CELEX: 62016CJ0101
Vorlage zur Vorabentscheidung
Steuerrecht
Mehrwertsteuer
Richtlinie 2006/112/EG
Recht auf Vorsteuerabzug
Bedingungen für die Ausübung
Art. 273
Nationale Maßnahmen
Bekämpfung von Steuerhinterziehung und ‑umgehung
Von einem von der Steuerbehörde für ‚inaktiv‘ erklärten Steuerpflichtigen ausgestellte Rechnung
Gefahr der Steuerhinterziehung
Versagung des Rechts auf Vorsteuerabzug
Verhältnismäßigkeit
Ablehnung der Berücksichtigung von Nachweisen für das Nichtvorliegen einer Steuerhinterziehung oder eines Steuerverlusts
Keine Begrenzung der zeitlichen Wirkungen des zu erlassenden Urteils

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (
ABl. 2006, L 347, S. 1
) in der durch die Richtlinie 2010/45/EU des Rates vom 13. Juli 2010 (
ABl. 2010, L 189, S. 1
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2006/112).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der SC Paper Consult SRL (im Folgenden: Paper Consult) auf der einen sowie der Direcția Regională a Finanțelor Publice Cluj‑Napoca (Regionaldirektion für öffentliche Finanzen Cluj‑Napoca, Rumänien) und der Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bistrița‑Năsăud (Amt für öffentliche Finanzen Bistrița‑Năsăud, Rumänien) auf der anderen Seite. Paper Consult wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem ihr das Recht auf Abzug der Vorsteuer, die sie für Leistungen der SC Rom Packaging SPRL (im Folgenden: Rom Packaging) entrichtet hatte, mit der Begründung versagt wurde, dass diese zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses zur „inaktiven“ Steuerpflichtigen erklärt gewesen sei.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2006/112
Der 59. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/112 lautet:
„Es ist in bestimmten Grenzen und unter bestimmten Bedingungen angebracht, dass die Mitgliedstaaten von dieser Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen ergreifen oder weiter anwenden können, um die Steuererhebung zu vereinfachen oder bestimmte Formen der Steuerhinterziehung oder ‑umgehung zu verhüten.“
Titel I („Zielsetzung und Anwendungsbereich“) Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2006/112 sieht vor:
„Bei allen Umsätzen wird die Mehrwertsteuer, die nach dem auf den Gegenstand oder die Dienstleistung anwendbaren Steuersatz auf den Preis des Gegenstands oder der Dienstleistung errechnet wird, abzüglich des Mehrwertsteuerbetrags geschuldet, der die verschiedenen Kostenelemente unmittelbar belastet hat.“
Titel X („Vorsteuerabzug“) Art. 168 der Richtlinie sieht vor:
„Soweit die Gegenstände und Dienstleistungen für die Zwecke seiner besteuerten Umsätze verwendet werden, ist der Steuerpflichtige berechtigt, in dem Mitgliedstaat, in dem er diese Umsätze bewirkt, vom Betrag der von ihm geschuldeten Steuer folgende Beträge abzuziehen:
a)
die in diesem Mitgliedstaat geschuldete oder entrichtete Mehrwertsteuer für Gegenstände und Dienstleistungen, die ihm von einem anderen Steuerpflichtigen geliefert bzw. erbracht wurden oder werden;
…“
Art. 178 Buchst. a der Richtlinie 2006/112 bestimmt:
„Um das Recht auf Vorsteuerabzug ausüben zu können, muss der Steuerpflichtige folgende Bedingungen erfüllen:
a)
für den Vorsteuerabzug nach Artikel 168 Buchstabe a in Bezug auf die Lieferung von Gegenständen oder das Erbringen von Dienstleistungen muss er eine gemäß Titel XI Kapitel 3 Abschnitte 3 bis 6 ausgestellte Rechnung besitzen“.
Art. 214 Abs. 1 Buchst. a dieser Richtlinie sieht vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit folgende Personen jeweils eine individuelle Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer erhalten:
a)
jeder Steuerpflichtige, der in ihrem jeweiligen Gebiet Lieferungen von Gegenständen bewirkt oder Dienstleistungen erbringt, für die ein Recht auf Vorsteuerabzug besteht und bei denen es sich nicht um Lieferungen von Gegenständen oder um Dienstleistungen handelt, für die die Mehrwertsteuer gemäß den Artikeln 194 bis 197 sowie 199 ausschließlich vom Dienstleistungsempfänger beziehungsweise der Person, für die die Gegenstände oder Dienstleistungen bestimmt sind, geschuldet wird; hiervon ausgenommen sind die in Artikel 9 Absatz 2 genannten Steuerpflichtigen“.
In Art. 273 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112 heißt es:
„Die Mitgliedstaaten können vorbehaltlich der Gleichbehandlung der von Steuerpflichtigen bewirkten Inlandsumsätze und innergemeinschaftlichen Umsätze weitere Pflichten vorsehen, die sie für erforderlich erachten, um eine genaue Erhebung der Steuer sicherzustellen und um Steuerhinterziehung zu vermeiden, sofern diese Pflichten im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten nicht zu Formalitäten beim Grenzübertritt führen.“
Verordnung (EU) Nr. 904/2010
Die Verordnung (EU) Nr. 904/2010 des Rates vom 7. Oktober 2010 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und die Betrugsbekämpfung auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer (
ABl. 2010, L 268, S. 1
) ist eine Neufassung der Verordnung (EG) Nr. 1798/2003 des Rates vom 7. Oktober 2003 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 (
ABl. 2003, L 264, S. 1
). Sie erweitert u. a. den Inhalt der elektronischen Datenbank des Mehrwertsteuer-Informationsaustauschsystems (im Folgenden: MIAS).
Der 16. Erwägungsgrund dieser Verordnung lautet:
„Die Bestätigung der Gültigkeit der Mehrwertsteuer-Identifikationsnummern per Internet ist ein Instrument, das die Wirtschaftsbeteiligten zunehmend nutzen. Das System zur Bestätigung der Gültigkeit von Mehrwertsteuer-Identifikationsnummern sollte den Wirtschaftsbeteiligten die relevanten Informationen automatisiert bestätigen.“
Art. 17 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 904/2010 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten im MIAS auch Angaben zu den zugeteilten und ungültig gewordenen Mehrwertsteuer-Identifikationsnummern speichern.
Nach Art. 23 dieser Verordnung kann eine Steuerbehörde annehmen, dass eine Person ihre wirtschaftliche Tätigkeit aufgegeben hat, wenn sie ein Jahr nach Ablauf der Frist für die Abgabe der ersten Mehrwertsteuererklärung bzw. die Übermittlung der ersten zusammenfassenden Meldung weder Mehrwertsteuererklärungen abgegeben noch zusammenfassende Meldungen übermittelt hat, obwohl sie dazu verpflichtet gewesen wäre, oder u. a. auch, wenn eine Person falsche Angaben gemacht oder Änderungen in Bezug auf diese Angaben nicht mitgeteilt hat.
Art. 17 der Verordnung Nr. 904/2010 war nach deren Art. 62 Abs. 4 zum Zeitpunkt des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens noch nicht anwendbar.
Rumänisches Recht
Zum Zeitpunkt des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sachverhalts bestimmte Art. 78
Abs. 1 der Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Gesetzesdekret Nr. 92/2003 zum Steuergesetzbuch in konsolidierter und anschließend geänderter und ergänzter Fassung):
„Register der inaktiven/wieder aktivierten Mehrwertsteuerpflichtigen
Steuerpflichtige mit Rechtspersönlichkeit oder andere Einheiten ohne Rechtspersönlichkeit werden für inaktiv erklärt und unterliegen den Bestimmungen des Art. 11 Abs. 1
und 1
des Gesetzes Nr. 571/2003 zum Steuergesetzbuch in geänderter und ergänzter Fassung [(im Folgenden: Steuergesetzbuch)], wenn sie eine der folgenden Voraussetzungen erfüllen:
a)
sie haben während sechs Monaten keine der gesetzlich vorgeschriebenen Erklärungen abgegeben;
b)
sie haben sich der Steuerprüfung entzogen, indem sie Erklärungen mit Angaben zu ihrem Geschäftssitz abgegeben haben, die es den Prüfbehörden nicht erlauben, sie ausfindig zu machen;
c)
die Steuerbehörden haben festgestellt, dass sie am angegebenen Geschäftssitz oder steuerlichen Sitz nicht aktiv sind.“
Art. 11 Abs. 1
des Steuergesetzbuchs bestimmt:
„In Rumänien ansässige Steuerpflichtige, die gemäß Art. 78 [des Dekrets Nr. 92/2003] für inaktiv erklärt worden sind, und während dessen eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben, unterliegen den Verpflichtungen zur Entrichtung der in diesem Gesetz vorgesehenen Steuern und Abgaben, haben in diesem Zeitraum jedoch nicht das Recht auf Abzug der auf die getätigten Käufe entfallenden Kosten und Mehrwertsteuer.“
In Art. 11 Abs. 1
des Steuergesetzbuchs heißt es:
„Steuerpflichtige, die Gegenstände und/oder Dienstleistungen von in Rumänien ansässigen Steuerpflichtigen erworben haben, nachdem diese im Register der inaktiven/wieder aktivierten Mehrwertsteuerpflichtigen gemäß Art. 78 [des Dekrets Nr. 92/2003] für inaktiv erklärt worden sind, haben kein Recht auf Abzug der auf diese Käufe entfallenden Kosten und Mehrwertsteuer; hiervon ausgenommen sind Käufe von Gegenständen in einem Zwangsvollstreckungsverfahren und/oder Käufe von Gegenständen/Dienstleistungen von einer in Liquidation befindlichen Person gemäß dem Gesetz Nr. 85/2006 zur Insolvenzordnung in geänderter und ergänzter Fassung.“
In Art. 21 Abs. 4 Buchst. r des Steuergesetzbuchs heißt es:
„Folgende Kosten sind nicht abzugsfähig: …
r)
auf der Grundlage eines Dokuments verbuchte Kosten, das von einem inaktiven Steuerpflichtigen ausgestellt wurde, dessen Bescheinigung über die steuerliche Registrierung gemäß Beschluss des Präsidenten der Nationalen Agentur Steuerverwaltung ausgesetzt ist.“
Art. 3 des Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală („ANAF“) nr. 819/2008 (Dekret Nr. 819/2008 des Präsidenten der Nationalen Agentur Steuerverwaltung [ANAF]) bestimmt:
„(1)   Die Erklärung eines Steuerpflichtigen zum inaktiven Steuerpflichtigen wird zu dem Zeitpunkt wirksam, zu dem der Präsident der [ANAF] das Verzeichnis der für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen genehmigt.
(2)   Das Verzeichnis der für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen wird am Sitz der [ANAF] ausgehängt und auf deren Website unter ‚Öffentliche Mitteilungen – Informationen über Wirtschaftsteilnehmer‘ veröffentlicht.
(3)   Der Beschluss des Präsidenten der [ANAF], mit dem das Verzeichnis der für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen genehmigt wird, tritt am 15. Tag nach dem Aushang gemäß Art. 44 Abs. 3 [des Dekrets Nr. 92/2003] in Kraft.“
Anhang Nr. 1 des Beschlusses Nr. 3347/2011 des Präsidenten der ANAF zu den in Art. 78
Abs. 1 Buchst. a des Gesetzesdekrets Nr. 92/2003 aufgeführten Erklärungspflichten enthielt die folgenden Erklärungspflichten:
„–
100 ‚Erklärung über Zahlungspflichten gegenüber dem Staatshaushalt‘;
–
112 ‚Erklärung über die Verpflichtungen zur Zahlung von Sozialabgaben und Einkommensteuer und das Namensverzeichnis versicherter Personen‘;
–
101 ‚Körperschaftssteuererklärung‘;
–
300 ‚Mehrwertsteuererklärung‘;
–
301 ‚Besondere Mehrwertsteuererklärung‘;
–
390 MIAS ‚Sammelerklärung über innergemeinschaftliche Lieferungen/Käufe von Gegenständen‘;
–
394 ‚Informative Erklärung über Lieferungen/Leistungen und Käufe im nationalen Hoheitsgebiet‘.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Mit Entscheidung vom 11. Mai 2012 stellte die Steuerbehörde fest, dass die in Bukarest (Rumänien) ansässige Rom Packaging auf der Grundlage eines am 3. Januar 2011 geschlossenen Dienstleistungsvertrags über einen Betrag von 190340 rumänischen Lei (RON) (etwa 44560 Euro) ohne Mehrwertsteuer Leistungen an die in Bistriţa‑Năsăud (Rumänien) ansässige Paper Consult erbracht hatte.
Da Rom Packaging seit dem 7. Oktober 2010 als inaktiv geführt und wegen Nichteinreichung der gesetzlich vorgeschriebenen steuerlichen Erklärungen und unter Berücksichtigung von Art. 11 Abs. 1
des Steuergesetzbuchs seit dem 1. November 2010 aus dem Register der Mehrwertsteuerpflichtigen gestrichen worden war, stellte die Steuerbehörde fest, dass Paper Consult für einen Betrag von 45680 RON (etwa 10694 Euro), d. h. den als Mehrwertsteuer für die von Rom Packaging erbrachten Leistungen gezahlten Betrag, kein Recht auf Vorsteuerabzug zustehe.
Mit Entscheidung vom 17. Juli 2014 der Regionaldirektion für öffentliche Finanzen Cluj‑Napoca wurde der Einspruch von Paper Consult gegen den Bescheid des Steuerprüfungsdienstes als unbegründet zurückgewiesen. Die von Paper Consult gegen diese Entscheidung erhobene Anfechtungsklage wurde mit Zivilurteil vom 8. Juli 2015 des Tribunalul Bistrița‑Năsăud (Landgericht Bistriţa‑Năsăud) abgewiesen.
Paper Consult legte gegen dieses Urteil bei der Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj, Rumänien) Berufung ein. Die Feststellungen der Steuerbehörden und des Tribunalul Bistrița‑Năsăud (Gericht Bistrița‑Năsăud) wurden von ihr nicht bestritten. Sie machte hingegen geltend, dass der Beschluss des Präsidenten der ANAF vom 21. September 2010, mit dem Rom Packaging für inaktiv erklärt worden sei, ihr nicht bekannt gegeben, sondern lediglich am Sitz der ANAF bekannt gemacht und auf deren Website gesetzt worden sei. Unter diesen Umständen könne er ihr nicht entgegengehalten werden und auch nicht als Grundlage für die Versagung des Vorsteuerabzugsrechts angesehen werden, da eine solche Maßnahme unionsrechtswidrig sei.
Um in den Genuss des Vorsteuerabzugsrechts zu kommen, genüge die Erfüllung der in Art. 178 der Richtlinie 2006/112 vorgesehenen Voraussetzungen.
Das vorlegende Gericht weist allerdings darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Bekämpfung von Steuerumgehung, Steuerhinterziehung und Missbrauch ein von der Richtlinie 2006/112 anerkanntes und unterstütztes Ziel sei, sofern die hierzu erlassenen Maßnahmen verhältnismäßig seien. Den Steuerpflichtigen werde nämlich keine unangemessene Belastung auferlegt, wenn von ihnen gefordert werde, auf der Website der ANAF eine Mindestkontrolle zu den Personen, mit denen sie einen Vertrag schließen wollten, durchzuführen, um zu prüfen, ob diese zu inaktiven Steuerpflichtigen erklärt worden seien. Zu einem solchen Fall gebe es jedoch keine Rechtsprechung des Gerichtshofs.
Unter diesem Umständen hat die Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Steht die Richtlinie 2006/112 nationalen Rechtsvorschriften entgegen, nach denen einem Mehrwertsteuerpflichtigen das Recht auf Vorsteuerabzug mit der Begründung versagt werden kann, dass die vorgelagerte Person, die die Rechnung ausgestellt hat, auf der Kosten und Mehrwertsteuer ausgewiesen sind, von der Steuerverwaltung zum inaktiven Steuerpflichtigen erklärt worden ist?
2.
Für den Fall, dass Frage 1 verneint wird: Steht die Richtlinie 2006/112 unter den in Frage 1 dargestellten Umständen nationalen Rechtsvorschriften entgegen, nach denen das Recht auf Vorsteuerabzug schon dann versagt werden kann, wenn das Verzeichnis der für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen am Sitz der ANAF ausgehängt und auf deren Website unter „Öffentliche Mitteilungen – Informationen über Wirtschaftsteilnehmer“ veröffentlicht worden ist?
Zulässigkeit
Die rumänische Regierung stellt die Zulässigkeit der Vorlagefragen in Abrede, da das vorlegende Gericht nicht erläutert habe, weshalb seiner Auffassung nach die Antwort auf seine Fragen für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits erforderlich sei, denn die Argumentation von Paper Consult beziehe sich ausschließlich darauf, dass ihr die Inaktiverklärung nicht entgegengehalten werden könne und nicht auf die Auswirkungen dieser Inaktivität selbst, die aus den nationalen Rechtsvorschriften folgten.
Es ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen der durch Art. 267 AEUV geschaffenen Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, ist, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über die ihm vorgelegten Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen (Urteile vom 15. Januar 2013, Križan u. a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, Rn.
, und vom 21. Dezember 2016, Vervloet u. a.,
C‑76/15
,
EU:C:2016:975
, Rn.
).
Folglich spricht eine Vermutung für die Erforderlichkeit und die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann ein Vorabentscheidungsersuchen eines nationalen Gerichts nur zurückweisen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteile vom 15. Januar 2013, Križan u. a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, Rn.
, und vom 21. Dezember 2016, Vervloet u. a.,
C‑76/15
,
EU:C:2016:975
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht in seiner Entscheidung ausgeführt, Paper Consult mache neben einem Rechtsmittelgrund, der sich darauf stütze, dass ihr der Beschluss des Präsidenten der ANAF nicht entgegengehalten werden könne, auch einen Rechtsmittelgrund geltend, der sich auf die Beachtung der Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des Vorsteuerabzugsrechts stütze. Daher ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass eine Befragung des Gerichtshofs nach der Auslegung der Richtlinie 2006/112 erforderlich sei.
Somit ist nicht offensichtlich, dass die vom vorlegenden Gericht erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits stünde oder hypothetisch wäre.
Die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen sind deshalb für zulässig zu erklären.
Zu den Fragen
Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2006/112 dahin auszulegen ist, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die einem Steuerpflichtigen das Vorsteuerabzugsrecht mit der Begründung verwehren, dass der Wirtschaftsteilnehmer, der ihm gegenüber gegen eine Rechnung, auf der Kosten und Mehrwertsteuer ausgewiesen sind, Dienstleistungen erbracht hat, von der Steuerverwaltung eines Mitgliedstaats für inaktiv erklärt wurde, wobei diese Erklärung der Inaktivität öffentlich und im Internet für jeden Steuerpflichtigen dieses Staates zugänglich ist.
Diese Fragen beziehen sich der Sache nach darauf, das Vorsteuerabzugsrecht, ein wesentlicher Bestandteil des Mechanismus der Mehrwertsteuer, mit der Bekämpfung der Steuerhinterziehung, ein von der Richtlinie 2006/112 anerkanntes und gefördertes Ziel, zum Ausgleich zu bringen.
Zum Vorsteuerabzugsrecht ist darauf hinzuweisen, dass das Recht der Steuerpflichtigen, von der von ihnen geschuldeten Mehrwertsteuer die Mehrwertsteuer abzuziehen, die für die von ihnen erworbenen Gegenstände und empfangenen Dienstleistungen als Vorsteuer geschuldet wird oder entrichtet wurde, nach ständiger Rechtsprechung ein fundamentaler Grundsatz des durch das Unionsrecht geschaffenen gemeinsamen Mehrwertsteuersystems ist (vgl. u. a. Urteile vom 25. Oktober 2001, Kommission/Italien,
C‑78/00
,
EU:C:2001:579
, Rn.
, und vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
).
Wie der Gerichtshof wiederholt hervorgehoben hat, ist das in den Art. 167 ff. der Richtlinie 2006/112 geregelte Recht auf Vorsteuerabzug integraler Bestandteil des Mechanismus der Mehrwertsteuer und kann grundsätzlich nicht eingeschränkt werden. Insbesondere kann dieses Recht für die gesamte Steuerbelastung der vorausgehenden Umsatzstufen sofort ausgeübt werden (vgl. u. a. Urteile vom 21. März 2000, Gabalfrisa u. a.,
C‑110/98 bis C‑147/98
,
EU:C:2000:145
, Rn.
, und vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
).
Durch die Abzugsregelung soll der Unternehmer vollständig von der im Rahmen seiner wirtschaftlichen Tätigkeit geschuldeten oder entrichteten Mehrwertsteuer entlastet werden. Das gemeinsame Mehrwertsteuersystem gewährleistet folglich die Neutralität hinsichtlich der steuerlichen Belastung aller wirtschaftlichen Tätigkeiten unabhängig von ihrem Zweck und ihrem Ergebnis, sofern diese Tätigkeiten grundsätzlich selbst der Mehrwertsteuer unterliegen (vgl. u. a. Urteile vom 21. März 2000, Gabalfrisa u. a.,
C‑110/98 bis C‑147/98
,
EU:C:2000:145
, Rn.
, und vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
).
Das Recht auf Vorsteuerabzug unterliegt jedoch der Einhaltung sowohl materieller als auch formeller Anforderungen und Bedingungen.
Hinsichtlich der materiellen Anforderungen und Bedingungen ist es für das Recht auf Vorsteuerabzug nach Art. 168 Buchst. a der Richtlinie 2006/112 von Bedeutung, dass der Betreffende „Steuerpflichtiger“ im Sinne dieser Richtlinie ist und dass die zur Begründung dieses Rechts angeführten Gegenstände oder Dienstleistungen von ihm auf einer nachfolgenden Umsatzstufe für die Zwecke seiner besteuerten Umsätze verwendet werden und auf einer vorausgehenden Umsatzstufe von einem anderen Steuerpflichtigen geliefert oder erbracht worden sind (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 6. September 2012, Tóth,
C‑324/11
,
EU:C:2012:549
, Rn.
, und vom 22. Oktober 2015, PPUH Stehcemp,
C‑277/14
,
EU:C:2015:719
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zu den Einzelheiten der Ausübung des Rechts auf Vorsteuerabzug, die den formellen Anforderungen und Bedingungen gleichstehen, legt Art. 178 Buchst. a der Richtlinie 2006/112 fest, dass der Steuerpflichtige eine gemäß deren Art. 220 bis 236 und 238 bis 240 ausgestellte Rechnung besitzen muss.
Nach ständiger Rechtsprechung erfordert das Grundprinzip der Neutralität der Mehrwertsteuer, dass der Vorsteuerabzug gewährt wird, wenn die materiellen Anforderungen erfüllt sind, selbst wenn der Steuerpflichtige bestimmten formellen Anforderungen nicht genügt hat (Urteile vom 12. Juli 2012, EMS-Bulgaria Transport,
C‑284/11
,
EU:C:2012:458
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 28. Juli 2016, Astone,
C‑332/15
,
EU:C:2016:614
, Rn.
).
Anders verhält es sich allerdings, wenn der Verstoß gegen die formellen Anforderungen den sicheren Nachweis verhindert hat, dass die materiellen Anforderungen erfüllt wurden (Urteile vom 12. Juli 2012, EMS-Bulgaria Transport,
C‑284/11
,
EU:C:2012:458
, Rn.
, und vom 28. Juli 2016, Astone,
C‑332/15
,
EU:C:2016:614
, Rn.
). Wie sich aus der Akte ergibt und der Generalanwalt in den Nrn. 40 bis 43 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist dies im Ausgangsverfahren nicht der Fall.
Ebenso kann das Recht auf Vorsteuerabzug nach ständiger Rechtsprechung versagt werden, wenn aufgrund der objektiven Sachlage feststeht, dass dieses Recht in betrügerischer Weise oder missbräuchlich geltend gemacht wird. Die Bekämpfung von Steuerhinterziehungen, Steuerumgehungen und etwaigen Missbräuchen ist ein Ziel, das von der Richtlinie 2006/112 anerkannt und gefördert wird, und die Rechtsbürger können sich nicht auf Bestimmungen des Unionsrechts berufen, wenn sie dies in betrügerischer oder missbräuchlicher Absicht tun (Urteil vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
und
, sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung soll, wie sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte ergibt, Mehrwertsteuerbetrug bekämpfen, indem sie ein Verhalten mit der Versagung des Vorsteuerabzugsrechts bestraft, das dazu beitragen kann, die Aufdeckung eines solchen Betrugs oder zumindest der Nichtentrichtung der Mehrwertsteuer durch Steuerpflichtige zu verzögern, die den gesetzlich vorgesehenen Erklärungspflichten nicht nachkommen oder sich dadurch einer Steuerprüfung entziehen, dass sie Erklärungen mit Angaben zu ihrem Geschäftssitz abgeben, die es der Steuerbehörde nicht erlauben, sie ausfindig zu machen, oder aber nach Feststellung der Steuerbehörde nicht am angegebenen Geschäftssitz oder steuerlichen Sitz aktiv sind.
Die Europäische Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen unter Bezugnahme auf in einer am 4. September 2015 von ihr veröffentlichten Pressemitteilung enthaltene Daten darauf hingewiesen, dass der Mehrwertsteuerbetrug in Rumänien besonders verbreitet sei, da die Differenz zwischen den erwarteten Mehrwertsteuereinnahmen und der tatsächlich erhobenen Mehrwertsteuer im Jahr 2013 41,1 % betragen habe.
In diesem Sinne hat auch die rumänische Regierung in der mündlichen Verhandlung betont, dass die Schwierigkeiten, denen die Behörden bei der Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs begegnet seien, den rumänischen Gesetzgeber bewogen hätten, dadurch einen der Steuerhinterziehung vorbeugenden Mechanismus einzuführen, dass solche Steuerpflichtige, deren steuerlich unredliches Verhalten die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten bei der Vereinnahmung der Mehrwertsteuer behindere und einen Anhaltspunkt für einen Steuerbetrug darstelle, für inaktiv erklärt würden. Zudem werde die nicht entrichtete Mehrwertsteuer auf den Verkaufspreis der Gegenstände und Dienstleistungen umgelegt und verschaffte dem Verkäufer einen umsatzsteigernden Wettbewerbsvorteil, so dass die Verhängung von Geldbußen für die Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs nicht ausreiche.
Die Verfolgung eines solchen Ziels stellt zweifellos die Durchführung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 EUV, Art. 325 AEUV sowie Art. 2, Art. 250 Abs. 1 und Art. 273 der Richtlinie 2006/112 dar, alle Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die geeignet sind, die Erhebung der gesamten in ihrem Hoheitsgebiet geschuldeten Mehrwertsteuer zu gewährleisten und den Betrug zu bekämpfen (Urteil vom 17. Dezember 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Im Übrigen besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen unter Beachtung des einschlägigen Unionsrechts und der Zurverfügungstellung entsprechender Mehrwertsteuermittel für den Haushalt der Union, da jedes Versäumnis bei der Erhebung Ersterer potenziell zu einer Verringerung Letzterer führt (vgl. Urteil vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, Rn.
).
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten die Erklärungen der Steuerpflichtigen, deren Konten und die anderen einschlägigen Unterlagen prüfen und die geschuldete Steuer berechnen und einziehen müssen (vgl. Urteil vom 9. Juli 2015, Cabinet Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei,
C‑144/14
,
EU:C:2015:452
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach Art. 273 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112 können die Mitgliedstaaten über die in dieser Richtlinie vorgesehenen Pflichten hinaus weitere Pflichten vorsehen, wenn sie diese für erforderlich erachten, um eine genaue Erhebung der Steuer sicherzustellen und um Steuerhinterziehung zu vermeiden.
Die von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen dürfen jedoch nicht über das zur Erreichung dieser Ziele Erforderliche hinausgehen. Sie dürfen daher nicht so eingesetzt werden, dass sie systematisch das Recht auf Vorsteuerabzug und damit die Neutralität der Mehrwertsteuer in Frage stellen (Urteile vom 21. März 2000, Gabalfrisa u. a.,
C‑110/98 bis C‑147/98
,
EU:C:2000:145
, Rn.
, sowie vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat bereits mehrfach entschieden, dass die Verwaltung vom Steuerpflichtigen nicht die Durchführung komplexer und umfassender Überprüfungen seines Lieferanten verlangen und ihm faktisch die ihr obliegende Kontrolle übertragen darf (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
, sowie vom 31. Januar 2013, Stroy trans,
C‑642/11
,
EU:C:2013:54
, Rn.
).
Hingegen verstößt es nicht gegen das Unionsrecht, wenn von einem Wirtschaftsteilnehmer gefordert wird, dass er alle Maßnahmen ergreift, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden können, um sicherzustellen, dass der von ihm getätigte Umsatz nicht zu seiner Beteiligung an einer Steuerhinterziehung führt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. September 2007, Teleos u. a.,
C‑409/04
,
EU:C:2007:548
, Rn.
und
, sowie vom 21. Juni 2012, Mahagében und Dávid,
C‑80/11 und C‑142/11
,
EU:C:2012:373
, Rn.
).
Insoweit ist festzustellen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung dem Steuerpflichtigen nicht die der Verwaltung obliegende Kontrolle überträgt, sondern ihn über das Ergebnis einer behördlichen Untersuchung informiert, aus der sich ergibt, dass der für inaktiv erklärte Steuerpflichtige von der zuständigen Behörde nicht mehr kontrollierbar ist, sei es, weil er den gesetzlich vorgesehenen Erklärungspflichten nicht mehr nachgekommen ist, sei es, weil er Erklärungen mit Angaben zu seinem Geschäftssitz abgegeben hat, die es der Steuerbehörde nicht erlauben, ihn ausfindig zu machen, oder aber, weil er seine Tätigkeit nicht am angegebenen Geschäftssitz oder steuerlichen Sitz ausübt.
Die einzige dem Steuerpflichtigen auferlegte Pflicht besteht nämlich in der Konsultation der am Sitz der ANAF ausgehängten und auf ihrer Website veröffentlichten Liste der für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen; eine solche Überprüfung ist im Übrigen einfach vorzunehmen.
Damit steht fest, dass die nationale Regelung mit der Verpflichtung des Steuerpflichtigen zur Durchführung dieser Überprüfung ein legitimes und darüber hinaus vom Unionsrecht gefordertes Ziel verfolgt, nämlich eine genaue Erhebung der Mehrwertsteuer sicherzustellen und Steuerhinterziehung zu vermeiden, und dass eine solche Überprüfung von einem Wirtschaftsteilnehmer vernünftigerweise verlangt werden kann. Zu prüfen ist jedoch weiterhin, ob diese Rechtsvorschriften nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist.
Auch wenn die Nichtabgabe der gesetzlich vorgesehenen Steuererklärungen als ein Anhaltspunkt für eine Steuerhinterziehung angesehen werden kann, stellt sie keinen unwiderlegbaren Beweis für einen Mehrwertsteuerbetrug dar. Ferner ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte, dass, vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen, die in Art. 11 Abs. 1
des Steuergesetzbuchs vorgesehene Sanktion auch dann bestehen bleibt, wenn der Steuerpflichtige seine Lage bereinigt und eine Streichung aus der Liste der für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen erreicht hat, so dass das Vorsteuerabzugsrecht für den Erwerber des Gegenstands oder der Dienstleistung nicht wiederaufleben kann. Dahingegen sieht Art. 11 Abs. 1
des Steuergesetzbuchs vor, dass einem „wieder aktivierten“ Steuerpflichtigen nach seiner „Reaktivierung“ gestattet wird, die Vorsteuer zurückzuerlangen, deren Abzug ihm während der Zeit der Inaktivität verwehrt wurde.
Hierzu hat die rumänische Regierung darauf hingewiesen, dass das Gesetz geändert worden sei und dass seit dem 1. Januar 2017 im Fall der Reaktivierung eines für inaktiv erklärten Steuerpflichtigen die steuerlichen Wirkungen der Inaktivierung aufgehoben würden, und zwar sowohl für den betreffenden Steuerpflichtigen als auch für seine Geschäftspartner, deren Vorsteuerabzugsrecht für die im Zeitraum der Inaktivität durchgeführten Transaktionen wieder auflebe.
Nach dem Vortrag von Paper Consult hat Rom Packaging die aufgrund des mit ihr geschlossenen Vertrags eingenommene Mehrwertsteuer an die Staatskasse entrichtet. Die rumänische Regierung hat auf eine Frage des Gerichtshofs bestätigt, dass die der von Rom Packaging geschuldeten Mehrwertsteuer entsprechenden Beträge tatsächlich entrichtet wurden. Es habe aber nicht geprüft werden können, ob diese Beträge den zwischen den beiden Unternehmen abgeschlossenen Geschäften zuzuordnen waren, da Rom Packaging ihre Aufstellungen zur Mehrwertsteuer nicht vorgelegt habe.
Unter dem Vorbehalt der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen sieht Art. 11 Abs. 1
des Steuergesetzbuchs in seiner auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung allerdings trotz des Nachweises, dass der vorgelagerte Steuerpflichtige die Mehrwertsteuer entrichtet hat, keine Bereinigung zugunsten des nachgelagerten Steuerpflichtigen vor, so dass die Aberkennung des Vorsteuerabzugsrechts endgültig ist.
Die Unmöglichkeit für den Steuerpflichtigen, den Nachweis zu führen, dass die mit dem für inaktiv erklärten Wirtschaftsteilnehmer abgeschlossenen Geschäfte den von der Richtlinie 2006/112 vorgesehenen Bedingungen entsprechen, und insbesondere, dass dieser Wirtschaftsteilnehmer die Mehrwertsteuer an die Staatskasse abgeführt hat, geht jedoch über das hinaus, was für die Erreichung des von dieser Richtlinie verfolgten legitimen Ziels erforderlich ist.
Daher ist auf die Fragen zu antworten, dass die Richtlinie 2006/112 dahin auszulegen ist, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, nach denen einem Steuerpflichtigen das Recht auf Vorsteuerabzug mit der Begründung verwehrt wird, dass der Wirtschaftsteilnehmer – der ihm gegenüber gegen eine Rechnung, auf der Kosten und Mehrwertsteuer ausgewiesen sind, eine Dienstleistung erbracht hat – von der Steuerbehörde eines Mitgliedstaats für inaktiv erklärt wurde, wobei diese Erklärung der Inaktivität öffentlich und im Internet für jeden Steuerpflichtigen dieses Staates zugänglich ist, dann entgegensteht, wenn die Verweigerung des Vorsteuerabzugsrechts systematisch und endgültig erfolgt und nicht die Erbringung des Nachweises zulässt, dass keine Steuerhinterziehung bzw. kein Steuerausfall vorliegt.
Zum Antrag auf Begrenzung der zeitlichen Wirkungen des Urteils des Gerichtshofs
Die rumänische Regierung hat den Gerichtshof ersucht, die Wirkungen des zu erlassenden Urteils zeitlich zu begrenzen, falls er der Auffassung sein sollte, dass das Unionsrecht einem Gesetz wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehe.
Zur Stützung ihres Antrags beruft sie sich als Erstes auf ihren guten Glauben, der sich aus objektiven Zweifeln an der Tragweite der Rechtsprechung des Gerichtshofs und aus der Einstellung eines „EU‑Pilot“-Verfahrens über die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung ergebe. In dessen Rahmen habe die Kommission auf der Grundlage der Antwort der rumänischen Behörden die Akte geschlossen, was diese Behörden zu der Annahme verleitet habe, dass die Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Als Zweites führt die rumänische Regierung die weitreichenden finanziellen Konsequenzen an, die es hätte, wenn aufgrund des Urteils des Gerichtshofs sämtlichen Wirtschaftsteilnehmern, die seit 2007 Geschäfte mit für inaktiv erklärten Wirtschaftsteilnehmern geschlossen hätten, der Abzug der Vorsteuer gewährt werden müsste.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs durch die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts, die der Gerichtshof in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erläutert und verdeutlicht wird, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite diese Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Daraus folgt, dass die Gerichte die Bestimmung in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse anwenden können und müssen, die vor Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, wenn alle sonstigen Voraussetzungen für die Anrufung der zuständigen Gerichte in einem die Anwendung dieser Bestimmung betreffenden Streit vorliegen (vgl. Urteile vom 10. Mai 2012, Santander Asset Management SGIIC u. a.,
C‑338/11 bis C‑347/11
,
EU:C:2012:286
, Rn.
, und vom 22. September 2016, Microsoft Mobile Sales International u. a.,
C‑110/15
,
EU:C:2016:717
, Rn.
).
Nur ganz ausnahmsweise kann sich der Gerichtshof aufgrund des allgemeinen der Unionsrechtsordnung innewohnenden Grundsatzes der Rechtssicherheit veranlasst sehen, die für alle Betroffenen bestehende Möglichkeit zu beschränken, sich auf eine von ihm ausgelegte Vorschrift zu berufen, um in gutem Glauben begründete Rechtsbeziehungen in Frage zu stellen. Eine solche Beschränkung ist nur dann zulässig, wenn zwei grundlegende Kriterien erfüllt sind, nämlich guter Glaube der Betroffenen und die Gefahr schwerwiegender Störungen (vgl. Urteil vom 10. Mai 2012, Santander Asset Management SGIIC u. a.,
C‑338/11 bis C‑347/11
,
EU:C:2012:286
, Rn.
, und vom 22. September 2016, Microsoft Mobile Sales International u. a.,
C‑110/15
,
EU:C:2016:717
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat auf diese Lösung nur unter ganz bestimmten Umständen zurückgegriffen, namentlich, wenn eine Gefahr schwerwiegender wirtschaftlicher Auswirkungen bestand, die insbesondere mit der großen Zahl von Rechtsverhältnissen zusammenhingen, die gutgläubig auf der Grundlage der als gültig betrachteten Regelung eingegangen worden waren, und wenn sich herausstellte, dass die Einzelnen und die nationalen Behörden zu einem mit dem Unionsrecht unvereinbaren Verhalten veranlasst worden waren, weil eine objektive, bedeutende Unsicherheit hinsichtlich der Tragweite der Unionsbestimmungen bestand, zu der eventuell auch das Verhalten anderer Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission beigetragen hatte (vgl. Urteil vom 10. Mai 2012, Santander Asset Management SGIIC u. a.,
C‑338/11 bis C‑347/11
,
EU:C:2012:286
, Rn.
, und vom 22. September 2016, Microsoft Mobile Sales International u. a.,
C‑110/15
,
EU:C:2016:717
, Rn.
).
Zu den von der rumänischen Regierung vorgetragenen Zweifeln an der Auslegung des Unionsrechts ist darauf hinzuweisen, dass die Versagung des Rechts auf Vorsteuerabzug gegenüber Steuerpflichtigen eine Ausnahme vom Grundprinzip des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems darstellt, deren Rechtmäßigkeit nach ständiger Rechtsprechung nur unter außergewöhnlichen Umständen anerkannt wird.
Die Einstellung eines „EU‑Pilot“-Verfahrens durch die Kommission führt zu keiner anderen Würdigung. Die Einstellung eines solchen informellen Verfahrens, das in keiner Weise den Bestimmungen der Verträge unterliegt, sondern eine freiwillige Zusammenarbeit der Kommission und der Mitgliedstaaten umfasst, ist im Allgemeinen sowohl auf die Prüfung der korrekten Anwendung des Unionsrechts als auch auf die frühzeitige Lösung von Fragen gerichtet, die sich bei dieser Anwendung stellen und lässt die Befugnis der Kommission unberührt, ein formelles Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV einzuleiten. Jedenfalls kann die Haltung der Kommission als solche bei einem Mitgliedstaat kein berechtigtes Vertrauen auf die Vereinbarkeit seiner nationalen Rechtsvorschriften mit dem Unionsrecht begründen, wenn wie in der vorliegenden Rechtssache aus der Rechtsprechung hervorgeht, dass keine objektive, bedeutende Unsicherheit bezüglich der Tragweite des Unionsrechts, insbesondere der Bestimmungen der Richtlinie 2006/112, besteht.
Da das Kriterium des guten Glaubens der Betroffenen bei den rumänischen Behörden nicht erfüllt ist, muss nicht geprüft werden, ob dies beim Kriterium der Schwere der wirtschaftlichen Auswirkungen der Fall ist.
Demnach gibt es keinen Grund, die zeitlichen Wirkungen des vorliegenden Urteils zu begrenzen.
Kosten
Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

Die Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem ist dahin auszulegen, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, nach denen einem Steuerpflichtigen das Recht auf Vorsteuerabzug mit der Begründung verwehrt wird, dass der Wirtschaftsteilnehmer – der ihm gegenüber gegen eine Rechnung, auf der Kosten und Mehrwertsteuer ausgewiesen sind, eine Dienstleistung erbracht hat – von der Steuerbehörde eines Mitgliedstaats für inaktiv erklärt wurde, wobei diese Erklärung der Inaktivität öffentlich und im Internet für jeden Steuerpflichtigen dieses Staates zugänglich ist, dann entgegensteht, wenn die Verweigerung des Vorsteuerabzugsrechts systematisch und endgültig erfolgt und auch nicht die Erbringung des Nachweises zulässt, dass keine Steuerhinterziehung bzw. kein Steuerausfall vorliegt.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Rumänisch.