CELEX: 62014TJ0015
Pomoc państwa
Rekompensata za świadczenie usług publicznych przyznana ze skutkiem wstecznym przez władze włoskie
Usługi w zakresie międzyregionalnych przewozów autobusowych świadczone w latach 1987-2003
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym
Utrzymanie zobowiązania z zakresu usług publicznych
Przyznanie rekompensaty
Rozporządzenie (EWG) nr 1191/69

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Simet SpA, jest spółką, która świadczy usługi drogowego transportu pasażerskiego. Skarżąca zapewnia w szczególności międzyregionalne rozkładowe połączenia autobusowe między regionem Kalabria i innymi regionami Włoch (zwane dalej „połączeniami międzyregionalnymi”). Oprócz tych usług, które stanowią przeważającą część działalności skarżącej, świadczy ona także inne usługi, między innymi w dziedzinach transportu międzynarodowego, turystyki i wynajmu autokarów wraz z kierowcą.
Prawne i regulacyjne ramy działalności skarżącej
Na przestrzeni lat działalność skarżącej regulowały kolejne przepisy ustawowe i wykonawcze, zarówno na szczeblu krajowym, jak i na poziomie Unii Europejskiej.
Prawo Unii
Dziedzina transportu drogowego została uregulowana na poziomie Unii w szczególności w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (
Dz.U. 1969, L 156, s. 1
).
Artykuł 1 rozporządzenia nr 1191/69 stanowi:
„1.   Państwa członkowskie znoszą zobowiązania właściwe dla pojęcia usługi publicznej, określone w niniejszym rozporządzeniu, nałożone w dziedzinie transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej.
2.   Jednakże zobowiązania mogą być utrzymane, jeżeli są konieczne, aby zapewnić świadczenie odpowiednich usług transportowych.
[…]
4.   Obciążenia finansowe nałożone na przedsiębiorstwa transportowe w wyniku utrzymania zobowiązań określonych w ust. 2 i z zastosowania stawek i warunków transportu określonych w ust. 3, są przedmiotem rekompensaty, udzielonej zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu”.
Artykuł 2 rozporządzenia nr 1191/69 stanowi:
„1.   »Zobowiązania z tytułu [z zakresu] świadczenia usług publicznych« oznaczają zobowiązania, jakich zainteresowane przedsiębiorstwo transportowe, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjęłoby lub nie przyjęłoby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach.
2.   »Zobowiązania z tytułu [z zakresu] świadczenia usług publicznych« w rozumieniu ust. 1 obejmują zobowiązanie do prowadzenia działalności, zobowiązanie do przewozu i zobowiązania taryfowe.
3.   Do celów niniejszego rozporządzenia »zobowiązanie do prowadzenia działalności« oznacza każde zobowiązanie nałożone na przedsiębiorstwo transportowe do podejmowania, w odniesieniu do linii lub urządzeń, których obsługa została im przekazana w drodze licencji lub równoważnego zezwolenia, wszelkich środków w celu zapewnienia usługi transportowej odpowiadającej ustalonym normom ciągłości, prawidłowości i wydajności. Dotyczy to również zobowiązania do świadczenia usług dodatkowych oraz zobowiązania do utrzymywania w dobrym stanie linii, sprzętu w przypadku, gdy jest to dodatek do wymogów całości sieci, oraz urządzeń po zaprzestaniu świadczenia usług.
4.   Do celów niniejszego rozporządzenia »zobowiązanie do przewozu« oznacza zobowiązanie przedsiębiorstw transportowych do przyjęcia i wykonania każdego przewozu osób lub rzeczy zgodnie z ustalonymi stawkami i warunkami.
5.   Do celów niniejszego rozporządzenia »zobowiązanie taryfowe« oznacza zobowiązanie przedsiębiorstw transportowych do stosowania cen stałych lub zatwierdzonych urzędowo, przeciwnych interesowi gospodarczemu przedsiębiorstwa i wynikających z obciążenia [wprowadzenia] bądź z odmowy zmian[y] […] specjalnych przepis[ów] dotyczących taryfy, w szczególności w odniesieniu do niektórych kategorii osób, niektórych kategorii produktów lub na niektórych połączeniach.
Przepisy powyższego akapitu nie mają zastosowania do zobowiązań wynikających z ogólnych środków polityki cenowej stosowanej do całej gospodarki lub środków podjętych w odniesieniu do stawek i warunków transportu w celu organizacji rynku transportu lub jego części”.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 1191/69 stanowi:
„1.   Przedsiębiorstwa transportowe składają właściwym władzom państw członkowskich wnioski o zniesienie całości lub części zobowiązania z tytułu [z zakresu] świadczenia usług publicznych, jeżeli zobowiązanie to pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze.
2.   Przedsiębiorstwa transportowe mogą zawrzeć we wniosku propozycję zastąpienia aktualnie stosowanego rodzaju transportu innym rodzajem. Przedsiębiorstwa stosują przepisy art. 5 w celu obliczenia oszczędności mogących poprawić wyniki ich sytuacji finansowej”.
Artykuł 5 rozporządzenia nr 1191/69 przewiduje:
„1.   Zobowiązanie do prowadzenia działalności lub przewozu powoduje niekorzystne skutki gospodarcze, kiedy zmniejszenie obciążeń finansowych, możliwe w wyniku całościowego lub częściowego zniesienia tego zobowiązania w odniesieniu do działalności lub grupy działań podlegających temu zobowiązaniu jest większe niż zmniejszenie przychodów wynikających z tego zniesienia.
Niekorzystne skutki gospodarcze ustala się na podstawie deklaracji, uaktualnionej w razie potrzeby, obejmującej niekorzystne skutki gospodarcze w skali roku, wynikające z różnicy między zmniejszeniem rocznych obciążeń finansowych i zmniejszeniem rocznych przychodów wynikających ze zniesienia obowiązku.
Jednakże, jeżeli zobowiązanie do prowadzenia działalności lub przewozu dotyczy jednej lub więcej kategorii transportu osób lub rzeczy w sieci połączeń lub w części tej sieci, obciążenie finansowe, które byłoby wycofane w związku ze zniesieniem zobowiązania, oblicza się przez rozdzielenie między różne kategorie przewozów całkowitych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo w związku z jego działalnością transportową.
Niekorzystne skutki gospodarcze są wtedy równe różnicy między kosztami przydzielonymi do części działalności danego przedsiębiorstwa obciążonej zobowiązaniem z tytułu [w zakresie] świadczenia usług publicznych i odpowiadającym im przychodom.
Niekorzystne skutki gospodarcze ustala się biorąc pod uwagę skutki wynikające ze zobowiązania dla całości działalności przedsiębiorstwa.
2.   Zobowiązanie taryfowe zawiera niekorzystne skutki gospodarcze, kiedy różnica między przychodami i obciążeniami finansowymi z przewozów podlegających zobowiązaniu jest niższa niż różnica między przychodami i obciążeniami finansowymi z tych przewozów, jeżeli ich świadczenie opierało się na zasadach handlowych, biorąc pod uwagę koszty działalności podlegającej temu zobowiązaniu oraz sytuację na rynku”.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 „[d]ecyzje o utrzymaniu całości lub części zobowiązania z tytułu [z zakresu] świadczenia usług publicznych lub zniesieniu go w określonym terminie przewidują, dla obciążeń finansowych, które z niego wynikają, udzielenie rekompensaty; kwotę rekompensaty ustala się zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w art. od 10 do 13”.
Artykuł 10 rozporządzenia nr 1191/69 stanowi:
„1.   Kwota rekompensaty określonej w art. 6, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności lub przewozu, jest równa różnicy między zmniejszeniem obciążeń finansowych i zmniejszeniem przychodów przedsiębiorstwa, mogącym wynikać ze zniesienia całości lub odpowiedniej części danego zobowiązania w danym okresie.
Jednakże, jeżeli obliczenie niekorzystnych skutków gospodarczych zostało wykonane przez rozdzielenie całkowitych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo z tytułu działalności transportowej między poszczególne części tej działalności transportowej, kwota rekompensaty jest równa różnicy między kosztami przydzielanymi do części działalności przedsiębiorstwa objętej zobowiązaniem z tytułu [z zakresu] świadczenia usług publicznych i odpowiednimi przychodami.
2.   W celu określenia obciążeń finansowych i przychodów określonych w ust. 1, bierze się pod uwagę następstwa zniesienia danego zobowiązania dla całości działalności przedsiębiorstwa”.
W myśl art. 12 rozporządzenia nr 1191/69 koszty wynikające z utrzymania zobowiązań są obliczane na podstawie wydajnego zarządzania przedsiębiorstwem i świadczenia usług transportowych odpowiedniej jakości. Odsetki od kapitału własnego mogą być odjęte od odsetek branych pod uwagę przy obliczaniu kosztów.
Artykuł 14 rozporządzenia nr 1191/69 stanowi:
„1.   Z wyłączeniem przypadków określonych w art. 1 ust. 3, po upływie daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, państwa członkowskie mogą nakładać zobowiązania z tytułu [z zakresu] świadczenia usług publicznych na przedsiębiorstwa transportowe wyłącznie wtedy, gdy takie obowiązki są konieczne w celu zapewnienia świadczenia wystarczających usług transportowych.
2.   Jeśli nałożone zobowiązanie pociąga za sobą w przedsiębiorstwie transportowym niekorzystne skutki gospodarcze, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 lub obciążenia finansowe w rozumieniu art. 9, właściwe władze państw członkowskich zapewniają w decyzjach nakładających zobowiązania, udzielenie rekompensaty za obciążenia finansowe, które z nich wynikają. Stosuje się przepisy art. 10–13”.
Artykuł 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 stanowi:
„Rekompensata wypłacana zgodnie z niniejszym rozporządzeniem jest zwolniona od wstępnej procedury przygotowawczej ustanowionej w art. 93 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
Państwa członkowskie przesyłają bezzwłocznie do Komisji informacje, sklasyfikowane według kategorii obowiązku, dotyczące rekompensat za obciążenia finansowe przedsiębiorstw transportowych, wynikające z utrzymania przepisów dotyczących usług publicznych określonych w art. 2 i z zastosowania do transportu osób stawek i warunków transportu nałożonych w interesie jednej lub wielu szczególnych kategorii osób”.
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. zmieniające rozporządzenie nr 1191/69 (
Dz.U. 1991, L 169, s. 1
), które weszło w życie w dniu 1 lipca 1992 r., zniosło możliwość utrzymywania lub nakładania przez państwa członkowskie zobowiązań z zakresu usług publicznych w stosunku do przedsiębiorstw transportowych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, których działalność ograniczała się wyłącznie do obsługi przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych.
Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 1191/69, zmienionego rozporządzeniem nr 1893/91, „[w] celu zapewnienia świadczenia odpowiednich usług przewozowych, w szczególności uwzględniających czynniki socjalne i potrzeby środowiska naturalnego oraz planowania przestrzennego, lub mając w perspektywie oferowanie specjalnych opłat za przewozy niektórym grupom pasażerów, właściwe władze państw członkowskich mogą zawrzeć z przedsiębiorstwami przewozowymi umowy o świadczeniu usług publicznych”.
Artykuł 14 rozporządzenia nr 1191/69, zmienionego rozporządzeniem nr 1893/91, stanowi:
„1.   »Umowa o usługi publiczne« oznacza umowę zawartą między właściwym organem państwa członkowskiego a przedsiębiorstwem przewozowym o świadczenie na rzecz ogółu społeczeństwa odpowiednich usług przewozowych.
Umowy o usługi publiczne mogą dotyczyć zwłaszcza:
—
usług przewozowych spełniających określone normy ciągłości, regularności, zdolności przewozowej i jakości,
—
dodatkowych usług przewozowych,
—
usług przewozowych o określonych stawkach i spełniających określone warunki, w szczególności w odniesieniu do niektórych grup pasażerów lub niektórych dróg,
—
dostosowania usług do rzeczywistych wymogów.
2.   Umowy o usługi publiczne będą zawierały inter alia następujące punkty określające:
a)
charakter świadczonej usługi, z podaniem normy ciągłości, regularności, zdolności przewozowej i jakości;
b)
ceny usług objętych umową, które będą albo dodane do dochodów taryfowych, albo dochody będą w nie wliczone. W umowach zawarte będą także szczegółowe dane [zasady] dotyczące stosunków finansowych między obydwoma stronami;
c)
przepisy dotyczące trybu wprowadzania poprawek lub zmian do warunków umów, w szczególności zmian, które nie były wcześniej do przewidzenia;
d)
okres obowiązywania warunków umowy;
e)
kary w przypadku niewywiązania się z warunków określonych w umowie.
3.   Aktywa zaangażowane w świadczenie usług przewozowych, które objęte są umowami o świadczenie usług publicznych, mogą należeć do przedsiębiorstwa lub być pozostawione do jego dyspozycji.
4.   Przedsiębiorstwo, które zamierza zaprzestać świadczenia usług przewozowych na rzecz ogółu społeczeństwa lub wprowadzić zasadnicze zmiany do dotychczas świadczonych przez siebie, w sposób ciągły i regularny, usług przewozowych, nieobjętych systemem umów lub niepodlegających obowiązkom wynikającym ze świadczenia usług publicznych, powiadomi właściwe władze państwa członkowskiego o tym fakcie co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem.
Właściwy organ może podjąć decyzję o odrzuceniu tej notyfikacji.
Postanowienie to nie będzie miało wpływu na inne krajowe procedury upoważniające do zakończenia świadczenia lub modyfikacji usług przewozowych.
5.   Po otrzymaniu informacji, określonych w ust. 4, właściwe władze mogą wywierać nacisk na utrzymanie świadczenia usługi przez okres nie dłuższy niż jeden rok od daty złożenia notyfikacji i poinformują o tym przedsiębiorstwo, nie później niż na miesiąc przed wygaśnięciem ważności notyfikacji.
Władze te mogą również podjąć inicjatywę negocjacji wprowadzenia lub modyfikacji takiej usługi przewozowej.
6.   Wydatki wynikające dla przedsiębiorstwa przewozowego z obowiązków określonych w ust. 5 będą kompensowane zgodnie ze wspólną procedurą określoną w częściach II, III i IV”.
Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 5 rozporządzenia nr 1191/69, zmienionego rozporządzeniem nr 1893/91, „właściwe władze państw członkowskich mogą utrzymać lub nałożyć zobowiązania z tytułu [z zakresu] wykonywania usług publicznych określonych w art. 2, w dziedzinie miejskich, podmiejskich i regionalnych pasażerskich usług przewozowych”. W takim wypadku „[w]arunki i szczegółowe elementy [zasady] dotyczące kierowania takimi przedsięwzięciami zgodnie z umową, w tym również metody kompensacji [rekompensaty], określone zostały w sekcjach II, III oraz IV”.
W przepisie tym wskazano również, co następuje:
Rozporządzenie nr 1191/69, zmienione rozporządzeniem nr 1893/91, zostało uchylone na mocy rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (
Dz.U. 2007, L 315, s. 1
), które weszło w życie w dniu 3 grudnia 2009 r.
Prawo krajowe
Skarżąca początkowo obsługiwała połączenia międzyregionalne na podstawie rocznych koncesji przyznawanych przez Ministero delle Infrastructure e dei Trasporti (włoskie ministerstwo infrastruktury i transportu, zwane dalej „MIT”) na podstawie legge n. 1822 Disciplina degli autoservizi di linea (autolinee) per viaggiatori, bagagli e pacchi agricoli in regime di concessione all’industria privata (ustawy nr 1822 regulującej usługi autobusowe w zakresie przewozu pasażerów, bagaży i paczek produktów rolnych na podstawie koncesji przyznanej sektorowi prywatnemu) z dnia 28 września 1939 r. (GURI nr 292 z dnia 18 grudnia 1939 r., zwanej dalej „ustawą nr 1822/1939”).
Zgodnie z art. 3 ustawy nr 1822/1939 koncesję przyznawano „na podstawie szczegółowej specyfikacji zawierającej wszystkie wymogi techniczne, administracyjne i gospodarcze, którym podlega sama koncesja, a także zobowiązania w zakresie transportu przesyłek pocztowych”. Artykuł 6 ust. 2 pkt 3 tej ustawy przewidywał, że w sytuacji gdy o jedną koncesję ubiegało się kilku wnioskodawców, organ administracji przychylał się przede wszystkim do wniosku tego z nich, który wykazał, że przyjmie na siebie także inne zobowiązania do wykonania robót lub świadczenia usług leżących w interesie lokalnym, związanych z usługami transportowymi, których świadczenia jest on w stanie się podjąć. Ponadto art. 1 ustawy nr 1822/1939 przewidywał, że na posiadaczach koncesji ciążył obowiązek przewozu przesyłek pocztowych na żądanie organu administracji ds. poczt i telegrafów.
Ustawa nr 1822/1939 została zmieniona mocą decreto del Presidente della Repubblica n. 369 Regolamento recante semplificazione del procedimento di concessione di autolinee ordinarie di competenza statale (rozporządzenia prezydenckiego nr 369 zawierającego regulacje dotyczące uproszczenia procedury udzielania koncesji w odniesieniu do zwykłych linii autobusowych podlegających odpowiedzialności państwa) z dnia 22 kwietnia 1994 r. (dodatek zwyczajny nr 91 do GURI nr 136 z dnia 13 czerwca 1994 r., zwanego dalej „rozporządzeniem nr 369/1994”). W myśl rozporządzenia nr 369/1994 przedsiębiorstwa ubiegające się o koncesję musiały w swym wniosku o przyznanie koncesji wykazać „w sposób jasny i szczegółowy, że nie ma możliwości spełnienia w całości lub w części stwierdzonych wymagań w zakresie użyteczności publicznej za pośrednictwem istniejących już usług transportowych”.
Ustawa nr 1822/1939, zmieniona rozporządzeniem nr 369/1994, została następnie uchylona mocą decreto legislativo n. 285 Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale (dekretu legislacyjnego nr 285 w sprawie reorganizacji usług samochodowych należących do kompetencji państwa) z dnia 21 listopada 2005 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 6 z dnia 9 stycznia 2006 r.), wydanego na podstawie legge n. 32 Delega al Governo per il riassetto normativo del settore dell’autotrasporto di persone e cose (ustawy nr 32 w sprawie powierzenia rządowi reformy uregulowań w dziedzinie transportu drogowego osób i towarów) z dnia 1 marca 2005 r. (GURI nr 57 z dnia 10 marca 2005 r.).
Przepisy przejściowe dekretu legislacyjnego nr 285/2005 poskutkowały jednak utrzymaniem w odniesieniu do skarżącej systemu rocznych koncesji, przewidzianego ustawą nr 1822/1939, zmienioną rozporządzeniem nr 369/1994, do dnia 31 grudnia 2012 r.
Ponadto skarżąca skorzystała z kolejnych przepisów krajowych przewidujących wypłatę rekompensat z tytułu obciążeń finansowych wynikających z określonych zobowiązań podjętych przez posiadaczy koncesji w zakresie usług transportu drogowego.
Skarżąca skorzystała również z przepisów decreto del Presidente della Repubblica n. 1227 Norme riguardanti la soppressione degli obblighi di servizio pubblico nei confronti delle aziende esercenti servizi automobilistici a carattere prevalentemente interregionale, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico da mantenere e il rimborso degli oneri per obblighi tariffari (rozporządzenia prezydenta republiki nr 1227 w sprawie uregulowań dotyczących zniesienia zobowiązań z zakresu usług publicznych w odniesieniu do przedsiębiorstw świadczących usługi samochodowe głównie o zasięgu międzyregionalnym, rekompensaty za utrzymywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych i zwrotu kosztów z tytułu zobowiązań taryfowych) z dnia 29 grudnia 1969 r. (GURI nr 75 z dnia 25 marca 1970 r., zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1227/69”).
Artykuł 2 rozporządzenia nr 1227/69 przewidywał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 przedsiębiorstwa świadczące głównie usługi w zakresie regionalnego transportu drogowego mogą wystąpić do MIT z wnioskiem o całkowite lub częściowe zniesienie nałożonego na nie zobowiązania z zakresu usług publicznych, w wypadku gdy zobowiązanie to nie zostało zniesione. W dniu 8 stycznia 1981 r. skarżąca otrzymała więc od władz włoskich, na podstawie rozporządzenia nr 1227/69, fundusze przeznaczone na pokrycie obciążeń finansowych wynikających ze zobowiązań taryfowych nałożonych na posiadaczy koncesji w latach 1972–1974.
Skarżąca skorzystała także z przepisów legge n. 877 Interventi urgenti per gli autoservizi pubblici di linea di competenza statale (ustawy nr 877 w sprawie pilnych interwencji dotyczących publicznych usług w zakresie rozkładowych przewozów autokarowych należących do kompetencji państwa) z dnia 13 grudnia 1986 r. (GURI nr 295 z dnia 20 grudnia 1986 r.), która przewidywała, że pomoc powinna być przyznawana na podstawie pokonywanych odległości, w okresie od 1 kwietnia 1972 r. do 1986 r., przedsiębiorstwom obsługującym regularne połączenia autokarowe, za które odpowiedzialność ponosi państwo, oraz międzynarodowe połączenia autokarowe poza granice Włoch.
W późniejszym czasie skarżąca nie otrzymywała już płatności o charakterze rekompensaty.
Ponadto art. 4 ust. 4 lit. b) legge n. 59 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa z dnia 15 marca 1997 r. (dodatek zwyczajny nr 56 do GURI nr 63 z dnia 17 marca 1997 r.), zmienionej mocą Decreto legislativo n. 422 Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, z dnia 19 listopada 1997 r. (GURI nr 287 z dnia 10 grudnia 1997 r.), stanowi:
„przewidzieć, aby regiony i jednostki samorządu lokalnego, w ramach swych kompetencji, regulowały świadczenie usług, bez względu na zasady, na jakich są one realizowane, i bez względu na formę, w jakiej zostały one powierzone, czy to w drodze koncesji, czy też zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 22 i 25 ustawy nr 142 z dnia 8 czerwca 1990 r. w drodze umów o świadczenie usług publicznych, zasadami, które są zgodne z art. 2 i 3 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 i z rozporządzeniem (EWG) nr 1893/91, które gwarantują pewność/bezpieczeństwo finansowe oraz pokrycie budżetowe i które zapewniają, od chwili obecnej do dnia 1 stycznia 2000 r., osiągnięcie stosunku wynoszącego co najmniej 0,35 między przychodami z przewozów a kosztami operacyjnymi, po potrąceniu kosztów infrastruktury po zastosowaniu dyrektywy 91/440/EWG do transportu kolejowego o znaczeniu regionalnym i lokalnym; określić sposoby zachęcania do przełamywania sytuacji monopolistycznych w zarządzaniu transportem miejskim i międzymiastowym oraz wprowadzania zasad konkurencji w usługach okresowych; określić zasady, na jakich, od chwili obecnej do dnia 1 stycznia 2000 r., regiony będą zastępować własnymi, niezależnymi umowami o świadczenie usług regionalnych umowę o świadczenie usług publicznych między państwem a Ferrovie dello Stato Spa”.
Skargi wniesione przez skarżącą do sądów krajowych
W dniu 22 października 1999 r. skarżąca wystąpiła do MIT z wnioskiem o wypłacenie jej rekompensaty za wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych, które skarżąca przyjęła na siebie w ramach obsługi połączeń międzyregionalnych w latach 1987–1999. Ponieważ MIT odmówił skarżącej wypłaty owej rekompensaty ze względu na to, że jej wniosek nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1191/69 w odniesieniu do przyznania takiej rekompensaty, skarżąca zaskarżyła decyzję MIT w drodze nadzwyczajnej skargi skierowanej do prezydenta Republiki Włoskiej. Skarga ta została oddalona rozporządzeniem prezydenta Republiki Włoskiej z dnia 10 października 2002 r.
W roku 2004 skarżąca wystąpiła do Tribunale amministrativo regionale del Lazio (regionalnego sądu administracyjnego Lacjum, Włochy, zwanego dalej „TAR Lazio”) o ustalenie jej prawa do otrzymania kwoty 66891982 EUR stanowiącej równowartość obciążeń, które skarżąca poniosła w wyniku wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych od 1987 r., albo tytułem rocznej rekompensaty na podstawie rozporządzenia nr 1191/69, zmienionego rozporządzeniem nr 1893/91, albo tytułem odszkodowania, albo w ramach powództwa o bezpodstawne wzbogacenie na podstawie art. 2041 włoskiego kodeksu cywilnego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2009 r. (nr 112/2009, zwanym dalej „wyrokiem TAR Lazio”) TAR Lazio odrzucił jako niedopuszczalne żądania skarżącej oparte na rozporządzeniu nr 1191/69, zmienionym rozporządzeniem nr 1893/91, a także żądania oparte na art. 2041 włoskiego kodeksu cywilnego. W tym względzie TAR Lazio orzekł w szczególności, stosując włoską zasadę proceduralną, w myśl której wyrok zawiera rozstrzygnięcia nie tylko w przedmiocie kwestii, które zostały rzeczywiście podniesione, ale także w przedmiocie kwestii podniesionych w sposób dorozumiany (il giudicato copre il dedotto e il deducibile), że w rozporządzeniu prezydenckim z dnia 10 października 2002 r. rozstrzygnięto już w sposób dorozumiany żądanie oparte na rozporządzeniu nr 1191/69, zmienionym rozporządzeniem nr 1893/91. Ponadto TAR Lazio oddalił jako bezzasadne żądanie odszkodowawcze skarżącej.
W dniu 9 marca 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. w pkt 31 wyroku TAR Lazio do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy).
Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. (nr 1405/2010, zwanym dalej „wyrokiem Consiglio di Stato”) Consiglio di Stato zmieniła wyrok TAR Lazio, orzekając, że skarżąca, jako podmiot świadczący usługi publiczne, miała prawo do otrzymania płatności o charakterze rekompensaty z tytułu kosztów poniesionych przy realizacji tych usług, na podstawie art. 6, 10 i 11 rozporządzenia nr 1191/69. Consiglio di Stato wyjaśniła, że wysokość tych płatności winna zostać określona przez władze publiczne, na podstawie art. 35 decreto legislativo n. 80 Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (dekretu legislacyjnego nr 80 w sprawie nowych przepisów w dziedzinie organizacji i stosunków pracy w administracji publicznej, kompetencji w sporach pracowniczych i kompetencji administracyjnych, przyjętych zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy nr 59 z dnia 15 marca 1997 r.) z dnia 31 marca 1998 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 82 z dnia 8 kwietnia 1998 r.), w oparciu o wiarygodne dane księgowe skarżącej, pozwalające na obliczenie różnicy między kosztami, jakie należy przypisać tej części działalności skarżącej, której dotyczy zobowiązanie z zakresu usług publicznych, a przychodami generowanymi przez ową działalność.
Consiglio di Stato zawiesiła natomiast postępowanie w przedmiocie powództwa odszkodowawczego, podając w uzasadnieniu, że dopiero po obliczeniu przez włoskie władze publiczne kwot należnych z tytułu rekompensaty możliwe będzie ustalenie wszystkich strat rezydualnych, nieobjętych obliczeniem, których wyrównania skarżąca będzie wówczas mogła dochodzić. Ponadto Consiglio di Stato orzekła, że skoro uwzględniła ona żądanie skarżącej, aby uznane zostało jej prawo do otrzymania rekompensaty, to postępowanie w przedmiocie wywodzonego z art. 2041 włoskiego kodeksu cywilnego żądania opartego na bezpodstawnym wzbogaceniu należy umorzyć.
W dniu 1 kwietnia 2011 r. Consiglio di Stato wydała, na wniosek skarżącej, postanowienie mające na celu zmuszenie MIT do dokonania obliczenia płatności o charakterze rekompensaty, zgodnie z jej wyrokiem, o którym mowa w pkt 33 powyżej.
W dniu 17 stycznia 2012 r., w obliczu trudności, na jakie napotkał MIT przy obliczaniu płatności o charakterze rekompensaty, na wniosek skarżącej Consiglio di Stato wydała nowe postanowienie, mocą którego powołała zespół złożony z trzech niezależnych ekspertów, któremu powierzono obliczenie wysokości rekompensaty należnej skarżącej na podstawie wyroku, o którym mowa w pkt 33 powyżej.
Ponieważ zespół ekspertów nie doszedł do jednomyślnego wniosku, w dniu 20 sierpnia 2012 r. przedstawił on sprawozdanie większości, podpisane przez dwóch ekspertów, w którym uznano, że rekompensata należna skarżącej wynosi 22049796 EUR, a w dniu 29 sierpnia 2012 r. – sprawozdanie mniejszości, podpisane przez trzeciego członka i przewodniczącego zespołu ekspertów, w którym uznano, że dostępne dane nie są wystarczające do ustalenia rekompensaty, jaką należy przyznać skarżącej, i że wobec tego skarżącej nie może zostać przyznana żadna rekompensata.
Procedura administracyjna
W następstwie wydania postanowienia Consiglio di Stato z dnia 1 kwietnia 2011 r., w dniu 18 maja 2011 r. władze włoskie zgłosiły Komisji Europejskiej fakt przyznania skarżącej rekompensaty z tytułu usług w zakresie międzyregionalnych pasażerskich przewozów autobusowych świadczonych w latach 1987–2003, w ramach zobowiązania z zakresu usług publicznych, w wykonaniu ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato.
W dniach 12 lipca i 5 października 2011 r., 20 lutego, 2 i 28 marca oraz 17 kwietnia 2012 r. władze włoskie przedstawiły dalsze informacje dotyczące zgłoszonego środka.
Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Komisja poinformowała władze włoskie, że podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, oraz wezwała strony do przedstawienia uwag.
Władze włoskie przedstawiły uwagi w przedmiocie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w dniach 1 czerwca, 24 września i 11 października 2012 r.
Skarżąca, jako zainteresowana strona trzecia, przedstawiła swe uwagi w przedmiocie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w dniach 4 sierpnia, 31 października i 13 grudnia 2012 r.
Władze włoskie przedstawiły komentarze w przedmiocie uwag skarżącej w dniach 28 listopada, 4 i 19 grudnia 2012 r. oraz 10 stycznia 2013 r.
Zaskarżona decyzja
W dniu 2 października 2013 r. Komisja wydała decyzję 2014/201/UE w sprawie rekompensaty należnej spółce Simet z tytułu świadczenia usług transportu publicznego w latach 1987–2003 [środek pomocy państwa SA.33037 (2012/C) – Włochy) (
Dz.U. 2014, L 114, s. 67
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”)], w której uznała środek zgłoszony przez włoskie władze za niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła przede wszystkim, że zgłoszony środek można przypisać państwu, że wiąże się on z wykorzystaniem zasobów państwowych, że polega na przyznaniu korzyści gospodarczej skarżącej, że ma on charakter selektywny oraz że może zakłócić konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W tym kontekście Komisja wskazała, że zgłoszony środek nie spełnia drugiego z kryteriów określonych przez Trybunał w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
, Zb.Orz.,
EU:C:2003:415
, zwanym dalej „wyrokiem Altmark”), w myśl którego parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. Komisja wyciągnęła stąd wniosek, że zgłoszony środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Następnie Komisja przeanalizowała kwestię, czy zgłoszony środek można uznać – w świetle art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 – za rekompensatę zwolnioną z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE.
W tym celu Komisja zbadała z jednej strony, czy włoskie władze jednostronnie nałożyły na skarżącą zobowiązanie z zakresu usług publicznych w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 1191/69. W tym kontekście Komisja uznała, po pierwsze, że okoliczności, iż skarżąca podjęła inicjatywę polegającą na wystąpieniu z wnioskiem o odnowienie specyfikacji koncesji za wszystkie szesnaście lat badanego okresu, nie można pogodzić z jednostronnym nałożeniem obowiązku świadczenia usługi publicznej. Po drugie, Komisja podniosła, że określenie w specyfikacjach opłat, tras oraz częstotliwości i czasu usługi nie musi samo w sobie oznaczać, że skutkiem przyznanych koncesji było nałożenie na skarżącą jednostronnych obowiązków z zakresu świadczenia usług publicznych. Po trzecie, Komisja zwróciła uwagę, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających wykazać, iż rzeczywiście świadczyła ona usługi w zakresie przewozu przesyłek pocztowych, ani żadnych dowodów, które potwierdzałyby związane z takimi usługami koszty netto. Po czwarte, jeżeli chodzi o opłaty, które skarżąca mogła pobierać od pasażerów za świadczone przez siebie usługi przewozów pasażerskich, Komisja uznała, że okoliczność, iż były one zatwierdzane przez MIT i że mówiono w tym kontekście o taryfach regulowanych, nie oznacza sama w sobie, że taryfy te nie były pierwotnie określane przez podmioty świadczące usługi. W każdym razie owe taryfy regulowane nie stanowiły zobowiązania taryfowego w rozumieniu art. 2 ust. 5 rozporządzenia nr 1191/69, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do zobowiązań wynikających z ogólnych środków polityki cenowej stosowanej do całej gospodarki lub środków podjętych w odniesieniu do stawek i warunków transportu w celu organizacji rynku transportu lub jego części. Po piąte, co się tyczy odmownego rozstrzygania przez MIT wniosków skarżącej o wprowadzenie nowych usług lub rozszerzenie usług istniejących, Komisja zwraca uwagę, że odmowy te były wynikiem sposobu, w jaki funkcjonowanie usług rozkładowego autobusowego transportu pasażerskiego zostało uregulowane w ustawie nr 1822/1939, pozwalającej na tworzenie lub rozszerzanie nowych usług jedynie o tyle, o ile nie naruszało to praw innych usługodawców. Ponadto Komisja twierdzi, że skarżąca nie przedstawiła zasadniczo dowodów na to, że składała wnioski o zmianę zawartych w specyfikacjach opisów usług, ani na to, że owe wnioski były oddalane przez MIT.
Z drugiej strony Komisja zbadała, czy przyznana skarżącej rekompensata była zgodna ze wspólną procedurą rekompensaty określoną w rozporządzeniu nr 1191/69.
W pierwszym rzędzie Komisja zauważyła, że w myśl art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności lub przewozu kwota rekompensaty musi być równa różnicy między zmniejszeniem obciążeń finansowych i zmniejszeniem przychodów przedsiębiorstwa, mogącym wynikać ze zniesienia całości lub odpowiedniej części danego zobowiązania w danym okresie. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem wymogi określone we wspomnianym przepisie nie mogą być spełnione, jeżeli nie da się ustalić, na podstawie wiarygodnych danych z zapisów księgowych przedsiębiorstwa, różnicy między kosztami przypadającymi na część jego działalności na obszarach objętych koncesją i odpowiednim zyskiem, a zatem nie da się obliczyć dodatkowych kosztów wynikających z wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych. Komisja zauważyła też, że zgodnie z art. 1 ust. 5 rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1992 r. przedsiębiorstwa przewozowe nie tylko działające w dziedzinie świadczenia usług publicznych, lecz także podejmujące działalność innego rodzaju, były zobowiązane do zapewnienia, że owe usługi będą świadczone w taki sposób, aby po pierwsze, rozliczenia operacyjne odpowiadające każdej z form działalności były prowadzone oddzielnie i aby proporcjonalna część majątku odnosząca się do każdej z nich była rozliczana zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości, a po drugie, aby wydatki były równoważone przez przychody operacyjne i wypłaty pochodzące od organów publicznych, bez możliwości dokonania przeniesienia z innego sektora działalności przedsiębiorstwa lub na jego rzecz. Ponieważ jednak skarżąca nie wdrożyła faktycznie odrębnego księgowania w odniesieniu do usług, które świadczyła do roku 2002, i zważywszy na wątpliwości co do skuteczności rozdziału rachunków kosztów dokonanego w księgowości analitycznej w latach gospodarczych 2002 i 2003, wobec nieistnienia dowodów na to, że organy zarządzające skarżącej korzystały z tych rachunków kosztów, aby kontrolować jej działalność, Komisja uznała, że art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 nie został poszanowany.
W drugim rzędzie Komisja uznała, iż skarżąca nie wykazała, że postępowała zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69, który przewidywał, że niekorzystne skutki gospodarcze winny być ustalane z uwzględnieniem skutków wynikających ze zobowiązania dla całości działalności przedsiębiorstwa, ani że postępowała zgodnie z art. 13 tego rozporządzenia, w świetle którego kwota rekompensaty powinna być ustalana z wyprzedzeniem.
W trzecim i ostatnim rzędzie Komisja wskazała, że wspólna procedura rekompensaty miała zastosowanie do międzyregionalnych usług przewozów autobusowych skarżącej jedynie do dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 1893/91, czyli do dnia 1 lipca 1992 r., i że nie mogła ona zatem mieć zastosowania do rekompensaty za okres obejmujący lata 1987–2003.
Dlatego też Komisja stwierdziła, że zgłoszonego środka nie można uznać za zgodny ze wspólną procedurą rekompensaty określoną w rozporządzeniu nr 1191/69.
Komisja wyciągnęła stąd wniosek, że zgłoszony środek nie był zwolniony z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na podstawie art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69.
Komisja zbadała wreszcie kwestię zgodności zgłoszonego środka z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli przepisami rozporządzenia nr 1370/2007. Po zwróceniu uwagi, że zgłoszony środek nie spełniał określonych wymogów przewidzianych w art. 4 tego rozporządzenia, dotyczących treści umowy o świadczenie usług publicznych, jak też wymogów przewidzianych w art. 6 ust. 1, a także w załączniku do tego rozporządzenia, dotyczących odrębnego księgowania przez beneficjenta rekompensaty oraz zasad ustalania maksymalnej kwoty rekompensaty, Komisja doszła do wniosku, że rekompensata zasądzona przez Consiglio di Stato nie została wypłacona zgodnie z rozporządzeniem nr 1370/2007, wobec czego zgłoszony środek jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Ponadto Komisja oddaliła argument skarżącej, że Consiglio di Stato nie zobowiązała MIT do wypłacenia jej rekompensaty z tytułu wypełniania zobowiązań z zakresu usług publicznych na podstawie rozporządzenia nr 1191/69, ale zobowiązała to ministerstwo do wypłaty skarżącej odszkodowania za niezgodne z prawem nałożenie obowiązków z zakresu usług publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 3 i 5 tego rozporządzenia. W tym względzie Komisja wskazała, że z ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato wynika, że sąd ten uznał prawo skarżącej do uzyskania rekompensaty na podstawie art. 6, 10 i 11 rozporządzenia nr 1191/69 oraz oddalił zgłoszone przez skarżącą roszczenie o odszkodowanie. Komisja dodała, że w każdym przypadku przyznanie skarżącej odszkodowania z tytułu domniemanego, niezgodnego z prawem jednostronnego nałożenia obowiązków z zakresu świadczenia usług publicznych, obliczonego na podstawie wspólnej procedury rekompensaty określonej w rozporządzeniu nr 1191/69, naruszałoby art. 107 TFUE i 108 TFUE, ponieważ z punktu widzenia skarżącej miałoby taki sam skutek, jak przyznanie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w badanym okresie, pomimo że specyfikacje koncesji regulujące rozważane usługi nie były zgodne z istotnymi wymogami rozporządzenia nr 1191/69 ani z istotnymi wymogami rozporządzenia nr 1370/2007.
Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Płatności rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa Simet zgłoszone przez władze włoskie stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pomoc ta nie została zwolniona z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na podstawie art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69.
Pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ nie zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007. Władze włoskie nie mogą zatem wdrożyć tej pomocy.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej”.
Postępowanie i żądania stron
Skarżąca wniosła niniejszą skargę w dniu 6 stycznia 2014 r.
W dniu 24 marca 2014 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
W dniu 12 maja 2014 r. skarżąca złożyła replikę, zaś w dniu 28 sierpnia 2014 r. Komisja złożyła duplikę.
W dniu 4 czerwca 2015 r., w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 ust. § 3 lit. a) i b) regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r., Sąd skierował do skarżącej pytanie, na które miała ona udzielić odpowiedzi na piśmie. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na to pytanie w dniu 12 czerwca 2015 r.
Na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. wysłuchano uwag stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
Komisja podnosi, że w zakresie, w jakim skarżąca wskazała w replice, iż cofnęła swój wniosek o przeprowadzenie egzekucji ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato, nie ma ona już interesu prawnego w występowaniu w niniejszym postępowaniu, skoro zaskarżona decyzja ma za przedmiot właśnie zgłoszenie rekompensaty, do której skarżąca jest uprawniona na podstawie tego wyroku, zgodnie ze sprawozdaniem większości sporządzonym w ramach wniosku o przeprowadzenie egzekucji.
W tym względzie należy przypomnieć, że interes prawny jest przesłanką dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną. Interes ten zakłada, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (zob. wyrok z dnia 18 marca 2010 r., Centre de Coordination Carrefour/Komisja,
T‑94/08
, Zb.Orz.,
EU:T:2010:98
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Interes prawny musi więc istnieć i być aktualny w dniu wniesienia skargi.
Interes prawny musi zatem trwać, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego (zob. ww. w pkt 64 wyrok Centre de Coordination Carrefour/Komisja
EU:T:2010:98
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że jeśli interes, na który powołuje się strona skarżąca, dotyczy przyszłej sytuacji prawnej, skarżąca powinna wykazać, że naruszenie tej sytuacji już teraz okazuje się pewne (postanowienie z dnia 27 marca 2012 r., European Goldfields/Komisja,
T‑261/11
,
EU:T:2012:157
, pkt
).
W niniejszej sprawie zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i z pism skarżącej wynika, że władze włoskie dwukrotnie odmówiły wykonania ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato, który zobowiązywał je do wypłacenia skarżącej rekompensaty, co doprowadziło do tego, że Consiglio di Stato wydała, na wniosek skarżącej, pierwsze postanowienie o wszczęciu egzekucji w dniu 1 kwietnia 2011 r. oraz drugie postanowienie o wszczęciu egzekucji w dniu 17 stycznia 2012 r.
W replice skarżąca wskazała, że cofnęła swój wniosek o przeprowadzenie egzekucji ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato, zastrzegając sobie prawo do ponownego złożenia wniosku w tym przedmiocie.
W udzielonej na piśmie odpowiedzi na pytanie Sądu wystosowane na podstawie art. 64 § 3 lit. a) i b) regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. skarżąca wyjaśniła, że wycofała się z postępowania zmierzającego do przeprowadzenia egzekucji ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato, ale nie zrezygnowała z prawa do domagania się wykonania tego wyroku, a tym samym zachowała możliwość ponownego złożenia wniosku o przeprowadzenie jego egzekucji, aż do upływu terminu przedawnienia, czyli do dnia 9 marca 2020 r. Według skarżącej zachowała ona zatem interes w rozstrzygnięciu sporu w niniejszej sprawie, w perspektywie złożenia ponownego wniosku o przeprowadzenie egzekucji ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato.
Wynika stąd, że nie jest pewne, czy skarżąca będzie dalej dochodzić swego prawa do wykonania ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato.
Jednakże w tym wypadku owa okoliczność nie może sama w sobie pozbawić skarżącej interesu prawnego.
Gdyby Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, władze włoskie w każdym wypadku byłyby bowiem zobowiązane do wykonania ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato, i to bez względu na okoliczność, że skarżąca wycofała się z postępowania w sprawie wniosku o przeprowadzenie egzekucji rzeczonego wyroku.
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji „[p]rzed wykonaniem [ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato i postanowienia tego sądu z dnia 1 kwietnia 2011 r.] i wypłatą rekompensaty na rzecz [skarżącej] władze włoskie postanowiły poczekać na przeprowadzenie przez Komisję oceny zgłoszonego środka”.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarżąca w dalszym ciągu ma interes w rozstrzygnięciu sporu.
Co do istoty
Na poparcie skargi skarżąca podnosi w istocie pięć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE rozporządzenia nr 1191/69, polegającego na tym, że Komisja popełniła błąd dotyczący okoliczności faktycznych, dopuściła się oczywistych błędów w ocenie, a także nie zbadała sprawy w wystarczający sposób. Zarzut drugi jest oparty na naruszeniu zasad dotyczących naprawiania szkód poniesionych przez jednostki w wypadku naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia. Zarzut czwarty jest oparty na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, polegającym na tym, że Komisja dopuściła się oczywistych błędów w ocenie odnoszącej się do zgodności zgłoszonego środka ze wspólną procedurą rekompensaty przewidzianą w rozporządzeniu nr 1191/69. Zarzut piąty dotyczy okoliczności, że poprzez uwzględnienie w zaskarżonej decyzji sprawozdania zespołu ekspertów, w przedmiocie których Consiglio di Stato jeszcze się nie wypowiedziała, Komisja wkroczyła w zakres kompetencji orzeczniczych sądu krajowego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE oraz rozporządzenia nr 1191/69
Zarzut pierwszy dzieli się w istocie na dwie części. Część pierwsza odnosi się do błędu dotyczącego okoliczności faktycznych, polegającego na tym, że Komisja niesłusznie uznała, iż Consiglio di Stato zobowiązała MIT do wypłacenia skarżącej rekompensaty na podstawie rozporządzenia nr 1191/69. Część druga dotyczy oczywistego błędu w ocenie lub braku zbadania sprawy, polegającego na tym, że Komisja nie wzięła pod uwagę okoliczności, iż przepisy krajowe, na podstawie których na skarżącą nałożono zobowiązania z zakresu usług publicznych, są sprzeczne z rozporządzeniem nr 1191/69.
– W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, opartej na błędzie dotyczącym okoliczności faktycznych
Skarżąca twierdzi, tak jak w postępowaniu administracyjnym, że Consiglio di Stato nie zobowiązała MIT do wypłacenia jej rekompensaty na podstawie rozporządzenia nr 1191/69, ale że nakazała temu ministerstwu wypłacenie skarżącej odszkodowania z tytułu szkody, jaka została jej wyrządzona poprzez jednostronne nałożenie zobowiązań z zakresu usług publicznych z naruszeniem owego rozporządzenia, w odniesieniu do okresu obejmującego lata 1987–2003. Według skarżącej Consiglio di Stato odesłała do rozporządzenia nr 1191/69, mającego zastosowanie w czasie, w którym zaistniały badane okoliczności faktyczne, jedynie w celu określenia stosownych kryteriów ustalenia wysokości szkody, jak stanowi wyraźnie art. 35 dekretu legislacyjnego nr 80/1998. Skarżąca twierdzi bowiem, że Consiglio di Stato nie rozstrzygnęła sporu na podstawie rozporządzenia nr 1191/69, ale – biorąc pod uwagę podniesione przez skarżącą zarzuty – odesłała jedynie do przewidzianych w tym rozporządzeniu kryteriów ustalania rzeczywistej wysokości kosztów poniesionych przy wykonywaniu zobowiązań z zakresu usług publicznych na podstawie prawa wewnętrznego. Inaczej mówiąc, Consiglio di Stato uznała prawo do naprawienia poniesionej straty jedynie w zakresie, w jakim wynika to z jej orzecznictwa w tej dziedzinie.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie pierwszej części zarzutu.
W tym względzie należy zauważyć, że argument skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, iż zgłoszony środek nie był rekompensatą z tytułu nałożenia zobowiązań z zakresu usług publicznych w rozumieniu ww. w pkt 45 wyroku Altmark (
EU:C:2003:415
) lub rozporządzenia nr 1191/69, ale przyznanym przez sąd krajowy odszkodowaniem za szkodę wyrządzoną poprzez nałożenie zobowiązań z zakresu usług publicznych z naruszeniem obowiązującego prawa Unii.
Należy jednak stwierdzić, że twierdzenie to stoi w sprzeczności z treścią ww. w pkt 31 wyroku TAR Lazio, a także z treścią ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato.
Z ww. w pkt 31 wyroku TAR Lazio wynika bowiem, że w 2004 r. skarżąca zwróciła się do tego sądu o ustalenie jej prawa do otrzymania kwoty 66891982 EUR w zamian za obciążenia, które poniosła w związku z wykonywaniem zobowiązań z zakresu usług publicznych od 1987 r., albo tytułem rocznej rekompensaty na podstawie rozporządzenia nr 1191/69, zmienionego rozporządzeniem nr 1893/91, albo tytułem odszkodowania, względnie w ramach powództwa o bezpodstawne wzbogacenie na podstawie art. 2041 włoskiego kodeksu postępowania cywilnego (zob. pkt 31 powyżej).
Następnie należy odnieść się, jak czyni to Komisja, do treści ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato.
W pkt 2 ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato opisała właściwe ramy prawne, przypominając, że ustawa nr 1822/1939 regulowała przyznawanie podmiotom prywatnym w drodze koncesji połączeń autobusowych objętych zakresem kompetencji państwa, o tyle, o ile nie stanowiło to konkurencji dla koncesji przyznanych wcześniej, oraz pozwalała MIT na wypłacanie obliczanych na podstawie odległości dotacji z tytułu ustanowienia i obsługi takich połączeń.
Consiglio di Stato podkreśliła następnie, że w rozporządzeniu nr 1893/91 „dokonano jasnego rozróżnienia między usługami transportowymi leżącymi w szczególnym interesie publicznym (a mianowicie »usługami regionalnymi lub lokalnymi«) a usługami transportowymi, w odniesieniu do których nastąpiło definitywne zniesienie zobowiązań z zakresu ich świadczenia, co nie wyklucza możliwości zawierania przez administracje publiczną umów o świadczenie usług publicznych w celu zapewnienia, aby wystarczające usługi transportowe były świadczone, bez uszczerbku dla gwarancji dla określonych kategorii społecznych”.
Ponadto Consiglio di Stato zwróciła uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się [w wyroku Altmark] w przedmiocie charakteru rekompensat wypłacanych przez państwa członkowskie w dziedzinie usług transportowych, aby nie zaliczać ich do kategorii pomocy państwa.
Consiglio di Stato wyciągnęła stąd wniosek, że „przedsiębiorca, który, w ramach zobowiązań z zakresu usług publicznych, świadczy publiczne usługi transportowe […], ma prawo do otrzymania rekompensaty z tytułu ponoszonych obciążeń”.
Consiglio di Stato wskazała następnie, że wobec tego „[w] świetle opisanych uregulowań należy w niniejszej sprawie zbadać, czy [skarżąca] ma prawo do przewidzianych rekompensat”.
Jak słusznie podkreśla Komisja, przedstawione wyżej rozumowanie Consiglio di Stato świadczy o tym, że sąd ten zbadał zasadność żądania skarżącej zmierzającego do uzyskania rekompensaty z tytułu wykonywania określonych zobowiązań z zakresu usług publicznych.
Ponadto, po wyjaśnieniu, że „przedstawiony przez spółkę przed sądem wniosek o uznanie jej prawa do rekompensaty” był dopuszczalny, wbrew temu, co orzekł TAR Lazio, Consiglio di Stato wskazała, że „rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69, zmienione rozporządzeniem (EWG) nr 1893/91” wyraźnie przewidywało w art. 1 ust. 5 możliwość utrzymania lub nałożenia zobowiązań z zakresu usług publicznych w odniesieniu do usług miejskich, podmiejskich i regionalnych. Consiglio di Stato dodała, że w takim wypadku obciążenia wynikające z decyzji o utrzymaniu lub nałożeniu jednostronnych zobowiązań do świadczenia usług powinny podlegać rekompensacie ze strony państw członkowskich, zgodnie z zasadami określonymi w art. 10, 11 i 12 rozporządzenia nr 1191/69, niezależnie od wniosków, o których mowa w art. 4 rzeczonego rozporządzenia. Consiglio di Stato wyjaśniła, że „włoski ustawodawca nie tylko nie skorzystał z tej możliwości, ale, przyjmując art. 4 ust. 4 ustawy nr 59/97 i przepisy dekretu legislacyjnego nr 422/97, postanowił, że umowy o świadczenie usług publicznych [powinny] wiązać się z obowiązkiem wypłaty rekompensaty z tytułu wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych”.
Po przypomnieniu, że rozporządzenie nr 1191/69 miało bezpośrednie zastosowanie, Consiglio di Stato wskazała dalej, że „z powyższego wynika […] iż nie można oddalić wniosku podmiotu świadczącego usługi publiczne o uzyskanie zwrotu kosztów, jakie rzeczywiście poniósł on w związku ze świadczeniem usług publicznych”.
Consiglio di Stato stwierdziła, co następuje:
W konsekwencji Consiglio di Stato „zobowiązuje ministerstwo […] do wypłacenia kwot, jakie zostaną ustalone zgodnie z art. 35 dekretu legislacyjnego nr 80/1998 w terminie i na zasadach, które zostały przez nas wskazane”.
Z ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato wynika również, że sąd ten z jednej strony uznał prawo skarżącej do uzyskania rekompensaty przewidzianej w art. 6, 10 i 11 rozporządzenia nr 1191/69 z tytułu zobowiązań z zakresu usług publicznych, jakie zostały na nią nałożone, a z drugiej strony zobowiązał MIT do wypłacenia skarżącej, tytułem rekompensaty, kwoty, która miała zostać ustalona przez administrację zgodnie z art. 35 dekretu legislacyjnego nr 80/1998.
Artykuł 35 ust. 1 dekretu legislacyjnego nr 80/1998 przewiduje, że sąd administracyjny orzeka w przedmiocie żądań odszkodowawczych w sporach, w zakresie których ma on właściwość wyłączną. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że sąd administracyjny może, w ramach tej właściwości, określać kryteria, na podstawie których administracja powinna w rozsądnym terminie ustalać wysokość płatności na rzecz skarżącego.
Jednakże wbrew temu, co twierdzi skarżąca, samo powołanie się na art. 35 dekretu legislacyjnego nr 80/1998 nie pozwala uznać, że zgłoszony środek musiał zmierzać do wyrównania szkody wyrządzonej naruszeniem rozporządzenia nr 1191/69 przez przepisy krajowe, w rozumieniu wyroku z dnia 22 stycznia 1976 r., Russo (
60/75
, Rec,
EU:C:1976:9
, pkt
).
Należy bowiem zauważyć, że z treści ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato wynika, iż sąd ten nie stwierdził, że przepisy krajowe są niezgodne z rozporządzeniem nr 1191/69, ale po prostu odstąpił od zastosowania tych przepisów, aby stwierdzić, że istnieje prawo do rekompensaty mające swe źródło w rzeczonym rozporządzeniu.
Należy również zaznaczyć, że płatność zasądzona od MIT powinna nastąpić tytułem rekompensaty i że powinna ona odpowiadać – jak stanowi sam wyrok – obciążeniom związanym z wykonywaniem nałożonych na skarżącą zobowiązań z zakresu usług publicznych.
Trzeba jeszcze zauważyć, że Consiglio di Stato wyraźnie zawiesiła postępowanie w przedmiocie wniesionego przez skarżącą powództwa o odszkodowanie.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zgłoszony środek nie miał na celu pokrycia szkody wynikającej z naruszenia rozporządzenia nr 1191/69, ale zrekompensowanie obciążeń wynikających z nałożenia zobowiązań z zakresu usług publicznych na podstawie przepisów owego rozporządzenia.
Consiglio di Stato potwierdziła zresztą tę interpretację swego ww. w pkt 33 wyroku w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2011 r., w którym wskazała:
Wynika stąd, że twierdzenie skarżącej, iż Komisja popełniła błąd dotyczący okoliczności faktycznych, uznając, że Consiglio di Stato zobowiązała MIT do wypłacenia jej rekompensaty na podstawie rozporządzenia nr 1191/69, jest pozbawione podstaw.
Na marginesie należy zaznaczyć, że nawet gdyby zgłoszony środek został uznany – jak utrzymuje skarżąca – nie za rekompensatę z tytułu nałożenia zobowiązań z zakresu usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69, ale za odszkodowanie za szkodę wyrządzoną nałożeniem zobowiązań z zakresu usług publicznych z naruszeniem tego rozporządzenia, to skarżąca nie mogłaby jednocześnie utrzymywać, że odszkodowanie to może nie być kwalifikowane jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, wyłącznie na tej podstawie, że owo odszkodowanie miało na celu zrekompensowanie nałożenia zobowiązań z zakresu usług publicznych w rozumieniu wskazanego rozporządzenia.
W przeciwnym razie, jak trafnie zauważyła Komisja w motywach 131–133 zaskarżonej decyzji, w takiej sytuacji uznanie, że płatność należna tytułem rekompensaty nie była rekompensatą, ale odszkodowaniem, pozwoliłoby na obejście zastosowania art. 107 TFUE i 108 TFUE.
Należy jednak stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu, który byłby w stanie podważyć stwierdzenie, iż zgłoszony środek posiada elementy konstytutywne pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, wobec czego twierdzenie skarżącej, że zgłoszony środek nie jest rekompensatą w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69, ale odszkodowaniem za szkodę wyrządzoną naruszeniem tego rozporządzenia, jest w każdym razie bezskuteczne.
Część pierwszą zarzutu pierwszego należy zatem oddalić.
– W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej oczywistego błędu w ocenie lub braku zbadania sprawy w odniesieniu do zgodności z prawem Unii mających zastosowanie przepisów krajowych
Skarżąca podnosi wobec Komisji zasadniczo dwa zastrzeżenia.
W pierwszym rzędzie skarżąca zarzuca Komisji, że ta nie zbadała z urzędu zgodności przepisów krajowych z prawem Unii. Według skarżącej, gdyby Komisja zbadała tę kwestię, doszłaby do wniosku, po pierwsze, że przepisy krajowe nie były zgodne z prawem Unii, a po drugie, że właśnie z tego względu Consiglio di Stato odstąpiła od stosowania przepisów krajowych i zasądziła odszkodowanie od MIT.
W drugim rzędzie skarżąca zarzuca Komisji, że ta w zaskarżonej decyzji uznała, iż na podstawie przepisów krajowych na skarżącą nie zostały nałożone zobowiązania z zakresu usług publicznych z naruszeniem rozporządzenia nr 1191/69.
Komisja podnosi, że część druga zarzutu pierwszego jest niedopuszczalna w świetle art. 44 § 1 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. ze względu na to, że zastrzeżenia skarżącej nie mają związku z tytułem zarzutu pierwszego, czemu skarżąca zaprzecza.
Komisja kwestionuje ponadto dopuszczalność dowodów załączonych przez skarżącą do repliki na poparcie jej pierwszego zastrzeżenia. Chodzi tu o włoskie akty prawne, a mianowicie ustawę nr 1822/1939, ustawę nr 32/2005 i ustawę nr 877/86, które skarżąca przedłożyła, aby wykazać, że włoskie przepisy są sprzeczne z rozporządzeniem nr 1191/69. Komisja utrzymuje, po pierwsze, że przedstawienie tych dokumentów nie służy ustosunkowaniu się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, a po drugie, że skarżąca mogła przedstawić te dokumenty w skardze. W tym stanie rzeczy Komisja stoi na stanowisku, że w braku uzasadnienia zwłoki w przedstawieniu nowych dowodów dowody te należy uznać za niedopuszczalne.
Komisja kwestionuje ponadto zasadność zastrzeżeń skarżącej.
W tym względzie należy zauważyć, że pierwsze zastrzeżenie skarżącej jest oparte na trzech argumentach, które da się wyraźnie rozróżnić. Argument pierwszy jest oparty na okoliczności, że Komisja była zobowiązana do zbadania z urzędu zgodności ustawy krajowej z prawem Unii. Argument ten odnosi się do naruszenia obowiązku zbadania sprawy. Argumenty drugi i trzeci są oparte, odpowiednio, na okoliczności, że ustawa krajowa nie była zgodna z prawem Unii, oraz na okoliczności, że z tego właśnie powodu Consiglio di Stato odstąpiła od stosowania ustawy krajowej i zobowiązała MIT do wypłaty odszkodowania. Argumenty te odnoszą się do domniemanych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję.
Zastrzeżenie drugie, w ramach którego skarżąca zarzuca Komisji, że ta uznała, iż na podstawie przepisów krajowych na skarżącą nie zostały nałożone zobowiązania z zakresu usług publicznych z naruszeniem rozporządzenia nr 1191/69, dotyczy, co da się stwierdzić bez szczególnych trudności, oczywistego błędu w ocenie.
Poza tym należy stwierdzić, że bez względu na sposób, w jaki zastrzeżenia skarżącej zostały sformułowane, Komisja zdołała zrozumieć je w stopniu wystarczającym, aby odnieść się do nich merytorycznie w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję na podstawie art. 44 ust. 1 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. należy oddalić.
Należy zatem zbadać, czy zastrzeżenia skarżącej są zasadne.
Co się tyczy zastrzeżenia pierwszego, należy od razu oddalić jako bezzasadne argumenty skarżącej, w myśl których przepisy krajowe były niezgodne z prawem Unii i w myśl których to właśnie z tego powodu Consiglio di Stato orzekła, że MIT ma wypłacić skarżącej odszkodowanie, ponieważ argumenty te stanowią powtórzenie twierdzenia, które zostało oddalone w ramach analizy pierwszej części zarzutu pierwszego.
Ponadto należy również oddalić jako bezzasadny argument skarżącej, w którym twierdzi ona, że Komisja powinna była zbadać z urzędu zgodność ustawy krajowej z prawem Unii. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można zarzucać Komisji nieuwzględnienia ewentualnych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły zostać jej przedstawione w toku postępowania administracyjnego, lecz nie zostały jej przedstawione, ponieważ na Komisji nie spoczywa obowiązek badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń okoliczności, jakie mogły zostać jej wskazane (wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
, Rec,
EU:C:1998:154
, pkt
; z dnia 3 lutego 2011 r., Włochy/Komisja,
T‑3/09
, Zb.Orz.,
EU:T:2011:27
, pkt
).
Należy jednak stwierdzić, że skarżąca nie kwestionuje argumentu Komisji, iż w postępowaniu administracyjnym, w którym skarżąca uczestniczyła jako zainteresowana strona trzecia, nie podniosła ona kwestii zgodności przepisów krajowych z rozporządzeniem nr 1191/69. Dlatego pierwsze zastrzeżenie skarżącej należy oddalić jako bezpodstawne, i to nawet bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie dopuszczalności załączników C1, C3 i C4 do repliki.
Co się tyczy zastrzeżenia drugiego, w zakresie, w jakim – w przeciwieństwie do zastrzeżenia pierwszego, które jest bezpośrednio związane z częścią pierwszą zarzutu pierwszego – dotyczy ono oczywistego błędu w ocenie dotyczącej zastosowania rozporządzenia nr 1191/69, Sąd uważa, że celowe będzie zbadanie go łącznie z pozostałymi zastrzeżeniami podniesionymi w ramach zarzutu czwartego, który odnosi się właśnie do takich błędów w ocenie.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić część drugą zarzutu pierwszego, a w efekcie cały zarzut pierwszy, z wyjątkiem drugiego zastrzeżenia części drugiej, które zostanie zbadane w ramach zarzutu czwartego.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasad naprawiania szkód poniesionych przez jednostki we względu na naruszenie prawa Unii przez państwo członkowskie
Skarżąca utrzymuje, że Consiglio di Stato stwierdziła, iż koncesje, które były jej przyznawane corocznie, naruszały jej prawo do otrzymania rekompensaty na podstawie rozporządzenia nr 1191/69 oraz, po wejściu w życie rozporządzenia nr 1839/91, jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej wolnej od zobowiązań z zakresu usług publicznych. W konsekwencji Consiglio di Stato zobowiązała MIT do naprawienia szkody, zgodnie z zasadami regulującymi odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone wydaniem sprzecznych z prawem Unii aktów administracyjnych, oraz nakazała ustalenie wysokości odszkodowania w sposób sprawiedliwy, w oparciu o określone w rozporządzeniu nr 1191/69 kryteria ustalania rekompensat z tytułu zobowiązań z zakresu usług publicznych, z zastrzeżeniem dostosowania ich do konkretnej sytuacji skarżącej. Ponadto Consiglio di Stato stwierdziła wyraźnie, że jeśli zostanie wykazane, iż doszło do powstania straty przewyższającej tę określoną na podstawie kryteriów sformułowanych w rozporządzeniu, to owa strata będzie musiała zostać naprawiona w inny sposób. Skarżąca twierdzi bowiem, że strata może być wyższa lub niższa niż rekompensata wypłacona przedsiębiorstwu na podstawie rozporządzenia nr 1191/69. Miałoby to oznaczać, że uznając zgłoszony środek za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja naruszyła ustanowione w orzecznictwie zasady dotyczące naprawiania szkód wyrządzonych jednostkom poprzez naruszenia prawa Unii.
Na poparcie tej tezy skarżąca podnosi, że stwierdzony przez Komisję w zaskarżonej decyzji brak spełnienia kryteriów określonych w ww. w pkt 45 wyroku Altmark (
EU:C:2003:415
) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż wyrok ten dotyczy przypadków, w których zobowiązania z zakresu usług publicznych mogą być nakładane, zaś skarżąca nie mogła podlegać takim zobowiązaniom od roku 1992. W odniesieniu do okresu wcześniejszego brak spełnienia tych kryteriów świadczy o niezgodności z prawem aktów, mocą których MIT przyznawał coroczne koncesje. Podobnie, w ocenie skarżącej, bez znaczenia jest to, że nie został spełniony obowiązek odrębnego księgowania, skoro po 1992 r. skarżąca nie była zobowiązana do odrębnego księgowania, gdyż od wskazanego roku nie mogła ona podlegać zobowiązaniom z zakresu usług publicznych. W każdym razie rozporządzenie nr 1191/69 nakłada jedynie obowiązek wyodrębnienia w księgowości przedsiębiorstwa zasobów publicznych od zasobów prywatnych, aby uniknąć dotacji krzyżowych, a skoro skarżąca nie otrzymała żadnej rekompensaty, to nie była zobowiązana do odrębnego księgowania.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie skargi.
W tym względzie należy stwierdzić, że badany zarzut oparty jest na założeniu, że Consiglio di Stato zasądziła w tym wypadku na rzecz skarżącej odszkodowanie od administracji za szkodę, jaką poniosła ze względu na to, że zostały na nią nałożone zobowiązania z zakresu usług publicznych z naruszeniem rozporządzenia nr 1191/69. Tymczasem, jak stwierdzono w ramach badania części pierwszej zarzutu pierwszego, z treści ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato wynika, że założenie to jest błędne, ponieważ Consiglio di Stato nie stwierdziła nielegalności przepisów krajowych, ale uznała prawo skarżącej do domagania się rekompensaty na podstawie art. 6, 10 i 11 rozporządzenia nr 1191/69 z tytułu nałożonych na nią zobowiązań z zakresu usług publicznych, oraz zobowiązała MIT do wypłacenia skarżącej, tytułem rekompensaty, różnicy między obciążeniami a przychodami związanymi z wykonywaniem owych zobowiązań.
Należy zatem oddalić zarzut drugi niniejszej skargi jako bezzasadny, nawet bez potrzeby badania zasadności argumentów skarżącej dotyczących rzekomo błędnego zastosowania ww. w pkt 45 wyroku Altmark (
EU:C:2003:415
) oraz obowiązku odrębnego księgowania przewidzianego w rozporządzeniu nr 1191/69.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
W zarzucie trzecim skarżąca ponownie broni tezy, że Consiglio di Stato nakazała MIT wypłatę skarżącej odszkodowania za nałożenie na skarżącą zobowiązań z zakresu usług publicznych z naruszeniem rozporządzenia nr 1191/69. Oprócz tych rozważań skarżąca przedstawia różne argumenty i zastrzeżenia, z których część dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia lub braku zbadania sprawy, a część – oczywistych błędów w ocenie w odniesieniu do stosowania rozporządzenia nr 1191/69.
W trosce o zachowanie jasności przedstawienia skargi zastrzeżenia dotyczące domniemanych oczywistych błędów w ocenie w odniesieniu do stosowania rozporządzenia nr 1191/69 zostaną, podobnie jak zastrzeżenia skarżącej podniesione w ramach części drugiej zarzutu pierwszego, zbadane w ramach zarzutu czwartego.
Ponadto, ponieważ do argumentów skarżącej odnoszących się domniemanego błędu dotyczącego okoliczności faktycznych przy interpretacji ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato ustosunkowano się już w ramach analizy części pierwszej zarzutu pierwszego, w ramach rozpatrywanego obecnie zarzutu Sąd ograniczy się do zbadania zastrzeżeń skarżącej dotyczących naruszenia obowiązku uzasadnienia.
Na wstępie należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy więc oceniać w świetle okoliczności danej sprawy, w szczególności treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również ogół przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (ww. w pkt 117 wyrok Komisja/Sytraval i Brink’s France,
EU:C:1998:154
, pkt
; wyroki: z dnia 22 czerwca 2004 r., Portugalia/Komisja,
C‑42/01
, Zb.Orz.,
EU:C:2004:379
, pkt
; z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
, Zb.Orz.,
EU:C:2008:224
, pkt
).
Ponadto w ramach kontroli przestrzegania obowiązku uzasadnienia do zadań Sądu nie może należeć badanie zgodności z prawem istoty motywów przedstawionych przez Komisję w celu uzasadnienia jej decyzji. Oznacza to, że w ramach zarzutu opartego na braku uzasadnienia lub niewystarczającym uzasadnieniu zastrzeżenia i argumenty mające na celu podważenie zasadności zaskarżonej decyzji są bezskuteczne i pozbawione znaczenia (wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r., Corsica Ferries France/Komisja,
T‑349/03
, Zb.Orz.,
EU:T:2005:221
, pkt
,
).
W świetle tych zasad należy ocenić, czy w niniejszej sprawie Komisja spełniła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia.
– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego okoliczności, że Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których uznała, że dane księgowe skarżącej nie są wiarygodne
Skarżąca zasadniczo zarzuca Komisji, że ta w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła, dlaczego uznała, iż dane księgowe skarżącej nie są wiarygodne, powtarzając tym samym tezę sprawozdania mniejszości zespołu ekspertów powołanego przez Consiglio di Stato, bez ustosunkowania się do argumentów zawartych w sprawozdaniu większości tego zespołu. W tym kontekście skarżąca krytykuje Komisję za to, że ta nie zbadała owych danych księgowych we własnym zakresie.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie części pierwszej zarzutu trzeciego.
W tym względzie należy od razu stwierdzić, że sformułowane przez skarżącą zastrzeżenie dotyczące braku zbadania przez Komisję jej danych księgowych nie ma związku z naruszeniem obowiązku uzasadnienia, którego zakres przypomniano w pkt 129 powyżej, ale odnosi się raczej do braku zbadania sprawy.
Należy również zaznaczyć, że – jak wynika z zaskarżonej decyzji i wbrew temu, co utrzymuje skarżąca – Komisja nie podała w wątpliwość wiarygodności danych księgowych skarżącej odnośnie do całego badanego okresu.
W motywie 115 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała zasadę wyrażoną przez Trybunał w postępowaniu, w którym zapadł wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Antrop i in. (
C‑504/07
, Zb.Orz.,
EU:C:2009:290
), w myśl której wymogi określone w art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 nie są spełnione, jeżeli „nie da się ustalić, na podstawie wiarygodnych danych [z zapisów księgowych przedsiębiorstwa] różnicy między kosztami przypadającymi na część [jej] działalności na obszarach objętych koncesją i odpowiednim zyskiem, a zatem nie da się obliczyć dodatkowych kosztów wynikających z wykonywania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych przez [to przedsiębiorstwo]”.
W motywie 117 Komisja stwierdziła:
W motywach 127 i 128 Komisja powtórzyła tę samą argumentację w ramach badania zgodności zgłoszonego środka z rozporządzeniem nr 1370/2007, stwierdzając:
Z motywów tych wynika, że z wyjątkiem lat gospodarczych 2002 i 2003 Komisja nie zakwestionowała wiarygodności danych księgowych skarżącej, ale stwierdziła po prostu, że w braku rzeczywistego odrębnego księgowania nie można było w pełni wykluczyć ryzyka nadmiernej rekompensaty w myśl art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007, wobec czego zastrzeżenie skarżącej nie znajduje poparcia w okolicznościach faktycznych.
Ponadto, co się tyczy zakwestionowania wiarygodności rachunków kosztów w odniesieniu do lat gospodarczych 2002 i 2003, należy stwierdzić, że Komisja wyjaśniła, iż jej zastrzeżenia wynikają z braku dowodów, że owe rachunki były rzeczywiście wykorzystywane przez organy zarządzające skarżącej do kontrolowania jej działalności, wobec czego skarżąca mogła zrozumieć rozumowanie, które Komisja przedstawiła w tym zakresie.
Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić w całości.
– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego okoliczności, że Komisja nie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji, dlaczego w jej ocenie stopa zwrotu przekraczająca stopę swap plus 100 punktów bazowych nie została generalnie uznana za odpowiednią stopę referencyjną do celów obliczenia rozsądnego zysku
Skarżąca zarzuca Komisji, że ta stwierdziła, bez żadnego innego uzasadnienia, iż stopa zwrotu przekraczająca stopę swap plus 100 punktów bazowych nie została generalnie uznana za odpowiednią stopę referencyjną do celów obliczenia rozsądnego zysku.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie części pierwszej zarzutu trzeciego.
W tym względzie należy zaznaczyć, że twierdzenie, do którego odnosi się skarżąca, a które dotyczy odpowiedniej stopy zwrotu z kapitału, jaki skarżąca inwestowała corocznie w związku z obsługą połączeń międzyregionalnych, znajduje się w motywie 129 zaskarżonej decyzji, w części tej decyzji, która odnosi się do kwestii zgodności zgłoszonego środka z rozporządzeniem nr 1370/2007.
Motyw 129 zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
Z motywu 129 wynika, że Komisja uzasadniła twierdzenie, iż stopa zwrotu zaproponowana w sprawozdaniu większości generalnie nie zostałaby uznana za odpowiednią do celów obliczenia rozsądnego zysku, ze względu na okoliczność, że obliczenie ex post wysokości rekompensaty zawsze prowadzi do pełnej rekompensaty kosztów poniesionych w związku ze świadczeniem usługi obciążonej zobowiązaniami z zakresu usług publicznych. Tak więc Komisja uzasadniła swe twierdzenie, a tym samym spełniła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia.
Kwestia, czy uzasadnienie jest odpowiednie, co skarżąca również kwestionuje, wchodzi w zakres oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżącą należy więc uznać, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 130 powyżej, za bezskuteczne i pozbawione znaczenia w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia.
W związku z tym drugie zastrzeżenie podniesione w ramach zarzutu trzeciego należy oddalić jako bezzasadne.
W świetle powyższych rozważań zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE polegającego na tym, że Komisja popełniła szereg błędów w ocenie przy stosowaniu rozporządzenia nr 1191/69
Skarżąca podniosła w skardze szereg zastrzeżeń wobec Komisji, odnoszących się do oczywistych błędów w ocenie w związku ze stosowaniem rozporządzenia nr 1191/69, które można zasadniczo połączyć w jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE.
Skarżąca zarzuca Komisji, iż ta uznała, że w braku odrębnego księgowania w wypadku zgłoszonego środka nie można w pełni wykluczyć ryzyka nadmiernej rekompensaty, a w konsekwencji że środek ten nie jest zgodny ze wspólną procedurą rekompensaty przewidzianą w rozporządzeniu nr 1191/69. W tym względzie skarżąca utrzymuje, że przed rokiem 1992 nie była ona zobowiązana do odrębnego księgowania, ponieważ nie otrzymywała rekompensaty, i że począwszy od 1992 r. nie mogła być zobowiązana do odrębnego księgowania, gdyż zobowiązania z zakresu usług publicznych nie mogły być już na nią nakładane w sposób jednostronny. Skarżąca podkreśla, że w tych okolicznościach nie ma wobec niej zastosowania ww. w pkt 136 wyrok Antrop i in. (
EU:C:2009:290
). Co więcej, według skarżącej zaproponowana w sprawozdaniu większości metoda obliczania pozwalała na całkowite wyeliminowanie ryzyka nadmiernej rekompensaty, gdyż polegała ona na odtworzeniu ex post kosztów poniesionych z tytułu wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych.
– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, opartego na twierdzeniu, że Komisja błędnie uznała, iż skarżąca nie podlegała zobowiązaniom z zakresu usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69
Skarżąca zasadniczo zarzuca Komisji, że ta uznała, iż skarżąca nie podlegała zobowiązaniom z zakresu usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69.
Komisja nie zgadza się z tym zastrzeżeniem.
Należy podkreślić, że zastrzeżenie to dotyka kwestii mającej kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Należy bowiem stwierdzić, że choć Consiglio di Stato uznała w ww. w pkt 33 wyroku, że skarżąca ma prawo dochodzić rekompensaty na podstawie art. 6, 10 i 11 rozporządzenia nr 1191/69, to jednak nie wskazała wyraźnie, co jest uzasadnieniem korzyści płynącej z tego prawa dla skarżącej. Consiglio di Stato poprzestała na stwierdzeniu, że prawa tego nie można odmówić podmiotom świadczącym usługi publiczne ze względu na obciążenia ponoszone przez nie w związku ze świadczeniem owych usług.
Skarżąca utrzymuje, że Consiglio di Stato wyciągnęła tym samym logiczne konsekwencje z faktu, iż skoro w przepisach krajowych działalność w zakresie rozkładowego drogowego transportu pasażerskiego została uregulowana jako usługa publiczna, której świadczenie powierza się przedsiębiorstwom prywatnym na warunkach określonych przez państwo, to przepisy te siłą rzeczy nakładają na owe przedsiębiorstwa, w tym na skarżącą, zobowiązania nierozerwalnie związane z pojęciem usługi publicznej, z naruszeniem rozporządzenia nr 1191/69, które zobowiązuje państwa członkowskie właśnie do zniesienia takich zobowiązań.
Teza skarżącej nie jest jednak przekonująca z następujących względów.
W pierwszym rzędzie, co się tyczy zobowiązań, którym skarżąca podlegała na mocy decyzji o przyznaniu rocznych koncesji w okresie od roku 1987 do 30 czerwca 1992 r., w którym to okresie rozporządzenie nr 1191/69 w swym pierwotnym brzmieniu miało zastosowanie do okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia zobowiązaniami, jakie państwa członkowskie miały co do zasady znieść, były zobowiązania związane z pojęciem usługi publicznej, określone w tym rozporządzeniu, którym podlegają przewozy kolejowe, drogowe i żegluga śródlądowa.
Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że ustalanie taryf pasażerskich w decyzjach w sprawie przyznawania rocznych koncesji i obowiązek przedkładania cenników do wcześniejszego zatwierdzenia przez lokalne biuro MIT nie mogą być interpretowane jako zobowiązania taryfowe w rozumieniu art. 2 ust. 5 rozporządzenia nr 1191/69.
Zgodnie z orzecznictwem zobowiązanie taryfowe charakteryzuje się bowiem nie tylko ustalaniem lub zatwierdzaniem przez władze taryf za przewóz, ale także dwiema kumulatywnymi cechami, a mianowicie chodzi tu o „szczególne” środki taryfowe, mające znaczenie dla określonych kategorii pasażerów lub produktów, lub określonych relacji, a ponadto – stojące w sprzeczności z interesem handlowym przedsiębiorstwa. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 5 akapit drugi, w którym uściślono, że zobowiązań taryfowych nie stanowią „ogólne środki polityki cenowej” ani „środki podjęte w odniesieniu do stawek i warunków transportu w celu organizacji rynku transportu lub jego części”. Oznacza to, że mający zasięg ogólny obowiązek prawny przedkładania do zatwierdzenia przez władze publiczne taryf za przewóz nie może być zatem uznawany sam w sobie za stanowiący zobowiązanie taryfowe w rozumieniu art. 2 ust. 5 rozporządzenia nr 1191/69 (wyrok z dnia 27 listopada 1973 r., Nederlandse Spoorwegen,
36/73
, Rec,
EU:C:1973:130
, pkt
–
).
Tymczasem należy stwierdzić, że choć skarżąca twierdzi, iż ustalanie taryf było sprzeczne z jej interesami handlowymi, ponieważ ceny biletów autokarowych nie mogły przekraczać cen biletów za przejazd drugą klasą włoskich kolei, to jednak nie twierdzi, ani tym bardziej nie dowodzi ona, że ustalanie taryf w decyzjach w sprawie przyznania rocznych koncesji dotyczyło określonych kategorii pasażerów lub produktów, bądź określonych relacji.
Co więcej, chociaż niektóre zobowiązania zawarte w decyzjach w sprawie przyznania rocznych koncesji, dotyczące ustalania tras, zarówno w zakresie określenia docelowego miejsca podróży, jak i planu podróży, liczby kursów i ich częstotliwości, czasu przejazdu, niezwłocznego powiadamiania o jakimkolwiek przerwaniu, zawieszeniu lub zmianie usługi, uzyskiwania od lokalnego biura MIT uprzedniej zgody na zakup pojazdów przeznaczonych do świadczenia usług lub na zmianę sposobu wykorzystywania pojazdów przeznaczonych do świadczenia usług, wydawania biletów na przewóz pasażerów, bagaży i paczek produktów rolnych oraz przechowywania ich przez okres pięciu lat, kontroli księgowości skarżącej przez lokalne biuro MIT, a także zobowiązanie prawne do nieodpłatnego przewozu przesyłek na rzecz administracji pocztowej, można rozpatrywać jako „zobowiązanie do prowadzenia działalności” lub „zobowiązanie do przewozu” w rozumieniu, odpowiednio, art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1191/69 i art. 2 ust. 4 tego rozporządzenia, to należy jednak stwierdzić, że system przewidziany we włoskich przepisach prawa umożliwiał skarżącej wystąpienie z wnioskiem o odnowienie decyzji w sprawie przyznania rocznej koncesji lub rezygnację ze złożenia takiego wniosku, w wypadku gdyby uznała ona, że zobowiązania z zakresu usług publicznych, którym podlega obsługa połączeń międzyregionalnych, nie odpowiadają jej.
Wynika stąd, że zobowiązania takie nie stanowiły zobowiązań nałożonych jednostronnie przez państwo w celu zapewnienia świadczenia odpowiednich usług transportowych w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 1191/69.
Jak podnosi Komisja, skarżąca najwyraźniej myli w tym miejscu jednostronne nałożenie zobowiązań z zakresu usług publicznych przez administrację, które, w myśl rozporządzenia nr 1191/69, powinno wiązać się z rekompensatą przyznawaną z zastosowaniem wspólnych procedur rekompensaty określonych w art. 10–13 tego rozporządzenia, z dobrowolnym przystąpieniem do stosunku o charakterze umownym, przewidującego świadczenie określonych usług transportowych, które są wprawdzie zdefiniowane w oparciu o interes publiczny, ale w odniesieniu do których rozporządzenie nr 1191/69 nie przewiduje żadnego obowiązku rekompensaty.
Argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżącą nie są ponadto przekonujące. Skarżąca utrzymuje bowiem, że w myśl przepisów prawa krajowego mogła ona jedynie złożyć wniosek o przyznanie koncesji w oparciu o zdefiniowane wcześniej przez administrację kryteria. Tak więc według skarżącej jedynym rzeczywistym wyborem, jakiego mogła ona dokonać, była decyzja o tym, czy podjąć działalność w zakresie przewozu pasażerów na liniach międzyregionalnych, czy też nie.
Tymczasem należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69 przedsiębiorstwa transportowe składają właściwym władzom państw członkowskich wnioski o zniesienie całości lub części zobowiązania z zakresu usług publicznych, jeżeli zobowiązanie to pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze. Artykuł 4 ust. 2 stanowi, że „[p]rzedsiębiorstwa transportowe mog[ły] zawrzeć we wniosku propozycję zastąpienia aktualnie stosowanego rodzaju transportu innym rodzajem”. Jednakże – jak wskazała Komisja w zaskarżonej decyzji i czemu skarżąca nie zaprzeczyła – skarżąca nie wystąpiła nigdy z takim wnioskiem. Okoliczność ta ma na celu wykazanie, że skarżąca dobrowolnie i systematycznie podejmowała się realizacji zobowiązań przewidzianych w specyfikacjach i sformułowanych w decyzjach w sprawie przyznania rocznych koncesji.
Według skarżącej w myśl przepisów prawa krajowego, po pierwsze, wnioskodawca musiał wskazać w sposób jasny i szczegółowy potrzeby z zakresu użyteczności publicznej, których poprzedni posiadacz koncesji nie zaspokoił, oraz podjąć się ich zaspokojenia, po drugie, MIT preferował przyznawanie rocznych koncesji przedsiębiorstwom, które „wykazał[y], że przyjm[ą] na siebie także inne zobowiązania do wykonania robót lub świadczenia usług leżących w interesie lokalnym, związanych z usługami transportowymi, których świadczenia [są] w stanie się podjąć”, a po trzecie, od roku 1994 koncesje były przyznawane wyłącznie po przeprowadzeniu publicznego spotkania kontradyktoryjnego z udziałem zainteresowanych stron, w trakcie którego należało potwierdzić „rzeczywiste istnienie interesu publicznego”. Jednakże okoliczności te nie są w stanie podważyć stwierdzenia, że skarżąca dobrowolnie podejmowała się wykonywania przewidzianych w specyfikacjach zobowiązań z zakresu usług publicznych i że nigdy nie domagała się zniesienia ani zmiany owych zobowiązań, na co pozwalało jej rozporządzenie.
Argument skarżącej, że nałożenie zobowiązań z zakresu usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69 wynikało także z faktu, że w przeszłości otrzymywała ona z tego tytułu rekompensaty na podstawie ustawy nr 877/86, również nie jest przekonujący. Skarżąca nie wykazała bowiem, że omawiana ustawa miała za przedmiot ustanowienie rekompensaty za wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych, nałożonych jednostronnie na przedsiębiorstwa transportowe w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69. Ponadto przewidziane w tej ustawie kryterium obliczania wsparcia, a mianowicie liczba przebytych kilometrów, wyklucza możliwość utożsamienia takiego wsparcia z rekompensatą w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69, gdyż w rozporządzeniu tym została przewidziana szczególna metoda obliczania wysokości rekompensaty należnej z tytułu wykonywania nałożonych na przedsiębiorstwa transportowe zobowiązań z zakresu usług publicznych.
Należy wreszcie przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69 za zobowiązania z zakresu usług publicznych należy uznawać „zobowiązania, jakich zainteresowane przedsiębiorstwo transportowe, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjęłoby lub nie przyjęłoby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach”. Tymczasem trudno jest uznać, aby skarżąca mogła wnioskować o odnowienie poszczególnych koncesji, bez względu na przewidziane w specyfikacjach i wyrażone w decyzjach w sprawie przyznania rocznych koncesji zobowiązania do obsługi i przewozu, gdyby nie dostrzegała w tym interesu handlowego.
W tym względzie należy zaznaczyć, że skarżąca ograniczyła się do wskazania, iż zobowiązania opisane w decyzjach w sprawie przyznania rocznych koncesji naruszyły jej swobodę rozwoju gospodarczego, o czym świadczą różne decyzje odmowne, jakie MIT podejmował w odpowiedzi na jej wnioski o zmianę tras i rozkładów jazdy. Tymczasem z jednej strony, z dokumentów, które skarżąca przedłożyła na poparcie tego twierdzenia, wynika, że owe wnioski o wprowadzenie zmian nie dotyczyły tras, które zostały wcześniej przyznane skarżącej i które były przez nią obsługiwane, ale przedłużenia tras przyznanych już skarżącej. Z drugiej strony, jak wskazała Komisja w zaskarżonej decyzji, już ze względu na wyłączny charakter koncesji przyznawanych przez MIT przedsiębiorstwom realizującym rozkładowe przewozy pasażerskie, z którego sama skarżąca czerpała korzyści, zaspokojenie „ekspansjonistycznych” żądań skarżącej było możliwe tylko o tyle, o ile nie naruszało praw innych podmiotów gospodarczych.
W drugim rzędzie należy podnieść, że zobowiązania, które zostały nałożone na skarżącą w drodze decyzji w sprawie przyznania rocznych koncesji, w okresie od 1 lipca 1992 r. do 2003 r., w którym to okresie rozporządzenie nr 1191/69, zmienione rozporządzeniem nr 1893/91, miało zastosowanie do rozpatrywanych tu okoliczności, nie mogły w żadnym wypadku być źródłem uprawnienia skarżącej do otrzymania rekompensaty.
Z art. 1 rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1992 r. wynika bowiem, że jedynie przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych mogły otrzymywać rekompensatę w sytuacji, gdy państwo postanowiło nałożyć na nie zobowiązania z zakresu usług publicznych bądź utrzymać te zobowiązania względem nich.
Tymczasem okolicznością bezsporną jest to, że rozpatrywana tu działalność skarżącej dotyczyła obsługi połączeń międzyregionalnych, wobec czego od dnia 1 lipca 1992 r. skarżąca nie mogła być adresatem nakładanych przez państwo zobowiązań z zakresu usług publicznych, a w konsekwencji nie mogła też domagać się rekompensaty z tytułu obciążeń, jakie przyjęła na siebie w związku z tymi zobowiązaniami.
Poza tym, nawet jeśli usługi świadczone przez skarżącą pozwalają na utożsamienie jej z przedsiębiorstwem realizującym przewozy regionalne, należy stwierdzić, że – w świetle okoliczności, iż zobowiązania, którym skarżąca została poddana w drodze decyzji w sprawie przyznania rocznych koncesji, nie zostały na nią nałożone jednostronnie – były one siłą rzeczy objęte systemem kontraktowym przewidzianym w art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1992 r., który określał szczególny tryb finansowania niepozostawiający żadnego miejsca rekompensatom przyznawanym z zastosowaniem metod określonych w sekcjach II, III i IV tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 16 marca 2004 r., Danske Busvognmænd/Komisja,
T‑157/01
, Rec,
EU:T:2004:76
, pkt
).
W świetle przedstawionych powyżej rozważań należy stwierdzić, że skarżąca nie zdołała wykazać, jakoby Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając w zaskarżonej decyzji, że włoskie władze nie nałożyły na nią w sposób jednostronny zobowiązań z zakresu usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69 w odniesieniu do okresu od 1987 r. do 2003 r.
Pierwsze zastrzeżenie podniesione w ramach zarzutu czwartego należy zatem oddalić jako bezzasadne.
– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, opartego na twierdzeniu, że Komisja błędnie uznała, iż skarżąca nie wykazała istnienia niekorzystnych skutków gospodarczych uzasadniających wypłatę rekompensaty w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69
Skarżąca utrzymuje zasadniczo, że Komisja błędnie uznała, iż nie wykazała ona, że istnienie niekorzystnych skutków gospodarczych zostało ustalone z uwzględnieniem niekorzystnych następstw zobowiązania dla całej działalności przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69, ponieważ w niniejszej prawie ryzyko nadmiernej rekompensaty zostało zneutralizowane przez okoliczność, że obliczenie strat poniesionych przez skarżącą ze względu na wykonanie podjętych zobowiązań z zakresu usług publicznych zostało dokonane ex post.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie rozpatrywanego zastrzeżenia.
W tym względzie należy stwierdzić – podobnie jak uczyniła to Komisja – że niekorzystne skutki gospodarcze i ryzyko nadmiernej rekompensaty są to dwa odrębne elementy. I tak, w myśl art. 5, 10 i 11 rozporządzenia nr 1191/69 wykazanie niekorzystnych skutków gospodarczych jest niezbędne dla celów ustalenia wysokości rekompensaty należnej przedsiębiorstwu transportowemu z tytułu jednostronnego nałożenia na nie zobowiązania z zakresu usług publicznych. Natomiast ryzyko nadmiernej rekompensaty może wynikać z wielu czynników, które mogą doprowadzić do przyznania rekompensaty wyższej niż ta, która byłaby należna temu przedsiębiorstwu na podstawie rozporządzenia. Chociaż w niniejszej sprawie Komisja uznała, że zgłoszony środek nie jest zgodny z art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 ze względu na rzeczywisty brak odrębnego księgowania, a według Komisji tylko owo odrębne księgowanie pozwala wykluczyć ryzyko nadmiernej rekompensaty, to instytucja ta uznała również, że rzeczony środek jest niezgodny z art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia ze względu na brak wykazania przez skarżącą, że niekorzystne skutki gospodarcze zostały określone z uwzględnieniem niekorzystnych następstw zobowiązania z zakresu usług publicznych dla całej działalności przedsiębiorstwa. W braku konkretnego argumentu skarżącej zmierzającego do wykazania, że, przeciwnie, okoliczność ta została przez nią udowodniona, rozpatrywane zastrzeżenie może jedynie zostać oddalone jako pozbawione wszelkich podstaw.
– W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, opartego na okoliczności, że Komisja, wraz z MIT, stwierdziła, iż w sprawozdaniu większości błędnie uznano, że zaangażowany kapitał nie ograniczał się do wysokości kapitału przeznaczonego na wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych
Skarżąca podnosi przeciwko Komisji zastrzeżenie, że instytucja ta ustaliła, wraz z MIT, iż w sprawozdaniu większości błędnie uznano, że zaangażowany kapitał nie ograniczał się do wysokości kapitału przeznaczonego na wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie rozpatrywanego zastrzeżenia.
W tym względzie należy od razu zaznaczyć, że zastrzeżenie skarżącej nie znajduje poparcia w okolicznościach faktycznych. Zarzuca ona bowiem Komisji, że instytucja ta przyłączyła się do wyrażonej przez władze włoskie krytyki sprawozdania większości w odniesieniu do wysokości kapitału zainwestowanego przez skarżącą w ramach obsługi połączeń międzyregionalnych objętych zobowiązaniami z zakresu usług publicznych. Skarżąca odsyła w tym względzie do motywu 62 zaskarżonej decyzji. Tymczasem należy stwierdzić, że motyw ten znajduje się w części zaskarżonej decyzji, w której Komisja opisuje zwięźle uwagi przedstawione przez Włochy. Twierdzenie władz włoskich nie zostało natomiast zaprezentowane przez Komisję jako jej własne w tej części decyzji, która poświęcona jest ocenie pomocy.
– W przedmiocie zastrzeżenia czwartego, w myśl którego Komisja błędnie uznała, że w braku odrębnego księgowania zgłoszony środek nie mógł być wolny od ryzyka nadmiernej rekompensaty i że wobec tego nie był on zgodny ze wspólną procedurą rekompensaty przewidzianą w rozporządzeniu nr 1191/69
Skarżąca zarzuca Komisji, iż ta uznała, że w braku odrębnego księgowania w wypadku zgłoszonego środka nie można w pełni wykluczyć ryzyka nadmiernej rekompensaty, a w konsekwencji że środek ten nie jest zgodny ze wspólną procedurą rekompensaty przewidzianą w rozporządzeniu nr 1191/69. Skarżąca utrzymuje w tym względzie, że przed rokiem 1992 nie była ona zobowiązana do prowadzenia odrębnej księgowości, gdyż nie otrzymywała rekompensaty, i że od roku 1992 nie mogła być zobowiązana do prowadzenia odrębnej księgowości, gdyż zobowiązania z zakresu usług publicznych nie mogły już być na nią nakładane jednostronnie. Skarżąca podkreśla, że w tych okolicznościach nie ma wobec niej zastosowania ww. w pkt 136 wyrok Antrop i in. (
EU:C:2009:290
). Co więcej, według skarżącej zaproponowana w sprawozdaniu większości metoda obliczania pozwalała na całkowite wyeliminowanie ryzyka nadmiernej rekompensaty, gdyż polegała ona na odtworzeniu ex post kosztów poniesionych z tytułu wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych.
Komisja kwestionuje argumenty przedstawione przez skarżącą.
Na wstępie należy podkreślić, że skarżąca podnosi w szczególności, iż nie była ona objęta przewidzianym w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 obowiązkiem prowadzenia odrębnej księgowości, ponieważ rozporządzenie to nie przewidywało już możliwości nakładania na nią przez władze włoskie zobowiązań z zakresu usług publicznych. Utrzymuje ona również, że ww. w pkt 136 wyrok Antrop i in. (
EU:C:2009:290
) nie ma do niej zastosowania, gdyż w wyroku tym Trybunał wypowiedział się w przedmiocie szczegółowych elementów wspólnej procedury rekompensaty przewidzianej w rozporządzeniu nr 1191/69 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1992 r.
W tym względzie należy przypomnieć, że w myśl art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 w jego pierwotnym brzmieniu kwota rekompensaty w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności lub przewozu musi być równa różnicy między zmniejszeniem obciążeń finansowych i zmniejszeniem przychodów przedsiębiorstwa mogącym wynikać ze zniesienia całości lub odpowiedniej części danego zobowiązania w danym okresie. Z przepisu tego wynika, że rekompensata nie powinna przewyższać obciążeń ponoszonych przez przedsiębiorstwo z tytułu wykonywania ciążących na nim zobowiązań z zakresu usług publicznych.
Ponadto art. 1 ust. 5 rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1992 r. stanowił, co następuje:
„Jeżeli przedsiębiorstwa przewozowe działają nie tylko w dziedzinie świadczenia usług publicznych, lecz także podejmują działalność innego rodzaju, usługa publiczna musi być wykonywana jako odrębna dziedzina spełniająca przynajmniej następujące warunki:
a)
rozliczenia operacyjne odpowiadające każdej z form działalności będą prowadzone oddzielnie i proporcjonalna część majątku odnosząca się do każdej z nich będzie rozliczana zgodnie z obowiązującymi zasadami prowadzenia rachunkowości;
[…]”.
Z tego ostatniego przepisu wynika, że – wbrew temu, co twierdzi skarżąca – wszystkie przedsiębiorstwa transportowe, które świadczą usługi związane z wykonywaniem zobowiązań z zakresu usług publicznych, czy to w wyniku jednostronnego nałożenia takich zobowiązań, tak jak w stosownym wypadku przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych, czy w wyniku zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych, a jednocześnie prowadzą jeszcze inną działalność, były objęte obowiązkiem prowadzenia odrębnej księgowości od dnia 1 lipca 1992 r.
Dlatego niezależnie od kwestii, czy władze włoskie naruszyły w tym wypadku art. 1 i 14 rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1992 r., nie zawierając formalnie umowy o świadczenie usług publicznych po przeprowadzeniu procedury przyznawania rocznych koncesji na obsługę połączeń międzyregionalnych, którą to kwestię powinien rozstrzygnąć sąd krajowy, zwracając się w razie potrzeby z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału, na skarżącej i tak ciążył obowiązek prowadzenia odrębnej księgowości.
Należy jednak zaznaczyć, że – jak już stwierdzono w ramach analizy części pierwszej zarzutu czwartego – skoro skarżąca nie miała prawa domagać się rekompensaty od dnia 1 lipca 1992 r., to kwestia, czy była ona objęta obowiązkiem prowadzenia odrębnej księgowości począwszy od tej daty, jest praktycznie pozbawiona znaczenia w niniejszej sprawie.
Jednakże pozostaje jeszcze ustalić, czy zgłoszony środek był zgodny z art. 10 rozporządzenia nr 1191/69 w odniesieniu do okresu od 1987 r. do 30 czerwca 1992 r.
W tym względzie należy zaznaczyć, że – jak wynika z motywu 24 zaskarżonej decyzji – ponieważ żadne rachunki kosztów nie były dostępne za lata 1987–1992, eksperci sporządzający sprawozdanie większości przypisali koszty świadczenia usług rozkładowego transportu międzyregionalnego na podstawie procentowego udziału przychodów pochodzących z tych samych usług w badanym okresie. Eksperci ustalili łączną wysokość kosztów w oparciu o roczny bilans dla każdego z odnośnych lat gospodarczych. Następnie odjęli od łącznej kwoty kosztów wszystkie koszty niebędące kosztami operacyjnymi (a mianowicie odsetki, obciążenia finansowe, straty z tytułu rozporządzania aktywami, straty i koszty różne, podatki bezpośrednie i końcowy stan zapasów) w celu ustalenia wysokości samych kosztów operacyjnych. Na końcu określono koszty operacyjne wynikające z usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego na podstawie procentowego udziału przychodów generowanych przez owe usługi.
Wynika stąd, że chociaż metoda obliczania przyjęta w sprawozdaniu większości opierała się wprawdzie – jak podnosi skarżąca – na analizie ex post jej księgowości, to metoda ta pozwalała określić koszty poniesione w związku ze świadczeniem usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego na podstawie procentowego udziału przychodów generowanych przez te usługi w całości przychodów skarżącej. Metoda taka opiera się – jak podkreśliła Komisja w motywie 129 zaskarżonej decyzji – na założeniu, że każda usługa świadczona przez skarżącą musi mieć taki sam udział w przychodach i kosztach za dany rok. Należy jednak uznać, jak czyni to Komisja, że założenie to jest samo w sobie trudne do zaakceptowania i że nie umożliwia ono zagwarantowania, iż rekompensata nie będzie wyższa niż obciążenia rzeczywiście poniesione przez skarżącą z tytułu wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych ciążących na niej w okresie od 1987 r. do 30 czerwca 1992 r.
W związku z powyższym czwarte zastrzeżenie skarżącej należy oddalić jako bezzasadne.
Czwarty zarzut skargi należy więc w całości oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego okoliczności, że poprzez uwzględnienie w zaskarżonej decyzji sprawozdania zespołu ekspertów, w przedmiocie którego Consiglio di Stato jeszcze się nie wypowiedziała, Komisja zaingerowała w zakres działalności orzeczniczej sądu krajowego
Skarżąca zarzuca Komisji, że ta w sposób niezgodny z prawem zaingerowała w krajową procedurę sądową, uwzględniając w zaskarżonej decyzji sprawozdanie większości i sprawozdanie mniejszości, sporządzone przez ekspertów wyznaczonych przez Consiglio di Stato w ramach procedury wykonywania ww. w pkt 33 wyroku Consiglio di Stato. Według skarżącej sprawozdania te są dokumentami, które zostały sporządzone na wniosek Consiglio di Stato przez ekspertów działających jako osoby udzielające wsparcia sądowi i których ocena należy wyłącznie do kompetencji tego sądu. Zgadzając się na uwzględnienie sprawozdań zespołu ekspertów, które wbrew prawu zostały przekazane Komisji przez MIT, zanim Consiglio di Stato zdążyła sama wypowiedzieć się w ich przedmiocie, Komisja pozbawiła Consiglio di Stato kompetencji orzeczniczych tego sądu.
Komisja podnosi, że omawiany zarzut jest niedopuszczalny, ponieważ został on podniesiony po raz pierwszy w replice. Ponadto Komisja kwestionuje argumenty skarżącej i wnosi o oddalenie tego zarzutu.
W tym względzie należy stwierdzić, że – jak wskazała Komisja – omawiany zarzut został podniesiony po raz pierwszy w replice, zaś skarżąca nie usprawiedliwiła tego opóźnienia zaistnieniem nowych okoliczności prawnych lub faktycznych. Ponadto zarzut ten nie stanowi także rozszerzenia zarzutu podniesionego wcześniej, wyraźnie lub w sposób dorozumiany, w skardze wszczynającej postępowanie. Oznacza to, że zgodnie z orzecznictwem dotyczącym art. 48 § 2 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. omawiany zarzut należy odrzucić jako niedopuszczalny (zob. wyrok z dnia 15 marca 2006 r., Włochy/Komisja,
T‑226/04
,
EU:T:2006:85
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Na marginesie należy zaznaczyć, że skarżąca nie zdołała wykazać, pod jakim względem zachowanie, które zarzuca ona Komisji, stanowi naruszenie prawa Unii mogące mieć wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wobec czego omawiany zarzut nie spełnia także wymogów określonych w art. 44 § 1 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. i również z tego powodu powinien zostać odrzucony jako niedopuszczalny.
W związku z ogółem powyższych rozważań należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Simet SpA pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 3 marca 2016 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Prawne i regulacyjne ramy działalności skarżącej

Prawo Unii

Prawo krajowe

Skargi wniesione przez skarżącą do sądów krajowych

Procedura administracyjna

Zaskarżona decyzja

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie dopuszczalności

Co do istoty

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE oraz rozporządzenia nr 1191/69

– W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, opartej na błędzie dotyczącym okoliczności faktycznych

– W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej oczywistego błędu w ocenie lub braku zbadania sprawy w odniesieniu do zgodności z prawem Unii mających zastosowanie przepisów krajowych

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasad naprawiania szkód poniesionych przez jednostki we względu na naruszenie prawa Unii przez państwo członkowskie

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia

– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego okoliczności, że Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których uznała, że dane księgowe skarżącej nie są wiarygodne

– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego okoliczności, że Komisja nie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji, dlaczego w jej ocenie stopa zwrotu przekraczająca stopę swap plus 100 punktów bazowych nie została generalnie uznana za odpowiednią stopę referencyjną do celów obliczenia rozsądnego zysku

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE polegającego na tym, że Komisja popełniła szereg błędów w ocenie przy stosowaniu rozporządzenia nr 1191/69

– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, opartego na twierdzeniu, że Komisja błędnie uznała, iż skarżąca nie podlegała zobowiązaniom z zakresu usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69

– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, opartego na twierdzeniu, że Komisja błędnie uznała, iż skarżąca nie wykazała istnienia niekorzystnych skutków gospodarczych uzasadniających wypłatę rekompensaty w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69

– W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, opartego na okoliczności, że Komisja, wraz z MIT, stwierdziła, iż w sprawozdaniu większości błędnie uznano, że zaangażowany kapitał nie ograniczał się do wysokości kapitału przeznaczonego na wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych

– W przedmiocie zastrzeżenia czwartego, w myśl którego Komisja błędnie uznała, że w braku odrębnego księgowania zgłoszony środek nie mógł być wolny od ryzyka nadmiernej rekompensaty i że wobec tego nie był on zgodny ze wspólną procedurą rekompensaty przewidzianą w rozporządzeniu nr 1191/69

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego okoliczności, że poprzez uwzględnienie w zaskarżonej decyzji sprawozdania zespołu ekspertów, w przedmiocie którego Consiglio di Stato jeszcze się nie wypowiedziała, Komisja zaingerowała w zakres działalności orzeczniczej sądu krajowego

W przedmiocie kosztów
(
*1
)   Język postępowania: włoski.