CELEX: 62019CJ0378
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Elektros energijos vidaus rinka
Direktyva 2009/72/EB
35 straipsnio 4 ir 5 dalys
Reguliavimo institucijų nepriklausomumas
Nacionalinės teisės aktų nuostatos, kuriomis valstybės vadovo įgaliojimai skirti nacionalinės reguliavimo institucijos pirmininką perleidžiami vyriausybei
Nacionalinių ministerijų dalyvavimas kainų nustatymo procedūrose

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 2003/54/EB (
OL L 211, 2009, p. 55
), 35 straipsnio 4 ir 5 dalių išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant
Prezident Slovenskej republiky
(Slovakijos Respublikos Prezidentas) inicijuotą bylą dėl nacionalinės teisės nuostatų, reglamentuojančių
Úrad pre reguláciu siet’ových odvetví
(Tinklų sistemos reguliavimo institucija, Slovakija; toliau – reguliavimo institucija) pirmininko skyrimą ir atleidimą, atitikties Slovakijos Konstitucijai, siejamai su Sąjungos teise, ir dėl nacionalinių ministerijų atstovų dalyvavimo kainų nustatymo procedūrose šioje institucijoje.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyvos 2009/72 33 ir 34 konstatuojamosiose dalyse skelbiama:
„(33)
[2003 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2003/54/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančioje Direktyvą 96/92/EB (
OL L 176, 2003, p. 37
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 12 sk., 2 t., p. 211),] buvo nustatytas reikalavimas valstybėms narėms įsteigti reguliavimo institucijas, kurioms būtų suteikta speciali kompetencija. Tačiau remiantis patirtimi galima padaryti išvadą, kad reguliavimo veiksmingumą dažnai mažina pernelyg mažas reguliavimo institucijų nepriklausomumas nuo Vyriausybės, nepakankami įgaliojimai ir apribota veiksmų laisvė. Dėl tos priežasties 2007 m. kovo 8 ir 9 d. Europos Vadovų Tarybos susitikime Komisija buvo paraginta parengti pasiūlymus dėl teisės aktų, kurių tikslas – toliau derinti nacionalinių energetikos reguliavimo institucijų įgaliojimus ir stiprinti jų nepriklausomumą. Šios nacionalinės reguliavimo institucijos turėtų turėti galimybę spręsti su elektros energijos ir dujų sektoriais susijusius klausimus.
(34)
Kad elektros energijos vidaus rinka tinkamai veiktų, energetikos reguliavimo institucijos turi turėti galimybę priimti sprendimus visais svarbiais reguliavimo klausimais ir būti visiškai nepriklausomos nuo visų kitų viešųjų ar privačiųjų interesų įtakos. Tai nesudaro kliūčių vykdyti nei teisminę peržiūrą, nei parlamentinę priežiūrą pagal valstybių narių konstitucinius įstatymus. Be to, nacionaliniam teisės aktų leidėjui tvirtinant reguliavimo institucijos biudžetą nesudaroma kliūtis biudžetiniam savarankiškumui. Nuostatos, susijusios su reguliavimo institucijai skirto biudžeto vykdymo savarankiškumu, turėtų būti įgyvendinamos pagal nacionaliniame biudžeto įstatyme ir nacionalinėse biudžeto taisyklėse apibrėžtą sistemą. Valstybės narės, siekdamos didinti nacionalinės reguliavimo institucijos nepriklausomumą nuo bet kokių politinių arba ekonominių interesų ir taikydamos atitinkamą rotacijos sistemą, turėtų turėti galimybę tinkamai atsižvelgti į turimus žmogiškuosius išteklius ir valdybos dydį.“
Šios direktyvos 35 straipsnyje „Reguliavimo institucijų paskyrimas ir nepriklausomumas“ nustatyta:
„1.   Kiekviena valstybė narė paskiria vieną nacionalinę reguliavimo instituciją nacionaliniu lygmeniu.
<…>
4.   Valstybės narės garantuoja reguliavimo institucijos nepriklausomumą ir užtikrina, kad ji nešališkai ir skaidriai naudotųsi savo įgaliojimais. Šiuo tikslu valstybė narė užtikrina, kad reguliavimo institucija, vykdydama jai šia direktyva ir susijusiais teisės aktais nustatytas reguliavimo užduotis:
a)
būtų teisiškai atskirta ir funkciniu atžvilgiu nepriklausoma nuo kito viešojo ar privačiojo subjekto;
b)
užtikrintų, kad jos personalas ir už jos valdymą atsakingi asmenys:
i)
veiktų nepriklausomai nuo visų rinkos interesų; ir
ii)
vykdydami reguliavimo užduotis, nesiektų gauti jokios Vyriausybės arba kito viešojo ar privačiojo subjekto tiesioginių nurodymų ir jų nevykdytų. Šis reikalavimas neturi įtakos atitinkamam glaudžiam bendradarbiavimui su kitomis atitinkamomis nacionalinėmis institucijomis ar Vyriausybės pateiktoms bendrosioms politinėms gairėms, nesusijusioms su reguliavimo įgaliojimais ir pareigomis pagal 37 straipsnį.
5.   Siekdamos apsaugoti reguliavimo institucijos nepriklausomumą, valstybės narės pirmiausia užtikrina, kad:
a)
reguliavimo institucija galėtų priimti savarankiškus sprendimus, nepriklausomai nuo jokio politinio organo, ir turėtų atskirus metinius biudžeto asignavimus, kuriuos naudojant suteikiama galimybė savarankiškai įgyvendinti paskirtą biudžetą, bei adekvačius žmogiškuosius ir finansinius išteklius savo pareigoms vykdyti; ir
b)
reguliavimo institucijos valdybos nariai arba, jei valdybos nėra, reguliavimo institucijos aukščiausioji vadovybė būtų skiriama nustatytam laikotarpiui nuo penkerių iki septynerių metų, kurį galima pratęsti vieną kartą.
Atsižvelgdamos į pirmos pastraipos b punktą valstybės narės užtikrina, kad valdybai arba aukščiausiajai vadovybei būtų taikoma tinkama rotacijos sistema. Valdybos nariai arba, jei valdybos nėra, aukščiausiosios vadovybės nariai gali būti atleisti tik tuo atveju, jei jie nebeatitinka šiame straipsnyje nustatytų sąlygų arba yra pripažinti kaltais dėl nusižengimo pagal nacionalinę teisę.“
Minėtos direktyvos 36 straipsnyje „Reguliavimo institucijos bendrieji tikslai“ įtvirtinta:
„Vykdydama šioje direktyvoje nustatytas reguliavimo užduotis, reguliavimo institucija, atsižvelgdama į 37 straipsnyje nustatytas savo pareigas ir įgaliojimus, prireikus glaudžiai konsultuodamasi su kitomis atitinkamomis nacionalinėmis institucijomis, įskaitant konkurencijos institucijas, ir nedarydama įtakos jų kompetencijai, imasi visų pagrįstų priemonių siekdama šių tikslų:
a)
glaudžiai bendradarbiaujant su Agentūra, kitų valstybių narių reguliavimo institucijomis ir Komisija skatinti konkurencingos, saugios ir aplinką tausojančios elektros energijos vidaus rinkos kūrimą Bendrijoje ir veiksmingą rinkos atvėrimą visiems Bendrijos vartotojams ir tiekėjams ir užtikrinti tinkamas veiksmingo ir patikimo elektros energijos tinklų veikimo sąlygas, atsižvelgiant į ilgalaikius tikslus;
<…>“
Tos pačios direktyvos 37 straipsnio „Reguliavimo institucijos pareigos ir įgaliojimai“ 1 dalyje numatyta:
„Reguliavimo institucijos pareigos yra šios:
a)
laikantis skaidrumo kriterijų, nustatyti ar patvirtinti perdavimo ar skirstymo tarifus arba jų metodikas;
<…>“
Slovakijos teisė
Zákon č. 250/2012 Z.z. o regulácii v sieťových odvetviach
(Įstatymas Nr. 250/2012 dėl tinklų sistemos reguliavimo) į Slovakijos teisę perkeltas Direktyva 2009/72 ir 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/73/EB dėl gamtinių dujų vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančia Direktyvą 2003/55/EB (
OL L 211, 2009, p. 94
). Šis įstatymas buvo iš dalies pakeistas
zákon č. 164/2017 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 250/2012 Z.z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov
(Įstatymas Nr. 164/2017, kuriuo iš dalies keičiamas ir papildomas Įstatymas Nr. 250/2012 dėl tinklų sistemos reguliavimo).
Įstatymo Nr. 164/2017 aiškinamajame rašte nurodyta:
„Keičiamos skyrimo į reguliavimo institucijos pirmininko pareigas sąlygos. Pagal galiojančias taisykles reguliavimo institucijos pirmininką skiria ir atleidžia Slovakijos Respublikos Prezidentas Slovakijos Respublikos vyriausybės siūlymu. Siūloma, kad reguliavimo institucijos pirmininką skirtų Slovakijos Respublikos vyriausybė. Taip būtų nustatyta tikroji Slovakijos Respublikos vyriausybės atsakomybė už tinklų sistemos reguliavimo sritį, nedarant poveikio reguliavimo institucijos nepriklausomumui. Slovakijos Respublikos vyriausybė visiškai atsako už energetikos politiką Slovakijos Respublikoje, o Respublikos Prezidento įgaliojimai šioje srityje yra labai riboti. Todėl tikslinga ir logiška, kad įgaliojimai skirti ir atleisti reguliavimo institucijos pirmininką būtų suteikti Slovakijos Respublikos vyriausybei.
<…>
Slovakijos Respublikos ekonomikos ministerija ir Slovakijos Respublikos aplinkos ministerija tam tikrose kainų nustatymo procedūrose pripažįstamos procedūros šalimis, o tai joms tokiose procedūrose suteikia procedūrines galimybes užtikrinti tinkamą viešojo intereso apsaugą.
<…>“
Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, 5 straipsnio 1 dalies pirmajame sakinyje nustatyta:
„Reguliavimo institucijai vadovauja pirmininkas, kurį skiria ir atleidžia Slovakijos Respublikos vyriausybė <…>“
Šio įstatymo 14 straipsnio 3 dalies trečiajame sakinyje numatyta:
„Kainų nustatymo procedūros šalis yra reguliuojamas subjektas, kuris yra pateikęs pasiūlymą dėl kainų. Jeigu kainų nustatymo procedūra buvo pradėta reguliavimo institucijos, procedūros šalis yra reguliuojamas subjektas, kurio tarifus reguliavimo institucija ketina reguliuoti. Kainų nustatymo procedūros šalis taip pat yra [Ekonomikos] ministerija – kai taikoma kainų nustatymo procedūra, regioninio skirstymo sistemų operatorių atveju numatyta 11 straipsnio 1 dalies d punkte arba 11 straipsnio 1 dalies e punkte, o skirstymo sistemų, prie kurių prijungta daugiau kaip 100000 vartojimo punktų, operatorių atveju – 11 straipsnio 2 dalies c punkte ir 11 straipsnio 2 dalies d punkte, arba Slovakijos Respublikos aplinkos ministerija – kai taikoma kainų nustatymo procedūra, numatyta 11 straipsnio 4 dalies a–c punktuose.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
2017 m. spalio 16 d. Slovakijos Respublikos Prezidentas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui –
Ústavný súd Slovenskej republiky
(Slovakijos Respublikos Konstitucinis Teismas) – pateikė prašymą pripažinti, kad teismas konstatuotų Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, 5 straipsnio 1 dalies pirmojo sakinio ir 14 straipsnio 3 dalies trečiojo sakinio nesuderinamumą su Slovakijos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio 1 ir 2 dalimis, siejamomis su ESS 4 straipsnio 3 dalimi ir SESV 288 straipsniu, tiek, kiek šio iš dalies pakeisto įstatymo nuostatomis direktyvos 2009/72 ir 2009/73 į nacionalinę teisę perkeltos netinkamai.
Slovakijos Respublikos Prezidento, kuris nuo 2019 m. birželio 15 d. tęsė jo pirmtako inicijuotą procesą, teigimu, minėtos Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, nuostatomis nesilaikoma Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalyse bei Direktyvos 2009/73 39 straipsnio 4 ir 5 dalyse įtvirtintos pareigos užtikrinti reguliavimo institucijos nepriklausomumą.
Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad, siekiant išspręsti jo nagrinėjamą bylą, reikia nustatyti reguliavimo institucijos „nepriklausomumo“ sąvokos, kaip ji suprantama pagal šias direktyvas, apimtį. Jis nurodo, kad prejudicinių klausimų supaprastinimo tikslu juose keliamas tik Direktyvos 2009/72 aiškinimo klausimas, nes atsakymas į šiuos klausimus taikytinas ir dėl Direktyvos 2009/73, kurios taikytinos nuostatos yra tapačios Direktyvos 2009/72 nuostatoms, aiškinimo.
To teismo teigimu, Slovakijos Respublikos Prezidentas Įstatyme Nr. 250/2012, iš dalies pakeistame Įstatymu Nr. 164/2017, identifikavo dvi kliūtis reguliavimo institucijos nepriklausomumui. Pirmoji yra susijusi su įgaliojimų skirti ir atleisti reguliavimo institucijos pirmininką pakeitimu: jie suteikiami nebe tiesiogiai piliečių išrinktam Slovakijos Prezidentui, o Slovakijos vyriausybei. Antroji yra nacionalinių ministerijų, kurios per kainų nustatymo procedūrą turi ginti viešąjį interesą, pripažinimas subjektais, kurie gali būti reguliavimo institucijoje vykstančios procedūros šalys.
Minėtame teisme Slovakijos vyriausybė tvirtino, kad dėl aptariamų Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, nuostatų nekyla pavojaus reguliavimo institucijos nepriklausomumui, nes šiame įstatyme yra kitų šio nepriklausomumo garantijų, kurioms šis įstatymo pakeitimas įtakos neturėjo.
Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad jam kylančios abejonės dėl tinkamo Direktyvos 2009/72 perkėlimo paaiškinamos tuo, kad šia direktyva siekiamas tikslas, kaip matyti iš jos 33 konstatuojamosios dalies, būtent yra prisidėti visų pirma prie reguliavimo institucijos nepriklausomumo nuo valstybių narių vyriausybių stiprinimo.
Jis mano, kad iki Įstatymu Nr. 164/2017 padarytų dalinių pakeitimų Įstatymo Nr. 250/2012 nuostatos, priimtos siekiant perkelti šią direktyvą, leido sustiprinti minėtą nepriklausomumą. Iš tiesų, galiojant Įstatymui Nr. 250/2012, pirma, būtent ne Slovakijos vyriausybė, bet Slovakijos Respublikos Prezidentas turėjo įgaliojimus skirti ir atleisti reguliavimo institucijos pirmininką ir, antra, joks ministerijų atstovas nedalyvavo šioje institucijoje vykstančioje kainų nustatymo procedūroje.
Įstatymu Nr. 250/2012, iš dalies pakeistu Įstatymu Nr. 164/2017, buvo atkurta situacija, buvusi iki perkeliant Direktyvą 2009/72, o tai, priešingai pastarąja siekiamam tikslui, neprisideda prie reguliavimo institucijos nepriklausomumo stiprinimo.
Atsižvelgdamas į šias aplinkybes,
Ústavný súd Slovenskej republiky
(Slovakijos Respublikos Konstitucinis Teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1.
Ar [Direktyvos 2009/72] 35 straipsnio 4 dalis, visų pirma atsižvelgiant į jos 33 konstatuojamąją dalį, gali būti aiškinama taip, kad pagal ją valstybei narei neleidžiama, iš dalies keičiant nacionalinės teisės aktą, kuriuo ši direktyva perkeliama į nacionalinę teisę, iš piliečių tiesiogiai renkamo Respublikos Prezidento atimti įgaliojimų skirti ir atleisti reguliavimo institucijos pirmininką, siekiant suteikti juos vyriausybei, jeigu dėl tokio įgaliojimų perkėlimo būtų atkurta teisinė padėtis, buvusi prieš perkeliant direktyvą į nacionalinę teisę?
2.
Ar Direktyvos [2009/72] 35 straipsnio 5 dalis, visų pirma atsižvelgiant į jos 34 konstatuojamąją dalį, gali būti aiškinama taip, kad ja draudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią, siekiant užtikrinti viešojo intereso gynimą, ministerijoms leidžiama dalyvauti reguliavimo institucijos vykdomoje kainų nustatymo procedūroje?“
Dėl prejudicinių klausimų
Pirminės pastabos
Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamomis Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, nuostatomis, kiek tai susiję su reguliavimo institucijos pirmininko paskyrimu ir atleidimu bei nacionalinių ministerijų atstovų dalyvavimu tam tikrose kainų nustatymo procedūrose, buvo atkurtos taisyklės, taikytos Slovakijos teisėje, kai galiojo Direktyva 2003/54. Po Įstatymu Nr. 164/2017 atliktų dalinių pakeitimų, pirma, jau Slovakijos vyriausybė vietoje Slovakijos Respublikos Prezidento tapo atsakinga už tokį paskyrimą ir atleidimą ir, antra, kai kurios ministerijos įgijo minėtų procedūrų „šalies“ statusą.
Kadangi Direktyva 2003/54 buvo panaikinta Direktyva 2009/72, kurios vienas iš deklaruotų tikslų buvo stiprinti nacionalinių reguliavimo institucijų nepriklausomumą, grįžimas prie ankstesnės teisinės padėties, buvusios iki pastarosios direktyvos, minėto teismo nuomone, gali reikšti pavojų nacionalinės reguliavimo institucijos nepriklausomumui, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2009/72, nors Įstatymo Nr. 250/2012 pirmine redakcija buvo užtikrintas tinkamas pastarosios direktyvos perkėlimas į Slovakijos teisę.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Direktyva 2009/72 iš esmės siekiama sukurti atvirą ir konkurencingą elektros energijos vidaus rinką, kuri leistų vartotojams laisvai rinktis savo tiekėjus, o pastariesiems – laisvai tiekti savo vartotojams prekes, sukurti vienodas konkurencijos sąlygas šioje rinkoje, užtikrinti tiekimo saugumą ir kovoti su klimato kaita (2019 m. gruodžio 12 d. Sprendimo Slovenské elektrárne,
C‑376/18
,
EU:C:2019:1068
,
punktas).
Siekiant įgyvendinti šiuos tikslus, Direktyva 2009/72 nacionalinei reguliavimo institucijai suteikiama plati diskrecija reguliuojant ir prižiūrint elektros energijos rinką.
Kaip primenama šios direktyvos 33 konstatuojamoje dalyje, 2007 m. kovo 8–9 d. susitikime Europos Vadovų Taryba paragino Europos Komisiją parengti teisės aktų pasiūlymus, kurių tikslas – toliau derinti nacionalinių energetikos reguliavimo institucijų įgaliojimus ir stiprinti jų nepriklausomumą. Be to, minėtos direktyvos 34 konstatuojamojoje dalyje numatyta, jog tam, kad elektros energijos vidaus rinka tinkamai veiktų, energetikos reguliavimo institucijos turi turėti galimybę priimti sprendimus visais svarbiais reguliavimo klausimais ir būti visiškai nepriklausomos nuo visų kitų viešųjų ar privačiųjų interesų įtakos.
Iš to darytina išvada, kad, kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Direktyva 2009/72 siekiama stiprinti nacionalinės reguliavimo institucijos nepriklausomumą, palyginti su Direktyvoje 2003/54, kuri buvo ja panaikinta, įtvirtinta sistema. Toks stiprinimas atsispindi Direktyvos 2009/72 IX skyriaus „Nacionalinės reguliavimo institucijos“, kuriame yra, be kita ko, jos 35 straipsnis, kurį išaiškinti prašoma nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nuostatose.
Vis dėlto reikia pažymėti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta aplinkybė, jog Įstatymu Nr. 250/2012, iš dalies pakeistu Įstatymu Nr. 164/2017, buvo atkurta teisinė situacija, buvusi Slovakijos Respublikoje tuo metu, kai galiojo Direktyva 2003/54, kiek tai susiję su reguliavimo institucijos pirmininko skyrimu ir atleidimu bei nacionalinių ministerijų atstovų dalyvavimu tam tikrose kainų nustatymo procedūrose, vien dėl šios priežasties nebūtinai reiškia, kad pagal taikytinas Direktyvos 2009/72 nuostatas, susijusias su minėtos institucijos nepriklausomumu, draudžiamos šio įstatymo nuostatos, kuriose įtvirtintos tokios taisyklės.
Iš tiesų tiek, kiek šios taisyklės priimtos laikantis Direktyvoje 2009/72 apibrėžtos valstybių narių kompetencijos ribų ir taikomos kartu su šioje direktyvoje numatytomis nacionalinės reguliavimo institucijos nepriklausomumo garantijomis, teisinė situacija, kuriai esant valstybės narės teisės aktų leidėjas iš naujo įtvirtino tam tikras taisykles, susijusias su nacionalinės reguliavimo institucijos veiklos organizavimu ir veikimu ir galiojusias šioje valstybėje narėje tuomet, kai buvo taikoma Direktyva 2003/54, nebūtinai prieštarauja Direktyvai 2009/72.
Iš to išplaukia, kad, siekiant pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui naudingą atsakymą, reikia nustatyti, ar Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalys turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai įtvirtintos Įstatyme Nr. 250/2012, iš dalies pakeistame Įstatymu Nr. 164/2017, nepriklausomai nuo jų atitikties Sąjungos teisei prieš dalinį šio įstatymo pakeitimą.
Dėl pirmojo klausimo
Reikia pažymėti, kad net jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausimą formaliai apribojo tik Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 dalies išaiškinimu, ši aplinkybė netrukdo Teisingumo Teismui pateikti jam visapusišką Sąjungos teisės išaiškinimą, kuris galėtų būti naudingas sprendimui jo nagrinėjamoje byloje priimti, nepriklausomai nuo to, ar tas teismas apie tai užsiminė savo pateiktame klausime (šiuo klausimu žr. 2020 m. kovo 12 d. Sprendimo Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Taigi, reikia manyti, kad pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas draudžiamos valstybės narės teisės aktų nuostatos, pagal kurias šios valstybės vyriausybė turi kompetenciją skirti ir atleisti nacionalinės reguliavimo institucijos pirmininką.
Pagal Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 dalį valstybės narės įpareigojamos užtikrinti nacionalinės reguliavimo institucijos nepriklausomumą ir prižiūrėti, kad ji savo įgaliojimus vykdytų nešališkai ir skaidriai.
Dėl „nepriklausomumo“ sąvokos, kuri Direktyvoje 2009/72 neapibrėžta, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad, kiek tai susiję su viešosiomis institucijomis, nepriklausomumas paprastai reiškia statusą, kuris atitinkamai institucijai užtikrina galimybę veikti laisvai įstaigų, nuo kurių turi būti užtikrintas jos nepriklausomumas, atžvilgiu ir apsaugoti ją nuo bet kokių nurodymų ar spaudimo (pagal analogiją žr. 2018 m. birželio 13 d. Sprendimo Komisija / Lenkija,
C‑530/16
,
EU:C:2018:430
,
punktą).
Siekiant užtikrinti tokį nepriklausomumą, pirma, Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 dalies a punkte numatyta, kad minėta institucija turi būti teisiškai atskirta ir funkciniu atžvilgiu nepriklausoma nuo kito viešojo ar privataus subjekto. Antra, šio 35 straipsnio 4 dalies b punkto i ir ii papunkčiuose skelbiami reikalavimai, susiję su personalo ir už šios institucijos valdymą atsakingų asmenų, kurie turi veikti nepriklausomai nuo visų rinkos interesų ir, vykdydami reguliavimo užduotis, nesiekti gauti jokios vyriausybės arba kito viešojo ar privataus subjekto tiesioginių nurodymų ir jų nevykdyti, nepriklausomumu. Šie reikalavimai reiškia, kad nacionalinė reguliavimo institucija turi vykdyti savo reguliavimo uždavinius nedarant jai jokios išorinės įtakos.
Be to, tam, kad būtų saugomas nacionalinės reguliavimo institucijos nepriklausomumas, Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 5 dalies b punkte reikalaujama, kad šios institucijos valdybos nariai arba, jei valdybos nėra, jos aukščiausioji vadovybė būtų skiriama nustatytam maksimaliam laikotarpiui nuo penkerių iki septynerių metų, kurį galima pratęsti vieną kartą. Atsižvelgdamos į tai, valstybės narės valstybės narės turi užtikrinti, kad valdybai arba aukščiausiajai vadovybei būtų taikoma tinkama rotacijos sistema; valdybos nariai arba aukščiausiosios vadovybės nariai gali būti atleisti tik tuo atveju, jeigu jie nebeatitinka minėtame 35 straipsnyje nustatytų sąlygų arba yra pripažinti kaltais dėl nusižengimo pagal nacionalinę teisę.
Tam, kad būtų laikomasi šių reikalavimų, įgaliojimai skirti ir atleisti iš pareigų nacionalinės reguliavimo institucijos valdybos narius arba, jei valdybos nėra, šios institucijos aukščiausiąją vadovybę turi būti griežtai nustatyti įstatyme ir vykdomi remiantis objektyviais, aiškiai ir išsamiai išvardytais bei patikrinamais kriterijais (pagal analogiją žr. 2018 m. birželio 13 d. Sprendimo Komisija / Lenkija,
C‑530/16
,
EU:C:2018:430
,
punktą).
Taigi, reikia konstatuoti, kad jokioje Direktyvos 2009/72 nuostatoje nepatikslinta valstybių narių institucija ar institucijos, kurios turi būti atsakingos už nacionalinės reguliavimo institucijos valdybos narių ar aukščiausiosios vadovybės narių, visų pirma jos pirmininko, skyrimą ar atleidimą.
Šiuo klausimu reikia priminti, jog iš SESV 288 straipsnio matyti, kad perkeldamos direktyvą valstybės narės privalo užtikrinti jos veiksmingumą, tačiau turi plačią diskreciją pasirinkti būdus ir priemones, skirtus jos įgyvendinimui užtikrinti. Taigi ši laisvė neturi jokios įtakos kiekvienos valstybės narės, kuriai skirta direktyva, pareigai imtis visų būtinų priemonių atitinkamos direktyvos veiksmingumui užtikrinti atsižvelgiant į ja siekiamą tikslą (2016 m. spalio 19 d. Sprendimo Ormaetxea Garai ir Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Šiomis sąlygomis valstybės narės turi institucinę autonomiją nustatyti, kaip organizuojamos jų nacionalinės reguliavimo institucijos, kaip jos suprantamos pagal Direktyvos 2009/72 35 straipsnį, ir kokia jų struktūra; šia autonomija gali būti naudojamasi visiškai paisant šioje direktyvoje nustatytų tikslų ir pareigų (pagal analogiją žr. 2016 m. spalio 19 d. Sprendimo Ormaetxea Garai ir Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Iš to darytina išvada, kad Direktyva 2009/72, konkrečiai jos 35 straipsnis, nedraudžia valstybės narės vyriausybei numatyti įgaliojimus skirti ir atleisti nacionalinės reguliavimo institucijos pirmininką.
Vis dėlto šie skyrimo ir atleidimo įgaliojimai turi būti įgyvendinami taip, kad būtų užtikrintas šios institucijos nepriklausomumas, t. y. taip, kad būtų laikomasi visų Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalyse įtvirtintų reikalavimų.
Nagrinėjamu atveju Slovakijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose nurodo, kad reguliavimo institucijos nepriklausomumas užtikrinamas visuma nacionalinių nuostatų, perkeliančių į nacionalinę teisę dabar galiojančią Direktyvą 2009/72. Ši vyriausybė remiasi tokiomis nuostatomis: pirma, Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, 4 straipsnio 2 ir 3 dalimis, kuriose reglamentuojamas reguliavimo institucijos nešališkumas bei nepriklausomumas ir nurodoma, kokie yra šios institucijos valdymo organai, antra, šio iš dalies pakeisto įstatymo 5 straipsniu, kuriame, be kita ko, reglamentuojamas minėtos institucijos pirmininko skyrimas, statusas, veikla ir atleidimas, trečia, minėto iš dalies pakeisto įstatymo 6 straipsniu, kuriame reglamentuojama reguliavimo valdybos veikla, ir, ketvirta, to paties iš dalies pakeisto įstatymo 7 straipsniu, kuriame reglamentuojamas reguliavimo valdybos narių skyrimas ir atleidimas, taip pat jiems taikomi reikalavimai. Konkrečiai kalbant, reguliavimo institucijos pirmininkas skiriamas šešerių metų kadencijai, jo atlyginimas aiškiai ir skaidriai nustatytas Įstatyme Nr. 250/2012, iš dalies pakeistame Įstatymu Nr. 164/2017, ir jis iš pareigų gali būti atleistas tik dėl jame aiškiai numatytų priežasčių.
Šiomis Slovakijos teisės nuostatomis užtikrinama tai, kad šios valstybės narės vyriausybė nedarytų reguliavimo institucijos pirmininkui jokios įtakos, galinčios kelti pavojų šios institucijos nepriklausomumui.
Šiuo klausimu reikia priminti: kadangi Teisingumo Teismas turi atsižvelgti į su prejudiciniu klausimu susijusias faktines ir teisines aplinkybes, apibrėžtas prašyme priimti prejudicinį sprendimą, į pateiktą klausimą Teisingumo Teismas turi atsakyti tik dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytų nuostatų (šiuo klausimu žr. 2016 m. liepos 28 d. Sprendimo Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
C‑240/15
,
EU:C:2016:608
,
ir
punktus).
Prašymuose priimti prejudicinį sprendimą pateikta informacija ne tik leidžia Teisingumo Teismui pateikti naudingus atsakymus, bet ir suteikia valstybių narių vyriausybėms bei kitoms suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti pastabas pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį. Teisingumo Teismas turi užtikrinti, kad ši galimybė būtų garantuojama, atsižvelgdamas į tai, jog pagal šį straipsnį suinteresuotosioms šalims įteikiami tik sprendimai dėl prašymų priimti prejudicinius sprendimus (šiuo klausimu žr. 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Taigi, Teisingumo Teismas neturėtų atsižvelgti į nacionalinės teisės nuostatas, kaip antai Slovakijos vyriausybės nurodytas rašytinėse pastabose, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas jų nenurodė savo prašyme priimti prejudicinį sprendimą. Tas teismas turės nustatyti, ar šios nuostatos leidžia užtikrinti reguliavimo institucijos nepriklausomumą, kaip to reikalaujama Direktyvoje 2009/72; tai yra klausimas, atsakymo į kurį iš anksto nenulemia aplinkybė, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 39 punkto, šia direktyva nedraudžiama Slovakijos vyriausybei skirti ir atleisti reguliavimo institucijos pirmininko.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip: Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalys aiškintinos taip, kad pagal jas nedraudžiamos valstybės narės teisės aktų nuostatos, pagal kurias šios valstybės vyriausybė turi kompetenciją skirti ir atleisti nacionalinės reguliavimo institucijos pirmininką, jei laikomasi visų šiose nuostatose įtvirtintų reikalavimų, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl antrojo klausimo
Atsižvelgiant į šio sprendimo 29 punkte primintą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, reikia konstatuoti, kad savo antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalis reikia aiškinti taip, kad jomis draudžiamos valstybės narės teisės aktų nuostatos, kuriose, siekiant užtikrinti viešojo intereso apsaugą, numatytas šios valstybės ministerijų atstovų dalyvavimas tam tikrose kainų nustatymo procedūrose, kurios vyksta nacionalinėje reguliavimo institucijoje.
Visų pirma reikia pažymėti, kad minėtame klausime tas teismas nurodo Slovakijos Respublikos ekonomikos ir aplinkos ministerijų atstovų dalyvavimą minėtose procedūrose. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Aplinkos ministerijos dalyvavimas siejamas tik su geriamojo vandens gamybos ir tiekimo kainų nustatymo procedūromis, o tai patikrinti turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Taigi, tokiu atveju Direktyvos 2009/72 nuostatos, kuriose įtvirtintos, be kita ko, elektros energijos gamybos, perdavimo, paskirstymo ir tiekimo bendrosios taisyklės, taip pat nuostatos, susijusios su vartotojų apsauga, siekiant pagerinti ir integruoti konkuruojančias elektros energijos rinkas Europos Sąjungoje, tokiam dalyvavimui neturėtų būti taikomos.
Atlikus šį pirminį patikslinimą, reikia pažymėti, kad minėtas klausimas susijęs su sąlygomis, kurias nacionalinės reguliavimo institucijos veikla turi tenkinti tam, kad būtų užtikrintas jos sprendimų priėmimo nepriklausomumas.
Šiuo klausimu iš Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 5 dalies a punkto matyti, kad nacionalinė reguliavimo institucija sprendimus turi priimti savarankiškai, nepriklausomai nuo jokio politinio organo.
Be to, kaip buvo pažymėta šio sprendimo 33 punkte, nacionalinės reguliavimo institucijos personalo ir už jos valdymą atsakingų asmenų nepriklausomumas, kurio reikalaujama pagal Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 dalies b punkto ii papunktį, reiškia, kad šios institucijos reguliavimo uždavinių vykdymui neturi būti daroma jokios įtakos iš išorės.
Remiantis šia nuostata, nacionalinės reguliavimo institucijos personalo ir už jos valdymą atsakingų asmenų nepriklausomumo reikalavimas neturi įtakos, be kita ko, atitinkamos valstybės narės vyriausybės parengtoms bendrosioms gairėms, kurios vis dėlto negali būti taikomos Direktyvos 2009/72 37 straipsnyje numatytoms reguliavimo pareigoms ir įgaliojimams. Jos apima įvairių tarifų ir kainų nustatymo, patvirtinimo ir priežiūros pareigas bei įgaliojimus, be kita ko, nurodytus šio straipsnio 1 dalies a punkte ir pasireiškiančius elektros energijos perdavimo ar skirstymo tarifų ar jų apskaičiavimo metodikos nustatymu ar tvirtinimu remiantis skaidriais kriterijais.
Dėl pastarojo aspekto reikia pažymėti, kad iš šios direktyvos 36 straipsnio matyti, jog vykdydama minėtos direktyvos 37 straipsnyje apibrėžtas pareigas ir įgaliojimus nacionalinė reguliavimo institucija imasi visų pagrįstų priemonių tam, kad būtų pasiekti šiame 36 straipsnyje išvardyti viešojo intereso tikslai, tarp jų – tikslas skatinti konkurencingos, saugios ir aplinką tausojančios elektros energijos vidaus rinkos kūrimą, energijos vartojimo efektyvumą ir vartotojų apsaugą.
Iš to darytina išvada, kad sprendimų priėmimo nepriklausomumas, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 35 straipsnio 4 dalies b punkto ii papunktį ir 5 dalies a punktą, reiškia, kad vykdydama jos 37 straipsnyje nurodytas pareigas ir reguliavimo įgaliojimus nacionalinė reguliavimo institucija savo sprendimus priima savarankiškai, remdamasi vien viešuoju interesu, kad būtų užtikrintas minėta direktyva siekiamų tikslų įgyvendinimas, ir nesivadovauja nurodymais iš išorės, kuriuos pateikia kiti viešieji ar privatūs subjektai.
Vis dėlto reikia pažymėti, kad Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalyse nėra jokios nuostatos, kuri draustų nacionalinių ministerijų atstovams dalyvauti tam tikrose kainų nustatymo procedūrose, susijusiose visų pirma su prieiga prie elektros energijos perdavimo ir skirstymo tinklo ir šios energijos perdavimu bei skirstymu.
Iš to išplaukia, kad, atsižvelgiant į šio sprendimo 37 ir 38 punktuose primintą veiksmų laisvę, kurią turi įgyvendindamos Direktyvoje 2009/72 įtvirtintas pareigas, valstybės narės gali priimti taisykles, leidžiančias tokį dalyvavimą, jei toliau užtikrinamas nacionalinės reguliavimo institucijos sprendimų priėmimo nepriklausomumas, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 35 straipsnio 4 ir 5 dalis.
Taigi nagrinėjamu atveju tai, kad aptariamose Įstatymo Nr. 250/2012, iš dalies pakeisto Įstatymu Nr. 164/2017, nuostatose numatytas nacionalinių ministerijų atstovų dalyvavimas tam tikrose su kainų nustatymu susijusiose procedūrose, vien dėl šios priežasties nebūtinai reiškia, kad reguliavimo institucija nevykdo savo įgaliojimų nustatyti tarifus nepriklausomai, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2009/72, konkrečiai – pagal jos 35 straipsnį.
Šiuo klausimu Slovakijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose nurodo, kad toks dalyvavimas yra būtinas ir tinkamas, kad šios ministerijos būtų informuotos apie procedūras, susijusias su kainų nustatymu, atsižvelgiant į visos visuomenės bendrą suinteresuotumą šiomis procedūromis, kiek tai susiję iš esmės su Slovakijos Respublikos energetikos politikos tikslais ir prioritetais.
Ši vyriausybė priduria, kad minėtų ministerijų atstovai nesinaudoja jokia specialia teise, kuri jiems leistų įsikišti priimant reguliavimo institucijos sprendimus, nes jų dalyvavimui iš esmės taikomos Slovakijos teisės bendrosios administracinės procedūros taisyklės. Šios taisyklės visoms aptariamų procedūrų šalims užtikrina jų teises jose aktyviai dalyvauti, todėl ginti savo teises ir interesus, pareikšti nuomonę ir teikti pasiūlymus, pastabas, įrodymus, dalyvauti diskusijose, susipažinti su bylomis, gauti sprendimus ir prireikus juos ginčyti pateikiant skundą šios institucijos reguliavimo valdybai ir nacionaliniuose teismuose.
Vis dėlto savo rašytinėse pastabose Slovakijos Respublikos Prezidentas, be kita ko, tvirtina, kad net galiojant Įstatymui Nr. 250/2012 (iki jo dalinio pakeitimo Įstatymu Nr. 164/2017) reguliavimo institucija, spaudžiant Slovakijos vyriausybei, 2017 m. panaikino priminius sprendimus ir juos pakeitė sprendimais, atitinkančiais jos politinę valią.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad savo prašyme priimti prejudicinį sprendimą nacionalinis teismas nenurodė nacionalinių taisyklių ir nuostatų, kuriomis rėmėsi Slovakijos vyriausybė, o tai neleidžia Teisingumo Teismui, kaip matyti iš šio sprendimo 45 punkto, į jas atsižvelgti, ir nepateikė jokios informacijos apie nacionalinės reguliavimo institucijos sprendimų priėmimo praktiką.
Tokiu atveju, siekiant pateikti naudingą atsakymą į antrąjį klausimą, svarbu pažymėti, kad, kaip savo rašytinėse pastabose nurodė Komisija, Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalyse reikalaujama, kad nagrinėjamu atveju nacionalinių ministerijų atstovai negalėtų panaudoti savo dalyvavimo kainų nustatymo procedūrose tam, kad darytų kokį nors spaudimą reguliavimo institucijai ar teiktų nurodymus, galinčius lemti jos sprendimus vykdant savo pareigas ir įgaliojimus, išplaukiančius iš šios direktyvos 37 straipsnio.
Nors Direktyva 2009/72 nedraudžia valstybės narės vyriausybei, visų pirma per jos ministerijų atstovų dalyvavimą, pareikšti savo poziciją nacionalinėje reguliavimo institucijoje dėl to, kaip ji mano, kad ši institucija galėtų atsižvelgti į viešąjį interesą, įgyvendindama turimus reguliavimo įgaliojimus, šis dalyvavimas ir, be kita ko, per kainų nustatymo procedūrą pateiktos šių atstovų nuomonės negali būti įpareigojantys ir jokiu būdu negali būti reguliavimo institucijos laikomi nurodymais, kurių ji turėtų laikytis, vykdydama savo pareigas ir įgaliojimus.
Be to, taisyklės, susijusios su nacionalinių ministerijų atstovų dalyvavimu kainų nustatymo procedūrose, neturi kelti pavojaus reguliavimo institucijos sprendimų, priimtų naudojantis minėtame 37 straipsnyje įtvirtintomis pareigomis ir įgaliojimais, turiniui. Konkrečiai kalbant, tuomet, kai dėl tokių pareigų ar įgaliojimų būtina, šios dalyvavimo taisyklės negali daryti poveikio šios institucijos sprendimų privalomumui ir tiesioginiam taikymui, numatant, pavyzdžiui, kad šie sprendimai prieš juos įgyvendinant būtų iš anksto patvirtinti ar leisti šių atstovų.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į antrąjį klausimą reikia atsakyti: Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas nedraudžiamos valstybės narės teisės aktų nuostatos, kuriose, siekiant užtikrinti viešojo intereso apsaugą, numatytas šios valstybės ministerijų atstovų dalyvavimas tam tikrose kainų nustatymo procedūrose, kurios vyksta nacionalinėje reguliavimo institucijoje, jei nepažeidžiamas šios institucijos sprendimų priėmimo nepriklausomumas, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:

1.
2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 2003/54/EB, 35 straipsnio 4 ir 5 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas nedraudžiamos valstybės narės teisės aktų nuostatos, pagal kurias šios valstybės vyriausybė turi kompetenciją skirti ir atleisti nacionalinės reguliavimo institucijos pirmininką, jei laikomasi visų šiose nuostatose įtvirtintų reikalavimų, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

2.
Direktyvos 2009/72 35 straipsnio 4 ir 5 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas nedraudžiamos valstybės narės teisės aktų nuostatos, kuriose, siekiant užtikrinti viešojo intereso apsaugą, numatytas šios valstybės ministerijų atstovų dalyvavimas tam tikrose kainų nustatymo procedūrose, kurios vyksta nacionalinėje reguliavimo institucijoje, jei nepažeidžiamas šios institucijos sprendimų priėmimo nepriklausomumas, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: slovakų.