CELEX: 62016TJ0282
Staatssteun
Postsector
Compensatie voor de nettokosten van de universeledienstverplichtingen
Besluit waarbij de steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard
Beroep tot nietigverklaring
Procesbelang
Motiveringsplicht
Gelijke behandeling
Evenredigheid
Recht op eigendom
Vrijheid van ondernemerschap

I.

Voorgeschiedenis van het geding en voornaamste toepasselijke bepalingen
Poczta Polska (hierna: „PP”) is een Poolse naamloze vennootschap waarvan de enige aandeelhouder de schatkist van de Republiek Polen is. Ten tijde van de feiten waarover het in deze zaak gaat, was zij hoofdzakelijk actief op het gebied van universele postdiensten en koeriersdiensten, waarvan zij destijds de grootste exploitant in Polen was.
Volgens de op het onderhavige geding toepasselijke bepalingen van het EG‑Verdrag inzake de ontwikkeling van de interne markt behoorden de betrokken diensten tot de gedeelde wetgevingsbevoegdheid van de Europese Gemeenschap – thans de Europese Unie – en de lidstaten. Dat is overigens ook nu nog altijd het geval.
Wat het Unierecht betreft, zijn de toepasselijke regels vastgelegd in richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (
PB 1998, L 15, blz. 14
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van richtlijn 97/67 wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (
PB 2008, L 52, blz. 3
) (hierna: „postrichtlijn”).
In het bijzonder bepaalt artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn inzake de mogelijke financiële gevolgen van de liberalisering van deze dienstensector in de interne markt van de Unie thans nog steeds dat wanneer de universeledienstverplichtingen „een onredelijke financiële last” inhouden die de voor deze dienst aangewezen aanbieder alleen zou moeten dragen, de betrokken lidstaat „een regeling [kan] instellen voor het delen van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen door de [verschillende] aanbieders”.
Artikel 7, lid 4, van de postrichtlijn bepaalt dat wanneer een dergelijke regeling wordt ingevoerd, de betrokken lidstaat „een compensatiefonds [kan] instellen dat door middel van bijdragen van aanbieders van [de] [betrokken] diensten kan worden gefinancierd”. Volgens artikel 7, lid 5, van de postrichtlijn „[zien] [d]e lidstaten [...] erop toe dat bij de instelling van dit compensatiefonds en de vaststelling van het niveau van de in de leden 3 en 4 [van dit artikel] bedoelde financiële bijdragen de beginselen van transparantie, non-discriminatie en proportionaliteit worden nageleefd”.
In deel B, tweede alinea, van bijlage I bij de postrichtlijn staat te lezen dat de nettokosten van de universeledienstverplichtingen alle kosten zijn in verband met het aanbieden van de universele dienst. De nettokosten van de universeledienstverplichtingen zijn te berekenen als „het verschil [tussen] de nettokosten van een [...] aanbieder van [deze] [...] dienst [wanneer hij] zich wél en [wanneer hij] zich niet aan de [bij de nationale postwetgeving gestelde] verplichtingen moet houden”.
In Polen is de postrichtlijn omgezet bij de ustawa Prawo pocztowe (postwet) van 23 november 2012 (Dz. U. van 2012, positie 1529; hierna: „Poolse postwet”). Volgens artikel 2 van deze wet vallen in dit land onder de universele dienst, diensten waarbij brieven en postpakketten worden verzonden, alsook postzendingen voor blinden, die de aangewezen exploitant niet verricht als onderdeel van zijn universeledienstverplichtingen. Voor de universele postdienst moeten brieven en postpakketten elke werkdag, en niet minder dan vijf dagen per week, worden vervoerd en bezorgd. De betrokken postzendingen mogen niet meer dan 2000 gram wegen, hoewel pakketten tot 10000 gram mogen gaan (artikelen 45 en 46 van de Poolse postwet).
De uitvoering van de hervorming van de Poolse postdienst werd krachtens de Poolse postwet (artikel 178, lid 1) eerst toevertrouwd aan PP, voor een periode van drie jaar te rekenen vanaf 1 januari 2013. PP werd bijgevolg belast met de verplichtingen van aanbieder van de universele postdienst op het hele Poolse grondgebied.
Nadat het juridisch kader van die hervorming aldus was vastgelegd, hebben de Poolse autoriteiten op 10 juni 2014 bij de Europese Commissie een steunregeling aangemeld die bestond uit een systeem om de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te delen enerzijds, en een compensatiefonds ter aanvulling van dit systeem anderzijds. Zij maakten daarvoor met name gebruik van de mogelijkheden die werden geboden door de postrichtlijn (zie de punten 3‑6 hierboven) en de relevante bepalingen van de Poolse postwet.
Het compensatiefonds werd gefinancierd deels met bijdragen die de betrokken postdienstexploitanten in dit fonds dienden te storten, deels met overheidsmiddelen. De in artikel 108, lid 2, van de Poolse postwet bedoelde bijdrageverplichting gold meer bepaald voor postdienstexploitanten die gelijkwaardige universele diensten aanboden en daar jaarlijks meer dan 1 miljoen Poolse zloty (PLN) aan inkomsten uit genereerden. Hoe dan ook mocht het door elke betrokken exploitant verschuldigde bedrag jaarlijks niet meer dan 2 % van zijn inkomsten uit de universeledienstverlening bedragen (hierna: „percentage ter bepaling van de maximumbijdrage”).
Aanvankelijk was die regeling bedoeld voor de periode van 2013 tot en met 2026, maar bij een op 5 januari 2015 aan de Commissie gericht schrijven hebben de bevoegde Poolse autoriteiten de duur ervan uiteindelijk teruggebracht tot de periode van 2013 tot en met 2015 (hierna: „nationale compensatieregeling” of „betrokken maatregel”).
Op 26 november 2015 heeft de Commissie op grond van artikel 4, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (
PB 2015, L 248, blz. 9
) besloten geen bewaar te maken tegen de nationale compensatieregeling omdat het volgens haar ging om met de interne markt verenigbare staatssteun (hierna: „bestreden besluit”). Op basis van de criteria van de afdelingen 2.1 tot en met 2.8 van haar mededeling over de EU‑kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) (kaderregeling diensten van algemeen economisch belang;
PB 2012, C 8, blz. 15
; hierna: „DAEB-kaderregeling”) was zij van mening dat de betrokken maatregel het handelsverkeer niet beïnvloedt in een mate die strijdig is met het belang van de Unie. Bovendien leidt de wijze waarop het compensatiefonds werkt, volgens haar niet tot ernstige concurrentieverstoringen en moeten er dus geen aanvullende vereisten worden opgelegd om te verzekeren dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
De verzoekende partijen zijn Inpost Paczkomaty sp. z o.o. en Inpost S.A. Deze vennootschappen maken deel uit van de Poolse groep Integer.pl S.A., die overeenkomstig artikel 2 van de Poolse postwet bijdraagt aan het bij deze wet ingestelde compensatiefonds, dat ervoor zorgt dat PP de desbetreffende compensatie kan verkrijgen (zie punt 9 hierboven).
II.

Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 mei 2016, hebben verzoeksters de beroepen ingesteld die respectievelijk zijn ingeschreven onder zaaknummer T‑282/16 en zaaknummer T‑283/16.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 september 2016, heeft de Republiek Polen verzocht om in die procedures te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 september 2016, heeft de Commissie verzocht die zaken te voegen.
Bij beschikkingen van 28 oktober 2016 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht de interventie van de Republiek Polen toegestaan.
Bij beschikking van de president van de Derde kamer van het Gerecht van 14 november 2016 zijn de zaken T‑282/16 en T‑283/16 overeenkomstig artikel 68 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het eindarrest.
De Republiek Polen heeft haar memorie in interventie neergelegd op 19 januari 2017.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten over te gaan tot de mondelinge behandeling. Het heeft in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang, zoals bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, de partijen schriftelijke vragen gesteld en hun verzocht daarop schriftelijk te antwoorden, hetgeen zij binnen de gestelde termijnen hebben gedaan.
Op voorstel van de Derde kamer van het Gerecht heeft het Gerecht krachtens artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 24 april 2018.
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie en de Republiek Polen verzoeken het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
III.

In rechte
A.

Voorwerp van het geding en verzoeksters’ procesbelang
Betreffende het voorwerp van het onderhavige geding moet erop worden gewezen dat, in tegenstelling tot wat verzoeksters betogen, de nationale compensatieregeling niet ziet op de periode na 31 december 2015. De financiering van de universele postdiensten voor de periode van 2016 tot en met 2025 vormt immers niet het voorwerp van het bestreden besluit (zie de overwegingen 2 en 12 van dit besluit en punt 11 hierboven).
Bovendien zij beklemtoond dat verzoeksters in antwoord op een door het Gerecht bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang gestelde schriftelijke vraag hebben aangegeven dat het compensatiefonds noch in 2014 noch in 2015 werd aangewend en dat „[h]et feit dat [PP] niet had gevraagd om deze regeling voor de [betrokken] jaren [...] toe te passen, tot gevolg [had] dat het bestreden besluit geen nadelige rechtsgevolgen [had] voor hen”. Bijgevolg hebben verzoeksters, zoals zij zelf toegeven, geen belang om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover daarin geen bezwaar wordt gemaakt tegen de betrokken maatregel wat de toepassing ervan in 2014 en 2015 betreft. Een dergelijk belang veronderstelt immers dat de nietigverklaring van dit besluit op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitslag van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie in die zin arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de onderhavige beroepen slechts ontvankelijk zijn voor zover het bestreden besluit rechtsgevolgen voor verzoeksters heeft teweeggebracht in 2013, aangezien het compensatiefonds waar de betrokken maatregel en dit besluit betrekking op hebben, niet werd geactiveerd in 2014 en 2015.
B.

Ten gronde
Ter ondersteuning van hun beroepen voeren verzoeksters zeven middelen aan waarmee, wat de eerste vijf ervan betreft, in wezen wordt aangevoerd dat artikel 106, lid 2, VWEU is geschonden doordat de DAEB-kaderregeling en artikel 7 van de postrichtlijn niet zijn nageleefd. Het zesde middel betreft schending van de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en het laatste middel ziet op niet‑nakoming van de motiveringsplicht.
1.

Eerste middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU doordat artikel 7, lid 2, van de postrichtlijn en punt 19 van de DAEB-kaderregeling niet zijn nageleefd
Verzoeksters betogen in wezen dat de Commissie de betrokken maatregel niet had mogen aanmerken als verenigbaar met de interne markt, aangezien de Poolse wetgever besloten had de betrokken universele postdiensten aan PP toe te vertrouwen zonder dat er een aanbestedingsprocedure was uitgeschreven die aan de Unieregels inzake overheidsopdrachten voldeed en, hoe dan ook, zonder dat er een procedure was gevolgd die aan de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non‑discriminatie voldeed.
De Commissie en de Republiek Polen betwisten de gegrondheid van dit middel. Ter terechtzitting heeft de Commissie in dit verband nog toegevoegd dat een dergelijk middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het enkel de situatie en de specifieke rechten van PP betreft.
Artikel 7, lid 2, van de postrichtlijn bepaalt:
„De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst waarborgen door deze dienst aan te besteden in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften voor het plaatsen van overheidsopdrachten, waaronder ook, overeenkomstig richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, de concurrentiegerichte dialoog en procedures van gunning door onderhandelingen met of zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van een opdracht.”
In casu staat vast dat PP in de Poolse postwet als aanbieder van de universele postdiensten is aangewezen zonder dat de Poolse autoriteiten vooraf een aanbestedingsprocedure hebben uitgeschreven.
Zoals de Commissie en de Republiek Polen terecht opmerken, legt artikel 7, lid 2, van de postrichtlijn de betrokken lidstaat echter niet de verplichting op een aanbestedingsprocedure uit te schrijven om de entiteit te selecteren die met de universele postdienst zal worden belast. Zoals de tekst van deze bepaling aangeeft – „de lidstaten mogen [...] waarborgen” – is een dergelijke procedure immers gewoon een mogelijkheid.
Deze letterlijke uitlegging van artikel 7, lid 2, van de postrichtlijn wordt bevestigd wanneer deze bepaling systematisch wordt uitgelegd, meer bepaald in het licht van overweging 23 van richtlijn 2008/6, die als volgt luidt:
„[l]idstaten [moet] meer manoeuvreerruimte [...] worden gegeven om uit te maken welke de meest efficiënte en adequate regelingen zijn voor het waarborgen van de beschikbaarheid van de universele dienst, waarbij zij tegelijkertijd de beginselen van objectiviteit, transparantie, non-discriminatie, evenredigheid en het zo min mogelijk verstoren van de markt in acht nemen[, ofwel middels] aanbieding van de universele dienst door de marktkrachten te laten spelen, [ofwel door] [...] een of meer ondernemingen [aan te wijzen] die met verschillende onderdelen van de universele dienst of met het aanbieden van de universele dienst in verschillende delen van het grondgebied worden belast, [ofwel door] [...] overheidsopdrachten voor diensten [te plaatsen]”.
Bijgevolg zijn de procedures voor het plaatsen van opdrachten slechts een van de keuzemogelijkheden voor de betrokken lidstaat, op voorwaarde dat, ongeacht de keuze, met name de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non‑discriminatie naar behoren worden nageleefd. Deze uitlegging komt trouwens overeen met die van de Commissie in punt 56 van de DAEB-kaderregeling, waarin zij erkent dat de betrokken lidstaat de mogelijkheid heeft om „een openbaredienstverrichter, zonder een aanbestedingsprocedure, [te belasten] met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang op een niet-gereserveerde markt [...]”.
Verzoeksters betwisten niet „de rechtmatigheid als zodanig van het feit dat [PP] bij wet is aangewezen [als aanbieder van de universele postdiensten]”, maar betogen in wezen gewoon dat er bij deze aanwijzing geen rekening is gehouden met de vereisten inzake transparantie, gelijke behandeling en non‑discriminatie, omdat in december 2012 „de Poolse autoriteiten [de Poolse postwet] hebben goedgekeurd onder voorwaarden die fundamenteel verschilden van die waarover in [september] 2010 een publieke raadpleging was gehouden, zoals de verhoging van het financieringspercentage voor de nettokosten van 1 naar 2 % van de inkomsten”.
Vastgesteld zij echter dat dit betoog niet gaat over de wijze waarop of de procedure waarbij PP vanaf 1 januari 2013 voor een periode van drie jaar is aangewezen als enige aanbieder van de universele postdiensten, maar dat daarmee wordt opgekomen – vooruitlopend trouwens op het tweede middel – tegen de wijze waarop het betrokken compensatiepercentage uiteindelijk is berekend en goedgekeurd door de Poolse autoriteiten. Dit betoog moet bijgevolg, voor zover het is gebaseerd op de vereisten van transparantie, gelijke behandeling en non‑discriminatie, niet ter zake dienend worden verklaard.
Verder staat vast dat het voornemen om PP voor een bepaalde periode als aanbieder van de universele postdiensten aan te wijzen reeds bestond bij de publieke raadpleging in september 2010, die juist in het kader van de desbetreffende nationale wetgevingsprocedure werd georganiseerd. Wat de keuze van de aanbieder van de universele postdiensten betreft, kunnen verzoeksters dus hoe dan ook niet op goede gronden aanvoeren dat de postwet in 2012 is goedgekeurd onder voorwaarden „die fundamenteel verschilden” van die waarover het publiek in september 2010 werd geraadpleegd, om schending van de vereisten van transparantie, gelijke behandeling en non‑discriminatie aan te tonen.
Ten slotte volstaat de enkele omstandigheid dat PP rechtstreeks en uitsluitend bij wet is aangewezen als aanbieder van de universele postdiensten, niet om aan te tonen dat de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non‑discriminatie zijn geschonden. In dit verband moet worden gepreciseerd dat de Poolse postwet op 29 december 2012 is bekendgemaakt in het publicatieblad van dit land en dat het de Republiek Polen, in de uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid om de omvang van een universele dienst te omschrijven (zie arrest van 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e.a./Commissie,
C‑66/16 P–C‑69/16 P
,
EU:C:2017:999
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak) en overeenkomstig punt 15 van de DAEB-kaderregeling, vrij stond om de rechtsvorm te bepalen van het besluit waarbij de verantwoordelijkheid voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang werd toevertrouwd aan de aangewezen onderneming.
Hetzelfde geldt wanneer de aangewezen aanbieder van de universele dienst, zoals in casu, een overheidsbedrijf is „dat voor 100 % in handen is van de staat”. Het publieke karakter van deze aanbieder staat er immers op zich niet aan in de weg dat hij werd aangewezen met inachtneming van de beginselen die gelden wanneer een opdracht voor universele diensten wordt verleend, zoals erkend in de rechtspraak (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, punten
e.v.).
Gelet op het voorgaande moet het eerste middel hoe dan ook ongegrond worden verklaard, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de door de Commissie ter terechtzitting opgeworpen vraag naar de ontvankelijkheid ervan.
2.

Tweede middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU doordat er ten onrechte van is uitgegaan dat was voldaan aan de voorwaarden van de punten 14 en 60 van de DAEB-kaderregeling
Verzoeksters voeren in het kader van hun tweede middel twee onderscheiden grieven aan. Zij betogen ten eerste dat in casu niet is voldaan aan de uit punt 14 van de DAEB-kaderregeling voortvloeiende verplichting om het publiek te raadplegen. Het ontwerp van de Poolse postwet verschilde volgens hen aanzienlijk van het oorspronkelijke ontwerp, waarop de publieke raadpleging van september 2010 betrekking had. Het bijdragepercentage was ondertussen immers gestegen van 1 naar 2 % van de betrokken inkomsten. Aangezien er geen nieuwe raadpleging is gehouden, hetgeen punt 14 van de DAEB-kaderregeling nochtans vereist, is de wetswijziging er gekomen zonder dat de Poolse autoriteiten naar behoren rekening hebben gehouden met de belangen van andere postdienstexploitanten dan PP of de behoeften aan een universele dienst hebben onderzocht. Ten tweede menen verzoeksters dat evenmin is voldaan aan de transparantievereisten van punt 60 van de DAEB-kaderregeling, aangezien de Commissie in het bestreden besluit niet heeft geconstateerd dat de resultaten van de publieke raadpleging op internet of met enig ander passend middel werden bekendgemaakt.
De Commissie en de Republiek Polen betwisten de gegrondheid van dit betoog. Tijdens de terechtzitting heeft de Commissie tevens aangevoerd dat het betrokken middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het de situatie van verzoeksters noch rechtstreeks noch individueel raakt.
a)

Eerste grief
Wat de eerste grief betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd dat de Commissie in de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid ex artikel 106, lid 2, VWEU gedragsregels kan vaststellen om de criteria te bepalen op basis waarvan zij van plan is de verenigbaarheid met de interne markt te beoordelen van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen die verband houden met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang. Door dergelijke gedragsregels, zoals die van de DAEB-kaderregeling, vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat zij die voortaan zal toepassen op de betrokken gevallen, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids‑ of het vertrouwensbeginsel (zie in die zin arresten van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, punten
‑
; 19 juli 2016, Kotnik e.a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 juli 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Commissie,
T‑309/12
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:676
, punt
).
Punt 14 van de DAEB-kaderregeling luidt als volgt:
„Voor de toepassing van de in de onderhavige mededeling uiteengezette beginselen dienen de lidstaten aan te tonen dat zij de behoeften aan een openbare dienst goed hebben onderzocht, mede aan de hand van een publieke raadpleging of andere passende instrumenten waarmee de belangen van gebruikers en dienstverrichters kunnen worden meegenomen. Dit geldt niet wanneer duidelijk is dat een nieuwe raadpleging geen significant toegevoegde waarde zal opleveren ten opzichte van een recente raadpleging.”
Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt duidelijk dat het niet verplicht is om een publieke raadpleging te organiseren. Een dergelijke procedure is namelijk slechts een van de passende instrumenten die de lidstaat kan aanwenden om de behoeften aan de betrokken openbare dienst te onderzoeken en de belangen van gebruikers en dienstverrichters mee te nemen.
Bovendien hebben verzoeksters tijdens de publieke raadpleging van september 2010 hun opmerkingen over de werkingsvoorwaarden van het compensatiefonds op zinvolle wijze kenbaar kunnen maken, met name dat zij niet akkoord gingen met een bijdragepercentage van 1 %, dat wil zeggen een bijdragepercentage van minder dan 2 %.
Aangezien verzoeksters kenbaar hebben kunnen maken niet akkoord te gaan met een lager percentage – dat zij al als bovenmatig bestempelden – dan het uiteindelijk goedgekeurde, zou een nieuwe raadpleging op dit punt „geen significant toegevoegde waarde” hebben opgeleverd in de zin van punt 14 van de DAEB-kaderregeling. Bovendien is het niet omdat verzoeksters’ argumenten vervolgens niet door de bevoegde nationale autoriteiten werden aanvaard dat deze ondernemingen hun opmerkingen over dit specifieke punt niet kenbaar hebben kunnen maken [zie in die zin en naar analogie arrest van 12 december 2014, Crown Equipment (Suzhou) en Crown Gabelstapler/Raad,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Bijgevolg was de publieke raadpleging van september 2010 met name een „passend instrument” in de zin van punt 14 van de DAEB-kaderregeling omdat verzoeksters daardoor hun standpunt op zinvolle wijze kenbaar hebben kunnen maken en de betrokken lidstaat daardoor naar behoren rekening heeft kunnen houden met hun belangen als dienstverrichters.
In die omstandigheden heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting of van een beoordelingsfout door in overweging 122 van het bestreden besluit in wezen het standpunt in te nemen dat de Republiek Polen de behoeften aan de dienst had onderzocht, aangezien de DAEB-verplichtingen die PP kreeg toevertrouwd bij de Poolse postwet beantwoordden aan de dienstvereisten zoals omschreven in de postrichtlijn en er daarover hoe dan ook een publieke raadpleging had plaatsgevonden in overeenstemming met punt 14 van de DAEB-kaderregeling.
Tot slot wordt aan deze conclusie niet afgedaan door verzoeksters’ argumenten dat „de bijdragelimiet enkel en alleen naar 2 % werd verhoogd zodat de staatsbegroting niet hoefde te worden aangesproken” en dat exploitanten van koeriersdiensten óók aan het compensatiefonds hadden moeten bijdragen. In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat deze argumenten niet dienend zijn voor de eerste grief, die betrekking heeft op niet‑inachtneming van de in punt 14 van de DAEB-kaderregeling gestelde vereisten van procedurele transparantie.
Gelet op het voorgaande moet de eerste grief van dit tweede middel worden afgewezen.
b)

Tweede grief
Wat de tweede grief betreft, zij eraan herinnerd dat punt 60 van de DAEB-kaderregeling als volgt luidt:
„Voor iedere compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang die binnen het toepassingsbereik van deze mededeling valt, maakt de betrokken lidstaat de volgende gegevens op internet of met een andere passend middel bekend:
a)
de uitkomsten van de in punt 14 bedoelde publieke raadpleging of andere passende instrumenten;
[...]”
Dienaangaande volstaat het erop te wijzen dat de Commissie in overweging 158 van het bestreden besluit geen feitelijke vergissing heeft gemaakt waar zij heeft geconstateerd dat de Poolse postwet was bekendgemaakt. Punt 60 van de DAEB-kaderregeling houdt trouwens, anders dan verzoeksters betogen, geen verplichting voor de lidstaat in om de resultaten van de publieke raadplegingen apart bekend te maken. Tot slot blijkt uit de overwegingen in de punten 46 tot en met 50 hierboven dat de Commissie zich terecht op het standpunt kon stellen dat aan de in punt 14 van de DAEB-kaderregeling genoemde transparantievereisten was voldaan, zodat haar conclusie dienaangaande in overweging 160 van het bestreden besluit geen fouten vertoont.
Gelet op het voorgaande kan dus ook de tweede grief niet worden aanvaard. Bijgevolg dient het tweede middel in zijn geheel te worden afgewezen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan.
3.

Derde middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU doordat de Commissie punt 52 van de DAEB-kaderregeling niet heeft nageleefd en schending van artikel 7, leden 1 en 3 tot en met 5, van de postrichtlijn
Met hun derde middel betogen verzoeksters dat de Commissie punt 52 van de DAEB-kaderregeling alsook artikel 7, leden 1 en 3 tot en met 5, van de postrichtlijn heeft geschonden. In wezen zijn de nadere regels betreffende het compensatiefonds volgens hen discriminatoir, onevenredig en vastgesteld via een niet‑transparante procedure. Zij menen bovendien dat de Commissie niet naar behoren heeft onderzocht of de universeledienstverplichtingen voor PP nettokosten met zich brachten en voor deze onderneming een „onredelijke” financiële last inhielden in de zin van artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn.
Vooraf zij eraan herinnerd dat blijkens het bestreden besluit het bedrag dat de bijdrageplichtige postdienstexploitanten in het compensatiefonds moeten storten, is vastgesteld op een bepaald percentage van hun relevante omzet. De omzet die in aanmerking wordt genomen, is die welke in het referentiejaar wordt behaald met het verrichten van de universele dienst (voor de aanbieder van de universele dienst) dan wel met het verrichten van gelijkwaardige diensten (voor de aanbieder van de universele dienst en alle andere postdienstexploitanten die moeten bijdragen aan het compensatiefonds). Postdienstexploitanten die in het referentiejaar een relevante omzet van minder dan 1 miljoen PLN behalen, zijn evenwel vrijgesteld van de bijdrageverplichting. Het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage is voor alle exploitanten die aan het compensatiefonds moeten bijdragen gelijk en niet hoger dan 2 % van hun relevante omzet. Dit percentage wordt berekend door een ratio te bepalen tussen het totaalbedrag van de aan de aanbieder van de universele dienst verschuldigde compensatie en de totale relevante omzet die alle bijdrageplichtige postdienstexploitanten in het referentiejaar samen hebben behaald (overwegingen 164, 165 en 170 van het bestreden besluit).
Volgens de Poolse postwet wordt de berekening van het totale compensatiebedrag vastgesteld bij besluit van de Poolse postregulator (hierna: „UKE”), nadat een onafhankelijk deskundige de berekeningen en de door PP overgelegde boekhoudkundige bewijsstukken heeft nagekeken (overweging 18 van het bestreden besluit). In dit verband geven de nettokosten waarmee de universeledienstverplichtingen van PP gepaard gaan slechts recht op compensatie indien de universeledienstverlening daadwerkelijk tot een boekhoudkundig verlies heeft geleid (overweging 16 van het bestreden besluit). Indien PP recht heeft op compensatie, bepaalt de UKE tevens het individuele compensatiebedrag dat elke bijdrageplichtige postdienstexploitant is verschuldigd (overweging 19 van het bestreden besluit).
Gelet op deze nadere regels was de Commissie van mening dat de methode om de aan PP verschuldigde compensatie te berekenen, voldeed aan de vereisten van de DAEB-kaderregeling, aangezien PP slechts compensatie ontving indien haar universeledienstverplichtingen nettokosten met zich brachten en een onredelijke last inhielden (overweging 152 van het bestreden besluit). De Commissie was tevens van mening dat het compensatiebedrag en het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage in overeenstemming waren met het non‑discriminatie‑ en het evenredigheidsbeginsel (overwegingen 166 en 171 van het bestreden besluit). Voorts heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de nadere regels van het compensatiefonds transparant waren, aangezien zij op voorhand waren bekendgemaakt in de Poolse postwet (overweging 176 van het bestreden besluit).
Bijgevolg is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de betrokken maatregel geen ernstige concurrentieverstoringen veroorzaakte en verenigbaar was met de staatssteunregels (overweging 177 van het bestreden besluit).
a)

Strekking van het derde middel en geldigheid ervan gelet op de grief inzake schending van artikel 7 van de postrichtlijn
Met hun derde middel betogen verzoeksters met name dat de Commissie artikel 7, leden 1 en 3 tot en met 5, van de postrichtlijn heeft geschonden.
Volgens de Commissie moet het middel in zijn geheel worden afgewezen. Zij meent inzonderheid dat het derde middel niet ter zake dienend is voor zover daarmee wordt gesteld dat mogelijk inbreuk is gemaakt op artikel 7 van de postrichtlijn. Gelet op de inhoud en de omvang van de door haar verrichte controle op de verenigbaarheid van staatssteun, moet de Commissie immers slechts de specifieke regels ter zake toepassen, zonder tevens te moeten nagaan of de aangemelde maatregel in overeenstemming is met andere Unieregels, zoals in casu de postrichtlijn.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Commissie, wanneer zij de controleprocedure inzake staatssteun toepast, op grond van de algemene structuur van het Verdrag verplicht is om de samenhang tussen de bepalingen op dit gebied en de specifieke bepalingen op andere gebieden dan staatssteun te eerbiedigen en dus om de verenigbaarheid van de betrokken steun met die specifieke bepalingen te beoordelen (zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een dergelijke verplichting rust echter alleen op de Commissie wanneer de uitvoeringsvoorschriften voor een steunmaatregel zodanig nauw verbonden zijn met de doelstelling van de steun, dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld. Deze verplichting bestaat daarentegen niet wanneer de voorwaarden of bestanddelen van een steunmaatregel, ofschoon zij deel uitmaken van de regeling, niet geacht kunnen worden noodzakelijk te zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan (zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een dergelijke verplichting van de Commissie om, ongeacht de band tussen de uitvoeringsvoorschriften en het doel van de betrokken steun, in het kader van een controleprocedure inzake staatssteun definitief een standpunt te bepalen over het al dan niet bestaan van een schending van andere bepalingen van Unierecht dan de artikelen 107 en 108 VWEU, in voorkomend geval in samenhang met artikel 106 VWEU, zou immers in strijd zijn met enerzijds de procedurele voorschriften en waarborgen – die gedeeltelijk sterk uiteenlopen en tot verschillende juridische gevolgen leiden – die specifiek zijn voor de procedures die speciaal voor de controle van de toepassing van die bepalingen zijn voorgeschreven, en met anderzijds het beginsel van de autonomie van de administratieve procedures en de beroepsmogelijkheden. Een dergelijke verplichting zou eveneens in strijd zijn met de uitzondering op de Verdragsregels die is neergelegd in artikel 106, lid 2, VWEU, die immers nooit effect zou kunnen sorteren indien de toepassing ervan tegelijkertijd diende te zorgen voor de volledige naleving van de regels waarop zij een uitzondering dient te vormen (zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer de uitvoeringsvoorschriften voor de betrokken steun onlosmakelijk verbonden zijn met de doelstelling van de steun, zal de Commissie dus de verenigbaarheid ervan met andere bepalingen dan die inzake staatssteun beoordelen in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU, welke beoordeling ertoe kan leiden dat de betrokken steun met de interne markt onverenigbaar wordt verklaard. Indien de uitvoeringsvoorschriften van de betrokken steun echter van de doelstelling ervan kunnen worden losgekoppeld, is de Commissie niet gehouden om de verenigbaarheid ervan met andere bepalingen dan die inzake staatssteun te beoordelen in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU (zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarnaast zij er ook aan herinnerd dat reeds is geoordeeld dat de wijze van financiering van een steunmaatregel de gehele staatssteunregeling in kwestie onverenigbaar met de interne markt kan maken, zodat de Commissie, in een dergelijk geval, bij het onderzoek van de steun tevens rekening moet houden met de mogelijke economische en juridische gevolgen van de financiering ervan (zie in die zin arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punt
).
In casu moet worden geconstateerd dat de betrokken steunmaatregel bedoeld is om de nettokosten die verbonden zijn aan de universeledienstverplichtingen van PP te dekken via een compensatiefonds waaraan bepaalde postdienstexploitanten moeten bijdragen.
In overweging 163 van het bestreden besluit heeft de Commissie uitdrukkelijk uiteengezet dat de werking van het compensatiefonds in detail moest worden onderzocht om de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel te kunnen beoordelen. Zij vond het meer bepaald „bijzonder belangrijk dat de bijdragen van de postdienstexploitanten van een passende omvang waren (dat wil zeggen een evenredige, niet‑discriminatoire omvang)” (overweging 163 van het bestreden besluit).
Bovendien heeft de Commissie, in het gedeelte van het bestreden besluit dat gaat over de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken maatregel, zelf uitdrukkelijk verwezen naar de postrichtlijn én de verenigbaarheid van de betrokken maatregel daarmee (overwegingen 122, 137, 139, 152 en 163 van het bestreden besluit).
Bijgevolg zijn de voor de werking van het compensatiefonds noodzakelijke financieringsregels, anders dan de Commissie betoogt, onlosmakelijk verbonden met de doelstelling van de steun zelf, te weten PP compenseren voor haar universeledienstverplichtingen. Aldus moet het betoog van de Commissie dat het derde middel niet ter zake dienend is omdat het ziet op schending van artikel 7 van de postrichtlijn worden afgewezen, onverminderd de omvang van de controle die zij dienaangaande in casu moest verrichten.
Het derde middel, dat in wezen uit vier onderdelen bestaat, moet dus in zijn geheel worden onderzocht. Met het eerste onderdeel voeren verzoeksters aan dat de Commissie het non-discriminatiebeginsel en andere bepalingen heeft geschonden door zich op het standpunt te stellen dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage uniform kon worden toegepast op aanbieders van universele diensten en aanbieders van gelijkwaardige diensten (zie overweging 166 van het bestreden besluit). Met het tweede onderdeel betogen verzoeksters dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door ervan uit te gaan dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage en de inkomstendrempel van 1 miljoen PLN passend waren (zie de overwegingen 168 en 171 van het bestreden besluit). In het derde onderdeel leveren verzoeksters kritiek op de conclusie van de Commissie dat het compensatiefondssysteem transparant was (zie overweging 176 van het bestreden besluit). Met het vierde onderdeel betogen zij dat de Commissie zich heeft vergist door, ten eerste, de maatregel niet naar behoren te onderzoeken om uit te maken of de universeledienstverplichtingen nettokosten met zich brachten voor PP en een „onredelijke” financiële last voor deze onderneming inhielden en, ten tweede, aan te nemen dat de verliezen van PP een dergelijke onredelijke financiële last vormden (overweging 152 van het bestreden besluit).
b)

Eerste onderdeel: vermeend discriminatoir karakter van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage
Verzoeksters stellen in wezen dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt waar zij tot de conclusie is gekomen dat het uniform toepassen van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage op zowel aanbieders van universele diensten als aanbieders van gelijkwaardige diensten, in overeenstemming was met het non‑discriminatiebeginsel (overweging 166 van het bestreden besluit). Hierdoor heeft de Commissie volgens hen punt 52 van de DAEB-kaderregeling, artikel 7, leden 3 tot en met 5, van de postrichtlijn alsook het non‑discriminatiebeginsel geschonden.
Ter onderbouwing van dit eerste onderdeel voeren verzoeksters twee argumenten aan. Zij stellen ten eerste dat de situatie van aanbieders van universele diensten en die van aanbieders van gelijkwaardige diensten niet vergelijkbaar is, en dat het derhalve in strijd is met het non‑discriminatiebeginsel om het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage uniform toe te passen. Ten tweede voeren zij aan dat aanbieders van koeriersdiensten – in de zin van exprespostdiensten – zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de postdienstexploitanten die aan het compensatiefonds moeten bijdragen, zodat het feit dat eerstgenoemden van deze bijdrageverplichting zijn vrijgesteld, in strijd is met het non‑discriminatiebeginsel.
In casu volgt zowel uit overweging 163 van het bestreden besluit, die uitvoering geeft aan punt 52 van de DAEB-kaderregeling, als uit artikel 7, lid 5, van de postrichtlijn dat bij de aanwijzing van de bijdrageplichtige postdienstexploitanten het non‑discriminatiebeginsel moet worden nageleefd.
Volgens vaste rechtspraak vereist het non‑discriminatiebeginsel, ook wel het beginsel van gelijke behandeling genoemd, als algemeen beginsel van het Unierecht dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld aan de hand van alle aspecten die deze situaties kenmerken. Die aspecten moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen die gelden op het gebied waaronder de betrokken handeling valt (zie arrest van 12 december 2014, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português/Commissie,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat ten eerste het voorwerp van de betrokken maatregel betreft, staat vast dat de maatregel bedoeld is om PP te compenseren voor de nettokosten die haar universeledienstverplichtingen met zich brengen en om deze compensatie te financieren via een compensatiefonds waaraan bepaalde postdienstexploitanten moeten bijdragen (overweging 12 van het bestreden besluit).
Betreffende ten tweede de vraag welke ondernemingen ertoe kunnen worden verplicht aan het compensatiefonds bij te dragen, zij erop gewezen dat overweging 27 van de postrichtlijn preciseert dat de lidstaten dienen na te gaan of de door die ondernemingen aangeboden diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden aangemerkt als diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, doordat zij in voldoende mate uitwisselbaar zijn met de universele dienst, rekening houdend met de kenmerken van de diensten, inclusief aspecten die een meerwaarde verlenen, alsook met het beoogde gebruik en de prijsstelling.
In het licht van deze beginselen dient ten eerste te worden nagegaan of de aanbieder van de universele dienst en de aanbieders van gelijkwaardige diensten zich in een vergelijkbare situatie bevinden en ten tweede of de postdienstexploitanten die aan het compensatiefonds moeten bijdragen en de aanbieders van koeriersdiensten – in de zin van exprespostdiensten – zich in een vergelijkbare situatie bevinden.
1)

Vergelijking tussen de exploitant van de universele dienst en exploitanten van gelijkwaardige diensten
Verzoeksters stellen dat het discriminatoir is om het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage uniform toe te passen op zowel exploitanten van universele diensten als aanbieders van gelijkwaardige diensten, aangezien hun situaties van elkaar verschillen.
Dat is volgens hen vooral het geval wanneer de markt waarop de aanbieders van universele diensten actief zijn, tenslotte maar één exploitant telt, in casu PP, en dus niet werkelijk concurrentieel is, in tegenstelling tot de markt waartoe aanbieders van gelijkwaardige diensten toegang hebben en waarop zij hun activiteiten kunnen uitoefenen. Doordat PP met het beheer van de universele dienst is belast, genereert zij trouwens verhoudingsgewijs meer inkomsten dan met gelijkwaardige diensten mogelijk is aangezien die onderhevig zijn aan concurrentie, waardoor ze aanzienlijk lagere winstmarges opleveren. In deze twee verschillende soorten markten mogen de betrokken exploitanten dus niet aan hetzelfde bijdragepercentage worpen onderworpen. De werkingsregels van het compensatiefonds zijn volgens verzoeksters des te meer discriminatoir, daar ze PP in staat stellen om met de financiering voor de nettokosten van de universele diensten de marge te recupereren die zij in voorkomend geval zou verliezen op de markt voor gelijkwaardige diensten, waardoor zij abnormaal lage tarieven kan aanbieden en nagenoeg elke vorm van concurrentie in de kiem kan smoren, met name tijdens aanbestedingsprocedures, waarbij belanghebbende ondernemingen elkaar beconcurreren.
De Commissie brengt hiertegen in dat verzoeksters zich juist in een situatie bevinden die absoluut vergelijkbaar is met die van PP. Universele en gelijkwaardige postdiensten vormen namelijk een enkele markt, aangezien alle betrokken exploitanten uiteindelijk dezelfde soort economische activiteit uitoefenen.
De Republiek Polen betoogt dat de uniforme toepassing van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage in casu onmogelijk discriminatoir kan zijn, aangezien de desbetreffende compensatie van toepassing is op exploitanten van wie de inkomsten verschillen al naargelang van de gelijkwaardige diensten die zij verlenen, zodat zij geen discriminatoire behandeling kan opleveren. Deze exploitanten handelen immers in onderscheiden marktomstandigheden.
Dienaangaande moet in de eerste plaats worden geconstateerd dat universele postdiensten en gelijkwaardige postdiensten soortgelijke kenmerken vertonen. Zo moet worden vastgesteld dat het volgens artikel 2 van de Poolse postwet bij gelijkwaardige postdiensten met name gaat om het verzenden van brieven en postpakketten, waarvan het gewicht en de afmetingen overeenkomen met die welke voor universele diensten gelden. Bijgevolg kunnen aanbieders van gelijkwaardige diensten zich dan wel van aanbieders van universele diensten trachten te onderscheiden door middel van aanvullende diensten of kortingen, maar dit neemt niet weg dat universele diensten en gelijkwaardige diensten vanuit het oogpunt van de consument als onderling verwisselbaar moeten worden beschouwd, gezien hun intrinsieke kenmerken.
In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat de betrokken maatregel bedoeld is om de nettokosten te compenseren die de universeledienstverplichtingen voor de aanbieder van de universele dienst met zich brengen. Aangezien de betrokken maatregel enkel recht geeft op compensatie indien de universeledienstverlening tot boekhoudkundige verliezen leidt, kunnen deze verliezen per definitie alleen worden gecompenseerd met andere inkomsten dan die uit de universeledienstverlening. Doordat de bijdrage van PP wordt berekend op basis van de omzet die zij zowel met haar gelijkwaardige diensten als met haar universeledienstverplichtingen behaalt, impliceert de betrokken maatregel in werkelijkheid dat PP in het compensatiefonds een bedrag moet storten dat een hoger percentage van haar omzet uit gelijkwaardige diensten vertegenwoordigt dan de 2 % die voor andere aanbieders van gelijkwaardige diensten geldt.
In de derde plaats moet worden geconstateerd dat de uitlatingen van verzoeksters over afbraakprijzen en kruissubsidies die PP zou toepassen irrelevant zijn voor de onderhavige zaak. Dergelijke gedragingen, die zouden kunnen worden onderzocht in het licht van de artikelen 101 en 102 VWEU, zijn niet van belang bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken maatregel in het kader van de controleregeling inzake staatssteun.
Gelet op het voorgaande moet de grief inzake de uniforme toepassing van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage op zowel exploitanten van universele diensten als aanbieders van gelijkwaardige diensten, worden afgewezen.
2)

Vergelijking met koeriersdiensten
Verzoeksters vinden het discriminatoir dat zij aan het compensatiefonds moeten bijdragen omdat deze verplichting niet geldt voor aanbieders van koeriersdiensten, in de zin van exprespostdiensten, hoewel de situatie van deze laatsten vergelijkbaar is met die van hen.
Zij betogen in het bijzonder dat dergelijke diensten „onder meer bestaan in het verzenden van brieven en postpakketten, waarvan het gewicht en de afmetingen dezelfde zijn als die welke voor universele diensten gelden”. De koeriersdiensten zijn dus uitwisselbaar met universele diensten, gezien de criteria die worden gehanteerd in de postrichtlijn, met name overweging 27 ervan. Hetzelfde geldt voor het gebruik, het tarief en ook de voorwaarden voor het verrichten van koeriersdiensten, zoals de verplichting om bij de bezorging van zendingen een bepaalde termijn te respecteren – die voor álle postdiensten geldt –, alsook voor het tracken van zendingen, wat niet langer alleen bij koeriersdiensten mogelijk is, maar deel uitmaakt van de standaarddiensten van aanbieders van universele of gelijkwaardige diensten. Tot slot zijn de prijzen voor koeriersdiensten volgens hen niet „erg verschillend van die voor universele diensten, en [liggen ze] in veel gevallen zelfs lager”.
De Commissie en de Republiek Polen voeren aan dat die koeriersdiensten niet vergelijkbaar zijn met gelijkwaardige diensten. Volgens de Commissie is het alleen bij die eerste zo dat postzendingen rechtstreeks bij de afzender worden opgehaald en persoonlijk aan de geadresseerde worden bezorgd. De Republiek Polen meent bovendien dat het verschil tussen de twee diensten vooral in de prijs zit. De prijs onderscheidt de koeriersdiensten van de universele postdiensten omdat de eerste noodzakelijkerwijs duurder zijn dan de tweede.
In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat koeriersdiensten, in de zin van exprespostdiensten, zich van universele postdiensten onderscheiden door hun kenmerken.
Exprespostdiensten onderscheiden zich namelijk van de universele postdienst door de waarde die voor elke klant wordt toegevoegd en waarvoor deze gebruiker daadwerkelijk bereid is meer te betalen. Dergelijke diensten komen dus overeen met specifieke, van de dienst van algemeen belang dissocieerbare commerciële aanbiedingen, die beantwoorden aan bijzondere behoeften die een aantal bijkomende prestaties vergen die de traditionele post niet aanbiedt (arrest van 15 juni 2017, Ilves Jakelu,
C‑368/15
,
EU:C:2017:462
, punt
).
Zo vormt volgens de rechtspraak van het Hof de ophaling ten huize, die wordt geassocieerd met meer snelheid of flexibiliteit bij de distributie en bezorging van het poststuk aan de geadresseerde, een specifieke prestatie die duidelijk kan worden gedissocieerd van de „traditionele postdienst”, die wordt omschreven als een dienst ten behoeve van alle gebruikers, over het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat, tegen eenvormige tarieven en onder vergelijkbare voorwaarden van kwaliteit (zie in die zin arrest van 19 mei 1993, Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punten
en
).
Anders dan verzoeksters aanvoeren, zijn dergelijke beoordelingen thans nog steeds valabel. Verzoeksters tonen trouwens niet aan in welke zin deze beoordelingen zijn achterhaald door „de veranderingen en transformaties [...] die zich op de markt voor postdiensten hebben voorgedaan” sinds 1993 – in welk jaar het in punt 93 hierboven aangehaalde arrest is gewezen.
Ten eerste is het enkel bij de exprespostdienst dat het poststuk rechtstreeks bij de afzender wordt opgehaald en persoonlijk wordt bezorgd aan de betrokken geadresseerde. Deze prestaties vormen voor gebruikers een toegevoegde waarde in vergelijking met de universele postdiensten, waarbij zij verplicht zijn om hun post zelf naar een verzamelpunt te brengen en waarbij de post op het aangegeven adres van de geadresseerde gewoon in de brievenbus wordt gedeponeerd.
Anders dan verzoeksters stellen, kan noch uit de mogelijkheid om aangetekende zendingen tegen ontvangstbewijs te versturen en om zendingen te tracken, noch uit de „toename [op de markt] van het aantal ophaal‑ en afhaalpunten” voor koeriersdiensten worden afgeleid dat universele diensten en koeriersdiensten in voldoende mate uitwisselbaar zijn om hen als behorend tot een en dezelfde markt te beschouwen. Aangetekende zendingen met ontvangstbewijs vertegenwoordigen niet de grote meerderheid van de zendingen die via de universele dienst verlopen en vereisen nog steeds dat gebruikers de post zelf naar een ophaalpunt brengen. De ophaal‑ en afhaalpunten van hun kant zijn slechts aanvullende diensten in vergelijking met diensten waarbij het toevertrouwde poststuk thuis wordt opgehaald en persoonlijk aan de geadresseerde wordt bezorgd.
Ten tweede moet worden geconstateerd dat, zelfs al zouden de verzendtermijnen gelden voor alle postdiensten en dus ook voor de koeriersdiensten, laatstgenoemde diensten tevens de mogelijkheid bieden om veel snellere zendingen te doen. Ook deze prestaties vormen voor de gebruiker een toegevoegde waarde in vergelijking met universele postdiensten.
Bijgevolg kunnen exprespostdiensten, juiste vanwege de specificiteit van hun prestaties en vanwege hun toegevoegde waarde, niet worden geacht uitwisselbaar te zijn met universele postdiensten.
In de tweede plaats hebben verzoeksters tevens aangevoerd dat in bepaalde lidstaten de verplichting om de nettokosten van de universele postdienst te financieren, rust op alle aanbieders van postdiensten, en aanbieders van koeriersdiensten derhalve in een situatie verkeren die vergelijkbaar is met die van andere aanbieders van onder de universele dienst vallende diensten.
Het als bijlage bij het verzoekschrift gevoegde rapport „De instelling van de aangewezen postdienstexploitant in de Europese Unie” van het Instytut Pocztowy, waarop verzoeksters zich beroepen, volstaat echter niet om die stelling te staven. Het rapport vermeldt weliswaar dat er in Frankrijk en Spanje een bijdrage aan een compensatiefonds kan worden gevraagd van „alle exploitanten”, in Portugal van „alle exploitanten met een vergunning”, in Oostenrijk van „alle exploitanten met een vergunning en inkomsten van meer dan 1 miljoen EUR” en in Griekenland van „alle gemachtigde postdienstexploitanten”, maar bevat geen gegevens op basis waarvan precies kan worden nagegaan welke aanbieders effectief in aanmerking komen om bij te dragen aan de verschillende compensatiefondsen, zoals bijvoorbeeld de berekening van de bijdrage van elke aanbieder in de betrokken landen. Zelfs indien alle aanbieders van postdiensten zouden moeten bijdragen aan het compensatiefonds, is het bijgevolg zo dat wanneer de bijdrage van elke aanbieder wordt berekend naar verhouding van het aantal poststukken dat hij in het kader van de universele dienst verzendt, aanbieders van koeriersdiensten in feite van betaling van de bijdrage zouden kunnen zijn vrijgesteld. Toen de Commissie hierover ter terechtzitting een vraag werd gesteld, heeft zij overigens verklaard dat zij de praktijk van de lidstaten ter zake had onderzocht en tot de conclusie was gekomen – die trouwens door verzoeksters niet wordt tegengesproken – dat geen van de lidstaten waarvoor zij over informatie beschikte, koeriersdiensten in de zin van exprespostdiensten thans als gelijkwaardig aan de universele postdienst beschouwde. Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat de overwegingen in de punten 91 tot en met 98 hierboven, over de specificiteit van deze diensten, op zich volstaan om het hier aangevoerde argument van verzoeksters af te wijzen.
In de derde plaats is ook het argument dat de bijdrageverplichting voor het compensatiefonds dat is ingesteld in de parallelle sector van de telecommunicatie uniformer is verdeeld dan die in de postsector, irrelevant voor de vraag of het non‑discriminatiebeginsel is geëerbiedigd. Gesteld al dat een dergelijke omstandigheid relevant is, dan kan zij eventueel in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of het gekozen bijdragepercentage evenredig is (zie de punten 135 e.v. hierna), maar zij heeft daarentegen geen belang voor de grief inzake het vermeend discriminatoir karakter van het compensatiefonds in de postsector, waarvoor alleen naar de exploitanten van deze sector moet worden gekeken.
In die omstandigheden dient de conclusie te luiden dat het feit dat koeriersdiensten niet moeten bijdragen aan het compensatiefonds, geen schending van het non‑discriminatiebeginsel oplevert. De Commissie heeft dus geen fout gemaakt waar zij in overweging 166 van het bestreden besluit het standpunt heeft ingenomen dat het feit dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage uniform wordt toegepast op alle exploitanten van de postdienstenmarkt voor zowel hun universele als hun gelijkwaardige diensten, een niet‑discriminatoire bijdrage garandeert omdat elke exploitant in de praktijk bijdraagt naar verhouding van de inkomsten uit zijn eigen activiteiten.
Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel in zijn geheel worden afgewezen.
c)

Tweede onderdeel: vermeend onevenredig karakter van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage en van de inkomstendrempel voor de bijdrage
Verzoeksters stellen in wezen dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage, te weten 2 % van de relevante omzet, en de inkomstendrempel van 1 miljoen PLN passend waren (zie de overwegingen 168 en 171 van het bestreden besluit). Volgens hen hebben deze regels van het betrokken systeem „de markt voor postdiensten afgesloten of op zijn minst aanzienlijke concurrentieverstoringen [veroorzaakt]”.
Zij betogen in dit verband dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage is vastgesteld zonder dat de Poolse autoriteiten voldoende inlichtingen hadden ingewonnen – er ontbraken onder meer ernstige marktstudies – of alle betrokken actoren hadden geraadpleegd. Dat percentage werd volgens hen enkel en alleen vastgesteld zodat geen overheidsmiddelen hoefden te worden aangewend om te verzekeren dat het compensatiefonds levensvatbaar zou zijn.
Dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage onevenredig is, wordt volgens hen overigens bevestigd door het feit dat er voor het compensatiefonds in de parallelle sector van de telecommunicatiediensten een maximumbijdragepercentage van slechts 1 % van de inkomsten geldt in de plaats van 2 %.
Verzoeksters voegen daaraan toe dat, anders dan de Commissie in overweging 167 van het bestreden besluit aangeeft, het percentage niet in de fase van de publieke raadpleging op 2 % is vastgesteld, maar na afloop daarvan.
Wat de inkomstendrempel betreft waarboven de bijdrage verplicht is, betwisten verzoeksters bovendien de deugdelijkheid van de door de Poolse autoriteiten gekozen methode, die door de Commissie is gevalideerd. Bij deze methode wordt die drempel volgens hen vastgesteld op basis van de drempel die voor de telecommunicatie-exploitanten geldt, waarop een aanpassingscoëfficiënt wordt toegepast om rekening te houden met het feit dat de postmarkt kleiner en minder rendabel is en minder inkomsten genereert. Volgens verzoeksters had echter helemaal geen aanpassingscoëfficiënt mogen worden toegepast en hadden de Poolse autoriteiten dezelfde drempel als die van de parallelle markt voor telecommunicatie moeten nemen, te weten 4 miljoen PLN. Net als voor de telecommunicatiemarkt had de drempel moeten slaan op de inkomsten uit álle activiteiten van de postsector en niet alleen op de inkomsten uit de universele diensten. Al met al leidt de gekozen drempel ertoe dat verzoeksters, hoewel hun activiteiten in de sector van de gelijkwaardige diensten niet rendabel zijn, niettemin aan het compensatiefonds moeten bijdragen.
Tot slot verwijten verzoeksters de Commissie hen niet te hebben geraadpleegd over de hoogte van de inkomsten en winsten die zij uit de gelijkwaardige diensten behaalden, zodat die instelling om diezelfde reden de door de Poolse autoriteiten verstrekte gegevens onjuist heeft uitgelegd.
Volgens de Commissie moet deze grief worden afgewezen. Zij betoogt dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage dat werd gekozen voor de financiering van de universele dienst in de sector van de telecommunicatiediensten alsook de inkomstendrempel die geldt voor ondernemingen die op deze markt actief zijn, niet dezelfde kunnen zijn als die welke voor de financiering van de universele postdienst gelden, aangezien de parallelle sector van de telecommunicatie vanwege de aard en de omvang van zijn diensten hogere inkomsten en winsten genereert dan de postsector.
Verder meent de Commissie dat niet met succes tegen het bestreden besluit kan worden aangevoerd dat de Poolse autoriteiten niet alle exploitanten hebben geraadpleegd – gesteld al dat dit wordt aangetoond. Gelet op de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij het bestreden besluit vaststelde, konden de compensatieregels hoe dan ook worden geacht voldoende passend te zijn. Deze gegevens hadden onder meer betrekking op de rentabiliteit van 7,6 % van de groep Integer.pl, waartoe verzoeksters behoren, de voor PP genoteerde rentabiliteit van 5,5 % en de inkomstendrempel. Zo zou de drempel van 1 miljoen PLN, met name gezien de concrete structuur van de postendienstenmarkt, ervoor hebben gezorgd dat nieuwe exploitanten het moment waarop zij moesten beginnen bij te dragen aan het compensatiefonds konden uitstellen, en zou die drempel bijgevolg andere exploitanten niet hebben ontmoedigd om eventueel tot de markt toe te treden.
De Republiek Polen voert in wezen aan dat het bijdragepercentage niet onevenredig was, aangezien concurrenten niet riskeerden uit de postdienstenmarkt te worden verdreven, en nieuwe exploitanten er niet van werden weerhouden deze markt vrij te betreden.
Vooraf zij erop gewezen dat verzoeksters’ betoog niet gaat over de evenredigheid van de compensatie die PP als aanbieder van de universele dienst kreeg toegekend, maar alleen over de wijze waarop die compensatie werd gefinancierd. Zij betwisten in het bijzonder de juistheid van de beoordelingen van de Commissie volgens welke het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage (te weten 2 %) en de inkomstendrempel van 1 miljoen PLN in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de evenredigheidstoets een van de toetsen is die de Commissie moet uitvoeren in het kader van haar toezicht op de verenigbaarheid van een steunmaatregel met artikel 106, lid 2, VWEU (arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
).
Verder is volgens vaste rechtspraak de controle van de evenredigheid van een maatregel tot uitvoering van een taak van algemeen economisch belang beperkt tot het onderzoek of die maatregel noodzakelijk is om de betrokken taak onder economisch aanvaardbare omstandigheden te kunnen vervullen, dan wel of omgekeerd de betrokken maatregel kennelijk ongeschikt is gelet op het nagestreefde doel (zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Evenzo moet, betreffende het toezicht door het Gerecht op de beoordelingen die de Commissie maakt in een na de inleidende onderzoeksprocedure vastgesteld besluit, in herinnering worden gebracht dat dit toezicht moet worden verricht aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij een dergelijk besluit vaststelde (zie arrest van 22 december 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
1)

Evenredigheid van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage
Uit het dossier blijkt dat na afloop van de inleidende onderzoeksprocedure en bij gebreke van gedetailleerde gegevens over de rentabiliteit van de postdienstexploitanten die aan het compensatiefonds moeten bijdragen, de Commissie zich, om uit te maken of het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage evenredig is, hoofdzakelijk heeft gebaseerd op de rentabiliteit van PP voor gelijkwaardige diensten en op eerdere besluiten betreffende andere lidstaten (overwegingen 167‑169 van het bestreden besluit).
In dit verband mocht de Commissie, ten eerste, rekening houden met de rentabiliteit van PP voor gelijkwaardige diensten. Zoals zij heeft erkend in voetnoot 66, waarnaar in overweging 168 van het bestreden besluit wordt verwezen, kan een dergelijke vergelijking zeker onvolmaakt lijken omdat PP schaalvoordelen heeft die de andere bijdrageplichtige exploitanten niet hebben, maar de Commissie kon zich niettemin redelijkerwijs op het standpunt stellen dat de andere exploitanten een rentabiliteit konden behalen die vergelijkbaar was met die van PP – de gevestigde openbare exploitant – dankzij hun grotere doeltreffendheid en flexibiliteit en, derhalve, hun grotere capaciteit om zich te concentreren op de rendabelste marktsegmenten (zie voetnoot 66 van het bestreden besluit).
Deze beoordeling is des te aannemelijker daar de door de Commissie in aanmerking genomen rentabiliteit – namelijk ongeveer 5,5 % – vergelijkbaar was met de rentabiliteit volgens studies die zijn uitgevoerd in het kader van eerdere besluiten van de Commissie, met betrekking tot Griekenland en België, over gevestigde postdienstexploitanten van andere lidstaten, die worden vermeld in voetnoot 67, waarnaar in overweging 168 van het bestreden besluit wordt verwezen. Gesteld al dat de Commissie niet veel ervaring had met de postdienstensector, zij kon niettemin nog steeds steunen op de ervaring die zij in het kader van die besluiten had opgedaan en de informatie die zij in dit verband had vergaard. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld bij het onderzoek van het Grieks compensatiefonds vastgesteld dat de aan de concurrenten van de gevestigde exploitant gevraagde maximumbijdrage groter was dan de winsten die deze exploitant zelf maakte in stedelijke gebieden, die bovendien een voorbehouden sector vormden, wat haar ertoe heeft gebracht in dit verband een formele onderzoeksprocedure in te leiden. In de onderhavige zaak daarentegen kon de Commissie op goede gronden vaststellen dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage niet hoger lag dan het rentabiliteitspercentage van 5,5 %.
Verder moet worden geconstateerd dat verzoeksters’ kritiek op het feit dat bij de beoordeling van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage rekening werd gehouden met de rentabiliteit van PP, wordt tegengesproken door de rentabiliteitspercentages die zij zelf in hun verzoekschriften vermelden. Zo stellen zij een rentabiliteit van 5,6 % te hebben behaald voor hun postactiviteiten in 2013, dat het enige relevante jaar is voor de onderhavige zaak en waarin zij aan het compensatiefonds moesten bijdragen. Zelfs gesteld dat deze percentages betrekking hebben op alle postactiviteiten van verzoeksters en niet alleen op hun gelijkwaardige diensten, erkennen zij niettemin dat deze percentages „tevens representatief [zijn] voor de resultaten van deze bedrijfstak”, te weten de tak van de gelijkwaardige diensten, vanwege „de homogene kostenstructuur”.
In tegenstelling tot wat verzoeksters betogen, blijkt in dit verband niet uit het bestreden besluit – en met name uit overweging 168 ervan – dat de Commissie van mening was dat de bijdrageplichtige exploitanten na aftrek van de bijdrage aan het compensatiefonds een rentabiliteit van 5,5 % behaalden voor hun gelijkwaardige diensten. Integendeel, uit de betrokken dossiers blijkt dat de Commissie in haar analyse rekening heeft gehouden met de rentabiliteit van dergelijke diensten vóór, en niet na, toepassing van het bijdragepercentage.
Evenzo kan de omstandigheid dat de rentabiliteit van de groep Integer.pl, die de Commissie ter ondersteuning van haar redenering vermeldt in voetnoot 68, op alle activiteiten van deze groep slaat en niet alleen op die welke onder de gelijkwaardige diensten vallen, niet volstaan om de aannemelijkheid van de door de Commissie in het bestreden besluit gemaakte beoordeling in twijfel te trekken. Vast staat dat de Commissie niet beweert dat het om de rentabiliteit van de sector gelijkwaardige diensten gaat, maar om de rentabiliteit van de gehele groep, die acht vennootschappen omvat, waarvan er twee rechtstreeks met PP concurreren doordat zij gelijkwaardige diensten aanbieden. Bijgevolg kan de globale rentabiliteit van de groep Integer.pl als zodanig de redenering van de Commissie inzake het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage weliswaar niet staven, maar vormt zij niettemin een aanwijzing die de stelling aannemelijker kan maken dat de concurrenten van PP in de sector gelijkwaardige diensten waarschijnlijk een rentabiliteit van ongeveer 5,5 % konden behalen.
Ten tweede heeft de Commissie geen fout gemaakt door niet af te stappen van haar redenering onder invloed van de informatie die de Ogólnopolski Związek Pracodawców Niepublicznych Operatorów Pocztowych (vakverbond van werkgevers van niet-publieke postdienstexploitanten; hierna: „OZPNOP”) haar bij brief van 24 juli 2015 heeft verstrekt. Daarin werd om te beginnen gesproken over een brief die Inpost de Poolse autoriteiten had doen toekomen tijdens de wetgevingswerkzaamheden die tot de vaststelling van de postwet hadden geleid en waarin zij stelde dat „de rentabiliteitsdrempel [voor de postdiensten in Polen] thans tussen 1 en 2,5 % van de winsten [lag]”. Verder ging de brief van de OZPNOP over het betoog van diens vertegenwoordiger ten overstaan van de Poolse autoriteiten op 5 december 2012, waarbij die vertegenwoordiger had uiteengezet dat „de rentabiliteit of rentabiliteitsdrempel van de commerciële exploitanten [...] thans tussen 1 en 2,5 % [schommelde]”.
Het rentabiliteitspercentage dat in die brief van de OZPNOP stond aangegeven, bleek immers berekend te zijn op basis van álle postdienstexploitanten, terwijl de enige exploitanten die aan het compensatiefonds moesten bijdragen, de grootste spelers uit deze sector waren, met een omzet van meer dan 1 miljoen PLN. De Commissie was dus terecht van mening dat een dergelijk percentage de te beoordelen situatie minder getrouw weergaf dan de rentabiliteit van PP voor gelijkwaardige diensten of de rentabiliteitspercentages die in andere lidstaten werden waargenomen. Overigens wordt niet betwist dat het door de OZPNOP vermelde rentabiliteitspercentage alleen betrekking heeft op het jaar 2012 en dus niet ziet op de periode die in het bestreden besluit aan de orde is.
Hoe dan ook hebben verzoeksters in de loop van het geding geen bewijzen aangedragen dat het gemiddelde rentabiliteitspercentage dat in de brief van de OZPNOP aan de Commissie stond vermeld, reëel en relevant was. Met name hebben zij nooit gewag gemaakt van hun eigen rentabiliteitspercentage of van de manier waarop dat zich verhoudt met de percentages die de Commissie bij de beoordeling van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage heeft gebruikt.
Ten derde kan, wat betreft het argument dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage aan het compensatiefonds in de parallelle sector van de telecommunicatie slechts 1 % bedraagt, een dergelijke omstandigheid niet volstaan als bewijs dat een percentage van 2 % in de postsector onevenredig is.
Uit het dossier blijkt immers niet dat deze sectoren zowel qua exploitanten als qua opbrengsten vergelijkbaar zijn. Anders dan verzoeksters in hun replieken stellen, zou in dit verband een lagere inkomstendrempel niet rechtvaardigen dat tevens een lager percentage wordt toegepast. Integendeel, dat zou tot gevolg hebben dat juist een hoger percentage moet worden toegepast om de minder ruime berekeningsgrondslag te compenseren.
Bijgevolg mocht de Commissie het standpunt innemen dat het billijk was om uit te gaan van een rentabiliteit van ongeveer 5,5 % voor universele of gelijkwaardige diensten in Polen en dat derhalve het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage aan het compensatiefonds, te weten maximaal 2 % van de inkomsten uit deze dienstverrichtingen, evenredig was.
Aan die beoordeling wordt niet afgedaan door verzoeksters’ argument dat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage niet in de beginfase van de nationale raadpleging is vastgesteld, maar pas aan het einde van die procedure. Uit een dergelijk procedureel betoog, gesteld al dat het gegrond is, kan niet worden afgeleid dat het aldus vastgestelde percentage om die reden ook onevenredig is.
Evenzo is verzoeksters’ argument ter betwisting van de door de Poolse autoriteiten gevolgde nationale procedure, waarbij volgens hen onvoldoende inlichtingen werden ingewonnen, irrelevant voor de vraag of de beoordelingen van de Commissie gegrond zijn en of de maatregel verenigbaar is met de staatssteunregeling.
Ook de aspecten van het prijsbeleid van PP die verzoeksters hebben aangevoerd in antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang en daarna ter terechtzitting, hebben geen invloed op de evenredigheid van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage. Ze hebben trouwens betrekking op de jaren 2016 tot en met 2018 – ná de relevante periode dus.
Wat betreft het argument dat het rentabiliteitspercentage louter werd vastgesteld om geen staatsmiddelen te hoeven aanspreken voor de financiering van het betrokken compensatiefonds, gesteld al dat het gegrond is, zij opgemerkt dat dit nog niet betekent dat een dergelijk percentage noodzakelijkerwijs onevenredig is in de zin dat PP meer financiering zou ontvangen dan noodzakelijk om de nettokosten van de aan haar toevertrouwde dienst te dekken.
Dienaangaande volstaat immers de vaststelling dat de postrichtlijn er juist in voorziet dat een dergelijk fonds kan worden gefinancierd „door middel van bijdragen van aanbieders [en gebruikers]” van de betrokken dienst, buiten elke staatsbijdrage om. Uit overweging 174 van het bestreden besluit blijkt trouwens dat de Poolse overheidsdiensten voor het jaar 2013 hoe dan ook 1,5 miljoen EUR aan het compensatiefonds moesten bijdragen – méér dus dan de 1 miljoen EUR die andere postdienstexploitanten dan PP voor datzelfde jaar aan het fonds moesten bijdragen.
In die omstandigheden kan de grief inzake het vermeend onevenredig karakter van het bij de betrokken maatregel vastgestelde percentage ter bepaling van de maximumbijdrage niet worden aanvaard.
2)

Inkomstendrempel ter bepaling van de bijdrageplichtige exploitanten
Om te beginnen moet worden geconstateerd dat de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat het in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel dat de inkomstendrempel om te bepalen welke exploitanten aan het compensatiefonds moesten bijdragen, werd vastgesteld op 1 miljoen PLN (overwegingen 170 en 171 van het bestreden besluit). Zo was zij – op dat punt in lijn met de redenering van de Poolse autoriteiten en rekening houdend met de concrete structuur van de postdienstenmarkt – van mening dat een hogere inkomstendrempel moest worden gekozen dan de drempel van 0,6 miljoen PLN waarvan zou zijn uitgegaan indien in de postdienstensector dezelfde verhouding was aangehouden als in de telecommunicatiedienstensector – namelijk tussen de totale op deze markt gegenereerde inkomsten en de inkomstendrempel voor de exploitanten van deze sector. De Commissie heeft er immers op gewezen dat een dergelijke drempel het voor nieuwe exploitanten mogelijk maakte om het moment waarop zij bijdrageplichtig werden, uit te stellen, hetgeen het bijdragepercentage evenrediger maakte. Verder was de Commissie in overweging 173 van het bestreden besluit van mening dat de toekomstige wetswijziging die de Republiek Polen voor ogen had, waarbij alle exploitanten die minder dan 1 miljoen PLN verdienden, zouden worden vrijgesteld, de werking van het compensatiefonds kon verbeteren. Toen het bestreden besluit werd vastgesteld, was de impact van dit fonds op de mededinging immers beperkt, aangezien er slechts geringe bedragen in het spel waren en het fonds van zeer beperkte duur was.
Wat in dit verband ten eerste het argument betreft dat in de postdienstensector dezelfde drempel als in de parallelle sector van de telecommunicatie had moeten worden toegepast, zij geconstateerd dat verzoeksters niet coherent zijn waar zij tegelijk stellen dat de drempel van 4 miljoen PLN in casu gerechtvaardigd zou zijn geweest en dat de drempel van 1 miljoen PLN slechts door een zeer klein aantal exploitanten werd behaald, zodat de van elke exploitant verlangde bijdrage onevenredig was. Indien dat zo zou zijn, zou dat om diezelfde reden en a fortiori niet anders zijn bij een hogere drempel. Omgekeerd dragen verzoeksters geen bewijs aan waaruit blijkt dat een verhoging van de drempel het aantal bijdrageplichtige exploitanten aanzienlijk zou hebben doen dalen, terwijl de Commissie meende dat een hogere drempel niet zou hebben geleid tot een daling van het aantal bijdrageplichtige exploitanten.
Daaraan moet nog worden toegevoegd dat van de 71 exploitanten die in 2013 actief waren in de sector van de gelijkwaardige diensten, die ongeveer 5 % van de inkomsten van deze sector vertegenwoordigen, volgens de criteria van de Poolse postwet slechts 10 in aanmerking kwamen om bij te dragen aan het compensatiefonds (zie punt 10 hierboven). Uit het dossier blijkt tevens dat in 2013 PP 95 % van de financiering van het fonds op zich moest nemen.
Ten tweede moet het argument worden afgewezen dat de inkomstendrempel had moeten slaan op álle inkomsten uit postdiensten, aangezien het op de onjuiste premisse berust dat koeriersdiensten gelijkwaardig zijn aan de universele dienst (zie punten 91‑98 hierboven).
Ten slotte wordt niet betwist dat het systeem van compensatiefondsen in de postsector in de onderhavige zaak nieuw is, zodat bij de desbetreffende analyses nog niet kan worden geput uit ervaring. De Commissie heeft mede op basis van de gegevens uit de telecommunicatiesector dan ook terecht het standpunt kunnen innemen dat, rekening houdend met de eigenheden van de postsector, een drempel van 1 miljoen PLN niet onevenredig was, aangezien die ervoor zorgde dat op de markt voor gelijkwaardige postdiensten mededinging bleef bestaan en dat er een geschikt aantal exploitanten was om aan het fonds bij te dragen.
Gelet op het voorgaande heeft de Commissie geen fout begaan door in het bestreden besluit te verklaren dat de inkomstendrempel ter bepaling van de bijdrageplichtige exploitanten in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel.
Bijgevolg moet de onderhavige grief, en daarmee ook het tweede onderdeel in zijn geheel, worden afgewezen.
d)

Derde onderdeel: schending van het transparantiebeginsel
In wezen stellen verzoeksters dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt waar zij tot de slotsom is gekomen dat het compensatiefonds een transparant systeem was (zie overweging 176 van het bestreden besluit). De Commissie kon volgens verzoeksters niet besluiten dat de nationale compensatieregeling in overeenstemming was met het transparantiebeginsel aangezien er, anders dan de Poolse autoriteiten aanvoeren en ondanks de bezwaren van de postdienstexploitanten, geen daadwerkelijke publieke raadpleging is gehouden. Het publiek is immers alleen geraadpleegd over de initiële doelstellingen van de Poolse postwet, niet over de definitieve versie van het wetsontwerp en inzonderheid niet over de verhoging van het bijdragepercentage van 1 naar 2 %, waarover achter gesloten deuren is besloten tijdens een vergadering van de Poolse ministerraad.
De Commissie brengt daartegen in dat de belanghebbende partijen zich over de verhoging naar 2 % hebben kunnen uitlaten tijdens de parlementaire werkzaamheden tot vaststelling van de Poolse postwet, en dat verzoeksters trouwens zelf hebben erkend dat de vaststelling van een dergelijk percentage tijdens de wetgevingswerkzaamheden in de Sejm van de Republiek Polen op hevig verzet van de betrokken postdienstexploitanten is gestoten.
Ook de Republiek Polen stelt dat dit betoog elke grondslag mist.
In dit verband volstaat het te verwijzen naar wat in de punten 44 tot en met 55 hierboven is overwogen in antwoord op het tweede middel, waarmee het onderhavige middel grotendeels samenvalt. Hieruit volgt dat er daadwerkelijk een publieke raadpleging in de zin van punt 14 van de DAEB-kaderregeling heeft plaatsgevonden, waarbij de opmerkingen van de postdienstexploitanten in aanmerking zijn genomen, en dat is voldaan aan de transparantievereisten, zodat de centrale premisse van dit middel feitelijke grondslag mist.
Het derde onderdeel moet derhalve worden afgewezen.
e)

Vierde onderdeel: schending van de bij artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn gestelde voorwaarde betreffende de onredelijke financiële last
Verzoeksters betogen in wezen dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door, ten eerste, niet naar behoren te onderzoeken of de universeledienstverplichtingen nettokosten met zich brachten voor PP en een „onredelijke” financiële last inhielden voor deze onderneming en door, ten tweede, het standpunt in te nemen dat de door PP geleden verliezen een dergelijke onredelijke financiële last vormden (overweging 152 van het bestreden besluit).
Volgens verzoeksters heeft de Commissie ten onrechte gemeend dat de Poolse autoriteiten de postrichtlijn correct hebben omgezet. Die autoriteiten hebben immers geen rekening gehouden met de door het Hof geformuleerde criteria om uit te maken wanneer een financiële last voor de met de universele postdienst belaste exploitant als onredelijk moet worden beschouwd in de zin van artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn, en dus aanleiding geeft tot compensatie.
In dit verband is volgens verzoeksters het enkele feit dat er een tekort is niet voldoende om financiering van de nettokosten te rechtvaardigen. Er moet sprake zijn van een excessief tekort, dat de betrokken onderneming niet met haar eigen middelen kan opvangen, gezien met name het niveau van haar uitrusting, haar economische en financiële situatie en haar marktaandeel.
Bovendien werkt volgens verzoeksters het systeem waarbij, om te bepalen of een exploitant van een universele dienst een onredelijke last draagt en in aanmerking komt voor financiering uit een compensatiefonds, enkel wordt nagegaan of hij verliezen lijdt, slecht beheer van deze dienst in de hand. Immers, hoe meer verliezen de exploitant lijdt, hoe meer financiering hij voor de nettokosten van de universele dienst kan verkrijgen.
De Commissie antwoordt in wezen dat zij in het kader van haar toetsing van de verenigbaarheid van de aan PP toegekende compensatie voor de openbare dienst niet moest nagaan of de Poolse autoriteiten de postrichtlijn op dit punt correct hadden omgezet, noch of er sprake was van een onredelijke financiële last die de instelling van een compensatiefonds kon rechtvaardigen. Haar toetsing bestond er immers in, na te gaan of de compensatievoorwaarden verenigbaar waren met de interne markt, dat wil zeggen of de bijdrageverplichting geen afbreuk deed aan de mededinging op de postdienstenmarkt. Zelfs indien de nettokosten van een universele dienst zouden worden gefinancierd zónder dat de aangewezen exploitant een onredelijke financiële last draagt, zou dit volgens de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar zijn met de interne markt. Volgens de Commissie betreft het twee op zichzelf staande vragen en is de grief dus niet ter zake dienend.
In dit verband moet eerst in herinnering worden gebracht dat artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn het volgende bepaalt:
„Wanneer een lidstaat vaststelt dat de universeledienstverplichtingen als vastgelegd in deze richtlijn voor de aanbieder(s) van de universele dienst nettokosten, berekend volgens de richtsnoeren van bijlage I, met zich brengen en een onredelijke financiële last inhouden, kan hij:
[...]
b)
een regeling instellen voor het delen van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen door de aanbieders van de diensten en/of de gebruikers.”
Ten eerste blijkt, ongeacht of en in hoeverre de Commissie in casu diende na te gaan of de betrokken maatregel verenigbaar was met andere Unieregels, waaronder die van de postrichtlijn (zie de in de punten 63‑66 hierboven aangehaalde rechtspraak), uit de bewoordingen van artikel 7, lid 3, van deze richtlijn dat het aan de betrokken lidstaat staat om uit te maken of de desbetreffende universeledienstverplichtingen een onredelijke last vormen voor de aangewezen aanbieder. Daaraan is in casu voldaan aangezien volgens de Poolse postwet, waarbij de postrichtlijn is omgezet, die beoordeling moet worden verricht door de UKE (overweging 16 van het bestreden besluit).
Wat ten tweede het argument betreft dat het feit dat de UKE de uit de universeledienstverlening voortvloeiende boekhoudkundige verliezen van PP als een onredelijke financiële last heeft aangemerkt, indruist tegen artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn, kan worden volstaan met de vaststelling dat de begrippen „boekhoudkundige verliezen” en „nettokosten” in de zin van deze bepaling hier met elkaar worden verward. Nettokosten van universeledienstverplichtingen kunnen immers maar recht geven op compensatie indien zij voor de betrokken aanbieder een onredelijke financiële last vormen.
Evenzo heeft het Hof in de arresten van 6 oktober 2010, Commissie/België (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
), en 6 oktober 2010, Base e.a. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), die verzoeksters ter ondersteuning van hun argument aanhalen, gewoon gepreciseerd dat niet alle nettokosten automatisch een onredelijke financiële last vormen die aanleiding geeft tot compensatie.
Vastgesteld moet worden dat de betrokken maatregel geen automatisch recht verleent op compensatie voor de nettokosten van de universeledienstverplichtingen van PP. Blijkens de overwegingen 16, 84 tot en met 87 en 144 van het bestreden besluit heeft PP immers slechts recht op compensatie wanneer de universeledienstverlening tot boekhoudkundige verliezen leidt. Bovendien geldt dit compensatierecht voor het bedrag dat het laagst uitvalt – de boekhoudkundige verliezen uit de universeledienstverlening dan wel de nettokosten van de universeledienstverplichtingen. Daarmee is de betrokken maatregel, zoals de Commissie in overweging 144 van het bestreden besluit aangeeft, restrictiever dan de DAEB-kaderregeling, die eventueel nog een volledige compensatie van de nettokosten van de universele dienstverplichtingen zou hebben toegestaan. Wanneer het recht om voor de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te worden gecompenseerd dus verleend wordt voor en beperkt wordt tot de door de universeledienstverlening veroorzaakte verliezen, kan dit hoe dan ook geen schending van artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn opleveren.
Wat ten derde het argument betreft dat de gekozen methodologie PP er niet toe aanzet efficiënt te zijn, moet om te beginnen worden geconstateerd dat bij de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen rekening wordt gehouden met efficiëntiecorrecties, zodat bepaalde in overweging 34 van het bestreden besluit genoemde inefficiënties van PP niet in aanmerking worden genomen. Voorts dient PP elk jaar een overzicht in te dienen van corrigerende maatregelen die de door de universeledienstverlening veroorzaakte verliezen moeten wegwerken of op zijn minst beperken (overweging 15 van het bestreden besluit). Derhalve moet verzoeksters’ betoog dat de wijze waarop het compensatiefonds wordt gefinancierd, er uiteindelijk toe leidt dat ook eventueel slecht beheer van de universele dienst wordt gedekt, worden afgewezen.
Ten vierde betogen verzoeksters in essentie dat PP voldoende „economisch potentieel” heeft om haar universeledienstverplichtingen zelfstandig op zich te nemen. Met de liberalisering van de sector heeft zij haar kosten immers aanzienlijk kunnen drukken, onder meer door honderden postkantoren te sluiten.
Met deze opmerkingen tonen verzoeksters echter geenszins aan dat een dergelijke vermindering van de kosten van de universele dienst de last van de nettokosten tot een redelijke last heeft gemaakt en de financiering van de uit de universeledienstverlening voortvloeiende boekhoudkundige verliezen bijgevolg onverenigbaar was met de ontwikkeling van het handelsverkeer. Deze opmerkingen benadrukken alleen maar dat PP haar efficiëntie heeft trachten te vergroten door de kosten van haar universele diensten te verminderen, in lijn met de vereisten van de DAEB-kaderregeling.
In casu moest de Commissie immers inzonderheid nagaan of het compensatiebedrag niet hoger was dan noodzakelijk om de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen te dekken, rekening houdend niet met potentiële of toekomstige kosten maar enkel met de reële kosten, die bij de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen daadwerkelijk zijn gemaakt (zie in die zin arrest van 24 september 2015, Viasat Broadcasting UK/Commissie,
T‑125/12
,
EU:T:2015:687
, punten
en
). Verzoeksters tonen niet aan dat de bij de betrokken maatregel toegekende compensatie, die zelfs niet noodzakelijk álle nettokosten van de universeledienstverplichtingen dekt, de betrokken markt ongunstig beïnvloedt.
In die omstandigheden moet het vierde onderdeel, en daarmee ook het derde middel in zijn geheel, worden afgewezen.
4.

Vierde middel: schending van artikel 7, lid 1, en van artikel 8 van de postrichtlijn
Verzoeksters stellen in wezen dat door „te aanvaarden dat de kosten van de universele dienst werden gefinancierd door [middel van] de aan [PP] verleende exclusieve en bijzondere rechten”, zoals die in de overwegingen 51 tot en met 56 van het bestreden besluit worden opgesomd, de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omdat zij daardoor artikel 7, lid 1, en artikel 8 van de postrichtlijn heeft geschonden. Het was volgens verzoeksters hoe dan ook niet gerechtvaardigd deze rechten toe te kennen.
De Commissie betoogt om te beginnen dat zij in het kader van haar plicht om de verenigbaarheid van de steun te toetsen niet tot taak had na te gaan of de Poolse postwet in overeenstemming was met de postrichtlijn. Hoe dan ook heeft zij met het bestreden besluit in geen geval aanvaard dat aan PP dergelijke rechten werden toegekend, maar louter onderzocht of de door de Poolse autoriteiten gehanteerde methode voor de berekening van de nettokosten in overeenstemming was met de DAEB-kaderregeling.
Volgens de Republiek Polen moet het middel worden afgewezen. Zij zet in dit verband uiteen dat het Commissieonderzoek naar de verschillende exclusieve en bijzondere rechten er niet toe strekte om PP bepaalde voordelen toe te kennen, maar om de nettokosten van de universeledienstverlening te berekenen. De waarde van de betrokken rechten werd trouwens afgetrokken van de nettokosten van de universeledienstverplichting, zodat het middel faalt.
Artikel 7, lid 1, van de postrichtlijn bepaalt dienaangaande:
„De lidstaten verlenen of handhaven geen exclusieve of bijzondere rechten voor het vestigen of aanbieden van postdiensten. De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst financieren op een of meer van de in de leden 2, 3 en 4 vermelde wijzen, of op een andere met het Verdrag verenigbare wijze.”
Artikel 8 van de postrichtlijn preciseert bovendien dat artikel 7 „geen afbreuk [doet] aan het recht van de lidstaten om het plaatsen van brievenbussen op de openbare weg, het uitgeven van postzegels en de verzending van aangetekende zendingen in de loop van gerechtelijke of administratieve procedures te organiseren overeenkomstig hun nationale wetgeving”.
Onverminderd de vraag of en in hoeverre de Commissie in casu moest nagaan of de betrokken maatregel verenigbaar was met andere Unieregels, waaronder die van de postrichtlijn (zie de in de punten 63‑66 hierboven aangehaalde rechtspraak), moet worden geconstateerd dat verzoeksters geen enkel argument aandragen dat kan aantonen dat de aan PP verleende rechten, zoals opgesomd in de overwegingen 51 tot en met 56 van het bestreden besluit, niet onder de uitdrukkelijk in artikel 8 van de postrichtlijn bepaalde uitzondering vielen en dat er derhalve een fout bestaande in de vermeende schending van deze richtlijn is gemaakt.
Gelet op het voorgaande moet dit middel worden afgewezen.
5.

Vijfde middel: schending van artikel 102 en artikel 106, lid 1, VWEU
Verzoeksters betogen dat de aan PP verleende compensatie voor de openbare dienst haar machtspositie versterkt en op die manier concurrentieverstorende afscherming op de markt veroorzaakt in de zin van de mededeling van de Commissie inzake de richtsnoeren betreffende de handhavingsprioriteiten bij de toepassing van artikel [102 VWEU] op onrechtmatig uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie (
PB 2009, C 45, blz. 7
). Daarom is het bestreden besluit volgens hen in strijd met artikel 102 juncto artikel 106, lid 1, VWEU.
Volgens de Commissie moet het middel worden afgewezen.
Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling dat het middel, zoals het in de verzoekschriften wordt geformuleerd, en gesteld al dat het ter zake dienend is, hoe dan ook niet‑ontvankelijk is. Het is immers onvoldoende nauwkeurig om de gegrondheid ervan te kunnen beoordelen.
De in de replieken ter ondersteuning van dit middel aangevoerde argumenten doen aan die conclusie niet af.
Zo zijn in de eerste plaats de argumenten over de vermeende verliezen van Inpost in 2015 of over het feit dat zij in 2016 heeft besloten haar postdienstactiviteiten stop te zetten, in casu irrelevant. Zoals in punt 26 hierboven is vastgesteld, werd het compensatiefonds immers niet geactiveerd in 2015 en, zoals in punt 25 hierboven is gepreciseerd, heeft het bestreden besluit geen betrekking op de periode ná dat jaar.
In de tweede plaats moet worden geconstateerd, gesteld al dat de Commissie er niet mocht van uitgaan dat de gelijkwaardige diensten een rentabiliteit van 5,5 % hadden – omdat zij tezelfdertijd meende dat de gewogen gemiddelde kapitaalkosten veel meer bedroegen, namelijk 10,82 % – en dat het effectief verzoeksters’ bedoeling was om dit argument aan te voeren, dat laatstgenoemden niet aantonen in welke zin een dergelijke omstandigheid, zonder aanvullende preciseringen, kan bijdragen aan het bewijs dat PP misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie, waartegen zij hier willen opkomen.
Gelet op een en ander moet het vijfde middel dus worden afgewezen.
6.

Zesde middel: schending van artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest juncto artikel 52 ervan
Volgens verzoeksters wordt hun met het bestreden besluit een onevenredige verplichte bijdrage opgelegd, waardoor hun vrijheid van ondernemerschap en hun recht op eigendom, zoals beschermd in artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest juncto artikel 52 ervan, op ongerechtvaardigde wijze worden beperkt.
De Commissie en de Republiek Polen betwisten de gegrondheid van verzoeksters’ betoog.
Er moet op worden gewezen dat verzoeksters niet rechtens genoegzaam de feiten preciseren die dit middel kunnen staven en die kunnen aantonen hoe de betrokken compensatie hun recht op eigendom of hun vrijheid van ondernemerschap onevenredig heeft beperkt, dat wil zeggen op een wijze die verder gaat dan passend en noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de betrokken universele dienst.
Bovendien zou een eventuele beperking van deze grondrechten niet het gevolg zijn van het bestreden besluit, waarbij de Commissie zich niet heeft verzet tegen de bij haar aangemelde steunmaatregel, maar van de Poolse postwet zelf of, ten slotte, van de individuele beslissing die daaraan toepassing geeft en die verzoeksters, zoals uit het dossier blijkt, op dit punt niet hebben aangevochten bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties. Voorts moet ook worden geoordeeld dat aangezien niet is aangetoond dat de betrokken compensatieregeling eraan in de weg staat dat postdienstexploitanten in Polen diensten aanbieden die gelijkwaardig zijn aan de universele dienst, deze regeling evenmin afbreuk kan doen aan verzoeksters’ vrijheid van ondernemerschap of recht op eigendom. Een dergelijke bijdragemaatregel doet immers niet af aan verzoeksters’ recht om op de betrokken markt economische activiteiten uit te oefenen en verhindert hen niet om bij de ontwikkeling en commercialisering van die diensten hun recht op eigendom, en met name hun intellectuele-eigendomsrechten, uit te oefenen.
Bijgevolg moet het zesde middel worden afgewezen.
7.

Zevende middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
Verzoeksters menen dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd en roepen in dit verband de volgende negen gronden in: ten eerste heeft de Commissie volgens hen „geen inlichtingen ingewonnen over de verkoopwinsten van andere exploitanten dan PP”; ten tweede „[heeft zij] ten onrechte vastgesteld dat zij geen gegevens over de operationele rentabiliteit van andere exploitanten dan PP had [,] om welke reden zij zich enkel op gegevens van PP heeft gebaseerd”; ten derde „[heeft zij] ten onrechte een kapitaalproductiviteit van 10,82 % aangenomen voor PP, terwijl zij toegaf dat voor de concurrenten een operationele rentabiliteit van 5,5 % voldoende was”; ten vierde heeft zij „in de motivering [van het bestreden besluit] niet uitgelegd waarom een bijdragepercentage van maximaal 2 % van de inkomsten passend was”; ten vijfde heeft zij „in de motivering [van het bestreden besluit] evenmin verduidelijkt waarom zij de bijdrageverplichting niet discriminatoir achtte”; ten zesde „[was zij] ten onrechte van mening dat er in verband met het ontwerp van postwet in 2012 een publieke raadpleging was gehouden”; ten zevende „[heeft zij] [eveneens] ten onrechte aangenomen dat de Poolse autoriteiten het percentage voor de [compensatiefondsbijdrage] op 2 % hadden vastgesteld en de drempel op 1 miljoen PLN”; ten achtste „[heeft zij] ten onrechte geconcludeerd dat de postdienstexploitanten hun opmerkingen niet kenbaar hadden gemaakt”, en ten negende „[heeft zij] bij de evaluatie van de impact op de mededinging het feit dat geen aanbesteding werd uitgeschreven niet als een verzwarende omstandigheid in aanmerking genomen”.
Volgens de Commissie en de Republiek Polen moet dit middel in zijn geheel worden afgewezen.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering van een Commissiebesluit inzake staatssteun de redenering van die instelling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296, tweede alinea, VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien moet een besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken, dat aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure wordt vastgesteld, de voornaamste redenen bevatten, zodat belanghebbenden kunnen begrijpen waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige problemen bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen (zie in die zin arrest van 22 december 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit zeven van de negen in het voorgaande punt samengevat weergegeven gronden blijkt duidelijk dat verzoeksters in wezen de gegrondheid van de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende feitelijke en juridische gegevens verwarren met het ontbreken van (een toereikende) motivering van deze handeling, zodat dergelijke grieven niet kunnen slagen (zie in die zin arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punten
‑
). Een „slechte motivering”, gesteld al dat deze wordt aangetoond, impliceert immers niet noodzakelijkerwijs een „ontbrekende” of een „ontoereikende” motivering (zie in die zin arrest van 18 juni 2015, Ipatau/Raad,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, punt
).
Dit geldt voor de eerste drie en voor de laatste vier grieven, zoals die in punt 180 hierboven zijn genoemd, die er in wezen toe strekken de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten op grond van onvoldoende bewijs (eerste grief), feitelijke onjuistheden (tweede, zesde en achtste grief), en beoordelingsfouten en onjuiste rechtsopvattingen (derde, zevende en negende grief).
Wat betreft de vierde grief, waarmee verzoeksters aanvoeren dat de Commissie „in de motivering [van het bestreden besluit] niet heeft uitgelegd waarom een bijdragepercentage van maximaal 2 % van de inkomsten passend was”, zij eraan herinnerd dat de Commissie in overweging 168 van het bestreden besluit heeft uiteengezet dat het op 2 % van de omzet vastgestelde percentage ter bepaling van de maximumbijdrage kon worden geacht evenredig te zijn omdat de maximumhoogte ervan slechts een fractie vertegenwoordigde van de rentabiliteit van PP op het gebied van gelijkwaardige diensten. De Commissie heeft gepreciseerd dat zij verwachtte dat de concurrenten van PP ook een dergelijke rentabiliteit konden bereiken en dat derhalve redelijkerwijs kon worden geconcludeerd dat dit bijdrageniveau efficiënte concurrenten niet van de markt zou verdrijven of erbuiten zou houden.
Uit het voorgaande punt blijkt dat de Commissie is ingegaan op de redenen waarom zij het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage in casu passend vond. Zij heeft aangegeven dat het percentage slechts een fractie vertegenwoordigde van het rentabiliteitspercentage van PP op het gebied van gelijkwaardige diensten – welk rentabiliteitspercentage zij haalbaar achtte voor de aanbieders die aan het compensatiefonds moesten bijdragen – en dus geen efficiënte concurrenten van de markt zou verdrijven of erbuiten zou houden. De Commissie heeft bijgevolg naar behoren uiteengezet waarom zij dat percentage passend vond. Bovendien heeft dit punt van het bestreden besluit enerzijds verzoeksters in staat gesteld de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel te kennen om hun rechten te kunnen verdedigen, en anderzijds de Unierechter in staat gesteld de wettigheid van het besluit te toetsen. Verzoeksters hebben de gegrondheid van die beoordelingen immers kunnen betwisten, met name door de Commissie te verwijten de rentabiliteit van PP als enig referentiepunt te hebben genomen om te beoordelen of het percentage van 2 % passend was, ook al had de OZPNOP haar laten weten dat de rentabiliteit van de concurrenten van PP tussen de 1 en de 2,5 % lag. Verder heeft het Gerecht zich, zoals in de punten 113 en volgende hierboven is uiteengezet, kunnen uitspreken over die stelling. Verzoekster betogen dus ten onrechte dat de motivering op dit punt ontbreekt.
Wat tot slot de vijfde grief betreft, waarmee wordt aangevoerd dat de Commissie „in de motivering [van het bestreden besluit] evenmin heeft verduidelijkt waarom zij de bijdrageverplichting niet discriminatoir achtte”, moet worden opgemerkt dat de overwegingen 10, 11 en 166 van het bestreden besluit als volgt luiden:
„(10)
De postwet definieert ook de ‚diensten die universele postdiensten uitmaken’ (hierna: ‚uitwisselbare diensten’). Volgens artikel 3, lid 30, van de postwet hebben deze diensten onder meer betrekking op ‚brieven en postpakketten waarvan het gewicht en de afmetingen overeenkomen met die welke voor universele diensten gelden, en postzendingen voor blinden, die de voor de universele dienst aangewezen exploitant niet verzorgt in het kader van zijn universeledienstverplichtingen’. Vormen geen uitwisselbare diensten: postdiensten die bestaan in het ophalen, sorteren, vervoeren en bezorgen van koerierstukken.
(11)
De Poolse autoriteiten bevestigen dat deze diensten uitwisselbaar zijn met universele diensten in de zin van overweging 27 van de derde postrichtlijn, die als volgt luidt: ‚Om te bepalen welke ondernemingen ertoe kunnen worden verplicht om tot een compensatiefonds bij te dragen, dienen de lidstaten na te gaan of de door die ondernemingen aangeboden diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden aangemerkt als diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, aangezien zij in voldoende mate uitwisselbaar zijn met de universele dienst, rekening houdend met de kenmerken van de diensten, inclusief aspecten die een meerwaarde verlenen, alsook met het beoogde gebruik en de prijsstelling. Deze diensten hoeven niet noodzakelijkerwijs alle kenmerken van de universele dienst te vertonen, zoals dagelijkse bestelling of volledige nationale dekking.’
(166)
Indien de verkregen uniforme percentage-indicator groter is dan 2 %, wordt de door elke exploitant verschuldigde bijdrage berekend op 2 % (het plafond) van de relevante inkomsten van elke bijdrageplichtige dienstverlener. Aangezien deze percentage-indicator uniform van toepassing is op alle marktdeelnemers, draagt elke exploitant bij volgens hetzelfde aandeel van zijn inkomsten uit universele en uitwisselbare diensten. Derhalve kan de van elke exploitant verlangde bijdrage als niet-discriminatoir worden beschouwd.”
De Commissie heeft aangegeven dat de gelijkwaardige diensten volgens de Poolse postwet niet de koeriersdiensten omvatten en dat, om uit te maken welke ondernemingen aan het fonds dienden bij te dragen, moest worden nagegaan of de door die ondernemingen aangeboden diensten uit het oogpunt van de gebruiker konden worden aangemerkt als diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vielen. Hierdoor heeft de Commissie impliciet maar zeker het standpunt ingenomen dat de koeriersdiensten uit het oogpunt van de gebruikers niet binnen de werkingssfeer van de universele dienst vielen. Zij meende dat de van elke aanbieder verlangde bijdrage niet‑discriminatoir was omdat het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage uniform gold voor alle marktdeelnemers. Voorts hebben deze punten van het bestreden besluit verzoeksters in staat gesteld de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel te kennen om hun rechten te kunnen verdedigen, en de Unierechter in staat gesteld de wettigheid van het bestreden besluit op dit punt te toetsen. Verzoeksters hebben de gegrondheid van deze beoordelingen immers kunnen betwisten. Zo hebben zij met name in de punten 58 en 59 van hun verzoekschriften aangevoerd dat het niet moeilijk was om te bepalen welke koeriersdiensten uit het oogpunt van de gebruikers op universele diensten leken, en dat koeriersdiensten vanwege het gebruik, het tarief en de voorwaarden voor het verrichten ervan onderling verwisselbaar waren met universele diensten. Bovendien heeft het Gerecht zich, zoals in de punten 91 en volgende hierboven is uiteengezet, over deze stelling kunnen uitspreken. Verzoeksters betogen dan ook ten onrechte dat de motivering op dit punt ontoereikend is.
Gelet op een en ander moet het zevende middel dus worden afgewezen. Bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134 van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie in haar kosten te worden verwezen.
De Republiek Polen draagt overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering haar eigen kosten.

HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
De beroepen worden verworpen.

2)
Inpost Paczkomaty sp. z o.o. en Inpost S.A. dragen elk hun eigen kosten alsmede die van de Europese Commissie.

3)
De Republiek Polen draagt haar eigen kosten.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 maart 2019.
ondertekeningen
Inhoud

I. Voorgeschiedenis van het geding en voornaamste toepasselijke bepalingen

II. Procedure en conclusies van partijen

III. In rechte

A. Voorwerp van het geding en verzoeksters’ procesbelang

B. Ten gronde

1. Eerste middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU doordat artikel 7, lid 2, van de postrichtlijn en punt 19 van de DAEB-kaderregeling niet zijn nageleefd

2. Tweede middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU doordat er ten onrechte van is uitgegaan dat was voldaan aan de voorwaarden van de punten 14 en 60 van de DAEB-kaderregeling

a) Eerste grief

b) Tweede grief

3. Derde middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU doordat de Commissie punt 52 van de DAEB-kaderregeling niet heeft nageleefd en schending van artikel 7, leden 1 en 3 tot en met 5, van de postrichtlijn

a) Strekking van het derde middel en geldigheid ervan gelet op de grief inzake schending van artikel 7 van de postrichtlijn

b) Eerste onderdeel: vermeend discriminatoir karakter van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage

1) Vergelijking tussen de exploitant van de universele dienst en exploitanten van gelijkwaardige diensten

2) Vergelijking met koeriersdiensten

c) Tweede onderdeel: vermeend onevenredig karakter van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage en van de inkomstendrempel voor de bijdrage

1) Evenredigheid van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage

2) Inkomstendrempel ter bepaling van de bijdrageplichtige exploitanten

d) Derde onderdeel: schending van het transparantiebeginsel

e) Vierde onderdeel: schending van de bij artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn gestelde voorwaarde betreffende de onredelijke financiële last

4. Vierde middel: schending van artikel 7, lid 1, en van artikel 8 van de postrichtlijn

5. Vijfde middel: schending van artikel 102 en artikel 106, lid 1, VWEU

6. Zesde middel: schending van artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest juncto artikel 52 ervan

7. Zevende middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Pools.