CELEX: 62019TJ0791
Wettbewerb
Missbrauch einer beherrschenden Stellung
Markt für Schienengüterverkehrsdienstleistungen
Beschluss, mit dem eine Beschwerde zurückgewiesen wird
Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 773/2004
Angemessene Frist
Interesse der Union an der weiteren Prüfung einer Beschwerde
Bestimmung der Behörde, die am besten in der Lage ist, die Beschwerde zu prüfen
Kriterien
Offensichtlicher Beurteilungsfehler
Systemische oder allgemeine Mängel in Bezug auf die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit
Gefahr einer Verletzung der Rechte des Beschwerdeführers bei Zurückweisung einer Beschwerde
Begründungspflicht

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Klägerin, die Sped-Pro S.A., ist eine Gesellschaft mit Sitz in Warschau (Polen), die im Speditionsdienstleistungssektor tätig ist. Im Rahmen dieser Tätigkeit nutzte sie die Schienengüterverkehrsdienste der PKP Cargo S.A., einer vom polnischen Staat kontrollierten Gesellschaft.
Am 4. November 2016 reichte die Klägerin bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101] und [102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln (
ABl. 2003, L 1, S. 1
) gegen PKP Cargo ein (im Folgenden: Beschwerde). Darin machte sie u. a. geltend, dass PKP Cargo ihre beherrschende Stellung im Sinne von Art. 102 AEUV auf dem Markt für Schienengüterverkehrsdienste in Polen missbraucht habe, indem sie es im Wesentlichen abgelehnt habe, mit ihr einen mehrjährigen Kooperationsvertrag zu Marktbedingungen zu schließen. Die Klägerin reichte am 24. August 2017 eine Ergänzung zu dieser Beschwerde ein.
Mit Schreiben vom 13. September 2017 (im Folgenden: Orientierungsschreiben) teilte die Kommission der Klägerin mit, dass sie beabsichtige, die Beschwerde gemäß Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 773/2004 der Kommission vom 7. April 2004 über die Durchführung von Verfahren auf der Grundlage der Artikel [101] und [102 AEUV] durch die Kommission (
ABl. 2004, L 123, S. 18
) zurückzuweisen.
Die Klägerin reichte am 19. Oktober, 19. Dezember und 21. Dezember 2017 sowie am 8. Januar, 29. Juni und 4. Oktober 2018 Stellungnahmen und ergänzende Informationen ein. Außerdem fanden am 5. Dezember 2017 und am 26. April 2018 zwei Treffen zwischen der Klägerin und der Kommission statt.
Mit Beschluss C(2019) 6099 final vom 12. August 2019 (Sache AT.40459 – Eisenbahnspedition in Polen – PKP Cargo) (im Folgenden: angefochtener Beschluss) wies die Kommission die Beschwerde nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 773/2004 im Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass der Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Präsident des Amtes für Wettbewerbs- und Verbraucherschutz, Polen, im Folgenden: polnische Wettbewerbsbehörde) besser in der Lage sei, sie zu prüfen.
Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschrift, die am 15. November 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Am 30. Januar 2020 hat die Kommission ihre Klagebeantwortung bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht.
Die Erwiderung und die Gegenerwiderung sind am 7. April bzw. 26. Juni 2020 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen.
Mit Entscheidung vom 25. Mai 2020 hat der Präsident der Zehnten Kammer des Gerichts die Republik Polen als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen. Die Republik Polen hat am 30. August 2020 einen Streithilfeschriftsatz eingereicht, zu dem die Klägerin am 29. September 2020 Stellung genommen hat. Am 8. Oktober 2020 hat der Präsident der Zehnten Kammer des Gerichts jedoch entschieden, diese Stellungnahme nicht zu den Akten zu nehmen, da sie verspätet eingereicht worden war.
Auf Vorschlag der Zehnten Kammer hat das Gericht gemäß Art. 28 seiner Verfahrensordnung entschieden, die Rechtssache an einen erweiterten Spruchkörper zu verweisen.
Da ein Mitglied der Zehnten erweiterten Kammer an der weiteren Mitwirkung am Verfahren gehindert war, hat sich der Präsident des Gerichts am 20. Juli 2021 gemäß Art. 17 Abs. 2 der Verfahrensordnung dazu bestimmt, die Kammer in der vorliegenden Rechtssache zu ergänzen. Gemäß Art. 10 Abs. 5 der Verfahrensordnung hat er in dieser Rechtssache auch den Vorsitz in der Kammer übernommen.
In der mündlichen Verhandlung vom 17. September 2021 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Die Klägerin beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären,
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen,
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Die Republik Polen unterstützt die Anträge der Kommission.
Rechtliche Würdigung
Die Klägerin macht drei Klagegründe geltend. Der erste Klagegrund besteht aus zwei Teilen, mit denen sie im Wesentlichen eine Verletzung ihres Rechts darauf, dass ihre Angelegenheit innerhalb einer angemessenen Frist behandelt wird, und einen Begründungsmangel des angefochtenen Beschlusses rügt. Mit dem zweiten Klagegrund macht sie einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit in Polen geltend. Der dritte Klagegrund betrifft das Interesse der Union an der weiteren Prüfung der Beschwerde.
Zunächst ist der erste Teil des ersten Klagegrundes, dann der dritte Klagegrund und schließlich der zweite Klagegrund zusammen mit dem zweiten Teil des ersten Klagegrundes zu prüfen.
Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: Verletzung des Rechts der Klägerin auf Behandlung ihrer Angelegenheit innerhalb einer angemessenen Frist
Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission gegen den Grundsatz der angemessenen Frist verstoßen habe, da sie den angefochtenen Beschluss fast drei Jahre nach der Einreichung der Beschwerde und knapp zwei Jahre nach der Zustellung des Orientierungsschreibens an die Klägerin erlassen habe. Damit habe die Kommission gegen Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1/2003 und Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verstoßen.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die Einhaltung einer angemessenen Frist bei der Durchführung von Verwaltungsverfahren im Bereich der Wettbewerbspolitik einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt, dessen Wahrung die Gerichte der Union zu sichern haben (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2012, Heineken Nederland und Heineken/Kommission,
C-452/11 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2012:829
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Grundsatz der angemessenen Dauer eines Verwaltungsverfahrens wurde in Art. 41 Abs. 1 der Charta bestätigt, nach dem jede Person ein Recht darauf hat, dass ihre Angelegenheiten von den Organen und Einrichtungen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden (vgl. Urteil vom 15. Juli 2015, HIT Groep/Kommission,
T‑436/10
,
EU:T:2015:514
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 teilt die Kommission, wenn sie der Auffassung ist, dass die ihr vorliegenden Angaben es nicht rechtfertigen, einer Beschwerde nachzugehen, dem Beschwerdeführer die Gründe hierfür mit und setzt ihm eine Frist zur schriftlichen Stellungnahme. Gemäß Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung weist sie, wenn sich der Beschwerdeführer innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist äußert und seine schriftlichen Ausführungen nicht zu einer anderen Würdigung der Beschwerde führen, die Beschwerde durch Entscheidung ab.
Ein Beschwerdeführer hat daher ein Recht darauf, dass ein die Beschwerde zurückweisender Beschluss an ihn gerichtet wird, und die Kommission ist verpflichtet, über die Beschwerde innerhalb einer angemessenen Frist zu entscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 2013, BVGD/Kommission,
T-104/07 und T-339/08
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:366
, Rn.
).
Zwar hat der Gerichtshof in Rn. 32 des Urteils vom 28. Januar 2021, Qualcomm und Qualcomm Europe/Kommission (
C-466/19 P
,
EU:C:2021:76
), ausgeführt, dass die Verletzung des Grundsatzes der Einhaltung einer angemessenen Frist die Nichtigerklärung einer am Ende eines auf Art. 101 oder 102 AEUV gestützten Verwaltungsverfahrens erlassenen Entscheidung, mit der Zuwiderhandlungen festgestellt werden, nur rechtfertigen kann, wenn erwiesen ist, dass der Verstoß die Verteidigungsrechte der betroffenen Unternehmen beeinträchtigte. Diese Feststellung des Gerichtshofs ist jedoch im Licht der Umstände der Rechtssache zu sehen, in der dieses Urteil ergangen ist. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei dem in jener Rechtssache streitigen Beschluss um einen nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassenen Beschluss mit der Aufforderung, Auskünfte zu erteilen, als Ermittlungsinstrument im Rahmen eines laufenden Verwaltungsverfahrens handelte. In diesem Zusammenhang ist der Gerichtshof in Rn. 33 des genannten Urteils im Wesentlichen zu dem Ergebnis gelangt, dass das Vorbringen, mit dem eine übermäßig lange Dauer des Verwaltungsverfahrens gerügt wird, nicht im Rahmen einer Klage, die einen solchen Beschluss zum Gegenstand hat, sondern im Rahmen einer Klage erheblich ist, die den Beschluss betrifft, mit dem die Kommission dieses Verwaltungsverfahren durch Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 101 oder 102 AEUV abschließt.
Zwar handelt es sich bei der Entscheidung der Kommission, eine Beschwerde zurückzuweisen, nicht um einen „Beschluss, mit dem Zuwiderhandlungen festgestellt werden“, doch wird damit, anders als mit dem streitigen Beschluss in der oben in Rn. 24 angeführten Rechtssache, das Verwaltungsverfahren vor der Kommission abgeschlossen. Deshalb würde das Recht des Beschwerdeführers darauf, dass seine Angelegenheiten innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden, wie es Art. 41 Abs. 1 der Charta verlangt, unter Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Charta ausgehöhlt, wenn die Pflicht der Kommission, bei der Prüfung der bei ihr eingereichten Beschwerden den Grundsatz der angemessenen Frist zu beachten, verneint würde.
Zweitens ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall zwischen der Einreichung der Beschwerde und dem Erlass des angefochtenen Beschlusses etwa zwei Jahre und neun Monate verstrichen sind.
Obwohl die Kommission dies damit zu rechtfertigen sucht, dass die Beschwerde komplexe Sach- und Rechtsfragen aufwerfe und die Klägerin eine Ergänzung zur Beschwerde sowie zusätzliche Stellungnahmen und Informationen vorgelegt habe, hat sie sich im angefochtenen Beschluss, der insgesamt nur 31 Erwägungsgründe auf weniger als sieben Seiten umfasst, im Wesentlichen auf die Behauptung beschränkt, dass die polnische Wettbewerbsbehörde besser in der Lage sei, die Beschwerde zu prüfen. Wie die Klägerin geltend macht, erforderte diese Schlussfolgerung jedoch keine komplexe tatsächliche oder rechtliche Bewertung der in der Beschwerde beanstandeten wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen.
Außerdem ist die Kommission nicht ihrer Pflicht nachgekommen, dem Beschwerdeführer innerhalb der Regelfrist von vier Monaten nach Eingang der Beschwerde gemäß den Rn. 61 und 62 in Verbindung mit den Rn. 55 und 56 der Bekanntmachung der Kommission über die Behandlung von Beschwerden durch die Kommission gemäß Artikel [101] und [102 AEUV] (
ABl. 2004, C 101, S. 65
) mitzuteilen, wie sie auf der Grundlage der Beschwerde weiter vorzugehen beabsichtigt. Auch wenn es sich, wie aus Rn. 61 dieser Bekanntmachung hervorgeht, um eine Regelfrist handelt, ist doch festzustellen, dass zwischen der Einreichung der Beschwerde und der Zustellung des Orientierungsschreibens an die Klägerin ungefähr zehn Monate vergangen sind, was diese Regelfrist bei Weitem überschreitet.
Wie dem auch sei und ohne dass abschließend über die Frage entschieden zu werden braucht, ob die Kommission gegen ihre Pflicht verstoßen hat, die Beschwerde innerhalb einer angemessenen Frist zu behandeln, ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass der Verstoß gegen den Grundsatz der angemessenen Frist die Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission nur rechtfertigen kann, wenn dieser sich auf den Ausgang des Verfahrens auswirken konnte. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verstoß die Verteidigungsrechte des betroffenen Unternehmens beeinträchtigen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. September 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Kommission,
C-105/04 P
,
EU:C:2006:592
, Rn.
bis
).
Diese Rechtsprechung gilt entsprechend für Beschlüsse, mit denen eine Beschwerde gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 773/2004 zurückgewiesen wird, wobei allerdings darauf hinzuweisen ist, dass der Beschwerdeführer im Rahmen eines solchen Verfahrens kein Beklagter ist. Daraus folgt, dass ein Verstoß gegen diesen Grundsatz im Fall einer Klage gegen einen solchen Beschluss nur dann zu dessen Nichtigerklärung führen kann, wenn der Kläger nachweist, dass sich die Überschreitung der angemessenen Frist auf die Möglichkeit ausgewirkt hat, seinen Standpunkt in diesem Verfahren zu verteidigen. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn die Überschreitung der angemessenen Frist ihn daran gehindert hätte, tatsächliche oder rechtliche Gesichtspunkte zu den beanstandeten wettbewerbswidrigen Praktiken oder zum Interesse der Union an der Untersuchung des Falles zusammenzutragen oder vor der Kommission geltend zu machen.
Die Klägerin hat jedoch nichts vorgetragen, was belegen könnte, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt wäre.
Zum einen beschränkt sich die Klägerin nämlich darauf, im Wesentlichen geltend zu machen, dass die Dauer des Verwaltungsverfahrens „entscheidend“ gewesen sei, da die Verjährungsfrist für die Erhebung einer Schadensersatzklage durch die Einreichung der Beschwerde oder den Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht gemäß Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2014/104/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. November 2014 über bestimmte Vorschriften über Schadensersatzklagen nach nationalem Recht wegen Zuwiderhandlungen gegen wettbewerbsrechtliche Bestimmungen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union (
ABl. 2014, L 349, S. 1
) gehemmt oder unterbrochen worden sei.
Die Möglichkeit für die Klägerin, ihre Rechte nach Art. 102 AEUV geltend zu machen, indem sie bei den nationalen Gerichten eine Schadensersatzklage oder eine andere Klage in unmittelbarer Anwendung dieser Bestimmung erhebt, wobei die Grundsätze der Äquivalenz und Effektivität gewahrt sein müssen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Juni 1990, Factortame u. a.,
C-213/89
,
EU:C:1990:257
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 6. Juni 2013, Donau Chemie u. a.,
C-536/11
,
EU:C:2013:366
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung), hing jedoch nicht vom Ausgang des Beschwerdeverfahrens vor der Kommission ab, insbesondere nicht davon, dass die Kommission kein förmliches Prüfverfahren einleitet. Daher wirkte sich eine etwaige Überschreitung der angemessenen Frist seitens der Kommission nicht auf das Recht der Klägerin aus, eine solche Klage bei den nationalen Gerichten vor Ablauf der Verjährungsfrist zu erheben, ohne den Beschluss der Kommission abzuwarten, mit dem über ihre Beschwerde entschieden wird.
Zum anderen macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass bestimmte von der Republik Polen während des Verwaltungsverfahrens erlassene Maßnahmen die Wahrung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit in diesem Mitgliedstaat in Frage gestellt hätten. Sie trägt jedoch nichts vor, was belegen könnte, dass die Verschlechterung der Lage der Rechtsstaatlichkeit in Polen sie daran gehindert hätte, tatsächliche oder rechtliche Gesichtspunkte zu den beanstandeten wettbewerbswidrigen Praktiken oder zum Interesse der Union an der Untersuchung des Falles zusammenzutragen oder vor der Kommission geltend zu machen.
Der erste Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Interesse der Union an der weiteren Prüfung der Beschwerde
Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission gegen Art. 102 AEUV in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 Satz 2 EUV, Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 773/2004 und Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1/2003 verstoßen habe. Insbesondere seien der Kommission im angefochtenen Beschluss offensichtliche Fehler bei der Beurteilung des Interesses der Union an der weiteren Prüfung der Beschwerde unterlaufen, was dazu geführt habe, dass Art. 102 AEUV jede praktische Wirksamkeit genommen worden sei.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, der es nach Art. 105 Abs. 1 AEUV obliegt, auf die Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV zu achten, nach ständiger Rechtsprechung die Wettbewerbspolitik der Union festzulegen und durchzuführen hat und zu diesem Zweck über ein Ermessen bei der Behandlung von Beschwerden verfügt. Um der wirksamen Erledigung dieser Aufgabe willen darf sie den ihr vorliegenden Beschwerden daher unterschiedliche Priorität zuweisen. Dabei kann sie nicht nur die Reihenfolge festlegen, in der die Beschwerden geprüft werden, sondern auch eine Beschwerde mangels hinreichenden Unionsinteresses an der Fortführung der Untersuchung der Sache zurückweisen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Mai 2017, Agria Polska u. a./Kommission,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, Rn.
und
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Das Ermessen, über das die Kommission insoweit verfügt, ist jedoch nicht unbegrenzt. Die Kommission muss nämlich alle tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte aufmerksam prüfen, die ihr die Beschwerdeführer zur Kenntnis bringen (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2014, Si.mobil/Kommission,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Kommission, wenn sie Verhaltensnormen erlässt und durch ihre Veröffentlichung ankündigt, dass sie sie von nun an auf die von ihnen erfassten Fälle anwenden werde, die Ausübung ihres Ermessens beschränkt und nicht von diesen Normen abweichen darf, ohne dass dies gegebenenfalls wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung oder des Vertrauensschutzes geahndet würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2017, H&R ChemPharm/Kommission,
C‑95/15 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2017:125
, Rn.
). Im vorliegenden Fall hat sich die Kommission durch den Erlass ihrer Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden (
ABl. 2004, C 101, S. 43
), die Orientierungshilfen zur Klärung u. a. der Frage enthält, unter welchen Voraussetzungen davon auszugehen ist, dass die Kommission bzw. eine nationale Wettbewerbsbehörde oder mehrere nationale Wettbewerbsbehörden besser in der Lage sind, eine Beschwerde zu prüfen, in der Ausübung ihres Ermessens bei der Behandlung von Beschwerden beschränkt.
Die gerichtliche Kontrolle von Beschlüssen, mit denen eine Beschwerde zurückgewiesen wird, darf nicht dazu führen, dass das Gericht seine Beurteilung des Unionsinteresses an diejenige der Kommission setzt; vielmehr soll mit der Kontrolle überprüft werden, ob der streitige Beschluss nicht auf unzutreffenden Tatsachenfeststellungen beruht und ob er nicht mit einem Rechtsfehler, einem offensichtlichen Beurteilungsfehler oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist (vgl. Urteil vom 11. Januar 2017, Topps Europe/Kommission,
T‑699/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:2
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im angefochtenen Beschluss hat die Kommission die Beschwerde im Wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, dass die polnische Wettbewerbsbehörde besser in der Lage sei, sie zu prüfen, da erstens die geltend gemachte Zuwiderhandlung im Wesentlichen auf den polnischen Markt beschränkt sei und zweitens diese Behörde den Markt für Schienengüterverkehrsdienste in Polen und die Praktiken von PKP Cargo im Detail kenne, weil sie seit 2004 in diesem Sektor mehrere Untersuchungen durchgeführt und Entscheidungen erlassen habe.
Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission zum einen hinsichtlich der Definition des von den beanstandeten wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen betroffenen Marktes offensichtliche Beurteilungsfehler begangen habe und zum anderen auch andere Faktoren hätte berücksichtigen müssen, die ein Interesse der Union an der weiteren Prüfung der Beschwerde belegen könnten.
Erstens ist zur Definition des Marktes, der von den beanstandeten wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen betroffen ist, zunächst festzustellen, dass die Klägerin geltend macht, dass die missbräuchlichen Praktiken von PKP Cargo Wirkungen über den nationalen Markt hinaus entfaltet hätten, so dass die Kommission besser in der Lage gewesen wäre, sie zu prüfen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wenn die Wirkungen der in einer Beschwerde behaupteten Zuwiderhandlungen im Wesentlichen nur im Hoheitsgebiet eines einzigen Mitgliedstaats spürbar sind und wenn der Beschwerdeführer hinsichtlich dieser Zuwiderhandlungen den Rechtsweg zu den zuständigen Gerichten und Verwaltungsbehörden dieses Mitgliedstaats beschritten hat, berechtigt ist, die Beschwerde wegen fehlenden Unionsinteresses zurückzuweisen, wofür jedoch Voraussetzung ist, dass die Rechte des Beschwerdeführers von den nationalen Stellen ausreichend geschützt werden können, was bedeutet, dass diese in der Lage sein müssen, die tatsächlichen Gesichtspunkte für die Feststellung zusammenzutragen, ob die fraglichen Verhaltensweisen gegen die Art. 101 und 102 AEUV verstoßen (vgl. Urteil vom 3. Juli 2007, Au Lys de France/Kommission,
T-458/04
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2007:195
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 19. März 2012, Associazione Giùlemanidallajuve/Kommission,
T-273/09
,
EU:T:2012:129
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In Ziff. 10 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden heißt es, dass eine einzelne nationale Wettbewerbsbehörde im Regelfall gut geeignet ist, Verfahren betreffend Vereinbarungen oder Verhaltensweisen durchzuführen, die den Wettbewerb hauptsächlich innerhalb ihres Hoheitsgebiets wesentlich beeinträchtigen, während nach Ziff. 14 der Bekanntmachung die Kommission vor allem dann besonders gut geeignet ist, sich eines Falls anzunehmen, wenn eine oder mehrere Vereinbarungen oder Verhaltensweisen, darunter Netze ähnlicher Vereinbarungen oder Verhaltensweisen, in mehr als drei Mitgliedstaaten (grenzübergreifende Märkte, bei denen mehr als drei Mitgliedstaaten oder mehrere nationale Märkte betroffen sind) Auswirkungen auf den Wettbewerb haben.
Im vorliegenden Fall geht aus dem angefochtenen Beschluss hervor, dass die beanstandeten missbräuchlichen Verhaltensweisen einem in Polen ansässigen Unternehmen, nämlich PKP Cargo, zuzurechnen seien und ein anderes, ebenfalls in Polen ansässiges Unternehmen, nämlich der Klägerin, schädigten. Außerdem hat die Klägerin in ihrer Beschwerde vorgetragen, dass PKP Cargo, auch wenn die Wirkungen dieser Verhaltensweisen in mehreren Mitgliedstaaten spürbar seien, eine beherrschende Stellung „auf dem polnischen Markt“ innehabe und dass der PKP Cargo zur Last gelegte Missbrauch einer beherrschenden Stellung grundsätzlich „auf dem polnischen Markt“ stattgefunden habe. Im Übrigen betrafen die in der Beschwerde angegebenen Marktanteile von PKP Cargo nur den polnischen Markt, da die Klägerin nicht behauptet und erst recht nicht nachgewiesen hat, dass PKP Cargo eine beherrschende Stellung auf anderen geografischen Märkten innehatte. Ebenso wiederholte die Klägerin in ihrem Schreiben vom 4. Oktober 2018 gegenüber der Kommission ihren Antrag, eine Untersuchung gegen PKP Cargo einzuleiten, um deren Missbrauch ihrer beherrschenden Stellung „auf dem Markt für den Schienengüterverkehr in Polen“ zu prüfen.
Der von der Klägerin angeführte Umstand, dass der Markt für Schienengüterverkehrsdienste in Polen für den Wettbewerb durch in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen offen gewesen sei, kann die Analyse der Kommission nicht in Frage stellen. Denn selbst wenn sich die beanstandeten missbräuchlichen Verhaltensweisen von PKP Cargo auch auf andere geografische Märkte hätten auswirken können, ergibt sich aus den Akten doch weder explizit noch implizit, dass PKP Cargo eine beherrschende Stellung auf diesen Märkten innegehabt hätte. Außerdem bedeutet die bloße Tatsache, dass PKP Cargo in mehreren Mitgliedstaaten Tochtergesellschaften betrieb bzw. hatte, nicht, dass dieses Unternehmen oder eine seiner Tochtergesellschaften auf anderen geografischen Märkten eine beherrschende Stellung innehatten.
Sodann ist der von der Klägerin angeführte Umstand, dass die behauptete Zuwiderhandlung geeignet gewesen sei, den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 102 AEUV zu beeinträchtigen, unerheblich. Die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten ist nämlich eine Voraussetzung für die Anwendung von Art. 102 AEUV, nicht aber für die Bestimmung der Behörde, die am besten in der Lage ist, eine Beschwerde zu prüfen.
Schließlich kann auch das Vorbringen der Klägerin, die Kommission habe in Rn. 25 Ziff. iv des angefochtenen Beschlusses zu Unrecht festgestellt, dass der „Schienenmarkt“ der relevante Dienstleistungsmarkt sei, obwohl es der „Markt für den Schienengüterverkehr“ sei, nicht durchgreifen. Diese Randnummer ist im Licht der Rn. 3, 21 und 26 des Beschlusses zu sehen, aus denen hervorgeht, dass der relevante Dienstleistungsmarkt der Markt für Schienengüterverkehrsdienste ist. Somit stellt die Bezugnahme auf den „Schienenmarkt“ in Rn. 25 Ziff. iv des angefochtenen Beschlusses allenfalls eine Ungenauigkeit dar, die keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses hat.
Unter diesen Umständen durfte die Kommission davon ausgehen, dass die beanstandeten missbräuchlichen Verhaltensweisen von PKP Cargo hauptsächlich den Markt für Schienengüterverkehrsdienste in Polen betrafen.
Zweitens bestreitet die Klägerin nicht die Feststellung der Kommission, dass die polnische Wettbewerbsbehörde den Markt für Schienengüterverkehrsdienste in Polen und die Praktiken von PKP Cargo im Detail kenne, weil sie seit 2004 in diesem Sektor mehrere Untersuchungen durchgeführt und Entscheidungen erlassen habe.
Folglich hat die Kommission keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, als sie die Auffassung vertrat, dass die beanstandeten Verhaltensweisen hauptsächlich den Markt für Schienengüterverkehrsdienste in Polen beträfen, dass die polnische Wettbewerbsbehörde den Sektor im Detail kenne und dass diese Behörde auf der Grundlage dieser Faktoren besser in der Lage sei, die Beschwerde zu prüfen.
Drittens macht die Klägerin geltend, die Kommission hätte bei der Beurteilung des Interesses der Union an der Untersuchung des Falles auch andere Kriterien berücksichtigen müssen.
Zunächst verweist sie auf die Rechtsprechung, nach der die Kommission bei der Prüfung des Interesses der Union an der Untersuchung des Falles zum einen die Schwere der geltend gemachten Beeinträchtigungen des Wettbewerbs und deren fortdauernde Wirkungen zu beurteilen hat, und zwar unter Berücksichtigung von Dauer und Gewicht der beanstandeten Zuwiderhandlungen sowie deren Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse in der Union (Urteil vom 23. April 2009, AEPI/Kommission,
C-425/07 P
,
EU:C:2009:253
, Rn.
), und zum anderen die Bedeutung der behaupteten Zuwiderhandlung für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes, die Wahrscheinlichkeit des Nachweises ihres Vorliegens sowie den Umfang der notwendigen Ermittlungsmaßnahmen gegeneinander abwägen muss (Urteil vom 18. September 1992, Automec/Kommission,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
, Rn.
). Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, dass die Kommission es unterlassen habe, alle diese Kriterien zu prüfen und gegeneinander abzuwägen, was rechtlich fehlerhaft sei und gegen die ihr obliegende Begründungspflicht verstoße.
Es trifft zu, dass sich die Kommission, wie die Klägerin ausführt, im angefochtenen Beschluss bei der Beurteilung des Unionsinteresses auf die oben in Rn. 42 genannten Kriterien beschränkt hat, ohne ausdrücklich die Schwere oder Bedeutung der behaupteten Zuwiderhandlung, das Fortdauern ihrer Wirkungen, die Wahrscheinlichkeit des Nachweises ihres Vorliegens und den Umfang der notwendigen Ermittlungsmaßnahmen zu prüfen.
Nach ständiger Rechtsprechung ist es jedoch, da bei der Einschätzung des durch eine Beschwerde begründeten Unionsinteresses auf die Umstände des Einzelfalls abzustellen ist, nicht angebracht, die Zahl der Beurteilungskriterien, die die Kommission heranziehen kann, einzuschränken oder ihr umgekehrt die ausschließliche Anwendung bestimmter Kriterien vorzuschreiben. In Anbetracht dessen, dass sich auf einem Gebiet wie dem Wettbewerbsrecht der tatsächliche und rechtliche Zusammenhang von Fall zu Fall beträchtlich unterscheiden kann, ist es möglich, bis dahin nicht in Betracht gezogene Kriterien zugrunde zu legen oder für die Beurteilung des Unionsinteresses einem einzigen Kriterium den Vorrang zu geben (vgl. Urteile vom 19. September 2013, EFIM/Kommission,
C-56/12 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2013:575
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 20. September 2018, Agria Polska u. a./Kommission,
C-373/17 P
,
EU:C:2018:756
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, klarzustellen, dass die Erkenntnisse aus dieser Rechtsprechung nicht durch die oben in Rn. 55 angeführte Rechtsprechung in Frage gestellt werden können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Mai 2001, IECC/Kommission,
C‑449/98 P
,
EU:C:2001:275
, Rn.
,
und
, und vom 20. September 2018, Agria Polska u. a./Kommission,
C-373/17 P
,
EU:C:2018:756
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Es kann nämlich sein, dass das Unionsinteresse unabhängig von der Schwere oder der Bedeutung der behaupteten Zuwiderhandlung, des Fortdauerns ihrer Wirkungen, der Wahrscheinlichkeit des Nachweises ihres Vorliegens oder des Umfangs der notwendigen Ermittlungsmaßnahmen die Kommission nicht verpflichtet, eine Beschwerde zu untersuchen, wenn eine nationale Wettbewerbsbehörde u. a. wegen ihrer Nähe zu den einschlägigen Beweisen, der Größe der von den beanstandeten Verhaltensweisen betroffenen Märkte oder der in der Vergangenheit erworbenen Kenntnisse von diesen Märkten und Verhaltensweisen besser in der Lage ist als die Kommission, die behauptete Zuwiderhandlung zu untersuchen.
Folglich war die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht verpflichtet, sämtliche Kriterien, die in der oben in Rn. 55 angeführten Rechtsprechung genannt sind, zu prüfen und gegeneinander abzuwägen.
Sodann macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass die Beschwerde eine neue Rechtsfrage aufwerfe, die im Rahmen des Wettbewerbsrechts der Union noch nicht geklärt worden sei, nämlich ob es einen Missbrauch einer beherrschenden Stellung im Sinne von Art. 102 AEUV darstelle, wenn der Zugang zu einer wesentlichen Infrastruktur („essential facility“) zu nicht diskriminierenden Bedingungen mit der Begründung verweigert werde, dass eine nicht beglichene Verbindlichkeit bestehe, was von dem den Zugang fordernden Unternehmen aber bestritten werde.
Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission nach Ziff. 15 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden besonders gut geeignet ist, sich eines Falles anzunehmen, wenn das Unionsinteresse einen Beschluss der Kommission erfordert, um die Wettbewerbspolitik der Union weiter zu entwickeln, wenn neue Wettbewerbsfragen auftreten oder um eine wirksame Durchsetzung der Wettbewerbsregeln sicherzustellen.
Selbst wenn die oben in Rn. 61 aufgeworfene Frage eine neue, für die Weiterentwicklung der Wettbewerbspolitik der Union wichtige Wettbewerbsfrage im Sinne von Ziff. 15 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden wäre, bedeutet dies noch nicht, dass die Kommission automatisch verpflichtet wäre, die Beschwerde zu prüfen. Bei der von der Klägerin aufgeworfenen „neuen“ Frage ginge es nämlich im Wesentlichen darum, ob die PKP Cargo vorgeworfenen missbräuchlichen Verhaltensweisen als objektiv gerechtfertigt anzusehen wären. Insoweit wäre nicht nur zu prüfen, ob PKP Cargo auf dem relevanten Markt eine beherrschende Stellung innehat, sondern auch, ob die – bestrittene – Verbindlichkeit tatsächlich besteht und ob die Verhaltensweisen Verdrängungswirkungen haben. Die Klägerin hat jedoch nicht nachgewiesen, dass die Kommission besser in der Lage gewesen wäre, eine solche Prüfung durchzuführen, obwohl die Verhaltensweisen hauptsächlich den polnischen Markt betrafen und die polnische Wettbewerbsbehörde den Sektor bereits im Detail kannte.
Folglich hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass im vorliegenden Fall das Kriterium des Vorliegens einer neuen für die Weiterentwicklung der Wettbewerbspolitik der Union wichtigen Wettbewerbsfrage Vorrang vor den oben in Rn. 42 genannten Kriterien haben muss.
Viertens ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, wonach die Kommission im angefochtenen Beschluss hätte prüfen müssen, ob PKP Cargo ein diskriminierendes Rabattsystem anwende und eine Forderung gegen sie gehabt habe, die ihre Weigerung, mit ihr einen Vertrag zu schließen, hätte rechtfertigen können. Die Kommission hat die Beschwerde nämlich nicht mit der Begründung zurückgewiesen, dass die ihr zur Verfügung stehenden Informationen nicht den Schluss zuließen, dass die beanstandeten Verhaltensweisen gegen Art. 102 AEUV verstießen, sondern mit der Begründung, dass die polnische Wettbewerbsbehörde besser in der Lage sei, sie zu prüfen. Daher musste die Kommission zu diesen Fragen nicht Stellung nehmen.
Fünftens ist der von der Klägerin angeführte Umstand, dass die polnische Wettbewerbsbehörde es mit Schreiben vom 21. August und vom 7. Oktober 2019 abgelehnt habe, der Beschwerde nachzugehen, unerheblich, da diese Weigerung erst nach Erlass des angefochtenen Beschlusses erfolgt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Januar 2021, Qualcomm und Qualcomm Europe/Kommission,
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
, Rn.
).
Sechstens ist der unstreitige Umstand, dass die Entscheidungen der polnischen Wettbewerbsbehörde, mit denen eine Beschwerde zurückgewiesen wird, nach polnischem Recht nicht gerichtlich angefochten werden können, nicht geeignet, die Kommission zur Prüfung der Beschwerde zu verpflichten. Nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ist es nämlich Sache der Mitgliedstaaten, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit für den Einzelnen die Einhaltung seines Rechts auf wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist, und nicht der Kommission, durch die Einleitung einer Untersuchung etwaige Unzulänglichkeiten des gerichtlichen Rechtsschutzes auf nationaler Ebene auszugleichen. Außerdem hatte die Klägerin jedenfalls die Möglichkeit, bei den nationalen Gerichten Klagen auf Ersatz des Schadens, der ihr durch die mit der Beschwerde beanstandeten Verhaltensweisen entstanden sein soll, zu erheben, um die Einhaltung von Art. 102 AEUV zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. September 2018, Agria Polska u. a./Kommission,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, Rn.
und
).
Soweit die Klägerin schließlich auch einen Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 Satz 2 EUV geltend macht, genügt der Hinweis, dass sie insoweit kein eigenständiges Argument vorgebracht hat.
Der dritte Klagegrund ist damit als unbegründet zurückzuweisen.
Sodann ist das Vorbringen der Klägerin im Rahmen des zweiten Klagegrundes und des zweiten Teils des ersten Klagegrundes zum Vorliegen systemischer und allgemeiner Mängel der Rechtsstaatlichkeit in Polen zu prüfen, mit dem dargetan werden soll, dass eine echte Gefahr bestanden habe, dass ihre Rechte als Beschwerdeführerin auf nationaler Ebene nicht hinreichend gewahrt würden.
Zum zweiten Klagegrund und zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes: Wahrung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit in Polen
Mit dem zweiten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Kommission habe ihr durch Art. 2 EUV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta gewährleistetes Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verletzt. Die Kommission sei in Anbetracht der systemischen oder allgemeinen Mängel der Rechtsstaatlichkeit in Polen und insbesondere der fehlenden Unabhängigkeit der polnischen Wettbewerbsbehörde und der in diesem Bereich zuständigen nationalen Gerichte besser in der Lage gewesen, die Beschwerde zu prüfen.
Die Klägerin führt konkret mehrere Gesichtspunkte zum Beleg dafür an, dass die polnische Wettbewerbsbehörde der Exekutive unterstehe und die für die Überprüfung ihrer Entscheidungen zuständigen nationalen Gerichte, nämlich der Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – XVII Wydział Sądu Okręgowego w Warszawie (Gericht für Wettbewerbs- und Verbraucherschutzsachen, XVII. Abteilung des Regionalgerichts Warschau, Polen) und die Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten) des Sąd Najwyższy (Oberstes Gericht, Polen), nicht jede Gewähr für Unabhängigkeit böten, wie es sich insbesondere der Rechtsprechung des Gerichtshofs entnehmen lasse. Außerdem führt sie mehrere spezifische, sich auf die Umstände des vorliegenden Falles, die Art der behaupteten Zuwiderhandlung und deren tatsächlichen Kontext beziehende Anhaltspunkte an, die belegen sollen, dass es ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gebe, dass sie der echten Gefahr ausgesetzt wäre, dass ihre Rechte verletzt würden, wenn ihre Angelegenheit von den nationalen Stellen geprüft werden müsse. Mit dem zweiten Teil des ersten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission habe dies nicht berücksichtigt und den angefochtenen Beschluss insoweit nicht rechtlich hinreichend begründet.
Die Kommission und die Republik Polen treten dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Im angefochtenen Beschluss hat die Kommission geprüft, ob systemische oder allgemeine Mängel der Rechtsstaatlichkeit in Polen es ihr verwehren, die Beschwerde mit der Begründung zurückzuweisen, dass die polnische Wettbewerbsbehörde besser in der Lage sei, sie zu prüfen, und dabei das Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), im Wege der Analogie herangezogen.
Die Republik Polen wendet sich jedoch dagegen, dass diese Rechtsprechung im vorliegenden Fall im Wege der Analogie herangezogen wird, und führt insoweit u. a. aus, dass sie sich auf die Zusammenarbeit zwischen nationalen Gerichten in Strafsachen, insbesondere auf die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls, und nicht auf Beschlüsse beziehe, mit denen eine wettbewerbsrechtliche Beschwerde zurückgewiesen werde. Außerdem betreffe das Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 1 EUV und die Gefahr einer Verletzung des Grundrechts auf ein faires Verfahren vor einem unabhängigen Gericht in Art. 47 Abs. 2 der Charta. Diese Bestimmungen gälten jedoch nicht für Verwaltungsbehörden wie die polnische Wettbewerbsbehörde.
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Kommission die Erkenntnisse aus dem Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), im vorliegenden Fall im Wege der Analogie heranziehen durfte.
In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass, wenn eine Person, gegen die ein Europäischer Haftbefehl ergangen ist, ihrer Übergabe an die ausstellende Justizbehörde unter Berufung auf das Vorhandensein systemischer oder zumindest allgemeiner Mängel widerspricht, die ihrer Ansicht nach geeignet sind, die Unabhängigkeit der Justiz im Ausstellungsmitgliedstaat zu beeinträchtigen und damit den Wesensgehalt ihres Grundrechts auf ein faires Verfahren anzutasten, die vollstreckende Justizbehörde bei ihrer Entscheidung über die Übergabe dieser Person an die Behörden des Ausstellungsmitgliedstaats beurteilen muss, ob eine echte Gefahr besteht, dass die betreffende Person eine Verletzung des genannten Grundrechts erleidet (vgl. Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality [Mängel des Justizsystems],
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dazu muss die vollstreckende Justizbehörde nach Auffassung des Gerichtshofs eine zweistufige Prüfung vornehmen.
In einem ersten Schritt muss sie auf der Grundlage objektiver, zuverlässiger, genauer und gebührend aktualisierter Angaben über das Funktionieren des Justizsystems im Ausstellungsmitgliedstaat beurteilen, ob eine echte Gefahr der Verletzung des Grundrechts auf ein faires Verfahren gegeben ist, die mit einer mangelnden Unabhängigkeit der Gerichte des Ausstellungsmitgliedstaats aufgrund systemischer oder allgemeiner Mängel in diesem Staat zusammenhängt (vgl. Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality [Mängel des Justizsystems],
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Stellt die vollstreckende Justizbehörde fest, dass die in diesem ersten Schritt geprüften Voraussetzungen erfüllt sind, muss sie in einem zweiten Schritt konkret und genau prüfen, ob es unter den gegebenen Umständen ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gibt, dass die gesuchte Person nach ihrer Übergabe an den Ausstellungsmitgliedstaat einer solchen Gefahr ausgesetzt sein wird (vgl. Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality [Mängel des Justizsystems],
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Gerichtshof hat auch klargestellt, dass die vollstreckende Justizbehörde in bestimmten, genau abgegrenzten Fällen verpflichtet wäre, die Vollstreckung von Europäischen Haftbefehlen, die von dem besagten Mitgliedstaat ausgestellt worden sind, ohne Weiteres abzulehnen, ohne in irgendeiner Weise konkret prüfen zu müssen, ob die betroffene Person der echten Gefahr ausgesetzt ist, dass ihr Grundrecht auf ein faires Verfahren in seinem Wesensgehalt angetastet wird (vgl. Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality [Mängel des Justizsystems],
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, Rn.
).
In Bezug auf die Frage, ob die oben in Rn. 81 angeführte Rechtsprechung im vorliegenden Fall herangezogen werden konnte, ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Erlasses, d. h. am 12. August 2019, zu beurteilen ist (vgl. die oben in Rn. 66 angeführte Rechtsprechung). Selbst wenn also Ereignisse, die nach diesem Zeitpunkt eingetreten sind, es erlauben sollten, gemäß dieser Rechtsprechung vom zweiten Schritt der Prüfung abzusehen, ist festzustellen, dass die entsprechenden Voraussetzungen zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses nicht erfüllt waren.
Nach dieser Klarstellung ist mit der Republik Polen anzuerkennen, dass es offenkundige Unterschiede zwischen den Umständen gibt, die dem Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), zugrunde lagen, und denen, die der vorliegenden Rechtssache zugrunde liegen. Jedoch rechtfertigen es mehrere grundsätzliche Erwägungen, die Erkenntnisse aus diesem Urteil im Wege der Analogie für die Bestimmung der Wettbewerbsbehörde heranzuziehen, die am besten in der Lage ist, eine Beschwerde zu prüfen, mit der eine Zuwiderhandlung gegen die Art. 101 und 102 AEUV gerügt wird.
Erstens ist nämlich daran zu erinnern, dass die grundlegende Prämisse, dass jeder Mitgliedstaat die in Art. 2 EUV genannten gemeinsamen Werte mit allen übrigen Mitgliedstaaten teilt und anerkennt, dass diese sie mit ihm teilen, die Existenz gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten und insbesondere ihren Gerichten bei der Anerkennung dieser Werte, auf die sich die Union gründet und zu denen die Rechtsstaatlichkeit gehört, und damit bei der Beachtung des Unionsrechts, mit dem sie umgesetzt werden, impliziert und rechtfertigt (Urteil vom 24. Juni 2019, Kommission/Polen [Unabhängigkeit des Obersten Gerichts],
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, Rn.
und
).
Diese grundlegende Prämisse gilt auch im Verhältnis zwischen der Kommission, den nationalen Wettbewerbsbehörden und den nationalen Gerichten bei der Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV. Denn sowohl mit den Vorschriften über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, um die es in dem oben in Rn. 76 angeführten Urteil ging (vgl. Urteile vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality [Mängel des Justizsystems],
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, Rn.
und
, und vom 25. Juli 2018, Generalstaatsanwaltschaft [Haftbedingungen in Ungarn],
C-220/18 PPU
,
EU:C:2018:589
, Rn.
), als auch mit den Vorschriften über das europäische Wettbewerbsnetz und die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Gerichten der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV, um die es hier geht (vgl. insbesondere Erwägungsgründe 15, 21 und 28, Art. 11 Abs. 1 und Art. 15 der Verordnung Nr. 1/2003 sowie Ziff. 2 a. E. der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden), wird ein System der engen Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden geschaffen, das auf den Grundsätzen der gegenseitigen Anerkennung, des gegenseitigen Vertrauens und der loyalen Zusammenarbeit beruht.
Nach den Art. 4 und 5 der Verordnung Nr. 1/2003 verfügen die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV über parallele Zuständigkeiten, und die Systematik der Verordnung Nr. 1/2003 beruht auf einer engen Zusammenarbeit zwischen ihnen (Urteil vom 16. Oktober 2013, Vivendi/Kommission,
T-432/10
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:538
, Rn.
). Ferner müssen die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten nach Art. 35 Abs. 1 dieser Verordnung die wirksame Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV im öffentlichen Interesse sicherstellen, wobei zu den von den Mitgliedstaaten bestimmten Wettbewerbsbehörden auch Gerichte gehören können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Dezember 2010, VEBIC,
C-439/08
,
EU:C:2010:739
, Rn.
und
). Nach Art. 4 der Richtlinie (EU) 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Schaffung von Mitteln für eine wirksamere Durchführung der Wettbewerbsregeln und zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts (
ABl. 2019, L 11, S. 3
) müssen diese Behörden die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit gewährleisten. Zwar war die Frist zur Umsetzung dieser Richtlinie noch nicht abgelaufen, als der angefochtene Beschluss erlassen wurde, doch müssen die Mitgliedstaaten gleichwohl den Erlass von Vorschriften unterlassen, die geeignet sind, das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage zu stellen (vgl. Urteile vom 18. Dezember 1997, Inter-Environnement Wallonie,
C-129/96
,
EU:C:1997:628
, Rn.
, und vom 2. Juni 2016, Pizzo,
C-27/15
,
EU:C:2016:404
, Rn.
).
Überdies erzeugen Art. 101 Abs. 1 und Art. 102 AEUV unmittelbare Wirkungen in den Beziehungen zwischen Einzelnen und lassen in deren Person Rechte entstehen, die die nationalen Gerichte zu wahren haben. Die Befugnis zur Anwendung dieser Vorschriften teilt die Kommission mit den nationalen Gerichten. Diese Zuweisung von Befugnissen ist durch die Pflicht von Kommission und nationalen Gerichten zu loyaler Zusammenarbeit gekennzeichnet (Urteil vom 18. September 1992, Automec/Kommission,
T-24/90
,
EU:T:1992:97
, Rn.
). Dies wird durch Ziff. 15 der Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Gerichten der EU‑Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Artikel [101] und [102 AEUV] (
ABl. 2004, C 101, S. 54
) bestätigt, wonach die Kommission und die nationalen Gerichte zur gegenseitigen loyalen Zusammenarbeit verpflichtet sind.
Folglich beruht – wie beim Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – die Zusammenarbeit zwischen der Kommission, den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten und den nationalen Gerichten bei der Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV auf den Grundsätzen der gegenseitigen Anerkennung, des gegenseitigen Vertrauens und der loyalen Zusammenarbeit, die jede dieser Behörden und jedes dieser Gerichte – von außergewöhnlichen Umständen abgesehen – verpflichten, davon auszugehen, dass alle anderen Behörden und Gerichte das Unionsrecht und insbesondere die dort anerkannten Grundrechte beachten.
Zweitens ergibt sich aus der oben in Rn. 45 angeführten Rechtsprechung, dass die Kommission, wenn die Wirkungen der in einer Beschwerde behaupteten Zuwiderhandlungen im Wesentlichen nur im Hoheitsgebiet eines einzigen Mitgliedstaats spürbar sind und der Beschwerdeführer hinsichtlich dieser Zuwiderhandlungen den Rechtsweg zu den zuständigen Gerichten oder Verwaltungsbehörden dieses Mitgliedstaats beschritten hat, berechtigt ist, die Beschwerde wegen fehlenden Unionsinteresses zurückzuweisen, allerdings nur dann, wenn die Rechte des Beschwerdeführers von den nationalen Stellen ausreichend geschützt werden können.
Nach dieser Rechtsprechung ist die Kommission somit bereits verpflichtet, sich vor der Zurückweisung einer Beschwerde wegen fehlenden Unionsinteresses zu vergewissern, dass die nationalen Stellen in der Lage sind, die Rechte des Beschwerdeführers ausreichend zu schützen. Diese Rechtsprechung erfasst insoweit, als sie weit gefasst auf „nationale Stellen“ Bezug nimmt, sowohl die nationalen Wettbewerbsbehörden als auch die in diesem Bereich zuständigen nationalen Gerichte. Bestünden in dem betreffenden Mitgliedstaat systemische oder allgemeine Mängel, die geeignet wären, die Unabhängigkeit dieser Stellen zu gefährden, sowie ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme, dass der Beschwerdeführer, wenn die Kommission die Beschwerde zurückweisen und diese bei den nationalen Stellen erhoben würde, der echten Gefahr ausgesetzt wäre, dass seine Rechte verletzt würden, wären diese nationalen Stellen nicht in der Lage, die Rechte des Beschwerdeführers im Sinne der oben in Rn. 45 angeführten Rechtsprechung ausreichend zu schützen.
Drittens kommt dem durch Art. 47 Abs. 2 der Charta garantierten Grundrecht auf ein faires Verfahren vor einem unabhängigen Gericht besondere Bedeutung auch für die wirksame Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV zu. Die nationalen Gerichte haben nämlich zum einen die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen der nationalen Wettbewerbsbehörden zu überprüfen und zum anderen die Art. 101 und 102 AEUV unmittelbar anzuwenden. Der Gerichtshof hat insoweit bereits hervorgehoben, dass es nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV Sache der Mitgliedstaaten ist, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit für den Einzelnen die Einhaltung seines Rechts auf wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen, einschließlich des Wettbewerbsrechts, gewährleistet ist (vgl. dazu die oben in Rn. 67 angeführte Rechtsprechung).
Nach alledem ist die Einhaltung der rechtsstaatlichen Anforderungen ein relevanter Faktor, den die Kommission bei der Bestimmung der Wettbewerbsbehörde, die am besten in der Lage ist, eine Beschwerde zu prüfen, berücksichtigen muss, und die Kommission konnte dabei im vorliegenden Fall das Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), im Wege der Analogie heranziehen.
Sodann geht aus dem angefochtenen Beschluss hervor, dass sich die Kommission im Wesentlichen auf den Hinweis beschränkt hat, dass die Voraussetzungen, die nach dem Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), im zweiten Prüfungsschritt zu prüfen sind, im vorliegenden Fall nicht erfüllt seien, ohne zu der Frage Stellung zu nehmen, ob die nach diesem Urteil im ersten Prüfungsschritt zu prüfenden Voraussetzungen erfüllt sind.
Da diese beiden Prüfungsschritte jedoch kumulativ sind, kann der Kommission nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie sich aus verfahrensökonomischen Gründen auf den zweiten Prüfungsschritt beschränkt hat.
Folglich geht das Vorbringen der Klägerin, mit dem allgemein dargetan werden soll, dass in Polen systemische oder allgemeine Mängel bestehen, die geeignet sind, die Unabhängigkeit der polnischen Wettbewerbsbehörde und der in diesem Bereich zuständigen nationalen Gerichte zu gefährden, ins Leere.
Schließlich sind die im angefochtenen Beschluss dargelegten Gründe zu prüfen, aus denen die Kommission der Ansicht war, dass die im zweiten Prüfungsschritt zu prüfenden Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfüllt seien.
Insoweit geht aus der Rechtsprechung hervor, dass es im Rahmen dieses zweiten Prüfungsschritts zunächst Sache der betroffenen Person, im vorliegenden Fall der Klägerin, ist, Anhaltspunkte dafür vorzubringen, dass es ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gibt, dass sie der echten Gefahr ausgesetzt wäre, dass ihre Rechte verletzt würden, wenn ihre Angelegenheit von den nationalen Stellen geprüft werden müsste. Sodann ist es Sache der Kommission, im Licht der von der Klägerin geäußerten konkreten Bedenken und gegebenenfalls gelieferten Informationen konkret und genau zu prüfen, ob es unter den gegebenen Umständen und in Anbetracht der persönlichen Situation der Klägerin sowie der Art der behaupteten Zuwiderhandlung und des Sachverhalts solche Gründe gibt (vgl. entsprechend Urteil vom 25. Juli 2018, Minister for Justice and Equality [Mängel des Justizsystems],
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, Rn.
,
und
).
Im vorliegenden Fall hat die Klägerin im Verwaltungsverfahren ein Bündel konkreter Anhaltspunkte und spezifischer Informationen geltend gemacht, mit denen sich ihrer Ansicht nach insgesamt belegen lässt, dass es ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gibt, dass sie der echten Gefahr ausgesetzt wäre, dass ihre Rechte verletzt würden, wenn ihre Angelegenheit von den nationalen Stellen geprüft werden müsste. Die Kommission hat es ihrer Ansicht nach jedoch versäumt, diese Anhaltspunkte und Informationen zu berücksichtigen und den angefochtenen Beschluss insoweit rechtlich hinreichend zu begründen.
Im Einzelnen wies die Klägerin die Kommission erstens darauf hin, dass PKP Cargo ein staatlich kontrolliertes Unternehmen sei und dass sich die polnische Wettbewerbsbehörde aufgrund der engen Verbindungen zwischen PKP Cargo und der Regierung gegenüber diesem Unternehmen nachsichtig zeige oder es sogar bevorzuge. Zum einen sei nämlich der Präsident der polnischen Wettbewerbsbehörde völlig von der Exekutive abhängig, da er vom Premierminister ernannt und abberufen werde, ohne dass die Dauer seines Mandats und die Gründe für seine Abberufung gesetzlich festgelegt seien. Dass der Premierminister den Präsidenten dieser Behörde seit 2014 mehrfach abberufen habe, zeige diese Abhängigkeit. Zum anderen gehöre die PKP S.A., die Muttergesellschaft von PKP Cargo, zu den Mitgliedern der polnischen Nationalen Stiftung, einer von den größten öffentlichen Unternehmen Polens gegründeten und finanzierten Vereinigung, deren Ziel es sei, über Medienkampagnen die Reform des Justizsystems in Polen zu verteidigen und zu fördern.
Zweitens wies die Klägerin im April 2007 mehrfach darauf hin, dass der damalige Generalstaatsanwalt, Herr Z. Ziobro, Widerspruch gegen die Entscheidung der polnischen Wettbewerbsbehörde vom 17. Juni 2004 in der Sache DOK 50/04 eingelegt habe, mit der diese Behörde einen Missbrauch der beherrschenden Stellung von PKP Cargo festgestellt und Strafen gegen diese verhängt habe. Dieser Umstand zeige „die politische Absicht, eines der führenden Unternehmen des Fiskus zu schützen“, und sei geeignet gewesen, die Unabhängigkeit der polnischen Wettbewerbsbehörde in Frage zu stellen, da diese „eine viel schwächere Position“ habe als der Generalstaatsanwalt.
Drittens werde die nachsichtige Haltung der polnischen Wettbewerbsbehörde gegenüber PKP Cargo dadurch belegt, dass zum einen die in der Vergangenheit gegen PKP Cargo verhängten Sanktionen milde, nicht abschreckend und unwirksam gewesen seien, wie sich daran zeige, dass PKP Cargo trotz dieser Maßnahmen ihre wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen fortsetze, und zum anderen dadurch, dass diese Behörde es seit 2015 abgelehnt habe, irgendeine Maßnahme gegen PKP Cargo zu ergreifen, obwohl sie von der Klägerin insoweit mehrfach angerufen worden sei. Dies lasse erkennen, dass die Behörde seit 2015 ihre Politik geändert habe, weil sie nicht mehr unabhängig sei.
Viertens wies die Klägerin im Wesentlichen darauf hin, dass die im Bereich des Wettbewerbsrechts zuständigen nationalen Gerichte nicht in der Lage seien, die Unzulänglichkeiten der polnischen Wettbewerbsbehörde auszugleichen, weil sie selbst nicht unabhängig seien.
Im angefochtenen Beschluss hat die Kommission in Rn. 25 Ziff. v lediglich ausgeführt, dass das Vorbringen der Klägerin zum oben in Rn. 80 beschriebenen zweiten Prüfungsschritt „ausschließlich unsubstantiierte Behauptungen“ enthalten habe und dass der Umstand, dass der Präsident der polnischen Wettbewerbsbehörde vom Premierminister ernannt werde, die Unabhängigkeit ihrer Entscheidungen gegenüber PKP Cargo nicht berühre. Keine andere Passage des angefochtenen Beschlusses lässt erkennen, dass sich die Kommission inhaltlich mit dem von der Klägerin insoweit vorgebrachten Bündel von Anhaltspunkten auseinandergesetzt hätte und aus welchen Gründen sie alle diese Anhaltspunkte als „ausschließlich unsubstantiiert“ ansah.
Somit geht aus dem angefochtenen Beschluss nicht hervor, dass die Kommission die verschiedenen von der Klägerin im Verwaltungsverfahren angeführten Anhaltspunkte konkret und genau geprüft hätte. Nach der oben in Rn. 97 angeführten Rechtsprechung musste die Kommission aber im Licht der von der Klägerin geäußerten konkreten Bedenken und gegebenenfalls gelieferten Informationen konkret und genau prüfen, ob es unter den gegebenen Umständen ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gab, dass die Klägerin der echten Gefahr ausgesetzt wäre, dass ihre Rechte verletzt würden, wenn ihre Angelegenheit von den nationalen Stellen geprüft werden müsste.
Die summarische Begründung des angefochtenen Beschlusses zu diesem Punkt ermöglicht es weder der Klägerin, die Gründe zu erkennen, aus denen die Kommission die von ihr vorgebrachten konkreten Anhaltspunkte bezüglich des oben in Rn. 80 beschriebenen zweiten Prüfungsschritts zurückgewiesen hat, noch dem Gericht, eine wirksame Kontrolle der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses auszuüben und zu prüfen, ob es ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gab, dass die Klägerin der echten Gefahr ausgesetzt wäre, dass ihre Rechte verletzt würden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. September 2017, Contact Software/Kommission,
T-751/15
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:602
, Rn.
und
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher ist dem zweiten Klagegrund und dem zweiten Teil des ersten Klagegrundes stattzugeben und folglich der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass die übrigen von der Klägerin zur Stützung des zweiten Teils des ersten Klagegrundes vorgebrachten Argumente geprüft zu werden brauchen.
Kosten
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Klägerin ihre eigenen Kosten und die Kosten der Klägerin aufzuerlegen.
Die Republik Polen trägt gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zehnte erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Der Beschluss C(2019) 6099 final der Kommission vom 12. August 2019 (Sache AT.40459 – Eisenbahnspedition in Polen – PKP Cargo) wird für nichtig erklärt.

2.
Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Sped-Pro S.A.

3.
Die Republik Polen trägt ihre eigenen Kosten.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Petrlík
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 9. Februar 2022.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Polnisch.