CELEX: 62020CJ0144
Reenvio prejudicial
Transportes ferroviários
Diretiva 2012/34/UE
Artigos 32.o e 56.o
Tarifação da infraestrutura ferroviária
Independência do gestor de infraestrutura
Funções da entidade reguladora
Conceito de «maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário»
Direito exclusivo sobre um segmento ferroviário
Operador de serviço público

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 32.
o
, n.
o
1, e do artigo 56.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (
JO 2012, L 343, p. 32
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de litígios que opõem a AS «LatRailNet» e a VAS «Latvijas dzelzceļš» (a seguir «LD») à Valsts dzelzceļa administraācija (Administração Nacional dos Caminhos de Ferro, Letónia), a respeito da contestação de dois atos adotados por esta última, respetivamente, em 27 de junho de 2018 e em 7 de novembro de 2018.
Quadro jurídico
Diretiva 2012/34
Os considerandos 19 e 76 da Diretiva 2012/34 enunciam:
«(19)
O Regulamento (CE) n.
o
1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros [, e que revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
1191/69 e (CEE) n.
o
1107/70 do Conselho (
JO 2007, L 315, p. 1
)], prevê a possibilidade de os Estados‑Membros e as autoridades locais adjudicarem contratos de serviço público que podem incluir direitos exclusivos de exploração de determinados serviços. Logo, é necessário assegurar a coerência entre as disposições do referido regulamento e o princípio da abertura à concorrência dos serviços internacionais de transporte de passageiros.
[…]
(76)
A gestão eficaz e a utilização justa e não discriminatória da infraestrutura ferroviária exigem a criação de uma entidade reguladora que supervisione a aplicação das regras da presente diretiva e que atue como instância de recurso, sem prejuízo da possibilidade de controlo jurisdicional. Essa entidade reguladora deverá estar habilitada a fazer executar os seus pedidos de informações e as suas decisões mediante a aplicação de sanções adequadas.»
O artigo 4.
o
da Diretiva 2012/34, sob a epígrafe «Independência das empresas ferroviárias e do gestor de infraestrutura», dispõe, no seu n.
o
2:
«O gestor de infraestrutura é responsável pela sua própria gestão, administração e controlo interno, no respeito do quadro de tarifação e de repartição e das regras específicas fixadas pelos Estados‑Membros.»
O artigo 7.
o
desta diretiva, sob a epígrafe «Independência das funções essenciais do gestor de infraestrutura», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem assegurar que as funções essenciais que determinam um acesso equitativo e não discriminatório à infraestrutura sejam atribuídas a entidades ou empresas que não forneçam, elas próprias, serviços de transporte ferroviário. Independentemente das estruturas organizativas, deve ser demonstrado que esse objetivo foi atingido.
As funções essenciais são:
a)
Tomada de decisões sobre a repartição dos canais horários, incluindo a definição e avaliação da disponibilidade e a repartição de canais horários individuais; e
b)
Tomada de decisões sobre a tarifação da utilização da infraestrutura, incluindo a determinação e a cobrança das taxas, sem prejuízo do artigo 29.
o
, n.
o
1.
Contudo, os Estados‑Membros podem atribuir às empresas ferroviárias, ou a qualquer outra entidade, a responsabilidade de contribuir para o desenvolvimento da infraestrutura ferroviária, nomeadamente através de investimentos, da manutenção e do financiamento.
[…]»
A secção 2 do capítulo IV da Diretiva 2012/34, intitulada «Taxas de utilização da infraestrutura e de serviço», inclui os artigos 29.
o
a 37.
o
desta diretiva.
O artigo 29.
o
da referida diretiva, sob a epígrafe «Fixação, determinação e cobrança de taxas», prevê:
«1.   Os Estados‑Membros devem definir um quadro para a tarifação que respeite a independência de gestão prevista no artigo 4.
o
Sem prejuízo dessa condição, os Estados‑Membros devem estabelecer também regras de tarifação específicas, ou delegar essa competência no gestor de infraestrutura.
Os Estados‑Membros devem assegurar que as especificações da rede contenham o quadro e as regras de tarifação ou indiquem um sítio
web
onde o quadro e as regras de tarifação se encontrem publicados.
O gestor de infraestrutura deve fixar e cobrar as taxas de utilização da infraestrutura de acordo com o quadro e as regras de tarifação estabelecidos.
Sem prejuízo da independência do gestor de infraestrutura prevista no artigo 4.
o
, e desde que esse direito tenha sido diretamente conferido pelo direito constitucional antes de 15 de dezembro de 2010, os parlamentos nacionais podem ter o direito de examinar e, se adequado, rever o nível das taxas fixadas pelo gestor de infraestrutura. Essas revisões devem assegurar que as taxas estejam em conformidade com a presente diretiva e com o quadro e as regras de tarifação estabelecidos.
2.   Exceto quando forem tomadas disposições específicas ao abrigo do artigo 32.
o
, n.
o
3, o gestor de infraestrutura deve garantir que os princípios em que se baseia o regime de tarifação em vigor sejam os mesmos em toda a rede.
[…]»
O artigo 31.
o
da mesma diretiva, sob a epígrafe «Princípios de tarifação», dispõe, no seu n.
o
5, segundo parágrafo:
«Com base na experiência adquirida pelos gestores de infraestrutura, pelas empresas ferroviárias, pelas entidades reguladoras e pelas autoridades competentes, e reconhecendo os regimes existentes de diferenciação do ruído, a Comissão deve adotar medidas de execução que estabeleçam as modalidades a seguir para a aplicação da tarifação dos custos dos efeitos do ruído, incluindo a duração da sua aplicação, e que permitam a diferenciação das taxas de utilização da infraestrutura a fim de ter em conta, se adequado, a vulnerabilidade das zonas afetadas, nomeadamente em termos da dimensão da população afetada e da formação da composição com impacto no nível de emissões sonoras. Esses atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 62.
o
, n.
o
3. Esses atos de execução não devem dar origem a distorções indevidas da concorrência entre as empresas ferroviárias nem afetar a competitividade geral do setor ferroviário.»
O artigo 32.
o
da Diretiva 2012/34, sob a epígrafe «Exceções aos princípios da tarifação», dispõe, no seu n.
o
1 e no seu n.
o
4, quarto parágrafo:
«1.   A fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, os Estados‑Membros podem, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário. O regime de tarifação deve respeitar os aumentos de produção alcançados pelas empresas ferroviárias.
No entanto, o nível das taxas não deve excluir a utilização da infraestrutura por segmentos de mercado que possam pagar pelo menos os custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, acrescidos de uma taxa de rentabilidade suportável pelo mercado.
Antes de aprovar a aplicação dessas sobretaxas, os Estados‑Membros devem assegurar que os gestores de infraestrutura avaliem a sua pertinência para segmentos de mercado específicos, analisando pelo menos os pares enumerados no anexo VI, ponto 1, e adotando os que forem pertinentes. A lista de segmentos de mercado estabelecida pelos gestores de infraestrutura deve conter pelo menos os três segmentos seguintes: serviços de mercadorias, serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público e outros serviços de passageiros.
Os gestores de infraestrutura podem, além disso, distinguir segmentos de mercado em função dos produtos ou dos passageiros transportados.
Os segmentos de mercado que não estejam a ser explorados num dado momento pelas empresas ferroviárias, mas que possam prestar serviços durante o período de validade do regime de tarifação, devem também ser definidos. O gestor de infraestrutura não deve incluir sobretaxas no regime de tarifação para esses segmentos de mercado.
A lista de segmentos de mercado deve ser publicada nas especificações da rede e deve ser revista pelo menos de cinco em cinco anos. A entidade reguladora a que se refere o artigo 55.
o
deve controlar essa lista nos termos do artigo 56.
o
[…]
4.   […]
Antes de 16 de junho de 2015, e na sequência de uma avaliação de impacto, a Comissão deve adotar medidas que estabeleçam as modalidades a seguir na aplicação da diferenciação das taxas de utilização da infraestrutura num prazo compatível com o Plano Europeu de Implantação do [Sistema Europeu de Gestão de Tráfego Ferroviário (ERTMS)] estabelecido ao abrigo da Decisão 2009/561/CE [da Comissão, de 22 de julho de 2009, que altera a Decisão 2006/679/CE no que respeita à implementação da especificação técnica de interoperabilidade relativa ao subsistema controlo‑comando e sinalização do sistema ferroviário transeuropeu convencional (
JO 2009, L 194, p. 60
)], e que assegurem que a aplicação não tenha repercussões no montante global das receitas do gestor de infraestrutura. Essas medidas de execução devem adaptar as modalidades da diferenciação aplicável aos comboios que explorem serviços locais e regionais e que utilizem uma secção limitada dos corredores ferroviários especificados na Decisão 2009/561/CE. Esses atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 62.
o
, n.
o
3. Esses atos de execução não devem dar origem a distorções indevidas da concorrência entre empresas ferroviárias nem afetar a competitividade geral do setor ferroviário.»
O artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34, sob a epígrafe «Funções da entidade reguladora», prevê:
«1.   Sem prejuízo do artigo 46.
o
, n.
o
6, os candidatos têm o direito de recorrer para a entidade reguladora caso considerem ter sido tratados de forma injusta ou discriminatória ou de algum outro modo lesados, nomeadamente de decisões tomadas pelo gestor de infraestrutura ou, se for esse o caso, pela empresa ferroviária ou pelo operador da instalação de serviço no que se refere:
a)
Às especificações da rede nas suas versões provisória e final;
b)
Aos critérios estabelecidos nessas especificações;
c)
Ao processo de repartição das capacidades e aos seus resultados;
d)
Ao regime de tarifação;
e)
Ao nível ou à estrutura das taxas de utilização da infraestrutura que têm que pagar ou que possam ter que vir a pagar;
f)
Às disposições em matéria de acesso nos termos dos artigos 10.
o
a 13.
o
;
g)
Ao acesso aos serviços e à sua tarifação nos termos do artigo 13.
o
;
2.   Sem prejuízo da competência das autoridades nacionais responsáveis por assegurar a concorrência nos mercados de serviços ferroviários, a entidade reguladora é competente para acompanhar a situação da concorrência nos mercados de serviços ferroviários e controla, em especial, o n.
o
1, alíneas a) a g), por sua própria iniciativa, a fim de evitar a discriminação de candidatos. A entidade reguladora verifica, em especial, se as especificações da rede contêm cláusulas discriminatórias ou concedem ao gestor de infraestrutura poderes discricionários que possam ser usados para discriminar candidatos.
[…]
6.   A entidade reguladora deve garantir que as taxas fixadas pelo gestor de infraestrutura cumpram o disposto no capítulo IV, secção 2, e não sejam discriminatórias. A negociação do nível das taxas de utilização da infraestrutura entre os candidatos e o gestor de infraestrutura só é permitida se for efetuada sob a supervisão da entidade reguladora. A entidade reguladora deve intervir caso as negociações possam não respeitar o disposto no presente capítulo.
[…]»
Regulamento n.
o
1370/2007
O artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
1370/2007, sob a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
e)
“Obrigação de serviço público”, a imposição definida ou determinada por uma autoridade competente com vista a assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem contrapartidas;
f)
“Direito exclusivo”, um direito que autoriza um operador de serviço público a explorar determinados serviços de transporte público de passageiros numa linha, rede ou zona específica, com exclusão de outros operadores de serviços públicos;
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Em 30 de junho de 2017, a LatRailNet, enquanto entidade encarregada de exercer as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária, na aceção do artigo 7.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, aprovou o regime de tarifação do segmento de mercado dos serviços de transporte de passageiros fornecidos ao abrigo de um contrato de serviço público, aplicando‑lhe um critério de valor fixado em 1, ou seja, o coeficiente de sobretaxa adicional máximo, ao passo que o critério aplicável aos outros segmentos foi determinado com base numa peritagem.
Em 27 de junho de 2018, a Administração Nacional dos Caminhos de Ferro, enquanto entidade reguladora na aceção do artigo 55.
o
da Diretiva 2012/34, adotou uma decisão nos termos da qual ordenou à LatRailNet que alterasse o sistema de tarifação aplicável aos serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público (a seguir «primeira decisão controvertida»).
Esta decisão fundamenta‑se no facto de a Diretiva 2012/34 prever que as sobretaxas adicionais só são aplicáveis quando o mercado o permita e de acordo com a regra segundo a qual as taxas de utilização da infraestrutura não devem impedir a utilização das infraestruturas ferroviárias públicas por segmentos de mercado suscetíveis de cobrir, pelo menos, os custos diretos. Segundo a Administração Nacional dos Caminhos de Ferro, isso implica que a aplicação da sobretaxa adicional e a determinação do seu montante sejam objeto de uma avaliação da competitividade e da rentabilidade do segmento de mercado em causa.
O dispositivo da primeira decisão controvertida estatui que o regime de tarifação deve estabelecer critérios de avaliação das sobretaxas adicionais aplicáveis ao segmento de mercado dos serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público, com exclusão das despesas previstas pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das administrações locais que os transportadores de passageiros não possam cobrir através das suas próprias receitas de transporte.
Em 26 de julho de 2018, a LatRailNet interpôs no Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia) um recurso de anulação dessa decisão.
Como fundamento de recurso, a LatRailNet alegou que a Administração Nacional dos Caminhos de Ferro tinha excedido os poderes enquanto entidade reguladora, na medida em que ordenou uma alteração ao regime de tarifação e indicou o seu conteúdo preciso, quando só a entidade encarregada de exercer as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária dispõe dessa competência.
Em 21 de agosto de 2018, a LatRailNet alterou o sistema de tarifação e previu que, no segmento dos serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público, a sobretaxa adicional seria igualmente fixada com base numa peritagem.
Em 20 de setembro de 2018, a LD, na qualidade de gestor de infraestrutura, interpôs recurso das alterações introduzidas no regime de tarifação para a Administração Nacional dos Caminhos de Ferro, a qual negou provimento ao recurso por Decisão de 7 de novembro de 2018 (a seguir «segunda decisão controvertida»).
A LD interpôs, no Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância), um recurso da segunda decisão controvertida e esse órgão jurisdicional ordenou a apensação do processo relativo ao pedido de anulação da primeira decisão controvertida ao relativo à segunda decisão controvertida.
A LD alegou, em substância, que a Administração Nacional dos Caminhos de Ferro não tinha competência, enquanto entidade reguladora, para alterar o regime de tarifação, na medida em que a sua competência se funda na existência de uma discriminação associada ao regime de tarifação.
Não é esse o caso no processo principal, uma vez que foi concedido à companhia ferroviária em causa o direito exclusivo de prestar serviços de transporte público em linhas ferroviárias interurbanas até 30 de junho de 2031 e que o artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, que tem por objeto garantir a maior competitividade possível, não é aplicável a segmentos de mercado em que não há concorrência.
O Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância) sublinha que o artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 prevê que a entidade reguladora atua por sua própria iniciativa a fim de evitar a discriminação entre candidatos, o que, de resto, foi confirmado por jurisprudência constante do Tribunal de Justiça.
Por outro lado, os artigos 4.
o
e 7.
o
desta diretiva estabelecem a independência do gestor de infraestrutura e as suas funções essenciais, o que levou o Tribunal de Justiça a declarar que esse gestor deve dispor de uma certa margem de manobra que lhe permita adotar, pelo menos, decisões que comportem escolhas e apreciações relativas aos fatores com base nos quais é efetuado o cálculo.
O Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância) salienta igualmente que o artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34 prevê que a aplicação das sobretaxas adicionais aos segmentos de mercado específicos deve ser avaliada tendo em conta, nomeadamente, os efeitos dessas sobretaxas no segmento do mercado dos serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público, tendo em conta, por conseguinte, a competitividade deste segmento. Além disso, embora o considerando 19 desta diretiva se refira aos segmentos de mercado fornecidos ao abrigo de um contrato de serviço público, a referida diretiva não prevê exceções à avaliação da competitividade para este tipo de segmento de mercado.
O referido órgão jurisdicional considera que, por força do artigo 32.
o
, n.
o
1, e do artigo 56.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2012/34, a entidade reguladora só pode agir por sua própria iniciativa para prevenir qualquer discriminação entre candidatos e que, quando determina o montante das sobretaxas adicionais para o segmento do mercado dos serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público, deve, nomeadamente, examinar a competitividade deste segmento.
Todavia, esse órgão jurisdicional tem dúvidas quanto a essa interpretação.
Nestas circunstâncias, o administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 56.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2012/34 ser interpretado no sentido de que confere à entidade reguladora competência para adotar, por sua própria iniciativa, uma decisão que ordena à empresa que desempenha as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária referidas no artigo 7.
o
, n.
o
1, da referida diretiva que introduza, em disposições relativas ao cálculo das taxas pela utilização de infraestruturas (regime de tarifação), determinadas alterações que não dizem respeito à discriminação em prejuízo dos candidatos?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, a entidade reguladora é competente para fixar nessa decisão as condições que essas alterações devem prever, por exemplo impondo a obrigação de excluir dos critérios para a determinação das taxas pela utilização de infraestruturas as despesas previamente previstas pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das administrações locais que as transportadoras de passageiros não possam cobrir com as receitas provenientes do transporte?
3)
Deve o artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34 ser interpretado no sentido de que a obrigação que esta disposição impõe aos Estados‑Membros, quando determina as sobretaxas adicionais aplicáveis às taxas pela utilização da infraestrutura, que garantam a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário, é também aplicável à determinação das taxas pela utilização de infraestruturas nos segmentos de mercado em que não existe concorrência, nomeadamente devido ao facto de, no segmento de mercado em causa, o transporte ser assegurado apenas por um operador ferroviário, que dispõe do direito exclusivo, previsto no artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
1370/2007, para operar nesse segmento de mercado?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Embora a primeira questão tenha apenas por objeto a interpretação do artigo 56.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2012/34, importa recordar que, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.
o
TFUE, compete a este dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido e, nesta ótica, compete‑lhe reformular as questões. Para dar essa resposta útil, o Tribunal de Justiça pode entender que é necessário levar em consideração normas de direito da União às quais o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão (Acórdão de 27 de janeiro de 2021, De Ruiter,
C‑361/19
,
EU:C:2021:71
, n.
os
22, 23 e jurisprudência referida).
Em aplicação desta jurisprudência, importa observar que, para responder a esta questão, devem igualmente ser tidas em conta outras funções da entidade reguladora previstas no artigo 56.
o
da referida diretiva, nomeadamente nos n.
os
6 e 9 deste artigo 56.
o
Por conseguinte, há que reformular a primeira questão no sentido de que visa, em substância, saber se o artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que confere à entidade reguladora o poder de adotar, por sua própria iniciativa, uma decisão em que ordene à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária, previstas no artigo 7.
o
, n.
o
1, desta diretiva, a introdução de certas alterações ao regime de tarifação da infraestrutura, apesar de este não implicar uma discriminação em relação aos candidatos.
Por um lado, há que salientar que o primeiro período do n.
o
6 deste artigo 56.
o
dispõe que «[a] entidade reguladora deve garantir que as taxas fixadas pelo gestor de infraestrutura cumpram o disposto no capítulo IV, secção 2, e não sejam discriminatórias.»
Ora, este capítulo IV, secção 2, da Diretiva 2012/34 contém regras relativas à tarifação e às taxas.
Por conseguinte, resulta do artigo 56.
o
, n.
o
6, desta diretiva que a entidade reguladora é competente para apreciar a conformidade das taxas fixadas pelo gestor de infraestrutura com as disposições da referida diretiva sem que esse controlo esteja limitado à apreciação do caráter eventualmente discriminatório dessas taxas.
Por outro lado, resulta do artigo 56.
o
, n.
o
9, da Diretiva 2012/34 que a entidade reguladora deve, se for caso disso, decidir por sua própria iniciativa sobre as medidas adequadas para corrigir discriminações contra candidatos, distorções do mercado e outras situações indesejáveis nestes mercados, nomeadamente no que respeita ao n.
o
1, alíneas a) a g), desse artigo 56.
o
Ora, uma vez que o n.
o
1, alínea d), do referido artigo 56.
o
se refere precisamente ao regime de tarifação, o mencionado artigo 56.
o
, n.
o
9, concede, por conseguinte, à entidade reguladora a possibilidade de controlar oficiosamente, no âmbito desse regime de tarifação, qualquer eventual violação das disposições da Diretiva 2012/34 e não apenas das que estão associadas a situações de discriminação entre candidatos.
Esta conclusão é corroborada pelo considerando 76 da Diretiva 2012/34, que enuncia, nomeadamente, de uma maneira geral, que a entidade reguladora está encarregada de supervisionar a aplicação das regras fixadas por esta diretiva.
Por outro lado, esse poder da entidade reguladora não está subordinado à apresentação de uma queixa ou de um recurso e pode, assim, ser exercido oficiosamente.
Por conseguinte, há que responder à primeira questão que o artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que confere à entidade reguladora o poder de adotar, por sua própria iniciativa, uma decisão em que ordene à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária, previstas no artigo 7.
o
, n.
o
1, desta diretiva, a introdução de certas alterações ao regime de tarifação da infraestrutura, apesar de este não implicar uma discriminação em relação aos candidatos.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que uma entidade reguladora, ao ordenar alterações à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária, pode fixar condições que essas alterações devem prever e, concretamente, se pode ordenar que se exclua dos critérios de fixação das taxas de utilização da infraestrutura as despesas previstas pelo orçamento do Estado ou pelos orçamentos das administrações locais, que as empresas de transporte ferroviário de passageiros não podem cobrir através das suas receitas de transportes.
Importa observar que esta questão tem duas partes. Por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a decisão pode ordenar, em geral, um determinado conteúdo da alteração exigida e, por outro, identifica concretamente uma medida específica e pergunta se essa medida pode ser ordenada.
Importa salientar que o artigo 4.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança (
JO 2001, L 75, p. 29
), continha disposições que, como as do artigo 29.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, bem como as do seu artigo 4.
o
, n.
o
2, para o qual este artigo 29.
o
, n.
o
1, remete, visavam a independência de gestão do gestor de infraestrutura. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que, para garantir essa independência, o gestor de infraestrutura, no quadro da tarifação definido pelos Estados‑Membros, deve dispor de uma certa margem de manobra para a determinação do montante das taxas de forma a permitir‑lhe utilizá‑la como instrumento de gestão (v., neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2013, Comissão/República Checa,
C‑545/10
,
EU:C:2013:509
, n.
o
35 e jurisprudência referida).
Esta independência do gestor de infraestrutura ferroviária na determinação do montante das taxas foi reconhecida pelo Tribunal de Justiça tanto nas relações desse gestor com o Estado‑Membro em causa (Acórdãos de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha,
C‑483/10
,
EU:C:2013:114
, n.
o
44, e de 3 de outubro de 2013, Comissão/Itália,
C‑369/11
,
EU:C:2013:636
, n.
os
45 e 46), como nas relações existentes entre o referido gestor e as empresas de transporte ferroviário (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Hungria,
C‑473/10
,
EU:C:2013:113
, n.
o
79).
Embora essa independência do gestor seja igualmente válida para a entidade reguladora, importa, todavia, sublinhar que a referida independência é apreciada à luz dos equilíbrios que o legislador da União pretendeu estabelecer entre o gestor de infraestrutura, nomeadamente no exercício das suas funções essenciais previstas no artigo 7.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, e as outras entidades às quais esta diretiva atribui competências.
Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 29.
o
, n.
o
1, desta diretiva estabelece uma repartição das competências entre os Estados‑Membros e o gestor da infraestrutura, no que se refere aos regimes de tarifação. Com efeito, cabe aos Estados‑Membros definir um quadro para a tarifação, ao passo que a determinação da taxa e a sua cobrança incumbem, em princípio, ao gestor de infraestrutura (v., por analogia, Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, n.
o
78 e jurisprudência referida).
Do mesmo modo, como resulta da resposta à primeira questão, o controlo da legalidade que o artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 atribuiu à entidade reguladora está abrangido pela repartição de competências prevista por esta diretiva entre essa entidade reguladora e o gestor de infraestrutura. Por conseguinte, não se pode considerar que o exercício desse controlo de legalidade pela entidade reguladora prejudique a independência do gestor de infraestrutura que a referida diretiva garante (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Comissão/Itália,
C‑369/11
,
EU:C:2013:636
, n.
o
46). Assim, no âmbito desse exercício, a entidade reguladora está habilitada a indicar à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária as alterações que devem ser introduzidas no regime de tarifação para sanar as incompatibilidades desse regime com os requisitos previstos pela Diretiva 2012/34.
Todavia, a este respeito, as decisões da entidade reguladora só podem basear‑se na violação das disposições da secção 2 do capítulo IV da Diretiva 2012/34 ou do princípio da não discriminação. A entidade reguladora não está habilitada a obrigar a empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária a submeter‑se à sua apreciação de oportunidade, uma vez que, ao fazê‑lo, a entidade reguladora viola a margem de manobra de que esse gestor deve dispor, como foi recordado no n.
o
41 do presente acórdão.
Por conseguinte, há que responder à primeira parte da segunda questão que o artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que os requisitos a introduzir num regime de tarifação que a entidade reguladora pode ordenar à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária devem ter por fundamento a violação da Diretiva 2012/34 e limitar‑se a sanar situações de incompatibilidade, não podendo conter apreciações de oportunidade dessa entidade que prejudiquem a margem de manobra desse gestor.
Com a segunda parte da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio visa um elemento concreto e específico da tarifação que a entidade reguladora está eventualmente habilitada a ordenar.
Importa salientar que o pedido de decisão prejudicial não contém nenhuma informação sobre a natureza das despesas previstas pelo Orçamento do Estado ou pelo orçamento das administrações locais que estejam excluídas dos critérios de fixação das taxas de utilização da infraestrutura. Em todo o caso, a compensação de serviço público concedida a uma empresa de transporte ferroviário não pode ser considerada uma taxa de utilização da infraestrutura.
Por força do artigo 29.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, os Estados‑Membros devem definir um quadro para a tarifação, respeitando simultaneamente a independência de gestão de infraestrutura. Sem prejuízo desse requisito, os Estados‑Membros devem também estabelecer regras de tarifação específicas ou delegar essa competência no gestor de infraestrutura.
Os autos de que o Tribunal de Justiça dispõe não contêm nenhuma informação no sentido de que o Estado‑Membro em causa estabeleceu essas regras de tarifação específicas. Sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, afigura‑se que esta responsabilidade foi confiada à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária.
Nessa situação, as relações entre a entidade reguladora e a empresa que exerce essas funções essenciais são determinadas pelos princípios expostos no n.
o
47 do presente acórdão.
Nestas circunstâncias, a resposta à segunda parte da segunda questão não necessita de uma interpretação suplementar destes princípios, mas exige que sejam aplicados pelo juiz nacional.
O Tribunal de Justiça já declarou que importa recordar que «o artigo 267.
o
TFUE se baseia numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, no âmbito do qual incumbe ao Tribunal de Justiça interpretar o direito da União e ao órgão jurisdicional de reenvio aplicar esse direito assim interpretado aos factos em causa no processo principal» (Despacho de 19 de dezembro de 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld,
C‑645/18
, não publicado,
EU:C:2019:1108
, n.
o
20 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não tem de responder à segunda parte da segunda questão.
Quanto à terceira questão
Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que é aplicável, incluindo no que respeita ao critério da maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário, a segmentos do mercado ferroviário sem concorrência, nomeadamente quando sejam explorados por um operador de serviço público ao qual, por força de um contrato de prestação de serviço público, foi concedido um direito exclusivo, na aceção do artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
1370/2007.
Importa destacar, como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.
os
38 a 44 das suas conclusões, que o conceito de «competitividade», referido no artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, se distingue do de «concorrência» e que as disposições em que se insere o primeiro destes termos devem ser interpretadas tendo em conta essa especificidade.
Esta distinção resulta da redação das disposições da Diretiva 2012/34. Com efeito, no capítulo IV desta diretiva, dedicado à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à repartição da capacidade desta infraestrutura, o termo «competitividade» é utilizado, por um lado, no artigo 31.
o
, n.
o
5, segundo parágrafo, desta diretiva, que prevê que os atos de execução adotados pela Comissão que estabeleçam as modalidades a seguir para a aplicação da tarifação dos custos dos efeitos do ruído «não devem dar origem a distorções indevidas da concorrência entre as empresas ferroviárias nem afetar a competitividade geral do setor ferroviário», e, por outro, no artigo 32.
o
, n.
o
4, quarto parágrafo, que prevê que os atos de execução que estabeleçam as modalidades a seguir na aplicação da diferenciação das taxas de utilização da infraestrutura «não devem dar origem a distorções indevidas da concorrência entre empresas ferroviárias nem afetar a competitividade geral do setor ferroviário».
Por conseguinte, este conceito de «competitividade» não se refere à concorrência entre empresas de transporte ferroviário mas à competitividade do setor ferroviário em causa relativamente aos outros modos de transporte.
Daqui resulta que a tomada em consideração da «maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário», conforme prevista no artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34, se aplica igualmente aos segmentos de mercado sem concorrência, nomeadamente quando o segmento em causa seja explorado por um operador de serviço público a quem, ao abrigo de um contrato de fornecimento de serviço público, foi concedido um direito exclusivo, na aceção do artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
1370/2007.
Esta interpretação é, aliás, confirmada pelo facto de o artigo 32.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2012/34 prever expressamente que a lista de segmentos de mercado estabelecida pelos gestores de infraestrutura para permitir avaliar a pertinência das sobretaxas adicionais deve ter em conta os serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público, o qual, como precisa o considerando 19 dessa diretiva, pode, em aplicação do Regulamento n.
o
1370/2007, «incluir direitos exclusivos de exploração de determinados serviços».
A este respeito, como o advogado‑geral salientou, em substância, nos n.
os
58 a 61 das Conclusões, o facto de um operador de serviço público cumprir uma obrigação de serviço público, na aceção do artigo 2.
o
, alínea e), do Regulamento n.
o
1370/2007, e ser‑lhe concedido, a esse título, um direito exclusivo sobre um segmento ferroviário não exclui que a exploração desse segmento possa atingir um certo grau de rentabilidade que dê assim lugar à aplicação de sobretaxas adicionais.
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à terceira questão que o artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que é aplicável, incluindo no que respeita ao critério da maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário, a segmentos do mercado ferroviário sem concorrência, nomeadamente quando sejam explorados por um operador de serviço público ao qual, por força de um contrato de prestação de serviço público, foi concedido um direito exclusivo, na aceção do artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
1370/2007.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

1)
O artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, deve ser interpretado no sentido de que confere à entidade reguladora o poder de adotar, por sua própria iniciativa, uma decisão em que ordene à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária, previstas no artigo 7.
o
, n.
o
1, desta diretiva, a introdução de certas alterações ao regime de tarifação da infraestrutura, apesar de este não implicar uma discriminação em relação aos candidatos.

2)
O artigo 56.
o
da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que os requisitos a introduzir num regime de tarifação que a entidade reguladora pode ordenar à empresa que exerce as funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária devem ter por fundamento a violação da Diretiva 2012/34 e limitar‑se a sanar situações de incompatibilidade, não podendo conter apreciações de oportunidade dessa entidade que prejudiquem a margem de manobra desse gestor.

3)
O artigo 32.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que é aplicável, incluindo no que respeita ao critério da maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário, a segmentos do mercado ferroviário sem concorrência, nomeadamente quando sejam explorados por um operador de serviço público ao qual, por força de um contrato de prestação de serviço público, foi concedido um direito exclusivo, na aceção do artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento (CE) n.
o
1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros, e que revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
1191/69 e (CEE) n.
o
1107/70 do Conselho.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: letão.