CELEX: 62022CJ0009
Ennakkoratkaisupyyntö
Ympäristö
Direktiivi 2001/42/EY
Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi
2 artiklan a alakohta
Suunnitelmien ja ohjelmien käsite
3 artiklan 2 kohdan a alakohta
Ympäristöarviointi
Kunnanvaltuuston ja hankkeen toteuttajan valmistelema muu kuin lakisääteinen toimi
Direktiivi 2011/92/EU
Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi
3 artiklan 1 kohta
Velvollisuus tunnistaa, kuvata ja arvioida tarkoituksenmukaisella tavalla kussakin yksittäistapauksessa hankkeen välittömät ja välilliset vaikutukset
Ministerin sitovat suuntaviivat rakennusten korkeudesta

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY (EYVL 2001, L 197, s. 30) 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan sekä tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16.4.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1) (jäljempänä direktiivi 2011/92), 2 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä NJ ja OZ sekä toisaalta An Bord Pleanála (kaavoitusasioiden valituslautakunta, Irlanti; jäljempänä valituslautakunta), Irlanti ja Attorney General (yleinen syyttäjä, Irlanti) ja jossa on kyse asuinrakennushankkeesta.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivi 2001/42
Direktiivin 2001/42 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tavoitteet”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)      ’suunnitelmilla ja ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia
–      jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
–      joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät;
– –”
Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2.      Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a)      joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun neuvoston] direktiivin 85/337/ETY [(EYVL 1985, L 175, s. 40)] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, – –
– –
3.      Edellä 2 kohdassa tarkoitettujen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla sekä 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäisten muutosten osalta edellytetään ympäristöarviointia ainoastaan, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
– –”
Saman direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Päätöksenteko”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin 5 artiklan mukaisesti laadittu ympäristöselostus, 6 artiklan mukaisesti esitetyt mielipiteet ja 7 artiklan mukaisesti käytyjen valtioiden välisten neuvottelujen tulokset on otettava huomioon suunnitelmaa tai ohjelmaa valmisteltaessa ja ennen sen hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista.”

Direktiivi 2011/92
Direktiivin 2011/92 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen hanketta koskevan luvan myöntämistä hankkeet, joilla muun muassa laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden ympäristövaikutukset arvioidaan. Nämä hankkeet määritellään 4 artiklassa.”
Kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ympäristövaikutusten arvioinnilla tunnistetaan, kuvataan ja arvioidaan tarkoituksenmukaisella tavalla kussakin yksittäistapauksessa hankkeen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset
a)      väestöön ja ihmisten terveyteen;
b)      luonnon monimuotoisuuteen, erityisesti niihin lajeihin ja luontotyyppeihin, jotka on suojeltu [luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston] direktiivin 92/43/ETY [(EYVL 1992, L 206, s. 7)] ja [luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2009/147/EY [(EUVL 2010, L 20, s. 7)] nojalla;
c)      maahan, maaperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
d)      aineelliseen omaisuuteen, kulttuuriperintöön sekä maisemaan;
e)      edellä a–d alakohdassa tarkoitettujen tekijöiden vuorovaikutukseen.”
Kyseisellä direktiivillä kumottiin sen 14 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla direktiivi 85/337. Tämän 14 artiklan toisen kohdan mukaan ”viittauksia direktiiviin [85/337] pidetään viittauksina direktiiviin [2011/92]”.

Irlannin oikeus
Vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain (Planning and Development Act 2000), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä vuoden 2000 laki), 15 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaavoitusviranomainen on velvollinen toteuttamaan toimivaltansa puitteissa maankäyttösuunnitelman tavoitteiden toteuttamisen edellyttämät toimenpiteet.”
Vuoden 2000 lain 28 §:ssä, jonka otsikko on ”Ministerin suuntaviivat”, säädetään seuraavaa:
”(1)      Ministeri voi milloin tahansa antaa kaavoitusviranomaisille suuntaviivoja, jotka koskevat jotakin niiden tämän lain mukaista tehtävää, ja kaavoitusviranomaisten on otettava nämä suuntaviivat huomioon tehtäviään hoitaessaan.
– –
(1C)      Jollei 1 momentista yleisesti muuta johdu, 1 momentissa tarkoitetut suuntaviivat voivat sisältää kaavoituspolitiikkaa koskevia erityisvaatimuksia, joita kaavoitusviranomaisten, aluevaltuustojen ja [valituslautakunnan] on noudatettava tehtäviään hoitaessaan.
(2)      [Valituslautakunnan] on tarvittaessa otettava huomioon kaavoitusviranomaisille 1 momentin nojalla annetut suuntaviivat tehtäviään hoitaessaan.
– –”
Vuoden 2000 lain X osan, jonka otsikko on ”Ympäristövaikutusten arviointi”, tarkoituksena on saattaa direktiivi 2011/92 osaksi Irlannin oikeusjärjestystä, ja siinä säädetään näin ollen ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista koskevista säännöistä.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV (jäljempänä DBTR) haki 25.5.2020 lupaa asuinrakennushankkeeseen, johon kuului 416 viiteen 2–16‑kerroksiseen taloon jakautuvaa asuinyksikköä, vuokralaisille tarkoitetut palvelut, yhteiset avoimet tilat, päivähoitotilat, liiketilat ja liitännäisiä rakennelmia. Hanke oli tarkoitus toteuttaa vanhan käytöstä poistetun tehtaan alueella, joka sijaitsee Dublinin kaupungin (Irlanti) keskustan eteläosassa.
Valituslautakunnan vanhempi kaavoitustarkastaja suositti 20.8.2020 hakemuksen hylkäämistä.
Valituslautakunta myönsi kuitenkin 14.9.2020 tekemällään päätöksellä haetun luvan, kunhan 24 ehtoa sisältävää luetteloa noudatetaan.
Pääasian kantajat vaativat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli High Courtissa (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) tämän päätöksen kumoamista. He pyrkivät myös siihen, että vuoden 2000 lain 28 § todetaan pätemättömäksi, koska se on heidän mielestään unionin oikeuden vastainen.
Pääasian kantajat väittävät tältä osin yhtäältä, että 14.9.2020 tehdyllä päätöksellä rikotaan direktiiviä 2001/42, koska se perustuu Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environsia (strateginen kehittämis- ja uudistamisalue 12 – St Teresan puisto ja ympärillä olevat alueet) koskevaan yleissuunnitelmaan (jäljempänä yleissuunnitelma). Yleissuunnitelmasta ei näet ole tehty ympäristöarviointia kyseisestä direktiivistä seuraavista vaatimuksista huolimatta.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että DBTR:n johtokunnan jäsenet ja Dublin City Council (Dublinin kaupunginvaltuusto, Irlanti) ovat yhdessä laatineet yleissuunnitelman ja että viimeksi mainittu on hyväksynyt sen.
Yleissuunnitelman laatimisesta määrätään lisäksi nimenomaisesti Dublin City Development Planissa 2016–2022 (vuosia 2016–2022 koskeva Dublinin maankäyttösuunnitelma), jonka 2.2.8.1 kohdassa todetaan, että ”Dublinin kaupunginvaltuusto valmistelee aluekohtaiset ohjeet strategisille kehittämis- ja uudistamisalueille ja keskeisille kaupunginosakeskuksille käyttäen – – kaavamaisia yleissuunnitelmia – –”.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että vaikka yleissuunnitelma ei ole sitova oikeusväline, se mainitaan kuitenkin nimenomaisesti sitovassa välineessä, jonka laatimisesta säädetään vuoden 2000 laissa, eli vuosia 2016–2022 koskevassa Dublinin maankäyttösuunnitelmassa. Tästä maankäyttösuunnitelmasta on taas puolestaan tehty ympäristöarviointi.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lopuksi, että yleissuunnitelmassa kaavaillaan sellaisten hankkeiden hyväksymistä, jotka eivät ole maankäyttösuunnitelman mukaisia, joten yleissuunnitelma merkitsee tosiasiassa maankäyttösuunnitelmasta poikkeamista etenkin rakennusten korkeuden osalta.
Pääasian kantajat väittävät toisaalta, että vuoden 2000 lain 28 §:n 1C momentissa säädetty lakisääteinen velvollisuus, jonka mukaan valituslautakunnan on noudatettava ministeriön suuntaviivoja eli tässä tapauksessa Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018)  ‑suuntaviivoja (Kaupunkirakentamista ja rakennusten korkeutta käsittelevät suuntaviivat kaavoitusviranomaisille (joulukuu 2018)) (jäljempänä vuoden 2018 suuntaviivat) ja erityisesti niissä olevaa Specific Planning Policy Requirement 3  ‑vaatimusta (kaavoituspolitiikkaa koskeva erityisvaatimus nro 3; jäljempänä erityisvaatimus nro 3), on ristiriidassa direktiivin 2011/92 kanssa.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että vuoden 2018 suuntaviivat on annettu tarkoituksena päästä eroon paljon energiaa kuluttavista kehittämismalleista ja luoda kaupunkeja, joissa asuu erilaisia ihmisiä ja jotka ovat dynaamisempia ja kestävämpiä. Suuntaviivojen 3.1 kohdassa todetaan tässä tarkoituksessa, että ”yksittäisten kaavoitushakemusten ja valitusten arvioinnin osalta hallituksen toimintaperiaatteena on, että rakennusten korkeutta on yleensä lisättävä tarkoituksenmukaisilla kaupunkialueilla. On siis olemassa korkeampia rakennuksia koskeva olettama, jota sovelletaan kaupunkikeskustoissamme ja muillakin kaupunkialueilla, joilla on toimiva joukkoliikenne”.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa näin ollen, että nämä suuntaviivat, joista on tehty direktiivin 2001/42 mukainen ympäristöarviointi, perustuvat toimintaperiaatteisiin, joiden taustalla ovat pääasiallisesti, vaikkei yksinomaisesti, muut kuin ympäristöön liittyvät näkökohdat.
Tässä tilanteessa High Court päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohdalla sellainen vaikutus, että käsitteeseen 'suunnitelmia ja ohjelmia – – sekä niitä koskevia muutoksia – – jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy' sisältyy suunnitelma tai ohjelma, jonka paikallisviranomainen ja yksityisen sektorin hankkeen toteuttaja paikallisviranomaisen omistamien maa-alueiden viereisten maa-alueiden omistajana ovat yhdessä valmistelleet ja/tai hyväksyneet?
2)      Onko direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohdalla sellainen vaikutus, että käsitteeseen 'suunnitelmia ja ohjelmia – – sekä niitä koskevia muutoksia – – joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät' sisältyy suunnitelma tai ohjelma, joka mainitaan nimenomaisesti paikallisviranomaisen lakisääteisessä maankäyttösuunnitelmassa (joka on laadittu lainsäädännön nojalla) joko yleisesti tai siten, että maankäyttösuunnitelmassa todetaan, että paikallisviranomainen 'valmistelee aluekohtaiset ohjeet strategisille kehittämis- ja uudistamisalueille – – käyttäen paikallisia alueita koskevien suunnitelmien asianmukaisia mekanismeja – – kaavamaisia yleissuunnitelmia ja paikallisympäristön parantamissuunnitelmia'?
3)      Onko direktiivin 2001/42/EY 3 artiklan 2 kohdan a alakohdalla sellainen vaikutus, että käsitteeseen 'suunnitelmista ja ohjelmista, – – joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet direktiivin 85/337/ETY liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille' kuuluu suunnitelma tai ohjelma, joka ei itsessään ole sitova mutta joka mainitaan nimenomaisesti sitovassa lakisääteisessä maankäyttösuunnitelmassa tai jossa ehdotetaan tai suunnitellaan tosiasiallisesti sellaisen suunnitelman muuttamista, joka oli itse strategisen ympäristöarvioinnin kohteena?
4)      Onko direktiivin 2011/92/EU 2 artiklan 1 kohta esteenä sille, että toimivaltainen viranomainen ottaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä huomioon sitovia hallituksen toimintaperiaatteita, etenkin sellaisia, jotka eivät perustu yksinomaan ympäristökriteereihin ja joissa määritellään tietyissä tapauksissa tilanteet, joissa luvan myöntämistä ei saa pitää poissuljettuna?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys
Ensimmäisellä, toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että suunnitelma kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan ensinnäkin, kun sen on valmistellut paikallisviranomainen yhteistyössä kyseisessä suunnitelmassa tarkoitetun hankkeen toteuttajan kanssa ja kyseinen viranomainen on hyväksynyt sen, toiseksi, kun se on hyväksytty toisessa suunnitelmassa tai ohjelmassa olevan määräyksen perusteella, ja kolmanneksi, kun siinä suunnitellaan toisessa suunnitelmassa tai ohjelmassa suunnitelluista hankkeista poikkeavia hankkeita.
Ensimmäiseksi on todettava direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdasta, että kyseisessä säännöksessä määritellään siinä käytetty suunnitelmien ja ohjelmien käsite siten, että niiden on täytettävä kaksi tässä säännöksessä säädettyä kumulatiivista edellytystä, eli yhtäältä kyseen on oltava toimista, jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä (ensimmäinen edellytys), ja toisaalta kyseen on oltava toimista, joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät (toinen edellytys) (tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska yleissuunnitelman on hyväksynyt Dublinin kaupunginvaltuusto, joka on paikallinen viranomainen, tämän ensimmäisen edellytyksen on katsottava täyttyvän nyt käsiteltävässä asiassa.
Tältä osin sillä, että DBTR:n johtokunnan jäsenet ja Dublinin kaupunginvaltuusto ovat valmistelleet kyseisen suunnitelman yhdessä, ei ole merkitystä, koska suunnitelman on ensimmäisen edellytyksen sanamuodon mukaan oltava ”kansalli[s]en, alueelli[s]en tai paikalli[s]en viranomai[s]en valmistele[ma] ja/tai hyväksy[mä]”.
Tämän tuomion 27 kohdassa mainitun toisen edellytyksen osalta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että direktiivissä 2001/42 tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä” on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä säännellään kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely. Kun otetaan huomioon direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdan tavoite, jona on korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen, ja jotta voidaan säilyttää sen tehokas vaikutus, suunnitelmaa tai ohjelmaa on pidettävä ”edellytettynä”, kun kansallisessa oikeudessa on erityinen oikeusperusta, jonka nojalla toimivaltaiset viranomaiset voivat hyväksyä sen, vaikka tämä hyväksyminen ei olisikaan pakollista (tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern, C-300/20, EU:C:2022:102, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska tämä säännös ei kata pelkästään suunnitelmia ja ohjelmia, joita kansalliset lait tai asetukset edellyttävät tai joita säännellään kansallisilla laeilla tai asetuksilla, vaan se kattaa myös suunnitelmat ja ohjelmat, joita hallinnolliset määräykset edellyttävät tai joita säännellään hallinnollisilla määräyksillä, mainittua säännöstä on tulkittava siten, että se koskee lähtökohtaisesti myös suunnitelmia, jotka on hyväksytty nyt käsiteltävässä asiassa vuosia 2016–2022 koskevan Dublinin maankäyttösuunnitelman kaltaisessa toisessa suunnitelmassa määrätyn oikeusperustan nojalla.
Kuten Euroopan komissio lähinnä väittää, on niin, että jos kyseisen maankäyttösuunnitelman kaltaiset kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten hyväksymät suunnitelmat ja ohjelmat jäisivät lähtökohtaisesti direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetun lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten käsitteen ulkopuolelle, jäsenvaltiot voisivat helposti kiertää ympäristöarviointia koskevan velvollisuuden määräämällä suunnitelmassa tai ohjelmassa  esimerkiksi siitä, että niiden puitteiden tietyt osatekijät, jotka kyseisellä suunnitelmalla tai ohjelmalla pyritään määrittelemään, määritetään jossakin toisessa asiakirjassa.
Lisäksi – kuten pääasian kantajat  huomauttavat – vuoden 2000 lain 15 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusviranomaisen on toteutettava toimivaltansa puitteissa maankäyttösuunnitelman tavoitteiden toteuttamisen edellyttämät toimenpiteet.
Tämän tuomion 30–32 kohdassa esitettyjen seikkojen valossa suunnitelma, joka on hyväksytty vuosia 2016–2022 koskevan Dublinin maankäyttösuunnitelman kaltaisessa suunnitelmassa määrätyn oikeusperustan nojalla, voisi olla direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettu suunnitelma, jonka hyväksymistä säännellään laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä, tai vuoden 2000 lain 15 §:n 1 momentin perusteella jopa lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten edellyttämä suunnitelma.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava, voidaanko yleissuunnitelman katsoa olevan hyväksytty tämän tuomion 19 kohdassa mainitun vuosia 2016–2022 koskevan Dublinin maankäyttösuunnitelman määräyksen perusteella.
Toiseksi on muistutettava direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan osalta, että kyseisen säännöksen mukaan ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka täyttävät kaksi kumulatiivista edellytystä eli ne on valmisteltu kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja aloja varten (ensimmäinen edellytys) ja niissä vahvistetaan puitteet direktiivin 2011/92 liitteissä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- ja hyväksymispäätöksille (toinen edellytys).
Koska yleissuunnitelma koskee kaavoitusta ja/tai maankäyttöä ja koska nämä alat mainitaan direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, ensimmäinen kyseisessä säännöksessä esitetty edellytys näyttää täyttyvän.
Mainitussa säännöksessä esitetystä toisesta edellytyksestä on muistutettava, että suunnitelmien ja ohjelmien käsite koskee kaikkia toimia, joilla määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja ‑menettelyt ja vahvistetaan siten sellaisen hankkeen tai useiden sellaisten hankkeiden, jolla tai joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus (tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern, C-300/20, EU:C:2022:102, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on lisäksi toistuvasti katsonut, että suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan kuuluvat niiden valmistelemisen lisäksi niiden muutokset, ja tällä pyritään siten turvaamaan sellaisten määräysten ympäristöarviointi, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia (tuomio 12.6.2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivin 2001/42 3 artiklan 3 kohdan mukaan tämän käsitteen alaan kuuluvat myös lähtökohtaisesti 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäiset muutokset. Tällaisten vähäisten muutosten osalta näet jäsenvaltioiden on määriteltävä, onko niillä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Kyseisen käsitteen on siis välttämättä sisällettävä myös toimet, joilla voidaan suunnitelmaa tai ohjelmaa muuttamatta kuitenkin poiketa tietyistä niiden puitteiden osatekijöistä, joissa direktiivin 2011/92 liitteissä I ja II lueteltujen hankkeiden toteuttaminen voidaan tulevaisuudessa hyväksyä ja jotka määritellään kyseisessä suunnitelmassa tai ohjelmassa.
Direktiivin 2001/42 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi kyseisen direktiivin mukaisesti.
Tämä tavoite kuitenkin vaarantuisi, jos siinä suunnitelmassa tai ohjelmassa, josta on tehty direktiivissä 2001/42 tarkoitettu ympäristöarviointi ja joka on valmisteltu ottamalla huomioon kyseisen direktiivin 8 artiklan mukaisesti kyseiseen arviointiin perustuvat ohjeet, määritellyistä puitteista olisi mahdollista poiketa ilman, että tällaiseen poikkeamiseen sovellettaisiin ainakin mainitun direktiivin 3 artiklan 3 kohdasta johtuvaa velvollisuutta määritellä, onko tällä poikkeuksella todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennen yleissuunnitelman hyväksymistä pääasiassa kyseessä olevan alueen tulevasta käytöstä oli laadittu vuosia 2016–2022 koskeva Dublinin maankäyttösuunnitelma ja Dublinin kaupunginvaltuuston vuoden 2017 heinäkuussa hyväksymä yleiskaavasuunnitelma, jonka tavoitteena oli sen sanamuodon mukaan ”ilmaista [vuosia 2016–2022 koskevan Dublinin maankäyttösuunnitelman] vaatimukset ja toimintaperiaatteet [pääasiassa kyseessä olevan alueen] suunnittelussa ja kehittämisessä”.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin yhtäältä, että vaikka tähän yleiskaavasuunnitelmaan sisältyi ehdotus kyseisellä alueella olevaksi 0,2 hehtaarin suuruiseksi puistoksi, yleissuunnitelmassa tämä yleinen paikka on kuitenkin poistettu.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa toisaalta, että vaikka yleissuunnitelmassa ei muodollisesti muuteta vuosia 2016–2022 koskevaa Dublinin maankäyttösuunnitelmaa, sen mukaan on kuitenkin tarkoitus hyväksyä hankkeita, jotka eivät ole maankäyttösuunnitelman mukaisia, ja se merkitsee tosiasiassa maankäyttösuunnitelmasta poikkeamista siltä osin kuin siinä suunnitellaan nimenomaisesti erilaista hankekokonaisuutta etenkin rakennusten korkeuden osalta.
Tällaisia osatekijöitä voidaan analysoida siten, että yleissuunnitelma on direktiivin 2001/42 soveltamisalaan kuuluva suunnitelma tai ohjelma, jollei mahdollisesti ole katsottava, että nämä osatekijät johtuvat jo sellaisista vuoden 2018 suuntaviivojen kaltaisista muista toimista, joista on tehty direktiivissä 2001/42 tarkoitettu ympäristöarviointi.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin myös, ettei yleissuunnitelma ole ”itsessään – – sitova”.
On huomautettava, että oikeuskäytännön mukaan puhtaasti ohjeelliset määräykset eivät täytä direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa esitettyä toista edellytystä. Kyseisen edellytyksen täyttämiseksi niiden on sidottava ainakin hankkeita koskevien lupien myöntämiseen toimivaltaisia viranomaisia (ks. vastaavasti tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, 76 ja 77 kohta).
Ainoastaan sitovilla toimilla voidaan näet rajoittaa näillä viranomaisilla olevaa liikkumavaraa ja sulkea siis toteuttamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ulkopuolelle hankkeet, jotka voivat osoittautua ympäristölle suotuisammiksi, minkä vuoksi tällaisista toimista on tehtävä direktiivissä 2001/42 tarkoitettu ympäristöarviointi.
Tästä seuraa, että ainoastaan siinä tapauksessa, että yleissuunnitelma sitoo Irlannin oikeuden mukaan pääasiassa kyseessä olevaa hanketta koskevan luvan myöntämiseen toimivaltaista viranomaista eli tässä tapauksessa valituslautakuntaa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on todettava, olisi katsottava, että – jollei tämän tuomion 47 kohdassa mainitusta varauksesta muuta johdu – kyseinen suunnitelma kuuluu direktiivin 2001/42 soveltamisalaan ja että siihen olisi siis pitänyt soveltaa ainakin jäsenvaltioille kyseisen direktiivin 3 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvaa velvollisuutta määritellä, onko sillä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 ja 3 kohtaa on tulkittava siten, että suunnitelma kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, kun ensinnäkin sen on valmistellut paikallisviranomainen yhteistyössä kyseisessä suunnitelmassa tarkoitetun hankkeen toteuttajan kanssa ja kyseinen viranomainen on hyväksynyt sen, toiseksi se on hyväksytty toisessa suunnitelmassa tai ohjelmassa olevan määräyksen perusteella ja kolmanneksi siinä suunnitellaan toisessa suunnitelmassa tai ohjelmassa suunnitelluista hankkeista poikkeavia hankkeita, sillä edellytyksellä kuitenkin, että tämä suunnitelma sitoo ainakin hankkeita koskevien lupien myöntämiseen toimivaltaisia viranomaisia.

Neljäs kysymys
Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiiviä 2011/92 tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on silloin, kun ne päättävät myöntää luvan tai olla myöntämättä lupaa hankkeelle, toimittava sellaisten suuntaviivojen mukaisesti, joissa vaaditaan lisäämään mahdollisuuksien mukaan rakennusten korkeutta ja joista on tehty direktiivin 2001/42 mukainen ympäristöarviointi.
Nyt käsiteltävässä asiassa pääasian kantajat arvostelevat valituslautakuntaa siitä, että se on 14.9.2020 tekemässään päätöksessä ottanut huomioon vuoden 2018 suuntaviivat.
Kuten tämän tuomion 23 kohdasta ilmenee, näillä suuntaviivoilla pyritään lähinnä lisäämään rakennusten korkeutta tietyillä kaupunkialueilla. Niihin sisältyy juuri tässä yhteydessä erityisvaatimus nro 3, jossa todetaan seuraavaa:
”Kaavoituspolitiikassa erityisvaatimuksena on, että
(A)      1.      jos rakennusluvan hakija esittää, miten sen hanke-ehdotus täyttää edellä esitetyt kriteerit, ja
2.      kaavoitusviranomaisen arvioinnissa päädytään samaan lopputulokseen, kun otetaan huomioon kansallisissa kaavoitusta koskevissa puitteissa ja näissä suuntaviivoissa määritellyt laajemmat strategiset ja kansallista toimintalinjaa koskevat parametrit,
kaavoitusviranomainen voi hyväksyä tällaisen hankkeen, vaikka merkityksellisen maankäyttösuunnitelman tai rakennuskaavan erityiset tavoitteet antaisivat toisin  ymmärtää.
– –”
Vuoden 2000 lain 28 §:n 1C momentin mukaan kaavoitusviranomaisten on tehtäviään hoitaessaan lisäksi noudatettava tämän erityisvaatimuksen nro 3 kaltaisia erityisvaatimuksia.
Tältä osin on todettava ensinnäkin, että jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä voi olla sääntöjä tai vaatimuksia, joiden noudattamista direktiivin 2011/92 soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden suunnittelu edellyttää ja joilla voidaan tarvittaessa sulkea pois tiettyjä vaihtoehtoja, yksittäistapauksen olosuhteissa jopa ympäristölle suotuisampia vaihtoehtoja.
Direktiivi 2001/42 on annettu juuri tästä syystä, kuten sen valmisteluasiakirjoista ilmenee. Ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (KOM(96) 511 lopullinen) (EYVL 1997, C 129, s. 14) näet ilmenee, että direktiivin 2001/42 antamista perusteltiin erityisesti sillä, että direktiivin 85/337 soveltaminen oli osoittanut, että hankkeita arvioitaessa niillä oli aikaisempien kaavoitustoimenpiteiden nojalla todettu jo olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia ja että vaikka näitä vaikutuksia oli siis mahdollista tutkia kyseisen arvioinnin yhteydessä, niitä ei ollut enää mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon kyseessä olevaa hanketta hyväksyttäessä, joten tällaisia vaikutuksia olisi tarkoituksenmukaisempaa tarkastella  jo valmistelevien toimenpiteiden vaiheessa ja ottaa ne huomioon tässä yhteydessä.
Kuten tämän tuomion 24 kohdasta ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa vuoden 2018 suuntaviivoista on kuitenkin tehty direktiivissä 2001/42 tarkoitettu ympäristöarviointi.
Toiseksi yhtäältä unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseisissä suuntaviivoissa korostetaan, että ”ehdotusten – – tueksi voidaan vaatia erityisiä arviointeja, joihin voi sisältyä – – merkityksellisiä ympäristöarviointia koskevia vaatimuksia, mukaan lukien [direktiivissä 2001/42 tarkoitettu strateginen ympäristöarviointi], [direktiivissä 2011/92 tarkoitettu ympäristövaikutusten arviointi], [direktiivissä 92/43 tarkoitettu] asianmukainen arviointi ja tarvittaessa ekologisen vaikutuksen arviointi”.
Toisaalta ei ole ilmeistä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava, että vuoden 2000 lain 28 §:n 1C momentissa säädetyllä kaavoitusviranomaisten velvollisuudella noudattaa kaavoituspolitiikkaa koskevia erityisvaatimuksia, jotka mahdollisesti sisältyvät pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin suuntaviivoihin, voitaisiin puuttua tavalla tai toisella Irlannin toimivaltaisille viranomaisille kyseisen lain X osan, jolla direktiivi 2011/92 saatetaan osaksi Irlannin oikeusjärjestystä, mukaan kuuluviin velvollisuuksiin ja erityisesti kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettyyn velvollisuuteen  tunnistaa, kuvata ja arvioida tarkoituksenmukaisella tavalla kussakin yksittäistapauksessa hankkeen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset kaikkiin viimeksi mainitussa säännöksessä lueteltuihin tekijöihin.
On vielä todettava, että erityisvaatimuksen nro 3 sanamuodosta näyttää joka tapauksessa ilmenevän – siltä osin kuin siinä todetaan, että kaavoitusviranomainen ”voi” hyväksyä hankkeen –, että tämä vaatimus ei ole ehdoton eikä siinä siis vaadita aina lisäämään rakennusten korkeutta sovellettavassa maankäyttösuunnitelmassa mahdollisesti määrättyyn korkeuteen nähden, mikä seikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös kuitenkin tarkastettava.
Edellä esitetyn perusteella neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiiviä 2011/92 on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on silloin, kun ne päättävät myöntää luvan tai olla myöntämättä lupaa hankkeelle, toimittava sellaisten suuntaviivojen mukaisesti, joissa vaaditaan mahdollisuuksien mukaan lisäämään rakennusten korkeutta ja joista on tehty direktiivin 2001/42 mukainen ympäristöarviointi.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 ja 3 kohtaa
on tulkittava siten, että
suunnitelma kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, kun ensinnäkin sen on valmistellut paikallisviranomainen yhteistyössä kyseisessä suunnitelmassa tarkoitetun hankkeen toteuttajan kanssa ja kyseinen viranomainen on hyväksynyt sen, toiseksi se on hyväksytty toisessa suunnitelmassa tai ohjelmassa olevan määräyksen perusteella ja kolmanneksi siinä suunnitellaan toisessa suunnitelmassa tai ohjelmassa suunnitelluista hankkeista poikkeavia hankkeita, sillä edellytyksellä kuitenkin, että tämä suunnitelma sitoo ainakin hankkeita koskevien lupien myöntämiseen toimivaltaisia viranomaisia.
2)
Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2011/92/EU, sellaisena kuin se on muutettuna 16.4.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU,
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on silloin, kun ne päättävät myöntää luvan tai olla myöntämättä lupaa hankkeelle, toimittava sellaisten suuntaviivojen mukaisesti, joissa vaaditaan mahdollisuuksien mukaan lisäämään rakennusten korkeutta ja joista on tehty direktiivin 2001/42 mukainen ympäristöarviointi.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: englanti.