CELEX: 62014TJ0662
Política agrícola común
Pagos directos
Criterios adicionales aplicables a las superficies de interés ecológico plantadas con árboles forestales de cultivo corto
Artículo 45, apartado 8, del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014
Artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento (UE) n.º 1307/2013
Abuso de poder
Seguridad jurídica
No discriminación
Confianza legítima
Derecho de propiedad
Obligación de motivación

)
Antecedentes del litigio
El Reglamento (UE) n.
o
1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.
o
637/2008 y (CE) n.
o
73/2009 del Consejo (
DO 2013, L 347, p. 608
; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), establece un nuevo marco jurídico para las ayudas directas concedidas en el contexto de la política agrícola común (PAC).
Uno de los objetivos de la PAC, según se redefinió ésta en el Reglamento de base, es la mejora del comportamiento medioambiental, a través de un componente «ecologización» obligatorio de los pagos directos que apoyará prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, aplicable en toda la Unión Europea. A tal fin, los Estados miembros deben emplear una parte de sus límites máximos nacionales de los pagos directos para conceder, como suplemento del pago básico, un pago anual destinado a prácticas obligatorias que deben seguir los agricultores para abordar, prioritariamente, los objetivos de la política climática y medioambiental. Una de esas prácticas, que deben aplicarse a la totalidad de la superficie admisible de la explotación, consiste en el establecimiento de superficies de interés ecológico (considerando 37 del Reglamento de base). Estas superficies deben establecerse, en particular, para salvaguardar y mejorar la biodiversidad de las explotaciones (considerando 44 del Reglamento de base).
Así, el Reglamento de base establece que, cuando la tierra de cultivo de la explotación cubra más de 15 hectáreas, los agricultores garantizarán que, a partir del 1 de enero de 2015, al menos el 5 % de las superficies cultivables de la explotación declaradas por el agricultor sea superficie de interés ecológico (artículo 46, apartado 1, del Reglamento de base).
Entre las diferentes superficies que los Estados miembros pueden considerar como superficies de interés ecológico figuran las superficies con árboles forestales de cultivo corto en las que no se utilicen fertilizantes minerales ni productos fitosanitarios [artículo 46, apartado 2, letra g), del Reglamento de base].
Con el fin de garantizar que las superficies de interés ecológico se establezcan de una manera eficiente y coherente, el Reglamento de base dispone que se delegue en la Comisión Europea la facultad para adoptar determinados actos por lo que respecta a establecer criterios adicionales para la calificación de las superficies como superficies de interés ecológico (considerando 45 del Reglamento de base). De este modo, el artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base prevé que la Comisión estará facultada para establecer criterios adicionales para los tipos de superficies contemplados en el apartado 2 de dicho artículo, entre las que figuran las superficies con árboles forestales de cultivo corto antes mencionadas, a fin de que puedan ser consideradas como superficies de interés ecológico.
Sobre la base de esta habilitación, la Comisión adoptó el Reglamento Delegado (UE) n.
o
639/2014, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento de base (
DO 2014, L 181, p. 1
; en lo sucesivo, «Reglamento Delegado»).
En el Reglamento Delegado, la Comisión definió otros criterios aplicables a determinados tipos de superficies de interés ecológico. En lo que respecta a las superficies plantadas con árboles forestales de cultivo corto en las que no se utilicen abonos minerales ni productos fitosanitarios, la Comisión dispuso que los Estados miembros establecieran una lista de las especies que podían utilizarse con este fin, seleccionando de la lista elaborada de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra c), del Reglamento de base las especies más convenientes desde el punto de vista ecológico, excluyendo así las especies que no sean claramente indígenas (artículo 45, apartado 8, del Reglamento Delegado).
A raíz de la publicación del Reglamento Delegado, Hungría interpuso ante el Tribunal un recurso de anulación del artículo 45, apartado 8, de dicho Reglamento, por cuanto éste establece, respecto de los árboles forestales de cultivo corto, que sólo podrán seleccionarse las especies más convenientes desde el punto de vista ecológico, excluyendo así las especies que no sean claramente indígenas (en lo sucesivo, «limitación controvertida»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de septiembre de 2014, Hungría interpuso el presente recurso.
Hungría solicita al Tribunal que:
—
Anule la primera frase del artículo 45, apartado 8, del Reglamento Delegado en la parte que dispone lo siguiente: «seleccionando de la lista elaborada de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra c), del Reglamento (UE) n.
o
1307/2013 las especies más convenientes desde el punto de vista ecológico, excluyendo así las especies que no sean claramente indígenas».
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a Hungría.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta) decidió iniciar la fase oral del procedimiento. En la vista de 2 de diciembre de 2015 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales planteadas por el Tribunal.
Sobre el fondo
Hungría considera, en esencia, que, al adoptar la limitación controvertida, la Comisión, en primer lugar, sobrepasó su habilitación y restringió indebidamente la facultad de apreciación de los Estados miembros; en segundo lugar, tomó en consideración criterios contrarios al Reglamento de base; en tercer lugar, incurrió en abuso de poder; en cuarto lugar, vulneró el principio de seguridad jurídica; en quinto lugar, vulneró el principio de no discriminación; en sexto lugar, vulneró el principio de protección de la confianza legítima; en séptimo lugar, vulneró el principio de protección del derecho de propiedad y, en octavo lugar, incumplió la obligación de motivación.
Sobre la violación de los límites de la habilitación de la Comisión y de la facultad de apreciación de los Estados miembros
Hungría estima, en esencia, que el hecho de que la Comisión impusiera la limitación controvertida es ilegal porque con ello sobrepasó la habilitación que le había conferido el Reglamento de base y convirtió en teórica la posibilidad de los Estados miembros de elegir las especies arbóreas que pueden constituir árboles forestales de cultivo corto que cumplan los criterios de superficie de interés ecológico. Según Hungría, la formulación aparentemente amplia de la habilitación conferida a la Comisión se deriva de que las superficies cuyos criterios está facultada para definir son particularmente heterogéneas. En su opinión, de ello no se infiere que la Comisión disponga de un amplio margen de apreciación. Sostiene que la selección de las especies arbóreas que pueden utilizarse forma parte de la competencia y del amplio margen de apreciación de los Estados miembros que se reconocen en el artículo 4, apartado 1, letra k), y apartado 2, letra c), del Reglamento de base y en el considerando 55 del Reglamento Delegado. Afirma que esta competencia y este margen de apreciación se oponen al uso que la Comisión ha hecho de su habilitación en el presente asunto, y sostiene que la limitación controvertida vacía de contenido la facultad de apreciación de los Estados miembros. La Comisión niega que, al adoptar la limitación controvertida, sobrepasara las facultades que se le confirieron en el Reglamento de base.
En vista de estas imputaciones, ha de observarse que el artículo 4, apartado 1, letra k), del Reglamento de base define los árboles forestales de cultivo corto como «superficies plantadas con especies arbóreas del código NC 0602 90 41 que serán determinadas por los Estados miembros, que están compuestas de cultivos leñosos perennes, cuyas raíces o tocones permanecen en el suelo después de la cosecha y de los cuales surgen nuevos vástagos en la estación siguiente y con un ciclo máximo de cosecha que será fijado por los Estados miembros». Además, el artículo 4, apartado 2, letra c), del Reglamento de base establece que los Estados miembros «definirán las tres especies de árboles forestales de cultivo corto y determinarán el ciclo máximo de cosecha para estas tres especies, tal como se señala en el [artículo 4, apartado 1, letra k), del Reglamento de base]».
Por otra parte, el artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base confiere a la Comisión la facultad de adoptar actos delegados que establezcan criterios adicionales para los tipos de superficies contemplados en el artículo 46, apartado 2, de dicho Reglamento a fin de que puedan ser consideradas como superficies de interés ecológico. En virtud de esa última disposición, los Estados miembros decidirán, a más tardar el 1 de agosto de 2014, que una o varias de las superficies que se enumeran a continuación en el citado artículo se considerarán de interés ecológico. En esta enumeración figuran las superficies con árboles forestales de cultivo corto en las que no se utilicen fertilizantes minerales ni productos fitosanitarios. Por lo tanto, el artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base confiere a la Comisión la facultad de fijar criterios para determinar las superficies plantadas con árboles forestales de cultivo corto en las que no se utilicen fertilizantes minerales ni productos fitosanitarios que se considerarán superficies de interés ecológico.
El considerando 45 del Reglamento de base, que indica los motivos de la habilitación conferida a la Comisión, señala que, «con el fin de garantizar el establecimiento de las superficies de interés ecológico de una manera eficiente y coherente, teniendo en cuenta simultáneamente las características específicas de los Estados miembros, debe delegarse en la Comisión la facultad para adoptar determinados actos por lo que respecta a establecer criterios adicionales para la calificación de las superficies como superficies de interés ecológico, reconocer otros tipos de superficies de interés ecológico, establecer los factores de conversión y ponderación para determinados tipos de superficies de interés ecológico, establecer normas para la aplicación, por los Estados miembros, de una parte de la superficie de interés ecológico a nivel regional, fijar las normas para el establecimiento [...] colectivo de la obligación [...] por parte de [las] explotaciones [de mantener las superficies de interés ecológico] [...] en estrecha proximidad, definiendo el marco de los criterios, que han de establecer los Estados miembros[,] para determinar dicha estrecha proximidad, y establecer los métodos para calcular la proporción de bosque y tierras agrícolas».
Con arreglo al artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base, la Comisión adoptó la limitación controvertida, que establece un criterio adicional para calificar una superficie de superficie de interés ecológico. En efecto, la limitación controvertida excluye las especies no indígenas de los árboles forestales de cultivo corto plantados en una superficie destinada a ser de interés ecológico. De este modo, en virtud del artículo 46, apartado 2, letra g), del Reglamento de base y de la limitación controvertida, una superficie plantada con árboles forestales de cultivo corto se considerará superficie de interés ecológico siempre que no se enriquezca con abonos minerales o se trate con productos fitosanitarios y que los árboles forestales estén constituidos por especies indígenas.
Al adoptar la limitación controvertida, la Comisión no sobrepasó su facultad de habilitación. En efecto, conforme al artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base, estableció un criterio adicional para determinar qué tipos de superficies contempladas en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento de base podían considerarse superficies de interés ecológico. Ni el artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base ni el resto de las disposiciones del mismo Reglamento disponen que dicho criterio no podía referirse al tipo de especie que podía plantarse. Además, por las razones expuestas más adelante en los apartados 31 y siguientes, la limitación controvertida contribuye al establecimiento de las superficies de interés ecológico de manera eficaz y coherente, habida cuenta del objetivo de preservación de la biodiversidad que persiguen esas superficies.
Por otra parte, al adoptar la limitación controvertida, la Comisión no vulneró la competencia ni el margen de apreciación de los Estados miembros para definir las especies arbóreas que pueden plantarse para formar árboles forestales de cultivo corto.
En efecto, el Reglamento de base, en particular el artículo 4, apartado 1, letra k), y apartado 2, letra c), no confiere a los Estados miembros una competencia exclusiva para seleccionar las especies arbóreas que pueden utilizarse para constituir superficies de interés ecológico. Como la Comisión señala fundadamente en sus escritos, aunque los Estados miembros pueden confeccionar una lista de las especies arbóreas aplicable a las plantaciones de árboles forestales de cultivo corto, sólo las especies arbóreas que satisfagan los requisitos establecidos por el Reglamento de base y cumplan los criterios adicionales establecidos por la Comisión en el ejercicio de su habilitación pueden ser tenidos en cuenta para calificar superficies agrícolas de superficies de interés ecológico.
Además, la limitación controvertida no reduce el margen de apreciación de los Estados miembros a un nivel meramente simbólico ni lo vacía en realidad de contenido. En efecto, Hungría no ha refutado la alegación de la Comisión según la cual de las notificaciones realizadas por los Estados miembros, con arreglo al artículo 46, apartado 8, del Reglamento de base, se desprendía que éstos habían designado especies arbóreas indígenas para formar superficies plantadas con árboles forestales de cultivo corto calificadas de superficies de interés ecológico. De estas notificaciones resulta que 18 Estados miembros y regiones de otros dos Estados miembros seleccionaron en total 19 especies arbóreas que permiten establecer superficies de interés ecológico plantadas con árboles forestales de cultivo corto. De este modo, los Estados miembros notificaron especies que cumplían tanto las exigencias que figuran en el Reglamento de base como la impuesta por la limitación controvertida. Además, la Comisión señaló que, en cerca del 75 % de los Estados miembros, incluida Hungría, existían especies arbóreas que permitían constituir árboles forestales de cultivo corto que podían clasificarse como superficies de interés ecológico. Así pues, en la notificación realizada con arreglo al artículo 46, apartado 8, del Reglamento de base, Hungría designó cinco especies arbóreas utilizadas para constituir árboles forestales de cultivo corto, a saber, el álamo, el sauce, el aliso, el fresno y el arce.
Por otra parte, Hungría no fundamenta suficientemente su alegación de que se vacía de contenido la facultad de apreciación de los Estados miembros porque ninguna especie arbórea indígena es rentable económicamente. En efecto, Hungría no explica en qué se basa para afirmar que la rentabilidad constituía un elemento que debía tenerse en cuenta al fijar criterios adicionales para determinar superficies de interés ecológico, máxime cuando, respecto de los árboles forestales de cultivo corto, el artículo 46, apartado 2, del Reglamento de base establece que el equivalente al 5 % de las tierras que deben dedicarse a la obligación ecológica no deben situarse en tierras de cultivo. Además y en cualquier caso, Hungría no ha presentado ninguna prueba que demuestre que el cultivo de especies arbóreas indígenas para los árboles forestales de cultivo corto no sea rentable económicamente.
La invocación del considerando 55 del Reglamento Delegado por parte de Hungría no desvirtúa las apreciaciones anteriores. En efecto, el citado considerando indica que «el uso limitado de los insumos necesarios para el cultivo de árboles forestales de cultivo corto resulta indirectamente beneficioso para la biodiversidad» y que, «a tal fin, los Estados miembros deben establecer las condiciones aplicables a este tipo de superficie de interés ecológico, especificando la lista de especies de árboles que pueden utilizarse y las normas que han de regular el uso de insumos». Por lo tanto, este considerando se refiere principalmente a los insumos. Además, no puede prevalecer sobre el artículo 46, apartado 9, letra a), del Reglamento de base ni sobre el artículo 45, apartado 8, del Reglamento Delegado, que contiene la limitación controvertida. Así lo admite Hungría implícitamente, puesto que en el escrito de demanda indica que «los considerandos no tienen fuerza vinculante en Derecho, a diferencia de los artículos». Por último, en la medida en que dicho considerando reconoce una competencia a favor de los Estados miembros, ha de observarse que, por los motivos expuestos en el anterior apartado 21, no excluye la adopción de la limitación controvertida por parte de la Comisión. Por consiguiente, este considerando no puede afectar a las apreciaciones efectuadas anteriormente.
Por todas las razones anteriores, procede desestimar las alegaciones de Hungría según las cuales, al adoptar la limitación controvertida, la Comisión sobrepasó su habilitación y restringió indebidamente la facultad de apreciación de los Estados miembros.
Sobre la consideración de las especies más convenientes desde el punto de vista ecológico y sobre la exclusión de las especies no indígenas
Hungría estima que, al introducir el requisito restrictivo que consiste en la utilización de las «especies más convenientes desde el punto de vista ecológico», la Comisión adoptó una postura que no reconoce el Reglamento de base y que es difícilmente compatible con el espíritu de éste. Además, Hungría se opone a que sólo las especies indígenas se consideren las más convenientes desde el punto de vista ecológico. Considera que la exclusión de las especies no indígenas únicamente sería admisible si sólo las superficies que repercuten directamente en la diversidad biológica fueran útiles desde el punto de vista ecológico. Ahora bien, según Hungría, esta última posición es científicamente inexacta e incompatible con el Reglamento de base. La exclusión de las especies no indígenas sobre la base del criterio de las «especies más convenientes desde el punto de vista ecológico» adolece, a su juicio, de un error manifiesto de apreciación.
Por lo que atañe a la consideración de las especies más convenientes desde el punto de vista ecológico para definir una superficie plantada con árboles forestales de cultivo corto como superficie de interés ecológico, ha de recordarse que, en materia de PAC, las instituciones de la Unión gozan de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la definición de los objetivos perseguidos y a la elección de los instrumentos de acción adecuados. De ello se deduce que el control del juez de la Unión en cuanto al fondo se limita a examinar si, al ejercer sus competencias, las instituciones incurrieron en error manifiesto o desviación de poder o, también, si rebasaron manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2011, Francia/Comisión,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por otra parte, el considerando 44 del Reglamento de base indica lo siguiente:
«Deben establecerse superficies de interés ecológico para, en particular, salvaguardar y mejorar la biodiversidad de las explotaciones. Por lo tanto las superficies de interés ecológico consistirán en superficies que están directamente destinadas a la biodiversidad, tales como tierras en barbecho, elementos paisajísticos, terrazas, franjas de protección, zonas forestadas o superficies dedicadas a la silvicultura o indirectamente dedicadas a la diversidad mediante una utilización reducida de medios de producción, tales como cultivos intermedios o cubierta vegetal de invierno [...]»
Así pues, las superficies de interés ecológico deben establecerse para salvaguardar y mejorar la biodiversidad de las explotaciones.
Pues bien, al tomar en consideración las especies que estima más convenientes desde el punto de vista ecológico, es decir, las especies más convenientes en lo que se refiere al respeto del equilibrio del medio natural o al respeto del ecosistema de la superficie en cuestión, la Comisión optó por un criterio que favorece la preservación de la biodiversidad. En efecto, la preservación del equilibrio del medio natural de la superficie a la hora de elegir las especies contribuye a preservar la biodiversidad en la explotación, ya que impide su alteración. En consecuencia, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al considerar las especies más convenientes desde el punto de vista ecológico para definir una superficie de interés ecológico en el sentido del Reglamento de base. La elección de dicho criterio no es contraria al Reglamento de base ni a su espíritu.
En la medida en que Hungría discute que sólo las especies indígenas sean las más convenientes desde el punto de vista ecológico, ha de observarse que la Comisión podía estimar sin incurrir en error manifiesto de apreciación que la plantación de especies arbóreas que no sean claramente indígenas, como los árboles forestales de cultivo corto, no permitía garantizar que esos árboles forestales preservarían o mejorarían la biodiversidad de las superficies de las explotaciones en las que se plantaran. Como se ha indicado en el anterior apartado 28, el objetivo que se persigue con las superficies de interés ecológico es preservar o mejorar la biodiversidad de las superficies de las explotaciones. La preservación de la biodiversidad de esas superficies supone la preservación de su medio natural. Pues bien, el hecho de que la Comisión haya impuesto árboles forestales constituidos por especies indígenas contribuirá a la preservación de dicho medio y, en consecuencia, de la biodiversidad de tales superficies. En efecto, una especie se considera indígena cuando crece de manera natural en una región sin haberse importado en ella. A la inversa, la plantación de especies que no sean claramente indígenas no favorece necesariamente la preservación del medio natural o del ecosistema de una superficie agrícola, y Hungría no ha aportado ninguna prueba que permita determinar que, en el presente asunto, especies arbóreas no indígenas preservarán y mejorarán la biodiversidad en las explotaciones. En consecuencia, la Comisión podía, sin incurrir en error manifiesto de apreciación y sin infringir el Reglamento de base, limitar sólo a las especies indígenas la plantación de especies arbóreas en las superficies de interés ecológico plantadas con árboles forestales de cultivo corto.
Hungría sostiene también que, al centrarse en superficies que repercuten directamente en la diversidad biológica mediante la adopción de la limitación controvertida, la Comisión soslayó el segundo criterio, consagrado en el considerando 44 del Reglamento de base, según el cual se puede favorecer también la diversidad biológica con superficies que repercutan indirectamente en ella, sin explicar claramente las razones de esa decisión en los considerandos del Reglamento Delegado o en el escrito de contestación. La Comisión rebate estas alegaciones.
Del considerando 44 del Reglamento de base (véase el anterior apartado 28) se desprende que las superficies de interés ecológico deben consistir en superficies que repercutan directa o indirectamente en la biodiversidad, sin que se establezca una jerarquía entre estas dos opciones.
En el presente asunto, la limitación controvertida pretende establecer superficies de interés ecológico basándose en su repercusión directa en la biodiversidad, ya que impone la utilización de especies indígenas para constituir superficies de interés ecológico plantadas con árboles forestales de cultivo corto.
Esta elección de la Comisión no puede considerarse contraria al espíritu del Reglamento de base, puesto que éste prevé la posibilidad de adoptar medidas que tengan una repercusión directa en la biodiversidad. La Comisión podía, en el ejercicio de su margen de apreciación, optar por una medida que repercutiera directamente en la biodiversidad. Además, esta elección no requería una explicación particular respecto a las limitaciones con repercusión indirecta, habida cuenta, por una parte, de la falta de jerarquía entre las dos opciones y, por otra, de que, en el presente asunto, existían en los Estados miembros, y en particular en Hungría, especies arbóreas indígenas que podían constituir árboles forestales de cultivo corto (véase el anterior apartado 22). Por consiguiente, debe desestimarse la imputación de Hungría basada en que la Comisión optó por un criterio que favorece directamente la diversidad biológica.
Por todas las razones anteriores, procede desestimar las imputaciones de Hungría según las cuales la limitación controvertida se basa en un criterio inadecuado y adolece de error manifiesto de apreciación.
[
omissis
]

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Hungría.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 1 de junio de 2016.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.
(
)	Sólo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.