CELEX: 62017TJ0128
Personalmål
Tjänstemän
2014 års reform av tjänsteföreskrifterna
Tjänstledighet av personliga skäl
Samtidig anställning som tillfälligt anställd
Övergångsbestämmelser om vissa beräkningsgrunder för pensionsrättigheterna
Ansökan om förhandsbesked
Rättsakt som går någon emot
Övergångsbestämmelsernas syfte
Personkrets som omfattas av tillämpningsområdet
Begreppet träda i tjänst

Bakgrund till tvisten
Den 16 april 2006 tillsattes sökanden, Isabel Torné, som tjänsteman vid Europeiska kommissionen i lönegrad A 6, som senare blev lönegrad AD 6.
Den 1 februari 2012, när sökanden var placerad i lönegrad AD 8, löneklass 1, beviljades hon på egen begäran tjänstledighet utan lön av personliga skäl i enlighet med bestämmelserna i artikel 40 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).
Samma dag anställdes sökanden av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) som tillfälligt anställd i tjänstegrupp AD, lönegrad 12, löneklass 2, genom ett avtal som ingicks i enlighet med artikel 2 a i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen (nedan kallade anställningsvillkoren), i deras då gällande lydelse, för att inneha tjänsten som chef för enheten för personalfrågor.
Nästan två år därefter ändrades tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren av unionslagstiftaren (nedan kallat 2014 års reform). I den nya artikel 77 i tjänsteföreskrifterna, vilken genom hänvisning i artikel 39.1 i anställningsvillkoren även är tillämplig på tillfälligt anställda, fastställs i andra stycket en ny årlig intjäningsgrad i fråga om pensionsrättigheter, varigenom den tidigare intjäningsgraden på 1,9 procent har sänkts till en mindre förmånlig intjäningsgrad på 1,8 procent. Genom femte stycket i samma artikel ändrades dessutom pensionsåldern från 63 till 66 år.
Det har också föreskrivits en övergångsordning mellan de gamla och nya bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna. I artikel 21 andra stycket i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna om ”[ö]vergångsåtgärder för unionens tjänstemän” föreskrivs således att för tjänstemän som ”anställts mellan den 1 maj 2004 och den 31 december 2013” ska den årliga intjäningsgraden i fråga om pensionsrättigheter fortfarande vara 1,9 procent även efter att den nya artikel 77 trätt i kraft.
I artikel 22.1 fjärde stycket i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs dessutom att ”[f]ör tjänstemän som är äldre än 45 år den 1 maj 2014 och som trädde i tjänst mellan den 1 maj 2004 och den 31 december 2013 förblir dock den pensionsberättigande åldern 63 år”.
Som det framgår av skäl 34 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 om ändring av [tjänsteföreskrifterna] och [anställningsvillkoren] (
EUT L 287, 2013, s. 15
) och med hänsyn till det stora antalet tillfälligt anställda vid byråerna och behovet av att fastställa en konsekvent personalpolitik i denna särskilda sektor har en ny kategori av tillfälligt anställda som tjänstgör vid byråerna inrättats genom artikel 2 f i anställningsvillkoren (nedan kallade anställda vid byråerna) och ett antal särskilda regler har fastställts rörande denna nya kategori.
Det avtal som sökanden ingick med byrån Frontex har således från och med den 1 januari 2014 automatiskt omvandlats till ett avtal om tillfällig anställning enligt artikel 2 f i anställningsvillkoren, i enlighet med artikel 6 i bilagan till anställningsvillkoren om övergångsbestämmelser för anställda som omfattas av anställningsvillkoren.
[Rättad genom beslut av den 22 januari 2019] Den 1 juni 2015 slutade sökanden vid Frontex för att samma dag anställas av Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa) som chef för avdelningen ”Corporate services” och detta genom ett avtal som ingåtts i enlighet med artikel 2 f i anställningsvillkoren. I artikel 3 i avtalet angavs att hon fortfarande var placerad i lönegrad AD 12, löneklass 3, och att hon behöll sin tjänstgöringstid i lönegraden per den 1 februari 2012 och löneklassen per den 1 februari 2014. I artikel 4 i avtalet föreskrevs samma datum för avtalets upphörande som i sökandens föregående avtal med Frontex, det vill säga den 31 januari 2017. Avtalet har, i enlighet med artikel 5 i detsamma, förnyats enligt de villkor som är tillämpliga på anställda vid byråerna och sökanden har därför kunnat fortsätta sin anställning vid Emsa.
Det ska även påpekas att i artikel 1.1 i bilagan till anställningsvillkoren om övergångsbestämmelser för anställda som omfattas av nämnda anställningsvillkor föreskrivs att de bestämmelser i artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna som nämns i punkterna 5 och 6 ovan, det vill säga kontinuitet i förhållande till den årliga intjäningsgraden (artikel 21) och kontinuitet i förhållande till pensionsåldern (artikel 22), på motsvarande sätt ska tillämpas på övriga anställda som ”var anställda” den 31 december 2013.
Det administrativa förfarandet
Den 16 december 2015 lämnade sökanden in en ansökan, i den mening som avses i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, till direktören för kommissionens byrå för löneadministration och individuella ersättningar (PMO), i syfte att erhålla ett förhandsbesked av den myndighet som har befogenhet att sluta anställningsavtal (nedan kallad anställningsmyndigheten) om vissa beräkningsgrunder för hennes pensionsrättigheter (nedan kallad ansökan av den 16 december 2015). Hon ville framför allt få en bekräftelse på att hon efter det att 2014 års reform trätt i kraft fortfarande, trots flytten till Emsa, hade rätt till en årlig intjäningsgrad på 1,9 procent i fråga om pensionsrättigheter och den pensionsålder som gällde före den 1 januari 2014, det vill säga 63 år.
Ansökan av den 16 december 2015 var först, den 16 april 2016, föremål för ett tyst avslag, vilket senare fastställdes genom ett uttryckligt avslag som meddelades den 29 april 2016 genom en not från chefen för PMO:s pensionsenhet (nedan kallad noten av den 29 april 2016 eller det angripna beslutet).
I noten av den 29 april 2016 meddelade chefen för PMO:s pensionsenhet att det beslut som sökanden anhållit om inte kunde fattas på det administrativa planet innan ”[hennes] tjänstgöring upphör och på grundval av den ställning [hon] har när tjänstgöringen upphör”.
I noten av den 29 april 2016 angavs emellertid att ”de nya bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna är tillämpliga när det föreligger en diskontinuitet i den anställdes karriär”, att ”bytet av arbetsgivare anses utgöra en sådan diskontinuitet”, att ”[d]etta innebär att för anställningstiden efter det att avtalet med Emsa ingicks är de bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som var i kraft när nämnda avtal började gälla tillämpliga” och att ”[f]ör den perioden fastställs pensionsrättigheterna på basen av [pensions]åldern 66 år och intjäningsgraden 1,80 procent”.
I noten av den 29 april 2016 betonades slutligen även att sökanden ”behåller de rättigheter [hon] förvärvat genom ställningen som tjänsteman vid kommissionen, vilken [hon] inte avslutat”.
Den 18 juli 2016 lämnade sökanden in ett klagomål till anställningsmyndigheten i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna mot svaret på ansökan av den 16 december 2015. Genom beslut av den 16 november 2016 avvisade anställningsmyndigheten klagomålet, med motiveringen att noten av den 29 april 2016 inte utgjorde ett beslut, utan endast innehöll information baserad på de aktuella bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 februari 2017.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli samma dag begärde sökanden i enlighet med artikel 69 c i tribunalens rättegångsregler att förfarandet skulle förklaras vilande till dess att beslut i målet T‑769/16, Picard/kommissionen, hade meddelats och vunnit laga kraft. Sedan kommissionen hade yttrat sig biföll ordföranden på tredje avdelningen sökandens begäran genom beslut av den 5 april 2017.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 21 mars 2017 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 130.1 i rättegångsreglerna.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 15 juni 2017 ansökte Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), Frontex, Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-Lisa), Emsa, Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) och Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) om att få intervenera i målet till stöd för sökandens yrkanden.
Sedan parterna hade yttrat sig meddelade ordföranden på tredje avdelningen genom beslut av den 18 juli 2017 att förfarandet skulle återupptas i enlighet med artikel 70.2 i rättegångsreglerna.
Den 1 september 2017 yttrade sökanden sig över kommissionens invändning om rättegångshinder (se punkt 19 ovan).
Genom tribunalens beslut av den 5 oktober 2017 fastställdes att prövningen av invändningen om rättegångshinder skulle anstå till den slutliga domen.
Den 20 november 2017 ingav kommissionen sitt svaromål. Genom skrivelse av den 6 december 2017 avstod sökanden från att inge en replik.
Genom beslut av ordföranden på tredje avdelningen av den 13 december 2017 tilläts Acer, Frontex, eu-Lisa, Emsa, EBA, Esma och Easo intervenera till stöd för sökandens yrkanden.
Den 26 och 27 januari 2018 inkom intervenienterna med sina interventionsinlagor. Genom skrivelse av den 12 februari 2018 avstod sökanden från att yttra sig över inlagorna och den 15 februari 2018 yttrade kommissionen sig över interventionsinlagorna.
Genom skrivelse av den 26 februari 2018 inkom sökanden i enlighet med artikel 106.2 i rättegångsreglerna med en motiverad begäran om att få yttra sig vid en muntlig förhandling. Tribunalen biföll begäran och inledde den muntliga delen av förfarandet.
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 10 oktober 2018 informerade EBA tribunalen om att EBA avstod från att delta vid förhandlingen.
Genom en åtgärd för processledning anmodade tribunalen kommissionen att svara på en skriftlig fråga. Kommissionen efterkom begäran inom den angivna fristen.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan, eftersom det är uppenbart att den inte kan tas upp till prövning,
–
i andra hand, ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Intervenienterna har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till prövning
Parternas argument
Kommissionen har hävdat att det är uppenbart att talan ska avvisas, eftersom det inte finns någon rättsakt som går sökanden emot.
Kommissionen har inledningsvis erinrat om att tjänsteföreskrifterna inte innehåller någon bestämmelse som uttryckligen ålägger den berörda institutionen att på ansökan av en tjänsteman på förhand fastställa vissa beräkningsgrunder för dennes pensionsrättigheter innan tjänstemannen går i pension. Tvärtom fastställs i tjänsteföreskrifterna ingen form av princip inom detta område som skulle innebära att pensionsrättigheterna ska fastställas med säkerhet före pensioneringen. Enligt artikel 40 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska en tjänstemans pensionsrättigheter fastställas vid den tidpunkt då denne pensioneras.
Kommissionen har för det första gjort gällande att noten av den 29 april 2016 inte utgör ett beslut, det vill säga en rättsakt som går sökanden emot, utan endast innehåller information baserad på bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna.
Kommissionen har för det andra hävdat att administrationen vid den tidpunkt då ansökan av den 16 december 2015 lämnades in inte hade kännedom om samtliga beräkningsgrunder för sökandens framtida pensionsrättigheter och för övrigt fortfarande inte har kännedom om dem. Enligt kommissionen kan administrationen utifrån uppgifterna om det datum då sökanden trädde i tjänst och den ålder hon hade när 2014 års reform trädde i kraft på sin höjd göra en uppskattning av pensionsrättigheterna.
Kommissionen anser att det är först när sökanden pensioneras som det med säkerhet kan fastställas vilka bestämmelser som är tillämpliga på henne, vilka eventuellt kan inbegripa andra övergångsbestämmelser som antagits innan dess, och att det är först då som hela hennes karriär slutgiltigt kan beaktas för att beräkna hennes pension.
Enligt kommissionen kan den nuvarande årliga intjäningsgraden i fråga om pensionsrättigheter eventuellt ännu komma att förändras över tiden och sökanden kan också komma att förvärva pensionsrättigheter som skiljer sig beroende på hennes karriärutveckling i enlighet med exempelvis artikel 77 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna i fall av uppehållande av annan tjänst. Vad gäller pensionsåldern är den föremål för en försäkringsteknisk bedömning som görs vart femte år i syfte att säkerställa balansen i unionens pensionssystem i enlighet med artikel 83a.3 i tjänsteföreskrifterna. En höjning av pensionsåldern innan sökanden pensioneras kan således inte uteslutas.
Kommissionen har för det tredje hävdat att även om det antas att vissa beräkningsgrunder för sökandens pensionsrättigheter var kända redan när ansökan av den 16 december 2015 lämnades in, kan talan ändå inte tas upp till prövning, eftersom pensionsrättigheternas innehåll inte kan fastställas genom ett ”slutligt” beslut förrän sökanden går i pension, eftersom pensionsrättigheterna ”håller på att uppstå”.
Detta synsätt överensstämmer slutligen med synsättet i domen av den 12 februari 1992, Pfloeschner/kommissionen (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, punkterna
och
).
Vid förhandlingen betonade kommissionen i detta sammanhang att domen av den 1 februari 1979, Deshormes/kommissionen (
17/78
,
EU:C:1979:24
, punkt
), i vilken domstolen medgav att fastställandet på förhand av en beräkningsgrund för pensionsrättigheterna utgjorde en rättsakt som gick sökanden emot, avsåg ett särskilt sammanhang som inte är relevant i förevarande fall.
Sökanden anser med stöd av intervenienterna att svaret på ansökan av den 16 december 2015, vilken ingavs i enlighet med artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, är en rättsakt som går henne emot, eftersom detta svar utgör underlåtenhet att vidta en åtgärd som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna i den mening som avses i artikel 90.2 i desamma. Sökanden anser även att noten av den 29 april 2016 är en rättsakt som går henne emot, eftersom det i den anges att hon inte omfattas av övergångsbestämmelserna i fråga.
Tribunalens bedömning
Tribunalen erinrar för det första om att enligt fast rättspraxis ”kan en rättsakt anses gå någon emot endast om den har bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart påverkar den berördes rättsliga ställning, genom att klart förändra den” (se dom av den 13 oktober 2015, kommissionen/Verile och Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det att chefen för PMO:s pensionsenhet i noten av den 29 april 2016, vad gäller föremålet för ansökan av den 16 december 2015, tydligt tog ställning till förändringen av beräkningsgrunderna för sökandens framtida pensionsrättigheter, det vill säga dels den årliga intjäningsgraden i fråga om nämnda rättigheter, dels sökandens pensionsålder. Enligt kommissionen beslutades dessutom om dessa förändringar på grund av att sökanden hade bytt arbetsgivare, eftersom bytet skedde efter det att 2014 års reform hade trätt i kraft (se punkt 13 ovan). Kommissionen anser således att det är på grund av nämnda byte av arbetsgivare, det vill säga till följd av en väsentlig förändring i sökandens arbetsavtalsförhållande, som PMO justerade vissa av beräkningsgrunderna för sökandens pensionsrättigheter.
Tribunalen konstaterar att ett sådant ställningstagande på grund av sitt innehåll inte kan betraktas endast som en upplysning om tillämpningsområdet för tjänsteföreskrifternas bestämmelser om pensionsrättigheterna och sättet att beräkna dem efter det att 2014 års reform trädde i kraft.
I noten av den 29 april 2016 angav chefen för PMO:s pensionsenhet nämligen att eftersom sökanden ingick det nya avtalet med Emsa den 1 juni 2015, är det detta datum som hon ska anses ha ”trätt i tjänst” i enlighet med den övergångsordning som föreskrivs inom ramen för 2014 års reform. Av detta följer rent konkret dels att enligt denna not är sökandens pensionsålder numera 66 år (i stället för 63 år), dels att den årliga intjäningsgraden i fråga om hennes pensionsrättigheter har ändrats från 1,9 procent till 1,8 procent från och med samma datum.
I noten av den 29 april 2016 angavs även att fastställandet av det datum då sökanden trädde i tjänst, i den mening som avses i de övergångsbestämmelser som infördes i samband med 2014 års reform, ”innebär att för anställningstiden efter det att avtalet med Emsa ingicks [och således från och med den 1 juni 2015] är de bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som är [tillämpliga på sökanden de som var i kraft] när [det avtal] började gälla” som sökanden ingått med Emsa (se punkt 13 ovan).
Noten av den 29 april 2016 har således rättsverkningar som omedelbart och slutgiltigt påverkar sökandens administrativa ställning, i den del som kommissionen genom detta beslut uteslöt att den övergångsordning som införts genom artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna är tillämplig på sökanden, genom att på henne tillämpa den årliga intjäningsgrad i fråga om pensionsrättigheter och den pensionsålder som införts genom 2014 års reform. Den omständigheten att ett sådant beslut kan verkställas först i framtiden och att verkningarna av det således är uppskjutna på framtiden är i detta sammanhang utan relevans (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 februari 1979, Deshormes/kommissionen,
17/78
,
EU:C:1979:24
, punkt
).
Det är således noten av den 29 april 2016, i vilken det datum då sökanden trädde i tjänst fastställs, som går sökanden emot och inte tillämpningen av noten vid den framtida beräkningen av sökandens pensionsrättigheter när sökanden går i pension och pensionen fastställs.
Till skillnad från situationen i domen av den 12 februari 1992, Pfloeschner/kommissionen (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, punkt
), var anställningsmyndigheten när ansökan av den 16 december 2015 lämnats in till den dessutom skyldig att, eftersom sökandens arbetsavtalsförhållande förändrats, fatta ett beslut i vilket det anges huruvida sökanden omfattas av de övergångsbestämmelser som föreskrivs i artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna, eftersom den innehade säkra och oföränderliga faktiska uppgifter om sökandens administrativa ställning.
Det datum då sökanden trädde i tjänst, som det är tydligt att PMO ville fastställa på basen av sin egen tolkning av de tillämpliga övergångsbestämmelserna, och den inverkan som detta fastställande har haft på sökandens administrativa ställning i egenskap av ansluten till unionens pensionssystem, kan omedelbart och direkt påverka sökandens rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 februari 1979, Deshormes/kommissionen,
17/78
,
EU:C:1979:24
, punkterna
–
).
Av detta följer att enligt den rättspraxis som anges i punkt 43 ovan utgör kommissionens svar på ansökan av den 16 december 2015 en rättsakt som går sökanden emot, i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
Kommissionens invändning om rättegångshinder ska således ogillas.
Prövning i sak
Parternas argument
Sökanden, som stöds av intervenienterna, har gjort gällande att kommissionens påstående att hon inte uppfyller kriterierna i övergångsbestämmelserna i artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna om intjänandet av pensionsrättigheter och lagstadgad pensionsålder, eftersom hon bytt arbetsgivare, inte bara strider mot dessa bestämmelser, utan också mot principen om kontinuitet i anställningsförhållandet och karriären för anställda vid byråerna samt principerna om rättssäkerhet, icke-retroaktivitet och likabehandling. Enligt sökanden strider kommissionens påstående också mot villkoren i det avtal hon ingått med Emsa och Emsas allmänna genomförandebestämmelser av den 25 mars 2015 om anställning av tillfälligt anställda.
Vidare har den nya kategori av tillfälligt anställda vid byråerna som föreskrivs i artikel 2 f i anställningsvillkoren inrättats av unionslagstiftaren i syfte att tillgodose de särskilda behoven vid unionens olika befintliga byråer, bland annat genom att säkerställa att det är attraktivt att byta anställning på ”en intern arbetsmarknad mellan byråerna” och därigenom främja rörligheten för dessa anställda samtidigt som de garanteras kontinuitet i anställningsförhållandet och karriären trots sin rörlighet.
Vid förhandlingen betonade sökanden och intervenienterna slutligen att tjänstemän, tillfälligt anställda och kontraktsanställda som är anställda av unionen alla omfattas av unionens enhetliga pensionssystem. Tillämpningsområdet för övergångsbestämmelserna i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna är tydligt fastställt. Det omfattar personer som är anslutna till unionens pensionssystem och som har betalat in till detta system före den 1 januari 2014. Att man bytt institution, organ eller byrå påverkar således inte anslutningen till pensionssystemet.
Kommissionen har bestritt denna argumentation. Även om kommissionen medger att en ny kategori av tillfälligt anställda har inrättats genom artikel 2 f i anställningsvillkoren i syfte att bland annat främja rörligheten mellan byråerna, utgör de anställda vid byråerna ändå inte en självständig kategori av tillfälligt anställda. I stället omfattas dessa anställda, liksom övriga anställda i unionen oavsett kategori, utan särskilda undantag, av de tillämpliga allmänna bestämmelserna i anställningsvillkoren. Såsom bestämmelserna för närvarande är utformade är principen om kontinuitet i karriären således begränsad när det gäller pensionsrättigheterna och utsträcker sig inte automatiskt till villkoren för berättigande till pension och beräkningen av pensionen. En sådan utvidgning av principen kan i vart fall inte vara implicit.
Enligt kommissionen undanröjdes inte alla hinder för ”en intern arbetsmarknad mellan byråerna” genom 2004 års reform, och detta eftersom unionslagstiftaren ville uppnå målet att minska de administrativa kostnaderna, vilket särskilt eftersträvades. Således innehåller förordning nr 1023/2013 ingen uttrycklig bestämmelse där principen om kontinuitet i karriären föreskrivs för anställda vid byråerna när det gäller beräkningen av deras pensionsrättigheter.
Kommissionen har hävdat att varken kommissionen eller byråerna eller de berörda anställda, genom avtal eller på administrativ väg, kan ersätta målen för 2014 års reform genom att grunda sig på en teleologisk tolkning av artikel 1 i bilagan till anställningsvillkoren eller artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna. En sådan tolkning skulle nämligen minska och till och med delvis omintetgöra de budgetbesparingar som eftersträvas av unionslagstiftaren, genom att skjuta upp tillämpningen av de nya bestämmelserna i artikel 77 i tjänsteföreskrifterna.
Vid förhandlingen hävdade kommissionen att det i tjänsteföreskrifterna inte heller föreskrivs någon princip om kontinuitet när det gäller pensionsrättigheter. I skäl 29 i förordning nr 1023/2013 hänvisas endast allmänt till att de nya reglerna kommer att genomföras stegvis med hjälp av övergångsbestämmelser. Vad gäller pensionsrättigheter är bestämmelserna i artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna, genom vilka kriteriet ”träda i tjänst” infördes, precist utformade och innehåller inga luckor.
På grund av sin dubbla natur som övergångsbestämmelser och ekonomiska bestämmelser ska artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna dessutom tolkas restriktivt, eftersom de utgör ett undantag från principen om omedelbar tillämpning av artikel 77 i tjänsteföreskrifterna och reglerar beviljandet av en ekonomisk fördel.
Mot denna bakgrund gjorde kommissionen vid förhandlingen även gällande att artikel 28 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna, i vilken det föreskrivs att för personer som var anställda genom avtal före den 1 januari 2014 ska en försäkringsteknisk justering av pensionsrättigheterna göras om den anställde tillsätts som tjänsteman efter det datumet, visar att i avsaknad av särskilda bestämmelser av det slag som föreskrivs i den artikeln ska övergångsbestämmelserna tillämpas allmänt.
I sökandens särskilda fall anser kommissionen att i enlighet med principen om unionsinstitutionernas administrativa självständighet vilken föreskrivs i artikel 335 FEUF, bland annat med avseende på personalförvaltningen, kan sökanden inte betraktas som anställd av unionen, utan från och med ansökan av den 16 december 2015 endast som anställd av Emsa (dom av den 21 januari 2014, Van Asbroeck/parlamentet,
F‑102/12
,
EU:F:2014:4
, punkt
). Eftersom unionens byråer är juridiska personer, kan deras anställda med andra ord inte ha både en byrå och unionen som arbetsgivare.
Kommissionen anser följaktligen att med hänsyn till de bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall har sökandens beslut att byta arbetsgivare oundvikligen medfört ett avgörande avbrott i hennes tidigare anställningsförhållande och följaktligen en diskontinuitet i hennes karriär. Artikel 55 i anställningsvillkoren, enligt vilken den anställde behåller sin placering och sin tjänstgöringstid i lönegraden och löneklassen, skiljer sig i detta avseende från artikel 32 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna, där det föreskrivs att tillfälligt anställda ska få tillgodoräkna sig den tjänstetid de uppnått om de utses till tjänstemän vid samma institution, i vilket fall ”en viss grad av kontinuitet i karriären är logisk och naturlig”.
Enligt kommissionen är den begränsade princip om kontinuitet i karriären som erkänns i artikel 55 i anställningsvillkoren endast ett undantag från den allmänna regeln att det inte föreligger någon kontinuitet i karriären för tillfälligt anställda som byter institution eller byrå.
I rättspraxis bekräftas vidare att det inte finns någon ”princip om kontinuitet i tjänsten” för tillfälligt anställda, och att en sådan princip som allmän regel endast existerar i fråga om tjänstemän och detta på grund av det förhållande grundat på tjänsteföreskrifterna som tjänstemännens anställningsförordnande innebär. I artikel 8 i tjänsteföreskrifterna anges nämligen specifikt att en tjänsteman som förflyttas till en annan institution ska ”anses ha haft hela sin tjänstgöring i unionen förlagd till den senare institutionen”.
Enligt kommissionens mening finns det inget i domen av den 16 september 2015, EMA/Drakeford (
T‑231/14 P
,
EU:T:2015:639
), som tyder på att unionsdomstolen medgett att kontinuitet i karriären föreligger för tillfälligt anställda vid byte av arbetsgivare, unionsdomstolen har i stället endast konstaterat att i enlighet med artikel 8 i anställningsvillkoren, som syftar till att förhindra missbruk av avtal om visstidsanställning, föreligger kontinuitet mellan flera på varandra följande identiska avtal vid samma byrå. Av domen av den 29 april 2015, Todorova Androva/rådet (
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, punkterna
och
), framgår vidare att eftersom unionslagstiftaren inte uttryckligen har föreskrivit att administrativ kontinuitet föreligger för tillfälligt anställda som har tillsatts som tjänstemän, föreligger ingen sådan kontinuitet. Vad gäller domen av den 1 april 2008, Maruko (
C‑267/06
,
EU:C:2008:179
), bekräftar den endast att de rättigheter som slutgiltigt förvärvats inom ramen för ett avtal inte påverkas av den nya bestämmelsen och att principen om förhållandet mellan lön och pension således iakttas. Kommissionen har slutligen tillagt att domen av den 5 december 2012, Grazyte/kommissionen (
F‑76/11
,
EU:F:2012:173
), bekräftar att före 2014 års reform fanns det inget skydd för anställda som förflyttades från en byrå till en annan och visar att de särskilda bestämmelserna om anställda vid byråerna inte räcker för att skapa en verklig ”betydande kontinuitet” mellan avtal som ingåtts med olika byråer.
Kommissionen har slutligen av samma skäl hävdat att tillämpningen av de nya bestämmelserna om årlig intjäningsgrad i fråga om pensionsrättigheter och pensionsålder inte inskränker de rättigheter som sökanden hade förvärvat innan hon anställdes av Emsa och inte heller strider mot principen om rättssäkerhet och principen om icke-retroaktivitet (dom av den 19 juli 2016, Stips/kommissionen,
F‑131/15
,
EU:F:2016:154
, punkt
). I avsaknad av en betydande kontinuitet mellan sökandens anställningar vid Frontex och Emsa har sökanden vidare inte diskriminerats i förhållande till kollegor som inte har flyttat mellan byråer.
Tribunalens bedömning
Tribunalen påpekar att sökanden, som tillsattes som tjänsteman vid kommissionen den 16 april 2006, har varit tjänstledig av personliga skäl från och med den 1 juni 2012. Samma dag anställdes hon som tillfälligt anställd vid Frontex, där hon var anställd fram till dess att hon år 2015 ingick ett avtal med Emsa, det vill säga efter det att 2014 års reform hade börjat tillämpas, den 1 januari 2014 (se punkt 9 ovan).
Innan parternas argument prövas vill tribunalen erinra om vad de nya bestämmelserna i artikel 77 i tjänsteföreskrifterna har för tidsmässigt tillämpningsområde (
ratione temporis
) och vilken personkrets som de är tillämpliga på (
ratione personae
), bland annat mot bakgrund av övergångsbestämmelserna i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna.
–
Det tidsmässiga tillämpningsområdet (
ratione temporis
) för de nya bestämmelser i artikel 77 i tjänsteföreskrifterna som infördes genom 2014 års reform och den personkrets som dessa bestämmelser är tillämpliga på (
ratione personae
)
Beträffande tillämpningen i tiden påpekar tribunalen inledningsvis att varje lagstiftningsändring i princip ska tillämpas på framtida verkningar av situationer som uppkommit då de upphävda bestämmelserna var i kraft, utom om unionslagstiftaren uttryckligen har föreskrivit undantag. Det förhåller sig annorlunda i situationer som har uppkommit och blivit slutgiltiga medan de tidigare gällande bestämmelserna var i kraft, varvid förvärvade rättigheter har uppstått (dom av den 13 oktober 2015, kommissionen/Verile och Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, punkt
).
Vad gäller det tidsmässiga tillämpningsområdet (
ratione temporis
) för den nya artikel 77 i tjänsteföreskrifterna ska det således påpekas att tvärtemot vad sökanden har hävdat (se punkt 54 ovan) kan en omedelbar tillämpning av denna artikel därför inte strida mot principerna om rättssäkerhet och icke-retroaktivitet.
Den nya artikel 77 i tjänsteföreskrifterna påverkar nämligen inte vare sig pensionsrättigheter som med intjäningsgraden 1,9 procent förvärvats genom tjänstgöring som fullgjordes före den 1 januari 2014, det vill säga innan denna artikel trädde i kraft, eller rättigheterna för tjänstemän och anställda som ansökt om att få pensioneras vid den lagstadgade pensionsåldern på 63 år och vilkas pension fastställdes före den 1 januari 2014 (artikel 24a i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna). Vad gäller de tjänstemän och anställda som inte omfattas av en övergångsordning kan tillämpningsområdet för de nya bestämmelser som infördes av unionslagstiftaren inom ramen för 2014 års reform endast omfatta situationer som inte ännu hade fastställts slutgiltigt när denna reform trädde i kraft, det vill säga pensionsrättigheter som förvärvats genom tjänstgöring som fullgjorts efter det att de nya bestämmelserna trädde i kraft och pensioneringar som fastställts efter den 1 januari 2014.
Vad vidare gäller den personkrets som den nya artikel 77 i tjänsteföreskrifterna är tillämplig på (
ratione personae
) ska det påpekas att såsom det anges i skäl 29 i förordning nr 1023/2013 införde unionslagstiftaren i samband med 2014 års reform ”övergångsbestämmelser så att de nya bestämmelserna och åtgärderna kan börja tillämpas gradvis, med hänsyn till de anställdas förvärvade rättigheter och berättigade förväntningar, innan dessa ändringar av tjänsteföreskrifterna träder i kraft”.
I fråga om beräkningsgrunderna för pensionsrättigheterna framgår det av artiklarna 21 och 22.1 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna, vilka enligt artikel 1.1 i bilagan till anställningsvillkoren är analogt tillämpliga på förevarande fall, att tjänstemän som trädde i tjänst mellan den 1 maj 2004 och den 31 december 2013 ska ha rätt till en årlig intjäningsgrad i fråga om pensioner på 1,9 procent och att tjänstemän som, liksom sökanden, var 45 år eller äldre den 1 maj 2014 fortsättningsvis ska ha rätt till avgångspension vid 63 års ålder.
–
Begreppet träda i tjänst
Tribunalen påpekar för det första att varken tjänsteföreskrifterna eller anställningsvillkoren innehåller någon uttrycklig definition av vad som avses med begreppet träda i tjänst i de övergångsbestämmelser som anges i punkterna 74 och 73 ovan, vilket kommissionen för övrigt också bekräftade vid förhandlingen.
De bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall innehåller emellertid indikationer och till och med kriterier som är tillräckligt tydliga och precisa för att göra det möjligt att genom en systematisk tolkning av bestämmelserna fastställa vad som avses med begreppet träda i tjänst. Av artikel 1.1 i bilagan till anställningsvillkoren, i vilken det anges att bestämmelserna i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna på motsvarande sätt ska tillämpas på övriga anställda, framgår särskilt att unionens alla anställda omfattas av dessa övergångsbestämmelser på samma villkor, utan åtskillnad beroende på huruvida anställningsförhållandet grundar sig på tjänsteföreskrifterna eller på ett avtal.
Eftersom unionslagstiftaren således uttryckligen har inrättat en enhetlig övergångsordning för unionens tjänstemän och övriga anställda, ska tolkningen av begreppet träda i tjänst grundas på samma principer som anställningsförhållandet, oberoende av om det grundar sig på tjänsteföreskrifterna eller på ett avtal, dock utan att det påverkar beaktandet av de bestämmelser i tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren i vilka den särskilda ordningen för vardera personalkategorin fastställs.
Enligt rättspraxis ska begreppet träda i tjänst tolkas med beaktande av inte endast dess lydelse, utan även med beaktande av de mål som eftersträvas och det system som inrättats genom tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren och i vilka det ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2015, Todorova Androva/rådet,
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, punkt
).
Av detta följer att den restriktiva tolkning av de relevanta övergångsbestämmelserna som, såsom kommissionen har hävdat, är nödvändig (se punkt 61 ovan) på grund av att dessa bestämmelser utgör undantag (dom av den 17 januari 2013, kommissionen/Spanien,
C‑360/11
,
EU:C:2013:17
, punkt
) och inverkar på budgeten (dom av den 30 juni 2005, Olesen/kommissionen,
T‑190/03
,
EU:T:2005:264
, punkt
) emellertid inte kan motverka de mål som eftersträvas av unionslagstiftaren eller det system som inrättats genom tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren.
I förevarande fall är det övergångsbestämmelserna inom det särskilda området för unionens pensionssystem som är aktuella.
Unionens pensionssystem, vilket föreskrivs i relevanta bestämmelser i avdelning V kapitel 3 i tjänsteföreskrifterna och i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, är gemensamt för unionens tjänstemän, tillfälligt anställda och kontraktsanställda, oberoende av huruvida anställningsförhållandet grundar sig på tjänsteföreskrifterna eller på ett avtal.
[Rättad genom beslut av den 22 januari 2019] I artikel 2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna om ”[p]ensionssystemet” föreskrivs särskilt att ”[a]vgångspension skall betalas ut på grundval av det totala antalet pensionsgrundande tjänsteår som tjänstemannen förvärvat”. I artikel 3 i samma bilaga anges dessutom att förutsatt att den berörde har betalat in föreskrivna pensionsavgifter för de berörda tjänstgöringsperioderna till unionens pensionssystem ska ”[t]jänstgöringsperioden som tjänsteman vid någon av institutionerna” och ”[t]jänstgöringsperioder i annan ställning i enlighet med anställningsvillkoren” beaktas vid beräkningen av de pensionsgrundande tjänsteåren.
Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen har kommissionen bekräftat att sökanden i förevarande fall utan avbrott har betalat in avgifter till unionens pensionssystem från det att hon först trädde i tjänst som tjänsteman, därefter som tillfälligt anställd vid Frontex från år 2012 och slutligen som tillfälligt anställd vid Emsa från år 2015.
Av detta följer att eftersom sökandens anställningsförhållande med kommissionen, vilket grundar sig på tjänsteföreskrifterna, fortfarande föreligger och hon följaktligen har varit ansluten till unionens pensionssystem även under den tid hon varit tjänstledig av personliga skäl, kan hon vad gäller anslutningen till nämnda pensionssystem inte anses ha tillträtt en ny tjänst när hon anställdes som tillfälligt anställd först vid Frontex år 2012 och därefter vid Emsa år 2015. Detta påverkar naturligtvis inte eventuella förändringar i de inbetalda pensionsavgifterna till följd av att hennes grundlön förändrats när hennes administrativa ställning har förändrats, exempelvis när hon tog tjänstledigt av personliga skäl eller när hon fick en tillfällig anställning i en högre lönegrad än den hon hade som tjänsteman som var tjänstledig av personliga skäl.
I det svar från kommissionen som nämns i punkt 84 ovan angav kommissionen även att i enlighet med artikel 41 i anställningsvillkoren är inbetalningsgraden till unionens pensionssystem (vilken är en procentandel av grundlönen) ”den samma oavsett om den anställde är tjänsteman eller tillfälligt anställd”. I sökandens särskilda fall ska det konstateras att även om, såsom kommissionen påpekade, ”[hennes] grundlön har förändrats betydligt, eftersom hon var tjänsteman i lönegrad AD 8, löneklass 1, när hon tog tjänstledigt av personliga skäl för att arbeta vid byrån Frontex som tillfälligt anställd i lönegrad AD 12, löneklass 2 [och därefter] anställdes vid byrån Emsa i lönegrad AD 12, löneklass 3”, kvarstår dock det faktum att hon aldrig i något skede har upphört att vara ansluten till unionens pensionssystem och har betalat in till detta system i förhållande till sina olika grundlöner.
Under dessa omständigheter har sökanden, trots sin tjänstledighet av personliga skäl och sina senare anställningar, först vid Frontex från och med det datum då hon tog tjänstledigt av personliga skäl och därefter vid Emsa, på det administrativa planet och framför allt vad gäller anslutningen till unionens pensionssystem fortsatt att vara tjänsteman vid kommissionen, vid vilken hon trädde ”i tjänst” år 2006 och således blev tjänsteman i unionen. I artikel 1a i tjänsteföreskrifterna anges att ”[m]ed en tjänsteman i unionen avses i dessa tjänsteföreskrifter varje person som i enlighet med dessa tjänsteföreskrifter har tillsatts på en fast tjänst vid någon av unionens institutioner med ett förordnande som utfärdats av den institutionens tillsättningsmyndighet”.
Det ska dessutom påpekas att enligt de allmänna bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren sammanfaller den dag då en person tillträder sin tjänst vid unionen nödvändigtvis med den dag då denna person på grundval av ett förordnande – om det såsom i sökandens fall rör sig om en tjänsteman (se artikel 1a som citeras ovan) – börjar sitt arbete. Enligt samma bestämmelser är vederbörande i tjänst fram till dess att en likvärdig motsatt administrativ åtgärd föranleder vad som i kapitel 4 i tjänsteföreskrifterna benämns ”tjänstgöringens upphörande”.
Vad gäller tjänstemän kan tjänstgöringen upphöra till exempel genom uppsägning från den anställdes sida (artikel 48 i tjänsteföreskrifterna), entledigande (artikel 50 i tjänsteföreskrifterna), uppsägning på grund av bristande arbetsinsats (artikel 51 i tjänsteföreskrifterna), beslut om pensionering (artikel 52 i tjänsteföreskrifterna) eller dödsfall (artikel 47 i tjänsteföreskrifterna). Tjänstledighet av personliga skäl är däremot inte en administrativ ställning som föranleder ”tjänstgöringens upphörande”.
Tribunalen påpekar att även om det antas att sökanden, samtidigt som hon till följd av sin tjänstledighet av personliga skäl fortfarande är fast anställd tjänsteman vid kommissionen, ”trädde i tjänst” på nytt på grund av sin anställning vid Emsa den 1 juni 2015, när 2014 års reform redan hade trätt i kraft, kan inverkan av att hon på nytt ”trädde i tjänst” endast bedömas mot bakgrund av de nya bestämmelserna om fastställande av intjäningsgraden i fråga om pensionsrättigheter (1,8 procent) och pensionsåldern (66 år) och deras särskilda syfte, vilket är att ”de nya bestämmelserna och åtgärderna [i fråga om pensionsrättigheter] kan börja tillämpas …, med hänsyn till de anställdas [, inbegripet anställda vid byråerna,] förvärvade rättigheter och berättigade förväntningar innan [2014 års reform] träder i kraft”.
Även om övergångsbestämmelserna i fråga förvisso syftade till att få kontroll över budgetkostnaderna för unionens administrativa utgifter, kan dessa bestämmelser således inte under några omständigheter inskränka de förvärvade rättigheterna och berättigade förväntningarna hos de anställda som, oberoende av kategori, var ”på plats” före ikraftträdandet av 2014 års reform (se punkt 74 ovan).
Mot denna bakgrund ska det konstateras att sökanden, samtidigt som hon utan avbrott har varit i tjänst vid unionen från det att hon tillsattes som tjänsteman vid kommissionen år 2006, nödvändigtvis – under hela anställningsförhållandet med unionen och trots ställningen som tjänstledig av personliga skäl – har behållit sin anslutning till unionens pensionssystem i enlighet med artikel 83 i tjänsteföreskrifterna och har bidragit till pensionssystemet genom avgifter som tagits ut på den månadslön som hon varit berättigad till, först som tjänsteman vid kommissionen och därefter, utan avbrott i kontinuiteten, som anställd av unionen från och med sin första anställning vid Frontex den 1 februari 2012 och därefter vid Emsa den 1 juni 2015.
[Rättad genom beslut av den 22 januari 2019] Under dessa omständigheter ska det följaktligen konstateras att vid tillämpningen av övergångsbestämmelserna i fråga ska sökanden anses ha varit ”i tjänst” vid unionen mellan den 1 maj 2004 och den 31 december 2013 och att hon eftersom hon fortfarande är i tjänst efter det sistnämnda datumet har rätt att omfattas av de villkor som fastställs i nämnda övergångsbestämmelser rörande dels intjäningsgraden på 1,9 procent i fråga om pensionsrättigheter, dels pensionsåldern på 63 år.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 21 och 22 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunderna.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska den bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, jämförd med artikel 1.2 f i rättegångsreglerna, ska unionens organ och byråer som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Intervenienterna ska således bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:

1)
Europeiska kommissionens beslut av den 16 april 2016, vilket har fastställts genom noten av den 29 april 2016 från Byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO), ogiltigförklaras.

2)
Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Isabel Tornés rättegångskostnader.

3)
Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-Lisa), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa), Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) och Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) ska bära sina rättegångskostnader.

Frimodt Nielsen
Forrester
Perillo
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 december 2018.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
S. Gervasoni
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.