CELEX: 62018CJ0041
Rinviju għal deċiżjoni preliminari
Kuntratti pubbliċi
Direttiva 2014/24/UE
Artikolu 57(4)(c) u (g)
Għoti ta’ kuntratti pubbliċi
Motivi fakultattivi ta’ esklużjoni mill-parteċipazzjoni għal proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt
Kondotta professjonali serjament skorretta li tqajjem dubji dwar l-integrità tal-operatur ekonomiku
Xoljiment ta’ kuntratt preċedenti minħabba nuqqasijiet fit-twettiq tal-eżekuzzjoni tiegħu
Rikors li jipprekludi lill-awtorità kontraenti milli tevalwa n-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali sakemm tiġi konkluża l-proċedura ġudizzjarja

It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (
ĠU 2014, L 94, p. 65
).
Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ kawża bejn Meca Srl u Comune di Napoli (il-Muniċipju ta’ Napoli, l-Italja) dwar id-deċiżjoni tal-Muniċipju ta’ Napoli li jawtorizza lil Sirio Srl tkompli l-parteċipazzjoni tagħha f’sejħa għal offerti.
Il-kuntest ġuridiku
Id-dritt tal-Unjoni
Il-premessi 101 u 102 tad-Direttiva 2014/24 jipprovdu:
“(101)
[…] Barra minn hekk, l-awtoritajiet kontraenti għandha tingħatalhom il-possibbiltà li jeskludu operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli, pereżempju minħabba ksur ta’ obbligi ambjentali jew soċjali, inklużi regoli dwar l-aċċessibbiltà għal persuni b’diżabilità jew forom oħra ta’ kondotta professjonali serjament skorretta, bħal ksur ta’ regoli tal-kompetizzjoni jew ta’ drittijiet ta’ proprjetà intellettwali. Għandu jiġi ċċarat li kondotta professjonali ħażina ta’ ċerta gravità tista’ twassal għad-dubju fl-integrità ta’ operatur ekonomiku u għalhekk twassal biex l-operatur ekonomiku ma jkunx adattat biex jingħata kuntratt pubbliku irrispettivament minn jekk l-operatur ekonomiku jkollux il-kapaċità ekonomika u teknika biex jitwettaq il-kuntratt.
Filwaqt li wieħed iqis li l-awtorità kontraenti ser tkun responsabbli għall-konsegwenzi tad-deċiżjoni possibbilment żbaljata tagħha, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jibqgħu liberi wkoll li jqisu li kien hemm kondotta professjonali serjament skorretta, fejn, qabel issir deċiżjoni finali u vinkolanti dwar il-preżenza ta’ raġunijiet obbligatorji għall-esklużjoni, huma jkunu jistgħu juru bi kwalunkwe mezz xieraq li l-operatur ekonomiku kiser l-obbligi tiegħu, inklużi l-obbligi relatati mal-ħlas ta’ taxxi jew kontribuzzjonijiet tas-sigurtà soċjali, sakemm ma jiġix stipulat mod ieħor mil-liġi nazzjonali. Huma għandhom ukoll ikunu jistgħu jeskludu kandidati jew offerenti li t-twettiq tagħhom ta’ kuntratti pubbliċi preċedenti wera nuqqasijiet kbar fir-rigward ta’ rekwiżiti sostantivi, pereżempju n-nuqqas ta’ twettiq jew prestazzjoni ta’ suċċess, nuqqasijiet sinifikanti tal-prodott jew servizz mogħti, li b’hekk ma setax jintuża għall-iskop maħsub, jew imġiba skorretta li tqajjem dubji serji dwar l-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku. Il-liġi nazzjonali għandha tipprevedi għal durata massima ta’ esklużjonijiet bħal dawn.
Bl-applikazzjoni ta’ raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jagħtu attenzjoni partikolari għall-prinċipju ta’ proporzjonalità. Irregolaritajiet minuri għandhom iwasslu għall-esklużjoni ta’ operatur ekonomiku biss f’ċirkostanzi eċċezzjonali. Madankollu każijiet ripetuti ta’ irregolaritajiet minuri jistgħu jqajmu dubji dwar l-affidibbiltà ta’ operatur ekonomiku li jistgħu jiġġustifikaw l-esklużjoni tiegħu.
(102)
Madankollu, trid tingħata xi ftit konċessjoni għall-possibbiltà li l-operaturi ekonomiċi jistgħu jadottaw miżuri ta’ konformità li għandhom l-għan li jirrimedjaw għall-konsegwenzi ta’ kwalunkwe reat kriminali jew kondotta skorretta u li jimpedixxu b’mod effettiv milli jkun hemm iżjed okkorrenzi tal-imġiba ħażina. Dawk il-miżuri jistgħu jikkonsistu b’mod partikolari minn miżuri tal-persunal u organizzattivi bħall-qtugħ tar-rabtiet kollha ma’ persuni jew organizzazzjonijiet involuti fl-imġiba ħażina, miżuri xierqa ta’ riorganizzazzjoni tal-persunal, l-implimentazzjoni ta’ sistemi ta’ rapportar u kontroll, il-ħolqien ta’ struttura ta’ verifika interna għall-monitoraġġ tal-konformità u l-adozzjoni ta’ regoli interni dwar ir-responsabbiltà u l-kumpens. Fejn tali miżuri joffru garanziji suffiċjenti, l-attur ekonomiku inkwistjoni ma għandux jibqa’ jiġi eskluż minħabba dawk ir-raġunijiet waħedhom. L-operaturi ekonomiċi għandu jkollhom il-possibbiltà li jitolbu li jiġu eżaminati l-miżuri ta’ konformità li ttieħdu bil-ħsieb li jiġu ammessi għall-proċedura ta’ akkwist. Madankollu, għandha titħalla f’idejn l-Istati Membri li jiddeterminaw il-kondizzjonijiet proċedurali u sostantivi eżatti applikabbli f’tali każijiet. Huma għandhom, b’mod partikolari, ikunu liberi li jiddeċiedu jekk jippermettux lill-awtoritajiet kontraenti individwali li jwettqu l-valutazzjonijiet rilevanti jew li jagħtu s-setgħa lil awtoritajiet oħra f’livell ċentrali jew deċentralizzat f’dak il-kompitu.”
L-Artikolu 57 ta’ din id-direttiva, intitolat “Raġunijiet għall-esklużjoni”, jipprovdi:
“[…]
4.   L-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jiġu obbligati minn Stati Membri li jeskludu mill-parteċipazzjoni fi proċedura tal-akkwist kwalunkwe operatur ekonomiku fi kwalunkwe waħda mis-sitwazzjonijiet li ġejjin:
[…]
c)
fejn l-awtorità kontraenti tista’ turi b’mezz adegwat li l-operatur ekonomiku huwa ħati ta’ kondotta professjonali ħażina serja, li trendi l-integrità tiegħu dubjuża;
[…]
g)
fejn l-operatur ekonomiku jkun wera nuqqasijiet sinifikanti jew persistenti fit-twettiq ta’ rekwiżit sostantiv taħt kuntratt pubbliku preċedenti, kuntratt preċedenti ma’ entità kontraenti jew kuntratt ta’ konċessjoni preċedenti li wassal għat-terminazzjoni antiċipata ta’ dan il-kuntratt preċedenti, penali jew sanzjonijiet komparabbli;
[…]
5.   Fi kwalunkwe ħin matul il-proċedura, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jeskludu operatur ekonomiku fejn jinsab li l-operatur huwa, fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafi 1 u 2.
Fi kwalunkwe ħin matul il-proċedura, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jiġu obbligati mill-Istati Membri li jeskludu, operatur ekonomiku fejn jinsab li l-operatur huwa, fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafu 4.
6.   Kwalunkwe operatur ekonomiku li qiegħed f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafi 1 u 4 jista’ jipprovdi evidenza, bil għan li l-miżuri meħudin mill-operatur ekonomiku jkunu biżżejjed biex juru l-affidabbiltà tiegħu minkejja l-eżistenza ta’ raġuni rilevanti għall-esklużjoni. Jekk tali evidenza titqies bħala suffiċjenti, l-operatur ekonomiku kkonċernat ma għandux ikun eskluż mill-proċedura tal-akkwist.
Għal dan il-għan, l-operatur ekonomiku għandu jagħti prova li hu ħallas jew impenja ruħu li jħallas kumpens fir-rigward ta’ kwalunkwe dannu maħluq mir-reat jew mill-kondotta ħażina tiegħu, li ċċara l-fatti u ċ-ċirkostanzi b’mod komprensiv billi kkollabora b’mod attiv mal-awtoritajiet investigattivi u li ħa miżuri konkreti tekniċi, organizzattivi u tal-persunal li huma adegwati sabiex jipprevjenu reati jew kondotta ħażina ulterjuri.
Il-miżuri meħuda mill-operaturi ekonomiċi għandhom ikunu evalwati b’kont meħud tal-gravità u ċ-ċirkostanzi partikolari tar-reat jew tal-kondotta ħażina. Fejn il-miżuri jitqiesu bħala mhux suffiċjenti, l-operatur ekonomiku għandu jirċievi dikjarazzjoni tar-raġunijiet għal dik id-deċiżjoni.
Operatur ekonomiku li jkun ġie eskluż b’sentenza finali milli jipparteċipa fi proċeduri tal-għoti ta’ akkwist jew ta’ konċessjoni ma għandux ikun intitolat li jagħmel użu mill-possibbiltà provduta taħt dan il-paragrafu matul il-perijodu ta’ esklużjoni li jirriżulta minn dik is-sentenza fl-Istati Membri fejn is-sentenza tkun daħlet fis-seħħ.
7.   Permezz ta’ liġi, regolament jew dispożizzjoni amministrattiva u b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni, l-Istati Membri għandhom jispeċifikaw il-kondizzjonijiet implimentattivi ta’ dan l-Artikolu. B’mod partikolari, huma għandhom jiddeterminaw il-perijodu massimu tal-esklużjoni jekk ma ttieħdet l-ebda miżura, kif speċifikat fil-paragrafu 6, mill-operatur ekonomiku biex juri l-affidabbiltà tiegħu. Fejn il-perijodu ta’ esklużjoni ma jkunx ġie stabbilit permezz ta’ sentenza finali, dak il-perijodu ma għandux ikun itwal minn ħames snin mid-data tal-kundanna bis-sentenza finali fil-każijiet imsemmijin fil-paragrafu 1 u tliet snin mid-data tal-avveniment rilevanti fil-każijiet imsemmijin fil-paragrafu 4.”
Id-dritt Taljan
L-Artikolu 80(5)(c) tad-decreto legislativo n. 50 Codice dei contratti pubblici (Digriet Leġiżlattiv Nru 50 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni) tat-18 ta’ April 2016 (Suppliment ordinarju għall-GURI Nru 91, tad-19 ta’ April 2016, iktar ’il quddiem il-“Kodiċi ta’ kuntratti pubbliċi”) jipprovdi:
“L-awtoritajiet kontraenti għandhom jeskludu mill-parteċipazzjoni fil-proċedura ta’ sejħa għal offerti operatur ekonomiku f’waħda mis-sitwazzjonijiet segwenti, li tista’ wkoll tikkonċerna subkuntrattur f’wieħed mill-każijiet previsti fl-Artikolu 105(6) meta:
[…]
c)
l-awtorità kontraenti tista’ turi, permezz ta’ mezzi adegwati, li l-operatur ekonomiku wettaq kondotta professjonali serjament skorretta, li titfa’ dubji fuq l-integrità jew l-affidabbiltà tiegħu. Fost dawn in-nuqqasijiet sinjifikattivi nsibu n-nuqqas ta’ eżekuzzjoni ta’ kuntratt jew ta’ konċessjoni preċedenti, li wasslu għat-terminazzjoni antiċipata tagħhom, mhux ikkontestata quddiem qorti jew ikkonfermata fi tmiem proċedura ġudizzjarja, jew li wasslu għall-kundanna għal kumpens tad-dannu kkawżat jew sanzjonijiet oħrajn; it-tentattiv li tiġi influwenzata indebitament il-proċedura ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti jew li tinkiseb informazzjoni rriżervata għall-benefiċċju proprju tiegħu; u l-fatt li tiġi pprovduta, inkluż b’negliġenza, informazzjoni falza jew qarrieqa li tista’ tinfluwenza d-deċiżjonijiet ta’ esklużjoni, is-selezzjoni jew l-għoti, jew il-fatt li titħalla barra informazzjoni neċessarja għall-iżvolġiment tajjeb tal-proċedura tal-għażla;
[…]”
Il-kawża prinċipali u d-domanda preliminari
Il-Muniċipju ta’ Napoli għamel sejħa għal offerti għall-għoti ta’ kuntratt pubbliku għall-provvista ta’ servizzi ta’ canteens fl-iskejjel għas-sena skolastika 2017/2018. Dan il-kuntratt kien maqsum f’għaxar lottijiet, kull wieħed mil-lottijiet jikkorrispondi għal waħda mill-muniċipalitajiet tal-Comune di Napoli.
Mid-deċiżjoni tar-rinviju jirriżulta li, għas-sena skolastika preċedenti, Sirio kienet ikkonkludiet mal-Comune di Napoli kuntratt għall-provvista ta’ servizzi ta’ canteen fl-iskejjel li kien magħmul minn żewġ lottijiet, liema kuntratt kien ġie xolt, f’Mejju 2017, minħabba każ ta’ avvelenament mill-ikel dovut għall-preżenza ta’ batterji koliformi fl-ikel servut f’canteen fi skola.
F’dan ir-rigward, wara li l-analiżi li saru mill-Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania (ARPAC) (l-Aġenzija Reġjonali għall-Protezzjoni tal-Ambjent tal-Campania, l-Italja (ARPAC)) fuq kampjuni ta’ ikel ikkonservat mill-amministrazzjoni tal-iskola kkonċernata kkonfermaw il-preżenza ta’ batterji koliformi, b’mod partikolari f’ċanga l-forn, il-kuntratt pubbliku ta’ canteens fl-iskola, għas-sena skolastika 2016/2017, ingħata lil Meca li kienet ġiet ikklassifikata fit-tieni pożizzjoni wara l-proċedura relatata mas-sejħa għal offerti organizzata għall-għoti ta’ dan il-kuntratt pubbliku.
Fil-kuntest tal-parteċipazzjoni tagħha fis-sejħa għal offerti msemmija fil-punt 6 ta’ din is-sentenza, Sirio espressament iddikkjarat li, “permezz ta’ deċiżjoni […] tad-29 ta’ Ġunju 2017, il-Muniċipju ta’ Napoli xolja l-kuntratt […] tad-9 ta’ Mejju 2017 minħabba każ ta’ avvelenament mill-ikel” u li dan ix-xoljiment tal-kuntratt kien is-suġġett ta’ rikors ippreżentat quddiem it-Tribunale di Napoli (il-Qorti ta’ Napoli, l-Italja).
Permezz ta’ deċiżjoni tal-1 ta’ Awwissu 2017, l-awtorità kontraenti awtorizzat lil Sirio tkompli bil-parteċipazzjoni tagħha f’din is-sejħa għal offerti għal-lott li kienet għamlet offerta għalih. Meca kkontestat il-parteċipazzjoni ta’ Sirio fl-imsemmija sejħa għal offerti quddiem it-Tribunale amministrativo regionale della Campania (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Campania, l-Italja) mingħajr ma stenniet li tittieħed id-deċiżjoni tal-Comune di Napoli li tagħti l-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li ngħatat fis-7 ta’ Novembru 2017 u li tat il-kuntratt lil Sirio.
Meca tqis li Sirio ma kellhiex titħalla tkompli l-proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt peress li l-kuntratt li kien jorbotha mal-Comune di Napoli, għall-provvista ta’ servizz ta’ canteen fl-iskejjel għas-sena skolastika 2016/2017, kien ġie xolt minn dan tal-aħħar wara avvelenament mill-ikel tal-istudenti u tal-persunal tal-iskola.
Insostenn tar-rikors tagħha quddiem il-qorti tar-rinviju, Meca takkuża lill-Comune di Napoli li ma wettaqx evalwazzjoni tal-gravità tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu mwettaq minn Sirio fil-kuntest tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt pubbliku għal canteen fi skola, għas-sena skolastika 2016/2017, minkejja l-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi li jippermettilu juri “b’mezzi xierqa, li l-operatur ekonomiku wettaq kondotta professjonali serjament skorretta, li titfa’ dubji fuq l-integrità jew l-affidabbiltà tiegħu”. Skont Meca, il-kontestazzjoni minn Sirio, quddiem qorti ċivili, tax-xoljiment tal-kuntratt ta’ provvista ta’ servizzi msemmi fil-punt 7 ta’ din is-sentenza ma tistax iċċaħħad lill-awtorità kontraenti minn din il-prerogattiva. B’hekk, peress li seħħ avvelenament mill-ikel f’Mejju 2017, il-Comune di Napoli ma kellux jaċċetta awtomatikament il-parteċipazzjoni ta’ Sirio fis-sejħa għal offerti inkwistjoni fil-kawża prinċipali.
Kemm il-Comune di Napoli kif ukoll Sirio jqisu, għall-kuntrarju, li r-rikors ippreżentat minn din tal-aħħar quddiem it-Tribunale di Napoli (il-Qorti ta’ Napoli) ixekkel lill-awtorità kontraenti milli twettaq kwalunkwe evalwazzjoni dwar l-affidabbiltà ta’ din tal-aħħar.
Il-qorti tar-rinviju tirrileva li l-pożizzjoni tal-Comune di Napoli u ta’ Sirio ma hijiex infondata peress li, skont il-ġurisprudenza tal-qrati Taljani, mill-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi jirriżulta li l-offerent li jkun wettaq nuqqasijiet fl-eżekuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku preċedenti għandu jitħalla jipparteċipa fi proċedura ta’ sejħa għal offerti ulterjuri jekk ikun ippreżenta rikors, li jkun għadu pendenti, kontra x-xoljiment tal-kuntratt li jkun seħħ wara dawn in-nuqqasijiet.
Il-qorti tar-rinviju tqis li d-dritt tal-Unjoni jista’ madankollu jipprekludi dispożizzjoni nazzjonali bħal dik tal-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi. Fil-fatt, din id-dispożizzjoni twassal sabiex tħalli mingħajr effett il-motiv fakultattiv ta’ esklużjoni li huwa previst fih meta l-marġni ta’ diskrezzjoni tal-awtorità kontraenti jiġi mneħħi kompletament f’każ ta’ kontestazzjoni kontenzjuża ta’ twettiq ta’ obbligu preċedenti. Issa, minkejja li l-Qorti tal-Ġustizzja għad ma kellhiex l-okkażjoni li tinterpreta l-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24, mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132), dispożizzjoni li l-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24 ħassar, jirriżulta li d-dritt tal-Unjoni jiċħad kull awtomatiżmu f’dak li jikkonċerna deċiżjoni fakultattiva ta’ esklużjoni minħabba kondotta professjonali serjament skorretta, peress li tali deċiżjoni għandha neċessarjament tieħu inkunsiderazzjoni l-prinċipju ta’ proporzjonalità.
Reċiprokament, il-prinċipji ta’ proporzjonalità u ta’ effettività għandhom jipprojbixxu kull awtomatiżmu f’każ ta’ impossibbiltà ta’ esklużjoni ta’ operatur ekonomiku. Għalhekk, billi jċaħħad lill-awtorità kontraenti milli tagħmel evalwazzjoni motivata dwar il-gravità tal-kondotta professjonali skorretta li wasslet għax-xoljiment ta’ kuntratt preċedenti minħabba li x-xoljiment ta’ dan il-kuntratt huwa kkontestat quddiem qorti ċivili, l-Artikolu 80(5) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi jikser l-imsemmija prinċipji u, għaldaqstant, id-Direttiva 2014/24. Fil-fatt, skont il-qorti tar-rinviju, l-Artikolu 57(4)(g) ta’ din id-direttiva ma jeżiġi ebda konstatazzjoni definittiva, u għalhekk ġuridika, tar-responsabbiltà tal-persuna magħżula.
Barra minn hekk, mis-sentenza tat-13 ta’ Diċembru 2012, Forposta u ABC Direct Contact (
C‑465/11
,
EU:C:2012:801
) jirriżulta li “kondotta professjonali skorretta” hija motiv ta’ esklużjoni meta jkollha karatteristiċi ta’ gravità oġġettivi. Issa, skont id-dritt Taljan, il-parteċipazzjoni f’sejħa għal offerti hija suġġetta għal avveniment ta’ natura potestattiva, jiġifieri d-deċiżjoni li jiġi ppreżentat rikors kontra x-xoljiment ta’ kuntratt preċedenti.
Fl-aħħar nett, il-leġiżlazzjoni Taljana hija wkoll inkompatibbli mal-għanijiet esposti fil-premessa 102 tad-Direttiva 2014/24, li introduċiet il-mekkaniżmu ta’ “konformità” tal-offerenti. Fil-fatt, l-ammissjoni awtomatika għall-kompetizzjoni li tirriżulta mill-preżentata ta’ rikors fil-qasam ċivili kontra x-xoljiment ta’ kuntratt preċedenti tiskoraġġixxi l-adozzjoni ta’ miżuri ta’ konformità min-naħa tal-impriżi meta huma neċessarji sabiex jiġi evitat li jirrepeti ruħu aġir li wassal għall-imsemmi xoljiment.
Huwa f’dan il-kuntest li t-Tribunale amministrativo regionale della Campania (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Campania) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel id-domanda preliminari li ġejja lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“Il-prinċipji tal-Unjoni Ewropea ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi u ta’ ċertezza legali, stabbiliti mit-[Trattat FUE], u l-prinċipji derivanti minnhom, bħall-ugwaljanza fit-trattament, in-non-diskriminazzjoni, il-proporzjonalità u l-effettività, stabbiliti fid-[Direttiva 2014/24], kif ukoll id-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 57(4)(c) u (g) tad-direttiva msemmija, jipprekludu l-applikazzjoni ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik li tinsab fl-Artikolu 80(5)(c) [tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi], li tgħid li l-preżentata ta’ rikors ġudizzjarju fir-rigward ta’ nuqqasijiet kbar li seħħew fl-eżekuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, li wasslu għax-xoljiment antiċipat ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, tipprekludi kull evalwazzjoni min-naħa tal-awtorità kontraenti fir-rigward tal-affidabbiltà tal-offerent, sakemm tingħata d-deċiżjoni definittiva fil-kawża ċivili, minkejja li l-impriża inkwistjoni ma tkunx ipprovat li adottat il-miżuri ta’ tqegħid f’konformità intiżi biex jiġi rimedjat il-ksur imsemmi u biex tiġi evitata r-repetizzjoni tiegħu?”
Fuq id-domanda preliminari
Osservazzjonijiet preliminari
Fl-ewwel lok, mill-proċess mibgħut lill-Qorti tal-Ġustizzja jirriżulta li l-valur stmat tal-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali jitla’ għal EUR 1127660 u li konsegwentement jaqbeż il-limitu ta’ EUR 750000 previst fl-Artikolu 4(d) tad-Direttiva 2014/24 għall-kuntratti pubbliċi ta’ servizzi dwar servizzi speċifiċi elenkati fl-Anness XIV ta’ din id-direttiva. Minn dan isegwi li l-imsemmija direttiva tapplika għall-kawża inkwistjoni u li l-domanda magħmula mill-qorti tar-rinviju għandha tiġi kkunsidrata esklużivament fid-dawl tad-dispożizzjonijiet tal-istess direttiva.
Fit-tieni lok, matul is-seduta li nżammet quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, il-Gvern Taljan allega li l-interpretazzjoni tal-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi, esposta mill-qorti tar-rinviju fit-talba għal deċiżjoni preliminari tagħha, ma għadhiex tikkorrispondi mal-istat ġdid tad-dritt Taljan.
Madankollu, f’sitwazzjoni fejn jidher li jeżistu diverġenzi fir-rigward tal-leġiżlazzjoni nazzjonali applikabbli, minn ġurisprudenza stabbilita jirriżulta li, fil-kuntest tal-proċedura preliminari prevista fl-Artikolu 267 TFUE, ma hijiex il-Qorti tal-Ġustizzja li għandha tippreċiża d-dispożizzjonijiet nazzjonali rilevanti applikabbli għall-kawża prinċipali. Tali prerogattiva hija biss tal-qorti tar-rinviju li, filwaqt li tiddeskrivi l-kuntest ġuridiku intern, tħalli lill-Qorti tal-Ġustizzja l-possibbiltà li tagħti l-elementi kollha ta’ interpretazzjoni li jaqgħu taħt id-dritt tal-Unjoni li jippermettu lill-qorti tar-rinviju tevalwa l-konformità ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali mad-dritt tal-Unjoni (sentenza tas-26 ta’ Ġunju 2008, Burda,
C‑284/06
,
EU:C:2008:365
, punt
).
F’dawn iċ-ċirkustanzi, huwa abbażi tal-punti ta’ fatt u ta’ liġi li jirriżultaw mid-deċiżjoni tar-rinviju li għandha tingħata risposta għad-domanda magħmula mill-qorti tar-rinviju.
Fuq il-mertu
Permezz tad-domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju trid tkun taf, essenzjalment, jekk l-Artikolu 57(4)(c) u (g) tad-Direttiva 2014/24 għandux jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali li abbażi tagħha l-introduzzjoni ta’ rikors kontra d-deċiżjoni ta’ xoljiment ta’ kuntratt pubbliku meħuda minn awtorità kontraenti minħabba nuqqasijiet serji li seħħew fl-eżekuzzjoni tiegħu twaqqaf lill-awtorità kontraenti li tagħmel sejħa għal offerti ġdida milli tagħmel kwalunkwe evalwazzjoni, fl-istadju tal-għażla tal-offerenti, dwar l-affidabbiltà tal-operatur ikkonċernat minn dan ix-xoljiment.
Fl-ewwel lok, kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punt 32 tal-konklużjonijiet tiegħu, il-formulazzjoni tal-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24 hija biżżejjed viċina għal dik tal-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18, dispożizzjoni li huwa ħassar, sabiex l-interpretazzjoni mitluba mill-qorti tar-rinviju tkun tista’ tiġi ispirata mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja relatata ma’ din l-aħħar dispożizzjoni.
Għalhekk, meta mitluba tinterpreta l-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni, bħal dawk previsti fil-punti (d) jew (g) tal-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18, li kienu l-uniċi dispożizzjonijiet li ma kinux jinkludu riferiment għad-dritt nazzjonali, il-Qorti tal-Ġustizzja bbażat ruħha fuq it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 45(2) ta’ din id-direttiva, li abbażi tiegħu l-Istati Membri għandhom jippreċiżaw, fl-osservanza tad-dritt tal-Unjoni, il-kundizzjonijiet ta’ applikazzjoni tal-imsemmi paragrafu 2, sabiex jiġi inkwadrat b’mod iktar strett il-marġni ta’ diskrezzjoni ta’ dawn l-Istati u tiddefinixxi, hija stess, il-portata tal-motiv fakultattiv ta’ esklużjoni inkwistjoni (ara, b’mod partikolari, is-sentenza tat-13 ta’ Diċembru 2012, Forposta u ABC Direct Contact,
C‑465/11
,
EU:C:2012:801
, punti
sa
).
F’dan ir-rigward, huwa inkontestabbli li d-Direttiva 2014/24 tillimita l-marġni ta’ diskrezzjoni tal-Istati Membri. Fil-fatt, għalkemm ir-riferiment għal-leġiżlazzjonijiet u għar-regoli nazzjonali kien previst f’ħamsa minn seba’ ipoteżi li jinsabu fl-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18, issa, fost id-disa’ ipoteżi previsti fl-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24, hija biss l-ipoteżi msemmija fil-punt b ta’ dan il-paragrafu 4 li tagħmel riferiment.
Fit-tieni lok, skont l-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24, “[l]-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jiġu obbligati minn Stati Membri li jeskludu mill-parteċipazzjoni fi proċedura tal-akkwist kwalunkwe operatur ekonomiku fi kwalunkwe waħda mis-sitwazzjonijiet [imsemmija f’din id-dispożizzjoni]”. Għalhekk, mill-formulazzjoni tal-imsemmija dispożizzjoni jirriżulta li huma l-awtoritajiet kontraenti, u mhux qorti nazzjonali, li huma fdati bir-responsabbiltà li jevalwaw jekk operatur ekonomiku għandux jiġi eskluż minn proċedura għall-għoti ta’ kuntratt.
Fit-tielet lok, il-fakultà li għandha kull awtorità kontraenti li teskludi offerent minn proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt hija partikolarment intiża li tippermettilha tevalwa l-integrità u l-affidabbiltà ta’ kull wieħed mill-offerenti, kif jixhdu l-Artikolu 57(4)(c) u (g) kif ukoll il-premessa 101 tad-Direttiva 2014/24.
Fil-fatt, kif enfasizza l-Avukat Ġenerali fil-punti 42 u 43 tal-konklużjonijiet tiegħu, dawn iż-żewġ motivi ta’ esklużjoni huma bbażati fuq element essenzjali tar-relazzjoni bejn l-offerent li jingħata l-kuntratt u l-awtorità kontraenti, jiġifieri l-affidabbiltà tal-offerent magħżul, li fuqha hija bbażata l-fiduċja li tagħtih l-awtorità kontraenti. L-ewwel paragrafu tal-premessa 101 ta’ din id-direttiva jistabbilixxi li l-awtoritajiet kontraenti għandhom “il-possibbiltà li jeskludu operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli”, filwaqt li t-tieni paragrafu jieħu inkunsiderazzjoni, fl-eżekuzzjoni tal-kuntratti pubbliċi preċedenti, “imġiba skorretta li tqajjem dubji serji dwar l-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku”.
Fir-raba’ lok, skont it-termini tal-Artikolu 57(5) tad-Direttiva 2014/24, l-awtoritajiet kontraenti għandhom ikunu jistgħu jeskludu operatur ekonomiku “[f]i kwalunkwe ħin matul il-proċedura” u mhux biss wara li qorti tkun tat id-deċiżjoni tagħha, li jikkostitwixxi indikazzjoni supplimentari tal-volontà tal-leġiżlatur tal-Unjoni li jippermetti lill-awtorità kontraenti tagħmel l-evalwazzjoni tagħha dwar l-atti li operatur ekonomiku jkun wettaq jew naqas milli jwettaq jew qabel, jew matul il-proċedura ta’ għoti ta’ dan il-kuntratt, f’wieħed mill-każijiet imsemmija fl-Artikolu 57(4) ta’ din id-direttiva.
Fl-aħħar nett, jekk awtorità kontraenti tkun awtomatikament marbuta b’evalwazzjoni mwettqa minn terza persuna, ikunilha probabbilment diffiċli li tagħti attenzjoni partikolari lill-prinċipju ta’ proporzjonalità fil-mument tal-applikazzjoni tal-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni. Issa, skont il-premessa 101 tad-Direttiva 2014/24, dan il-prinċipju jimplika b’mod partikolari li, qabel ma tiddeċiedi li teskludi operatur ekonomiku, tali awtorità kontraenti tieħu inkunsiderazzjoni n-natura minuri tal-irregolaritajiet imwettqa jew ir-repetizzjoni ta’ irregolaritajiet minuri.
Għalhekk, jidher ċar, kif ġie rrilevat mill-Avukat Ġenerali fil-punti 35 u 36 tal-konklużjonijiet tiegħu, li s-setgħa diskrezzjonali tal-Istati Membri ma hijiex assoluta u li, ladarba Stat Membru jiddeċiedi li jintegra wieħed mill-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni previsti mid-Direttiva 2014/24, huwa għandu jirrispetta l-karatteristiċi essenzjali tiegħu, kif huma espressi fih. Billi jispeċifika li l-Istati Membri għandhom jiddeċiedu “il-kondizzjonijiet implimentattivi ta’ dan l-Artikolu”“b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni”, l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24 iwaqqaf lill-Istati Membri milli jiżnaturaw il-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni stabbiliti f’din id-dispożizzjoni jew jinjoraw l-għanijiet jew il-prinċipji li jispiraw kull waħda minn dawn il-kawżi.
Issa, kif ġie rrilevat fil-punt 28 ta’ din is-sentenza, mill-formulazzjoni tal-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24 jirriżulta li l-leġiżlatur tal-Unjoni ried jagħti lill-awtorità kontraenti, u lilha biss, fl-istadju tal-għażla tal-offerenti, il-kompitu li tevalwa jekk kandidat jew offerent għandux jiġi eskluż minn proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt.
Huwa abbażi ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet preċedenti li għandha tingħata risposta lill-qorti tar-rinviju.
Kif jirriżulta mid-deċiżjoni tar-rinviju, l-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi jawtorizza awtorità kontraenti teskludi minn proċedura ta’ sejħa għal offerti operatur ekonomiku meta, b’mod partikolari, jintwera, permezz ta’ mezzi xierqa, l-ewwel nett, li dan l-operatur huwa ħati ta’ kondotta professjonali serjament skorretta ta’ natura li tpoġġi f’dubju l-integrità jew l-affidabbiltà tiegħu, it-tieni nett, li din il-kondotta professjonali serjament skorretta, li tista’ tirriżulta minn nuqqasijiet importanti li jseħħu fl-eżekuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, taw lok għax-xoljiment tal-kuntratt li kien jorbtu mal-awtorità kontraenti, għal danni jew għal sanzjoni oħra komparabbli u, it-tielet nett, li dan ix-xoljiment ma ġiex ikkontestat f’qorti jew ġie kkonfermat fi tmiem proċedura ġudizzjarja.
Huwa manifest li dispożizzjoni nazzjonali, bħall-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi, ma huwiex ta’ natura li jippreżerva l-effett utli tal-motiv fakultattiv ta’ esklużjoni previst fl-Artikolu 57(4)(c) jew (g) tad-Direttiva 2014/24.
Fil-fatt, is-setgħa diskrezzjonali li l-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24 jagħti lill-Qorti tal-Kassazzjoni huwa paralizzat mis-sempliċi fatt tal-preżentata minn kandidat offerent ta’ rikors kontra x-xoljiment ta’ kuntratt pubbliku preċedenti li kien ikkonkluda, anki meta l-aġir tiegħu kien juri li twettaq nuqqas suffiċjenti sabiex ikun iġġustifikat dan ix-xoljiment.
Barra minn hekk, regola bħal dik stabbilita fl-Artikolu 80(5)(c) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi ma tinkoraġġixxix b’mod manifest offerent magħżul milqut minn deċiżjoni ta’ xoljiment ta’ kuntratt pubbliku preċedenti jadotta miżuri korrettivi. B’dan il-mod, tali regola tista’ tmur kontra l-Artikolu 57(6) tad-Direttiva 2014/24.
Fil-fatt, din id-direttiva tinnova b’mod partikolari billi tistabbilixxi, fl-Artikolu 57(6) tagħha, il-mekkaniżmu tal-miżuri korrettivi (self-cleaning). Dan id-dispożittiv, li japplika għall-operaturi ekonomiċi li ma ġewx esklużi permezz ta’ deċiżjoni definittiva, huwa tali li jinkoraġġixxi operatur ekonomiku li jinsab f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 57(4) tal-imsemmija direttiva jipprovdi provi sabiex jiġi attestat li l-miżuri meħuda huma biżżejjed sabiex tiġi pprovata l-affidabbiltà tiegħu minkejja l-eżistenza ta’ motiv fakultattiv ta’ esklużjoni rilevanti. Jekk tali evidenza titqies bħala suffiċjenti, l-operatur ekonomiku kkonċernat ma għandux ikun eskluż mill-proċedura tal-akkwist. Għal dan il-għan, l-operatur ekonomiku għandu jagħti prova li hu ħallas jew impenja ruħu li jħallas kumpens fir-rigward ta’ kwalunkwe dannu maħluq mir-reat jew mill-kondotta ħażina tiegħu, li ċċara l-fatti u ċ-ċirkostanzi b’mod komprensiv billi kkollabora b’mod attiv mal-awtoritajiet investigattivi u li ħa miżuri konkreti tekniċi, organizzattivi u tal-persunal li huma adegwati sabiex jipprevjenu reati jew kondotta ħażina ulterjuri.
F’dan ir-rigward, il-miżuri korrettivi jenfasizzaw, kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punt 44 tal-konklużjonijiet tiegħu, l-importanza tal-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku, peress li dan l-element jinfluwenza profondament il-motivi ta’ esklużjoni relatati mal-karatteristiċi suġġettivi tal-offerent.
Għaldaqstant ir-risposta għad-domanda magħmula għandha tkun li l-Artikolu 57(4)(c) u (g) tad-Direttiva 2014/24 għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali li abbażi tagħha l-introduzzjoni ta’ rikors kontra d-deċiżjoni ta’ xoljiment ta’ kuntratt pubbliku meħuda minn awtorità kontraenti minħabba nuqqasijiet serji li seħħew fl-eżekuzzjoni tiegħu twaqqaf lill-awtorità kontraenti li tagħmel sejħa għal offerti ġdida milli tagħmel kwalunkwe evalwazzjoni, fl-istadju tal-għażla tal-offerenti, dwar l-affidabbiltà tal-operatur ikkonċernat minn dan ix-xoljiment.
Fuq l-ispejjeż
Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.

Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (Ir-Raba’ Awla) taqta’ u tiddeċiedi:

L-Artikolu 57(4)(c) u (g) tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id‑Direttiva 2004/18/KE għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali li abbażi tagħha l-introduzzjoni ta’ rikors kontra d‑deċiżjoni ta’ xoljiment ta’ kuntratt pubbliku meħuda minn awtorità kontraenti minħabba nuqqasijiet serji li seħħew fl-eżekuzzjoni tiegħu twaqqaf lill-awtorità kontraenti li tagħmel sejħa għal offerti ġdida milli tagħmel kwalunkwe evalwazzjoni, fl-istadju tal-għażla tal-offerenti, dwar l-affidabbiltà tal-operatur ikkonċernat minn dan ix-xoljiment.

Firem
(
*1
)	Lingwa tal-kawża: it-Taljan.