CELEX: 62014TJ0754
Θεσμικό δίκαιο
Ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών
Διατλαντική εταιρική σχέση συναλλαγών και επενδύσεων
Συνολική οικονομική και εμπορική συμφωνία
Πρόδηλη έλλειψη αρμοδιότητας της Επιτροπής
Πρόταση για την έκδοση νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών
Άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ
Άρθρο 2, παράγραφος 1, και άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 211/2011
Ίση μεταχείριση

Ιστορικό της διαφοράς
Με απόφαση της 27ης Απριλίου 2009, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξουσιοδότησε την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να αρχίσει διαπραγματεύσεις με τον Καναδά με σκοπό τη σύναψη συμφωνίας ελεύθερου εμπορίου, η οποία εν συνεχεία ονομάστηκε «Συνολική Οικονομική και Εμπορική Συμφωνία» (Comprehensive Economic and Trade Agreement, στο εξής: CETA). Με απόφαση της 14ης Ιουνίου 2013, το Συμβούλιο εξουσιοδότησε την Επιτροπή να αρχίσει διαπραγματεύσεις με τις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής με σκοπό τη σύναψη συμφωνίας ελεύθερου εμπορίου, η οποία εν συνεχεία ονομάστηκε «Διατλαντική Εταιρική Σχέση Συναλλαγών και Επενδύσεων» (Transatlantic Trade and Investment Partnership, στο εξής: TTIP).
Στις 15 Ιουλίου 2014, ο Michael Efler και οι λοιποί προσφεύγοντες, τα ονόματα των οποίων παρατίθενται στο παράρτημα, με την ιδιότητα του μέλους της επιτροπής πολιτών που είχε συσταθεί προς τούτο, υπέβαλαν στην Επιτροπή αίτηση καταχώρισης πρότασης ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών (στο εξής: ΕΠΠ) με την επωνυμία «Stop TTIP» (στο εξής: πρόταση ΕΠΠ). Σύμφωνα με τη σχετική πρόταση, σκοπός της ΕΠΠ είναι «να εισηγηθεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή […] στο Συμβούλιο να ανακαλέσει την εντολή διαπραγμάτευσης για την [TTIP] και να μη συνάψει την [CETA]». Όσον αφορά τους επιδιωκόμενους στόχους, στην πρόταση ΕΠΠ αναφέρεται ότι επιδιώκεται «να παρεμποδιστεί η σύναψη της TTIP και της CETA, διότι αυτές περιέχουν πλείονα κρίσιμα σημεία, όπως είναι οι διαδικασίες επίλυσης διαφορών μεταξύ επενδυτών και κρατών και οι διατάξεις περί συνεργασίας, τα οποία αποτελούν απειλή για τη δημοκρατία και το κράτος δικαίου […], να αποτραπεί το ενδεχόμενο οι αδιαφανείς διαπραγματεύσεις να οδηγήσουν σε αποδυνάμωση των κανόνων προστασίας των εργαζομένων, κοινωνικής προστασίας, προστασίας του περιβάλλοντος, προστασίας της ιδιωτικής ζωής και προστασίας των καταναλωτών, καθώς και να αποτραπεί η απορρύθμιση των δημοσίων υπηρεσιών (π.χ. ύδρευση) και του πολιτισμού», υποστηρίζεται δε «μια διαφορετική εμπορική και επενδυτική πολιτική εντός της [Ευρωπαϊκής Ένωσης]». Στην πρόταση ΕΠΠ αναφέρονται ως νομική βάση της πρωτοβουλίας τα άρθρα 207 και 218 ΣΛΕΕ.
Με την απόφαση C(2014) 6501, της 10ης Σεπτεμβρίου 2014 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή δεν έκανε δεκτή την καταχώριση της πρότασης ΕΠΠ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, σχετικά με την πρωτοβουλία πολιτών (
ΕΕ 2011, L 65, σ. 1
).
Στην προσβαλλόμενη απόφαση αναφέρεται, κατ’ ουσίαν, ότι η απόφαση του Συμβουλίου με την οποία εξουσιοδοτείται η Επιτροπή να αρχίσει διαπραγματεύσεις με σκοπό τη σύναψη συμφωνίας με τρίτη χώρα δεν αποτελεί νομική πράξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η υποβολή σχετικής εισήγησης δεν αποτελεί, συνεπώς, κατάλληλη πρόταση κατά την έννοια του άρθρου 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ και του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011, κατά το μέτρο που μια τέτοια απόφαση αποτελεί προπαρασκευαστική πράξη ενόψει της μεταγενέστερης απόφασης του Συμβουλίου να εγκρίνει την υπογραφή της συμφωνίας, όπως αυτή προέκυψε από τις διαπραγματεύσεις, και να προβεί στη σύναψή της. Η εν λόγω προπαρασκευαστική πράξη παράγει έννομες συνέπειες μόνο μεταξύ των εμπλεκομένων θεσμικών οργάνων και δεν τροποποιεί το δίκαιο της Ένωσης, σε αντίθεση με την απόφαση περί υπογραφής και σύναψης συγκεκριμένης συμφωνίας, η οποία θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο ΕΠΠ. Συνεπώς, κατά την Επιτροπή, έπρεπε να απορριφθεί η καταχώριση της πρότασης ΕΠΠ, κατά το μέρος που με αυτή καλείται η Επιτροπή να εισηγηθεί στο Συμβούλιο την ανάκληση της εξουσιοδότησης για έναρξη των διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη της TTIP.
Με την προσβαλλόμενη απόφαση επισημαίνεται ακόμη ότι, κατά το μέτρο που η πρόταση ΕΠΠ μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι καλείται η Επιτροπή είτε να μην υποβάλει στο Συμβούλιο προτάσεις αποφάσεων του Συμβουλίου για την υπογραφή και τη σύναψη της CETA ή της TTIP είτε να υποβάλει στο Συμβούλιο προτάσεις αποφάσεων περί μη παροχής εξουσιοδότησης για την υπογραφή ή τη σύναψη των συμφωνιών αυτών, ούτε το αίτημα αυτό εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011, κατά το οποίο σκοπός της ΕΠΠ είναι η θέσπιση νομικών πράξεων οι οποίες είναι αναγκαίες για την εφαρμογή των Συνθηκών και παράγουν αυτοτελή έννομα αποτελέσματα.
Η προσβαλλόμενη απόφαση καταλήγει ότι η πρόταση ΕΠΠ βρίσκεται, ως εκ τούτου, εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, βάσει των οποίων αυτή δύναται να υποβάλει πρόταση νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των συνθηκών, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 10 Νοεμβρίου 2014, οι προσφεύγοντες άσκησαν την υπό κρίση προσφυγή.
Με χωριστό δικόγραφο που κατατέθηκε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 15 Απριλίου 2016, οι προσφεύγοντες υπέβαλαν αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, η οποία απορρίφθηκε με διάταξη της 23ης Μαΐου 2016, Efler κ.λπ. κατά Επιτροπής (
T-754/14 R
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2016:306
). Με δικόγραφο της 17ης Ιουλίου 2016, οι προσφεύγοντες άσκησαν αναίρεση δυνάμει του άρθρου 57, δεύτερο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία απορρίφθηκε με διάταξη του Αντιπροέδρου του Δικαστηρίου της 29ης Σεπτεμβρίου 2016, Efler κ.λπ. κατά Επιτροπής [
C‑400/16 P(R
), μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2016:735
].
Οι προσφεύγοντες ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση,
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή,
—
να καταδικάσει τους προσφεύγοντες στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη της προσφυγής τους, οι προσφεύγοντες προβάλλουν δύο λόγους, εκ των οποίων ο πρώτος αφορά παράβαση του άρθρου 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ, του άρθρου 2, παράγραφος 1, και του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, και ο δεύτερος παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης.
Ως προς τον πρώτο λόγο, οι προσφεύγοντες επισημαίνουν, πρώτον, ότι, κατά το μέρος που η άρνηση καταχώρισης της πρότασης ΕΠΠ στηρίζεται στο γεγονός ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου για έναρξη των διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας αποτελούν προπαρασκευαστικές πράξεις, δεν αμφισβητούν ότι οι αποφάσεις αυτές έχουν τέτοιο χαρακτήρα. Δεν συμβαίνει, όμως, το ίδιο με τις αποφάσεις του Συμβουλίου για την παροχή εξουσιοδότησης υπογραφής της διεθνούς συμφωνίας. Επιπλέον, ο κανονισμός 211/2011 αφορά εν γένει κάθε νομική πράξη και όχι μόνον εκείνες που παράγουν οριστικά έννομα αποτελέσματα, λαμβανομένου υπόψη ότι ούτε από το ιστορικό της θέσπισης των επίμαχων διατάξεων ούτε από το ρυθμιστικό πλαίσιό τους προκύπτει ότι η έννοια της «νομικής πράξης» πρέπει να ερμηνεύεται περιοριστικά. Τέλος, η απόφαση ανάκλησης της εξουσιοδότησης προς την Επιτροπή για τη διενέργεια διαπραγματεύσεων θα συνεπαγόταν τον τερματισμό των διαπραγματεύσεων, θα ήταν νομικά δεσμευτική και, ως εκ τούτου, θα είχε οριστικό χαρακτήρα.
Δεύτερον, οι προσφεύγοντες επισημαίνουν ότι, κατά το μέρος που η άρνηση καταχώρισης της πρότασης ΕΠΠ στηρίζεται στο ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου για την έγκριση της έναρξης διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας παράγουν αποτελέσματα μόνο μεταξύ των εμπλεκόμενων θεσμικών οργάνων, η ευρεία έννοια της νομικής πράξης στα άρθρα 288 έως 292 ΣΛΕΕ επιβάλλει να μην εξαιρούνται από τον χαρακτηρισμό αυτόν οι αποφάσεις που εκδίδει η Επιτροπή εκτός της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας και να μην αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής των σχετικών με την ΕΠΠ διατάξεων, δεδομένου του δεσμευτικού χαρακτήρα των εν λόγω αποφάσεων. Δεν προκύπτει ούτε από το γράμμα ούτε από την οικονομία ούτε από τους σκοπούς των Συνθηκών ότι η δημοκρατική αρχή, στην οποία στηρίζεται η Ένωση, πρέπει να ισχύει μόνον για τα πρόσωπα που θίγονται ή τα οποία αφορά η συγκεκριμένη νομική πράξη. Η Επιτροπή αντιφάσκει, επίσης, κατά το μέτρο που, κατά τα λοιπά, θεωρεί ότι μπορεί να καταχωριστεί μια ΕΠΠ υπέρ της υπογραφής και της σύναψης συμφωνίας με ήδη καθορισμένο αντικείμενο και περιεχόμενο.
Τρίτον, οι προσφεύγοντες επισημαίνουν ότι, κατά το μέτρο που η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται στα περί «καταστρεπτικού» χαρακτήρα των προτάσεων πράξεων, καθώς αποσκοπούν στην αφαίρεση από την Επιτροπή της εξουσιοδότησης για διαπραγμάτευση με σκοπό τη σύναψη της TTIP και στην υποβολή στο Συμβούλιο πρότασης να μην εγκρίνει την υπογραφή της TTIP και της CETA ή να μη συνάψει τις εν λόγω συμφωνίες, οι προτάσεις αυτές δεν μπορούν να απορριφθούν με το αιτιολογικό ότι, κατά το άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ και το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011, η ζητούμενη νομική πράξη πρέπει να αποσκοπεί στην «εφαρμογή των Συνθηκών», καθώς οι ζητούμενες πράξεις θα κατέληγαν, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, στην εφαρμογή των θεμελιωδών διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου σχετικά με την αρμοδιότητα. Κατά τους προσφεύγοντες, το γενικό δικαίωμα των πολιτών να μετέχουν στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης περιλαμβάνει τη δυνατότητα να ενεργούν με σκοπό την τροποποίηση, τη μεταρρύθμιση ή την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση των ισχυουσών πράξεων του παράγωγου δικαίου. Η καταχώριση της πρότασης ΕΠΠ θα είχε ως συνέπεια τη διεύρυνση του δημόσιου διαλόγου, πράγμα που αποτελεί τον πρωταρχικό σκοπό κάθε ΕΠΠ.
Εξάλλου, εφόσον, όπως υποστήριξε η Επιτροπή για πρώτη φορά με το υπόμνημα αντίκρουσης, η ΕΠΠ δύναται να προτείνει κάθε είδους διεθνή συνθήκη, ανεξαρτήτως του αν αποσκοπεί στην κατάργηση μιας υφιστάμενης διεθνούς συνθήκης ή στη θέσπιση νέας, θα ήταν αντιφατικό να μην μπορεί η ΕΠΠ να έχει ως αντικείμενο την παρεμπόδιση της σύναψης μιας συνθήκης που αποτελεί ακόμη αντικείμενο διαπραγμάτευσης.
Οι προσφεύγοντες προβάλλουν επιπλέον ότι η υποβολή στο Συμβούλιο πρότασης μη έγκρισης της CETA δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να καταρτιστούν εν συνεχεία τροποποιημένα σχέδια διατλαντικών συμφωνιών ελεύθερου εμπορίου.
Τέλος, η πρόταση ΕΠΠ δεν ευρίσκεται, εν πάση περιπτώσει, «καταφανώς» εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011.
Η Επιτροπή επισημαίνει, καταρχάς, ότι η αιτίαση περί παράβασης του άρθρου 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ είναι αλυσιτελής, διότι ο κανονισμός 211/2011, ο οποίος έχει θεσπιστεί βάσει του άρθρου 24, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, αποτελεί το βασικό κείμενο που ρυθμίζει τον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων της Επιτροπής σχετικά με την καταχώριση προτάσεων ΕΠΠ.
Περαιτέρω, η Επιτροπή προβάλλει ότι η απόφαση του Συμβουλίου με την οποία εγκρίνεται η έναρξη διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, σε αντίθεση με την απόφαση του Συμβουλίου για την υπογραφή τέτοιας συμφωνίας, έχει αποκλειστικά προπαρασκευαστικό χαρακτήρα, στον βαθμό που παράγει έννομα αποτελέσματα μόνο στις σχέσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων. Από τη συστηματική και τελολογική ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 1, και του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011 συνάγεται το συμπέρασμα ότι η νομική πράξη που έχει αποκλειστικά προπαρασκευαστικό χαρακτήρα δεν αποτελεί νομική πράξη κατά την έννοια των διατάξεων αυτών.
Εξάλλου, κατά την Επιτροπή, αντικείμενο ΕΠΠ μπορούν να αποτελέσουν μόνον οι νομικές πράξεις που παράγουν αποτελέσματα πέραν των σχέσεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, διότι η δημοκρατική συμμετοχή, στην ενίσχυση της οποίας η ΕΠΠ αποβλέπει, έχει ως σκοπό τη συμμετοχή των πολιτών σε αποφάσεις επί ζητημάτων τα οποία αφορούν, έστω δυνητικά, την έννομη σφαίρα τους. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν επαρκή έμμεση δημοκρατική νομιμοποίηση να εκδίδουν νομικές πράξεις των οποίων τα έννομα αποτελέσματα περιορίζονται στις σχέσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων.
Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, η επίμαχη πρόταση ΕΠΠ παρακάμπτει τον κανόνα κατά τον οποίο δεν επιτρέπεται να της ζητείται, μέσω ΕΠΠ, να μην προτείνει συγκεκριμένη νομική πράξη ή να προτείνει την έκδοση απόφασης για μη θέσπιση συγκεκριμένης νομικής πράξης. Συγκεκριμένα, από τη διατύπωση του άρθρου 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011, και συγκεκριμένα από τη φράση «ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί», προκύπτει ότι επιτρέπονται μόνον οι ΕΠΠ που αποσκοπούν στη θέσπιση νομικής πράξης με συγκεκριμένο περιεχόμενο ή στην κατάργηση υφιστάμενης νομικής πράξης. Εάν η Επιτροπή δήλωνε, με την ανακοίνωση που εκδίδει κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ του κανονισμού 211/2011, ότι δεν σκοπεύει να προτείνει τη θέσπιση αντίστοιχης νομικής πράξης, θα περιόριζε κατά τρόπο απαράδεκτο την αρμοδιότητά της όσον αφορά τη νομοθετική πρωτοβουλία. Πέραν τούτου, η ΕΠΠ δύναται να επιτελέσει πλήρως τη λειτουργία της, η οποία συνίσταται στο να οδηγηθεί η Επιτροπή σε δημόσια εξέταση του ζητήματος που αποτελεί αντικείμενο της ΕΠΠ και να προκληθεί έτσι πολιτικός διάλογος, μόνον εφόσον η πρόταση ΕΠΠ αποσκοπεί στη θέσπιση νομικής πράξης με συγκεκριμένο αντικείμενο ή στην κατάργηση υφιστάμενης νομικής πράξης. Μια ΕΠΠ με αίτημα τη μη έκδοση απόφασης από το Συμβούλιο δεν θα καθιστούσε δυνατή την επιτέλεση της λειτουργίας αυτής, η οποία συνίσταται στη διεξαγωγή για πρώτη φορά ενός τέτοιου πολιτικού διαλόγου, και θα αποτελούσε απαράδεκτη ανάμειξη σε μια εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία.
Τέλος, αν το Συμβούλιο αποφάσιζε να μην αποδεχθεί την TTIP ή τη CETA, σύμφωνα με την πρόταση ΕΠΠ, η απόφασή του αυτή δεν θα είχε αυτοτελές περιεχόμενο σε σχέση με την απλή παράλειψη έκδοσης απόφασης του Συμβουλίου που να εγκρίνει τη σύναψη της συμφωνίας, οπότε η απόφαση αυτή θα ήταν περιττή. Μια ΕΠΠ με τέτοιο αντικείμενο θα ήταν, από λειτουργική άποψη, αντίστοιχη με μια ΕΠΠ με αίτημα τη μη υποβολή πρότασης νομικής πράξης και, ως εκ τούτου, θα ήταν απαράδεκτη.
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, κατά το άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ, οι πολίτες της Ένωσης, εφόσον αριθμούν τουλάχιστον ένα εκατομμύριο και προέρχονται από σημαντικό αριθμό κρατών μελών, μπορούν να λαμβάνουν την πρωτοβουλία να καλούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι πολίτες αυτοί θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.
Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού 211/2011, με τον οποίο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θέσπισαν, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 24, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, τις διατάξεις σχετικά με τη διαδικασία και τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για την υποβολή πρότασης ΕΠΠ κατά την έννοια του άρθρου 11 ΣΕΕ, η Συνθήκη ΕΕ ενισχύει την ιθαγένεια της Ένωσης και βελτιώνει περαιτέρω τη δημοκρατική λειτουργία της Ένωσης προβλέποντας, μεταξύ άλλων, ότι κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης μέσω μιας ΕΠΠ (αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 2015, Αναγνωστάκης κατά Επιτροπής,
T-450/12
, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτησης αναίρεσης,
EU:T:2015:739
, σκέψη
, και της 19ης Απριλίου 2016, Costantini κ.λπ. κατά Επιτροπής,
T-44/14
,
EU:T:2016:223
, σκέψεις
και
). Κατά την ίδια αιτιολογική σκέψη, ο εν λόγω μηχανισμός παρέχει στους πολίτες τη δυνατότητα να απευθύνονται απευθείας στην Επιτροπή, προκειμένου αυτή να υποβάλει πρόταση έκδοσης νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των συνθηκών, δυνατότητα παρόμοια με την ευχέρεια που εκχωρείται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δυνάμει του άρθρου 225 ΣΛΕΕ και στο Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 241 ΣΛΕΕ.
Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011 ορίζει την ΕΠΠ ως πρωτοβουλία η οποία υποβάλλεται στην Επιτροπή σύμφωνα με τον κανονισμό, με την οποία η Επιτροπή καλείται, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλει «κατάλληλη πρόταση επί θεμάτων στα οποία οι πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Επιτροπής για την εφαρμογή των Συνθηκών», εφόσον την πρόταση υποστηρίζουν έγκυρα τουλάχιστον ένα εκατομμύριο υπογράφοντες προερχόμενοι από το ένα τέταρτο τουλάχιστον των κρατών μελών.
Κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 2, στοιχείο βʹ, και 3, του κανονισμού 211/2011, η Επιτροπή απορρίπτει την αίτηση καταχώρισης της πρότασης ΕΠΠ, εφόσον αυτή ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της, βάσει των οποίων δύναται να υποβάλει «πρόταση για την έκδοση νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών».
Το άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011 προβλέπει ότι, αφής στιγμής η Επιτροπή λάβει την πρόταση ΕΠΠ, σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού, εκθέτει, εντός τριών μηνών, σε ανακοίνωση τα νομικά και πολιτικά συμπεράσματά της επί της ΕΠΠ, τις «ενδεχόμενες ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί, αναλόγως της περιπτώσεως, και τους λόγους για τους οποίους θα προβεί ή δεν θα προβεί στις εν λόγω ενέργειες».
Όσον αφορά το περιεχόμενο της πρότασης ΕΠΠ, οι προσφεύγοντες διευκρίνισαν, απαντώντας σε ερώτηση τεθείσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η ΕΠΠ δεν είχε ως σκοπό να κληθεί η Επιτροπή να μην υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση πράξεως για την έγκριση της υπογραφής της TTIP και της CETA και τη σύναψη των συμφωνιών αυτών, αλλά να ζητηθεί από την Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο, αφενός, πρόταση πράξης του Συμβουλίου για ανάκληση της εντολής διαπραγμάτευσης για τη σύναψη της TTIP και, αφετέρου, πρόταση πράξης του Συμβουλίου περί μη εξουσιοδότησης της Επιτρπής να υπογράψει την TTIP και τη CETA και περί μη σύναψης των συμφωνιών αυτών.
Εξάλλου, η υπό κρίση προσφυγή δεν αφορά την αρμοδιότητα της Ένωσης να διαπραγματευθεί τις συμφωνίες TTIP και CETA, καθώς οι προσφεύγοντες αμφισβητούν μόνο τους λόγους που παρατίθενται στην προσβαλλόμενη απόφαση προς αιτιολόγηση της άρνησης καταχώρισης της πρότασης ΕΠΠ, κατά το μέρος που με την πρόταση αυτή επιδιώκεται να ανακληθεί η εντολή διαπραγμάτευσης για τη σύναψη της TTIP και να αποτραπεί η υπογραφή και η σύναψη της CETA και της TTIP.
Συναφώς, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι, κατά την Επιτροπή, εφόσον η απόφαση του Συμβουλίου που την εξουσιοδοτεί να αρχίσει διαπραγματεύσεις για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας έχει προπαρασκευαστικό χαρακτήρα και παράγει έννομα αποτελέσματα μόνο μεταξύ των θεσμικών οργάνων, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως νομική πράξη κατά την έννοια της επίμαχης ρύθμισης και αποκλείει την καταχώριση της πρότασης ΕΠΠ κατά το μέρος που επιδιώκεται η ανάκληση της απόφασης αυτής. Το ίδιο ισχύει για την επίμαχη πρόταση ΕΠΠ κατά το μέρος που ζητείται από την Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης μη έγκρισης της υπογραφής ή μη σύναψης των επίμαχων συμφωνιών, με το αιτιολογικό ότι η απόφαση αυτή δεν παράγει αυτοτελή έννομα αποτελέσματα, δεδομένου ότι κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011 η ΕΠΠ αφορά την έκδοση νομικών πράξεων αναγκαίων «για την εφαρμογή των Συνθηκών», πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
Όπως προαναφέρθηκε, η Επιτροπή δεν καταχωρίζει προτάσεις ΕΠΠ οι οποίες ευρίσκονται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της, δυνάμει των οποίων δύναται να υποβάλλει «πρόταση για την έκδοση νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών».
Δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή δύναται, με δική της πρωτοβουλία, να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση για την έκδοση νομικής πράξης με την οποία να ανακαλείται η εντολή διαπραγμάτευσης με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας. Επίσης, η Επιτροπή δύναται να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης με την οποία να μην παρέχεται, εν τέλει, εξουσιοδότηση για την υπογραφή συμφωνίας που έχει αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης ή με την οποία να μη γίνεται δεκτή η σύναψη της συμφωνίας αυτής.
Η Επιτροπή προβάλλει, ωστόσο, ότι η πρόταση ΕΠΠ δεν μπορεί να αφορά τέτοιες πράξεις και επικαλείται, αφενός, τον προπαρασκευαστικό χαρακτήρα της πράξης για την έναρξη διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, καθώς και το γεγονός ότι η εν λόγω πράξη παράγει έννομα αποτελέσματα αποκλειστικά μεταξύ των θεσμικών οργάνων, και, αφετέρου, το γεγονός ότι οι νομικές πράξεις των οποίων προτείνεται η θέσπιση δεν είναι αναγκαίες «για την εφαρμογή των Συνθηκών».
Διαπιστώνεται, καταρχάς, ότι οι διάδικοι συμφωνούν ότι η απόφαση του Συμβουλίου με την οποία εξουσιοδοτείται η Επιτροπή, σύμφωνα με τα άρθρα 207 και 218 ΣΛΕΕ, να αρχίσει διαπραγματεύσεις με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας αποτελεί προπαρασκευαστική πράξη ενόψει της μεταγενέστερης απόφασης για την υπογραφή και τη σύναψη τέτοιας συμφωνίας και ότι παράγει έννομα αποτελέσματα μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών καθώς και μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 4ης Σεπτεμβρίου 2014, Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
C-114/12
,
EU:C:2014:2151
, σκέψη
, και της 16ης Ιουλίου 2015, Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
C-425/13
,
EU:C:2015:483
, σκέψη
).
Ωστόσο, όπως ορθώς επισήμαναν οι προσφεύγοντες, η έννοια της νομικής πράξης, όπως νοείται στο άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ, στο άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011 και στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του ίδιου κανονισμού δεν μπορεί, ελλείψει αντίθετων ενδείξεων, να γίνει δεκτό ότι καλύπτει μόνο τις οριστικές πράξεις της Ένωσης οι οποίες παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων, όπως θεωρεί η Επιτροπή.
Ειδικότερα, ούτε το γράμμα ούτε ο σκοπός των διατάξεων αυτών δικαιολογούν να μην εμπίπτει στην έννοια της νομικής πράξης, σύμφωνα με τις διατάξεις περί ΕΠΠ, η απόφαση παροχής εξουσιοδότησης για την έναρξη διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, εν προκειμένω της TTIP και της CETA, η οποία εκδίδεται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 207, παράγραφοι 3 και 4, ΣΛΕΕ και του άρθρου 218 ΣΛΕΕ και αποτελεί προδήλως απόφαση κατά την έννοια του άρθρου 288, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 4ης Σεπτεμβρίου 2014, Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, σκέψη
, και της 16ης Ιουλίου 2015, Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
C-425/13
,
EU:C:2015:483
, σκέψη
).
Αντιθέτως, η δημοκρατική αρχή, η οποία, όπως αναφέρεται μεταξύ άλλων στο προοίμιο της Συνθήκης ΕΕ, στο άρθρο 2 ΣΕΕ καθώς και στο προοίμιο του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συγκαταλέγεται στις θεμελιώδεις αξίες της Ένωσης, καθώς και ο ειδικός σκοπός του μηχανισμού της ΕΠΠ, ο οποίος συνίσταται στη βελτίωση της δημοκρατικής λειτουργίας της Ένωσης, διά της παροχής σε κάθε πολίτη του γενικού δικαιώματος συμμετοχής στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης (βλ. σκέψη 24 ανωτέρω), επιτάσσουν να γίνει δεκτή η ερμηνεία κατά την οποία η έννοια της νομικής πράξης περιλαμβάνει νομικές πράξεις όπως η απόφαση έναρξης διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, η οποία αποσκοπεί αναμφισβήτητα στην τροποποίηση της έννομης τάξης της Ένωσης.
Συγκεκριμένα, η θέση της Επιτροπής ότι το Συμβούλιο και η ίδια έχουν επαρκή έμμεση δημοκρατική νομιμοποίηση να εκδίδουν νομικές πράξεις που δεν παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων θα είχε ως συνέπεια τον σημαντικό περιορισμό της προσφυγής στον μηχανισμό της ΕΠΠ ως εργαλείου συμμετοχής των πολιτών της Ένωσης στη νομοθετική δραστηριότητά της μέσω της σύναψης διεθνών συμφωνιών. Συνεπώς, κατά το μέτρο που η αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης μπορεί, ενδεχομένως, να εκληφθεί υπό την έννοια ότι αποκλείει εντελώς κάθε δυνατότητα των πολιτών της Ένωσης να προτείνουν, μέσω ΕΠΠ, την έναρξη διαπραγματεύσεων για τη σύναψη νέας συνθήκης, η συγκεκριμένη επιχειρηματολογία είναι προδήλως αντίθετη στους σκοπούς των Συνθηκών, καθώς και του κανονισμού 211/2011, και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
Κατά συνέπεια, είναι επίσης απορριπτέα η άποψη που διατυπώνει η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η απόφαση ανάκλησης της εξουσιοδότησης έναρξης διαπραγματεύσεων για τη σύναψη της TTIP δεν εμπίπτει στην έννοια της νομικής πράξης, στο πλαίσιο πρότασης ΕΠΠ, επειδή η εν λόγω εξουσιοδότηση δεν εμπίπτει ούτε αυτή στην εν λόγω έννοια, ως έχουσα προπαρασκευαστικό χαρακτήρα και ως μη παράγουσα έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο, όπως ορθώς επισήμαναν οι προσφεύγοντες, λαμβανομένου υπόψη ότι η απόφαση ανάκλησης της εξουσιοδότησης έναρξης διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, ως περατώνουσα τις διαπραγματεύσεις αυτές, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως προπαρασκευαστική πράξη, αλλά έχει οριστικό χαρακτήρα.
Εξάλλου, προς δικαιολόγηση της άρνησης καταχώρισης της πρότασης ΕΠΠ, η Επιτροπή προβάλλει ακόμη ότι οι πράξεις του Συμβουλίου η έκδοση των οποίων επιδιώκεται με την πρόταση αυτή, και συγκεκριμένα οι πράξεις του Συμβουλίου περί μη υπογραφής ή περί μη σύναψης της TTIP και της CETA, έχουν «καταστρεπτικό» χαρακτήρα, καθώς δεν αποσκοπούν στην «εφαρμογή των Συνθηκών», και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ΕΠΠ.
Στο επιχείρημα αυτό πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η σχετική με την ΕΠΠ ρύθμιση δεν περιέχει κανένα στοιχείο που να οδηγεί στη διαπίστωση ότι δεν προβλέπεται συμμετοχή των πολιτών με σκοπό την παρεμπόδιση της θέσπισης νομικής πράξης. Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ και το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011, η νομική πράξη πρέπει βεβαίως να συμβάλλει στην εφαρμογή των συνθηκών, πλην όμως αυτός ακριβώς είναι ο σκοπός των πράξεων με αντικείμενο τη μη σύναψη της TTIP και της CETA, οι οποίες κατατείνουν στην τροποποίηση της έννομης τάξης της Ένωσης.
Όπως ορθώς επισήμαναν οι προσφεύγοντες, ο σκοπός της συμμετοχής στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης, στον οποίον κατατείνει ο μηχανισμός της ΕΠΠ, περιλαμβάνει προδήλως τη δυνατότητα να ζητηθεί είτε η τροποποίηση των ισχυουσών νομικών πράξεων είτε η εν μέρει ή εν όλω ανάκλησή τους.
Συνεπώς, δεν δικαιολογείται η εξαίρεση από τον δημοκρατικό διάλογο των νομικών πράξεων που αποσκοπούν στην κατάργηση απόφασης με την οποία παρέχεται εξουσιοδότηση για την έναρξη διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, όπως και των πράξεων που έχουν ως αντικείμενο τη μη υπογραφή και τη μη σύναψη τέτοιας συμφωνίας, οι οποίες, αντιθέτως προς την άποψη της Επιτροπής, αναμφισβήτητα παράγουν αυτοτελή έννομα αποτελέσματα, καθώς ενδέχεται να εμποδίσουν την αναγγελθείσα τροποποίηση του δικαίου της Ένωσης.
Η θέση της Επιτροπής, όπως απορρέει από την προσβαλλόμενη απόφαση, συνεπάγεται εν τέλει ότι η ΕΠΠ μπορεί να αφορά μόνον απόφαση του Συμβουλίου για σύναψη ή έγκριση της υπογραφής διεθνών συμφωνιών, κατόπιν σχετικής πρωτοβουλίας των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και κατόπιν προηγούμενης διαπραγμάτευσης, χωρίς οι πολίτες της Ένωσης να έχουν τη δυνατότητα να κάνουν χρήση του μηχανισμού ΕΠΠ, ούτως ώστε να προτείνουν τροποποιήσεις ή τη μη σύναψη των συμφωνιών αυτών. Βεβαίως, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή υποστήριξε ότι μια ΕΠΠ θα μπορούσε, ενδεχομένως, να περιλαμβάνει και πρόταση έναρξης διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας. Ωστόσο, στην περίπτωση αυτή, δεν δικαιολογείται να υποχρεωθούν οι διοργανωτές της πρότασης ΕΠΠ να αναμένουν τη σύναψη συμφωνίας, προκειμένου εν συνεχεία να έχουν τη δυνατότητα να αμφισβητήσουν μόνο το αν ήταν ενδεδειγμένη η σύναψή της.
Επίσης, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ούτε το επιχείρημα της Επιτροπής ότι οι πράξεις που καλείται, σύμφωνα με την πρόταση ΕΠΠ, να υποβάλει στο Συμβούλιο θα συνιστούσαν απαράδεκτη ανάμειξη σε μια εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία. Συγκεκριμένα, σκοπός της ΕΠΠ είναι να παρασχεθεί στους πολίτες της Ένωσης η δυνατότητα να μετέχουν περισσότερο στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης, εκθέτοντας αναλυτικά στην Επιτροπή τα ζητήματα που τίθενται από την ΕΠΠ, καλώντας το εν λόγω θεσμικό όργανο να υποβάλει πρόταση νομικής πράξης της Ένωσης, αφού ενδεχομένως έχουν παρουσιάσει την ΕΠΠ σε δημόσια ακρόαση διοργανωθείσα από το Κοινοβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 11 του κανονισμού 211/2011, και προκαλώντας, συνεπώς, τον δημοκρατικό διάλογο, χωρίς να είναι υποχρεωμένοι να αναμείνουν τη θέσπιση της νομικής πράξης της οποίας η τροποποίηση ή κατάργηση εν τέλει ζητείται.
Συνεπώς, η παραδοχή της δυνατότητας αυτής δεν θίγει ούτε την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, που αποτελεί χαρακτηριστικό της θεσμικής διάρθρωσης της Ένωσης (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής,
C-409/13
,
EU:C:2015:217
, σκέψη
), καθώς εναπόκειται στην Επιτροπή να αποφασίσει εάν θα ανταποκριθεί στο αίτημα της ΕΠΠ, παρουσιάζοντας, σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011, μέσω ανακοίνωσης, τα νομικά και πολιτικά συμπεράσματά της σχετικά με την ΕΠΠ, τις ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί και, ενδεχομένως, τους λόγους για τους οποίους θα προβεί ή όχι στις εν λόγω ενέργειες.
Κατά συνέπεια, η πρόταση ΕΠΠ όχι μόνο δεν αποτελεί ανάμειξη σε εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία, αλλά αποτελεί έκφραση της πραγματικής συμμετοχής των πολιτών της Ένωσης στη δημοκρατική ζωή αυτής, χωρίς να θίγεται η επιδιωχθείσα με τις Συνθήκες θεσμική ισορροπία.
Τέλος, δεν υφίσταται κανένας λόγος που να αποκλείει το να συνίστανται οι «ενδεχόμενες ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί» η Επιτροπή, κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ του κανονισμού 211/2011, στην υποβολή πρότασης στο Συμβούλιο να θεσπίσει τις προτεινόμενες από την ΕΠΠ νομικές πράξεις. Αντιθέτως προς ό,τι διατείνεται η Επιτροπή, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης ουδόλως εμποδίζονται να διαπραγματευθούν και να συνάψουν νέες διατλαντικές συμφωνίες ελεύθερου εμπορίου μετά τη θέσπιση από το Συμβούλιο των πράξεων που αποτελούν αντικείμενο της πρότασης ΕΠΠ.
Βάσει των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, αρνούμενη να καταχωρίσει την πρόταση ΕΠΠ, παρέβη το άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011.
Συνεπώς, ο πρώτος λόγος ακύρωσης πρέπει να γίνει δεκτός, όπως και η προσφυγή στο σύνολό της, χωρίς να είναι απαραίτητο να εξεταστεί ο δεύτερος λόγος ακύρωσης.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα της παρούσας διαδικασίας, περιλαμβανομένων και των εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα των προσφευγόντων.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει την απόφαση C(2014) 6501 τελικό της Επιτροπής, της 10ης Σεπτεμβρίου 2014, με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση καταχώρισης της πρότασης ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών με την επωνυμία «Stop TTIP».

2)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρει τα δικαστικά έξοδά της και καταδικάζεται στα έξοδα του Michael Efler και των λοιπών προσφευγόντων, τα ονόματα των οποίων παρατίθενται στο παράρτημα, περιλαμβανομένων των εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

Kanninen
Buttigieg
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 10 Μαΐου 2017.
(υπογραφές)
(
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
(
)	Ο κατάλογος των λοιπών προσφευγόντων παρατίθενται μόνο στο κείμενο που κοινοποιείται στους διαδίκους.