CELEX: 62011TJ0479
Statsstøtte
forskning på olieområdet
Institut français du pétrole (IFP) omfattet af en implicit ubegrænset statsgaranti ved at blive tillagt status som offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (EPIC)
fordel
formodning om en fordel

Tvistens baggrund
Ved deres søgsmål har Den Franske Republik og IFP Énergies nouvelles (herefter »IFPEN«), hvis navn før den 13. juli 2010 var Institut français du pétrole, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 29. juni 2011 om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08), ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole« (
EUT 2012, L 14, s. 1
, herefter »den anfægtede afgørelse«), i dens helhed.
IFPEN er et offentligt forskningsinstitut, der er pålagt tre almennyttige opgaver, nemlig forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemisk teknik, uddannelse af ingeniører og teknikere samt udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale vedrørende disse sektorer (14. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Endvidere kontrollerer IFPEN direkte og indirekte tre erhvervsdrivende selskaber, Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som IFPEN har indgået eksklusive forsknings- og licensaftaler med.
Indtil 2006 havde IFPEN status som privatretlig juridisk person og var i henhold til national fransk lovgivning undergivet den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol. I medfør af loi n? 2005-781, du 13 juillet 2005, de programme fixant les orientations de la politique énergétique (lov nr. 2005-781 af 13.7.2005 om fastlæggelse af energipolitiske retningslinjer) (JORF af 14.7.2005, s. 11570) blev IFPEN med virkning fra den 6. juli 2006 omdannet til en offentligretlig juridisk person, nærmere bestemt offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (EPIC) (21.-23. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Af sagens akter fremgår det, dels at omdannelsen var begrundet i de franske myndigheders ønske om bringe IFPEN’s karakter og finansieringsmåde i overensstemmelse med foretagendets finansieringsmåde. Da IFPEN fortrinsvis blev finansieret ved en budgettildeling, havde omdannelsen til formål at begrænse misforholdet mellem foretagendets private status og den omstændighed, at en væsentlig del af dets midler hidrørte fra det offentlige. Dels var omdannelsen et led i processen hen imod at gøre franske forskningsinstitutters status mere ensartet.
Det bemærkes med hensyn til EPIC’s juridiske status i fransk ret, at sådanne foretagender udgør en kategori af offentligretlige juridiske personer, som udøver virksomhed af erhvervsmæssig art. De er juridiske personer, som er selvstændige i forhold til staten og økonomisk uafhængige, og som har særlige kompetencer og opgaver, der normalt omfatter en eller flere offentlige funktioner. Efter fransk ret er offentligretlige juridiske personer i medfør af det almindelige princip om fritagelse af offentlig ejendom for arrest eller udlæg ikke omfattet af de almindelige retsregler om insolvensbehandling. At insolvensprocedurerne ikke finder anvendelse på EPIC, er blevet bekræftet i Cour de cassations (kassationsdomstolens) praksis på grundlag af loi n? 85-98, du 25 janvier 1985, relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises (lov af 25.1.1985 om rekonstruktion og retslig likvidation af virksomheder) (JORF af 26.1.1985, s. 1097).
Det særlige ved EPIC’s juridiske status har påkaldt sig Europa-Kommissionens opmærksomhed, og i afgørelse af 26. januar 2010 om Frankrigs statsstøtte C 56/07 (ex E 15/05) til det franske postvæsen (La Poste) (
EUT 2010, L 274, s. 1
, herefter »La Poste-afgørelsen«) behandlede Kommissionen for første gang denne status i relation til bestemmelserne om statsstøtte i Den Europæiske Union. Kommissionen fastslog i afgørelsen, at EPIC på grund af deres status nyder godt af en ubegrænset implicit statsgaranti for så vidt angår den del af deres erhvervsmæssige virksomhed, der involverer offentlige midler. Denne konklusion byggede på følgende omstændigheder (25. betragtning til den anfægtede afgørelse og 20.-37. betragtning til La Poste-afgørelsen):
—
EPIC er ikke omfattet af de [civilretlige] insolvensprocedurer.
—
Til gengæld er EPIC omfattet af bestemmelserne i loi n? 80-539, du 16 juillet 1980, relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public (lov nr. 80-539 af 16.7.1980 om administrative tvangsbøder og offentligretlige juridiske personers fuldbyrdelse af domme) (JORF af 17.7.1980, s. 1799) og af gennemførelsesbestemmelserne hertil. Heri udpeges staten udtrykkeligt som den myndighed, der har kompetence til at inddrive offentlige virksomheders gæld, og tillægges vigtige beføjelser, såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige midler, og der fastsættes et princip, hvorefter staten er ansvarlig i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld.
—
Hvis et EPIC opløses, finder princippet om overførsel af gælden til staten eller til en anden offentlig enhed normalt anvendelse, således at samtlige et EPIC’s kreditorer har sikkerhed for, at de aldrig mister deres fordring på et sådant foretagende.
—
EPIC kan have privilegeret adgang til »statskassens forskudskonti«.
I La Poste-afgørelsen fastslog Kommissionen, at den ubegrænsede implicitte statsgaranti, der fulgte af La Postes status som EPIC, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da den gjorde det muligt for La Poste at opnå gunstigere finansieringsvilkår, end virksomheden havde kunnet, hvis den var blevet vurderet efter sine egne fortjenester (256.-300. betragtning til La Poste-afgørelsen).
Det var i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af La Poste-afgørelsen, at de franske myndigheder i 2006 orienterede Kommissionen om, at IFPEN var blevet omdannet til et EPIC. Denne oplysning blev meddelt Kommissionen inden for rammerne af en procedure indledt i 2005 vedrørende undersøgelsen på grundlag af reglerne om statsstøtte af en offentlig finansiering, som de franske myndigheder havde ydet IFPEN (første til tredje betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen besluttede herefter at adskille undersøgelsen af, om omdannelsen af IFPEN til EPIC kunne udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, fra undersøgelsen af den offentlige finansiering af foretagendet. Den 16. juli 2008 afsluttede den undersøgelsen af den offentlige finansiering af IFPEN ved at vedtage beslutning 2009/157/EF om den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for IFP-koncernen (C 51/05 (ex NN 84/05)) (
EUT 2009, L 53, s. 13
). Samme dag vedtog den ved en beslutning offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
(
EUT 2008, C 259, s. 12
, herefter »beslutningen om at indlede den formelle procedure«) at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende den ubegrænsede statsgaranti til IFPEN og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
I beslutningen om at indlede den formelle procedure anførte Kommissionen bl.a., at omdannelsen af IFPEN til EPIC gav foretagendet en fordel, først og fremmest på grund af de gunstigere finansieringsvilkår, det angiveligt nød godt af på finansmarkederne. Ifølge Kommissionen udgjorde denne fordel, der blev finansieret ved statsmidler, statsstøtte som omhandlet i meddelelsen om anvendelsen af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på statsstøtte i form af garantier (
EUT 2008, C 155, s. 10
, herefter »meddelelsen om garantier«).
De franske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutningen ved skrivelse af 14. oktober 2008. Senere besvarede de supplerende spørgsmål fra Kommissionen og gav oplysninger om forholdet mellem IFPEN og forskellige kreditorgrupper. Der blev ligeledes afholdt et møde mellem Kommissionen og de franske myndigheder den 20. maj 2010.
Endvidere fremsatte en konkurrent til Axens, nemlig UOP Limited, der er et engelsk selskab med hjemsted i Guilfod (Det Forenede Kongerige), sine kommentarer i anledning af, at den formelle procedure var blevet indledt. De franske myndigheder havde lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til disse kommentarer.
Den 29. juni 2011 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse.
I den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen for det første, idet den anvendte samme ræsonnement som i La Poste-afgørelsen og i øvrigt henviste adskillige gange til denne afgørelse (jf. navnlig 98. og de følgende betragtninger til den anfægtede afgørelse), at IFPEN ved omdannelsen af til EPIC i juli 2006 var blevet omfattet af en ubegrænset implicit statsgaranti. Kommissionen fastslog endvidere, at garantien havde medført en overførsel af statsmidler som omhandlet i punkt 2.1 i meddelelsen om garantier, eftersom IFPEN ikke betalte nogen præmie for garantien. På den måde forelå der ifølge Kommissionen på samme tid en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten gav afkald på den betaling, der normalt erlægges for garantier. Desuden medførte garantien ifølge Kommissionen risiko for en potentiel fremtidig forpligtelse af statsmidler, idet staten kunne blive nødsaget til at betale IFPEN’s gæld (134. og 135. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Hvad derimod angår IFPEN’s datterselskaber bemærkede Kommissionen, at de i deres egenskab af erhvervsdrivende selskaber var undergivet de almindelige insolvensprocedurer, og at deres kreditorer ikke uden videre kunne gøre et ansvar gældende over for deres hovedaktionær. Den konkluderede, at datterselskaberne ikke var dækket af den ubegrænsede statsgaranti, som IFPEN var omfattet af på grund af sin status som EPIC (176. og 177. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det andet anførte Kommissionen, at den ubegrænsede statsgaranti, der fulgte af IFPEN’s status som EPIC, kunne udgøre statsstøtte, i den udstrækning den dækkede IFPEN’s økonomiske aktiviteter. Kommissionen besluttede derfor at begrænse rækkevidden af sin undersøgelse af, om der forelå statsstøtte, til kun at omfatte IFPEN’s økonomiske aktiviteter i modsætning dels til datterselskaberne virksomhed, som ikke var omfattet af garantien, dels til IFPEN’s ikke-økonomiske virksomhed. Kommissionen bemærkede, at IFPEN’s økonomiske aktiviteter begrænsede sig til den kontraktforskning, IFPEN foretog for sine datterselskabers og for tredjemands regning, teknologioverførsel inden for datterselskaberne Axens, Prosernats og Beicip-Franlabs eneretsbaserede forretningsområder, infrastrukturudlejning, tilrådighedsstillelse af personale samt levering af juridiske tjenesteydelser til datterselskaberne (187. og 189.-191. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det tredje undersøgte Kommissionen bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt den ubegrænsede implicitte statsgaranti, det drejede sig om, gav IFPEN-koncernens en selektiv fordel.
Med henblik herpå besluttede Kommissionen først at undersøge, om IFPEN selv havde kunnet drage fordel af den ubegrænsede implicitte statsgaranti, og derpå, om IFPEN havde kunnet overføre fordelen til sine datterselskaber (192. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For så vidt angår den fordel, IFPEN potentielt havde nydt godt af, besluttede Kommissionen at undersøge dette EPIC’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner samt til leverandørerne og kunderne (193. og 194. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Efter endt undersøgelse drog Kommissionen dels den konklusion, at IFPEN i sit forhold til bankerne og de finansielle institutioner ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af den ubegrænsede implicitte statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, i perioden fra dets omdannelse til EPIC i juli 2006 til udgangen af 2010 (199. betragtning til den anfægtede afgørelse). Dels fastslog den, at garantien havde givet IFPEN en reel fordel i dennes forhold til leverandørerne og kunderne (203.-238. betragtning til den anfægtede afgørelse). Endelig fandt Kommissionen, at denne økonomiske fordel var selektiv, eftersom IFPEN’s konkurrenter, der var undergivet de almindelige insolvensprocedurer, ikke var omfattet af en sammenlignelig statsgaranti.
Med hensyn til, om den fordel, IFPEN var blevet bibragt, blev overført til IFPEN’s privatretlige datterselskaber, drog Kommissionen den konklusion, idet den henviste til undersøgelsen af forholdet mellem IFPEN og dennes datterselskaber i beslutning 2009/157, at datterselskaberne Axens og Prosernat i en vis udstrækning havde kunnet nyde godt af den økonomiske fordel, IFPEN var blevet bibragt i sit forhold til kunderne. Den kvalificerede denne fordel som selektiv med den begrundelse, at Axens’ og Prosternats konkurrenter ikke havde adgang til IFPEN’s teknologier og menneskelige og materielle ressourcer på lige så gunstige vilkår (226. og 243.-250. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det fjerde undersøgte Kommissionen, om denne statsstøtte var forenelig med reglerne i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation (
EUT 2006, C 323, s. 1
). Den konkluderede, at statsstøtten til »IFPEN-koncernen« var forenelig med det indre marked under forudsætning af, at en række betingelser, der angives i den anfægtede afgørelse, var overholdt.
Den anfægtede afgørelses dispositive del er kompleks. Nedenfor gengives kun de punkter, som er af betydning for den foreliggende tvist:
»
Artikel 1
1.   Det forhold, at Frankrig tildelte [IFPEN] status af offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter, gav fra den 7. juli 2006 [IFPEN] en ubegrænset offentlig garanti (herefter »statsgaranti«06-02-2017) for alle dets aktiviteter.
2.   Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende [IFPEN]’s ikkeøkonomiske aktiviteter, især uddannelsesaktiviteterne med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer, de uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse og formidling af forskningsresultater, udgør ikke statsstøtte i henhold til [artikel 107, stk. 1, TEUF].
3.   Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende [IFPEN]’s teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i eneretsaftalen om udvikling, markedsføring og brug, som er indgået med datterselskabet Beicip-Franlab, udgør ikke statsstøtte i henhold til [artikel 107, stk. 1, TEUF].
4.   Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende [IFPEN]’s teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat og nævnes i artikel 3, stk. 1, i [beslutning 2009/157], udgør statsstøtte i henhold til [artikel 107, stk. 1, TEUF].
5.   Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende [IFPEN]’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning udgør statsstøtte i henhold til [artikel 107, stk. 1, TEUF].
[...]
Artikel 3
I perioden mellem den 7. juli 2006 og den 31. december 2009 udgjorde statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, en støtte, som er forenelig med det indre marked.
Artikel 4
Fra [den] 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende [IFPEN] og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i [beslutning 2009/157], udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4, i nærværende afgørelse, en støtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Artikel 5
1.   Den årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i [beslutning 2009/157], indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2.   Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som det offentlige foretagende [IFPEN] har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som det offentlige foretagende [IFPEN] kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
3.   Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende [IFPEN] køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes gunstigere vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5% på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
4.   Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af det offentlige foretagende [IFPEN] i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5% på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
Artikel 6
1.   De samlede offentlige midler, der gives til det offentlige foretagende [IFPEN]’s aktiviteter på Axens’ og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, herunder den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i nærværende afgørelses artikel 5, stk. 2, 3 og 4, skal være lavere end den maksimalt tilladte støtteintensitet ifølge EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation.
2.   I tilfælde af at den tærskel, der nævnes i stk. 1 i nærværende artikel, overskrides, skal det offentlige foretagende [IFPEN] i givet fald af det pågældende datterselskab, Axens eller Prosernat, have refunderet den overskydende statsstøtte.
Artikel 7
Fra [den] 1. januar 2010 udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 5, en statsstøtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 8, overholdes.
Artikel 8
1.   Kontraktforskningsaktiviteterne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende [IFPEN] udfører, og som nævnes i artikel 1, stk. 5 i nærværende afgørelse, skal fortsat være accessoriske i forhold til den primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning.
[...]
3.   Frankrig skal hvert år sende Kommissionen en rapport over de kontraktforskningsaktiviteter og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende [IFPEN] udfører, hvori de angiver beløbet herfor og andelen heraf af det budget, som det offentlige foretagende [IFPEN] afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
Artikel 9
1.   De franske myndigheder og det offentlige foretagende [IFPEN] indføjer i forbindelse med hver transaktion følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende [IFPEN]’s vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
2.   De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om udelukkelse af et statsligt ansvar i enhver kontrakt vedrørende de kontraktforskningsydelser eller tjenesteydelser, som er nævnt i nærværende afgørelses artikel 1, stk. 5.
3.   De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om, at det offentlige foretagende [IFPEN] og staten ikke har noget ansvar, i enhver kontrakt, hvis denne indebærer en fordring, som er indgået af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat.
4.   Det offentlige foretagende [IFPEN] afholder sig fra at stille nogen form for kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring til fordel for aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som ikke er forenelig med normale markedsvilkår.
[...]«
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. september 2011 har Den Franske Republik anlagt en sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse, som er indført i Rettens register under nr. T-479/11.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 29. december 2011 har UOP inden udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 115, stk. 1, i Rettens procesreglement af 2. maj 1991, fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande.
Den Franske Republik har fremsat sine skriftlige bemærkninger til denne interventionsbegæring ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 10. januar 2012. Kommissionen har ikke fremsat nogen bemærkninger.
Ved kendelse af 25. januar 2012 har Retten (Sjette Afdeling) afslået UOP’s interventionsbegæring.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. april 2012 har IFPEN anlagt en sag, som er indført i Rettens register under nr T-157/12.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 31. juli 2012 har UOP inden udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 115, stk. 1, i Rettens procesreglement af 2. maj 1991, fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande.
IFPEN og Kommissionen har fremsat deres skriftlige bemærkninger til denne interventionsbegæring ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 21. september 2012.
Ved kendelse af 23. november 2012 har Retten (Sjette Afdeling) afslået UOP’s interventionsbegæring.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger er den refererende dommer blevet tilknyttet Ottende Afdeling, og sagerne T-479/11 og T-157/12 er derfor blevet henvist til denne afdeling.
Ved kendelse af 2. december 2013 udsatte formanden for Rettens Ottende Afdeling, efter at have hørt parterne, retsforhandlingerne i sagerne T-479/11 og T-157/12, indtil Domstolen havde truffet endelig afgørelse i sag C-559/12 P, Frankrig mod Kommissionen.
Efter afsigelsen af dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen (C-559/12 P, herefter »La Poste-dommen«,
EU:C:2014:217
), anmodede Retten dels Den Franske Republik og Kommissionen om at fremsætte deres bemærkninger om, hvilke konsekvenser der burde drages af denne dom for søgsmålet i sag T-479/11, dels IFPEN og Kommissionen om at fremsætte deres bemærkninger om, hvilke de konsekvenser der burde drages af den nævnte dom for søgsmålet i sag T-157/12.
Den Franske Republik, IFPEN og Kommissionen fremsatte deres bemærkninger ved skrivelser af 5. maj 2014.
Den 8. september 2015 har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling i sagerne T-479/11 og T-157/12.
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Ottende Afdeling den 8. september 2015, efter høring af parterne, er sagerne T-479/11 og T-157/12 blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 8. oktober 2015.
Den Franske Republik og IFPEN har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres i det hele.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
I sag T-479/11 har Den Franske Republik påberåbt sig tre anbringender til støtte for søgsmålet.
Ifølge det første anbringende foreligger der en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, fordi Kommissionen ikke i fornødent omfang godtgjorde, at der forelå statsstøtte. Inden for rammerne af dette anbringende har Den Franske Republik fokuseret på bevisbyrden og det bevisniveau, der kræves i sager om statsstøtte, og fremsat argumenter inddelt i tre led, hvorved den har gjort gældende, indledningsvis at Kommissionen ikke førte positivt bevis for, at der af en status som EPIC fulgte en ubegrænset og implicit garanti, dernæst at Kommissionen ikke fremlagde tilstrækkelige beviser for, at IFPEN nød godt af en fordel, og endelig at Kommissionen ikke påviste, at der til fordelen knyttede sig en overførsel af statsmidler.
Ved det andet anbringende har Den Franske Republik gjort gældende, at Kommissionen begik retlige og faktuelle fejl, da den fandt, at IFPEN på grund af sin status som EPIC nød godt af en ubegrænset og implicit statsgaranti.
Endelig tilsidesatte Kommissionen ifølge det tredje anbringende artikel 107, stk. 1, TEUF ved at fejlfortolke begrebet selektiv fordel. Ved dette anbringende, som er inddelt i to led, har Den Franske Republik dels gjort gældende, at det var fejlagtigt, når Kommissionen fastslog, at tilstedeværelsen af en garanti, forudsat at den kunne påvises, gav IFPEN en fordel i dennes forhold til såvel kunderne og leverandørerne som bankerne og de finansielle institutioner. Dels har Den Franske Republik, subsidiært, anfægtet Kommissionens konklusioner om, at fordelen blev overført til IFPEN’s privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.
I sag T-157/12 har IFPEN påberåbt sig fem anbringender til støtte for sit søgsmål.
Ifølge det første anbringende foreligger der en tilsidesættelse af nærhedsprincippet og princippet om begrænset kompetence, der er fastsat i artikel 5 TEU og artikel 2 TEUF. Ved dette anbringende har IFPEN i det væsentlige anfægtet Kommissionens konklusion om, at der i fransk ret følger en ubegrænset og implicit statsgaranti af begrebet EPIC.
Ifølge det andet anbringende foreligger der en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, fordi Kommissionen ikke påviste, at IFPEN og dennes datterselskaber var blevet bibragt en reel økonomisk fordel. Ved dette anbringende, som er inddelt i tre led, har IFPEN indledningsvis gjort gældende, at det ikke lykkedes for Kommissionen i overensstemmelse med den i retspraksis fastlagte bevisstandard at påvise, at den omhandlede garanti havde givet foretagendet en reel økonomisk fordel, navnlig i dets forhold til leverandørerne og kunderne. Endvidere har IFPEN gjort gældende, at Kommissionen ikke i fornødent omfang godtgjorde, at den økonomiske fordel blev overført til foretagendets privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat. Endelig er der efter IFPEN’s opfattelse ikke en tilstrækkelig forbindelse mellem den økonomiske fordel og overførslen af statsmidler som følge af garantien.
Ifølge det tredje anbringende foreligger der en tilsidesættelse af meddelelsen om garantier eller, subsidiært, af artikel 107, stk. 1, TEUF. Ved dette anbringende har IFPEN i det væsentlige gjort gældende, at punkt 1.2 i meddelelsen om garantier ikke kan fortolkes således, at det heri fastslås, at den omstændighed, at en virksomhed juridisk og vedtægtsmæssigt ikke kan være genstand for konkursbehandling, automatisk giver den gunstigere finansieringsvilkår på markederne, hvilket udgør en selektiv fordel.
Ifølge det fjerde anbringende var vurderingen af størrelsen af den fordel, IFPEN var blevet bibragt, behæftet med fejlskøn. Ved dette anbringende, som er inddelt i to led, har IFPEN dels bestridt, at det med henblik på at vurdere størrelsen af den fordel, den omhandlede garanti angiveligt havde givet foretagendet i dets forhold til leverandørerne og kunderne, var relevant at anvende factoringydelser og fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats. Dels har IFPEN gjort gældende, at Kommissionen for så vidt angår både foretagendet og dets datterselskaber fejlvurderede intensiteten af statsstøtte, den angiveligt havde påvist.
Endelig foreligger der ifølge det femte anbringende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Ved dette anbringende har IFPEN i det væsentlige gjort gældende, at konsekvenserne af, at det fastslås, at EPIC nyder godt af en ubegrænset implicit statsgaranti, som udgør statsstøtte, herunder navnlig at IFPEN og Den Franske Republik pålægges en forpligtelse til forudgående anmeldelse og andre forpligtelser, er uforholdsmæssige.
Det fremgår af prøvelsen af de anbringender, Den Franske Republik og IFPEN har fremsat, og af Kommissionens reaktion på disse, at de foreliggende sager navnlig drejer sig om to spørgsmål.
Indledningsvis skal det afklares, om EPIC efter national fransk ret nyder godt af en ubegrænset implicit statsgaranti, der følger af sådanne foretagenders status, og som navnlig skyldes, at de ikke er undergivet de almindelige insolvensprocedurer.
Efter at være blevet hørt af Retten om, hvilke konsekvenser for deres søgsmål, der bør drages af dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), har sagsøgerne imidlertid ved deres skrivelser af 5. maj 2014 trukket deres anbringender vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der af begrebet EPIC følger en ubegrænset implicit statsgaranti, tilbage.
Dernæst påhviler det Retten at prøve – eftersom det er ubestridt inden for rammerne af den foreliggende tvist, at der til begrebet EPIC knytter sig en ubegrænset implicit statsgaranti – om det var med rette, at Kommissionen fastslog, at denne garanti udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Med henblik herpå skal det først og fremmest undersøges, om garantien giver IFPEN en selektiv fordel, som er en af de faktorer, der skal være til stede, for at der er tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Når Retten undersøger dette spørgsmål, skal den tage i betragtning, at det følger af dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), at det kan godtgøres, at der foreligger en sådan fordel, ved en formodning.
Alle de andre spørgsmål, som sagsøgerne har rejst i søgsmålene, dvs. indledningsvis spørgsmålet om, hvorvidt fordelen overføres til foretagendets privatretlige datterselskaber, dernæst spørgsmålet om, hvorvidt der er en forbindelse mellem den økonomiske fordel og den overførsel af statsmidler, der følger af garantien, og endelig spørgsmålet om, hvorvidt de forpligtelser, Kommissionen pålagde Den Franske Republik, er forholdsmæssige, forudsætter, at IFPEN selv drager en fordel af den statsgaranti, der knytter sig til foretagendets status som EPIC. Anbringenderne vedrørende ovennævnte spørgsmål skal følgelig betragtes som subsidiære i forhold til spørgsmålene om, hvorvidt IFPEN er blevet bibragt en fordel.
Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF i forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN er blevet bibragt en fordel, og om beregningen af denne fordel
Det andet anbringendes første led og det fjerde anbringende i sag T-157/12 samt det første anbringendes andet led og det tredje anbringendes første led i sag T-479/11 drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt den garanti, der følger af IFPEN’s status som EPIC, giver foretagendet en fordel, og i mindre grad om, hvorledes størrelsen af denne fordel skal beregnes.
De argumenter, sagsøgerne har fremført inden for rammerne af ovennævnte anbringender, drejer sig næsten udelukkende om den selektive fordel, den omhandlede garanti har givet IFPEN i dennes forhold til leverandørerne og kunderne, og herunder mere specifikt om den metode, Kommissionen valgte til at påvise fordelen, og det bevis for dens tilstedeværelse, som den fremlagde. Den Franske Republik har dog ligeledes, om end marginalt, bestridt en række af Kommissionens bemærkninger om den fordel, der kan komme til udtryk i forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner.
I det følgende ræsonnement prøver Retten derfor først argumenterne om den fordel, IFPEN kan være blevet bibragt i forholdet til sine leverandører og kunder, og dernæst den fordel, der kan komme til udtryk i forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner.
Fordelen i forbindelse med forholdet mellem IFPEN og dennes leverandører og kunder
For det første har IFPEN og Den Franske Republik i det væsentlige gjort gældende, at det ikke lykkedes Kommissionen i overensstemmelse med den i retspraksis fastlagte bevisstandard at påvise, at den omhandlede garanti gav IFPEN en økonomisk fordel.
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen med hensyn til at påvise, at der foreligger en fordel – hvilket er en af de faktorer, der skal være til stede, for at der er tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF – mindst skal godtgøre, at den undersøgte foranstaltning har eller kan have virkninger for konkurrencen. De har hævdet, at skønt Kommissionens undersøgelse kan være fremadskuende, kan den ikke være fuldstændig hypotetisk, men skal tværtimod give grundlag for at definere en fordel og vise, at denne har negative virkninger for konkurrencen.
Påvisningen af fordelens eksistens i forholdet mellem IFPEN og dennes leverandører og kunder bygger imidlertid på antagelser, der ikke støttes af beviser. Navnlig har Kommissionen ikke fremlagt vidneforklaringer fra leverandører eller kunder og heller ikke påvist, at leverandører og kunder normalt og systematisk går ud fra på forhånd, at EPIC ikke kan underkastes en insolvensprocedure. Desuden har sagsøgerne for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og kunderne gjort gældende, at visse passager i begrundelsen for den anfægtede afgørelse er uklare, for ikke at sige uforståelige.
Heraf har sagsøgerne draget den konklusion, at Kommissionen tilsidesatte sine undersøgelsesmæssige forpligtelser ved at ræsonnere på grundlag af antagelser i stedet for at tilvejebringe eventuelle konkrete beviser hos IFPEN’s leverandører og kunder for den adfærd, de blev tilskrevet.
Over for disse argumenter har Kommissionen indledningsvis gjort gældende, at den ifølge retspraksis, navnlig dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), ikke er forpligtet til at påvise de konkrete eller faktiske virkninger af den pågældende foranstaltning for at godtgøre, at der foreligger støtte. Endvidere har den hævdet, at den, når der er tale om støtteordninger, ifølge retspraksis kan begrænse sig til at undersøge en ordnings generelle indhold for at fastslå, om den indeholder elementer af støtte, uden at skulle påvise fordelen i hvert enkelt konkret tilfælde. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at den i den anfægtede afgørelse foretog en beregning og ikke en påvisning af fordelen.
For det andet har sagsøgerne anfægtet den metode, som Kommissionen valgte til at vurdere størrelsen af den fordel, den omhandlede garanti har givet IFPEN i dennes forhold til sine leverandører og kunder. Navnlig har de gjort gældende, at de factoringydelser og fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats, som Kommissionen valgte som sammenligningsindikatorer, ikke er relevante for en sådan vurdering.
Hvad indledningsvis angår forholdet mellem IFPEN og leverandørerne har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen ved at anvende factoringydelser til at fastslå, om leverandører anlægger en gunstigere vurdering af risikoen for, at et EPIC, og i særdeleshed IFPEN selv, misligholder sine forpligtelser, misforstod factoringydelsers karakter og måde at fungere på samt grundene til, at virksomheder eventuelt benytter sig af sådanne ydelser. Ifølge sagsøgerne er konklusionerne i den anfægtede afgørelse indbyrdes modstridende og afkræftes desuden af objektive oplysninger, som de franske myndigheder meddelte Kommissionen under den formelle procedure. Endelig steg – i modsætning til, hvad Kommissionen fastslog i den anfægtede afgørelse – de priser, IFPEN’s leverandører forlangte, i den omhandlede periode.
Hvad for det andet angår forholdet mellem IFPEN og kunderne har sagsøgerne i det væsentlige anført, at fuldførelsesgarantier ikke anvendes inden for forskningssektoren, og at de desuden indebærer en resultatforpligtelse og derfor ikke kan sammenlignes med garantier for bedste indsats, som indebærer en forpligtelse med hensyn til midler. Desuden påhviler der inden for rammerne af IFPEN’s kontraktforhold allerede foretagendet en sådan forpligtelse med hensyn til midler, for hvilken der gælder et kontraktligt fastsat loft, hvorfor IFPEN ikke behøver at indregne en supplerende præmie svarende til en statsgaranti i de omkostninger, der anvendes som grundlag for beregningen af prisen for foretagendets ydelser til sine kunder. Endelig leder det af Kommissionen valgte ræsonnement ifølge sagsøgerne nødvendigvis til den, klart fejlagtige, konklusion, at staten, i tilfælde af at IFPEN misligholder en kontrakt, som foretagendet har indgået med en af sine kunder, betaler kunden erstatning for misligholdelsen, også selv om denne ikke skyldes IFPEN’s insolvens.
Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumenter og i denne forbindelse påberåbt sig argumenter, som i det væsentlige gentager bemærkningerne i den anfægtede afgørelse. Under retsmødet lagde Kommissionen vægt på, at anvendelsen af et »ræsonnement baseret på omkostningen ved en tilsvarende risikodækning« ved vurderingen af værdien af den fordel, IFPEN havde kunnet nyde godt af som følge af den omhandlede garanti, var berettiget under hensyn til de vanskeligheder, Kommissionen havde skullet overvinde med henblik på at foretage vurderingen, og som navnlig skyldtes, at der på markedet ikke findes en ydelse, der kan sammenlignes med en garanti mod risikoen for insolvens, og som markedsføres som sådan.
Inden disse argumenter prøves, bemærkes indledningsvis, at fire betingelser skal være opfyldt, for at en foranstaltning over for en virksomhed kan kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. For det første skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal støtten kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den indebære en fordel alene for visse virksomheder eller visse erhvervssektorer. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 29.9.2000, CETM mod Kommissionen,
T-55/99
,
EU:T:2000:223
, præmis
og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 23.3.2006, Enirisorse,
C-237/04
,
EU:C:2006:197
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Støttebegrebet omfatter ikke blot positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger. Statslige indgreb – uanset hvilken form de end måtte have – anses således for støtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder eller er at betragte som en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår (jf. dom af 3.4.2014, La Poste,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endvidere bemærkes, at det er Kommissionen, det påhviler at bevise, at der foreligger støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 12.9.2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies mod Kommissionen,
T-68/03
,
EU:T:2007:253
, præmis
). Hvad dette angår skal Kommissionen for at efterprøve, om den begunstigede virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår, ifølge retspraksis foretage en fuldstændig gennemgang af alle de væsentlige elementer i den omtvistede transaktion og af dens sammenhæng, herunder af den begunstigede virksomheds situation og det pågældende marked (dom af 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen,
T-228/99 og T-233/99
,
EU:T:2003:57
, præmis
, og af 3.3.2010, Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen,
T-163/05
,
EU:T:2010:59
, præmis
).
Med hensyn til bevisførelsen på statsstøtteområdet er Kommissionen ifølge fast retspraksis forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de anfægtede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (jf. dom af 3.4.2014, La Poste,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad endelig angår rækkevidden af domstolsprøvelsen af den anfægtede beslutning i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF fremgår det af retspraksis, at begrebet statsstøtte efter definitionen i denne bestemmelse har en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til, at Kommissionens vurderinger er af teknisk eller kompleks karakter, gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 107, stk. 1, EF (jf. dom af 2.3.2012, Nederlandene mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har ganske vist også fastslået, at domstolsprøvelsen er begrænset med hensyn til, om en foranstaltning falder ind under artikel 107, stk. 1, EF i en sag, hvor Kommissionens bedømmelse er af teknisk eller kompleks karakter. Det tilkommer imidlertid Retten at afgøre, om dette er tilfældet (jf. dom af 2.3.2012, Nederlandene mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes ligeledes i denne forbindelse, at skønt Kommissionen har et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer økonomiske vurderinger, der skal foretages på EU-plan, indebærer denne omstændighed dog ikke, at Unionens retsinstanser skal afholde sig fra at kontrollere Kommissionens fortolkning af oplysninger af økonomisk art. Det følger således af Domstolens praksis, at Unionens retsinstanser ikke blot skal tage stilling til bl.a. den materielle rigtighed af de beviser, der påberåbes, samt oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner (jf. dom af 2.3.2012, Nederlandene mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er på baggrund af disse principper, at den anfægtede afgørelse skal prøves.
Sagsøgernes argumenter drejer sig om Kommissionens analyse i den anfægtede afgørelses afsnit 7.1.4, der bærer overskriften »Eksistensen af en selektiv fordel for [IFPEN]-koncernen«, og hvori Kommissionen undersøgte dels spørgsmålet om de eventuelle fordele, den omhandlede garanti indebar for IFPEN selv, dels spørgsmålet om, hvorvidt de eventuelle fordele blev overført til IFPEN’s datterselskaber (192. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Med hensyn til den selektive fordel, IFPEN selv havde draget af den omhandlede garanti, redegjorde Kommissionen indledningsvis i 193. og 194. betragtning til den anfægtede afgørelse for den fremgangsmåde, den ville følge for at fastslå, om den forelå. Kommissionen anførte bl.a., at den i beslutningen om at indlede den formelle procedure havde angivet, at IFPEN efter dens opfattelse kunne drage fordel af sin status som EPIC, først og fremmest i form af gunstigere finansieringsbetingelser på kapitalmarkederne. Eftersom den ubegrænsede og implicitte statsgaranti, der fulgte af IFPEN’s status som EPIC, »[i] tilfælde af [foretagendets] insolvens gælder [for] alle [dets] fordringer, [dvs. ikke kun de finansielle fordringer, som finansielle kreditorer kan have på IFPEN, men også fordringer af] kommerciel og anden art, især fordringer, som leverandører (hvis fakturaer ikke er betalt) eller kunder (til hvem tjenesteydelser ikke er leveret) har [på foretagendet]«, burde spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN’s status som EPIC gav foretagendet en fordel, undersøges såvel i relation til foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner som i relation til forholdet til dets leverandører og kunder (193. og 194. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Dernæst bemærkede Kommissionen i den anfægtede afgørelse for det første med hensyn til IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner, at selv om IFPEN ikke blev kreditvurderet af et eksternt kreditvurderingsbureau, blev den finansiering, der blev ydet foretagendet, nødvendigvis risikovurderet af kreditorerne. Eftersom IFPEN ifølge Kommissionen benyttede sig af lånemarkedet for at finansiere sin gæld, kunne det ikke udelukkes, at foretagendet nød godt af en økonomisk fordel som følge af, at finansmarkederne i deres vurdering tog i betragtning, at staten i sidste instans var garant for IFPEN’s gæld. Kommissionen fastslog imidlertid efter at have undersøgt vilkårene i de lån, IFPEN havde optaget, og de kreditlinjer, foretagendet var blevet tilbudt i perioden fra dets omdannelse til EPIC indtil udgangen af 2010, at disse vilkår stemte overens med markedsvilkårene. På dette grundlag drog Kommissionen den konklusion, at IFPEN i perioden fra 2006 til 2010 ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af sin status som EPIC i sine forbindelse med bankerne og de finansielle institutioner. Den udelukkede dog ikke, at en sådan fordel ville kunne materialisere sig i fremtiden (195.-200. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det andet bemærkede Kommissionen med hensyn til forholdet mellem IFPEN og leverandørerne indledningsvis, at leverandørerne er tilbøjelige til at nedsætte deres priser over for et EPIC, eftersom de anlægger en gunstigere vurdering af risikoen for, at foretagendet ikke overholder sine forpligtelser, fordi de ved, at det er beskyttet mod risikoen for likvidation. Derpå forsøgte Kommissionen at vurdere størrelsen af prisnedsættelserne for IFPEN ved hjælp af en sammenligningsindikator, nemlig factoringydelser. Valget af factoringydelser var begrundet i, at en leverandør til IFPEN, som i tilfælde af, at der ikke fandtes en statsgaranti, ønskede at være dækket af en sammenlignelig garanti (dvs. være fuldstændig dækket mod risikoen for, at medkontrahenten misligholdt sine forpligtelser), kunne benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser eller de ydelser, der tilbydes af factoringselskaber, herunder dækning af risikoen for misligholdelse. Kommissionen undersøgte, hvor stort vederlaget for factoringydelser normalt var, og anvendte den maksimale samlede præmie, som factoringselskaberne sædvanligvis forlangte, til at vurdere størrelsen af IFPEN’s fordel. Endelig drog Kommissionen efter på dette grundlag at have vurderet værdien af den prisnedsættelse, som IFPEN ville blive tilbudt af sine leverandører, i 214. betragtning til den anfægtede afgørelse den konklusion, at prisnedsættelserne i perioden fra omdannelsen af IFPEN til EPIC til og med 2009 ikke kunne have oversteget et beløb i størrelsesordenen [
fortrolige oplysninger udeladt
] EUR årligt. Kommissionen kvalificerede prisnedsættelserne som en reel økonomisk fordel, som IFPEN havde nydt godt af som følge af den omhandlede statsgaranti (203.-215. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det tredje anførte Kommissionen med hensyn til forholdet mellem IFPEN og kunderne indledningsvis, at IFPEN’s kunder som følge af statens garanti til foretagendet var sikre på, at det aldrig ville blive likvideret og derfor altid ville kunne opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller på, at de ville modtage erstatning, hvis det ikke gjorde det. En kunde, som i tilfælde af, at statens garanti til IFPEN ikke fandtes, ønskede at være omfattet af det samme beskyttelsesniveau, ville ifølge Kommissionen være nødsaget til at tegne en fuldførelsesgaranti hos en finansiel formidler for at sikre sig, at kontrakten mellem kunden og IFPEN blev ophævet (220. og 221. betragtning til den anfægtede afgørelse). Derpå vurderede Kommissionen, at prisen for en sådan garanti maksimalt repræsenterede 5% af den omsætning, den dækkede ydelse ville generere, og forsøgte at klarlægge, hvilke af IFPEN’s aktiviteter der ville være dækket af garantien (223.-225. betragtning til den anfægtede afgørelse). Endelig drog Kommissionen den konklusion, at IFPEN i perioden fra 2006 til og med 2009 havde nydt godt af en reel økonomisk fordel, der bestod i, at der ikke havde skullet betales en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste til en garanti for bedste indsats, hvilket IFPEN, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på deres eneretsbaserede områder, havde kunnet tilbyde sine kunder i forbindelse med sine forskningsydelser. Kommissionen fremlagde beregningen af den skønnede størrelse af denne fordel i tabel nr. 5 i den anfægtede afgørelse (216.-237. betragtning til den anfægtede afgørelse).
På baggrund af ovennævnte passager i den anfægtede afgørelse kan det konstateres, at den metode, som Kommissionen valgte til at fastslå, om IFPEN’s status som EPIC havde givet foretagendet en økonomisk fordel, bestod i at undersøge den fordel, som var opstået i forholdet mellem IFPEN og dennes kreditorer, i det foreliggende tilfælde bankerne og de finansielle institutioner, leverandørerne og kunderne. En sådan metode forudsætter, at det undersøges, hvilken indflydelse den pågældende garanti øver på dette forhold, og fastslås, hvilken adfærd kreditorerne, som har ret til at påberåbe sig garantien i tilfælde af manglende betaling af et pengebeløb eller manglende gennemførelse af en anden ydelse, kan antages at anlægge, når de er bekendt med garantien.
Denne metode er ikke retligt fejlagtig.
Dels er en garanti nemlig et underordnet tilsagn, som ikke kan bedømmes uden hensyntagen til den forpligtelse, det knytter sig til. Af denne grund kan statens forpligtelse i form af en garanti ikke anses for at være statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF i sig selv, men kun i forbindelse med den underliggende forpligtelse. Heraf følger – således som Kommissionen selv medgav under retsmødet – at en ubegrænset og implicit statsgaranti, der følger af en status som EPIC, ikke kan kvalificeres som statsstøtte, alene fordi den er vederlagsfri.
Dels består det særlige ved den garanti, som er omhandlet i den anfægtede afgørelse, i, at den følger af den virksomheds status, som nyder godt af den. Den er således ikke knyttet til en bestemt forpligtelse, men dækker alle virksomhedens forpligtelser.
På grund af dette særlige træk kunne den garanti, som er omhandlet i den anfægtede afgørelse, påvirke kreditorernes opfattelse af den virksomhed, der er omfattet af den. Skønt virksomhedens kreditorer ikke har mulighed for at forhandle om vilkårene for garantien, kan de tage dens eksistens i betragtning, når de forhandler med virksomheden om vilkårene i deres egne kontrakter.
Den fordel, som er omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 69-71 ovenfor, der følger af en statsgaranti, som knytter sig til den virksomheds status, der er omfattet af garantien, kommer til udtryk i virksomhedens forhold til sine kreditorer, i det foreliggende tilfælde bankerne og de finansielle institutioner, leverandørerne og kunderne. Den består i, at kreditorerne, som kan påberåbe sig garantien i tilfælde af manglende betaling af et pengebeløb eller manglende gennemførelse af en anden ydelse behandler den af garantien omfattede virksomhed gunstigere og derved letter de byrder, der normalt ville belaste virksomhedens regnskab, eller maksimerer de produkter, den aftager.
Endelig følger det af den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 71 ovenfor, at det er en betingelse for at fastslå, at der foreligger en fordel i et konkret tilfælde, at kreditorernes gunstigere behandling af den af garantien omfattede virksomhed og de byrder eller den fortjeneste, denne behandling letter eller forøger, bestemmes under hensyntagen til alle de væsentlige elementer i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng, herunder den begunstigede virksomheds situation og det pågældende marked.
Ovenstående betragtninger bekræfter, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl ved i 193. og 194. betragtning til den anfægtede afgørelse at beslutte, at det skulle fastslås, om den omhandlede garanti gav IFPEN en fordel, på grundlag af foretagendets forhold til tre grupper blandt dets kreditorer, nemlig bankerne og de finansielle institutioner, leverandørerne og kunderne.
Til gengæld udviser den måde, hvorpå Kommissionen anvendte metoden i det foreliggende tilfælde, væsentlige mangler, navnlig med hensyn til definitionen af den fordel, IFPEN angiveligt nød godt af i sit forhold til leverandørerne og kunderne.
Hvad forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner angår definerede Kommissionen nemlig den fordel, IFPEN kunne nyde godt af som følge af den omhandlede garanti, som bestående i de gunstigere finansieringsvilkår, IFPEN kunne opnå på finansmarkederne.
Denne definition kan ikke kritiseres, eftersom det fastslås i såvel Domstolens praksis som meddelelsen om garantier, at kreditorer såsom banker og finansielle institutioner kan behandle en virksomhed gunstigere i form af mere fordelagtige finansieringsvilkår, når den nyder godt af en statsgaranti, herunder en garanti, som følger af dens status, der fritager den fra de almindelige insolvensprocedurer. Det er i den forstand, at tilstedeværelsen af statsgarantien kan føre til en lettelse af de byrder, der normalt ville belaste den af garantien omfattede virksomheds regnskab.
Det bemærkes imidlertid, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde udtrykkeligt fastslog, at en sådan fordel ikke havde foreligget, idet den efter at have undersøgt vilkårene i de af IFPEN optagne lån eller i de lånetilbud, foretagendet havde modtaget, før og efter det blev omdannet til EPIC, konstaterede, at de pågældende vilkår i perioden fra omdannelsen til udgangen af 2010 havde været i overensstemmelse med markedsvilkårene (199. betragtning til den anfægtede afgørelse).
I modsætning til, hvad den fastslog med hensyn til forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner, drog Kommissionen den konklusion for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og dennes leverandører og kunder, at den omhandlede garanti havde medført en »reel økonomisk fordel« for foretagendet. Denne konklusion bekræftes ikke af en nærmere undersøgelse. Den bygger nemlig, således som det vil blive vist nedenfor, på et rent hypotetisk ræsonnement, som oven i købet savner klarhed og konsekvens, hvorfor den anfægtede afgørelse delvis er behæftet med mangel på begrundelse.
For det første fremgår det af den anfægtede afgørelse for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og leverandørerne, at Kommissionen definerede den fordel, IFPEN havde kunnet drage af den statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, som en nedsættelse af de priser, dets leverandører tilbød det, fordi de vidste, at denne status udgjorde en ubegrænset statsgaranti mod misligholdelse som følge af insolvens.
Dels fremgår det af 203. betragtning til den anfægtede afgørelse, at der forekommer »prisnedsættelser som følge af, at medkontrahenterne anlægger en mere gunstig risikovurdering af en enhed, om hvilken de ved, at den i kraft af sin status af offentligt foretagende er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling«.
Dels fandt Kommissionen i 204. betragtning til den anfægtede afgørelse, at IFPEN for så vidt angår »udøvelsen af sine økonomiske aktiviteter [havde] haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, der [fulgte] af disses mere gunstige risikovurdering af virksomheden«.
Således som IFPEN med rette har fremhævet, følger det af bemærkningerne i 203. betragtning til den anfægtede afgørelse og af definitionen af fordelen i 214. betragtning til afgørelsen, at leverandørerne generelt, når der foreligger en ubegrænset statsgaranti, fordi den pågældende virksomhed efter loven ikke kan underkastes en almindelig insolvensprocedure, ifølge Kommissionen anlægger en gunstigere vurdering af risikoen for, at den af garantien omfattede virksomhed misligholder sine forpligtelser, at de lader den gunstigere vurdering indvirke på de priser, der tilbydes virksomheden, og at den prisnedsættelse, der således kan iagttages, nødvendigvis kan tilskrives denne gunstigere vurdering.
I den anfægtede afgørelse henviser Kommissionen imidlertid ikke til noget, der godtgør, at der er grundlag for de tre antagelser, som dens ræsonnement består af. Der henvises navnlig ikke til noget, der viser, at leverandørerne på det relevante marked eller i forretningsverdenen i almindelighed nedsætter priserne for virksomheder, der nyder godt af en statsgaranti mod risikoen for insolvens.
De faktiske omstændigheder, hvortil der henvises i den anfægtede afgørelse, strider i øvrigt imod Kommissionens antagelser. Det fremgår således af 73. betragtning til den anfægtede afgørelse, at en virksomhed, der havde deltaget i den administrative procedure som interesseret tredjepart, nemlig UOP, som er en konkurrent til Axens, havde udtalt, at »[IFPEN]/Axens kan have fået gunstigere vilkår end konkurrenterne«. Kommissionen tilføjede, at »[i] den forbindelse henviser selskabet til de kontrakter, der er undertegnet i fællesskab af [IFPEN] og Axens, og som nævnes i indledningsbeslutningen«; deres eksistens er blevet bekræftet af de franske myndigheder.
I 248. betragtning til den anfægtede afgørelse, som indgår i den del af afgørelsen, hvori de fordele, der overføres til IFPEN’s privatretlige datterselskaber, undersøges, og hvori der henvises til de kontrakter undertegnet af både IFPEN og dennes datterselskaber, der nævnes i 70. betragtning til afgørelsen, anfører Kommissionen imidlertid, idet den oplyser, at der er tale om kontrakter om levering af transporttjenester i forbindelse med tjenesterejser for personalet i de forskellige enheder i »IFPEN-koncernen«, at de prisnedsættelser, som »IFPEN-koncernen« havde kunnet opnå inden for rammerne af de pågældende kontrakter, blev indrømmet på grund af et grupperet indkøb. Selv forudsat at leverandørerne havde nedsat priserne for de ydelser, de solgte til IFPEN og dennes datterselskaber, viste de beviser, Kommissionen havde indsamlet under den formelle undersøgelsesprocedure, at der kunne være en anden forklaring på prisnedsættelsen end tilstedeværelsen af ubegrænset statsgaranti til IFPEN.
Endelig fremgår det, hvad nærmere angår IFPEN’s situation, ikke af noget i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen undersøgte, eller blot gjorde sig overvejelser om, hvorvidt omdannelsen af IFPEN til EPIC på en eller anden måde havde kunnet påvirke leverandørernes opfattelse af foretagendet, eller at leverandørerne havde eventuelt behandlet IFPEN gunstigere efter omdannelsen til EPIC. Den anfægtede afgørelse indeholder end ikke noget, der viser, at Kommissionen havde forsøgt at fastslå, om IFPEN’s leverandører vidste, at IFPEN’s status som EPIC kunne fortolkes som en statsgaranti mod en risiko for insolvens.
I denne forbindelse bemærkes ligeledes, at de franske myndigheder under den administrative procedure, navnlig i deres skrivelser af 13. oktober 2008 og 25. november 2010, klagede over, at Kommissionens ræsonnement om de angivelige prisnedsættelser som følge af leverandørernes gunstigere vurdering af risikoen for, at IFPEN ville misligholde sine forpligtelser, var teoretisk og baseret på formodninger. De franske myndigheder meddelte ligeledes Kommissionen, at omdannelsen af IFPEN til EPIC ikke have berørt foretagendets generelle købsvilkår, og at det gennemsnitlige tidsrum, inden for hvilket IFPEN betalte sin gæld til leverandørerne, altid havde været kortere end foreskrevet i de relevante bestemmelser i den franske handelslov. Endelig gjorde de gældende, at der ikke kunne foreligge nogen fordel i forholdet mellem IFPEN og leverandørerne, da IFPEN var forpligtet til at indhente tilbud.
Det var foranlediget af disse argumenter, at Kommissionen i 203. betragtning til den anfægtede afgørelse bemærkede, at der skulle sondres mellem de prisnedsættelser, som kunne følge af, at IFPEN’s leverandører skulle afgive bud, og de prisnedsættelser, der skyldtes leverandørernes gunstigere vurdering af risikoen for, at denne virksomhed ville misligholde sine forpligtelser. Denne risiko indlod Kommissionen sig umiddelbart derefter på at vurdere i den følgende betragtning, hvori den anførte følgende:
»For at vurdere prisnedsættelsen som følge af leverandørernes mere gunstige risikovurdering af det EPIC, de leverer til, vil Kommissionen ræsonnere ved hjælp af omkostningen ved en tilsvarende risikodækning. I fraværet af en statsgaranti kunne en leverandør til [IFPEN], som ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti (dvs. købe sig fuld dækning mod risikoen for sin medkontrahents misligholdelse), da også benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. En sådan dækning af risikoen for misligholdelse tilbydes aktuelt bl.a. af selskaber, der har specialiseret sig i factoring.«
Bemærkningerne i 203. og 204. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med 214. betragtning til afgørelsen, viser den logiske fejl, Kommissionens ræsonnement er behæftet med.
Det fremgår således af de nævnte betragtninger, af Kommissionen i realiteten kun forudsatte, at der havde fundet prisnedsættelser sted som følge af en gunstigere vurdering fra leverandørernes side af risikoen for, at IFPEN ville misligholde sine forpligtelser, men undlod at efterprøve, om denne forudsætning var rigtig. Derpå forsøgte den at vurdere størrelsen af prisnedsættelserne ved hjælp af en indikator, som ikke målte prisnedsættelserne i sig selv, men kun værdien af en garanti, som Kommissionen fandt var sammenlignelig med den, IFPEN var omfattet af. Det er sidstnævnte værdi, Kommissionen i 214. betragtning til den anfægtede afgørelse fastlagde som den reelle fordel, den omhandlede garanti havde givet IFPEN. I stedet for at påvise, at der forelå en fordel, og derpå beregne dens størrelse, anlagde Kommissionen således et omvendt ræsonnement, idet den udledte, at fordelen forelå, af den ene omstændighed, at den gennem sammenligningen kunne vurdere dens størrelse.
I øvrigt bemærkes, at den fremgangsmåde, som Kommissionen valgte til at bestemme den fordel, den omhandlede garanti gav IFPEN i dennes forhold til leverandørerne, adskiller sig påfaldende fra den, der blev anvendt til at bestemme fordelen i foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Hvad disse angår forsøgte Kommissionen nemlig at klarlægge de faktiske virkninger af garantien ved et for et at undersøge de lån, IFPEN havde optaget, og de kreditlinjer, foretagendet var blevet tilbudt, efter at det var blevet omdannet til EPIC, og sammenligne dem med vilkårene i de lån, der var blevet optaget før omdannelsen. Hvad derimod angår forholdet til leverandørerne begrænsede Kommissionen sig til at anvende et rent hypotetisk ræsonnement, idet den samtidig undlod at efterprøve sine antagelser ved at undersøge det relevante marked.
Det følger af det foregående, at Kommissionen med hensyn til, om den omhandlede garanti kunne give IFPEN en fordel i dennes forhold til leverandørerne, ikke opfyldte bevisbyrden som angivet i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 71 ovenfor. Navnlig påviste den ikke, at leverandørerne til en virksomhed, som nyder godt af en garanti som den omhandlede, på grund af garantien er tilbøjelige til at behandle virksomheden gunstigere, navnlig ved at nedsætte priserne for deres produkter eller ydelser og på den måde udtrykke deres gunstigere vurdering af risikoen for, at den misligholder sine forpligtelser. Det var derfor med urette, at Kommissionen i 214. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at IFPEN havde nydt godt af en reel økonomisk fordel, der bestod i, at foretagendets leverandører havde nedsat deres priser på grund af en gunstigere vurdering af risikoen for, at det ville misligholde sine forpligtelser.
Endvidere begik Kommissionen med hensyn til selve definitionen af den fordel, IFPEN kunne drage af den omhandlede garanti i sit forhold til leverandørerne (jf. præmis 95-97 ovenfor), en retlig fejl, da den med henblik på at vurdere størrelsen af fordelen valgte at anvende factoringydelser ud fra et »ræsonnement baseret på omkostningen ved en tilsvarende risikodækning« i stedet for at undersøge størrelsen af leverandørernes priser over for IFPEN.
Det følger af det foregående, at det ikke er fornødent at prøve sagsøgernes argumenter om, at det ikke var relevant at anvende factoringydelser til at vurdere størrelsen af den fordel, den omhandlede garanti gav IFPEN i dennes forhold til leverandørerne. Kommissionen kunne nemlig ikke vurdere størrelsen af en fordel, hvis eksistens ikke var blevet påvist.
For det andet følger det af den anfægtede afgørelse med hensyn til forholdet mellem IFPEN og kunderne, at Kommissionen definerede den fordel, IFPEN havde kunnet drage af den statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, som bestående i, at det havde kunnet tilbyde sine kunder, at de ikke skulle betale en præmie, der svarede til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats.
Denne definition bygger på en konstatering, der udelukkende støttes af en vidneforklaring af UOP, ifølge hvilken køberne i forbindelse med overdragelse af teknologi er særligt følsomme over for, hvilke garantier deres leverandører kan tilbyde med hensyn til dækning af ansvar inden og uden for kontraktforhold (216. betragtning til den anfægtede afgørelse). Ud fra denne konstatering og efter at have ladet spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede garanti dækkede IFPEN’s ansvar uden for kontraktforhold, ude af betragtning som irrelevant, anførte Kommissionen følgende i 220. og 221 betragtning til den anfægtede afgørelse:
»(220)
[...] på baggrund af den garanti, som staten giver [IFPEN], er [kunderne] sikre på, at [IFPEN] aldrig kommer under retslig konkursbehandling og derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse [...]
(221)
I lighed med det ræsonnement [der anlægges i 204. og de følgende betragtninger] om forholdet til leverandørerne, mener [Kommissionen], at en kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler (f.eks. en bank eller et forsikringsselskab) at købe en fuldførelsesgaranti (engelsk »performance bond«) for at sikre sig afviklingen af den kontrakt, som den har med [IFPEN]. Formålet med en sådan beskyttelse er at garantere denne kunde en økonomisk kompensation i tilfælde af et tab, der skyldes manglende (fuldstændig eller delvis) gennemførelse af kontrakten.«
I de følgende betragtninger vurderede Kommissionen omkostningen ved en fuldførelsesgaranti eller en garanti for bedste indsats og lagde til grund, at en sådan garanti maksimalt udgjorde 5% af den omsætning, den af garantien dækkede ydelse genererede (226.-235. betragtning). Den forsøgte ligeledes at bestemme, hvilke ydelser blandt IFPEN’s økonomiske aktiviteter der ville være dækket af »en sådan garanti« (226.-235. betragtning). I 236. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen følgende:
»[IFPEN havde] i henseende til sine økonomiske aktiviteter [...] en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder for sine forskningsydelser, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i nærværende betragtning [...]«
Hvad dette angår forudsætter – således som sagsøgerne har påpeget – det ræsonnement, som Kommissionen anlagde for at bestemme den fordel, IFPEN nød godt af i forholdet til sine kunder, at kunder hos forskningsinstitutter som IFPEN under normale markedsvilkår anvender fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats til at beskytte sig mod risikoen for, at deres medkontrahent bliver insolvent, og at IFPEN’s kunder, når der foreligger en garanti som den, foretagendet er omfattet af, ikke længere behøver at tegne en sådan garanti eller ikke længere forlanger, at IFPEN stiller en sådan garanti. Kommissionens ræsonnement forudsætter ligeledes, at det nødvendigvis kan tilskrives den garanti, der knytter sig til IFPEN’s status som EPIC, at foretagendets kunder giver afkald på en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats.
Således som det ligeledes er tilfældet med hensyn til Kommissionens bemærkninger vedrørende forholdet til leverandørerne (jf. præmis 99 ovenfor), viser den ikke, at der er grundlag for de antagelser, dens ræsonnement består af, eller blot, at de er sandsynlige. Navnlig anføres der ikke noget bevis i den anfægtede afgørelse, der kunne bekræfte, at forskningsinstitutters kunder foregriber risikoen for, at deres medkontrahent bliver insolvent, ved at tegne en fuldførelsesgaranti eller en garanti for bedste indsats. Kommissionen henviser heller ikke til nogen objektiv omstændighed, der kunne bekræfte, at et EPIC’s kunder er tilbøjelige til ikke at kræve fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats eller til ikke at tegne en sådan garanti hos et forsikringsselskab, når der foreligger en garanti som den, der knytter sig til statusen som EPIC. Endelig fremgår det ikke af noget i begrundelsen for den anfægtede afgørelse, at Kommissionen havde forsøgt at fastslå, om omdannelsen af IFPEN til EPIC havde kunnet påvirke kundernes opfattelse af foretagendet, eller om kunderne havde fortolket IFPEN’s nye status som en statsgaranti mod risikoen for insolvens.
Kommissionens bemærkninger om den fordel, som den garanti, der følger af IFPEN’s status som EPIC, angiveligt gav foretagendet i dets forhold til kunderne, og den definition af fordelen, der gives i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse, udviser endnu mere alvorlige mangler. Dels gør de det ikke muligt at forstå, hvori den gunstigere behandling består, som IFPEN’s kunder vil være tilbøjelige til at give IFPEN som kreditorer som følge af den omhandlede garanti. Dels giver de på grund af deres uklarhed og mangel på sammenhæng anledning til tvivl om, hvem der nyder godt af garantien.
For det første fremgår det nemlig af de betragtninger, der sammenfattes i præmis 86-89 ovenfor, at den økonomiske fordel, som den virksomhed, der er omfattet af den omhandlede garanti, nyder godt af, navnlig kommer til udtryk i virksomhedens forhold til dens kreditorer, i denne forbindelse dens kunder, og består i, at kreditorerne, som kan påberåbe sig garantien i tilfælde af manglende levering af en ydelse, behandler den pågældende virksomhed gunstigere ved at lette dens byrder eller maksimere dens produkter.
Endvidere bygger den metode, Kommissionen i den anfægtede afgørelse valgte til at påvise den fordel, den omhandlede garanti indebærer for IFPEN, som anført i præmis 82 og 89 ovenfor netop på, at det fastslås, hvori den nævnte gunstigere behandling bestod.
I 236. betragtning til den anfægtede afgørelse angives det imidlertid blot, at IFPEN på grund af den omhandlede garanti havde kunnet tilbyde sine kunder »fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats«, men oplyses ikke, hvorledes den omstændighed, at der ikke skulle betales en sådan præmie, havde kunnet påvirke forholdet mellem IFPEN og dennes kunder. Navnlig angiver Kommissionen ikke, om kunderne som følge af garantien var mere tiltrukket af dette foretagende end af andre forskningsinstitutter, eller om de var villige til at betale højere priser for IFPEN’s ydelser for på denne måde at udtrykke deres gunstigere vurdering af risikoen for, at IFPEN misligholdt sine forpligtelser. Kommissionen undlader således at definere den fordel, IFPEN havde kunnet drage af den omhandlede garanti i sit forhold til kunderne.
For det andet kan Retten kun dele den forvirring, IFPEN udtrykker i stævningen over for det meget uklare ræsonnement, der blev anlagt i forbindelse med definitionen af den fordel, som IFPEN angiveligt havde nydt godt af i sit forhold til kunderne. Det er nemlig vanskeligt at forstå, hvem der ifølge Kommissionen – IFPEN’s kunder eller IFPEN selv – ville tegne en fuldførelsesgaranti, og hvem der i sidste instans ville nyde godt af den lettelse af byrder, der følger af, at der ikke skal betales præmie for denne garanti.
Det bemærkes hvad dette angår, at Kommissionen i 221. betragtning til den anfægtede afgørelse, der gengives i præmis 112 ovenfor, anfører, at »en kunde, der [...] ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler [...] at købe en fuldførelsesgaranti [...]«, hvilket synes at betyde, at det er IFPEN’s eller dennes konkurrenters kunder, der skal tegne fuldførelsesgarantien og betale præmien herfor.
Derimod fremgår det af andre passager i den anfægtede afgørelse, at det er IFPEN, der skal betale præmien for fuldførelsesgarantien. F.eks. anførte Kommissionen i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse, der gengives i præmis 113 ovenfor, at »[IFPEN] i henseende til sine økonomiske aktiviteter havde en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder«. På samme måde anførte Kommissionen i 246. betragtning til den anfægtede afgørelse, som indgår i den del, der vedrører overførslen af IFPEN’s fordele til dennes privatretlige datterselskaber, at»[IFPEN’s regnskaber viser, at da] den tilsvarende præmie for en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats« ikke er betalt til staten, har den heller ikke kunnet prissættes [af IFPEN] i [de omkostningsbaserede vederlag, datterselskaberne er blevet afkrævet for de ydelser, IFPEN har leveret til dem]«.
Ovenstående passager må fortolkes således, at forskningsinstitutternes kunder i en normal markedssituation ifølge Kommissionen tegner fuldførelsesforsikringer eller forsikringer for bedste indsats for at beskytte sig mod risikoen for, at kontrakten misligholdes, herunder af grunde, der skyldes deres medkontrahents insolvens. Hvis de imidlertid beslutter sig til at blive kunder hos IFPEN, behøver de ikke længere at tegne en sådan forsikring, da IFPEN kan tilbyde dem en statsgaranti, som kan udløses, hvis en kontrakt misligholdes på grund af insolvens. Da IFPEN opnår garantien vederlagsfrit, kan foretagendet ligeledes tilbyde sine kunder den vederlagsfrit.
Om end den fortolkning af den anfægtede afgørelse, der anføres i præmis 123 ovenfor, bringer 221. og 236. betragtning til afgørelsen i overensstemmelse med hinanden, har den visse grænser. Dels er det nemlig klart, at udgiften til præmien for fuldførelsesgarantien normalt påhviler IFPEN’s kunder, og den statsgaranti, IFPEN nyder godt af, må derfor snarere fortolkes som bibringende disse en fordel. Således som sagsøgerne med rette påpegede under retsmødet, fritager den garanti, IFPEN er omfattet af, nemlig i et sådan tilfælde foretagendets kunder for udgiften til den præmie for en fuldførelsesgaranti, de normalt ville skulle betale, hvis førstnævnte garanti ikke forelå. Dels klarlægger fortolkningen ikke betydningen af 246. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvoraf det fremgår, at IFPEN skulle have betalt staten præmien for fuldførelsesgarantien.
Over for IFPEN’s indvendinger har Kommissionen i svarskriftet hævdet, at anvendelsen af fuldførelsesgarantien var et led i en indirekte foranstaltning vedrørende prisen for den implicitte ubegrænsede statsgaranti, som IFPEN var omfattet af. I forbindelse med denne fremgangsmåde var det uden betydning, om det var sælgeren eller dennes kunde, der ville tegne fuldførelsesgarantien, idet det relevante var prisen for fuldførelsesgarantien. I almindelighed tegnes denne garanti af kunden, og det er dette eksempel, der anvendes i den anfægtede afgørelse.
Denne forklaring, der kun kan prøves under forbehold af den faste retspraksis, hvorefter en beslutning skal være fyldestgørende i sig selv, og dens begrundelse ikke kan fremgå af skriftlige eller mundtlige forklaringer afgivet senere, når der allerede er anlagt sag ved Unionens retsinstanser til prøvelse af den pågældende beslutning (jf. dom af 15.6.2005, Corsica Ferries France mod Kommissionen,
T-349/03
,
EU:T:2005:221
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), er ikke tilstrækkelig til at klarlægge begrundelsen for den anfægtede afgørelse, som IFPEN har påpeget er uklar.
Hvis det nemlig, således som Kommissionen har hævdet, var uden betydning, hvem udgiften til præmien for fuldførelsesgarantien påhvilede, da det, der har betydning i dens argumentation, er fuldførelsesgarantiens pris, måtte det lægges til grund, at det, som Kommissionen forsøgte at påvise i den del af den anfægtede afgørelse, der vedrører forholdet mellem IFPEN og dennes kunder, var størrelsen af den præmie, IFPEN kunne blive afkrævet på markedet for en garanti, som er sammenlignelig med den, der knytter sig til foretagendets status som EPIC. Det er den omstændighed, at der ikke skal betales en sådan præmie, der udgør den fordel, som IFPEN nød godt af i forholdet til sine kunder.
Fortolket på denne måde er begrundelsen vedrørende fordelen i forholdet til kunderne uforenelig med den metode – der beskrives i præmis 82 ovenfor – som Kommissionen valgte til at påvise den fordel, som IFPEN nød godt af. Den fremgangsmåde, som Kommissionen har påberåbt sig i svarskriftet, indebærer nemlig ikke, at det skal bestemmes, hvilken gunstigere adfærd IFPEN’s kunder som kreditorer kunne anlægge over for foretagendet som følge af tilstedeværelsen af den omhandlede garanti. Denne fremgangsmåde står således fuldstændig i modsætning til de fremgangsmåder, der blev anvendt til at fastslå, hvori den fordel for IFPEN bestod, der fulgte af den omhandlede garanti i foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner. Som tidligere nævnt undersøgte Kommissionen for så vidt angår bankerne og de finansielle institutioner vilkårene i de lån, de havde ydet eller tilbudt IFPEN. Derved undersøgte Kommissionen, om den omhandlede garanti havde haft en reel indvirkning på de nævnte institutioners adfærd over for IFPEN. For så vidt angår leverandørerne vurderede Kommissionen først, hvilken gunstigere adfærd de ville kunne anlægge over for IFPEN på grund af tilstedeværelsen af den omhandlede garanti. Den fastslog fejlagtigt (jf. præmis 106 ovenfor), at denne adfærd ville bestå i en nedsættelse af priserne for produkter og ydelser leveret til IFPEN. Dernæst forsøgte den at beregne værdien af denne prisnedsættelse, idet den baserede sig på factoringydelser.
Fortolket på den måde, der angives i præmis 127 ovenfor, er begrundelsen vedrørende fordelen i forholdet til kunderne ligeledes retligt fejlagtig. Den fortolkning, Kommissionen har påberåbt sig i svarskriftet, består således i en apriorisk konstatering af, at den omhandlede garanti nødvendigvis udgør statsstøtte, alene fordi den er vederlagsfri, og at det derfor ikke er nødvendigt at undersøge, hvorledes garantien påvirker det forhold, der danner grundlag for den, i det foreliggende tilfælde forholdet mellem IFPEN og en gruppe kreditorer bestående af foretagendets kunder. Som anført i præmis 84 ovenfor, er en sådan konstatering imidlertid ikke i overensstemmelse med selve karakteren af en garanti, der som en underordnet forpligtelse ikke kan bedømmes uden hensyntagen til den forpligtelse, den er knyttet til. Endvidere bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at statslige indgreb i artikel 107, stk. 1, TEUF defineres i kraft af deres virkninger. Det er derfor ikke en statslig foranstaltnings form, årsager eller hensigter, men dens virkninger, som bestemmer, om den skal kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i denne bestemmelse (jf. dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Heraf følger, at det for at kunne kvalificere en statslig foranstaltning som statsstøtte som omhandlet i bestemmelsen påhviler Kommissionen at undersøge, hvilke virkninger foranstaltningen vil kunne have, i det foreliggende tilfælde dens indvirkning på forholdet mellem IFPEN og dennes kunder. Ved den i svarskriftet fremførte argumentation har Kommissionen imidlertid forsøgt fuldstændig at fritage sig selv for at undersøge virkningerne af den omhandlede garanti, om de så kun er potentielle.
Det følger af det foregående, at den begrundelse, som Kommissionen anfører i den anfægtede afgørelse vedrørende den fordel, IFPEN kunne drage af den garanti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, for så vidt angår dets forhold til kunderne – bortset fra den mangel, hvortil der henvises i præmis 115 ovenfor – er uklar og usammenhængende. En sådan begrundelse opfylder ikke de krav, der er fastsat i artikel 296 TEUF. For at opfylde kravene i denne bestemmelse skal begrundelsen nemlig dels klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. i denne retning dom af 22.10.2008, TV2/Danmark m.fl. mod Kommissionen,
T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04
,
EU:T:2008:457
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), dels være logisk og navnlig ikke indeholde selvmodsigelser, der gør det vanskeligt at forstå de underliggende motiver for den pågældende retsakt (jf. i denne retning dom af 10.7.2008, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala,
C-413/06 P
,
EU:C:2008:392
, præmis
, og af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen,
C-521/09 P
,
EU:C:2011:620
, præmis
).
Det må derfor fastslås, at Kommissionen for så vidt angår påvisningen af, at den omhandlede garanti gav IFPEN en økonomisk fordel i foretagendets forhold til kunderne, hverken løftede bevisbyrden som defineret i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 71 ovenfor, eller opfyldte sin begrundelsespligt som fortolket i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 130 ovenfor. Det var følgelig med urette, at Kommissionen i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at IFPEN som følge af den omhandlede garanti havde nydt godt af en reel økonomisk fordel, der bestod i, at foretagendet i forbindelse med sin forskningsvirksomhed, herunder også dets datterselskaber Axens’ og Prosernats forskningsvirksomhed inden for deres eneretsbaserede områder, havde kunnet tilbyde sine kunder, at de ikke behøvede at betale en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats.
Heraf følger, at det ikke er fornødent at prøve de argumenter, hvorved sagsøgerne har anfægtet relevansen af at anvende fuldførelsesgarantier eller garantier for bedste indsats til at vurdere størrelsen af den fordel, den omhandlede garanti gav IFPEN i dennes forhold til kunderne.
De argumenter, som Kommissionen har påberåbt sig i sine skriftlige indlæg for Retten, kan ikke afkræfte de konklusioner, der drages i præmis 108 og 131 ovenfor.
For det første har Kommissionen hævdet, at den for at bevise, at der foreligger statsstøtte som følge af en statsgaranti, der knytter sig til en status som EPIC, ifølge præmis 99 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), ikke behøver at påvise de faktiske virkninger af garantien. Eftersom fordelen i henhold til denne dom kan formodes at foreligge, er det tilstrækkeligt, at Kommissionen for at påvise, at den foreligger, påviser, at statsgarantien foreligger.
Endvidere har Kommissionen hævdet, idet den navnlig har henvist til dom af 14. februar 1990, Frankrig mod Kommissionen (
C-301/87
,
EU:C:1990:67
), og af 8. december 2011, France Télécom mod Kommissionen (
C-81/10 P
,
EU:C:2011:811
), at det, for at det kan påvises, at der foreligger statsstøtte, er tilstrækkeligt, at foranstaltningen kan give den omfattede virksomhed en fordel, og at det ikke er nødvendigt at undersøge, om fordelen rent faktisk foreligger, og hvor stor den er. Kommissionen har tilføjet, at medlemsstater, som ikke anmelder støtte, i modsat fald ville have en fordel frem for medlemsstater, der gør.
Disse argumenter kan ikke tiltrædes. Muligheden for at anvende en formodning som bevis afhænger nemlig af sandsynligheden af de antagelser, den bygger på. I dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), fastslog Domstolen således, at en låntager, der har indgået en låneaftale, som garanteres af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, normalt opnår en økonomisk fordel, da de finansieringsomkostninger, som låntageren bærer, er lavere end dem, som låntageren ville have haft, hvis denne havde måttet opnå den samme finansiering og den samme garanti til markedspris (dom af 3.4.2014, La Poste,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
). Domstolen bemærkede ligeledes, at det udtrykkeligt nævnes i punkt 1.2, 2.1 og 2.2 i meddelelsen om garantier, at en ubegrænset statsgaranti til en virksomhed, hvis retlige form udelukker konkurs og andre insolvensprocedurer, skaber en umiddelbar fordel for denne virksomhed og udgør statsstøtte, idet den ydes, uden at støttemodtageren betaler en rimelig præmie for det forhold, at staten bærer risikoen, og også gør det muligt »at opnå finansielle lånevilkår, som er bedre end de sædvanlige vilkår på de finansielle markeder« (dom af 3.4.2014, La Poste,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
). Det var på baggrund af disse betragtninger, at Domstolen fastslog, at der foreligger en simpel formodning, hvorefter udstedelsen af en implicit og ubegrænset garanti fra staten til en virksomhed, som ikke er omfattet af de almindelige regler om rekonstruktion og retslig likvidation, medfører en forbedring af virksomhedens økonomiske situation gennem en lettelse af de byrder, der normalt belaster dennes budget (dom af 3.4.2014, La Poste,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
).
Heraf følger, at den formodning, der opstilles i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), bygger på den dobbelte forudsætning – hvis sandsynlighed Domstolen anerkender – dels at det har en gunstig indflydelse på kreditorernes vurdering af risikoen for, at den af garantien omfattede virksomhed misligholder sine forpligtelser, at der foreligger en garanti stillet af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, dels at denne gunstige indflydelse kommer til udtryk i reducerede finansieringsomkostninger.
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og dennes leverandører gjort gældende, at den gunstige indflydelse, det har på kreditorernes vurdering af risikoen for, at den af garantien omfattede virksomhed misligholder sine forpligtelser, at der foreligger en garanti stillet af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, kommer til udtryk i en nedsættelse af de priser, som leverandørerne tilbyder den pågældende virksomhed.
Det følger imidlertid ikke af sig selv, at en sådan antagelse er sandsynlig. Når, i forretningsverdenen, en prisnedsættelse følger af forholdet mellem en leverandør og en kunde, skyldes den flere forskellige faktorer, bl.a. omfanget af kundens ordrer (jf. præmis 100 og 101 ovenfor), de betalingsfrister, leverandøren indrømmer kunden, og hvor længe kontraktforholdet har bestået.
Da Kommissionen ikke har givet yderligere oplysninger herom i den anfægtede afgørelse, kan Retten kun drage den konklusion, at den manglende sandsynlighed af antagelsen er til hinder for, at den omhandlede garanti kan anses for at kunne bibringe IFPEN en økonomisk fordel i form af en prisnedsættelse, som indrømmes foretagendet af dets leverandører, eller at det for at godtgøre, at der foreligger en sådan fordel, er tilstrækkeligt, at Kommissionen påviser, at garantien foreligger.
Endvidere bemærkes angående forholdet mellem IFPEN og kunderne, at da Kommissionen i den anfægtede afgørelse end ikke definerede den fordel, som garantien indebærer for foretagendet, er den formodning, den ønsker at påberåbe sig, uden genstand.
Under alle omstændigheder kan Kommissionen for at godtgøre, at fordelen foreligger i forholdet mellem på den ene side IFPEN og på den anden side leverandørerne og kunderne, ikke påberåbe sig den simple formodning, som Domstolen opstillede i præmis 98 og 99 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), eftersom denne formodning kun gør det muligt at godtgøre, at der foreligger en fordel i form af gunstigere finansieringsvilkår.
Indledningsvis skal den formodning, der opstilles i præmis 98 og 99 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), nemlig ses i sammenhæng med de faktiske omstændigheder og begrundelsen i La Poste-afgørelsen. Endvidere kan den ikke fortolkes uden hensyn til Domstolens betragtninger i præmisserne forud for præmis 98 og 99, navnlig de betragtninger, der anføres i præmis 96 og 97 i dommen. Endelig bekræfter betragtningerne i præmis 102-108 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), hvori Domstolen tager stilling til Den Franske Republiks argumenter, ligeledes, at formodningen har begrænset rækkevidde.
Hvad for det første angår den faktuelle sammenhæng og begrundelsen for La Poste-afgørelsen bemærkes navnlig, at den selektive fordel, som La Poste nød godt af på grund af den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, der fulgte af virksomhedens status som EPIC, ifølge Kommissionen bestod i de gunstigere finansieringsvilkår, den havde opnået på markedet. Kommissionens konklusion herom byggede på en konstatering af, at finansieringsvilkår navnlig fastsættes på grundlag af kreditvurderingen. Det var nemlig fremgået af en række undersøgelser foretaget af kreditvurderingsbureauerne og af deres metoder, at garantien som et væsentligt element i statens støtte til La Poste havde haft en positiv indflydelse på kreditvurderingen af denne og dermed på de finansieringsbetingelser, som La Poste havde kunnet opnå [256.-300. betragtning til La Poste-afgørelsen og dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
)].
Det må derfor fastslås, at Kommissionen i La Poste-afgørelsen, til forskel fra den anfægtede afgørelse, kun havde undersøgt, om der forelå en selektiv fordel i forbindelse med den af garantien omfattede virksomheds forhold til bankerne og de finansielle institutioner, og ikke havde forsøgt at klarlægge, om der ligeledes forelå en sådan fordel i forbindelse med forholdet til andre kreditorer, herunder leverandørerne og kunderne.
Endvidere bemærkes, at undersøgelsen af, om La Poste havde en selektiv fordel, havde empirisk karakter. Kommissionens konklusioner om, hvorvidt fordelen bestod, byggede på en iagttagelse af den af lånemarkedets aktører udviste adfærd, som foranledigede Kommissionen til at fastslå, at der var en årsagsforbindelse mellem på den ene side den statsgaranti, der følger af en status som EPIC, og på den anden side bankerne og de finansielle institutioners reaktion på kreditvurderingsbureauernes vurderinger, som bestod i at indrømme La Poste gunstigere finansieringsvilkår. Således som det fremgår af præmis 99-107 og 115-129 ovenfor, er det åbenbart, at der i forbindelse med den anfægtede afgørelse ikke blev foretaget en sådan empirisk undersøgelse angående forholdet mellem IFPEN og dennes leverandører og kunder.
Domstolen bemærkede ganske vist i præmis 106 og 107 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), at analysen af kreditvurderingsbureauernes metoder kun havde bekræftende værdi. Undersøgelsen af disse metoder var dog af supplerende karakter i forhold til den ved en formodning foretagne påvisning af, at der forelå en fordel, som forinden var blevet defineret korrekt. I det foreliggende tilfælde er det selve definitionen af den fordel, som IFPEN angiveligt nød godt af i sit forhold til leverandørerne og kunderne, der udgør et problem, eftersom den, for så vidt som den foreligger, bygger på et usammenhængende og rent hypotetisk ræsonnement. Derimod kan definitionen af den fordel, der var bibragt IFPEN i dennes forhold til bankerne og de finansielle institutioner, ikke kritiseres.
Hvad for det andet angår præmis 96 og 97 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), der kommer umiddelbart før de præmisser, hvori Domstolen fremsatte formodningen om tilstedeværelsen af en selektiv fordel, bemærkes, at der i disse præmisser henvises dels til dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (
C-275/10
,
EU:C:2011:814
), dels til punkt 1.2, 2.1 og 2.2 i meddelelsen om garantier.
I dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (
C-275/10
,
EU:C:2011:814
), der blev afsagt i anledning af en præjudiciel forelæggelse foretaget af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol), fastslog Domstolen i det væsentlige, at de nationale domstole har kompetence til annullere en offentlig garanti på grundlag af artikel 108, stk. 3, TEUF i en situation, hvor en ulovlig støtte er blevet gennemført ved hjælp af en sådan garanti, som en offentlig myndighed har stillet med henblik på at dække et lån, som et finansieringsselskab har ydet en virksomhed, der ikke ville have kunnet opnå en sådan finansiering på normale markedsvilkår.
Det skal fremhæves, at der i den sag, der førte til dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (
C-275/10
,
EU:C:2011:814
), ikke var tvivl om, at den garanti, den pågældende offentlige myndighed havde stillet, skulle kvalificeres som statsstøtte til låntageren, eftersom det var ubestridt, at denne allerede var kriseramt, da garantien blev stillet, således at låntageren ikke havde kunnet opnå finansiering på kapitalmarkederne uden garantien (dom af 8.12.2011, Residex Capital IV,
C-275/10
,
EU:C:2011:814
, præmis
-
).
Det er netop i denne sammenhæng, at den bemærkning skal forstås, som Domstolen fremsatte i præmis 39 i dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (
C-275/10
,
EU:C:2011:814
) – og hvori det hedder, at »[n]år det lån, der ydes af et kreditinstitut til en låntager, garanteres af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, opnår denne låntager [...] normalt en økonomisk fordel og modtager således en støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, da de finansieringsomkostninger, som låntageren bærer, er lavere end dem, som den ville have haft, hvis den havde måttet opnå den samme finansiering og den samme garanti til markedspris« – og som Domstolen henviser til i præmis 96 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Henvisningen i præmis 96 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), til dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (
C-275/10
,
EU:C:2011:814
), begrænser følgelig anvendelsen af den formodning, der opstilles i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), til kun at vedrøre forholdet mellem den virksomhed, som er omfattet af en statsstøtte, såsom et EPIC, og de kreditorer, der yder virksomheden lån, herunder navnlig bankerne og de finansielle institutioner, og en fordel, som har form af gunstigere finansieringsvilkår.
Der må drages den samme konklusion for så vidt angår Domstolens henvisning til meddelelsen om garantier.
Punkt 1.2. i meddelelsen om garantier har følgende ordlyd:
»Garantier er i deres sædvanlige form knyttet til lån eller andre finansielle forpligtelser mellem en låntager og en långiver. De kan ydes som individuelle garantier eller som led i garantiordninger.
Der kan dog forekomme forskellige former for garantier afhængigt af retsgrundlaget, den type transaktion, garantien dækker, varigheden osv. Her skal bl.a. nævnes følgende (listen er ikke udtømmende):
[...]
—
ubegrænsede garantier, i modsætning til garantier, der er beløbs- og/eller tidsmæssigt begrænsede. Kommissionen betragter også de gunstigere finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs og andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, som støtte i form af garantier. Det samme gælder, når en stat overtager kapitalinteresser i en virksomhed og i stedet for begrænset ansvar, som er det sædvanlige, accepterer ubegrænset ansvar
[...]«
Punkt 2.2 i meddelelsen om garantier, der vedrører støtte til låntager, har følgende ordlyd:
»Det er normalt låntageren, der er støttemodtager. Som anført i punkt 2.1, bør der normalt udbetales en rimelig præmie for at bære risikoen. Når låntageren ikke behøver at betale præmien eller betaler en lav præmie, opnår vedkommende en fordel. Sammenlignet med en situation uden en garanti, sætter statsgarantien låntageren i stand til at opnå finansielle lånevilkår, som er bedre end de sædvanlige vilkår på de finansielle markeder. Ved hjælp af statsgarantien får låntageren typisk mulighed for at opnå lavere rente og/eller at stille mindre sikkerhed. I nogle tilfælde ville låntageren ikke uden en statsgaranti kunne finde et finansieringsinstitut, der i det hele taget var rede til at yde lån [...]«
Det bemærkes, at der i de to punkter i meddelelsen om garantier, som Domstolen valgte som grundlag for den formodning om, at der forelå en selektiv fordel, der blev opstillet i præmis 98 og 99 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), henvises til den fordel i form af gunstigere finansieringsvilkår, såsom en lavere rente eller mindre krav til sikkerhed, som den virksomhed, der er omfattet af en statsgaranti, opnår på markedet.
Domstolens henvisning til de nævnte to punkter i meddelelsen om garantier i præmis 97 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), begrænser således ligeledes anvendelsen af den formodning, der opstilles i denne dom, til kun at omfatte forholdet mellem den virksomhed, som nyder godt af en statsgaranti, og de kreditorer, som yder virksomheden lån, navnlig bankerne og de finansielle institutioner.
Endvidere bemærkes, at Domstolen ligeledes henviser til punkt 2.1 i meddelelsen om garantier. Eftersom dette punkt vedrører spørgsmålet om overførsel af statsmidler, har det ingen betydning for ovenstående betragtninger. Under alle omstændigheder kan det på baggrund af betragtningerne i præmis 84 ovenfor ikke udledes af dette punkt, at en ubegrænset statsgaranti, der følger af en status som EPIC, kan anses for at bibringe et sådant foretagende en fordel, alene fordi den er vederlagsfri.
Endelig bekræfter de bemærkninger, Domstolen fremsatte over for Den Franske Republiks argumenter navnlig i præmis 104 i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), for det tredje, at det lempeligere bevis, som Unionens retsinstanser accepterer med hensyn til at fastslå, om en implicit og begrænset statsgaranti, der følger af en status som EPIC, udgør en økonomisk fordel, finder anvendelse på tilfælde, hvor en låntager på grund af garantien opnår lavere renter eller kan stille mindre sikkerhed.
Det følger af de foregående betragtninger, at den formodning, der opstilles i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), kun kan anvendes på forhold, der indebærer en finansiering, et lån eller i bredere forstand en kredit ydet af en kreditor i forhold til et EPIC, herunder navnlig forholdet mellem det pågældende EPIC og bankerne og de finansielle institutioner.
Det bemærkes ligeledes hvad dette angår, at Kommissionen under retsmødet medgav, at fordelen i forholdet mellem et EPIC og dets leverandører ikke kunne anses for at foreligge, hvis det blev godtgjort, at det pågældende foretagende betalte sine leverandører kontant, hvilket ikke er blevet påvist hvad IFPEN angår. Endvidere fremgår det af sagens akter, at Kommissionen under den formelle undersøgelsesprocedure forsøgte at klarlægge, hvilke betingelser der i IFPEN’s tilfælde gjaldt for betalingen af dennes gæld til leverandørerne (jf. præmis 103 ovenfor). Det må dog fastslås, at der i begrundelsen for den anfægtede afgørelse ikke henvises til et ræsonnement vedrørende kredit, som, i givet fald, kunne give grundlag for at anvende den formodning, der opstilles i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), på forholdet mellem IFPEN og dennes kreditorer.
For det andet har Kommissionen gjort gældende, idet den navnlig har påberåbt sig dom af 15.12.2005, Italien mod Kommissionen (
C-66/02
,
EU:C:2005:768
, præmis
og
), af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen (
C-88/03
,
EU:C:2006:511
, præmis
), af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen (
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
), og af 12.9.2007, Italien mod Kommissionen (
T-239/04 og T-323/04
,
EU:T:2007:260
, præmis
-
), at det, når den, som i det foreliggende tilfælde, vurderer en støtteordning, ikke påhviler den at påvise, om fordelen faktisk foreligger, eller hvilket omfang den har, men at den med henblik på at klarlægge, om den pågældende ordning indeholder elementer af støtte, kan begrænse sig til at undersøge dens generelle kendetegn.
IFPEN og Den Franske Republik har rejst en formalitetsindsigelse mod dette argument, idet de har påpeget, at den omtvistede garanti ikke kvalificeres som en støtteordning i den anfægtede afgørelse.
Det er korrekt, at Kommissionen ikke udtrykkeligt specificerede, om dens afgørelse vedrørte en individuel støtte eller en støtteordning. Det er imidlertid unødvendigt at tage stilling til, om Kommissionens argument kan antages til realitetsbehandling, da det må forkastes som grundløst.
Hvad dette angår bemærkes indledningsvis, at »støtteordning« i artikel 1, litra d), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (
EFT 1999, L 83, s. 1
) defineres dels som enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, dels som enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat. I samme forordnings artikel 1, litra e), defineres »individuel støtte« som støtte, der ikke ydes på grundlag af en støtteordning, og anmeldelsespligtige støttetildelinger på grundlag af en støtteordning.
Endvidere bemærkes, at individuel støtte og støtteordninger i forordning nr. 659/1999 inddeles i eksisterende støtte og ny støtte. Ifølge artikel 1, litra b), udgør eksisterende støtte i det væsentlige støtte, som allerede er eller anses for at være blevet undersøgt af Kommissionen, eller støtte, som er blevet iværksat i Unionens medlemsstater, før de tiltrådte Unionen, og som er blevet fortsat efter tiltrædelsen. Ny støtte defineres residualt som enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte.
Endelig bemærkes, at der i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 fastsættes en principiel forpligtelse til at anmelde alle planer om ny støtte til Kommissionen. Ved støtte, der er »anmeldelsespligtig« som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning nr. 659/1999 (jf. præmis 165 ovenfor), skal der således forstås enhver ny støtte. I øvrigt betragtes støtte, der er gennemført i strid med anmeldelsespligten, som ulovlig støtte, der defineres i artikel 1, litra f), i forordning nr. 659/1999.
På baggrund af disse bestemmelser må den garanti, der knytter sig til en status som EPIC, da den kan betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, kvalificeres som en støtteordning som omhandlet i anden del af artikel 1, litra d), i forordning nr. 659/1999.
Det forholder sig imidlertid således, dels at den foranstaltning, der undersøges i den anfægtede afgørelse, ikke er den garanti, der knytter sig til en status som EPIC i almindelighed, men omdannelsen af IFPEN til EPIC, som medførte, at denne virksomhed blev omfattet af den statsgaranti, der knytter sig til den nævnte status.
Dels skabte omdannelsen en ny faktisk situation, hvor IFPEN blev omfattet af en statsgaranti, som knyttede sig til foretagendets nye status, og som kunne give IFPEN en fordel, der kunne kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Denne nye situation er omfattet af den anmeldelsespligt, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
Redegørelsen i præmis 169 og 170 ovenfor er i overensstemmelse med den anfægtede afgørelse, navnlig 256.-259. betragtning, hvori Kommissionen angav, at omdannelsen af IFPEN til EPIC udgjorde ny støtte som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, der var omfattet af anmeldelsespligten. Den gjorde ligeledes gældende, at de franske myndigheder ikke havde overholdt denne pligt, eftersom ændringen af IFPEN’s status ikke var blevet anmeldt formelt, men kun oplyst som et underordnet punkt som led i en anden procedure, og at omdannelsen af IFPEN til EPIC derfor udgjorde ulovlig støtte.
På baggrund af det foregående må det fastslås, at hvis omdannelsen af IFPEN til EPIC kan kvalificeres som statsstøtte, udgør den anmeldelsespligtig støtte, der ydes på grundlag af en støtteordning, dvs. en individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning nr. 659/1999.
Det er derfor fejlagtigt, at Kommissionen i svarskriftet har kvalificeret foranstaltningen som en støtteordning. Kommissionen har heller ikke grundlag for at hævde på basis af den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 162 ovenfor, og som vedrører de generelle støtteordninger, der er omhandlet i første del af artikel 1, litra d), i forordning nr. 659/1999, at det, eftersom omdannelsen af IFPEN til EPIC udgør en ordning, for at kunne kvalificere ordningen som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF ikke påhviler den at påvise, at den fordel, IFPEN drager af den garanti, der knytter sig til en status som EPIC, faktisk foreligger, eller hvilket omfang den har, men at den kan begrænse sig til at undersøge garantiens generelle kendetegn.
For det tredje har Kommissionen hævdet, idet den insisteret på, at der skal sondres mellem påvisningen af, at der foreligger en fordel, og beregningen af denne fordel, at den i den anfægtede afgørelse foretog en vurdering af »markedsværdien« af den fordel, IFPEN var blevet bibragt, ikke for at godtgøre, at fordelen forelå, hvilket allerede var påvist, men for at forsøge at kvantificere den med henblik på at fastslå, om den var forenelig med det indre marked. Den fremgangsmåde, der blev fulgt i den anfægtede afgørelse, bestod således i at måle den indvirkning så nøjagtigt som muligt, som statsgarantien allerede havde haft på såvel kapitalmarkederne som forholdet til IFPEN’s øvrige kreditorer, ved at foretage en vurdering af den »omkostning ved en risikodækning«, der svarer til omkostningen ved at dække risikoen for, at en låntager ikke overholder sine betalingsforpligtelser.
Under retsmødet gjorde Kommissionen gældende, at den havde foretaget denne vurdering på grundlag af de foreliggende sammenligningsredskaber, såsom, for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og leverandørerne, factoringkontrakter og, for så vidt angår forholdet til kunderne, fuldførelsesgarantier med henblik på fastslå, om den omhandlede garanti var forenelig med det indre marked. Kommissionen anførte, at den, da der var tale om en ubegrænset garanti, hvis værdi ikke kunne måles, ikke havde andet valg end at kvalificere garantien som uforenelig støtte.
Hvad dette angår bemærkes, at Kommissionen ikke har konkretiseret, hvad den forstår ved, at »fordelen allerede var påvist«, og ved »den indvirkning, som statsgarantien allerede havde haft«. Der synes imidlertid at være tale om en anden fordel end den, hvis tilstedeværelse blev fastslået i 214. og 236. betragtning til den anfægtede afgørelse. Ved sit argument synes Kommissionen således at hævde, at den fordel, IFPEN nød godt af som følge af den garanti, der knyttede sig til foretagendets status som EPIC, skyldtes selve vederlagsfriheden af garantien, og at det, den forsøgte at fastslå ved at vurdere garantiens »markedsværdi«, var størrelsen af den præmie, IFPEN skulle have betalt staten.
Dette argument kan ikke tiltrædes, dels fordi det strider imod selve den anfægtede afgørelses tekst, navnlig 214. og 236. betragtning, hvori Kommissionen definerer den reelle økonomiske fordel, IFPEN angiveligt har nydt godt af i sit forhold til sine leverandører og kunder.
Desuden fremgår det af 192., 193. og 194. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen, i modsætning til, hvad den har gjort gældende i svarskriftet, i afgørelsen, nærmere bestemt i afsnit 7.1.4, »Eksistensen af en selektiv fordel for [IFPEN]-koncernen«, rent faktisk forsøgte at påvise og beregne den fordel, IFPEN var blevet bibragt i sit forhold til sine leverandører og kunder, der ville kunne påberåbe sig garantien i tilfælde af, at IFPEN misligholdt sine forpligtelser, og ikke for at vurdere markedsværdien af den garanti, IFPEN var blevet indrømmet vederlagsfrit, eller størrelsen af den præmie, foretagendet ville skulle have betalt staten for denne garanti. Det argument, Kommissionen har fremført i sine skriftlige indlæg for Retten, og som ikke stemmer overens med begrundelsen for den anfægtede afgørelse, har kun øget forvirringen om den metode, Kommissionen valgte til at påvise den økonomiske fordel, IFPEN havde kunnet drage af den omhandlede garanti.
Dels er argumentet ligeledes fejlagtigt i retlig henseende, således som det fremgår af præmis 129 ovenfor, for så vidt som det bygger på den vurdering, at den omhandlede garanti nødvendigvis udgør statsstøtte, alene fordi den er vederlagsfri, og at det derfor er unødvendigt at undersøge, hvilken indvirkning garantien har på de forhold, der ligger til grund for den.
Heller ikke det argument, Kommissionen fremførte under retsmødet, overbeviser Retten, eftersom det består i en åbenbart fejlagtig påstand om, at Kommissionen kan tage stilling til, om en foranstaltning er forenelig med det indre marked, endnu før den har påvist, at den udgør støtte.
Det følger af de foregående betragtninger i det hele, at Kommissionen med hensyn til, om den omhandlede garanti havde kunnet give IFPEN en fordel i foretagendets forhold til leverandørerne, ikke løftede bevisbyrden som fastlagt i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 71 ovenfor. Med hensyn til, om der forelå en sådan fordel i forholdet mellem IFPEN og dennes kunder, løftede Kommissionen hverken bevisbyrden eller opfyldte sin begrundelsespligt som fortolket i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 130 ovenfor.
Fordelen i forbindelse med forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner
Det blev allerede bemærket i præmis 79 ovenfor, at Kommissionen for så vidt angår forholdet til bankerne og de finansielle institutioner drog den konklusion, at IFPEN i perioden fra 2006 til 2010 ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af sin status som EPIC. Ifølge Kommissionen havde den potentielle fordel, virksomheden havde kunnet drage af den ubegrænsede garanti i form af renter på lån, der var gunstigere end markedsvilkårene, med andre ord ikke materialiseret sig i den omhandlede periode (199. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Denne konklusion gjaldt imidlertid ifølge Kommissionen kun fortiden, eftersom Kommissionen hverken kunne gøre antagelser om de erhvervsdrivendes fremtidige adfærd eller om, hvorledes deres opfattelse af statsgarantiens indvirkning på risikoen for, at IFPEN misligholdt sine forpligtelser, ville udvikle sig. Dette er grunden til, at den pålagde de franske myndigheder at tilsende den oplysninger inden for rammerne af de årlige rapporter om størrelsen af og vilkårene for IFPEN’s gæld og at dokumentere, at vilkårene var i overensstemmelse med markedsvilkårene (220. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Under retsmødet gjorde Kommissionen gældende, at muligheden for, at den omhandlede garanti medførte en fordel i forholdet mellem IFPEN og de institutionelle kreditorer, fulgte af en artikel i IFPEN’s vedtægter, der tillod foretagendet at optage lån. Eftersom denne artikel stadig fandtes, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget, kunne det ikke udelukkes, at der ville vise sig en fordel i fremtiden.
I det første led af det tredje anbringende i sag T-479/11 har Den Franske Republik bestridt, at der i fremtiden kan materialisere sig en fordel for IFPEN, som følger af statsgarantien. Den Franske Republik finder derfor, at forpligtelsen til at tilsende Kommissionen oplysninger om størrelsen af og vilkårene for IFPEN’s gæld er uberettiget.
Under retsmødet gjorde sagsøgerne ligeledes gældende, at IFPEN i medfør af den gældende lovgivning, nærmere bestemt artikel 12 i loi n? 2010/1645, du 28 décembre 2010, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (lov nr. 2010/1645 af 28.12.2010 om flerårig planlægning af de offentlige finanser for 2011-2014) (JORF af 29.12.2010, s. 22868), ikke kan optage lån med en løbetid på over 12 måneder i et kreditinstitut. Kommissionen har rejst en formalitetsindsigelse mod dette argument, idet den har gjort gældende, at Den Franske Republik ikke påberåbte sig denne bestemmelse under den formelle undersøgelsesprocedure.
Hvad dette angår har ingen af parterne bestridt, dels at Kommissionen for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og de banker og finansielle institutioner, som yder foretagendet lån, i det foreliggende tilfælde kan påberåbe sig den simple formodning, som Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og
), og hvorefter den implicitte ubegrænsede statsgaranti, der følger af en status som EPIC, medfører en forbedring af den af garantien omfattede virksomheds finansielle stilling gennem en lettelse af de byrder, der normalt belaster dens budget.
Dels er det blevet fastslået, at den simple formodning som omhandlet i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), er blevet afkræftet for så vidt angår IFPEN.
I den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen nemlig, at IFPEN fra omdannelsen til EPIC i juli 2006 til afslutningen af den periode, der undersøges i den anfægtede afgørelse, dvs. udgangen af 2010, ikke havde nogen reel økonomisk fordel af sin status som EPIC, der bestod i, at bankerne og de finansielle institutioner indrømmede foretagendet gunstigere kreditvilkår. Kommissionen fastslog i denne forbindelse, at IFPEN ikke havde optaget lån i et kreditinstitut med en løbetid på over et år fra det tidspunkt, hvor foretagendets status blev ændret, til udgangen af 2009. For 2009 konstaterede Kommissionen kun et enkelt lån med en løbetid på under et år, som havde en ubetydelig størrelse, og hvis rente var højere end på et sammenligneligt lån, som IFPEN havde optaget i 2005, dvs. på et tidspunkt, hvor foretagendet endnu ikke var omfattet af statsgarantien. Hvad 2010 angår konstaterede Kommissionen, at IFPEN havde modtaget fire tilbud om kreditlinjer, hvis betingelser svarede til dem, som foretagendet havde forhandlet sig frem til før ændringen af dets status i 2006 (196.-198. betragtning).
Det fremgår således af Kommissionens undersøgelse, at omdannelsen af IFPEN til EPIC ikke havde nogen indvirkning på forholdet til bankerne og de finansielle institutioner i den periode, der er omfattet af den nævnte undersøgelse.
Da den implicitte og ubegrænsede statsgaranti, der følger af IFPEN’s status som EPIC, ikke gav IFPEN en eksklusiv fordel i forbindelse med forholdet mellem foretagendet og bankerne og de finansielle institutioner i perioden 2006-2010, kan den ikke kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Eftersom det ikke kan fastslås, at der foreligger statsstøtte, er der intet, som berettiger, at der pålægges Den Franske Republik en forpligtelse til at tilsende Kommissionen oplysninger om størrelsen af og vilkårene for IFPEN’s gæld eller til at dokumentere, at vilkårene er i overensstemmelse med markedsvilkårene.
Med hensyn til, om Kommissionen kan påberåbe sig den simple formodning som omhandlet i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), med henblik på at anse den omhandlede garanti for at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF til IFPEN, fordi den kan give foretagendet en fordel i fremtiden – hvilket er begrundelsen for at pålægge Den Franske Republik en forpligtelse til at tilsende Kommissionen oplysninger om størrelsen af og vilkårene for IFPEN’s gæld og til at dokumentere, at vilkårene er i overensstemmelse med markedsvilkårene – bemærkes, at når en simpel formodning som den, der opstilles i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), er blevet afkræftet, kan formodningen ikke påberåbes på ny, uden at der er sket en væsentlig ændring af de omstændigheder, hvorunder den er blevet afkræftet.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagens akter, at grunden til, at den omhandlede garanti gav IFPEN en fordel, var, at foretagendet kunne benytte sig af kreditmarkedet og optage lån til finansiering. Det er denne mulighed for at stifte gæld, der begrunder anvendelsen af formodningen om, at der foreligger en fordel.
En udførlig undersøgelse af vilkårene i de lån, IFPEN optog eller blev tilbudt, viste imidlertid dels, at foretagendet i den af undersøgelsen omfattede periode praktisk taget ikke stiftede gæld, idet det kun optog et enkelt, kortfristet lån af ubetydelig størrelse. Dels afspejlede – således som det fremgår af 197. og 198. betragtning til den anfægtede afgørelse – såvel vilkårene for dette lån som vilkårene for de kreditlinjer, IFPEN blev tilbudt, markedsvilkårene, hvilket viser, at foretagendets omdannelse til EPIC ikke havde nogen indvirkning på dets forhold til bankerne og de finansielle institutioner. På denne baggrund kan Kommissionen ikke lægge til grund, at det kan godtgøres ved hjælp af formodningen, at IFPEN vil kunne nyde godt af en fordel i fremtiden, alene ved at henvise til, at IFPEN’s vedtægter giver foretagendet mulighed for at stifte gæld.
Det følger af det foregående – idet det er ufornødent at tage stilling til, om det argument om, at IFPEN efter loven ikke kan stifte gæld, som sagsøgerne fremførte under retsmødet, kan antages til realitetsbehandling – at Kommissionen ved at pålægge Den Franske Republik en forpligtelse til at tilsende den oplysninger om størrelsen af og vilkårene for IFPEN’s gæld eller til at dokumentere, at vilkårene er i overensstemmelse med markedsvilkårene, tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF.
Det følger af de foregående betragtninger i det hele, at det ikke lykkedes Kommissionen at påvise i den anfægtede afgørelse, at den fordel forelå, som IFPEN angiveligt havde kunnet drage af den statsgaranti, der knyttede sig til foretagendets status som EPIC. Dels fastslog den udtrykkeligt for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner, at foretagendet ikke havde haft en reel økonomisk fordel i perioden fra omdannelsen af virksomheden til EPIC til og med 2010, og den kan under omstændighederne i det foreliggende tilfælde ikke påberåbe sig den formodning, Domstolen opstillede i dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), med henblik på at godtgøre, at fordelen vil foreligge i fremtiden. Dels følger det med hensyn til forholdet mellem IFPEN og leverandørerne og kunderne af betragtningerne i præmis 95-131 ovenfor, at den omhandlede garanti ikke vil kunne give IFPEN den fordel, som Kommissionen definerede i 214. og 236. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Heraf følger, at det andet anbringendes første led og det fjerde anbringende i sag T-157/12 samt det første anbringendes andet led og det tredje anbringendes første led i sag T-479/11 skal tages til følge, i den udstrækning de drejer sig om, hvorvidt den omhandlede garanti gav IFPEN en fordel, og at det må fastslås – idet det er ufornødent at prøve de øvrige anbringender og argumenter, som sagsøgerne har fremsat – at det var med urette, at Kommissionen kvalificerede den omhandlede garanti som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Udstrækningen af annullationen
Det følger af den konklusion, der drages i præmis 198 ovenfor, at den anfægtede afgørelse må annulleres. Da den afgørelsens dispositive del imidlertid er kompleks, må det klarlægges, i hvilken udstrækning dette skal ske.
Indledningsvis fastslog Kommissionen i artikel 1, stk. 1, i den anfægtede afgørelse, at IFPEN ved at blive tildelt status af EPIC var blevet omfattet af en ubegrænset offentlig garanti for så vidt angår alle foretagendets aktiviteter. Endvidere fastslog Kommissionen i artikel 1, stk. 2, i den anfægtede afgørelse – idet den drog konsekvenserne af de iagttagelser, den havde gjort i 190. betragtning til afgørelsen – at garantiens dækning af IFPEN’s ikke-økonomiske aktiviteter ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Endelig henvises der i de øvrige bestemmelser i den dispositive del af den anfægtede afgørelse til Kommissionens konklusioner om den omhandlede garantis dækning af IFPEN’s økonomiske aktiviteter, dvs. dels overførslen af teknologi på IFPEN’s datterselskaber Axens’, Prosernats og Beicip-Franlabs eneretsbaserede områder, dels IFPEN’s kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for tredjeparters og datterselskabernes regning. Kommissionen fastslog, at den omhandlede garantis dækning af disse aktiviteter udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (artikel 1, stk. 4 og 5 i den anfægtede afgørelse), bortset fra den teknologioverførsel, der fandt sted på grundlag af aftalen mellem IFPEN og Beicip-Franlab (artikel 1, stk. 3, i den anfægtede afgørelse). Det fremgår af begrundelsen for den afgørelse, navnlig 243., 247. og 250. betragtning, at årsagen til, at denne teknologioverførsel ikke var omfattet, i det væsentlige var, at karakteren af forholdet mellem IFPEN og Beicip-Franlab var til hinder for, at den fordel IFPEN, angiveligt nød godt af, blev overført til dette datterselskab.
Med hensyn til de aktiviteter, for hvilke Kommissionen fastslog, at der forelå statsstøtte, opregnes der i artikel 4-12 i den anfægtede afgørelse i det væsentlige en række betingelser, som Den Franske Republik og IFPEN skal opfylde, for at statsstøtten kan anses for forenelig med det indre marked. For så vidt angår overførslen af teknologi på grundlag af aftalen mellem IFPEN og Beicip-Franlab forpligtes Den Franske Republik i artikel 2 i den anfægtede afgørelse til at anmelde ændringer i denne aftale, medmindre ændringerne udelukker, at der forekommer statsstøtte.
I stævningerne har IFPEN og Den Franske Republik nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres i det hele.
I deres skrivelser af 5. maj 2014, hvortil der henvises i præmis 36 ovenfor, og hvori de udtalte sig om, hvilke konsekvenser der burde drages af dom af 3. april 2014, La Poste (
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
), trak de imidlertid deres anbringender vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der af begrebet EPIC følger en ubegrænset implicit statsgaranti, tilbage (jf. præmis 36 og 54 ovenfor).
Endvidere tager de anbringender, sagsøgerne har fremsat i stævningerne, kun sigte på, at den anfægtede afgørelse annulleres, i den udstrækning det heri fastslås, at den omhandlede garantis dækning af IFPEN’s økonomiske aktiviteter udgør statsstøtte – der også er blevet overført til IFPEN’s datterselskaber – og i den udstrækning Den Franske Republik og IFPEN som en konsekvens heraf pålægges en række anmeldelsesforpligtelser (jf. præmis 43, 45 og 48-51 ovenfor).
På baggrund af det ovenstående og som følge af udfaldet af prøvelsen af de foreliggende sager er der anledning til at annullere den anfægtede afgørelse, i den udstrækning den garanti, som følger af IFPEN’s status som EPIC, i afgørelsen kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og i den udstrækning det bestemmes i den, hvilke konsekvenser der skal drages af denne kvalifikation, og til i øvrigt at frifinde Kommissionen.
Sagsomkostningerne
Ifølge artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge samme artikels stk. 3 bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Retten kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.
I det foreliggende tilfælde har såvel sagsøgerne som Kommissionen delvis tabt sagen, eftersom Retten annullerer den anfægtede afgørelse delvis og i øvrigt frifinder Kommissionen. Det bør derfor bestemmes, at Kommissionen skal bære to tredjedele af sine egne omkostninger i begge sager og betale to tredjedele af begge sagsøgeres omkostninger i de to forenede sager. Den Franske Republik skal bære en tredjedel af sine egne omkostninger og betale en tredjedel af Kommissionens omkostninger i sag T-479/11. På samme måde skal IFPEN bære en tredjedel af sine egne omkostninger og betale en tredjedel af Kommissionens omkostninger i sag T-157/12.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer Retten
(Ottende Afdeling):

1)
Artikel 1, stk. 3-5, og artikel 2-12 i Kommissionens afgørelse 2012/26/EU af 29. juni 2011 om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole« annulleres.

2)
I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.

3)
Kommissionen bærer to tredjedele af sine egne omkostninger i sagerne T-479/11 og T-157/12 og betaler to tredjedele af Den Franske Republiks og IFP Énergies nouvelles’ omkostninger.

4)
Den Franske Republik bærer en tredjedel af sine egne omkostninger og betaler en tredjedel af Kommissionens omkostninger i sag T-479/11.

5)
IFP Énergies nouvelles bærer en tredjedel af sine egne omkostninger og betaler en tredjedel af Kommissionens omkostninger i sag T-157/12.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Således bestemt i offentlige retsmøde i Luxembourg den 26. maj 2016.
Indhold

Tvistens baggrund

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF i forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt IFPEN er blevet bibragt en fordel, og om beregningen af denne fordel

Fordelen i forbindelse med forholdet mellem IFPEN og dennes leverandører og kunder

Fordelen i forbindelse med forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner

Udstrækningen af annullationen

Sagsomkostningerne
(
*1
) – Processprog: fransk.