CELEX: 62018CJ0122
Traktatbrud
direktiv 2011/7/EU
bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner
handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed
medlemsstaternes pligt til at sikre, at den betalingsfrist, der er fastsat for de offentlige myndigheder, ikke overskrider 30 eller 60 dage
resultatforpligtelse

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/7/EU af 16. februar 2011 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (
EUT 2011, L 48, s. 1
) og navnlig de forpligtelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 4, ved ikke at have sikret og ved stadig ikke at sikre, at denne medlemsstats offentlige myndigheder undgår at overskride de frister på 30 eller 60 kalenderdage, som gælder for betalingen af deres handelsgæld.
Retsforskrifter
EU-retten
Følgende fremgår af 3., 9., 12., 14., 23. og 25. betragtning til direktiv 2011/7:
»(3)
Mange betalinger i handelstransaktioner mellem økonomiske aktører eller mellem økonomiske aktører og offentlige myndigheder sker senere end aftalt i kontrakten eller fastlagt i de almindelige forretningsbetingelser. Selv om varerne er leveret, eller tjenesteydelserne er udført, betales de tilhørende fakturaer længe efter fristen. Forsinket betaling påvirker virksomhedernes likviditet negativt og besværliggør deres finansielle forvaltning. Den påvirker også deres konkurrenceevne og rentabilitet, hvis kreditoren er nødt til at skaffe ekstern finansiering på grund af den forsinkede betaling […]
[…]
(9)
Dette direktiv bør indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem virksomheder, uanset om de er private eller offentlige, og mellem virksomheder og offentlige myndigheder, da offentlige myndigheder foretager et stort antal betalinger til virksomheder. Direktivet skal derfor også indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem hovedentreprenører og deres leverandører og underleverandører.
[…]
(12)
Forsinket betaling udgør et kontraktbrud, som er blevet finansielt tiltrækkende for skyldnere i de fleste medlemsstater som følge af lave morarenter eller ingen opkrævning af morarenter og/eller langsomme inddrivelsesprocedurer. En afgørende ændring i retning af en kultur med hurtig betaling, herunder at udelukkelse af retten til morarenter altid bør betragtes som et klart urimeligt kontraktvilkår eller en klart urimelig handelspraksis, er nødvendig for at vende denne tendens og modvirke forsinket betaling. En sådan ændring bør desuden omfatte indførelsen af særlige bestemmelser om betalingsfrister og om kompensation til kreditorer for påløbne omkostninger, samt bl.a. at udelukkelse af retten til kompensation for inddrivelsesomkostninger bør betragtes som klart urimelig.
[…]
(14)
Af hensyn til sammenhængen i EU-lovgivningen bør definitionen af »ordregivende myndigheder« i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester [(
EUT 2004, L 134, s. 1
)] og i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter [(
EUT 2004, L 134, s. 114
)] anvendes i nærværende direktiv.
[…]
(23)
Som hovedregel er offentlige myndigheder begunstiget af mere sikre, forudsigelige og vedvarende indtægter end virksomheder. Hertil kommer, at mange offentlige myndigheder kan opnå finansiering på mere attraktive vilkår end virksomheder. Samtidig er offentlige myndigheder i forhold til virksomheder mindre afhængige af opbygningen af stabile handelsmæssige relationer for at nå deres mål. Offentlige myndigheders lange betalingsfrister og forsinkede betaling for varer og tjenesteydelser påfører virksomheder urimelige omkostninger. Derfor bør der indføres særlige bestemmelser vedrørende kommercielle transaktioner med henblik på virksomheders levering af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder, som navnlig bør fastsætte betalingsfrister, der normalt ikke overskrider 30 kalenderdage, medmindre dette udtrykkeligt er aftalt i kontrakten, og forudsat at det er objektivt begrundet i lyset af den særlige karakter af eller elementer i kontrakten, og som under ingen omstændigheder overskrider 60 kalenderdage.
[…]
(25)
Situationen inden for sundhedsvæsenet i en lang række medlemsstater vækker særlig bekymring med hensyn til forsinket betaling. Sundhedssystemerne, som udgør en grundlæggende del af Europas sociale infrastruktur, er ofte nødt til at afstemme individuelle behov med de til rådighed værende økonomiske midler […]. Medlemsstaterne bør derfor have mulighed for at give offentlige organer, der leverer sundhedspleje, en vis fleksibilitet i opfyldelsen af deres forpligtelser. Med dette for øje bør medlemsstaterne på visse betingelser have lov til at forlænge den lovbestemte betalingsfrist indtil højst 60 kalenderdage. Medlemsstaterne bør dog på alle måder bestræbe sig på at sikre, at betalinger inden for sundhedssektoren sker inden for de lovbestemte betalingsfrister.«
Artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 2011/7 bestemmer følgende:
»1.   Formålet med dette direktiv er at bekæmpe forsinket betaling i handelstransaktioner med henblik på at sikre et velfungerende indre marked og derved fremme virksomhedernes, herunder navnlig de små og mellemstore virksomheders, konkurrenceevne.
2.   Dette direktiv finder anvendelse på alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner.«
Dette direktivs artikel 2 fastsætter følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
2)
»offentlig myndighed«: enhver ordregivende myndighed som defineret i artikel 2, stk. 1, litra a), i direktiv [2004/17] og i artikel 1, stk. 9, i direktiv [2004/18], uanset kontraktens genstand eller værdi
[…]
4)
»forsinket betaling«: betaling, der ikke foretages inden for den aftalemæssige eller lovbestemte betalingsfrist, og hvor betingelserne i artikel 3, stk. 1, eller artikel 4, stk. 1, er opfyldt
[…]
[…]«
Artikel 3, stk. 1 og 3, i direktiv 2011/7 bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at kreditor i handelstransaktioner mellem virksomheder er berettiget til morarenter ved forsinket betaling, uden at det er nødvendigt at fremsende en rykkerskrivelse, forudsat at
a)
kreditor har opfyldt sine aftalemæssige og lovbestemte forpligtelser, og
b)
kreditor ikke har modtaget det skyldige beløb rettidigt, medmindre skyldneren ikke er ansvarlig for forsinkelsen.
[…]
3.   Såfremt betingelserne i stk. 1 er opfyldt, sikrer medlemsstaterne følgende:
a)
at kreditor har ret til morarenter fra dagen efter sidste rettidige betalingsdag eller efter udløbet af betalingsfristen som fastsat i aftalen
b)
hvis der ikke er aftalt en sidste rettidig betalingsdag eller betalingsfrist, at kreditor har ret til morarenter ved udløb af en af følgende tidsfrister:
i)
30 kalenderdage efter skyldnerens modtagelse af en faktura, eller en tilsvarende betalingsanmodning
ii)
30 kalenderdage efter at varerne eller tjenesteydelserne er modtaget, hvis der er usikkerhed om datoen for modtagelse af fakturaen eller den tilsvarende betalingsanmodning
iii)
30 kalenderdage efter at varerne eller tjenesteydelserne er modtaget, hvis skyldneren modtager fakturaen eller den tilsvarende betalingsanmodning tidligere end varerne eller tjenesteydelserne, eller
iv)
30 kalenderdage efter datoen for godkendelse eller kontrol, hvis lovgivningen eller aftalen indeholder krav om en godkendelses- eller kontrolprocedure, hvorved varernes eller tjenesteydelsernes overensstemmelse med aftalen skal konstateres, og skyldneren modtager fakturaen eller den tilsvarende betalingsanmodning inden eller på den dato, hvor denne godkendelse eller kontrol finder sted.«
Artikel 4 i direktiv 2011/7 med overskriften »Transaktioner mellem virksomheder og offentlige myndigheder« bestemmer følgende i stk. 1, 3, 4 og 6:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at kreditor i forbindelse med handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, ved udløbet af den i stk. 3, 4 eller 6 fastlagte periode er berettiget til morarenter svarende til den lovbestemte rente, uden at det er nødvendigt at fremsende rykkerskrivelse, forudsat at
a)
kreditor har opfyldt sine aftalemæssige og lovbestemte forpligtelser, og
b)
kreditor ikke har modtaget det skyldige beløb rettidigt, medmindre skyldneren ikke er ansvarlig for forsinkelsen.
[…]
3.   Medlemsstaterne sikrer i forbindelse med handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, at
a)
betalingsfristen ikke overskrider følgende tidsfrister:
i)
30 kalenderdage efter skyldnerens modtagelse af en faktura, eller en tilsvarende betalingsanmodning
ii)
30 kalenderdage efter at varerne eller tjenesteydelserne er modtaget, hvis der er usikkerhed om datoen for modtagelse af fakturaen eller den tilsvarende betalingsanmodning
iii)
30 kalenderdage efter at varerne eller tjenesteydelserne er modtaget, hvis skyldneren modtager fakturaen eller den tilsvarende betalingsanmodning tidligere end varerne eller tjenesteydelserne, eller
iv)
30 kalenderdage efter datoen for godkendelse eller kontrol, hvis lovgivningen eller aftalen indeholder krav om en godkendelses- eller kontrolprocedure, hvorved varernes eller tjenesteydelsens overensstemmelse med aftalen skal konstateres, og skyldneren modtager fakturaen eller den tilsvarende betalingsanmodning inden eller på den dato, hvor denne godkendelse eller kontrol finder sted
b)
datoen for fakturaens modtagelse ikke kan gøres til genstand for en kontraktlig aftale mellem skyldneren og kreditor.
4.   Medlemsstaterne kan forlænge fristerne i stk. 3, litra a), til højst 60 kalenderdage for
a)
offentlige myndigheder, der udfører økonomiske aktiviteter af industriel eller kommerciel karakter ved at udbyde varer eller tjenesteydelser på markedet, når den som offentlig virksomhed er underlagt gennemskuelighedskravene i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder [(
EUT 2006, L 318, s. 17
)]
b)
offentlige organer, der leverer sundhedspleje, og som er behørigt anerkendt dertil.
[…]
6.   Medlemsstaterne sikrer, at den i aftalen fastsatte betalingsfrist ikke overskrider de i stk. 3 angivne tidsfrister, medmindre andet udtrykkeligt er aftalt i kontrakten, og forudsat at det er objektivt begrundet i lyset af aftalens særlige karakter eller elementer i den, og at den under ingen omstændigheder overskrider 60 kalenderdage.«
Italiensk ret
Direktiv 2011/7 blev gennemført i den italienske retsorden ved decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (lovdekret nr. 192 om ændring af lovdekret af 9.10.2002, nr. 231, med henblik på fuldstændig gennemførelse af direktiv 2011/7/EU om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner, i medfør af artikel 10, stk. 1, i lov af 11.11.2011, nr. 180), af 9. november 2012 (GURI nr. 267 af 15.11.2012). Lovdekret nr. 231 af 9. oktober 2002 havde for sin del gennemført Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (
EFT 2000, L 200, s. 35
) i den italienske retsorden.
Blandt de foranstaltninger, som Den Italienske Republik har vedtaget for at sikre rettidige betalinger fra de offentlige myndigheder, indgår decreto-legge n. 35 – Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali (lovdekret nr. 35 om hastebestemmelser om betaling af den offentlige forvaltnings forfaldne gæld, om genoprettelse af de lokale og regionale myndigheders økonomiske balance og om de lokale myndigheders betaling af skat) af 8. april 2013 (GURI nr. 82 af 8.4.2013), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 64 af 6. juni 2013 (GURI nr. 132 af 7.6.2013), samt decreto-legge n. 66 – Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale (lovdekret nr. 66 om hasteforanstaltninger til fremme af konkurrenceevnen og den sociale retfærdighed) af 24. april 2014 (GURI nr. 95 af 24.4.2014), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 89 af 23. juni 2014 (GURI nr. 143 af 23.6.2014). Disse lovdekreter fastsætter bl.a., at der skal bevilges supplerende finansielle midler til betaling af de fordringer, som virksomheder har på offentlige myndigheder, og som er sikre, opgjorte og forfaldne til betaling.
Der er blevet vedtaget skatteforanstaltninger for at forbedre stillingen for de virksomheder, der har fordringer på offentlige myndigheder, deriblandt artikel 12, stk. 7a, i decreto-legge n. 145 – Interventi urgenti di avvio del piano »Destinazione Italia«, per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per la riduzione dei premi RC-auto, per l’internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015 (lovdekret nr. 145 om hasteforanstaltninger til iværksættelse af planen »Destination Italien«, til begrænsning af elektricitets- og gastaksterne, til nedsættelse af præmierne for ansvarsforsikringer for motorkøretøjer, til internationalisering, udvikling og digitalisering af virksomheder samt til gennemførelse af offentlige arbejder og EXPO 2015), af 23. december 2013 (GURI nr. 300 af 23.12.2013), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 9 af 21. februar 2014 (GURI nr. 43 af 21.2.2014). I medfør af denne bestemmelse kan virksomheder foretage en modregning af deres skattegæld i de fordringer, som de har på offentlige myndigheder, og som er sikre, opgjorte og forfaldne til betaling.
Den administrative procedure
Som følge af en række klager indgivet af italienske erhvervsdrivende og sammenslutninger af erhvervsdrivende tilsendte Kommissionen den 19. juni 2014 Den Italienske Republik en åbningsskrivelse, hvori den foreholdt denne medlemsstat, at den havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bl.a. artikel 4 i direktiv 2011/7.
Ved skrivelse af 18. august 2014 besvarede denne medlemsstat den nævnte åbningsskrivelse ved at oplyse Kommissionen om de specifikke foranstaltninger, den havde truffet for at bekæmpe forsinkede betalinger i handelstransaktioner mellem offentlige og private enheder. Disse foranstaltninger bestod i en fremskyndet gennemførelse af direktiv 2011/7, en række tiltag til afvikling af de offentlige myndigheders efterslæb af forfalden gæld samt oprettelse af et nyt lovgivningsmæssigt og administrativt system, der skulle tilskynde til at overholde betalingsfristerne i dette direktiv og til at undgå en stigning i de offentlige myndigheders efterslæb af forfalden og ubetalt gæld. Den Italienske Republik præciserede i samme skrivelse, at det trods vedtagelsen af de nævnte foranstaltninger ikke kunne udelukkes, at der forekom forsinkede betalinger.
Den 12. november 2014 anmodede Kommissionen Den Italienske Republik om at få tilsendt tomånedersrapporter vedrørende den faktiske længde af betalingsfristerne for de offentlige myndigheder. Den Italienske Republik efterkom denne anmodning ved mellem den 1. december 2014 og den 6. august 2016 at tilsende Kommissionen syv tomånedersrapporter.
Ved skrivelse af 21. september 2016 fremhævede Kommissionen, at de tomånedersrapporter, der var blevet fremsendt indtil denne dato, ikke tog hensyn til samtlige de fakturaer, der var udstedt til de offentlige italienske myndigheder, men kun til de fakturaer, som de nævnte myndigheder rent faktisk havde betalt i referenceperioderne. Følgelig anmodede denne institution Den Italienske Republik om at få forelagt ajourførte data vedrørende samtlige fakturaer.
Som svar på skrivelsen af 21. september 2016 tilsendte denne medlemsstat den 5. december 2016 Kommissionen en række data, der var indhentet fra platformen til overvågning af forretningsmæssige fordringer, hvoraf det fremgik, at den gennemsnitlige betalingsfrist for første halvår af 2016 var på 50 dage.
Da Kommissionen vurderede, at den situation, der fremgik af samtlige de rapporter, Den Italienske Republik havde fremlagt, ikke var forenelig med artikel 4 i direktiv 2011/7, fremsendte den den 16. februar 2017 en begrundet udtalelse som omhandlet i artikel 258 TEUF og opfordrede denne medlemsstat til at efterkomme denne udtalelse inden for en frist på to måneder.
I sit svar af 19. april 2017 til den begrundede udtalelse angav Den Italienske Republik, at den gennemsnitlige betalingsfrist for de offentlige myndigheder var på 51 dage for hele året 2016, med 44 dage for de statslige forvaltninger, 67 dage for det nationale sundhedsvæsen, 36 dage for de selvstyrende regioner og provinser, 43 dage for de lokale enheder, 30 dage for de nationale offentlige enheder og 38 dage for de øvrige offentlige myndigheder.
Da Kommissionen er af den opfattelse, at Den Italienske Republik stadig ikke har afhjulpet overtrædelserne af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7, har den anlagt nærværende sag.
Den Italienske Republik har i medfør af artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol anmodet om, at Domstolen sættes som stor afdeling.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at de data, som Den Italienske Republik selv har fremsendt, viser, at de offentlige italienske myndigheder har overskredet de betalingsfrister på 30 eller 60 dage, der er opstillet i artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7. En sådan overskridelse – som denne medlemsstat ikke udtrykkeligt har bestridt foreligger – vedrører samtlige offentlige myndigheder og dækker en periode på flere år.
Kommissionen har i denne henseende fremhævet, at de data, der viser det angivelige traktatbrud, er blevet registreret og ajourført kontinuerligt i perioden fra september 2014 til december 2016.
Kommissionen har endvidere anført, at visse undersøgelser udført af andre enheder og sammenslutninger modsiger konklusionerne i de tomånedersrapporter, som Den Italienske Republik har fremlagt, ifølge hvilke de gennemsnitlige betalingsfrister er blevet gradvist kortere. Disse undersøgelser viser således, at der er forekommet gennemsnitlige betalingsfrister gående fra 99 dage (undersøgelse udført af sammenslutningen Confartigianato, der repræsenterer visse håndværkere og små og mellemstore virksomheder) til 145 dage (undersøgelse udført af sammenslutningen Assobiomedica, der repræsenterer de virksomheder, som leverer medicinsk udstyr til det italienske sundhedsvæsen) og endog til 156 dage (undersøgelse udført af ANCE, der er en sammenslutning af virksomheder inden for byggesektoren). I en række afgrænsede tilfælde er betalingsfristen sågar nået op på 687 dage (undersøgelse udført af dagbladet
Il Sole 24 Ore
).
Ifølge Kommissionen udgør en sådan kontinuerlig og systematisk overskridelse fra de offentlige italienske myndigheders side af de betalingsfrister, der er fastsat i artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7, i sig selv en overtrædelse af dette direktiv, som kan tilregnes Den Italienske Republik. Siden dette direktivs ikrafttrædelse har medlemsstaterne således ifølge direktivets artikel 4, stk. 3 og 4, været forpligtet ikke blot til – i deres lovgivning til gennemførelse af det nævnte direktiv og i de kontrakter om handelstransaktioner, hvor debitor er en af deres offentlige myndigheder – at fastsætte maksimale betalingsfrister i overensstemmelse med disse bestemmelser, men ligeledes til at sikre, at deres offentlige myndigheder rent faktisk overholder disse frister.
I denne sammenhæng har Kommissionen for det første anført, at begrebet »betalingsfrist« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, litra a), i direktiv 2011/7 henviser til den frist, inden for hvilken de offentlige myndigheder er forpligtet til på en effektiv måde at indfri deres handelsgæld, idet denne frist begynder at løbe ved, at der indtræder konkrete faktuelle omstændigheder, såsom at en faktura, varer eller tjenesteydelser modtages. Kommissionen har tilføjet, at dette direktivs artikel 2, nr. 4), ved definitionen af begrebet »forsinket betaling« henviser til et konkret forhold, nemlig en »betaling, der ikke foretages« inden for den aftalemæssige eller lovbestemte frist. En sådan fortolkning af begrebet »betalingsfrist« er i øvrigt den eneste, der gør det muligt effektivt at forfølge formålet med direktiv 2011/7, som er effektivt at bekæmpe forsinkede betalinger i det indre marked.
Kommissionen har for det andet gjort gældende, at eftersom de offentlige myndigheders overtrædelse af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 kan medføre et ansvar for den pågældende medlemsstat, er det i denne sammenhæng uden relevans, hvorvidt disse myndigheder udøver enekompetence som offentlig myndighed, eller om de handler på et privatretligt grundlag. Begrebet »ordregivende myndighed«, som dette direktivs artikel 2, nr. 2), henviser til ved definitionen af begrebet »offentlig myndighed«, er i øvrigt uafhængigt af, hvorvidt der er tale om enekompetence som offentlig myndighed.
Kommissionen har for det tredje anført, at den fortolkning, som den foreslår af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7, ikke berøres af dom af 16. februar 2017, IOS Finance EFC (
C-555/14
,
EU:C:2017:121
), som Den Italienske Republik har henvist til i sit svar til den begrundede udtalelse.
Hvad angår de data, som Den Italienske Republik har fremlagt for Kommissionen, har den for det første gjort gældende, at disse data – der angår årene 2015-2017 og blev ajourført i marts 2018 – dokumenterer en kontinuerlig og systematisk forbedring af de gennemsnitlige betalingsfrister fra de offentlige myndigheders side. Denne forbedring har udmøntet sig i en reduktion af det gennemsnitlige antal dages forsinkelse i løbet af perioden 2015-2017 (fra 23 dage til 8 dage). Hvis denne tendens bekræftes, vil det i forhold til de i løbet af 2018 udstedte fakturaer være realistisk at forvente en overholdelse af de betalingsfrister, der er opstillet i artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7.
Den Italienske Republik har for det andet anført, at de nærmere fremgangsmåder, som Kommissionen fulgte ved analysen af de data, der blev fremlagt i denne medlemsstats tomånedersrapporter, er uhensigtsmæssige.
Denne medlemsstat har i denne forbindelse fremhævet, at Kommissionens beslutning om at benytte indikatoren »den gennemsnitlige betalingsfrist« frem for indikatoren »den gennemsnitlige forsinkelsesvarighed« påvirker pålideligheden af den analyse, som denne institution har foretaget. Eftersom denne første indikator har »standardfristen« på 30 dage som referencepunkt for analysen af omfanget af de offentlige myndigheders betalingsforsinkelser, så Kommissionen således bort fra, at den betalingsfrist på 60 dage, der er fastsat i artikel 4, stk. 4, i direktiv 2011/7, ikke kun gælder for de transaktioner, der gennemføres af de offentlige enheder, der leverer sundhedsydelser, men tillige for de transaktioner, der gennemføres af enhver offentlig myndighed, som udøver økonomiske aktiviteter af industriel og handelsmæssig karakter, og som er underlagt direktiv 2006/111. Dernæst foretog Kommissionen i tidsmæssig henseende en vildledende sammenligning af dataene, idet den ikke tog højde for dynamikken ved gennemførelsen af betalingerne. Denne institutions analyse har derfor tidspunktet for fremsendelsen af den sidste tomånedersrapport som sluttidspunkt, uden at den tager højde for de betalinger, der senere er foretaget.
Den Italienske Republik har for det tredje anfægtet resultaterne af de undersøgelser, der er omtalt i nærværende doms præmis 21, idet disse resultater er uden relevans på grund af deres manglende pålidelighed og de indsamlede datas ufuldstændige præg.
Hvad angår rækkevidden af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 har Den Italienske Republik for det første anført, at det fremgår af en ordlydsfortolkning og en systematisk fortolkning af disse bestemmelser, at selv om dette direktiv pålægger medlemsstaterne – i deres lovgivning til gennemførelse af det nævnte direktiv og i de kontrakter om handelstransaktioner, hvor debitor er en af deres offentlige myndigheder – at sikre maksimale betalingsfrister i overensstemmelse med de nævnte bestemmelser samt at fastsætte en ret for kreditorer til morarenter og kompensation for inddrivelsesomkostninger i tilfælde af manglende overholdelse af disse frister, kræver disse samme bestemmelser til gengæld ikke af medlemsstaterne, at de skal sikre, at deres offentlige myndigheder under alle omstændigheder rent faktisk overholder de nævnte frister. Formålet med direktiv 2011/7 er ikke at harmonisere de frister, inden for hvilke de offentlige myndigheder rent faktisk skal betale de beløb, der skyldes som vederlag i deres handelstransaktioner, men udelukkende at harmonisere de frister, inden for hvilke de offentlige myndigheder skal opfylde deres forpligtelser uden at blive pålagt automatiske sanktioner for forsinket betaling.
Ud over at artikel 4, stk. 6, i direktiv 2011/7 begrænser sig til at opstille et krav om overholdelse af »den i aftalen fastsatte betalingsfrist«, fremgår det således ikke af dette direktivs artikel 4, stk. 3 og 4, at de offentlige myndigheder er forpligtet til at betale deres gæld inden for den frist, der er fastsat i denne bestemmelse. Med hensyn til udtrykket »betalingsfrist« tager det ikke – i de relevante bestemmelser i det nævnte direktiv – sigte på den frist, inden for hvilken de offentlige myndigheder rent faktisk skal indfri en sådan gæld.
Den Italienske Republik har for det andet gjort gældende, at artikel 4, stk. 3, i direktiv 2011/7 begrænser sig til at fastsætte udgangspunkterne for betalingsfristerne i handelstransaktioner. Henvisningen i denne bestemmelse til faktuelle omstændigheder, såsom at en faktura, varer eller tjenesteydelser modtages, eller at varer godkendes eller kontrolleres, indebærer således ikke, at en medlemsstat er forpligtet til konkret at sikre overholdelsen af de nævnte frister.
Den manglende præcise frist for, hvornår forpligtelsen i artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 skal opfyldes, viser for det tredje, at dette direktiv i forhold til overholdelsen af betalingsfristerne ikke pålægger den pågældende medlemsstat resultatforpligtelser, men højst forpligtelser med hensyn til midler, hvilke forpligtelser der kun kan fastslås en overtrædelse af, såfremt situationen i denne medlemsstat afviger betydeligt fra den situation, der tilstræbes med det nævnte direktiv. I den foreliggende sag viser de for Kommissionen fremlagte data imidlertid dels en betydelig og kontinuerlig nedbringelse af de offentlige myndigheders forsinkede betalinger af handelsgæld, dels – hvad nærmere bestemt angår de offentlige myndigheder, der opererer inden for det nationale sundhedsvæsen – en beskeden forsinkelse, der kun overskrider betalingsfristen i samme direktivs artikel 4, stk. 4, med nogle dage.
For det fjerde har Den Italienske Republik påberåbt sig, at den ikke kan holdes ansvarlig for de offentlige myndigheders overskridelse af betalingsfristerne. Det gælder ifølge denne medlemsstat, at når et organ i en medlemsstat optræder på lige fod med en privat erhvervsdrivende, står dette organ alene til ansvar over for de nationale retsinstanser for en eventuel overtrædelse af EU-retten, på samme måde som en privat erhvervsdrivende. Under disse forudsætninger kan medlemsstaterne for at sikre overholdelsen af EU-retten kun agere indirekte ved at foretage en korrekt gennemførelse af de bestemmelser, som disse offentlige myndigheder skal overholde, og ved at fastsætte sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse bestemmelser. Den Italienske Republik har overholdt forpligtelserne i direktiv 2011/7 ved at fastsætte såvel bestemmelser om betalingsfrister, der ikke overskrider betalingsfristerne i det nævnte direktiv, som bestemmelser om betaling af morarenter og kompensation for afholdte inddrivelsesomkostninger.
Den Italienske Republik har anført, at selv hvis det lægges til grund, at direktiv 2011/7 pålægger denne medlemsstat at sikre, at de offentlige myndigheder rent faktisk overholder betalingsfristerne i forbindelse med deres handelstransaktioner, er denne under alle omstændigheder alene ansvarlig for de alvorlige, kontinuerlige og systematiske overtrædelser af dette direktiv, som kan dokumentere en overtrædelse af det princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU.
Hvad endelig angår dom af 16. februar 2017, IOS Finance EFC (
C-555/14
,
EU:C:2017:121
), har den Italienske Republik gjort gældende, at Domstolen i denne dom godkendte en lovgivningsmekanisme, der tillod en systematisk forsinket betaling af offentlige myndigheders gæld til fordel for kreditorer, der ikke havde givet afkald på morarenter og kompensation for inddrivelsesomkostninger. Hvis det skulle anerkendes, at de offentlige myndigheders faktiske betalingsforsinkelser – som hævdet af Kommissionen – udgør en overtrædelse af direktiv 2011/7, der kan tilregnes den pågældende medlemsstat, ville Domstolen imidlertid nødvendigvis have fastslået, at en lovgivningsmekanisme af denne karakter var i strid med EU-retten, eftersom denne mekanisme tillod en systematisk forsinket betaling af offentlige myndigheders handelsgæld. Den Italienske Republik har heraf konkluderet, dels at den ret, som direktiv 2011/7 rent faktisk sikrer kreditorer, alene vedrører de heri foreskrevne morarenter, dels at formålet med dette direktiv, som er at bekæmpe forsinkede betalinger, »kun forfølges indirekte«.
Domstolens bemærkninger
Kommissionen har med søgsmålet nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 ved ikke at have sikret, at denne medlemsstats offentlige myndigheder overholder de frister på 30 eller 60 kalenderdage, som gælder for de betalinger, som de skal foretage som vederlag i deres handelstransaktioner med virksomheder.
I henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 3, litra a), sikrer medlemsstaterne i forbindelse med handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, at betalingsfristen ikke overskrider 30 kalenderdage regnet fra de faktuelle omstændigheder, som bestemmelsen opregner. Med hensyn til det nævnte direktivs artikel 4, stk. 4, giver denne bestemmelse medlemsstaterne mulighed for at forlænge denne frist til højst 60 kalenderdage for de offentlige myndigheder og enheder, som bestemmelsen henviser til.
Hvad for det første angår fortolkningen af disse bestemmelser skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. i denne retning dom af 7.11.2019, UNESA m.fl.,
C-105/18 – C-113/18
,
EU:C:2019:935
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad i første omgang angår ordlyden af artikel 4, stk. 3, i direktiv 2011/7 følger det af denne – og navnlig af sætningsleddet »[m]edlemsstaterne sikrer i forbindelse med handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, at […] betalingsfristen ikke overskrider følgende tidsfrister« – at den forpligtelse, som denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne, har til formål, at deres offentlige myndigheder reelt skal overholde de betalingsfrister, som bestemmelsen fastsætter.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den nævnte bestemmelse har en ordlyd, der er lige så bindende som den, der er anvendt i dette direktivs artikel 4, stk. 1, om betalingen af lovbestemte morarenter. Det følger heraf, at de nævnte bestemmelser ikke pålægger medlemsstaterne alternative forpligtelser, men supplerende forpligtelser.
I anden omgang understøttes denne ordlydsfortolkning af den sammenhæng, som artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 indgår i.
Det skal således bemærkes, at affattelsen af dette direktivs artikel 3 om transaktioner mellem virksomheder adskiller sig betydeligt fra affattelsen af direktivets artikel 4 om transaktioner mellem virksomheder og offentlige myndigheder. Disse to artikler fastsætter ganske vist, at medlemsstaterne skal sikre, at kreditor er berettiget til betaling af renter ved forsinket betaling. Hvad angår overholdelsen af betalingsfristerne gælder det derimod, at mens det nævnte direktivs artikel 4, stk. 3, opstiller en præcis forpligtelse – der er gengivet i nærværende doms præmis 40 – begrænser samme direktivs artikel 3, stk. 3, sig til at fastsætte en ret for kreditor til renter ved overskridelse af disse frister.
Denne analyse bekræftes af en sammenligning mellem direktiv 2011/7 og det forudgående direktiv 2000/35. Mens det første direktiv i artikel 4 om transaktioner mellem virksomheder og offentlige myndigheder udtrykkeligt angiver, at medlemsstaterne sikrer, at betalingsfristen ikke overskrider 30 dage eller, i visse tilfælde, et maksimum på 60 dage, indeholdt det andet direktiv således ingen bestemmelse af denne karakter og begrænsede sig til i artikel 3 at fastsætte en forpligtelse angående betaling af morarenter – der nu er udtrykt i artikel 3 i direktiv 2011/7 – uden udtrykkeligt at angive den situation, hvor debitor er en offentlig myndighed.
I tredje omgang underbygges en ordlyds- og sammenhængsfortolkning af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 af de formål, der forfølges med dette direktiv. I henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, er dets formål således at bekæmpe forsinket betaling i handelstransaktioner med henblik på at sikre et velfungerende indre marked og derved fremme virksomhedernes, herunder navnlig de små og mellemstore virksomheders, konkurrenceevne.
I denne forbindelse fremgår det af en samlet læsning af 3., 9. og 23. betragtning til direktiv 2011/7, at de offentlige myndigheder, som foretager et stort antal betalinger til virksomheder, er begunstiget af mere sikre, forudsigelige og vedvarende indtægter end virksomheder, kan opnå finansiering på mere attraktive vilkår end virksomheder og i forhold til virksomheder er mindre afhængige af opbygningen af stabile handelsmæssige relationer for at nå deres mål. De offentlige myndigheders forsinkede betaling påfører imidlertid disse virksomheder urimelige omkostninger ved at forværre deres likviditetsproblemer og ved at gøre deres finansielle forvaltning mere kompleks. Denne betalingsforsinkelse påvirker også deres konkurrenceevne og rentabilitet, hvis disse virksomheder er nødt til at skaffe ekstern finansiering på grund af denne forsinkede betaling.
Sådanne betragtninger, der angår det store antal handelstransaktioner, hvor virksomheders debitorer er offentlige myndigheder, samt de omkostninger og vanskeligheder, som disse myndigheders betalingsforsinkelser medfører for virksomhederne, viser, at EU-lovgiver har ønsket at pålægge medlemsstaterne skærpede forpligtelser med hensyn til transaktioner mellem virksomheder og offentlige myndigheder, og indebærer, at artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 skal fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne at sikre, at de offentlige myndigheder overholder fristerne i disse bestemmelser, når de foretager betalinger som vederlag for handelstransaktioner med virksomheder.
Det følger af det ovenstående, at det ikke er muligt at give Den Italienske Republik medhold i dennes fortolkning, ifølge hvilken artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 udelukkende pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at disse bestemmelser overholdes i de lovbestemte og aftalemæssige betalingsfrister, som gælder for handelstransaktioner, der involverer offentlige myndigheder, samt til at fastætte en ret for en kreditor, der har opfyldt sine aftalemæssige og lovbestemte forpligtelser, til – ved manglende overholdelse af disse frister – at opnå lovbestemte morarenter, men ikke en forpligtelse til at sikre, at deres offentlige myndigheder rent faktisk overholder disse frister.
En sådan konklusion påvirkes på ingen måde af dom af 16. februar 2017, IOS Finance EFC (
C-555/14
,
EU:C:2017:121
), som Den Italienske Republik har henvist til.
Først og fremmest skal det således påpeges, at denne dom – der vedrører en »ekstraordinær [national] finansieringsordning til betaling af leverandører« af begrænset varighed med henblik på at imødegå offentlige myndigheders akkumulerede forsinkede betalinger på grund af den økonomiske krise – ikke angår fortolkningen af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7, men i det væsentlige fortolkningen af dette direktivs artikel 7, stk. 2 og 3, om urimelige kontraktvilkår og handelspraksisser i forhold til morarenter.
I og med at Domstolen i den nævnte doms præmis 31 og 36 fastslog, at et afkald fra en offentlig myndigheds kreditor på morarenter og kompensation for inddrivelsesomkostninger, for at være foreneligt med direktiv 2011/7, ikke alene skal være afgivet frit, men desuden skal ske til gengæld for en »omgående« betaling af hovedstolen, fremhævede Domstolen - som bemærket af Kommissionen - dernæst den afgørende betydning, som medlemsstaterne i forbindelse med dette direktiv skal tillægge den faktiske og hurtige betaling af sådanne beløb.
I modsætning til, hvad Den Italienske Republik har hævdet, kan det ikke udledes af denne samme dom, at Domstolen godkendte en systematisk forsinket betaling af offentlige myndigheders handelsgæld til fordel for kreditorer, der ikke havde givet afkald på morarenter og kompensation for inddrivelsesomkostninger.
Henset til ovenstående betragtninger må det fastslås, at artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 skal fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne at sikre, at deres offentlige myndigheder rent faktisk overholder de heri fastsatte betalingsfrister.
På baggrund af den argumentation fra Den Italienske Republik, der er angivet i nærværende doms præmis 34, skal det for det andet afgøres, hvorvidt de offentlige myndigheders overskridelse af sådanne betalingsfrister kan udgøre en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler de pågældende medlemsstater, som omhandlet i artikel 258 TEUF.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en medlemsstats traktatbrud i princippet kan fastslås i medfør af artikel 258 TEUF, uanset hvilket statsorgan der ved sin handling eller undladelse har været årsag til traktatbruddet, endog selv om der er tale om en forfatningsmæssigt uafhængig institution (dom af 5.5.1970, Kommissionen mod Belgien,
77/69
,
EU:C:1970:34
, præmis
, af 12.3.2009, Kommissionen mod Portugal,
C-458/07
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2009:147
, præmis
, og af 4.10.2018, Kommissionen mod Frankrig (Précompte mobilier),
C-416/17
,
EU:C:2018:811
, præmis
).
I den foreliggende sag har Den Italienske Republik ikke bestridt, at de af Kommissionen hævdede traktatbrud vedrører denne medlemsstats offentlige myndigheder som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2011/7. Med henblik på definitionen af begrebet »offentlig myndighed« henviser denne bestemmelse til den definition af begrebet »ordregivende myndighed«, der bl.a. er givet i artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18, idet denne henvisning imødekommer et hensyn til sammenhængen i EU-lovgivningen, således som angivet i 14. betragtning til direktiv 2011/7.
Det skal påpeges, at en imødekommelse af Den Italienske Republiks argument om, at de offentlige myndigheder ikke kan udløse et ansvar for den medlemsstat, som de henhører under, når de handler som led i en handelstransaktion uden for deres enekompetence som offentlig myndighed, ville være ensbetydende med at fratage den effektive virkning af direktiv 2011/7 og navnlig af dettes artikel 4, stk. 3 og 4, som netop pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre den faktiske overholdelse af de betalingsfrister, som dette direktiv fastsætter for de handelstransaktioner, hvor debitor er en offentlig myndighed.
Hvad for det tredje angår realiteten i det traktatbrud, som Kommissionen på baggrund af artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 har anført foreligger, skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den berørte medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (dom af 18.10.2018, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige,
C-669/16
,
EU:C:2018:844
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), det vil i den foreliggende sag sige den 16. april 2017.
Det fremgår i denne henseende af den sidste tomånedersrapport, som Den Italienske Republik forelagde Kommissionen, og som blev udarbejdet den 5. december 2016, at den gennemsnitlige betalingsfrist for de offentlige myndigheder for første halvår af 2016 var på 50 dage (47 dage, hvis der anvendes et vægtet gennemsnit af dataene), idet disse data er blevet beregnet ud fra de transaktioner, som mere end 22000 offentlige myndigheder har gennemført, og som vedrører ca. 13 mio. fakturaer modtaget af disse myndigheder.
Endvidere har Den Italienske Republik i svaret til den begrundede udtalelse og i bilagene til dette svar angivet, at de gennemsnitlige betalingsfrister for hele 2016 var på 41 dage for de offentlige myndigheder, der ikke hørte ind under det nationale sundhedsvæsen, og på 67 dage for de offentlige myndigheder, der hørte ind under det nationale sundhedsvæsen, idet disse data blev tilvejebragt ud fra de fakturaer, som alle de offentlige myndigheder havde modtaget for dette samme år (mere end 27 mio.).
Hvad angår Den Italienske Republiks argument om, at et traktatbrud skal vurderes på grundlag af den gennemsnitlige forsinkelsesvarighed frem for den gennemsnitlige betalingsfrist, er det tilstrækkeligt at fastslå, at det under alle omstændigheder fremgår af svaret til den begrundede udtalelse og af bilagene til dette svar – som er nævnt i den foregående præmis – at den gennemsnitlige forsinkelsesvarighed i løbet af 2016 var på ti dage for de offentlige myndigheder, der ikke hørte ind under det nationale sundhedsvæsen, og på otte dage for de offentlige myndigheder, der hørte ind under det nationale sundhedsvæsen.
Disse data – sammenholdt med dem, som Den Italienske Republik over et uafbrudt tidsrum har fremlagt siden indledningen af den administrative procedure – viser, at den gennemsnitlige frist, inden for hvilken de offentlige italienske myndigheder under ét har foretaget betalingerne som vederlag for deres handelstransaktioner, har overskredet de betalingsfrister, der er fastsat i artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7.
Det skal i denne forbindelse fremhæves, at Den Italienske Republik ikke har bestridt, at denne medlemsstats offentlige myndigheder under ét gennemsnitligt har overskredet disse frister, og heller ikke har hævdet, at en analyse af disse data ud fra andre fremgangsmåder ville have givet grundlag for at fastslå, at de nævnte frister er blevet overholdt. Denne medlemsstat har dog fremhævet, dels at en række foranstaltninger truffet siden 2013 har bidraget til en gradvis nedbringelse af disse betalingsforsinkelser, dels at der kun kan fastslås et traktatbrud, hvis der foreligger en alvorlig, kontinuerlig og systematisk overtrædelse af de forpligtelser, der er opstillet i artikel 4 i direktiv 2011/7, hvilket ikke har været tilfældet i den foreliggende sag.
Sådanne betragtninger kan dog ikke ændre ved, at denne medlemsstat ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 (jf. analogt dom af 4.3.2010, Kommissionen mod Italien,
C-297/08
,
EU:C:2010:115
, præmis
og
). Det følger desuden af Domstolens praksis, at traktatbrudssager er undergivet objektive regler, og at medlemsstaternes tilsidesættelse af deres forpligtelser i henhold til EU-retten derfor anses for et traktatbrud, uanset omfanget og hyppigheden af de påtalte tilfælde (jf. i denne retning dom af 30.1.2003, Kommissionen mod Danmark,
C-226/01
,
EU:C:2003:60
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den omstændighed – såfremt den måtte anses for godtgjort – at situationen vedrørende de offentlige myndigheders betalingsforsinkelser i de handelstransaktioner, der er omfattet af direktiv 2011/7, er under forbedring, kan følgelig ikke forhindre, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten (jf. analogt dom af 24.10.2019, Kommissionen mod Frankrig (Overskridelse af grænseværdierne for nitrogendioxid),
C-636/18
,
EU:C:2019:900
, præmis
).
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3 og 4, i direktiv 2011/7 ved ikke at sikre, at denne medlemsstats offentlige myndigheder rent faktisk overholder de betalingsfrister, der er fastsat i disse bestemmelser.
Sagsomkostninger
Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne medlemsstat har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/7/EU af 16. februar 2011 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner ved ikke at sikre, at denne medlemsstats offentlige myndigheder rent faktisk overholder de betalingsfrister, der er fastsat i disse bestemmelser.

2)
Den Italienske Republik betaler sagsomkostningerne.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.