CELEX: 62019CJ0321
Predhodno odločanje
Direktiva 1999/62/ES
Direktiva 2006/38/ES
Cestne pristojbine za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila
Člen 7(9)
Člen 7a(1) in (2)
Cestnine
Načelo povračila stroškov infrastrukture
Stroški infrastrukture
Stroški obratovanja
Stroški prometne policije
Prekoračitev stroškov
Neposredni učinek
Naknadna utemeljitev previsoke cestninske stopnje
Časovna omejitev učinkov sodbe

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 7(9) in člena 7a(1) in (2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 4, str. 372), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2006/38/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2006 (
UL 2006, L 157, str. 8
) (v nadaljevanju: spremenjena Direktiva 1999/62).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbama BY in CZ ter Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija) glede njune zahteve za vračilo zneskov, plačanih iz naslova cestnin za uporabo nemških zveznih avtocest.
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 2 spremenjene Direktive 1999/62 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
,vseevropsko cestno omrežje‘ pomeni cestno omrežje, kakor je opredeljeno v oddelku 2 Priloge I k Odločbi št. 1692/96/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 1996 o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja [(
UL 1996, L 228, str. 1
) – odločba, ki je bila nazadnje spremenjena z Uredbo Sveta št. 1791/2006 z dne 20. novembra 2006 (
UL 2006, L 363, str. 1
)] in označeno na zemljevidih. Zemljevidi se nanašajo na ustrezne odseke, navedene v izvedbenem delu in/ali v Prilogi II k navedeni odločbi;
(aa)
‚stroški gradnje‘ pomeni stroške, povezane z gradnjo, in kjer je to primerno, tudi stroške financiranja:
–
nove infrastrukture ali novih izboljšav infrastrukture (vključno z večjimi popravili infrastrukture), ali
–
infrastrukture ali izboljšav infrastrukture (vključno z večjimi popravili infrastrukture), ki je bila dokončana najpozneje 30 let pred 10. junijem 2008, če so bile cestninske ureditve do 10. junija 2008 že uvedene, ali pa je bila gradnja infrastrukture dokončana najpozneje 30 let pred vzpostavitvijo novih cestninskih ureditev, uvedenih po 10. juniju 2008; za stroške gradnje se lahko štejejo tudi stroški v zvezi z infrastrukturo ali izboljšavami infrastrukture, ki je bila dokončana pred temi roki, če:
(i)
je država članica vzpostavila cestninski sistem, ki zagotavlja povračilo teh stroškov na podlagi pogodbe z upravljavcem cestninskega sistema ali na podlagi drugih pravnih aktov z enakovrednim učinkom, ki začnejo veljati pred 10. junijem 2008; ali
(ii)
lahko država članica izkaže, da je bil pogoj za izgradnjo določene infrastrukture, da bo njena pričakovana življenjska doba daljša od 30 let;
V vsakem primeru pa delež stroškov gradnje, ki jih je treba upoštevati, na dan 10. junija 2008 oziroma na dan uvedbe nove cestninske ureditve, če je ta poznejši, nikakor ne sme presegati deleža preostale tedaj pričakovane življenjske dobe delov infrastrukture.
Stroški infrastrukture ali stroški izboljšav infrastrukture lahko vključujejo kakršne koli posebne izdatke za zmanjšanje hrupa ali izboljšanje varnosti v cestnem prometu ter dejanska plačila, ki jih je izvedel upravljavec infrastrukture na podlagi objektivnih okoljskih vidikov, na primer zaradi zaščite pred onesnaževanjem tal;
[…]
(b)
‚cestnina‘ pomeni plačilo določenega zneska za vozilo, ki na določeni razdalji vozi po infrastrukturah iz člena 7(1); znesek temelji na prevoženi razdalji in tipu vozila;
(ba)
‚ponderirana povprečna cestnina‘ pomeni skupne prihodke iz cestnin v določenem obdobju, deljene s številom prevoženih kilometrov vozil na določenem cestnem omrežju v istem obdobju, pri čemer se prihodke in prevožene kilometre vozil izračuna glede na vozila, za katera se uporabljajo cestnine;
[…]“.
Člen 7 te direktive določa:
„1.   Države članice lahko ohranijo ali uvedejo cestnine in/ali uporabnine na vseevropskem cestnem omrežju ali delih tega omrežja, vendar le pod pogoji, določenimi v odstavkih 2 do 12. To ne posega v pravico držav članic, da v skladu s Pogodbo uporabljajo cestnine in/ali uporabnine na cestah, ki niso vključene v vseevropsko cestno omrežje, med drugim na vzporednih cestah, na katere je promet lahko preusmerjen z vseevropskega cestnega omrežja in/ali so v neposredni konkurenci z določenimi deli tega omrežja, ali za motorna vozila, ki niso zajeta v opredelitvi ‚vozil‘ na območju vseevropskega cestnega omrežja, pod pogojem, da pobiranje cestnin in/ali uporabnin na teh cestah ne diskriminira mednarodnega prometa in ne povzroča izkrivljanja konkurence med operatorji.
[…]
9.   Cestnine temeljijo na načelu povračila izključno infrastrukturnih stroškov. To pomeni, da so ponderirane povprečne cestnine odvisne od stroškov gradnje ter stroškov obratovanja, vzdrževanja in razvoja zadevnega infrastrukturnega omrežja. Ponderirane povprečne cestnine lahko vključujejo tudi donosnost kapitala ali stopnjo dobička po tržnih pogojih.
[…]“.
Člen 7a, od (1) do (3), navedene direktive določa:
„1.   Za določanje ravni ponderiranih povprečnih cestnin, ki se bodo zaračunavale na zadevnem infrastrukturnem omrežju ali jasno opredeljenem delu tega omrežja, države članice upoštevajo različne stroške iz člena 7(9). Upoštevajo se stroški, ki se nanašajo na omrežje ali del omrežja, na katerem se cestnine zaračunavajo, ter na vozila, ki se jim cestnine zaračunavajo. Države članice se lahko odločijo, da teh stroškov ne povrnejo s prihodki iz cestnin oziroma jih povrnejo le deloma.
2.   Cestnine se določijo v skladu s členom 7 in odstavkom 1 tega člena.
3.   V primeru novih cestninskih sistemov, razen tistih, ki vključujejo koncesijske cestnine, ki so jih države članice uvedle po 10. juniju 2008, izračunajo države članice stroške z uporabo metodologije, ki temelji na temeljnih načelih za izračun, določenih v Prilogi III.
V primeru novih koncesijskih cestnin, ki so jih države članice uvedle po 10. juniju 2008, je najvišja raven cestnin enaka ali nižja od ravni, dobljene z uporabo metodologije, ki temelji na temeljnih načelih za izračun, določenih v Prilogi III. Enakost se oceni na osnovi razumno dolgega referenčnega obdobja, primernega naravi koncesijske pogodbe.
Za cestninske ureditve, ki so v veljavi dne 10. junija 2008 ali za katere so bile na podlagi postopka javnih naročil prejete ponudbe ali odgovori na povabila za pogajanja v okviru postopka s pogajanji pred 10. junijem 2008, se ne uporabljajo obveznosti iz tega odstavka, vse dokler so te ureditve v veljavi in pod pogojem, da se jih bistveno ne spremeni.“
Priloga III k spremenjeni Direktivi 1999/62, naslovljena „Temeljna načela za razdelitev stroškov in izračun cestnin“, v točki 3 določa:
„3. Stroški obratovanja, upravljanja in pobiranja cestnin
Ti stroški vključujejo vse stroške, ki jih je imel upravljavec infrastrukture in niso zajeti v oddelku 2 ter se nanašajo na izvedbo, obratovanje in upravljanje infrastrukture in cestninskega sistema. Sem sodijo zlasti:
–
stroški izgradnje, namestitve in vzdrževanja cestninskih hišic in drugih plačilnih sistemov,
–
vsakodnevni stroški obratovanja, upravljanja in izvajanja sistema pobiranja cestnin,
–
upravne takse in pristojbine, povezane s koncesijskimi pogodbami,
–
stroški upravljanja, upravni in storitveni stroški, povezani z obratovanjem infrastrukture.
Stroški lahko vključujejo donosnost kapitala ali stopnjo dobička, ki odražata stopnjo prenesenega tveganja.
Takšni stroški se na pravični in pregledni podlagi porazdelijo med vse razrede vozil, za katere velja cestninski sistem.“
Nemško pravo
Znesek cestnin za uporabo nemških zveznih avtocest za obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2014 je po navedbah predložitvenega sodišča na podlagi člena 14(3) Bundesfernstraßenmautgesetz (zakon o cestninah za uporabo zveznih avtocest) z dne 12. julija 2011 (BGBl. 2011 I S., str. 1378) določen s Prilogo 4 k temu zakonu. Ta priloga določa te cestnine na podlagi, na eni strani, zneska, ki je določen na kilometer za vozila ali sklope vozil, ki imajo do tri osi ali štiri in več osi, ter na drugi strani, kategorije, v katero spada vozilo, ki je odvisna od ravni emisij onesnaževal. Cestninske stopnje znašajo od 0,141 EUR do 0,288 EUR.
To sodišče pojasnjuje, da je bila cestninska stopnja, ki je veljala v obdobju zahtevanega povračila, in sicer od 1. januarja 2010 do 18. julija 2011, izračunana na podlagi „Aktualisierung der Wegekostenrechnung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland“ (izvedensko poročilo o stroških gradnje cestne infrastrukture v Nemčiji) z dne 30. novembra 2007 (v nadaljevanju: WKG 2007), ki se je nanašalo na obdobje izračuna od leta 2007 do leta 2012, zlasti glede na kapital za pridobitev zemljišč za izgradnjo avtocest in glede na stroške obratovanja cestnih infrastruktur, in sicer stroške oskrbe, stroške izgradnje, stroške v zvezi s sistemom cestninjenja in stroške prometne policije.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Osebi BY in CZ sta do 31. avgusta 2015 upravljali družbo poljskega prava, ki opravlja dejavnosti cestnega prevoza, med drugim na nemškem ozemlju.
Iz tega naslova sta osebi BY in CZ za obdobje od 1. januarja 2010 do 18. julija 2011 Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija) plačali skupno 12.420,53 EUR cestnine za uporabo nemških zveznih avtocest.
Ker sta osebi BY in CZ menili, da je ta znesek previsok, sta pri Verwaltungsgericht Köln (upravno sodišče v Kölnu, Nemčija) vložili tožbo za njegovo vračilo, to sodišče pa je ta zahtevek zavrnilo.
Osebi BY in CZ sta zoper to odločbo pri predložitvenem sodišču vložili pritožbo, v kateri sta v bistvu trdili, da so podrobna pravila za izračun, na podlagi katerih so bile določene stopnje cestnin, ki sta jih morali plačati, pripeljala do določitve previsokih stopenj, kar je v nasprotju s pravom Unije.
Za odločitev o vprašanju, ki je predloženo predložitvenemu sodišču, to meni, da je treba najprej preučiti, ali imata člen 7(9) in člen 7a(1) in (2) spremenjene Direktive 1999/62 neposredni učinek in ali sta bili ti določbi pravilno preneseni v nemško pravo.
V zvezi s tem predložitveno sodišče opozarja, prvič, da je Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 5. februarja 2004, Rieser Internationale Transporte (
C‑157/02
,
EU:C:2004:76
), razsodilo, da se posamezniki v primeru neprenosa ali nepopolnega prenosa Direktive 1999/62 zoper državo članico ne morejo sklicevati na člen 7(9) te direktive. Vendar po spremembah, ki jih je zakonodajalec Unije vnesel v to direktivo na podlagi Direktive 2006/38, meni, da ima člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 neposredni učinek. Predložitveno sodišče namreč meni, da ta določba od takrat vsebuje prepoved preseganja stroškov, na podlagi katere so prepovedane previsoke cestninske stopnje, ki niso utemeljene s stroški infrastrukture.
Drugič, predložitveno sodišče se v bistvu sprašuje, ali so stroški prometne policije, ki so bili upoštevani pri določitvi cestninskih stopenj iz postopka v glavni stvari, zajeti s pojmom „stroški obratovanja“ v smislu člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62.
Predložitveno sodišče poleg tega poudarja, da so pravila za izračun cestninskih stopenj, določenih v nemškem pravu, napačna, zlasti glede upoštevanja stroškov, ki ustrezajo nadomestilu za kapital za nakup zemljišč, na katerih so bile avtoceste zgrajene, vendar se sprašuje, ali je mogoče kršitev člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 ugotoviti ob majhnem preseganju stroškov infrastrukture.
Tretjič in zadnjič, predložitveno sodišče poudarja, da je v nacionalnem pravu previsoko cestninsko stopnjo mogoče popraviti z izračunom stroškov, nastalih naknadno v okviru sodnega postopka. Vendar se ob napotilu na točko 138 sodbe z dne 26. septembra 2000, Komisija/Avstrija (
C‑205/98
,
EU:C:2000:493
), kljub temu sprašuje, ali se taki nacionalni predpisi skladajo s pravom Unije. Če bi bilo tako, se predložitveno sodišče sprašuje tudi o metodi, ki bi jo bilo treba uporabiti za tak izračun.
V teh okoliščinah je Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (višje upravno sodišče zvezne dežele Severno Porenje-Vestfalija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali se lahko posamezni zavezanec za plačilo cestnine pred nacionalnimi sodišči sklicuje na določbe o izračunu cestnine iz člena 7(9) ter člena 7a(1) in (2) [spremenjene] Direktive 1999/62, če država članica pri zakonski ureditvi cestnin teh določb ni upoštevala v celoti oziroma jih je v nacionalno pravo v breme zavezanca za plačilo cestnine prenesla napačno?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
(a)
Ali se lahko kot stroški obratovanja infrastrukturnega omrežja v smislu člena 7(9), drugi stavek, [spremenjene] Direktive 1999/62 upoštevajo tudi stroški prometne policije?
(b)
Ali je prekoračitev v okviru ponderirane povprečne cestnine upoštevanih infrastrukturnih stroškov
(i)
za največ 3,8 %, zlasti če se upoštevajo stroški, ki jih že po njihovi naravi ni mogoče upoštevati,
(ii)
za največ 6 %
v nasprotju s prepovedjo prekoračitve stroškov na podlagi člena 7(9) [spremenjene] Direktive 1999/62, posledica česar je, da se nacionalno pravo ne uporablja?
3.
Če je odgovor na drugo vprašanje, točka (b), pritrdilen:
(a)
Ali je treba sodbo Sodišča z dne 26. septembra 2000, Komisija/Avstrija (
C‑205/98
,
EU:C:2000:493
, točka
), razumeti tako, da občutne prekoračitve stroškov ni mogoče odpraviti z naknadnim obračunom stroškov v okviru sodnega postopka, s čimer naj bi se dokazovalo, da določena cestnina dejansko ne presega ocenjenih stroškov?
(b)
Če je odgovor na tretje vprašanje, točka (a), nikalen:
Ali je treba v primeru naknadnega obračuna stroškov po izteku obdobja izračuna v celoti upoštevati dejanske stroške in dejansko zaračunane cestnine in ne s tem povezane prihodke v okviru prvotnega izračuna, ki temelji na oceni?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Drugo vprašanje, točka (a)
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, točka (a), ki ga je treba preučiti najprej, sprašuje, ali je treba člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 razlagati tako, da stroški prometne policije spadajo pod pojem „stroški obratovanja“ v smislu te določbe.
V zvezi s tem člen 7(9), prvi stavek, spremenjene Direktive 1999/62 določa, da cestnine temeljijo le na načelu kritja stroškov infrastrukture. V drugem stavku te določbe je pojasnjeno, da so ponderirane povprečne cestnine odvisne od stroškov gradnje ter stroškov obratovanja, vzdrževanja in razvoja zadevnega infrastrukturnega omrežja. V tretjem stavku te določbe je pojasnjeno, da ponderirane povprečne cestnine lahko vključujejo tudi donosnost kapitala ali stopnjo dobička v skladu s tržnimi pogoji.
Člen 7a(1) spremenjene Direktive 1999/62 določa, da države članice pri določanju ponderirane povprečne stopnje cestnin v zadevnem infrastrukturnem omrežju ali njegovem jasno opredeljenem delu upoštevajo različne stroške, opredeljene v členu 7(9) te direktive. V odstavku 2 tega člena 7a je pojasnjeno, da se cestnine določijo v skladu z odstavkom 1 tega člena in členom 7 te direktive.
Iz besedila teh določb izhaja, da je treba ponderirane povprečne cestnine določiti le ob upoštevanju „infrastrukturnih stroškov“ iz člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62, ki v zvezi s tem napotuje na stroške gradnje, obratovanja, vzdrževanja in razvoja zadevnega infrastrukturnega omrežja.
Kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 30 sklepnih predlogov, je treba najprej ugotoviti, da stroški, ki so upoštevni za odgovor na to vprašanje, niso stroški, povezani z gradnjo, vzdrževanjem ali razvojem zadevnega infrastrukturnega omrežja, ampak stroški v zvezi z obratovanjem.
Natančneje, pojem „stroški obratovanja“ iz člena 7(9), drugi stavek, spremenjene Direktive 1999/62 se nanaša na stroške obratovanja zadevne infrastrukture.
To razlago potrjujejo določbe točke 3 Priloge III k spremenjeni Direktivi 1999/62, v skladu s katerimi stroški obratovanja vključujejo vse stroške upravljavca infrastrukture, ki se nanašajo na njeno obratovanje. V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav iz člena 7a(3) te direktive izhaja, da se temeljna načela, navedena v njeni prilogi III, uporabljajo za izračun ponderiranih povprečnih cestnin za sisteme cestnin, vzpostavljene po 10. juniju 2008, in da se zato ta priloga v postopku v glavni stvari ne uporablja, pa vseeno vsebuje indice o obsegu enakovrednih pojmov, uporabljenih v navedeni direktivi.
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 32 sklepnih predlogov, je za dejavnosti policije odgovorna država, ki izvaja prerogative javne oblasti, in ne kot upravljavec cestne infrastrukture.
Stroškov v zvezi s prometno policijo zato ni mogoče šteti za „stroške obratovanja“ iz člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62.
Tako razlago potrjuje pripravljalno gradivo za to direktivo. Iz predloga direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 1999/62, predstavljenega 23. julija 2003 (COM (2003) 448 final, str. 4), namreč izhaja, da je Evropska komisija najprej predlagala, naj se pri določitvi cestninskih stopenj upoštevajo zunanji stroški, kot so stroški nesreče, ki jih ne krijejo zavarovanja in ki jih krije družba kot celota. Ti stroški bi morali vključevati zlasti upravne stroške javnih služb, ki se zbirajo v prometnih nesrečah. Vendar zakonodajalec Unije tega predloga ni sprejel v spremenjeni Direktivi 1999/62.
Glede na vse navedeno je treba na drugo vprašanje, točka (a), odgovoriti, da je treba člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 razlagati tako, da stroški prometne policije niso zajeti s pojmom „stroški obratovanja“ v smislu te določbe.
Drugo vprašanje, točka (b)
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, točka (b), ki ga je treba preučiti na drugem mestu, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 razlagati tako, da nasprotuje temu, da ponderirane povprečne cestnine presegajo stroške infrastrukture zadevnega infrastrukturnega omrežja v višini 3,8 % ali 6 %, zlasti zaradi upoštevanja stroškov, ki niso zajeti s pojmom „stroški infrastrukture“ v smislu te določbe.
V zvezi s tem, kot je razvidno iz točk 20 in 22 te sodbe, po eni strani člen 7(9), prvi stavek, spremenjene Direktive 1999/62 določa, da cestnine temeljijo le na načelu kritja stroškov infrastrukture. Po drugi strani morajo države članice določiti ponderirane povprečne cestnine, pri čemer upoštevajo le „stroške infrastrukture“, kot so izrecno navedeni v tem členu.
Iz tega sledi, da člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 nasprotuje vsakršni prekoračitvi infrastrukturnih stroškov zadevnega infrastrukturnega omrežja, ki bi bila posledica neznatnih računskih napak ali upoštevanja stroškov, ki niso zajeti s stroški iz te določbe, kot so stroški prometne policije.
Zato je treba na drugo vprašanje, točka (b), odgovoriti, da je treba člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 razlagati tako, da nasprotuje temu, da ponderirane povprečne cestnine presegajo stroške infrastrukture zadevnega infrastrukturnega omrežja za 3,8 % ali 6 %, zaradi nezanemarljivih napak pri izračunu ali upoštevanja stroškov, ki niso zajeti s pojmom „infrastrukturni stroški“ v smislu te določbe.
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, ki ga je treba obravnavati na tretjem mestu, v bistvu sprašuje, ali se lahko posameznik pred nacionalnimi sodišči sklicuje na določbe člena 7(9) ter člena 7a(1) in (2) spremenjene Direktive 1999/62 zoper državo članico, če ta ni spoštovala teh določb ali jih je prenesla nepravilno.
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da se lahko posamezniki v vseh primerih, v katerih se določbe direktive z vidika vsebine izkažejo za nepogojne in dovolj natančne, nanje zoper državo članico sklicujejo pred njenimi nacionalnimi sodišči, če ta država članica v predpisanem roku direktive ni prenesla v nacionalno pravo ali če je ni prenesla pravilno (sodba z dne 21. novembra 2018, Ayubi,
C‑713/17
,
EU:C:2018:929
, točka
in navedena sodna praksa).
Določba prava Unije je brezpogojna, če določa obveznost, ki ne vsebuje nobenega pogoja, in njena izvršitev ali učinki niso odvisni od nobenega akta institucij Unije ali držav članic. Ta določba je dovolj natančna, da se posameznik lahko sklicuje nanjo, sodišče pa jo lahko uporabi, ko nedvoumno določi obveznost (sodba z dne 1. julija 2010, Gassmayr,
C‑194/08
,
EU:C:2010:386
, točka
).
Sodišče je v točki 42 sodbe z dne 5. februarja 2004, Rieser Internationale Transporte (
C‑157/02
,
EU:C:2004:76
), razsodilo, da se posamezniki zoper državni organ ne morejo sklicevati niti na člen 7(h) Direktive Sveta 93/89/EGS z dne 25. oktobra 1993 o tem, kako države članice uporabljajo davke na nekatera vozila, ki se uporabljajo za cestni prevoz blaga, ter cestnine in uporabnine, pobrane za uporabo določene infrastrukture (
UL 1993, L 279, str. 32
), niti na člen 7(9) Direktive 1999/62, če ti direktivi nista bili preneseni ali nista bili preneseni v celoti.
Sodišče je namreč v zvezi s členom 7(h) Direktive 93/89, v skladu s katerim „so cestninske stopnje povezane s stroški gradnje, obratovanja in razvoja zadevnega infrastrukturnega omrežja“, v točkah 40 in 41 te sodbe presodilo, da ni mogoče šteti, da je ta določba nepogojna in dovolj natančna, da bi se lahko posamezniki nanjo sklicevali zoper državni organ, ker, prvič, v navedeni določbi ni pojasnjena narava povezave, ki bi morala obstajati med stopnjami cestninjenja in stroški gradnje, obratovanja in razvoja zadevnega cestnega infrastrukturnega omrežja, drugič, ta določba ne opredeljuje teh treh stroškovnih mest, in nazadnje tretjič, navedena določba sicer določa splošno smernico za izračun cestnin, ne določa pa nobene konkretne metode za izračun in državam članicam glede tega dopušča široko diskrecijsko pravico.
Sodišče je v točki 41 navedene sodbe presodilo, da se ta presoja
a fortiori
uporablja za člen 7(9) Direktive 1999/62, ker je besedilo te določbe enako besedilu člena 7(h) Direktive 93/89, z izjemo dejstva, da se ne nanaša na pojem „cestninska stopnja“, ampak na pojem „ponderirane povprečne cestnine“, ne da bi ga opredelilo.
V obravnavanem primeru, kot je razvidno iz točke 22 te sodbe, iz člena 7(9), prvi stavek, spremenjene Direktive 1999/62 in člena 7a(1) in (2) te direktive izhaja, da je treba ponderirane povprečne cestnine določiti le ob upoštevanju „stroškov infrastrukture“.
Člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 s tem, da določa, da cestnine temeljijo le na načelu kritja „stroškov infrastrukture“, jasno določa naravo povezave, ki mora obstajati med zadevnimi cestninskimi stopnjami in stroški infrastrukture.
Poleg tega iz člena 7(1) v povezavi s členom 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 izhaja, da „zadevno infrastrukturno omrežje“ iz zadnjenavedene določbe ustreza infrastrukturnemu omrežju na „vseevropskem cestnem omrežju“, ki je opredeljeno v členu 2(a) te direktive. V členu 2 navedene direktive so opredeljeni tudi pojmi „cestnine“, „ponderirane povprečne cestnine“ in „stroški gradnje“.
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 83 sklepnih predlogov, je zakonodajalec Unije pri spremembah Direktive 1999/62 z Direktivo 2006/38 torej odpravil glavne napake, ki jih je Sodišče poudarilo v sodbi z dne 5. februarja 2004, Rieser Internationale Transporte (
C‑157/02
,
EU:C:2004:76
), in ki so preprečevale neposredni učinek člena 7(9).
Čeprav spremenjena Direktiva 1999/62 državam članicam pušča še široko diskrecijsko pravico glede obveznosti določitve cestnin, pa ta okoliščina ne vpliva na to, da mora biti obveznost določanja cestnin natančna in brezpogojna, le ob upoštevanju „infrastrukturnih stroškov“ iz člena 7(9) te direktive.
Iz tega izhaja, da člen 7(9) spremenjene Direktive 1999/62 in člen 7a(1) in (2) te direktive državam članicam, ki uvedejo ali ohranjajo cestnine na vseevropskem cestnem omrežju, nalagata natančno in nepogojno obveznost, da stopnjo teh cestnin določijo le ob upoštevanju „infrastrukturnih stroškov“, in sicer stroškov gradnje, obratovanja, vzdrževanja in razvoja zadevnega infrastrukturnega omrežja.
Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da se lahko posameznik pred nacionalnimi sodišči neposredno sklicuje na obveznost upoštevanja le stroškov infrastrukture iz člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62, ki jo določata ta določba ter njen člen 7a(1) in (2), proti državi članici, če ta ni spoštovala te obveznosti ali jo je nepravilno prenesla.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem, ki ga je treba obravnavati nazadnje, sprašuje, ali je treba spremenjeno Direktivo 1999/62 v povezavi s točko 138 sodbe z dne 26. septembra 2000, Komisija/Avstrija (
C‑205/98
,
EU:C:2000:493
), razlagati tako, da nasprotuje temu, da je previsoka cestninska stopnja naknadno utemeljena z novim izračunom stroškov infrastrukture, nastalim v okviru sodnega postopka. Če je odgovor nikalen, predložitveno sodišče sprašuje, ali mora tak izračun temeljiti izključno na dejanskih stroških in prihodkih od cestnin, ki so bili dejansko obračunani, in ne na predpostavkah, ki so bile uporabljene pri predvidenem izračunu.
V zvezi s tem je Sodišče v točki 138 te sodbe razsodilo, da Republika Avstrija ne more upravičiti povečanja cestninskih stopenj, ki veljajo za avtocesto, na katero se nanaša predložitev nove metode izračuna stroškov, ker po eni strani ni pojasnila, v kolikšnem obsegu je ta metoda primernejša, in ker po drugi strani člen 7(h) Direktive 93/89, v skladu s katerim so cestninske stopnje povezane s stroški gradnje, obratovanja in razvoja zadevnega infrastrukturnega omrežja, pomeni, da je prilagoditev cestninskih stopenj posledica izračuna, ki upravičuje to prilagoditev.
Take ugotovitve veljajo tudi v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem utemeljitev cestninskih stopenj, ki se štejejo za previsoke, ne izhaja iz naknadne uporabe nove metodologije izračuna, temveč iz posodobitve stroškov infrastrukture, ki so bili prvotno upoštevani, v okviru sodnega postopka.
V teh okoliščinah je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba spremenjeno Direktivo 1999/62 ob upoštevanju točke 138 sodbe z dne 26. septembra 2000, Komisija/Avstrija (
C‑205/98
,
EU:C:2000:493
), razlagati tako, da nasprotuje temu, da je previsoka cestninska stopnja naknadno utemeljena z novim izračunom stroškov infrastrukture, nastalim v okviru sodnega postopka.
Časovna omejitev učinkov te sodbe
Zvezna republika Nemčija je na obravnavi Sodišču predlagala, naj časovno omeji učinke te sodbe, če bi presodilo, da imajo določbe člena 7(9) ter člena 7a(1) in (2) spremenjene Direktive 1999/62 neposredni učinek.
Zvezna republika Nemčija je v utemeljitev svojega predloga navedla, prvič, da naj bi obstajala negotovost glede obsega pojma „stroški obratovanja“ v smislu člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62, ki naj bi v velikem obsegu izhajala iz ravnanja Komisije. Zvezna republika Nemčija namreč meni, da je Komisija v mnenjih z dne 10. decembra 2014 v skladu s členom 7h(2) Direktive 1999/62/ES o uvedbi novega sistema cestnin v Nemčiji (C(2014) 9313 final) in z dne 16. januarja 2019 v skladu s členom 7h(2) Direktive 1999/62/ES o uvedbi novega cestninskega sistema v Nemčiji (C(2019) 60) menila, da stroški v zvezi s prometno policijo spadajo pod navedeni pojem.
Drugič, Zvezna republika Nemčija je Sodišče opozorila na hude finančne posledice retroaktivne uporabe te sodbe.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča razlaga pravila prava Unije, ki jo Sodišče poda pri izvrševanju pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU, pojasnjuje in natančneje določa pomen in obseg tega pravila, kot ga je treba ali bi ga bilo treba razumeti in uporabljati od začetka njegove veljave. Iz tega izhaja, da sodišče tako razloženo pravilo lahko uporabi in ga mora uporabiti celo za pravna razmerja, ki so nastala in so bila oblikovana, preden je bila izdana sodba o predlogu za razlago, če so tudi sicer izpolnjeni pogoji za predložitev spora o uporabi navedenega pravila pristojnim sodiščem (sodba z dne 14. marca 2019, Skanska Industrial Solutions in drugi,
C‑724/17
,
EU:C:2019:204
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče sme le izjemoma z uporabo splošnega načela pravne varnosti, ki je del pravnega reda Unije, omejiti možnost katerega koli zainteresiranega, da bi se za izpodbijanje pravnih razmerij, ki so nastala v dobri veri, skliceval na določbo, ki jo je razložilo. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zainteresiranih in nevarnost resnih težav (sodba z dne 14. marca 2019, Skanska Industrial Solutions in drugi,
C‑724/17
,
EU:C:2019:204
, točka
in navedena sodna praksa).
Natančneje, Sodišče je to rešitev uporabilo le v natančno določenih okoliščinah, predvsem ko je obstajala nevarnost resnih gospodarskih posledic zlasti zaradi velikega števila pravnih razmerij, ki so bila vzpostavljena v dobri veri na podlagi ureditve, za katero se je štelo, da zakonito velja, in ko se je izkazalo, da so bili posamezniki in nacionalni organi zaradi objektivne in precejšnje negotovosti glede obsega določb prava Unije spodbujeni k ravnanju, ki ni bilo v skladu s pravom Unije, pri čemer je k tej negotovosti morda prispevalo tudi ravnanje drugih držav članic ali Komisije (sodba z dne 14. marca 2019, Skanska Industrial Solutions in drugi,
C‑724/17
,
EU:C:2019:204
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija ni predložila dokazov, ki bi zadostili merilu dobre vere zainteresiranih oseb.
Natančneje, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 99 in 100 sklepnih predlogov, Zvezna republika Nemčija ni navedla razlogov, zaradi katerih bi mnenja Komisije, navedena v točki 52 te sodbe, s katerimi je ta institucija podala pozitivno mnenje za nove cestninske sisteme, ki vsebujejo stroške infrastrukture, povezane s prometno policijo, pripomogla k vplivu na obseg člena 7(9) spremenjene Direktive 1999/62, zaradi objektivne in precejšnje negotovosti.
Cestninska stopnja iz spora o glavni stvari, ki se je nanašala na obdobje od 1. januarja 2010 do 18. julija 2011, je bila namreč izračunana na podlagi WKG 2007, to poročilo pa se je nanašalo na obdobje izračuna med letoma 2007 in 2012. Ugotoviti pa je treba, da sta bili navedeni mnenji Komisije izdani po tem obdobju izračuna in ju zato ni bilo mogoče upoštevati pri določitvi cestninske stopnje iz postopka v glavni stvari.
V teh okoliščinah učinkov te sodbe ni treba časovno omejiti.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1.
Člen 7(9) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2006/38/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2006, je treba razlagati tako, da stroški prometne policije niso zajeti s pojmom „stroški obratovanja“ v smislu te določbe.

2.
Člen 7(9) Direktive 1999/62, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2006/38, je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da ponderirane povprečne cestnine presegajo stroške infrastrukture zadevnega infrastrukturnega omrežja za 3,8 % ali 6 %, zaradi nezanemarljivih napak pri izračunu ali upoštevanja stroškov, ki niso zajeti s pojmom „stroški infrastrukture“ v smislu te določbe.

3.
Posameznik se lahko pred nacionalnimi sodišči neposredno sklicuje na obveznost upoštevanja le stroškov infrastrukture iz člena 7(9) Direktive 1999/62, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2006/38, ki jo določata ta določba ter člen 7a(1) in (2) te direktive, proti državi članici, če ta ni spoštovala te obveznosti ali jo je nepravilno prenesla.

4.
Direktivo 1999/62, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2006/38, ob upoštevanju točke 138 sodbe z dne 26. septembra 2000, Komisija/Avstrija (
C‑205/98
,
EU:C:2000:493
), je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da je previsoka cestninska stopnja naknadno utemeljena z novim izračunom stroškov infrastrukture, nastalim v okviru sodnega postopka.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.