezarobkowym, które muszą zostać utworzone wspólnie z co najmniej jednej greckiej izby adwokackiej i z co najmniej jednej greckiej izby zawodowej, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123;
–
uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji akademickich od dodatkowych wymogów dotyczących treści wymaganych świadectw oraz od środków wyrównawczych bez uprzedniej oceny ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego oraz utrzymując w mocy dyskryminacyjne przepisy zobowiązujące osoby, które ubiegają się o akredytację mediatora, posiadające dokument licencyjny uzyskany za granicą lub wydany przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu kształcenia w Grecji, do wykazania się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 i 14, art. 50 ust. 1 oraz załącznika VII do dyrektywy 2005/36.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Republiki Greckiej, a Republika Grecka przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Ograniczając formę prawną instytucji kształcących mediatorów do spółek o celu niezarobkowym, które muszą zostać utworzone wspólnie z co najmniej jednej greckiej izby adwokackiej i z co najmniej jednej greckiej izby zawodowej, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 15 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym;
–
uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji akademickich od dodatkowych wymogów dotyczących treści wymaganych świadectw oraz od środków wyrównawczych bez uprzedniej oceny ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego oraz utrzymując w mocy dyskryminacyjne przepisy zobowiązujące osoby, które ubiegają się o akredytację mediatora, posiadające dokument licencyjny uzyskany za granicą lub wydany przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu kształcenia w Grecji, do wykazania się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 i 14, art. 50 ust. 1 oraz załącznika VII do dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r.

2)
Republika Grecka zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.