CELEX: 62017CJ0180
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka w dziedzinie azylu i ochrony uzupełniającej
Dyrektywa 2013/32/UE
Artykuł 46
Dyrektywa 2008/115/WE
Artykuł 13
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Artykuł 18, art. 19 ust. 2 i art. 47
Prawo do skutecznego środka prawnego
Zasada non-refoulement
Decyzja o odrzuceniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i o zobowiązaniu do powrotu
Uregulowanie krajowe przewidujące drugą instancję sądową
Skutek zawieszający z mocy prawa nadany wyłącznie środkowi zaskarżenia wniesionemu do sądu pierwszej instancji

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 46 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
) oraz art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (
Dz.U. 2008, L 348, s. 98
), interpretowanych w świetle art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Wniosek ten został przedstawiony w związku ze sporem pomiędzy X oraz Y a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (sekretarzem stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Niderlandy) dotyczącym oddalenia złożonych przez X i Y wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz wydanych wobec nich decyzji nakazujących powrót.
Ramy prawne
Konwencja dotycząca statusu uchodźców
Artykuł 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [
Recueil des traités des Nations unies
, tom 189, s. 137, nr 2545(1954)], uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), zatytułowany „Zakaz wydalania lub zawracania”, przewiduje w ust. 1:
„Żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne”.
EKPC
Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „EKPC”), przewiduje w art. 3, zatytułowanym „Zakaz tortur”:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
Artykuł 13 tej konwencji ma następujące brzmienie:
„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.
Prawo Unii
Dyrektywa 2013/32
Zgodnie z motywami 12 i 60 dyrektywy 2013/32:
„(12)
Głównym celem niniejszej dyrektywy jest dalszy rozwój norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich z myślą o ustanowieniu wspólnej procedury azylowej w Unii.
[…]
(60)
Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w karcie […]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej”.
Artykuł 46 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka zaskarżenia”, precyzuje:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:
a)
decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:
(i)
o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;
[…]
3.   Aby spełnić wymogi [przewidziane] w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
)], co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji.
[…]
5.   Bez uszczerbku dla ust. 6 państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia.
6.   W przypadku decyzji:
a)
o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny zgodnie z art. 32 ust. 2 lub bezzasadny po rozpatrzeniu go zgodnie z art. 31 ust. 8, z wyjątkiem przypadków, gdy decyzje te opierają się na okolicznościach, o których mowa w art. 31 ust. 8 lit. h);
b)
o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. a), b) lub d);
c)
o odmowie ponownego otwarcia sprawy wnioskodawcy po jej umorzeniu zgodnie z art. 28; lub
d)
[o] nierozpatrywaniu lub niepełnym rozpatrywaniu wniosku zgodnie z art. 39,
sąd uprawniony jest do rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca może pozostać na terytorium państwa członkowskiego, na wniosek wnioskodawcy albo z urzędu, jeżeli skutkiem tej decyzji jest odebranie wnioskodawcy prawa do pozostawania w państwie członkowskim oraz jeżeli w takich przypadkach prawo krajowe nie przewiduje prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia.
[…]”.
Dyrektywa 2008/115
Zgodnie z motywami 2, 4 i 24 dyrektywy 2008/115:
„(2)
Rada Europejska na posiedzeniu w Brukseli w dniach 4 i 5 listopada 2004 r. wezwała do opracowania skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności.
[…]
(4)
Należy ustalić jasne, przejrzyste i sprawiedliwe zasady, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej”.
[…]
(24)
Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w [karcie]”.
Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy stanowi, że ma ona zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.
Zgodnie z art. 3 wspomnianej dyrektywy:
„W rozumieniu niniejszej dyrektywy:
[…]
4)
»decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu;
[…]”.
Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przewiduje:
„Decyzje nakazujące powrót oraz, w stosownych przypadkach, decyzje o zakazie wjazdu lub o wykonaniu wydalenia wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a także informacje o dostępnych środkach odwoławczych [zaskarżenia].
[…]”.
Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Środki odwoławcze [zaskarżenia]”, ma następujące brzmienie:
„1.   Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych [zaskarżenia], aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.
2.   Organ lub podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest właściwy w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczących powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, i może między innymi tymczasowo zawiesić ich wykonanie, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego.
[…]”.
Prawo niderlandzkie
W prawie niderlandzkim skargi wnoszone w pierwszej instancji do rechtbank (sądu rejonowego, Niderlandy) na wydaną przez sekretarza stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości decyzję w sprawie ochrony międzynarodowej wywołują skutek zawieszający z mocy prawa. Chociaż od wyroku rechtbank (sądu rejonowego) utrzymującego w mocy decyzję o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i o zobowiązaniu do powrotu można wnieść apelację, to wszczęcie takiego postępowania apelacyjnego nie wywołuje skutku zawieszającego z mocy prawa. Skarżący może jednak zwrócić się do voorzieningenrechter (sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych) Raad van State (rady stanu, Niderlandy) o zastosowanie środków tymczasowych, w szczególności celem uniknięcia wydalenia, w oczekiwaniu na wynik postępowania apelacyjnego. Wspomniany wniosek o zastosowanie środków tymczasowych nie wywołuje sam w sobie skutku zawieszającego z mocy prawa.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
X i Y, obywatele rosyjscy, zostali powiadomieni o decyzjach o odmowie uwzględnienia ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także o nałożeniu na nich zobowiązania do powrotu. Ponieważ skargi wniesione dorechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy) na te decyzje zostały oddalone, wnieśli oni apelacje od wydanych wyroków do Raad van State (rady stanu). W związku z tym, że apelacja nie wywiera skutku zawieszającego z mocy prawa, zwrócili się oni do sądu odsyłającego w ramach postępowania w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego o przyjęcie środków tymczasowych w oczekiwaniu na wydanie orzeczenia co do istoty. Sąd ten uwzględnił wspomniany wniosek o przyjęcie środków tymczasowych i postanowił, że X i Y nie mogą zostać wydaleni do czasu zakończenia postępowania apelacyjnego. Sąd ten wskazał jednak w postanowieniu odsyłającym, że przyjęcie środków tymczasowych było uzasadnione koniecznością zapobieżenia wydaleniu X i Y przed wydaniem przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym i że orzeknie on o utrzymaniu w mocy tych środków tymczasowych w zależności od odpowiedzi udzielonych przez Trybunał.
W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy art. 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania mającego za przedmiot zaskarżenie decyzji zawierającej decyzję nakazującą powrót w rozumieniu art. 3 ust. 4 dyrektywy 2008/115 – miał automatycznie skutek zawieszający, jeśli obywatel państwa trzeciego powoła się na to, że wykonanie decyzji nakazującej powrót jest związane z poważnym ryzykiem naruszenia zasady non-refoulement? Innymi słowy – czy w takim przypadku wydalenie obywatela państwa trzeciego musi zostać zawieszone do czasu upłynięcia terminu na wniesienie owego środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji lub – gdy rzeczony środek został wniesiony – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie owego środka zaskarżenia, bez konieczności wystąpienia przez obywatela państwa trzeciego osobno z odnośnym wnioskiem?
2)
Czy przepisy art. 46 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania dotyczącego oddalenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – miał automatycznie skutek zawieszający? Innymi słowy – czy w takim przypadku wydalenie osoby ubiegającej się o azyl musi zostać zawieszone do czasu upłynięcia terminu na wniesienie owego środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji lub – gdy rzeczony środek został wniesiony – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie owego środka zaskarżenia, bez konieczności wystąpienia przez osobę ubiegającą się o azyl osobno z odnośnym wnioskiem?
3)
Czy dla istnienia przywołanego powyżej skutku automatycznie zawieszającego ma również znaczenie to, czy stanowiący przedmiot postępowania odwoławczego przed sądami pierwszej i wyższej instancji wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został oddalony w oparciu o jeden ze względów wymienionych w art. 46 ust. 6 dyrektywy 2013/32, czy też wymóg ten obowiązuje w stosunku do wszystkich wskazanych w tej dyrektywie kategorii decyzji dotyczących azylu?”.
W przedmiocie właściwości Trybunału
Rząd belgijski podnosi brak właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania na tej podstawie, że ich przedmiot, a mianowicie wprowadzenie apelacji od wydanych w pierwszej instancji orzeczeń dotyczących decyzji takich jak decyzje rozpatrywane w postępowaniu głównym oraz decyzja o nadaniu apelacji, w stosownych przypadkach, skutku zawieszającego z mocy prawa, należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich.
W tym zakresie należy stwierdzić, że art. 46 dyrektywy 2013/32 i art. 13 dyrektywy 2008/115 zawierają przepisy dotyczące prawa do skutecznego środka zaskarżenia decyzji, na mocy których właściwe organy państw członkowskich odmawiają uwzględnienia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i nakładają na wnioskodawców zobowiązanie powrotu, takich jak decyzje, które zostały zaskarżone w postępowaniu głównym.
W odniesieniu do kwestii, czy wprowadzenie apelacji od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji dotyczących takich decyzji oraz decyzja o nadaniu temu środkowi zaskarżenia, w stosownym przypadku, skutku zawieszającego z mocy prawa, należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, to jest ona nierozerwalnie związana z odpowiedziami, jakich należy udzielić na postawione pytania prejudycjalne, które dotyczą właśnie zakresu środka zaskarżenia przewidzianego w art. 46 dyrektywy 2013/32 i w art. 13 dyrektywy 2008/115, interpretowanych w świetle gwarancji przewidzianych w art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty. W tych okolicznościach Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na te pytania (zob. podobnie wyrok z dnia 7 marca 2017 r., X i X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 46 dyrektywy 2013/32 i art. 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje apelację od wydanego w pierwszej instancji wyroku utrzymującego w mocy decyzję o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i o zobowiązaniu do powrotu, lecz nie nadaje temu środkowi zaskarżenia skutku zawieszającego z mocy prawa, nawet jeśli zainteresowany powołuje się na poważne ryzyko naruszenia zasady non-refoulement.
Na mocy art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32 państwa członkowskie zapewniają, aby osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową miały prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem, w szczególności w przypadku decyzji o odmowie uwzględnienia ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak wynika z art. 46 ust. 3 tej dyrektywy, państwa członkowskie, aby zagwarantować przestrzeganie tego prawa, muszą zapewnić, aby skuteczny środek zaskarżenia przewidywał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95, co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 bez uszczerbku dla ust. 6 tego artykułu państwa członkowskie są zobowiązane do zezwalania wnioskodawcom na pozostawanie na swym terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia.
Na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 w związku z jej art. 12 ust. 1 dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznego środka zaskarżenia, aby zaskarżyć wydaną wobec niego decyzję dotyczącą powrotu przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.
A zatem choć przepisy dyrektyw 2013/32 i 2008/115 nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i decyzji nakazujących powrót, to jednak żaden z tych przepisów nie przewiduje, że państwa członkowskie winny przyznać osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, których skargi na decyzję o oddaleniu ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i decyzję nakazującą powrót zostały oddalone w pierwszej instancji, prawo do wniesienia apelacji, ani tym bardziej że skorzystanie z takiego prawa powinno wywierać skutek zawieszający z mocy prawa.
Takich wymogów nie można także wywieść ani z systematyki, ani z celu tych dyrektyw. Cel wspomnianych dyrektyw polega bowiem, odpowiednio, jak wynika z motywu 12 dyrektywy 2013/32, na dalszym rozwoju norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich z myślą o ustanowieniu wspólnej procedury azylowej w Unii Europejskiej, a także, zgodnie z motywami 2 i 4 dyrektywy 2008/115, na ustanowieniu skutecznej polityki wydalania i powrotu, z pełnym poszanowaniem praw podstawowych, a także godności osób, których to dotyczy (zob. w odniesieniu do dyrektywy 2008/115 wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Natomiast w żaden sposób nie wynika z motywów wspomnianych dyrektyw, że ich celem jest zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia drugiej instancji sądowej.
Poza tym w odniesieniu do dyrektywy 2013/32 obowiązek skuteczności środka zaskarżenia odnosi się wyraźnie, jak wynika z art. 46 ust. 3 tej dyrektywy, do „postępowań odwoławczych przed sądem pierwszej instancji”. Obowiązek ten, w zakresie, w jakim wymaga pełnego rozpatrzenia ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, dotyczy wyłącznie przebiegu postępowania przed sądem pierwszej instancji. W konsekwencji wspomniany obowiązek nie może w świetle celu wspomnianej dyrektywy być interpretowany w ten sposób, że zobowiązuje on państwa członkowskie do wprowadzenia drugiej instancji sądowej albo do ustanowienia określonego przebiegu postępowania w tej instancji.
I tak o ile, co potwierdza użycie w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 terminu „co najmniej” w odniesieniu do decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie przewidywało drugą instancję sądową w odniesieniu do rozpatrywania środków zaskarżenia wnoszonych od decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i decyzji nakazujących powrót, o tyle dyrektywy 2013/32 i 2008/115 nie zawierają żadnego przepisu dotyczącego wprowadzenia takiej instancji sądowej ani zasad postępowania w ramach tej instancji. W szczególności, jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 41 opinii, ani z brzmienia, ani z systematyki tych dyrektyw nie wynika, by – w przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje możliwość wniesienia środka zaskarżenia do sądu drugiej instancji w ramach zaskarżenia takich decyzji – w ten sposób ustanowione postępowanie apelacyjne musiało koniecznie nadawać wnoszonemu przez wnioskodawcę środkowi zaskarżenia skutek zawieszający z mocy prawa.
Należy jednak podkreślić, że wykładni przepisów dyrektywy 2008/115, podobnie jak przepisów dyrektywy 2013/32, należy dokonywać, jak wynika z motywu 24 pierwszej z tych dyrektyw i motywu 60 drugiej, z poszanowaniem praw podstawowych i zasad uznanych w szczególności w karcie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
).
W tym zakresie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że gdy państwo członkowskie postanawia wydalić wnioskującego o udzielenie ochrony międzynarodowej do państwa, w którym istnieją istotne podstawy, aby uznać, że byłby on narażony na rzeczywiste ryzyko traktowania sprzecznego z art. 18 karty w związku z art. 33 konwencji dotyczącej statusu uchodźców, uzupełnionej odnoszącym się do niej protokołem, lub z art. 19 ust. 2 karty, przewidziane w art. 47 karty prawo do skutecznej ochrony sądowej wymaga, aby temu wnioskodawcy przysługiwał środek zaskarżenia zawieszający z mocy prawa wykonanie środka umożliwiającego jego wydalenie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał wyjaśnił także, że w odniesieniu do decyzji nakazującej powrót oraz ewentualnej decyzji o wydaleniu ochrona związana z prawem do skutecznego środka prawnego, a także z zasadą non-refoulement powinna być zapewniona poprzez przyznanie wnioskującemu o udzielenie ochrony międzynarodowej prawa do skutecznego środka zaskarżenia, któremu przysługuje skutek zawieszający z mocy prawa, co najmniej przed jedną instancją sądową. Ponadto do państw członkowskich należy zapewnienie pełnej skuteczności środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, co wymaga w szczególności zawieszenia wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu jego rozpatrzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
,
,
i przytoczone tam orzecznictwo; a także postanowienie z dnia 5 lipca 2018 r., C i in.,
C‑269/18 PPU
,
EU:C:2018:544
, pkt
).
Niemniej z orzecznictwa Trybunału wynika, że jednak ani art. 46 dyrektywy 2013/32 i art. 13 dyrektywy 2008/115, ani art. 47 karty, w świetle gwarancji zawartych w art. 18 i w art. 19 ust. 2 karty, nie przewidują obowiązku wprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Istotne jest bowiem tylko istnienie środka zaskarżenia do jednej instancji sądowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf,
C‑69/10
,
EU:C:2011:524
, pkt
; z dnia 19 czerwca 2018 r., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, pkt
).
W tej kwestii należy jeszcze przypomnieć, że w zakresie, w jakim w karcie ujęte są prawa odpowiadające prawom gwarantowanym przez EKPC, art. 52 ust. 3 karty ma na celu zapewnienie niezbędnej spójności między prawami zawartymi w karcie a odpowiadającymi im prawami zagwarantowanymi w EKPC, co jednak nie może mieć negatywnego wpływu na autonomię prawa Unii i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lutego 2016 r., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, pkt
; a także z dnia 14 września 2017 r., K.,
C‑18/16
,
EU:C:2017:680
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi art. 47 karty podstawą jego akapitu pierwszego jest art. 13 EKPC. Trybunał musi zatem dbać o to, aby dokonywana przez niego wykładnia art. 47 akapit pierwszy karty zapewniała poziom ochrony, który nie narusza poziomu ochrony gwarantowanego przez art. 13 EKPC, tak jak wynika to z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. analogicznie wyroki: z dnia 15 lutego 2016 r., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, pkt
; z dnia 20 marca 2018 r., Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, pkt
).
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nawet w odniesieniu do zarzutu, w którym podniesiono, że wydalenie zainteresowanego narazi go na rzeczywiste ryzyko, iż zostanie poddany traktowaniu sprzecznemu z art. 3 EKPC, jej art. 13 nie nakłada na wysokie układające się strony obowiązku wprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania sądowego ani nadania w stosownym przypadku takiemu postępowaniu apelacyjnemu skutku zawieszającego z mocy prawa (zob. podobnie Europejski Trybunału Praw Człowieka, 5 lipca 2016 r., A.M. przeciwko Niderlandom, CE:ECHR:2016:0705JUD002909409, pkt 70).
Z powyższego wynika, że ochrona przyznana przez art. 46 dyrektywy 2013/32 i art. 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 18 i art. 19 ust. 2, a także art. 47 karty, osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową w odniesieniu do decyzji o oddaleniu jej wniosku i o zobowiązaniu jej do powrotu ogranicza się do istnienia jednego środka zaskarżenia do sądu.
W tym zakresie należy wyjaśnić, że wprowadzenie drugiej instancji sądowej w przypadku zaskarżania decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i decyzji nakazujących powrót, a także decyzja o nadaniu w stosownym przypadku takiemu środkowi zaskarżenia skutku zawieszającego z mocy prawa stanowią, w przeciwieństwie do argumentu podnoszonego przez rząd belgijski, przedstawionego w pkt 17 niniejszego wyroku, przepisy proceduralne wprowadzające w życie przewidziane w art. 46 dyrektywy 2013/32 i w art. 13 dyrektywy 2008/115 prawo do skutecznego środka zaskarżenia takich decyzji. O ile na mocy zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich takie przepisy proceduralne objęte są wewnętrznym porządkiem prawnym tych państw, o tyle Trybunał podkreślił, że przepisy te muszą być zgodne z zasadami równoważności i skuteczności (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Sánchez Morcillo i Abril García,
C‑169/14
,
EU:C:2014:2099
, pkt
,
,
i przytoczone tam orzecznictwo; a także postanowienie z dnia 16 lipca 2015 r., Sánchez Morcillo i Abril García,
C‑539/14
,
EU:C:2015:508
, pkt
).
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy proceduralne dotyczące środków zaskarżenia mających na celu zapewnienie ochrony praw jednostek wynikających z prawa Unii nie powinny być mniej korzystne niż w przypadku podobnych środków zaskarżenia istniejących w prawie krajowym (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2014 r., Kone i in.,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, pkt
; z dnia 6 października 2015 r., Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Poszanowanie wymogów wynikających z zasady równoważności i skuteczności powinno być oceniane z uwzględnieniem miejsca danych przepisów w całym postępowaniu, trybu tego postępowania oraz szczególnych cech tych przepisów w odniesieniu do postępowań przed różnymi sądami krajowymi (wyroki: z dnia 1 grudnia 1998 r., Levez,
C‑326/96
,
EU:C:1998:577
, pkt
; z dnia 27 czerwca 2013 r., Agrokonsulting‑04,
C‑93/12
,
EU:C:2013:432
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do zasady równoważności z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada ta zakłada równe traktowanie środków zaskarżenia opartych na naruszeniu prawa krajowego oraz podobnych środków zaskarżenia opartych na naruszeniu prawa Unii, a nie równoważność pomiędzy krajowymi przepisami proceduralnymi mającymi zastosowanie do sporów o różnym charakterze (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc należy, po pierwsze, zidentyfikować porównywalne postępowania lub środki zaskarżenia, a po drugie, określić, czy środki zaskarżenia oparte na prawie krajowym są traktowane w sposób bardziej korzystny niż środki zaskarżenia dotyczące ochrony praw, jakie przyznaje jednostkom prawo Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lutego 2015 r., Baczó i Vizsnyiczai,
C‑567/13
,
EU:C:2015:88
, pkt
; a także z dnia 9 listopada 2017 r., Dimos Zagoriou,
C‑217/16
,
EU:C:2017:841
, pkt
).
Jeżeli chodzi o porównywalność środków zaskarżenia, zbadanie podobieństwa odnośnych środków zaskarżenia pod kątem ich przedmiotu, podstawy oraz istotnych elementów należy do sądu krajowego, który zna bezpośrednio mające zastosowanie przepisy proceduralne (wyroki: z dnia 27 czerwca 2013 r., Agrokonsulting‑04,
C‑93/12
,
EU:C:2013:432
, pkt
; z dnia 9 listopada 2017 r., Dimos Zagoriou,
C‑217/16
,
EU:C:2017:841
, pkt
).
Jeżeli chodzi o podobne traktowanie środków zaskarżenia, należy przypomnieć, że każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny dotyczący środków zaskarżenia opartych na prawie Unii jest mniej korzystny aniżeli przepisy dotyczące podobnych środków zaskarżenia o charakterze wewnątrzkrajowym, musi zostać poddany analizie sądu krajowego, który weźmie pod uwagę miejsce owego przepisu w systematyce całego postępowania, przebieg wspomnianego postępowania oraz szczególne cechy, jakie wykazuje on w postępowaniach przed różnymi instancjami krajowymi (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., Dimos Zagoriou,
C‑217/16
,
EU:C:2017:841
, pkt
).
W niniejszym przypadku sąd odsyłający wskazuje w postanowieniu odsyłającym, że w niektórych dziedzinach prawa administracyjnego innych niż dziedzina ochrony międzynarodowej prawo niderlandzkie nadaje apelacjom skutek zawieszający z mocy prawa. Jednakże należy stwierdzić, ze żaden z uczestników postępowania, którzy przedłożyli Trybunałowi uwagi, nie poddał w wątpliwość poszanowania przez rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe zasady równoważności. W każdym razie akta sprawy, jakimi dysponuje Trybunał, nie zawierają żadnego elementu, który umożliwiałby ocenę, czy wnoszone w tych dziedzinach apelacje są porównywalne, pod kątem ich przedmiotu, podstawy oraz istotnych elementów, do apelacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, lub zbadanie, czy te pierwsze apelacje powinny zostać uznane za bardziej korzystne od tej drugiej, z uwzględnieniem elementów, o których mowa w pkt 40 niniejszego wyroku.
W tych okolicznościach do sądu odsyłającego należy zbadanie przestrzegania zasady równoważności z uwzględnieniem elementów, o których mowa w pkt 36–41 niniejszego wyroku (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., Dimos Zagoriou,
C‑217/16
,
EU:C:2017:841
, pkt
).
W odniesieniu do zasady skuteczności należy stwierdzić, że nie zawiera ona w niniejszym przypadku wymogów wykraczających poza wymogi wynikające z praw podstawowych zagwarantowanych w karcie, w szczególności z prawa do skutecznej ochrony sądowej. Tymczasem ponieważ, jak wynika z pkt 30 niniejszego wyroku, art. 47 karty, w świetle gwarancji zawartych w jej art. 18 i art. 19 ust. 2, wymaga wyłącznie, aby osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową, wobec której wydano decyzję o odmowie uwzględnienia jej wniosku oraz decyzję nakazującą powrót, mogła domagać się swoich praw w sposób skuteczny przed jedną instancją sądową, to sam fakt, że przewidziana w prawie krajowym dodatkowa instancja sądowa nie została wyposażona w skutek zawieszający z mocy prawa, nie pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady skuteczności.
W świetle powyższych rozważań na przedstawione pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 46 dyrektywy 2013/32 i art. 13 dyrektywy 2008/115, w świetle art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje apelację od wyroku wydanego w pierwszej instancji, utrzymującego w mocy decyzję o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i o zobowiązaniu do powrotu, lecz nie nadaje temu środkowi zaskarżenia skutku zawieszającego z mocy prawa, nawet jeśli zainteresowany powołuje się na poważne ryzyko naruszenia zasady non-refoulement.
Pytanie trzecie
Ze względu na odpowiedź udzieloną na pytania pierwsze i drugie nie zachodzi potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 46 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej oraz art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w związku z art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje apelację od wyroku wydanego w pierwszej instancji, utrzymującego w mocy decyzję o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i o zobowiązaniu do powrotu, lecz nie nadaje temu środkowi zaskarżenia skutku zawieszającego z mocy prawa, nawet jeśli zainteresowany powołuje się na poważne ryzyko naruszenia zasady non-refoulement.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.