CELEX: 62015TJ0264
Достъп до документи
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Документи във връзка с производство за установяване на неизпълнение на задължения
Документи, съставени от държава членка
Заявление за достъп до документи, отправено до държава членка
Препращане на заявлението за достъп на Комисията
Отказ за предоставяне на достъп
Компетентност на Комисията
Документ, издаден от институция
Член 5 от Регламент (ЕО) № 1049/2001

Фактическа обстановка
Жалбоподателят, Gameart sp. z o.o., е предприятие от развлекателната индустрия със седалище в Полша.
На 10 ноември 2014 г. жалбоподателят сезира въз основа на Рolskie przepisy o dostępie do informacji publicznej (полски разпоредби относно достъпа до публична информация) полското министерство на външните работи (наричано по-нататък „МВнР“) със заявление за достъп до документи във връзка с производствата, водени от Европейската комисия относно нарушаването на правото на Европейския съюз чрез полския закон от 19 ноември 2009 г. за хазартните игри.
Жалбоподателят иска по-конкретно достъп до копията от писмата, изпратени в рамките на тези производства от Комисията до Република Полша, както и до намиращите се в МВнР копия от писмата, изпратени от Република Полша до Комисията във връзка с тези производства (наричани по-нататък „процесните документи“).
На 18 ноември 2014 г. МВнР препраща заявлението на жалбоподателя чрез електронната поща на Комисията съгласно член 5, втора алинея от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
OВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
На 19 ноември 2014 г. МВнР уведомява жалбоподателя, че заявлението му се отнася до документи на институциите на Съюза, спрямо което се прилагат разпоредбите на Регламент № 1049/2001, поради което и съгласно член 5, втора алинея от този регламент то е препратено за разглеждане от Комисията.
На 15 декември 2014 г. Комисията отказва достъпа до поисканите документи, позовавайки се на предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение във връзка със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит, както и на факта, че производството относно нарушаването на правото на Съюза от Република Полша е все още висящо.
На 2 януари 2015 г. жалбоподателят подава пред Комисията потвърдително заявление за достъп до документи съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. В него той изтъква, че Комисията не е компетентна да вземе решение по заявлението му за достъп до процесните документи, които не попадали в приложното поле на Регламент № 1049/2001. Той посочва по-конкретно, че член 5, втора алинея от този регламент е неприложим към процесните документи, тъй като тази разпоредба се отнася само до документите, издадени от институции на Съюза.
С решение от 18 февруари 2015 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията отхвърля потвърдителното заявление и отказва достъпа до процесните документи, позовавайки се отново на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, както и на факта, че производството относно нарушаването на правото на Съюза от Република Полша е все още висящо.
Производството и исканията на страните
На 8 май 2015 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
С молби, постъпили съответно на 8, 11 и 18 септември 2015 г., Република Полша, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент са поискали встъпване в настоящото производство в подкрепа на Комисията.
С определения от 19 октомври 2015 г. председателят на пети състав на Общия съд допуска тези встъпвания.
След като разпределението на съдиите в съставите е променено, съдията докладчик е включен в четвърти състав, на който вследствие на това е разпределено настоящото дело.
Жалбоподателят иска от Общия съд
—
да отмени обжалваното решение, доколкото с него се потвърждава отказът на достъп до процесните документи,
—
при условията на евентуалност, да приеме, че съгласно член 277 ДФЕС член 5, втора алинея от Регламент № 1049/2001 не може да бъде приложен по настоящото дело,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията, поддържана от Република Полша, Съвета и Парламента, иска от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По правния интерес
Без да повдига формално възражение за недопустимост, Комисията изтъква, че е възможно жалбоподателят да няма правен интерес.
Тя поддържа в това отношение, че жалбоподателят не оспорва самия отказ чрез обжалваното решение да му бъде предоставен достъп до процесните документи, а оспорва само компетентността ѝ да приеме това решение. Следователно сам по себе си отказът на достъп не представлявал неблагоприятен за жалбоподателя акт и не би бил засегнат от евентуална отмяна на обжалваното решение. Според Комисията, ако Общият съд приеме, че тя не е компетентна да разгледа цялото препратено ѝ от полските органи заявление, това не би променило правното положение на жалбоподателя, тъй като отмяната на обжалваното решение не би му предоставила достъп до процесните документи и не би да задължила полските органи да оповестят тези документи.
Жалбоподателят репликира, че от гледна точка на полските органи производството, започнало въз основа на заявлението му до тях, въз основа на полската правна уредба, е приключило с приемането на обжалваното решение. Поради това то възпрепятствало достъпа му до процесните документи. Той допълва освен това, че ако заявлението му не беше препратено на Комисията на основание член 5 от Регламент № 1049/2001, МВнР е щяло да бъде длъжно да го разгледа въз основа на полския закон за достъпа до публичната информация и да му предостави достъп до процесните документи, тъй като полският закон не предвиждал възможност за отказ за оповестяване на публична информация поради наличието на висящо производство пред институции на Съюза.
Следва да се отбележи, че приемайки обжалваното решение, Комисията е счела, че е компетентна да се произнесе по заявлението за достъп до процесните документи на основание член 5 от Регламент № 1049/2001.
В случай на частична отмяна на обжалваното решение с мотива, че Комисията не е била компетентна да го приеме, както поддържа жалбоподателят, той безспорно не би получил достъп до процесните документи. От това не следва все пак, че жалбоподателят няма правен интерес да иска отмяната на обжалваното решение.
Всъщност, първо, според постоянната съдебна практика жалбоподателят има интерес да иска отмяната на акт на институция, когато това ще позволи в бъдеще да се избегне ново извършване на нарушението, което според него е довело до незаконосъобразност на акта. Такъв правен интерес произтича от член 266, първа алинея ДФЕС, по силата на който институцията, чийто акт е бил отменен, е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на съда на Съюза. Такъв правен интерес е възможно обаче да съществува само ако твърдяното нарушение може да се извърши отново и в бъдеще, независимо от обстоятелствата по делото, които са дали основание жалбоподателят да подаде жалба (вж. в този смисъл решения от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, т.
—
и от 9 септември 2011 г., LPN/Комисия,
T‑29/08
,
EU:T:2011:448
, т.
).
Такъв е случаят по настоящото дело. От една страна, твърдяната от жалбоподателя незаконосъобразност почива на тълкуване на член 5 от Регламент № 1049/2001, което има опасност Комисията да възприеме по повод на разглеждането на ново заявление. От друга страна, жалбоподателят може да подаде в бъдеще аналогични заявления за достъп, както впрочем го приканва да направи Комисията в писменото си становище. Следователно съществува достатъчно конкретен и независим от обстоятелствата в конкретния случай риск в бъдеще, при аналогично положение, спрямо жалбоподателя да бъде извършено същото закононарушение.
По последния въпрос е важно всъщност да се отбележи, че Комисията изтъква пред Общия съд, че жалбоподателят може, независимо от обжалваното решение, да се обърне отново към полските органи, за да поиска достъп до процесните документи. Все пак, както твърди с основание жалбоподателят, уместно е да се отбележи, че макар да е възможно да се подаде ново заявление за достъп до тези документи, нищо не пречи на полските органи, при липсата на отмяна на обжалваното решение, да го препратят отново на Комисията на основание член 5 от Регламент № 1049/2001 и Комисията да го отхвърли поради същите съображения като тези в обжалваното решение.
Второ, обжалваното решение е единственото връчено на жалбоподателя решение до настоящия момент и то го уврежда, тъй като не му предоставя искания достъп и приключва започналото пред полските органи производство, както признава по същество Република Полша в писменото си становище при встъпване. В съдебното заседание, в отговор на въпрос на Общия съд, Република Полша посочва, че отмяната на обжалваното решение би накарала националния орган да възобнови производството и да разгледа заявлението на жалбоподателя въз основа на националната правна уредба.
От изложеното по-горе следва, че жалбоподателят има правен интерес от частичната отмяна на обжалваното решение.
По същество
Жалбата почива на четири посочени от жалбоподателя основания Първото основание е некомпетентност на Комисията с оглед на член 5, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Второто основание е нарушение на член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001, доколкото обжалваното решение е било прието, без издалата процесните документи държава да е била консултирана и въпреки факта, че тя не се е противопоставила на оповестяването им. Третото основание е нарушение на член 296 ДФЕС поради липсата на надлежни мотиви в обжалваното решение и четвъртото основание, повдигнато при условията на евентуалност, е недействителност на член 5, втора алинея от Регламент № 1049/2001, с оглед на член 277 ДФЕС. Освен това в репликата си жалбоподателят изтъква и пето основание, а именно нарушение на правото на добра администрация и на член 6, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
Първото основание се подразделя на две части.
В първата част от първото основание жалбоподателят поддържа, че член 5 от Регламент № 1049/2001 е неприложим към процесните документи, тъй като тази разпоредба се отнася единствено до документите, издадени от институции на Съюза. Без значение било в това отношение, че тези документи били държани и от Комисията по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, тъй като той не бил подал заявление за достъп пред нея. Според жалбоподателя единствено препращането на заявление за достъп от държава членка на Комисията на основание член 5, втора алинея от Регламент № 1049/2001 не предоставя компетентност на Комисията, когато заявлението не се отнася до документи, издадени от последната.
Комисията, Република Полша и Съветът оспорват основателността на тази част.
На първо място, Комисията приема, че МВнР не е било длъжно съгласно член 5 от Регламент № 1049/2001 да ѝ предаде заявлението за достъп до процесните документи и е можело да реши самостоятелно въз основа на националната правна уредба дали тези документи могат да бъдат предоставени на жалбоподателя или не. Всъщност тя отбелязва, че член 5 от Регламент № 1049/2001 ограничава задължението на сезираната държава членка със заявление за достъп до документи нейно притежание да консултира институцията на Съюза или да ѝ предаде заявлението единствено до случая, когато тези документи са издадени от тази институция. Все пак, тъй като, от една страна, заявлението за достъп се отнася и до издадени от нея документи, каквито са процесните, и от друга страна, МВнР ѝ е препратило цялото заявление, тя решава да отговори на цялото заявление.
На второ място, Комисията счита, че няма и най-малко съмнение относно факта, че процесните документи представляват „документи, държани от институцията“ по смисъла на разпоредбите на член 2, параграф 3 във връзка с член 3, буква a) от Регламент № 1049/2001. От съображение 10 и от член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, както и от установената съдебна практика обаче следва ясно, че „всички държани от институциите документи попадат в приложното поле на този регламент, включително произхождащите от държавите членки, така че достъпът до тези документи по принцип се урежда от разпоредбите на последния, по-специално тези, които предвиждат материални изключения от правото на достъп“ (решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, т.
). Комисията подчертава, че традиционно се позовава именно на тези разпоредби и на тази съдебна практика, когато отхвърля изцяло заявления на трети лица, искащи достъп до документи, издадени от държава членка и от Комисията, в рамките на производство за установяване на нарушение. Въз основа на това тя заключава, че следователно разполага с правно основание, позволяващо ѝ да приеме обжалваното решение, що се отнася до процесните документи.
Следва да се припомни, че съгласно член 2, параграфи 1—4 от Регламент № 1049/2001:
„1.   Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3.   Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.
4.   Без да се засягат членове 4 и 9, документите се предоставят за достъп на обществеността било въз основа на писмено заявление, било пряко в електронна форма или чрез използването на регистър. […]“.
Член 5 от Регламент № 1049/2001 гласи:
„Когато държава членка получи заявка за достъп до документ, който е нейно притежание и е [издаден] от определена институция, държавата членка се консултира със съответната институция преди вземане на решение, за да не застраши постигането на целите на настоящия регламент.
Вместо това държавата членка може да предостави искането на самата институция“.
Най-сетне, съгласно член 6, параграф 1 от същия регламент, „[з]аявленията за достъп до документ се формулират в писмена форма […] и се изготвят достатъчно точно, за да могат институциите да идентифицират документа[; з]аявителят не е длъжен да мотивира заявката си“.
Що се отнася до претендираната компетентност на Комисията на основание член 5 от Регламент № 1049/2001, следва да се отбележи, че тази разпоредба установява механизъм за координация между институциите на Съюза и държавите членки, когато последните са сезирани със заявление за достъп до документи, намиращи се в притежание на дадена институция.
Освен в конкретно предвидените в тази разпоредба случаи и когато това е продиктувано от изискванията на задължението за лоялно сътрудничество, уредено в член 4, параграф 3 ДЕС, заявленията за достъп до държани от националните органи документи, включително когато такива документи произхождат от институциите на Съюза, продължават да се уреждат от приложимите към посочените органи национални норми, без разпоредбите на Регламент № 1049/2001 да ги заместват (вж. в този смисъл решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, т.
).
Следва обаче да се отбележи, че член 5 от Регламент № 1049/2001 не предвижда възможност за препращане на Комисията на заявление за достъп до документи, издадени от държава членка. Всъщност от текста на тази разпоредба следва изрично, че материалното ѝ приложно поле се ограничава до документи, „издадени“ от институциите на Съюза.
Поради това следва да се заключи, че Комисията не е била компетентна да се произнесе по заявлението за достъп до процесните документи, препратено от МВнР на основание член 5 от Регламент № 1049/2001.
Този извод не се опровергава от доводите на Комисията, нито от тези на встъпилите страни.
Първо, Република Полша изтъква, че компетентността на Комисията да разгледа заявлението за достъп до процесните документи, произтича от духа на член 5 от Регламент № 1049/2001.
Всъщност според Република Полша разменените документи в рамките на производство за установяване на неправомерно бездействие са „смесени“ актове, с мотива че съдържанието на документите, съставени от Комисията в хода на това производство, е тясно свързано със съдържанието на документите, съставени от съответната държава членка, и следователно оповестяването на първите води същевременно и до оповестяване на съдържанието на вторите и обратно. Според Република Полша съставените в този контекст документи от държава членка могат следователно да бъдат квалифицирани като документи, издадени от Комисията по смисъла на член 5 от Регламент № 1049/2001.
Освен това Република Полша посочва, че съгласно член 3, буква a) от Регламент № 1049/2001 и съдебната практика понятието „документ“ не обозначава по същество носителя, а съдържащата се в него информация.
В това отношение е достатъчно да се отбележи, че тълкуването на член 5 от Регламент № 1049/2001, което Република Полша подкрепя и което не намира никаква опора в Регламент № 1049/2001, е несъвместимо с текста на тази разпоредба (вж. т. 36 по-горе). Това тълкуване не може следователно да бъде прието.
Второ, Република Полша и Съветът изтъкват, че Комисията е компетентна да се произнесе по заявлението за достъп до процесните документи на основание на принципа на лоялното сътрудничество.
Все пак този принцип, посочен в съображение 15 от Регламент № 1049/2001 като уреждащ връзката между институциите и държавите членки, не може сам по себе си да обоснове компетентност на Комисията да разгледа заявление за достъп като разглежданото в случая при липсата на каквото и да е правно основание, предвидено в Регламент № 1049/2001.
Поради това следва да се допълни, че някои изтъкнати от самата Комисия аргументи противоречат на този довод.
Всъщност Комисията твърди по-специално, че МВнР е можело, позовавайки се на националната правна уредба, да реши самостоятелно дали документите, изпратени от полските органи до Комисията в рамките на производство за установяване на нарушение, могат да бъдат предоставени на жалбоподателя или не.
Освен това Комисията отбелязва, че обжалваното решение не задължава полските органи да възприемат същата позиция като нейната. Тя изтъква с основание в това отношение, че практиката на Съда относно представените писмени становища пред юрисдикциите на Съюза, съобразно която освен в изключителни случаи, когато оповестяването би засегнало доброто правораздаване, няма норма или разпоредба, която да позволява или забранява на страните в дадено производство да оповестяват своите собствени писмени становища на трети лица (решение от 12 септември 2007 г., API/Комисия,
T‑36/04
,
EU:T:2007:258
, т.
; определение от 3 април 2000 г., Германия/Комисия,
C‑376/98
,
EU:C:2000:181
, т.
), е приложима към актовете, съставени в рамките на административно производство като разглежданото в случая.
Трето, следва да се отхвърли доводът на Комисията и встъпилите страни, че Комисията е била компетентна да разгледа заявлението за достъп до документи, издадени от Република Полша, след като тези документи са се намирали в държане на Комисията по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
В това отношение веднага следва да се отбележи, че жалбоподателят не оспорва компетентността на Комисията да разглежда заявления за достъп до издадени от полските органи документи, намиращи се в притежание на Комисията, в хипотезата, в която тези заявления са подадени направо пред Комисията. Ясно е, че тези документи се намират в държане на институциите на Съюза по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Жалбоподателят не оспорва и факта, че по принцип Комисията може да откаже достъп до такива документи, ако те се отнасят до висящо производство за установяване на нарушение.
Следва все пак да се приеме, подобно на жалбоподателя и обратно на това, което претендират по същество Комисията и встъпилите страни, че фактът, че тези документи се намират в държане на институция на Съюза по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, не оправомощава Комисията да се произнася служебно и при всякакви обстоятелства по заявления за достъп до такива документи и евентуално да откаже достъп до тях.
Всъщност, както поддържа с основание жалбоподателят, за да бъде Комисията компетентна да приеме решение, предоставящо или отказващо достъп до документ, който се намира в нейно държане, е необходимо още и тя да получи заявление за достъп до този документ, което да е валидно подадено при условията, предвидени в член 2, параграф 4 и член 6 от Регламент № 1049/2001, от всяко физическо или юридическо лице, посочено в член 2, параграфи 1 и 2 от посочения регламент, или да е валидно препратено от държава членка при условията, предвидени в член 5 от посочения регламент. Налага се обаче констатацията, че в случая Комисията не е била валидно сезирана с такова заявление нито от жалбоподателя, нито от Република Полша.
Необходимо е следователно да се приеме, противно на претендираното от Комисията, Съвета или Република Полша, че член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 не може при обстоятелствата в случая да послужи за правно основание на решение, отказващо достъп до процесните документи.
Четвърто, трябва да бъде отхвърлен и доводът, накратко, че Комисията е била обвързана от препращането от МВнР. Всъщност следва да се отбележи, че не съществува никакво правно основание, позволяващо да се счита, че Комисията е обвързана от решението на държава членка да ѝ препрати заявление за достъп до документи, които не са издадени от нея, съгласно член 5 от Регламент № 1049/2001, тъй като условията за прилагане на този член не са изпълнени. Както подчертава с основание жалбоподателят, макар да може действително да се счита, че решението на държава членка да препрати заявлението за достъп до документи, с което тя е сезирана, е обвързващо, доколкото Комисията не може да го счита за несъществуващо, не може все пак да се приеме, че такова препращане оправомощава само по себе си Комисията да приеме решение по същество, тоест разрешаващо или отказващо достъп до исканите документи.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се заключи, че Комисията, която не е била компетентна да се произнесе по заявлението за достъп до процесните документи, е нарушила член 5 от Регламент № 1049/2001.
Поради това първата част на първото основание трябва да бъде уважена и обжалваното решение трябва да бъде отменено частично, без да е необходимо да се разглеждат останалите части и основания, повдигнати от жалбоподателя.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателя. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник обаче държавите членки и институциите, които са встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Република Полша, Съветът и Парламентът следва да понесат направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:

1)
Отменя решението на Европейската комисия от 18 февруари 2015 г. в частта, в която Комисията отхвърля заявлението за достъп до документи, съставени от Република Полша, което ѝ е било препратено от последната на основание член 5, втора алинея от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.

2)
Осъжда Комисията да заплати съдебните разноски.

3)
Република Полша, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент понасят собствените си съдебни разноски.

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 28 април 2017 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.