CELEX: 62016TJ0643
Politique étrangère et de sécurité commune
Mesures restrictives spécifiques prises à l’encontre de personnes, de groupes et d’entités en vue de lutter contre le terrorisme
Gel des fonds
Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC
Base factuelle des décisions de gel des fonds
Obligation de motivation
Authentification des actes du Conseil

Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du présent recours
Résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies
Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001), arrêtant des stratégies pour lutter par tous les moyens contre le terrorisme et, en particulier, contre son financement. Le paragraphe 1, sous c), de cette résolution dispose, notamment, que tous les États doivent geler sans attendre les fonds et les autres avoirs financiers ou les ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles et des personnes et des entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités.
Cette résolution ne prévoit pas de liste de personnes, d’entités ou de groupes auxquels ces mesures doivent être appliquées.
Droit de l’Union européenne
Le 27 décembre 2001, considérant qu’une action de l’Union européenne était nécessaire afin de mettre en œuvre la résolution 1373 (2001), le Conseil de l’Union européenne a adopté la position commune 2001/931/PESC, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (
JO 2001, L 344, p. 93
). En particulier, l’article 2 de la position commune 2001/931 prévoit le gel des fonds et des autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et repris sur la liste figurant à l’annexe de ladite position commune.
Le même jour, afin de mettre en œuvre au niveau de l’Union les mesures décrites dans la position commune 2001/931, le Conseil a adopté le règlement (CE) n
o
2580/2001, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (
JO 2001, L 344, p. 70
), ainsi que la décision 2001/927/CE, établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 (
JO 2001, L 344, p. 83
).
Le 2 mai 2002, le nom « “Gama’a al-Islamiyya” (également connu sous le nom de “Al Gama’a al-Islamiyya”) (“groupe islamique”—“GI”) » a été inscrit par le Conseil sur la liste annexée à la position commune 2002/340/PESC, portant mise à jour de la position commune 2001/931 (
JO 2002, L 116, p. 75
), et celle incluse dans la décision 2002/334/CE, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et abrogeant la décision 2001/927 (
JO 2002, L 116, p. 33
).
Ces listes ont été mises à jour en application de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001.
Le 21 décembre 2015, le Conseil a maintenu le nom de la requérante sur lesdites listes par la décision (PESC) 2015/2430, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931, et abrogeant la décision (PESC) 2015/1334 (
JO 2015, L 334, p. 18
), et le règlement d’exécution (UE) 2015/2425, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2015/1325 (
JO 2015, L 334, p. 1
).
Le 22 décembre 2015, le Conseil a publié au
Journal officiel de l’Union européenne
un avis à l’attention des personnes, groupes et entités qui avaient été inclus sur la liste visée à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 (
JO 2015, C 430, p. 5
). Cet avis informait ces personnes, groupes et entités que leur nom avait été maintenu sur les listes de gel de fonds et qu’ils pouvaient adresser au Conseil une demande en vue d’obtenir l’exposé des motifs justifiant ce maintien.
Le 20 mai 2016, l’avocat de la requérante a demandé au Conseil de lui communiquer l’exposé des motifs pour lesquels le nom de sa cliente avait été inscrit initialement sur les listes de gel de fonds, puis maintenu sur ces listes par le règlement d’exécution 2015/2425, tout en mettant en doute le fait que lesdites listes visaient en réalité sa cliente.
Le 26 mai 2016, le Conseil lui a communiqué onze exposés des motifs en indiquant :
« Vous trouverez ci-joint les exposés des motifs justifiant l’inscription et le maintien de votre client sur la liste figurant dans le règlement [d’exécution] 2015/2425 […] mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement […] n
o
2580/2001. »
Actes attaqués
Actes de juillet 2016
Le 12 juillet 2016, le Conseil a adopté, d’une part, la décision (PESC) 2016/1136, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931, et abrogeant la décision 2015/2430 (
JO 2016, L 188, p. 21
) et, d’autre part, le règlement d’exécution (UE) 2016/1127, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution 2015/2425 (
JO 2016, L 188, p. 1
) (ci-après, pris ensemble, les « actes de juillet 2016 »). Le nom de la requérante était maintenu sur les listes annexées à ces actes (ci-après les « listes litigieuses de juillet 2016 »).
Par lettre du 13 juillet 2016, le Conseil a adressé à l’avocat de la requérante l’exposé des motifs justifiant le maintien du nom de celle-ci sur les listes litigieuses de juillet 2016 en lui indiquant la possibilité de demander le réexamen de ces listes dans le cadre de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931. Dans ce courrier, il a en outre indiqué ce qui suit :
« Le Conseil a estimé qu’il n’y avait pas de nouveaux éléments dans le dossier qui justifieraient de modifier sa position. Il estime en conséquence que les motifs qu’il vous a préalablement communiqués dans sa lettre du 26 mai 2016 sont toujours valables. »
Il résulte de l’exposé des motifs des actes de juillet 2016 que l’inclusion du nom de la requérante dans les listes litigieuses reposait sur quatre décisions nationales.
La première décision nationale était l’ordonnance n
o
1261 du Secretary of State for the Home Department (ministère de l’Intérieur, Royaume-Uni, ci-après le « Home Secretary »), du 29 mars 2001, modifiant le UK Terrorism Act 2000 (loi du Royaume-Uni de 2000 sur le terrorisme) et portant interdiction de la requérante, considérée comme une organisation impliquée dans des actes de terrorisme (ci-après la « décision du Home Secretary »).
La deuxième décision nationale était une décision du United States Secretary of State (secrétaire d’État des États-Unis), du 8 octobre 1997, qualifiant, aux fins de l’Immigration and Nationality Act (loi des États-Unis sur l’immigration et la nationalité), la requérante d’« organisation terroriste étrangère » (ci-après la « décision américaine de 1997 »).
La troisième décision nationale émanait du secrétaire d’État des États-Unis et avait été prise le 31 octobre 2001 en application de l’Executive Order n
o
13224 (décret présidentiel n
o
13224) (ci-après la « décision américaine de 2001 »).
La quatrième décision nationale était datée du 23 janvier 1995 et avait été prise en application de l’Executive Order n
o
12947 (décret présidentiel n
o
12947) (ci-après la « décision américaine de 1995 »).
Dans la partie principale de l’exposé des motifs relatif aux actes de juillet 2016, d’abord, le Conseil constatait que ces décisions nationales constituaient des décisions d’autorités compétentes au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et qu’elles étaient toujours en vigueur. Ensuite, il indiquait avoir examiné s’il existait des éléments en sa possession qui militeraient en faveur du retrait du nom de la requérante des listes litigieuses de juillet 2016 et n’en avoir trouvé aucun. Enfin, il indiquait considérer que les raisons ayant justifié l’inscription du nom de la requérante sur les listes de gel de fonds restaient valables et concluait qu’il devait être maintenu sur les listes litigieuses de juillet 2016.
En outre, l’exposé des motifs relatif aux actes de juillet 2016 comportait une annexe A concernant la « décision de l’autorité compétente du Royaume-Uni » et une annexe B concernant les « décisions des autorités compétentes des États-Unis ». Chacune de ces annexes contenait une description des législations nationales en vertu desquelles les décisions des autorités nationales avaient été adoptées, une présentation des définitions des notions de terrorisme qui figuraient dans ces législations, une description des procédures de réexamen desdites décisions, une description de faits sur lesquels les autorités concernées s’étaient fondées et la constatation que ces faits constituaient des actes de terrorisme au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
Au point 16 de l’annexe A de l’exposé des motifs relatif aux actes de juillet 2016, le Conseil indiquait que, en novembre 2013, le Home Secretary avait conclu, sur la base des éléments de preuve disponibles, que « le groupe était impliqué d’une autre manière dans le terrorisme et que, par conséquent, l’interdiction devait être maintenue ».
Au point 10 de l’annexe B des actes de juillet 2016, le Conseil indiquait que, aux États-Unis, le réexamen le plus récent de la désignation de la requérante comme organisation terroriste étrangère avait été achevé le 15 décembre 2010 et que le gouvernement américain avait conclu au maintien de cette désignation. De plus, au point 18 de l’annexe B, il se référait aux « dossiers administratifs (“administrative records”) Gama’a al-Islamiyya de 2010 et 2003 du Département d’État ».
Actes de janvier 2017
Le 27 janvier 2017, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2017/154, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931, et abrogeant la décision 2016/1136 (
JO 2017, L 23, p. 21
), et le règlement d’exécution (UE) 2017/150, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution 2016/1127 (
JO 2017, L 23, p. 3
) (ci-après, pris ensemble, les « actes de janvier 2017 »). Le nom de la requérante était maintenu sur les listes annexées à ces actes (ci-après les « listes litigieuses de janvier 2017 »).
Par lettre du 30 janvier 2017, le Conseil a adressé à l’avocat de la requérante l’exposé des motifs justifiant le maintien du nom de celle-ci sur les listes litigieuses de janvier 2017 en lui indiquant la possibilité de demander le réexamen de ces listes dans le cadre de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931.
Cet exposé des motifs était identique à celui relatif aux actes de juillet 2016.
La requérante n’a pas réagi à ce courrier.
Actes d’août 2017
Le 4 août 2017, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2017/1426, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931, et abrogeant la décision 2017/154 (
JO 2017, L 204, p. 95
), et le règlement d’exécution (UE) 2017/1420, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution 2017/150 (
JO 2017, L 204, p.3
) (ci-après, pris ensemble, les « actes d’août 2017 »). Le nom de la requérante était maintenu sur les listes annexées à ces actes (ci-après les « listes litigieuses d’août 2017 »).
Par lettre du 7 août 2017, le Conseil a adressé à l’avocat de la requérante l’exposé des motifs justifiant le maintien du nom de celle-ci sur les listes litigieuses d’août 2017 en lui indiquant la possibilité de demander le réexamen de ces listes dans le cadre de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931.
Cet exposé des motifs était identique à celui relatif aux actes de juillet 2016 et de janvier 2017.
La requérante n’a pas réagi à ce courrier.
Actes de mars 2018
Le 21 mars 2018, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2018/475, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931, et abrogeant la décision 2017/1426 (
JO 2018, L 79, p. 26
), et le règlement d’exécution (UE) 2018/468, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution 2017/1420 (
JO 2018, L 79, p. 7
) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2018 »). Le nom de la requérante était maintenu sur les listes annexées à ces actes (ci-après les « listes litigieuses de mars 2018 »).
Par lettre du 22 mars 2018, le Conseil a adressé à l’avocat de la requérante l’exposé des motifs justifiant le maintien du nom de celle-ci sur les listes litigieuses de mars 2018 en lui indiquant la possibilité de demander le réexamen de ces listes dans le cadre de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931.
Cet exposé des motifs était identique à celui relatif aux actes de juillet 2016 ainsi qu’aux actes de janvier et d’août 2017.
La requérante n’a pas réagi à ce courrier.
Actes de juillet 2018
Le 30 juillet 2018, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2018/1084, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931, et abrogeant la décision 2018/475 (
JO 2018, L 194, p. 144
), et le règlement d’exécution (UE) 2018/1071, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution 2018/468 (
JO 2018, L 194, p. 23
) (ci-après, pris ensemble, les « actes de juillet 2018 »). Le nom de la requérante était maintenu sur les listes annexées à ces actes (ci-après les « listes litigieuses de juillet 2018 »).
Par lettre du 31 juillet 2018, le Conseil a adressé à l’avocat de la requérante l’exposé des motifs justifiant le maintien du nom de celle-ci sur les listes litigieuses de juillet 2018 en lui indiquant la possibilité de demander le réexamen de ces listes dans le cadre de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931.
Cet exposé des motifs était identique à celui relatif aux actes de juillet 2016, aux actes de janvier et d’août 2017 ainsi qu’aux actes de mars 2018, à l’exclusion de quelques différences formelles et d’une référence, dans le point 16 de l’annexe B, au « droit à une protection juridictionnelle effective » et non plus au « droit à une protection juridictionnelle ».
La requérante n’a pas réagi à ce courrier.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 septembre 2016, la requérante a introduit le présent recours, dans lequel elle concluait à l’annulation des actes de juillet 2016 en ce qu’ils la concernaient.
Le 18 octobre 2016, l’affaire a été attribuée à la cinquième chambre du Tribunal.
Le 2 décembre 2016, le président de la cinquième chambre du Tribunal a décidé, conformément à l’article 69, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, de suspendre l’affaire jusqu’aux décisions de la Cour mettant fin à l’instance dans les affaires C‑599/14 P, Conseil/LTTE, et C‑79/15 P, Conseil/Hamas.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 21 décembre 2016, la Commission européenne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Conseil.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 27 mars 2017, la requérante a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête pour tenir compte des actes de janvier 2017, en tant qu’ils la concernaient.
Par courrier du 16 août 2017, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur les conséquences à tirer des arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
), et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas (
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
), pour la présente affaire.
Le 3 septembre 2017, la requérante a répondu à cette demande.
Le 18 septembre 2017, le Conseil a déposé le mémoire en défense, qui contenait, en outre, la réponse au mémoire en adaptation du 27 mars 2017 et les observations visées au point 43 ci-dessus.
Par décision du 26 septembre 2017, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis l’intervention de la Commission.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 octobre 2017, la requérante a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête pour tenir compte des actes d’août 2017.
Le 12 octobre 2017, le Conseil a, à l’invitation du Tribunal, répondu au mémoire en adaptation du 3 octobre 2017.
Le 8 novembre 2017, la requérante a déposé une réplique.
Le 9 novembre 2017, la Commission a déposé un mémoire en intervention.
Le 28 novembre 2017, le Conseil a déposé, à l’invitation du Tribunal, ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission.
Le 15 janvier 2018, le Conseil a déposé une duplique.
Le 13 avril 2018, en application de l’article 27, paragraphe 2, du règlement de procédure, le président du Tribunal a réattribué l’affaire, pour des raisons de connexité, à un autre juge rapporteur, affecté à la première chambre.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 13 mai 2018, la requérante a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête pour tenir compte des actes de mars 2018.
Par actes des 4 et 19 juin 2018, le Conseil et la Commission ont, à l’invitation du Tribunal, répondu au mémoire en adaptation du 13 mai 2018.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 14 septembre 2018, la requérante a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête pour tenir compte des actes de juillet 2018.
Par actes des 27 septembre et 17 octobre 2018, le Conseil et la Commission ont, à l’invitation du Tribunal, répondu au mémoire en adaptation du 14 septembre 2018.
Sur proposition du juge rapporteur, la première chambre du Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 novembre 2018.
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler les actes de juillet 2016, de janvier et d’août 2017 ainsi que de mars et de juillet 2018, en tant qu’ils la concernent (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») ;
–
condamner le Conseil aux entiers dépens.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme étant non fondé ;
–
condamner la requérante aux dépens.
En droit
La requérante invoque huit moyens, tirés respectivement :
–
de la violation de l’article 1
er
, paragraphe 5, de la position commune 2001/931 ;
–
de la violation de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 ;
–
d’erreurs sur la matérialité des faits ;
–
de l’erreur d’appréciation quant à son caractère de « groupe terroriste » ;
–
de la violation de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 ;
–
de la violation de l’obligation de motivation ;
–
de la violation des droits de la défense et du droit à la protection juridictionnelle ;
–
du défaut d’authentification des exposés des motifs.
Le Tribunal estime opportun d’examiner les premier, deuxième, troisième et sixième moyens, en ce que, dans ce dernier, la requérante fait grief au Conseil de ne pas avoir indiqué, dans les actes attaqués, les preuves ou les indices sérieux au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, ainsi que le huitième moyen.
Le sixième moyen sera examiné après le deuxième moyen.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 1
er
, paragraphe 5, de la position commune 2001/931
La requérante estime que le Conseil a violé l’article 1
er
, paragraphe 5, de la position commune 2001/931 parce qu’il n’a pas indiqué, dans sa dénomination telle qu’elle figure sur les listes litigieuses de juillet 2016, de janvier et d’août 2017 ainsi que de mars et de juillet 2018 (ci-après les « listes litigieuses »), le lieu de son implantation, à savoir l’Égypte. Elle fait observer, à cet égard, que, au fil du temps, sa dénomination a changé dans les actes du Conseil et qu’il existe de nombreux groupes dont la dénomination est similaire à la sienne. Ces dénominations ne différeraient que par quelques lettres et signifieraient, dans tous les cas, « groupe islamique ». Elle prétend que, en raison de cette imprécision, elle s’est trouvée dans une situation d’incertitude quant à la question de savoir si elle était visée par les listes litigieuses.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien-fondé du moyen.
À titre liminaire, il importe de relever que l’objet du recours est limité aux actes attaqués, de sorte que le moyen ne saurait être examiné qu’en tant qu’il se rapporte à ceux-ci.
À cet égard, il convient de relever que l’article 1
er
, paragraphe 5, de la position commune 2001/931 prévoit ce qui suit :
« Le Conseil fait en sorte que les noms des personnes physiques ou morales, des groupes ou entités énumérés à l’annexe soient accompagnés de suffisamment de précisions pour permettre l’identification précise d’individus, de personnes morales, d’entités ou d’organismes, ce qui facilitera la disculpation de ceux qui portent des noms identiques ou similaires. »
En l’espèce, le Conseil a, dans tous les actes attaqués, désigné la requérante de la manière suivante : « “Gama’a al-Islamiyya” (également connu sous le nom de “Al Gama’a al-Islamiyya”) (“groupe islamique”—“GI”) ».
Comme le souligne la requérante, cette dénomination ne comporte pas d’indication du lieu d’implantation de son organisation.
Toutefois, l’indication de cette donnée n’est pas requise par la disposition citée au point 68 ci-dessus, l’exigence étant seulement que la dénomination utilisée par le Conseil soit suffisamment précise pour éviter une confusion avec des organisations portant des noms identiques ou similaires.
En l’espèce, la dénomination de la requérante mentionnée dans les actes attaqués et reprise au point 69 ci-dessus est suffisamment particulière, dès lors qu’elle diffère, en partie en tout cas, du nom des groupes et entités dont la dénomination aurait pu, selon elle, être confondue avec la sienne, à savoir « Al-Jamâ’h al-Islâmiyah », « Jemaah Islamiyah », « Al-Jama’ah Al-Islamiyah », « Jamaat al-Islamiya » et « Jamaa Islamiya ».
À supposer même qu’un risque de confusion existe, comme le fait observer le Conseil, ce risque n’a pas pu être préjudiciable à la requérante, puisqu’elle a pu prendre connaissance des actes attaqués en sachant que ceux-ci la concernaient, comme le démontrent les courriers du Conseil des 13 juillet 2016, 30 janvier et 7 août 2017 ainsi que des 22 mars et 31 juillet 2018 (voir points 12, 23, 27, 31 et 35 ci-dessus) et les actes de procédure par lesquels elle a demandé leur annulation.
Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931
La requérante fait grief au Conseil d’avoir violé l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 en qualifiant la décision du Home Secretary et les décisions américaines de 1995, de 1997 et de 2001 (ci-après, prises ensemble, les « décisions américaines ») de décisions prises par des autorités compétentes au sens de cette disposition.
Le maintien du nom d’une personne ou d’une entité sur la liste de gel de fonds constitue, en substance, le prolongement de l’inscription initiale et présuppose, dès lors, la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, tel qu’il a été constaté initialement par le Conseil, sur la base de la décision nationale ayant servi de fondement à cette inscription initiale (arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
, et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, point
).
Le moyen est donc opérant.
Il convient d’examiner les critiques propres aux décisions des autorités américaines avant celles qui sont communes aux autorités américaines et du Royaume-Uni.
Sur les critiques propres aux décisions des autorités américaines
À titre principal, la requérante estime que le Conseil ne pouvait fonder les actes attaqués sur les décisions des autorités américaines parce que les États-Unis constituent un État tiers et que, par principe, les autorités de ces États ne sont pas des « autorités compétentes » au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
Sur ce point, la requérante fait valoir que le système établi par l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 repose sur la confiance accordée aux autorités nationales, laquelle est basée sur le principe de coopération loyale entre le Conseil et les États membres de l’Union et s’appuie sur le partage de valeurs communes, inscrites dans les traités, ainsi que sur la soumission à des normes partagées, dont la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les autorités de pays tiers ne pourraient bénéficier de cette confiance.
À cet égard, il y a lieu de relever que, selon la Cour, la notion d’« autorité compétente » utilisée par l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 ne se limite pas aux autorités des États membres, mais peut, en principe, inclure également des autorités d’États tiers (arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
L’interprétation adoptée par la Cour se justifie, d’une part, par le libellé de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, qui ne limite pas la notion d’« autorités compétentes » aux autorités des États membres, et, d’autre part, par l’objectif de cette position commune, qui a été adoptée pour mettre en œuvre la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies, laquelle vise à intensifier la lutte contre le terrorisme au niveau mondial par la coopération systématique et étroite de tous les États (arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
À titre subsidiaire, pour le cas où il serait admis que l’autorité d’un État tiers puisse constituer une autorité compétente au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, la requérante fait valoir que la validité des actes adoptés par le Conseil dépend, aussi, des vérifications devant être effectuées par celui-ci pour s’assurer, notamment, de la compatibilité de la législation américaine avec le principe du respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective.
Or, en l’espèce, le Conseil, dans la motivation des actes attaqués, se serait limité, en substance, à décrire des procédures de réexamen et à observer qu’il existait des possibilités de recours sans vérifier si les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective étaient garantis.
À cet égard, il y a lieu de constater que, selon la Cour, lorsque le Conseil se fonde sur une décision d’un État tiers, il doit vérifier, préalablement, si cette décision a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective (voir, en ce sens, arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
Dans les exposés des motifs relatifs à ses propres actes, le Conseil doit fournir des indications permettant de considérer qu’il a procédé à cette vérification (voir, en ce sens, arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
À cette fin, le Conseil doit faire état, dans ces exposés des motifs, des raisons l’ayant amené à considérer que la décision de l’État tiers sur laquelle il se fonde a été adoptée dans le respect du principe des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective (arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
Selon la jurisprudence, les mentions devant figurer dans les exposés des motifs à propos de cette appréciation peuvent être, le cas échéant, succinctes (voir, en ce sens, arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
C’est à la lumière de la jurisprudence rappelée aux points 85 à 88 ci-dessus qu’il convient d’examiner les arguments soulevés par la requérante en ce qui concerne, d’une part, le droit à une protection juridictionnelle effective et, d’autre part, le principe du respect des droits de la défense.
Le Tribunal estime opportun de commencer par cette seconde question.
À cet égard, la requérante fait valoir que, dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, le Conseil n’a pas fourni d’indications sur les raisons l’ayant amené à considérer, au terme d’une vérification, que, aux États-Unis, le respect des droits de la défense était garanti dans le cadre de procédures administratives concernant la désignation d’organisations comme étant terroristes.
Au demeurant, la législation américaine n’exigerait pas que soient notifiées, ni même motivées, les décisions adoptées par des autorités en la matière. Selon la requérante, si l’article 219 de la loi des États-Unis sur l’immigration et la nationalité, qui fonde la décision américaine de 1997, contient une obligation de publier la décision de désignation dans le Registre fédéral, il n’en va pas de même pour le décret présidentiel n
o
13224, qui fonde la décision américaine de 2001 et ne prévoirait aucune mesure de cette nature.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le principe du respect des droits de la défense exige que les personnes visées par des décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts soient mises en mesure de faire connaître utilement leur point de vue au sujet des éléments retenus à leur charge pour fonder les décisions en cause (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, point
et jurisprudence citée).
Dans le cas de mesures visant à inscrire les noms de personnes ou d’entités sur une liste de gel de fonds, ce principe implique que les motifs de ces mesures soient communiqués à ces personnes ou entités concomitamment avec, ou immédiatement après, leur adoption (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, point
).
Au point 16 de l’annexe B de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, le Conseil affirme ce qui suit :
« En ce qui concerne les procédures de réexamen et la description qui est faite des voies de recours disponibles, le Conseil estime que la législation des États-Unis assure la protection des droits de la défense […] »
Les informations fournies par le Conseil dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués diffèrent par la suite en fonction des décisions américaines examinées.
D’une part, pour les décrets présidentiels n
os
12947 et 13224, qui fondent les décisions américaines de 1995 et de 2001, la description générale fournie par le Conseil ne fait état d’aucune obligation, pour les autorités américaines, de communiquer aux intéressés une motivation, ou même de publier ces décisions.
Il s’ensuit que le respect du principe des droits de la défense n’est pas assuré pour ces deux décisions et que, par conséquent, en application de la jurisprudence rappelée aux points 85 à 88 ci-dessus, celles-ci ne peuvent servir de fondement aux actes attaqués.
D’autre part, s’agissant de la décision américaine de 1997, certes, il résulte des points 10 et 11 de l’annexe B des actes attaqués que, en application de la loi des États-Unis sur l’immigration et la nationalité, les désignations d’organisations terroristes étrangères ou les décisions faisant suite à une demande de révocation de ces désignations font l’objet d’une publication dans le Registre fédéral. Toutefois, le Conseil ne fournit aucune indication sur la question de savoir si, en l’espèce, la publication de la décision américaine de 1997 contenait une quelconque motivation. Par ailleurs, il ne ressort pas non plus de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués que, en dehors du dispositif de ladite décision, une motivation, quelle qu’elle soit, a été mise à la disposition de la requérante d’une quelconque manière.
Dans ces conditions, il y a lieu d’examiner si l’indication qu’une décision est publiée dans un journal officiel de l’État tiers suffit pour considérer que le Conseil a, conformément à la jurisprudence citée aux points 85 à 88 ci-dessus, satisfait à son obligation de vérifier si, dans les États tiers dont émanent les décisions servant de fondement aux actes attaqués, les droits de la défense ont été respectés.
À cette fin, il convient de se référer à l’affaire qui a donné lieu aux arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
), et du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil (
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
). Dans cette affaire, le Conseil avait indiqué, dans l’exposé des motifs d’un des actes visés, que les décisions des autorités de l’État tiers concerné avaient fait l’objet d’une publication dans le journal officiel de cet État, sans fournir d’autres informations (arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
Dans l’arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, points
et
), la Cour, considérant dans leur ensemble toutes les mentions relatives aux décisions des autorités de l’État tiers, qui figuraient dans l’exposé des motifs du règlement du Conseil, a jugé qu’elles étaient insuffisantes pour qu’il puisse être constaté que cette institution avait procédé à la vérification requise en ce qui concernait le respect, dans cet État tiers, du principe des droits de la défense.
La même conclusion doit être retenue, par identité de motifs, dans la présente affaire, en ce qui concerne la seule mention, figurant dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, selon laquelle la décision américaine de 1997 avait fait l’objet, aux États-Unis, d’une publication dans le Registre fédéral.
Pour ces raisons et sans même qu’il soit besoin d’examiner la question du respect du droit à une protection juridictionnelle effective, il y a lieu de considérer que, en l’espèce, la motivation relative aux décisions américaines est insuffisante, de sorte que celles-ci ne peuvent servir de fondement aux actes attaqués.
L’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 n’exigeant pas que les actes du Conseil se fondent sur une pluralité de décisions d’autorités compétentes, les actes attaqués ont pu, en ce qui concerne l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses, se référer, toutefois, à la seule décision du Home Secretary, de sorte qu’il convient de poursuivre l’examen du recours, en limitant celui-ci aux actes attaqués, pour autant qu’ils sont fondés, à l’origine, sur cette dernière décision.
Sur les critiques communes aux décisions des autorités du Royaume-Uni et aux décisions des autorités américaines
La requérante fait valoir que, pour trois raisons, les décisions des autorités américaines et du Royaume-Uni, sur lesquelles sont fondés les actes attaqués, ne constituent pas des « décisions d’autorités compétentes » au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
Ces raisons seront examinées ci-après en tant qu’elles concernent la décision du Home Secretary, conformément au point 105 ci-dessus.
–
Sur la préférence devant être donnée aux autorités judiciaires
La requérante soutient que, selon l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, le Conseil ne peut s’appuyer sur des décisions administratives que si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence en matière de lutte contre le terrorisme. Or, tel ne serait pas le cas en l’espèce, dès lors que, au Royaume-Uni, les autorités judiciaires auraient une compétence dans ce domaine. La décision du Home Secretary n’aurait donc pas pu être prise en considération par le Conseil dans les actes attaqués.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien-fondé de cette argumentation.
À cet égard, il convient de relever que, selon la jurisprudence, la nature administrative et non judiciaire d’une décision n’est pas déterminante pour l’application de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, dans la mesure où le libellé même de cette disposition prévoit explicitement qu’une autorité non judiciaire peut être qualifiée d’autorité compétente au sens de cette disposition (arrêts du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, points
et
, et du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
Même si l’article 1
er
, paragraphe 4, second alinéa, de la position commune 2001/931 comporte une préférence pour les décisions émanant des autorités judiciaires, il n’exclut nullement la prise en compte de décisions émanant d’autorités administratives, lorsque, d’une part, ces autorités sont effectivement investies, en droit national, de la compétence pour adopter des décisions restrictives à l’encontre de groupements impliqués dans le terrorisme et, d’autre part, ces autorités, bien que seulement administratives, peuvent être considérées comme « équivalentes » aux autorités judiciaires (arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
Selon la jurisprudence, des autorités administratives doivent être considérées comme équivalentes à des autorités judiciaires lorsque leurs décisions sont susceptibles de recours juridictionnel (arrêt du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, point
).
En conséquence, le fait que des juridictions de l’État concerné détiennent des compétences en matière de répression du terrorisme ne fait pas obstacle à ce que le Conseil tienne compte des décisions rendues par l’autorité administrative nationale chargée de l’adoption des mesures restrictives en matière de terrorisme (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
En l’espèce, il résulte des informations fournies par le Conseil que les décisions du Home Secretary sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant la Proscribed Organisations Appeal Commission (commission d’appel concernant les organisations interdites, Royaume-Uni), qui statuera en appliquant les principes régissant le contrôle juridictionnel, et que chaque partie peut faire appel de la décision de la commission d’appel concernant les organisations interdites sur un point de droit devant une juridiction d’appel si elle obtient l’autorisation de cette commission ou, à défaut, de la juridiction d’appel (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil,
T‑228/02
,
EU:T:2006:384
, point
).
Dans ces conditions, il apparaît que les décisions du Home Secretary sont susceptibles de faire l’objet d’un recours juridictionnel de sorte que, en application de la jurisprudence exposée aux points 111 et 112 ci-dessus, cette autorité administrative doit être considérée comme l’équivalent d’une autorité judiciaire et, donc, comme une autorité compétente, ainsi que le soutient le Conseil, au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 en conformité avec la jurisprudence qui s’est déjà prononcée à plusieurs reprises en ce sens (arrêts du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, point
, et du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, points
à
).
Il résulte des considérations qui précèdent que les actes attaqués ne sauraient être annulés pour la raison que, dans leur exposé des motifs, le Conseil s’est référé à une décision du Home Secretary, qui constitue une autorité administrative.
–
Sur le fait que la décision du Home Secretary consiste en un listage des organisations terroristes
La requérante fait valoir que l’action des autorités compétentes concernées par les actes attaqués, dont le Home Secretary, consiste, dans la pratique, à établir des listes d’organisations terroristes pour leur imposer un régime restrictif. Cette activité de listage ne constituerait pas une compétence répressive assimilable à une « ouverture d’enquêtes ou de poursuites » ou encore à une « condamnation », pour citer les pouvoirs dont devrait, selon les termes de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, jouir l’« autorité compétente ».
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste le bien-fondé de cette argumentation.
À cet égard, il convient de relever que, selon la jurisprudence, la position commune 2001/931 ne requiert pas que la décision de l’autorité compétente s’inscrive dans le cadre d’une procédure pénale stricto sensu, pourvu que, eu égard aux objectifs poursuivis par la position commune 2001/931 dans le cadre de la mise en œuvre de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies, la procédure nationale en question ait pour objet la lutte contre le terrorisme au sens large (arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
En ce sens, la Cour a considéré que la protection des personnes concernées n’était pas mise en cause si la décision prise par l’autorité nationale ne s’inscrivait pas dans le cadre d’une procédure visant à infliger des sanctions pénales, mais dans celui d’une procédure ayant pour objet des mesures de type préventif (arrêt du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa,
C‑539/10 P et C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, point
).
En l’espèce, la décision du Home Secretary édicte des mesures d’interdiction à l’encontre d’organisations considérées comme terroristes et s’inscrit donc, comme le requiert la jurisprudence, dans une procédure nationale visant, à titre principal, à l’imposition de mesures de type préventif ou répressif à l’encontre de la requérante, au titre de la lutte contre le terrorisme (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
Quant à la circonstance que l’activité de l’autorité en cause aboutit à l’établissement d’une liste de personnes ou d’entités impliquées dans le terrorisme, il convient de souligner qu’elle n’implique pas, en tant que telle, que cette autorité n’a pas effectué d’appréciation individuelle s’agissant de chacune de ces personnes ou entités préalablement à son insertion dans ces listes, ni que cette appréciation devrait nécessairement être arbitraire ou dénuée de fondement (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
Ainsi, ce n’est pas tant la circonstance que l’activité de l’autorité en cause aboutisse à l’établissement d’une liste de personnes ou d’entités impliquées dans le terrorisme qui est en cause que la question de savoir si cette activité est exercée avec suffisamment de garanties pour permettre au Conseil de s’appuyer sur elle pour fonder sa propre décision d’inscription (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2014, LTTE/Conseil,
T‑208/11 et T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, point
).
En conséquence, c’est à tort que la requérante prétend qu’admettre que le pouvoir de listage puisse caractériser une autorité compétente contredirait, par principe, la position commune 2001/931.
Cette position n’est pas infirmée par les autres arguments avancés par la requérante.
En premier lieu, la requérante soutient que, selon l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, seules les listes établies par le Conseil de sécurité des Nations unies peuvent être prises en compte par le Conseil.
Cet argument ne peut être admis, l’objet de la dernière phrase de l’article 1
er
, paragraphe 4, premier alinéa, de la position commune 2001/931 étant seulement d’offrir au Conseil une possibilité de désignation supplémentaire à côté des désignations qu’il peut opérer sur la base de décisions d’autorités nationales compétentes.
En second lieu, la requérante souligne que, dans la mesure où elle reprend des listes proposées par les autorités compétentes, la liste de l’Union se résume à une liste de listes, étendant ainsi à celle-ci le champ d’application de mesures administratives nationales adoptées, le cas échéant, par des autorités d’États tiers, sans que les personnes en cause en soient informées et sans qu’elles soient en mesure de se défendre de manière effective.
À cet égard, il convient de constater que, comme l’indique la requérante, le Conseil, lorsqu’il identifie les personnes ou entités à soumettre aux mesures de gel de fonds, se fonde sur des constatations effectuées par des autorités compétentes.
Dans le cadre de la position commune 2001/931, une forme de coopération spécifique a été instaurée entre les autorités des États membres et les institutions européennes, engendrant, pour le Conseil, l’obligation de s’en remettre autant que possible à l’appréciation des autorités nationales compétentes (voir, en ce sens, arrêts du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, point
, et du 4 décembre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T‑284/08
,
EU:T:2008:550
, point
).
En principe, il n’appartient pas au Conseil de se prononcer sur le respect des droits fondamentaux de l’intéressé par les autorités des États membres, ce pouvoir appartenant aux juridictions nationales compétentes (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2007, Sison/Conseil,
T‑47/03
, non publié,
EU:T:2007:207
, point
).
Ce n’est que, de manière exceptionnelle, lorsque la requérante conteste, sur la base d’éléments concrets, que des autorités des États membres ont respecté les droits fondamentaux que le Tribunal doit vérifier que ceux-ci ont été effectivement respectés [voir, par analogie, arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, point
].
En revanche, lorsque sont impliquées des autorités d’États tiers, le Conseil est tenu, comme cela a été relevé aux points 85 et 86 ci-dessus, de s’assurer d’office que ces garanties ont été effectivement mises en œuvre et de motiver sa décision sur ce point.
–
Sur l’absence de preuves ou d’indices sérieux et crédibles fondant la décision du Home Secretary
La requérante considère que, dès lors qu’il s’appuyait sur une décision administrative et non sur une décision judiciaire, le Conseil devait établir que cette décision était « basée sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles », comme le requiert l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
Ne concernant pas la qualification de « décision prise par des autorités compétentes » au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, qui est l’objet du présent moyen, cette argumentation sera examinée dans le cadre des deuxième et sixième moyens en tant qu’ils concernent les preuves ou les indices sérieux et crédibles au sens de cette disposition.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent et sous réserve de l’examen de l’argumentation mentionnée au point 134 ci-dessus, le deuxième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur les deuxième et sixième moyens, en tant qu’ils concernent les preuves ou les indices sérieux et crédibles au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931
Dans le cadre des deuxième et sixième moyens, la requérante soutient que le Conseil aurait dû, dans les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, indiquer « les preuves et les indices sérieux et crédibles » sur lesquels se fondaient les décisions des autorités compétentes. Des faits s’y trouveraient, certes, mentionnés. Mais ils le seraient dans des termes vagues et abstraits.
Ainsi qu’il résulte du point 134 ci-dessus, dans le cadre du deuxième moyen, la requérante considère en outre que le Conseil ne fournit aucune preuve quant aux faits mentionnés dans les actes attaqués.
Au vu de ce qui a été décidé au point 105 ci-dessus, ce moyen doit seulement être examiné en tant qu’il concerne la décision du Home Secretary.
À cet égard, il y a lieu de relever que, selon l’article 1
er
, paragraphe 4, premier alinéa, de la position commune 2001/931, les listes de gel de fonds sont établies sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes et des entités visées, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou de la tentative de commettre, ou de la participation à, ou de la facilitation d’un tel acte, « basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles », ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits.
Il résulte de l’économie générale de cette disposition que l’exigence qui incombe au Conseil de vérifier, avant d’inscrire le nom de personnes ou d’entités sur les listes de gel de fonds sur le fondement de décisions prises par des autorités compétentes, que ces décisions sont « basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles » ne concerne que les décisions d’ouvertures d’enquêtes ou de poursuites et non celles de condamnation.
La distinction ainsi faite entre les deux types de décision résulte de l’application du principe de coopération loyale entre les institutions et les États membres, principe dans lequel s’inscrit l’adoption de mesures restrictives en matière de lutte contre le terrorisme et en vertu duquel le Conseil doit fonder l’inscription de personnes ou d’entités terroristes sur les listes de gel de fonds sur des décisions adoptées par les autorités nationales sans devoir ou même pouvoir les remettre en cause.
Ainsi défini, le principe de coopération loyale s’applique aux décisions nationales comportant une condamnation avec pour conséquence que le Conseil ne doit pas vérifier, avant d’inscrire le nom de personnes ou d’entités sur les listes de gel de fonds, que ces décisions sont basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles et qu’il doit s’en remettre, sur ce point, à l’appréciation effectuée par l’autorité nationale.
Quant aux décisions nationales portant sur l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites, elles se situent, par nature, au départ ou dans le courant d’une procédure non encore parvenue à son terme. Pour assurer le caractère effectif de cette lutte, il a été estimé utile que le Conseil, pour adopter des mesures restrictives, puisse se fonder sur de telles décisions, même si celles-ci présentent un caractère seulement préparatoire, tout en prévoyant, pour assurer la protection des personnes visées par ces procédures, que cet usage soit soumis à la vérification, par le Conseil, qu’elles reposent sur des preuves ou indices sérieux et crédibles.
En l’espèce, la décision du Home Secretary est définitive en ce sens qu’elle ne doit pas être suivie d’une enquête. De plus, elle a pour objet d’interdire la requérante au Royaume-Uni avec des conséquences pénales pour les personnes qui entretiendraient, de près ou de loin, un lien avec elle.
Dans ces conditions, la décision du Home Secretary ne constitue pas une décision d’ouverture d’enquêtes ou de poursuites, mais doit être assimilée à une décision de condamnation, de sorte que, en application de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, le Conseil ne devait pas indiquer, dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, les preuves et indices sérieux qui se trouvaient à la base de la décision de cette autorité.
À cet égard, le fait que le Home Secretary constitue une autorité administrative est indifférent, dès lors que, ainsi qu’il ressort des points 114 et 115 ci-dessus, ses décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours juridictionnel et que, partant, il doit être considéré comme l’équivalent d’une autorité judiciaire.
En conséquence, il ne peut être fait grief au Conseil de ne pas avoir indiqué, dans les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, « les preuves et les indices sérieux et crédibles » qui fondaient la décision du Home Secretary.
Ne devant pas être indiqués, ces faits ne doivent pas, a fortiori, être prouvés.
Les deuxième et sixième moyens, en tant qu’ils concernent les preuves ou les indices sérieux et crédibles au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, doivent donc être rejetés.
Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs sur la matérialité des faits
La requérante critique les faits mentionnés par le Conseil dans les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, au motif qu’ils sont relatés de manière trop imprécise, qu’ils ne sont pas établis et qu’ils sont trop anciens pour justifier le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses.
Ce troisième moyen ne doit être examiné qu’en tant qu’il concerne les faits sur lesquels le Conseil s’est appuyé pour maintenir le nom de la requérante sur les listes litigieuses. En effet, ainsi qu’il résulte de l’examen du moyen qui précède, les faits qui fondent la décision du Home Secretary ne doivent pas être indiqués dans les actes attaqués.
En ce qui concerne le maintien de l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses, le Conseil a, au point 7 de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, relevé que, en l’espèce, les décisions des autorités compétentes sur lesquelles il s’était fondé pour l’inscription initiale étaient toujours en vigueur.
De la jurisprudence, il résulte que, lorsqu’un laps de temps important s’est écoulé entre la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale et l’adoption des actes visant au maintien de cette inscription, le Conseil ne peut se borner, pour conclure à la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, à constater que ladite décision est demeurée en vigueur, mais il doit procéder à une appréciation actualisée de la situation, tenant compte d’éléments factuels plus récents, démontrant que ledit risque subsiste (voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, points
et
, et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, points
et
).
Il résulte également de la jurisprudence citée au point 154 ci-dessus que les éléments factuels plus récents qui fondent le maintien du nom d’une personne ou d’une entité sur les listes de gel de fonds peuvent provenir de sources autres que des décisions nationales adoptées par des autorités compétentes (voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
, et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, point
).
En l’espèce, la décision initiale du Home Secretary date de 2001, tandis que les actes attaqués ont été adoptés entre juillet 2016 et juillet 2018.
Vu l’importance de la période séparant la décision initiale du Home Secretary des actes attaqués, variant entre quinze et dix-sept ans, le Conseil ne pouvait, en application de la jurisprudence rappelée au point 154 ci-dessus, se contenter de constater que la décision du Home Secretary avait été maintenue en vigueur, sans faire état d’éléments plus récents démontrant que le risque d’implication de la requérante dans des activités terroristes avait subsisté.
S’agissant de tels éléments, en premier lieu, le Conseil a indiqué, au point 16 de l’annexe A de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, en relation avec la procédure de réexamen qui s’est déroulée en 2013 au Royaume-Uni :
« En novembre 2013, le Home Secretary a conclu, sur la base des éléments de preuve disponibles, que le groupe était impliqué d’une autre manière dans le terrorisme car il possédait des armes et restait déterminé à user de violence pour atteindre son objectif d’un État islamique […] »
Selon la requérante, ce fait est trop imprécis pour justifier le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses.
À cet égard, il convient de relever que, pour les décisions de gel de fonds subséquentes, la Cour a considéré que le juge de l’Union était tenu de vérifier, en particulier, d’une part, le respect de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE ainsi que, d’autre part, le point de savoir si ces motifs étaient étayés (arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
, et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, point
).
S’agissant de l’obligation de motivation, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
et jurisprudence citée).
La motivation ne doit pas spécifier tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
, et du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, point
).
En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêts du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
, et du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, point
).
En l’espèce, force est de constater que, lorsqu’il indique, au point 16 de l’annexe A de l’exposé des motifs des actes attaqués, que « [la requérante] possédait des armes et restait déterminé[e] à user de violence pour atteindre son objectif d’un État islamique », le Conseil ne satisfait pas à l’obligation de motivation telle qu’elle vient d’être définie.
En effet, d’une part, le Conseil se limite, dans une telle déclaration, à évoquer, dans des termes généraux, une possession d’armes, sans la situer dans le temps ni la localiser. D’autre part, il prête à la requérante une intention que n’étaie aucun fait déterminé ou même déterminable.
Dans ces conditions, la requérante se trouve, relativement à ce fait, dans l’impossibilité d’identifier, même avec l’aide du contexte, ce qui lui est reproché, tandis que le Tribunal est placé dans une situation où, pour la même raison, il lui est impossible d’exercer le contrôle exigé par la Cour.
La motivation de ce fait ne satisfait donc pas aux conditions imposées par la jurisprudence rappelée aux points 160 à 163 ci-dessus.
En second lieu, le Conseil a, au point 18 de l’annexe B de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, énuméré les faits provenant « des dossiers administratifs (“administrative records”) Gama’a l-Islamiyya de 2010 et 2003 du Département d’État », en indiquant, au point 10 de la même annexe, que l’examen le plus récent de la désignation de la requérante comme étant une organisation terroriste étrangère avait été achevé le 15 décembre 2010.
Ces faits sont les suivants :
–
« [la requérante] a revendiqué la tentative d’assassinat de juin 1995 contre le président égyptien Hosni Moubarak » ;
–
« en 1997, [la requérante] a attaqué des touristes à Louxor (Égypte), faisant 58 victimes » ;
–
« dans un bulletin de 2006, le [Federal Bureau of Investigation (FBI, Bureau fédéral d’enquêtes, États-Unis d’Amérique)] a averti les autorités que Rahman, un responsable [de la requérante], avait lancé un appel pour que des attentats soient menés en représailles s’il venait à décéder en prison. Le bulletin citait les dernières volontés et le testament de Rahman diffusés lors d’une conférence d’Al-Qaïda en 1998 ».
Comme il apparaît de la jurisprudence rappelée aux points 154 et 155 ci-dessus, de tels faits sont susceptibles de justifier le maintien du nom de la requérante sur la liste de gel de fonds et la source utilisée pour les rapporter est indifférente, l’essentiel étant, pour le Conseil, de disposer d’éléments suffisamment récents pour asseoir sa position.
Parmi ces faits, les deux premiers sont antérieurs à la décision du Home Secretary qui fonde l’inscription initiale de la requérante. Ils ne peuvent, dès lors, être pris en considération pour justifier le maintien de cette inscription.
Quant au troisième fait, la requérante fait valoir qu’il est évoqué de manière trop approximative et, en particulier, que le dénommé Rahman n’est pas clairement identifié. Elle ajoute que les déclarations de cette personne ne sont pas imputables à son organisation et que ce fait, comme les autres qui sont mentionnés dans les actes attaqués, est trop ancien.
À cet égard, il convient de rappeler que le degré de motivation requis du Conseil doit être apprécié au regard du contexte dans lequel est intervenu l’acte attaqué et de la connaissance que peut avoir la requérante de ce contexte. En l’espèce, il est de notoriété publique que M. Omar Abdel Rahman était un responsable de la requérante, qu’il a été incarcéré aux États-Unis en 1993 à la suite d’attentats commis sur le territoire américain et qu’il l’est resté jusqu’à sa mort en 2017.
Vu ce contexte connu, il convient de considérer que ce fait a été décrit de manière suffisamment précise pour qu’il soit satisfait à l’obligation de motivation.
En particulier, le dénommé Rahman pouvait aisément être identifié et il n’était pas déraisonnable, vu sa position, d’imputer ses déclarations à la requérante.
Ledit fait est cependant insuffisant à justifier, à lui seul, le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses.
En effet, la conférence de presse au cours de laquelle les dernières volontés de M. Rahman auraient été diffusées a eu lieu en 1998 et est donc antérieure à la décision du Home Secretary, qui a été adoptée en 2001. Quant au bulletin du FBI, il a été diffusé en 2006, soit dix ans avant l’adoption des actes attaqués.
L’analyse qui précède est contestée par le Conseil, selon lequel le Tribunal ne peut exercer le contrôle décrit au point 160 ci-dessus sur les faits mentionnés dans l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués parce qu’ils proviennent de décisions adoptées par des autorités nationales compétentes dans le cadre de la révision des décisions prises, à l’origine, par ces autorités pour procéder à l’inscription initiale de la requérante.
Selon le Conseil, ces décisions de révision devraient être assimilées à celles visées par l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, de sorte que les faits qui sont à la base de ces décisions ne devraient pas être contrôlés par le Tribunal en ce qui concerne leur motivation et leur matérialité, même lorsque celles-ci sont contestées.
Cet argument manque en fait et en droit.
En premier lieu, s’agissant des faits repris au point 16 de l’annexe A de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, il convient, tout d’abord, de constater que, dans le cadre de questions posées par le Tribunal, le Conseil a indiqué que, en novembre 2013, la décision du Home Secretary avait été réexaminée par le groupe interministériel chargé du réexamen des interdictions. Toutefois, à l’audience, il a reconnu, de manière formelle, que ce réexamen n’avait pas donné lieu à l’adoption, par les autorités du Royaume-Uni, d’un acte spécifique susceptible d’être produit devant le Tribunal. Il n’existe donc pas de décision susceptible d’être assimilée à une décision d’une autorité compétente au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
Par ailleurs, s’agissant des faits mentionnés au point 18 de l’annexe B de l’exposé des motifs relatif aux actes attaqués, il convient de relever qu’un lien précis n’a pas été clairement établi avec une décision de réexamen prise aux États-Unis. En effet, il est seulement fait état, dans ce point 18, de faits constatés dans des « administrative records », sans que le statut de ces derniers soit précisé au regard du réexamen mentionné au point 10 de la même annexe, et la date attribuée à l’un de ces « records » ne correspond pas à celle dudit réexamen.
En outre, il convient de rappeler que les décisions américaines citées par le Conseil dans les actes attaqués ne peuvent servir de fondement à ces derniers, dès lors que cette institution n’a pas vérifié, dans l’exposé des motifs, que les exigences liées au respect des droits de la défense étaient satisfaites en conformité avec la jurisprudence de la Cour.
De ces différents éléments, il ressort que le Conseil ne peut se prévaloir de décisions nationales de réexamen qui satisferaient aux conditions de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
En second lieu, quand bien même le réexamen des décisions des autorités compétentes qui ont servi de base à l’inscription initiale aurait fait l’objet de décisions satisfaisant aux conditions de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, force serait de constater que, en tout état de cause, ces décisions ne fonderaient pas une première inscription au sens de cette disposition, mais une décision de maintien d’une inscription au sens de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la même position commune.
Or, la Cour a jugé que, dans le cadre d’un recours introduit contre une décision de maintien d’une inscription, la personne ou l’entité concernée peut contester l’ensemble des éléments sur lesquels le Conseil s’appuie afin de démontrer la persistance du risque de son implication dans des activités terroristes, indépendamment de la question de savoir si ces éléments sont tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente ou d’autres sources (arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
, et du 26 juillet 2017, Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, point
).
La circonstance que les faits mentionnés au point 16 de l’annexe A et au point 18 de l’annexe B des exposés des motifs des actes attaqués seraient à la base de décisions d’autorités nationales plus récentes, satisfaisant aux conditions de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, ne supprimerait donc pas le droit, pour la requérante, de critiquer leur motivation et leur matérialité et l’obligation, pour le Tribunal, de contrôler celles-ci, conformément à la jurisprudence rappelée au point 160 ci-dessus.
Ainsi, aux points 161 à 177 ci-dessus, il y a bien lieu d’examiner la motivation et la matérialité des faits invoqués par le Conseil pour maintenir l’inscription du nom de la requérante sur les listes de gel de fonds, même s’ils proviennent d’une décision nationale de réexamen.
Au terme de cet examen, il convient de considérer, en l’espèce, que les faits mentionnés par le Conseil dans les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués ne permettent pas de justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses.
Il y a donc lieu de considérer que le troisième moyen est fondé.
Le Tribunal estime toutefois opportun de poursuivre par l’examen du huitième moyen.
Sur le huitième moyen, tiré du défaut d’authentification des exposés des motifs des actes attaqués
Dans la requête, la requérante observe que les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, qui ont été transmis à son avocat par les courriers du Conseil des 26 mai et 13 juillet 2016, des 30 janvier et 7 août 2017 ainsi que des 22 mars et 31 juillet 2018, n’étaient pas signés par le président de cette institution et, partant, qu’ils n’avaient pas été authentifiés, comme le requiert l’article 15 du règlement intérieur de cette institution, tel qu’adopté par la décision 2009/937/UE du 1
er
décembre 2009 (
JO 2009, L 325, p. 35
).
La requérante soutient que, en l’absence d’une telle authentification, elle ne peut être certaine que les exposés des motifs qui lui ont été transmis correspondent parfaitement à ceux adoptés par le Conseil et qu’ils ont été reproduits dans leur intégralité sans avoir subi de changement postérieurement à leur adoption.
À ce sujet, la requérante observe que les exposés des motifs qui lui ont été communiqués par courrier du 26 mai 2016 étaient tous datés du 24 mai 2016, ce qui implique qu’ils aient subi des modifications, en tout cas pour ce qui concerne leur date, puisqu’ils ont été adoptés à des moments différents, sans qu’il soit possible de déterminer si ce changement est le seul qui leur ait été apporté.
À titre liminaire, il importe de constater que le moyen n’est pleinement opérant qu’en tant qu’il concerne les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués. Dès lors, les exposés des motifs communiqués par le courrier du 26 mai 2016, qui se rapportent à des actes antérieurs à ceux-ci, ne sauraient utilement être pris en compte.
Sur le fond, il y a lieu de rappeler que l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE énonce ce qui suit :
« Les actes non législatifs adoptés sous la forme de règlements, de directives et de décisions, lorsque ces dernières n’indiquent pas de destinataire, sont signés par le président de l’institution qui les a adoptés. »
De plus, l’article 15 du règlement intérieur du Conseil prévoit :
« Le texte […] des actes adoptés par le Conseil […] est revêtu de la signature du président en exercice lors de leur adoption et de celle du secrétaire général. Le secrétaire général peut déléguer sa signature à des directeurs généraux du secrétariat général. »
Dans l’arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, point
), cité par la requérante, la Cour a jugé, à propos d’une décision adoptée par la Commission, que l’authentification prévue par le règlement intérieur de cette institution ne pouvait être analysée comme une simple formalité destinée à assurer sa mémoire, mais avait pour but d’assurer la sécurité juridique en figeant, dans les langues faisant foi, le texte adopté par le collège.
Selon la Cour, l’authentification prévue par le règlement intérieur de la Commission permet de vérifier, en cas de contestation, la correspondance parfaite des textes notifiés ou publiés avec le texte adopté par l’institution et, par là-même, avec la volonté de leur auteur (arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a.,
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, point
).
Il s’ensuit, selon la Cour, que l’authentification requise par le règlement intérieur de la Commission constitue, au sens de l’article 263 TFUE, une forme substantielle dont la violation peut donner lieu à un recours en annulation (arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a.,
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, point
).
Ces règles, énoncées dans l’arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, points
et
), à propos d’actes de la Commission, doivent être transposées aux actes du Conseil.
En effet, comme pour les actes de la Commission, le principe de la sécurité juridique impose que les tiers disposent d’un moyen de vérifier que les actes du Conseil qui sont publiés ou notifiés correspondent à ceux qui ont été adoptés.
Il en va ainsi même si, à la différence de la Commission, le Conseil ne constitue pas un collège. En effet, dans l’arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
), la Cour s’est notamment fondée, pour justifier l’obligation d’authentifier des actes, sur la nécessité d’assurer la sécurité juridique, en permettant de vérifier, en cas de contestation, la correspondance parfaite des textes notifiés ou publiés avec le texte adopté par l’institution. Or, la sécurité juridique est un principe général de droit s’appliquant à l’ensemble des institutions, indépendamment de leur nature, particulièrement lorsque, comme cela est le cas en l’espèce, elles adoptent des actes destinés à produire des effets sur la situation juridique de personnes morales ou privées.
De plus, comme la Commission, les actes du Conseil sont, notamment en vertu de l’article 215 TFUE, soumis à des règles de majorité, dont il importe de pouvoir vérifier qu’elles ont été respectées.
En l’espèce, il est constant que les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, qui ont été transmis à la requérante, ne comportent pas de signature, mais se présentent, en eux-mêmes, comme des documents dactylographiés dépourvus d’en-tête et ne comportant aucune mention, pas même une date, qui permettrait de les identifier comme des actes émanant du Conseil et de déterminer la date à laquelle ils ont été adoptés.
Dans la défense, le Conseil a expliqué que les exposés des motifs communiqués à la requérante avaient été extraits des notes adressées au Comité des représentants permanents (Coreper) avant approbation des actes attaqués par le Conseil conformément à la procédure applicable. Il a, en outre, produit l’annexe B 25 qui contenait :
–
la note 10272/16 remise au Coreper le 17 juin 2016, en annexe de laquelle se trouvait l’exposé des motifs relatif aux actes de juillet 2016 ;
–
l’ordre du jour provisoire de la 2591
e
réunion du Coreper des 21 et 22 juin 2016 ; au point 25 de l’ordre du jour provisoire du Coreper du 21 juin 2016 figuraient, parmi les points I, les projets des actes de juillet 2016 avec une référence à la note 10272/16 ainsi qu’à d’autres documents ;
–
l’ordre du jour de la 3480
e
session du Conseil du 12 juillet 2016, concernant les points A ; au point 21 de cet ordre du jour étaient mentionnés les projets des actes de juillet 2016 avec une référence à la note 10272/16 et aux documents mentionnés dans l’ordre du jour du Coreper ainsi qu’à d’autres documents.
Par une mesure d’organisation de la procédure, le Tribunal a, le 29 juin 2018, demandé au Conseil de lui communiquer les actes attaqués, signés conformément à l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE et à l’article 15 de son règlement intérieur.
Le 20 juillet 2018, le Conseil a transmis au Tribunal les actes attaqués, datés et revêtus de la signature de son président et de son secrétaire général, sans que ces actes contiennent, toutefois, l’exposé des motifs justifiant leur adoption.
En définitive, le Conseil a reconnu, à l’audience, que les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués n’avaient pas fait l’objet d’une signature de son président et de son secrétaire général.
Il apparaît ainsi qu’une forme substantielle a été méconnue lors de l’adoption des actes attaqués et que, par conséquent, les actes attaqués doivent être annulés.
Cette analyse est contestée par le Conseil.
En premier lieu, le Conseil indique que les actes ont été signés comme le prévoit le règlement intérieur et que la signature fait seulement défaut sur les exposés des motifs. La formalité ayant été respectée pour les actes, ces derniers ne devraient pas être annulés.
À cet égard, il convient de relever que l’argument soulevé par le Conseil opère, entre les actes et leur motivation, une dissociation qui n’est pas acceptable.
En application de l’article 296 TFUE, les actes adoptés par le Conseil doivent être motivés, cette disposition exigeant, conformément à une jurisprudence constante, que l’institution concernée expose les raisons qui l’ont amenée à les arrêter, afin de permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
et jurisprudence citée).
Le dispositif d’un acte ne peut se comprendre et sa portée être mesurée qu’à la lumière de ses motifs. Le dispositif et la motivation constituant un tout indivisible (arrêts du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a.,
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, point
, et du 18 janvier 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Commission,
T‑93/02
,
EU:T:2005:11
, point
), il appartient à l’institution d’adopter, à la fois, l’un et l’autre.
Au vu de ces considérations, aucune distinction ne peut être opérée entre les motifs et le dispositif d’un acte pour l’application des dispositions requérant l’authentification de celui-ci. Lorsque, comme en l’espèce, l’acte et l’exposé des motifs figurent dans des documents distincts, l’un et l’autre doivent être authentifiés, comme le requièrent ces dispositions, sans que la présence d’une signature sur l’un puisse donner lieu à une présomption, réfragable ou irréfragable, que le second a été, lui aussi, authentifié.
En deuxième lieu, le Conseil fait valoir que, dans la présente affaire, le contexte factuel est différent de celui de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
), en ce que, dans la présente affaire, les actes attaqués et les exposés des motifs y relatifs ont été adoptés, dans leur intégralité, par l’institution concernée.
À cet égard, il importe de relever que, selon la jurisprudence, la violation d’une forme substantielle est constituée par le seul défaut d’authentification d’un acte, sans qu’il soit nécessaire d’établir, en outre, que l’acte est affecté d’un autre vice ou que l’absence d’authentification a causé un préjudice à celui qui l’invoque (arrêts du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, point
, et du 6 avril 2000, Commission/Solvay,
C‑287/95 P et C‑288/95 P
,
EU:C:2000:189
, point
).
En l’occurrence, l’exposé des motifs n’ayant pas été authentifié, une forme substantielle n’a pas été respectée, ce qui doit conduire à l’annulation des actes attaqués, sans qu’il soit nécessaire de rechercher si les documents communiqués à la requérante correspondent parfaitement à ceux adoptés par le Conseil.
En troisième lieu, le Conseil prétend que la jurisprudence lui impose de séparer, dans le cadre de la position commune 2001/931, les exposés des motifs des actes eux-mêmes. Pour ce qui concerne les mesures restrictives adoptées par le Conseil, c’est donc de la jurisprudence elle-même que résulterait la situation actuelle, dans laquelle les actes sont signés, mais non les exposés des motifs, de sorte qu’aucun reproche ne pourrait lui être adressé sur ce point et que les actes ne pourraient, par conséquent, être annulés.
À cet égard, il importe de relever que, en application de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, tous les actes doivent être motivés et que, comme il a été relevé au point 215 ci-dessus, le dispositif et les motifs d’une décision constituent un tout indivisible.
Il est vrai que, eu égard au fait que la publication détaillée des griefs retenus à la charge des personnes et des entités concernées pourrait se heurter à des considérations impérieuses d’intérêt général et porter atteinte à leurs intérêts légitimes, il a été admis que la publication au Journal officiel du dispositif et d’une motivation générale de mesures de gels de fonds était suffisante, étant entendu que la motivation spécifique et concrète de cette décision devait être formalisée et portée à la connaissance des intéressés par toute autre voie appropriée (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil,
T‑228/02
,
EU:T:2006:384
, point
).
Toutefois, cette tolérance ne concerne que la publication des actes et non ces actes eux-mêmes et, par conséquent, l’obligation, prévue par l’article 15 du règlement intérieur du Conseil, de les signer.
En quatrième lieu, le Conseil fait valoir que la procédure utilisée pour son fonctionnement permettait, en l’espèce, de vérifier, autrement que par une signature, que les exposés des motifs adressés à l’avocat de la requérante correspondaient à ceux qu’il avait adoptés.
Le Conseil estime en avoir fait la démonstration lorsque, le 5 octobre 2018, en réponse à des questions qui lui avaient été posées par le Tribunal, il a retracé la procédure suivie en son sein pour adopter les actes de juillet 2016 et communiqué une série de documents relatifs à ces actes, dont il a déduit que les exposés des motifs transmis à la requérante correspondaient à ceux qu’il avait approuvés.
Il résulte de cette argumentation que, selon le Conseil, une alternative à la signature peut être mise en place par les institutions lorsqu’elles l’estiment utile ou nécessaire.
Un tel argument ne peut être accueilli.
Lorsque le traité et le règlement intérieur d’une institution requièrent de cette dernière qu’elle accomplisse une formalité déterminée dans un contexte particulier, cette institution ne peut remplacer cette exigence par des pratiques non prévues dans les règles qui lui sont applicables. Étant au service d’une union de droit, les institutions, quelles qu’elles soient, ne peuvent s’affranchir des règles qui leur sont applicables.
En toute hypothèse, le Conseil n’a pas fait la démonstration qu’il est possible pour un tiers de s’assurer que les exposés des motifs qui lui ont été adressés correspondent à ceux qu’il a adoptés.
Au vu de ce qui précède, il convient d’accueillir les troisième et huitième moyens et d’annuler les actes attaqués, en tant qu’ils concernent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les quatrième, cinquième et septième moyens ainsi que les branches du sixième moyen qui ne concernent pas les preuves ou les indices sérieux et crédibles au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la requérante, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ailleurs, selon l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens.
La Commission supportera donc ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :

1)
La décision (PESC) 2016/1136 du Conseil, du 12 juillet 2016, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2015/2430, le règlement d’exécution (UE) 2016/1127 du Conseil, du 12 juillet 2016, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2015/2425, la décision (PESC) 2017/154 du Conseil, du 27 janvier 2017, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2016/1136, le règlement d’exécution (UE) 2017/150 du Conseil, du 27 janvier 2017, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution 2016/1127, la décision (PESC) 2017/1426 du Conseil, du 4 août 2017, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2017/154 , le règlement d’exécution (UE) 2017/1420 du Conseil, du 4 août 2017, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution 2017/150, la décision (PESC) 2018/475 du Conseil, du 21 mars 2018, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2017/1426, le règlement d’exécution (UE) 2018/468 du Conseil, du 21 mars 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution 2017/1420, la décision (PESC) 2018/1084 du Conseil, du 30 juillet 2018, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2018/475, et le règlement d’exécution (UE) 2018/1071 du Conseil, du 30 juillet 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution 2018/468, sont annulés, en tant que ces actes concernent « “Gama’a al-Islamiyya” (également connu sous le nom de “Al Gama’a al-Islamiyya”) (“groupe islamique”—“GI”) ».

2)
Le Conseil de l’Union européenne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Al-Gama’a al-Islamiyya Egypt (Gamaa Islamya Égypte).

3)
La Commission européenne supportera ses propres dépens.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 avril 2019.
Le greffier
E. Coulon
Le président
I. Pelikánová
(
*1
)	Langue de procédure : le français.