CELEX: 62016TJ0770
Prawo instytucjonalne
Parlament Europejski
Regulamin Parlamentu
Zachowanie naruszające powagę Parlamentu i sprawny przebieg prac parlamentarnych
Sankcje dyscyplinarne polegające na utracie prawa do otrzymywania dziennej diety na utrzymanie i czasowym zawieszeniu uczestnictwa w całości prac Parlamentu
Wolność wypowiedzi
Obowiązek uzasadnienia
Naruszenie prawa

Okoliczności powstania sporu
Skarżący, Janusz Korwin-Mikke, jest posłem do Parlamentu Europejskiego.
W trakcie posiedzenia plenarnego Parlamentu w dniu 7 czerwca 2016 r. (zwanego dalej „posiedzeniem plenarnym w dniu 7 czerwca 2016 r.”), którego tematem był „Stan obecny aspektów zewnętrznych Europejskiego programu w zakresie migracji: ku nowemu porozumieniu w sprawie migracji”, skarżący oświadczył po polsku:
„Problem nie polega na tym, że zalewają nas imigranci, tylko na tym, że niewłaściwi imigranci. Oni wcale nie chcą pracować w Bayerische Motorwerke ani w Aldi. Obiecano im duże zasiłki i oni chcą duże zasiłki. Już kiedyś określiłem ich, co mnie kosztowało 3000 euro, ale dyplomata kongijski powiedział, że Europę zalewa afrykańskie szambo. Otóż możemy być dumni, że uwolniliśmy część Afryki od tego szamba, ale naszym obowiązkiem jest nauczenie tych ludzi rozumu. Otóż nic tak nie uczy rozumu jak głód. Trzeba przestać płacić im zasiłki i zmusić ich po prostu do pracy. A ponieważ najlepszym nauczycielem jest przykład, musimy dać przykład i przestać płacić zasiłki również sobie, gdyż własnych ludzi też demoralizujemy”.
W następstwie tych wypowiedzi wiceprzewodnicząca Parlamentu, która prowadziła obrady, wezwała skarżącego do „zwracania się do zgromadzenia z szacunkiem”. Niezwłocznie potem pewna posłanka do Parlamentu Europejskiego podniosła niebieską kartkę i zażądała od skarżącego przedstawienia dowodów na poparcie jego twierdzeń.
W odpowiedzi na to wezwanie skarżący oświadczył:
„[…] Amerykę też eksploatowano i rozwija się znakomicie. Natomiast ja się powołuję po prostu na opinie dyplomaty z Konga – z kraju, który wie coś na temat emigracji z Afryki. Natomiast jedno wiem: jak się ludziom płaci za nierobienie, to się ludzi demoralizuje. Wszystkie zasiłki trzeba zlikwidować. Ludzie muszą żyć z pracy, a nie zasiłków”.
Skarżący ponownie zabrał potem głos, aby objaśnić tłumaczenie na angielski użytego w swoim wystąpieniu słowa.
W dniu 8 czerwca 2016 r. skarżący został wezwany przez przewodniczącego Parlamentu na przesłuchanie, które odbyło się w dniu 14 czerwca 2016 r.
W wiadomości elektronicznej z dnia 9 czerwca 2016 r. skarżący przekazał wiceprzewodniczącej Parlamentu, która prowadziła omawiane obrady, rozpowszechniany na stronie internetowej Youtube film, w którym można było usłyszeć wypowiedź kongijskiego dyplomaty, do której skarżący nawiązał w swoim wystąpieniu z dnia 7 czerwca 2016 r.
Decyzją z dnia 5 lipca 2016 r. (zwaną dalej „decyzją przewodniczącego”) przewodniczący Parlamentu nałożył na skarżącego sankcje utraty prawa do otrzymywania dziennej diety na utrzymanie przez okres dziesięciu dni oraz czasowego zawieszenia uczestnictwa w całości prac Parlamentu na okres pięciu kolejnych dni, bez uszczerbku dla prawa do głosowania na posiedzeniu plenarnym.
W dniu 18 lipca 2016 r. skarżący wniósł do Prezydium Parlamentu wewnętrzne odwołanie od decyzji przewodniczącego, żądając uchylenia wymierzonych mu sankcji oraz publicznych przeprosin przewodniczącego Parlamentu przed Parlamentem za użycie wobec niego obraźliwego sformułowania.
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. (zwaną dalej „decyzją Prezydium”), doręczoną skarżącemu w dniu 2 września 2016 r., Prezydium Parlamentu utrzymało w mocy sankcje nałożone na skarżącego w drodze decyzji przewodniczącego.
Postępowanie
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 listopada 2016 r. skarżący wniósł skargę w niniejszej sprawie.
Na wniosek szóstej izby Sąd – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania – postanowił przekazać sprawę składowi powiększonemu.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba w składzie powiększonym) zdecydował o otwarciu ustnego etapu postępowania, a w ramach środków organizacji postępowania określonych w art. 89 regulaminu postępowania wezwał Parlament do złożenia pewnych dokumentów, a strony do udzielenia odpowiedzi na pytania. Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na zadane ustnie pytania Sądu.
Żądania stron
Skarżący wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności decyzji przewodniczącego;
–
stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium;
–
nakazanie naprawienia szkody majątkowej i krzywdy wyrządzonych decyzjami przewodniczącego i Prezydium, oszacowanych na 13060 EUR;
–
obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
Parlament wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji przewodniczącego jako niedopuszczalnej;
–
oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium jako bezzasadnej;
–
oddalenie żądania odszkodowawczego jako częściowo niedopuszczalnego, a częściowo bezzasadnego;
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Na rozprawie skarżący oświadczył, że wycofuje pierwszą część skargi, uznawszy, że decyzja przewodniczącego została zastąpiona decyzją Prezydium, która stanowi ostateczne stanowisko Parlamentu, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
Co do prawa
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżący podnosi cztery zarzuty. Zarzut pierwszy jest oparty na naruszeniu art. 166 regulaminu Parlamentu Europejskiego (zwanego dalej „regulaminem wewnętrznym”), wolności słowa i wypowiedzi oraz obowiązku uzasadnienia. Drugi zarzut jest oparty na naruszeniu art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), ogólnej zasady bezstronności i obowiązku uzasadnienia. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 6 EKPC, prawa do obrony i art. 166 ust. 1 regulaminu. Zarzut czwarty jest oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności i zasady non bis in idem oraz na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 166 regulaminu wewnętrznego, wolności słowa i wypowiedzi oraz obowiązku uzasadnienia
Należy stwierdzić na wstępie, że w niniejszym zarzucie, podzielonym na trzy części, skarżący podnosi w istocie, oprócz naruszenia jego wolności wypowiedzi, naruszenie art. 166 regulaminu, ze względu na to, że, po pierwsze, Parlament nie wykazał, że warunki wymagane do zastosowania tego przepisu zostały spełnione, a po drugie, decyzja ta nie jest w wystarczający sposób uzasadniona. Zostało to zresztą potwierdzone na rozprawie, co zostało odnotowane w protokole rozprawy.
Należy zbadać w pierwszej kolejności trzecią część zarzutu, a następnie łącznie części pierwszą i drugą.
–
W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej naruszenia obowiązku uzasadnienia
Skarżący utrzymuje, że decyzja Prezydium nie spełnia wymogów obowiązku uzasadnienia, ponieważ, po pierwsze, nie przedstawiono w niej ewentualnego oddźwięku w prasie lub reperkusji na szczeblu politycznym, po drugie, nie stwierdzono w niej, że jego wypowiedź stanowiła podżeganie do nienawiści, a po trzecie, nie uwzględniono faktu, że wspomniana wypowiedź padła początkowo z ust kongijskiego dyplomaty. Co więcej, uzasadnienie rozpatrywanej decyzji nie pozwala się dowiedzieć, czy zakłócił on w wyjątkowo poważny sposób posiedzenie plenarne w dniu 7 czerwca 2016 r., ani ustalić, które z zasad określonych w art. 11 regulaminu zostały naruszone.
Parlament kwestionuje tę argumentację.
Należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg formalny, który należy odróżnić od kwestii zasadności podstaw uzasadnienia, która to kwestia odnosi się do materialnej zgodności z prawem spornego aktu (zob. wyrok z dnia 22 maja 2012 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
T‑300/10
,
EU:T:2012:247
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Uzasadnienie decyzji polega bowiem na formalnym wskazaniu podstaw, na jakich opiera się ta decyzja. Uzasadnienie to może być wystarczające, nawet jeśli przedstawia niewłaściwe podstawy (zob. postanowienie z dnia 12 lipca 2012 r., Dover/Parlament,
C‑278/11 P
, niepublikowane,
EU:C:2012:457
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie ma ponadto wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać jego kontekst, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 22 maja 2012 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
T‑300/10
,
EU:T:2012:247
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie decyzja Prezydium zawiera trzy sekcje. Sekcja pierwsza (pkt 1–27 decyzji) przedstawia okoliczności faktyczne, które doprowadziły do przyjęcia rozpatrywanych sankcji, wcześniejsze oświadczenia skarżącego, które były już przedmiotem sankcji, i postępowanie w trybie odwołania wewnętrznego wszczęte przez niego przeciwko decyzji przewodniczącego. Sekcja druga (pkt 28–37 decyzji) ma na celu wykazanie, że zachowanie skarżącego stanowi naruszenie art. 11 regulaminu. Wreszcie sekcja trzecia (pkt 38–45 decyzji) zawiera ocenę prawną z art. 166 regulaminu.
W szczególności w pkt 28–31 decyzji, przypomniawszy, po pierwsze, brzmienie art. 11 ust. 2 i 3 regulaminu, a po drugie, zakres wolności słowa i wypowiedzi, Prezydium Parlamentu stwierdziło, że prawo to może zostać ograniczone, jeżeli narusza inne prawa, „w szczególności jeśli rani lub znieważa inne osoby” lub „w celu zapewnienia ochrony praw lub dobrego imienia innych osób”. W pkt 32 wspomnianej decyzji Prezydium Parlamentu stwierdziło więc, że zasada wolności słowa, gwarantowana wszystkim posłom do Parlamentu, nie ma zastosowania do „znieważającego, ubliżającego lub pozbawionego szacunku języka” lub „zachowania uwłaczającego powadze Parlamentu i stanowiącego naruszenie podstawowych wartości i zasad Unii”.
W odniesieniu do zachowania zarzucanego skarżącemu wyrażona w decyzji krytyka Parlamentu dotyczyła „[…] umyślnie obelżywego i prowokacyjnego języka, nie tylko wobec osób pochodzenia afrykańskiego, ale również wobec całego Parlamentu” (pkt 33); „[s]posobu cytowania innych osób […] użytego specjalnie w celu wygłoszenia własnej opinii” (pkt 34); „niewątpliwie obraźliw[ego] wobec odbiorców” charakteru „idei zmuszania ludzi głodem do pracy”, która „uwłacza powadze Parlamentu i […] stanowi naruszenie podstawowych wartości i zasad Unii” (pkt 36), i wreszcie, „zachowania” skarżącego, które „stanowi[ło] naruszenie art. 11 [ust.] 2 [r]egulaminu, ponieważ uchybiało wzajemnemu szacunkowi, naruszało wartości i zasady określone w podstawowych aktach prawnych U[nii], w szczególności godności Parlamentu” (pkt 37).
W związku z powyższym, z zastrzeżeniem zbadania zasadności uzasadnienia, które to badanie zostanie przeprowadzone w ramach pierwszej i drugiej części niniejszego zarzutu, decyzja Prezydium zawiera uzasadnienie zgodne z wymogami określonymi w art. 296 TFUE.
W konsekwencji część trzecią zarzutu pierwszego należy oddalić.
–
W przedmiocie części pierwszej i drugiej, opartych odpowiednio na naruszeniu wolności wypowiedzi oraz na naruszeniu art. 166 regulaminu
Skarżący podnosi w istocie, że Parlament nie wykazał, iż warunki wymagane do zastosowania art. 166 regulaminu zostały spełnione, i że tym samym sankcję dyscyplinarną nałożono na niego z naruszeniem rozszerzonego zakresu wolności wypowiedzi, który przysługuje mu jako posłowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”).
W tym względzie utrzymuje on w pierwszej kolejności, że decyzja Prezydium jest obarczona naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględnia w wystarczającym stopniu faktu, iż jego wypowiedź, która padła w ramach wykonywania obowiązków parlamentarnych na terenie Parlamentu, stanowi element jego dyskursu politycznego.
W drugiej kolejności skarżący utrzymuje, że w decyzji Prezydium nie wykazano, iż jego wypowiedź rzeczywiście zakłóciła obrady plenarne w dniu 7 czerwca 2016 r. lub poważnie przeszkodziła w pracach Parlamentu z naruszeniem art. 11 regulaminu, do tego stopnia, by uznać, że materialne przesłanki określone w art. 166 tego regulaminu są rzeczywiście spełnione.
W trzeciej kolejności skarżący podnosi, że z uzasadnienia decyzji Prezydium wynika, iż został on również ukarany za swoje wypowiedzi poza sesją plenarną z dnia 7 czerwca 2016 r. lub w ramach wykonywania swego prawa do obrony, które to wypowiedzi nie wchodzą w zakres stosowania art. 166 regulaminu.
Parlament podnosi przede wszystkim, że badanie ważności decyzji Prezydium powinno zostać przeprowadzone wyłącznie w świetle praw podstawowych gwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), a w szczególności w jej art. 11, który gwarantuje wolność wypowiedzi, i jego wykładni dokonanej przez sąd Unii Europejskiej. Orzecznictwo ETPC, na które powołuje się skarżący, nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, lecz może co najwyżej stanowić źródło inspiracji. Nawet przy założeniu, że jednak ma, nie wynika z niego, że wolność wypowiedzi jest nieograniczona.
Parlament podkreśla następnie, że podczas wykonywania uprawnień określonych w art. 166 i 167 regulaminu przewodniczący oraz, w odpowiednim razie, Prezydium Parlamentu dysponują pewnym zakresem uznania. Kontrola Sądu powinna zatem ograniczać się do zbadania, czy skorzystanie z takiego uprawnienia nie jest dotknięte oczywistym błędem w ocenie, nie stanowi nadużycia władzy oraz czy były przestrzegane gwarancje procesowe.
Parlament twierdzi wreszcie, że w przeciwieństwie do argumentacji skarżącego decyzja Prezydium nie została wydana z naruszeniem wolności wypowiedzi i jest zgodna z art. 11 ust. 2 i 3 i art. 166 regulaminu. Ponadto uważa, że argumentacja skarżącego jest niezgodna z faktami, ponieważ w decyzji tej wzięto faktycznie pod uwagę okoliczność, że jego wypowiedź padła w ramach wykonywania obowiązków poselskich.
Należy przede wszystkim stwierdzić, że Parlament nie może kwestionować tego, iż EKPC i orzecznictwo ETPC mają w tym przypadku istotne znaczenie do celów badania naruszenia art. 166 regulaminu.
Wprawdzie bowiem EKPC nie stanowi, dopóki Unia do niej nie przystąpi, aktu prawnego formalnie inkorporowanego do porządku prawnego Unii (wyroki: z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, pkt
; z dnia 3 września 2015 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Komisja,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
, pkt
), i w związku z tym ocena ważności aktu prawa pochodnego Unii powinna być prowadzona wyłącznie w świetle praw podstawowych gwarantowanych przez kartę (wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, pkt
), jednak należy przypomnieć, po pierwsze, że zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne, a po drugie, z art. 52 ust. 3 karty wynika, że zawarte w niej prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, mają takie samo znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez EKPC. Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi tego postanowienia, które w myśl art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 karty powinny być brane pod uwagę do celów jej wykładni, znaczenie i zakres gwarantowanych praw są określone nie tylko w treści EKPC, ale także w szczególności w orzecznictwie ETPC (zob. wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Jak wynika ponadto z rzeczonych wyjaśnień, celem art. 52 ust. 3 karty jest zapewnienie niezbędnej spójności między prawami zawartymi w karcie a odpowiadającymi im prawami zagwarantowanymi w EKPC, co nie wpływa na autonomię prawa Unii i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., JZ,
C‑294/16 PPU
,
EU:C:2016:610
, pkt
). Co więcej, należy zaznaczyć, że ta równoważność między swobodami gwarantowanymi przez kartę i przez EKPC została formalnie stwierdzona w odniesieniu do wolności wypowiedzi (wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, pkt
).
Konkretnie w odniesieniu do wolności wypowiedzi warto przypomnieć, że odgrywa ona kluczową rolę w demokratycznych społeczeństwach i jako taka stanowi prawo podstawowe, zagwarantowane w szczególności w art. 11 karty, art. 10 EKPC i art. 19 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, przyjętego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 16 grudnia 1966 r. (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2011 r., Patriciello,
C‑163/10
,
EU:C:2011:543
, pkt
).
W tym względzie należy przypomnieć, że z orzecznictwa ETPC wynika, iż z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 EKPC wolność wypowiedzi odnosi się nie tylko do informacji lub idei cieszących się przychylnym przyjęciem lub uznawanych za niegroźne lub obojętne, lecz również do takich, które są rażące, szokujące lub niepokojące dla państwa lub jakiejkolwiek części społeczeństwa. Tego wymagają pluralizm, tolerancja i otwartość, bez których nie może istnieć demokratyczne społeczeństwo (wyrok ETPC z dnia 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49).
Prawo do wolności wypowiedzi nie stanowi jednak bezwzględnej prerogatywy, a jego wykonywanie może pod pewnymi warunkami podlegać ograniczeniom.
Zważywszy zaś na podstawowe znaczenie wolności wypowiedzi, jej ograniczenia należy interpretować ściśle i, jak wynika zarówno z art. 10 ust. 2 EKPC, jak i art. 52 ust. 1 karty, ingerencja w wolność wypowiedzi jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy spełnia trzy przesłanki. Po pierwsze, ograniczenie musi być „przewidziane ustawą”. Innymi słowy, instytucja Unii przyjmująca środki mogące ograniczać swobodę wypowiedzi musi dysponować ku temu podstawą prawną. Po drugie, dane ograniczenie powinno odpowiadać celowi interesu ogólnego uznanemu za taki w prawie Unii. Po trzecie, rozpatrywane ograniczenie nie może być nadmierne, co oznacza, po pierwsze, że musi być niezbędne i proporcjonalne do zamierzonego celu, a po drugie, że nie może naruszać istoty danej wolności (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 2017 r., Kisielow/Rada,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy ponadto wyjaśnić, że ingerencja lub ograniczenie w odniesieniu do wolności wypowiedzi mogą zostać uznane za „przewidziane ustawą” wyłącznie wtedy, gdy norma jest wyrażona na tyle precyzyjnie, że jej skutki są przewidywalne, i pozwala adresatowi pokierować swoim zachowaniem (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie Maestri przeciwko Włochom, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 30).
Należy ponadto zaznaczyć, że w demokracji parlament lub porównywalne organy są niezbędnymi trybunami debaty politycznej. Ingerencję w wykonywaną w ramach działalności tych organów wolność wypowiedzi można uzasadnić wyłącznie nadrzędnymi względami (wyrok ETPC z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie A. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:2002:1217JUD003537397, § 79).
Ponadto, jak konsekwentnie wskazuje ETPC w swoim orzecznictwie, wolność wypowiedzi posłów ma szczególne znaczenie. Wolność wypowiedzi jest bowiem cenna dla każdego, lecz szczególnie dla przedstawiciela wybranego przez naród; reprezentuje on swych wyborców, sygnalizuje ich problemy i broni ich interesów. Dlatego też ingerencje w wolność wypowiedzi posła opozycji, takiego jak skarżący, wymagają od sądu objęcia ich jak najściślejszą kontrolą (wyrok ETPC z dnia 23 kwietnia 1992 r. w sprawie Castells przeciwko Hiszpanii, CE:ECHR:1992:0423JUD001179885, § 42).
Należy tym samym uznać, że wolność wypowiedzi posłów należy objąć wzmożoną ochroną ze względu na fundamentalną wagę, jaką Parlament odgrywa w demokratycznym społeczeństwie.
Jednakże, jakkolwiek ETPC podkreśla, że wszelkie wypowiedzi, które padają w murach Parlamentu, wymagają wysokiego poziomu ochrony, niedawno przyznał on, w świetle ścisłego powiązania prawdziwie demokratycznego charakteru ustroju politycznego i funkcjonowania Parlamentu, że korzystanie z wolności wypowiedzi w Parlamencie musi czasem ustąpić przed uzasadnionymi interesami w postaci ochrony zachowania należytego porządku działalności parlamentarnej i ochrony praw innych posłów (wyrok ETPC z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie Karácsony i in. przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2016:0517JUD 004246113, §§ 138–141).
Należy zaznaczyć, że ETPC, z jednej strony, powiązał możliwość ukarania przez parlament jednego z posłów z koniecznością zapewnienia właściwego porządku prac parlamentarnych, a z drugiej strony, przyznał parlamentom szeroki zakres autonomii w zakresie regulowania sposobu, chwili i miejsca obieranych przez posłów na ich wystąpienia (w związku z czym kontrola sprawowana przez ETPC jest ograniczona), lecz za to bardzo niewielką dowolność w wyznaczaniu granic treści wypowiedzi posłów (kontrola sprawowana przez ETPC jest w związku z tym ściślejsza). ETPC mówi w swym orzecznictwie w tym względzie jedynie o „pewnej dozie regulacji […] niezbędnej do ukrócenia używania środków wyrazu takich jak bezpośrednie lub pośrednie nawoływanie do przemocy” (wyrok ETPC z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie Karácsony i in. przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 140).
Wynika z tego, że, po pierwsze, regulamin parlamentu może przewidywać możliwość ukarania za wygłaszane przez posłów wypowiedzi wyłącznie w sytuacji, gdyby te naruszały prawidłowe funkcjonowanie parlamentu lub stanowiły poważne zagrożenie dla społeczeństwa, takie jak nawoływanie do przemocy lub nienawiści rasowej.
Po drugie, przyznane parlamentom uprawnienie do nakładania kar dyscyplinarnych w celu zapewnienia właściwego przebiegu ich działalności lub ochrony niektórych praw, zasad lub swobód podstawowych należy godzić z koniecznością zapewnienia poszanowania wolności wypowiedzi posłów.
Należy zatem sprawdzić – biorąc pod uwagę szczególne znaczenie wolności wypowiedzi posłów i ścisłe granice, w ramach których mogą być do niej wprowadzone ograniczenia, zgodnie z zasadami wypracowanymi w tym zakresie w orzecznictwie ETPC – czy nakładając rozpatrywaną sankcję dyscyplinarną, Parlament przestrzegał warunków określonych w art. 166 ust. 1 regulaminu.
W niniejszej sprawie regulamin w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, stosowanym przez Prezydium Parlamentu, określa w tytule VII rozdział czwarty, zatytułowanym „Środki stosowane w przypadku nieprzestrzegania norm postępowania”, środki natychmiastowe, które przewodniczący posiedzenia może podjąć w celu przywrócenia porządku obrad (art. 165 regulaminu) oraz sankcje dyscyplinarne, które mogą zostać zastosowane przez przewodniczącego Parlamentu wobec posła (art. 166 regulaminu).
Na mocy art. 166 ust. 1 regulaminu, który został zastosowany w niniejszej sprawie, przewodniczący Parlamentu podejmuje umotywowaną decyzję w sprawie nałożenia odpowiedniej sankcji na posła „w przypadku poważnego zakłócenia obrad lub prac Parlamentu z naruszeniem zasad określonych w art. 11 […]”.
Należy jednak podkreślić, że brzmienie art. 166 ust. 1 regulaminu różni się w zależności od wersji językowej tego regulaminu. I tak, w odróżnieniu od francuskiej wersji językowej tego przepisu, przedstawionej przez Parlament, do którego zwrócił się o to Sąd, i przytoczonej w pkt 53 powyżej oraz w pkt 38 decyzji Prezydium, a także między innymi wersji w językach niemieckim, włoskim, hiszpańskim, niderlandzkim i greckim, angielska wersja nie wspomina o „pracach” czy „działalności”, tylko stosuje wyrażenie „disruption of Parliament”. Zdaniem Parlamentu wyrażenie to dotyczy nie tylko prac Parlamentu w sali posiedzeń plenarnych, lecz oznacza sytuację wykraczającą poza ramy posiedzenia, obejmując także skutki dla jego reputacji i powagi jako instytucji.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność jednolitej wykładni przepisu wymaga, aby w przypadku rozbieżności pomiędzy różnymi wersjami językowymi dany przepis był interpretowany w zależności od kontekstu i celu uregulowania, którego jest on częścią (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że teza wysunięta przez Parlament podczas rozprawy, zgodnie z którą należy oprzeć się na wersji angielskiej art. 166 regulaminu w celu zinterpretowania intencji prawodawcy i wszystkich wersji językowych, nie może zostać przyjęta.
W istocie, biorąc pod uwagę kontekst i cel art. 166 regulaminu, dotyczy on przypadków naruszenia prawidłowego funkcjonowania Parlamentu lub należytego porządku prac parlamentarnych, ma więc na celu objęcie sankcją zachowania posła uczestniczącego w posiedzeniu lub w pracach parlamentarnych, które mogłoby poważnie utrudnić ich przebieg. Taka wykładnia jest zresztą zgodna, jak już przypomniano w pkt 48–50 powyżej, z ogólnie zamierzonym przez przepisy dyscyplinarne parlamentu celem, którego uzasadniony charakter uznał ETPC (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie Karácsony i in. przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, §§ 138–140).
Należy ponadto wskazać, że brzmienie art. 166 regulaminu skłania do uznania, że sankcji mogą podlegać dwie sytuacje, a mianowicie „poważne[…] zakłóceni[e] obrad Parlamentu z naruszeniem zasad określonych w art. 11” lub „poważne[…] zakłóceni[e] prac Parlamentu z naruszeniem zasad określonych w art. 11”.
Należy stwierdzić w tym względzie, że z decyzji Prezydium ani z pism stron nie wynika, że wypowiedź, która padła z ust skarżącego w Parlamencie na posiedzeniu plenarnym w dniu 7 czerwca 2016 r. spowodowała jakiekolwiek zakłócenie tego posiedzenia w sensie pierwszej możliwości, o której mowa w art. 166 ust. 1 regulaminu. Wspomniana decyzja ogranicza się ponadto do wskazania, że w następstwie przemówienia skarżącego prowadząca obrady wiceprzewodnicząca Parlamentu przywołała go do porządku, a następnie pewna posłanka zastosowała procedurę – zupełnie normalną i nieoznaczającą jakiegokolwiek zakłócenia obrad – „niebieskiej kartki”, aby zażądać od skarżącego przedstawienia dowodów na poparcie jego twierdzeń.
Ponadto w swych odpowiedziach na pytania Sądu na piśmie, jak i na rozprawie Parlament potwierdził, że żadne wyjątkowo poważne zakłócenie obrad lub prac nie miało miejsca na jego terenie, na posiedzeniu plenarnym w dniu 7 czerwca 2016 r. i w ramach dotyczących go debat, w następstwie wystąpienia skarżącego. Jednak Parlament stwierdził, że sprawa skarżącego podpada pod drugą możliwość przewidzianą w art. 166 ust. 1 regulaminu wewnętrznego, a mianowicie „zakłócenie prac”, które miało być bezpośrednim skutkiem naruszenia zasad określonych w art. 11 tego regulaminu, ustanawiającym normy postępowania posłów. W tym względzie Parlament utrzymywał, że „zakłócenie”, które uzasadniało nałożenie sankcji dyscyplinarnych wobec skarżącego, wystąpiło poza posiedzeniem, w drodze naruszenia dobrego imienia i powagi Parlamentu jako instytucji. Parlament wskazał ponadto, że zakłócenie prac, o którym mowa w art. 166 ust. 1 regulaminu, nie ogranicza się do obrad lub prac wewnątrz Parlamentu, ale należy mu nadać szersze rozumienie, obejmujące Parlament jako całość, jego powagę, dobre imię, a więc i jego funkcjonowanie.
Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić.
W rzeczywistości bowiem, po pierwsze, należy stwierdzić, że twierdzenie Parlamentu podczas rozprawy, zgodnie z którym sytuacja skarżącego podpada pod drugą możliwość przewidzianą w art. 166 ust. 1 regulaminu, czyli zakłócenie prac Parlamentu, nie wynika z decyzji Prezydium, która nie zawiera wyjaśnienia co do konkretnej podstawy naruszenia, obranej w niniejszym przypadku spośród tych, o których mowa w wymienionym przepisie. Ponadto w pkt 40 tej decyzji stwierdza się naruszenie zasad określonych w art. 11 tego regulaminu, a tym samym, zaistnienie wyjątkowo poważnego zakłócenia obrad lub prac Parlamentu. Tymczasem wystarczy przypomnieć w tym względzie, że to właśnie art. 166 regulaminu, nie zaś jego art. 11, określa warunki, w których można nałożyć na posła sankcję. Artykuł 11 wspomnianego regulaminu zawiera bowiem zasady postępowania, przypominając zasady i wartości, których posłowie powinni przestrzegać, lecz ogranicza się przy tym do wskazania, że nieprzestrzeganie tych zasad może prowadzić do zastosowania środków zgodnie z artykułami 165, 166 i 167 tego regulaminu. Z powyższego wynika, że wywiedziony w pkt 40 decyzji Prezydium wniosek, zgodnie z którym naruszenie zasad i wartości określonych w art. 11 tego regulaminu ipso facto pociąga za sobą stwierdzenie „poważnego zakłócenia obrad lub prac Parlamentu” nie wynika w żaden sposób z tego przepisu.
Po drugie, co się tyczy przesłanki odnoszącej się do zakłócenia prac Parlamentu, należy zauważyć, że choć art. 166 ust. 1 regulaminu odsyła do zasad określonych w art. 11 tego regulaminu, dosłowna wykładnia pierwszego z tych przepisów prowadziłaby do uznania, że naruszenie tych zasad nie stanowi autonomicznej podstawy pociągnięcia do odpowiedzialności, lecz przesłankę uzupełniającą, niezbędną do nałożenia sankcji za poważne zakłócenie obrad lub prac Parlamentu, co zresztą Parlament potwierdził podczas rozprawy. Z powyższego wynika, że naruszenie zasad określonych w art. 11 regulaminu, nawet gdyby zostało wykazane, nie może samo w sobie podlegać sankcji, a tylko jeżeli towarzyszy mu zakłócenie prac Parlamentu, co Parlament również potwierdził na rozprawie.
Po trzecie, w przeciwieństwie do twierdzeń Parlamentu podczas rozprawy, zakłócenie prac Parlamentu, o którym mowa w art. 166 ust. 1 regulaminu, które dokonało się poza salą obrad plenarnych, z racji oddźwięku, jaki wypowiedź skarżącego miała poza Parlamentem, nie może być rozumiane jako naruszenie dobrego imienia lub powagi Parlamentu jako instytucji. Zresztą decyzja Prezydium nie zawiera na ten temat żadnego wskazania ani żadnej oceny odnośnie do kryteriów, które mogły skłonić Prezydium Parlamentu do stwierdzenia naruszenia powagi Parlamentu. Co więcej, zważywszy na to, że nie określono obiektywnych kryteriów oceny istnienia takiego naruszenia i że pojęcie „powagi Parlamentu” lub jej naruszenia jest co najmniej niejasne, a także z uwagi na szeroki zakres uznania, jakim dysponuje Parlament w tej kwestii, taka wykładnia prowadziłaby do ograniczenia wolności wypowiedzi posłów w sposób arbitralny.
Co więcej, należy wskazać, że art. 11 ust. 2 akapit pierwszy regulaminu dotyczy „zachowania” posłów i stanowi, że musi ono spełniać określone wymogi, a mianowicie odznaczać się wzajemnym szacunkiem, opierać się na wartościach i zasadach Unii, cechować się poszanowaniem powagi Parlamentu, nie powodować zakłóceń w sprawnym przebiegu prac parlamentarnych oraz nie zagrażać zachowaniu bezpieczeństwa i porządku na terenie Parlamentu. Podobnie art. 166 ust. 2 tego regulaminu także dotyczy zachowania posłów i stanowi, że jego ocena musi uwzględniać jego wyjątkowy, powtarzający się lub ciągły charakter, a także jego wagę, na podstawie załącznika XV do wytycznych załączonych do tego regulaminu. Nie ma tam natomiast mowy o wypowiedziach, słowach lub mowach, a więc nie mogą one jako takie być przedmiotem sankcji.
Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w art. 11 ust. 3 akapit pierwszy regulaminu, zgodnie z którym „[s]tosowanie niniejszego artykułu nie może w żaden sposób ograniczać żywotności debat parlamentarnych ani wolności słowa posłów”. Co więcej, taka wykładnia art. 11 ust. 2 tego regulaminu znajduje potwierdzenie w niedawnej nowelizacji regulaminu Parlamentu, która weszła w życie w dniu 16 stycznia 2017 r., mającej na celu rozszerzenie zakresu sankcji dyscyplinarnych. Do nowego art. 11 ust. 3 akapit drugi regulaminu został wprowadzony bowiem wyraźny zakaz wypowiedzi lub zachowania o charakterze zniesławiającym, rasistowskim czy ksenofobicznym. Zmieniony został ponadto art. 11 ust. 3 akapit pierwszy regulaminu, obecnie art. 11 ust. 4 akapit pierwszy tego regulaminu, i przepis ten stanowi obecnie, że „[s]tosowanie niniejszego artykułu nie ogranicza w inny sposób żywotności debat parlamentarnych ani wolności słowa posłów”. Wynika z tego, że w niniejszej sprawie, nawet gdyby wypowiedzi, które padają w ramach wykonywania obowiązków poselskich, można było utożsamiać z zachowaniem i że mogłyby one na tej podstawie stanowić naruszenie zasad określonych w art. 11 ust. 2 regulaminu, w brzmieniu obowiązującym w chwili zajścia okoliczności faktycznych, nie mogłyby one być przedmiotem sankcji w braku wyjątkowo poważnego zakłócenia obrad lub prac Parlamentu.
W dodatku rozróżnienie wprowadzone w pkt 1 załącznika XV do wytycznych, do których odsyła art. 166 ust. 2 regulaminu (zob. pkt 65 powyżej) na, z jednej strony, dające się zaobserwować zachowania, które mogą być w pewnych okolicznościach tolerowane, oraz zachowania, „które powodują rzeczywiste zakłócenie działalności parlamentarnej”, nie pozwala uznać, że padające podczas posiedzenia Parlamentu wypowiedzi mogą zaliczać się do tej ostatniej kategorii zachowań i z tego tytułu podlegać sankcjom, w braku stwierdzenia zakłócenia w sposób wyjątkowo poważny obrad lub prac Parlamentu.
Biorąc pod uwagę powyższe, jak również szczególne znaczenie wolności wypowiedzi posłów i ścisłe granice, w jakich można do niej wprowadzać ograniczenia, przypomniane w pkt 37–50 powyżej, art. 11 i 166 regulaminu należy interpretować w ten sposób, że w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie pozwalają one na nałożenie na posła sankcji za wypowiedź wygłoszoną w ramach jego obowiązków parlamentarnych. Nawet gdyby taką wypowiedź można było traktować jako tożsamą z zachowaniem posła, nie mogłaby ona w każdym razie być przedmiotem sankcji, biorąc pod uwagę brak wyjątkowo poważnego zakłócenia obrad lub prac Parlamentu z naruszeniem art. 11 regulaminu.
W tych okolicznościach, mimo szczególnie szokującego charakteru użytych przez skarżącego w wystąpieniu na posiedzeniu plenarnym w dniu 7 czerwca 2016 r. sformułowań, Parlament nie mógł, w okolicznościach niniejszej sprawy, nałożyć na niego sankcji dyscyplinarnej na podstawie art. 166 ust. 1 regulaminu Ponadto Parlament nie może skutecznie twierdzić, jak to czynił na rozprawie, że w rzeczywistości ukarał skarżącego za język używany w jego przemówieniu, a nie za jego treść, zważywszy w szczególności na brzmienie pkt 34 i 36 decyzji Prezydium, które odnoszą się do zamiaru skarżącego „wygłoszenia własnej opinii” lub wyrażonej przez skarżącego „idei”.
Co więcej, nawet gdyby uznano, że zakłócenie prac nie ogranicza się stricto sensu do sali obrad plenarnych, biorąc pod uwagę fakt, że odniesienie do „obrad” w art. 166 ust. 1 regulaminu istnieje wyłącznie w stosunku do pierwszej hipotezy, czyli do poważnego zakłócenia obrad, tak szerokie rozumienie, jak to bronione przez Parlament, nie może zostać uwzględnione z powodów przedstawionych w pkt 64 powyżej.
Z powyższego wynika, że należy uwzględnić zarzut pierwszy, bez konieczności orzekania w przedmiocie argumentacji skarżącego, że został on także ukarany za swoje wypowiedzi poza sesją plenarną z dnia 7 czerwca 2016 r. lub w ramach wykonywania swego prawa do obrony.
W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić drugą część żądania i stwierdzić nieważność decyzji Prezydium, bez konieczności badania pozostałych zarzutów podniesionych na poparcie żądania stwierdzenia nieważności. W tych okolicznościach nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie zastosowania środka organizacji postępowania, o co wnioskował skarżący, który odnosi się do zarzutu drugiego.
W przedmiocie żądania odszkodowania
Na poparcie swojego żądania odszkodowawczego skarżący utrzymuje, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium nie pozwoli na naprawienie wszystkich poniesionych szkód. Zwraca się on zatem, po pierwsze, o naprawienie szkody finansowej wynikającej z utraty prawa do dziennej diety na utrzymanie w kwocie 3060 EUR. Po drugie, wnosi o zasądzenie od Parlamentu kwoty 10000 EUR tytułem zadośćuczynienia krzywdzie wyrządzonej mu zawieszeniem jego udziału w działalności Parlamentu oraz naruszeniem jego dobrego imienia i nieposzlakowanej opinii.
Parlament utrzymuje, że żądanie naprawienia szkody finansowej jest niedopuszczalne. Ponadto uważa, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium stanowi odpowiednie zadośćuczynienie skarżącemu za krzywdę. Tytułem ewentualnym uważa, że kwota w maksymalnej wysokości 1000 EUR byłaby odpowiednia.
W niniejszej sprawie, w odniesieniu w pierwszej kolejności do żądania naprawienia szkody finansowej wynikającej z utraty prawa do otrzymywania dziennej diety na utrzymanie, wystarczy stwierdzić, że skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób, nawet w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium, okoliczność, że poniósł już sporną sankcję, nie pozwoli mu uzyskać naprawienia całości szkody, tym bardziej że ogranicza się do żądania zapłaty kwoty odpowiadającej diecie, którą otrzymałby w przypadku braku nałożenia sankcji, czyli 3060 EUR. Biorąc zaś pod uwagę stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium, a także zgodnie z art. 266 TFUE Parlament będzie miał obowiązek podjąć środki, których wymaga wykonanie niniejszego wyroku, co oznacza zwrot kwot dziennej diety na utrzymanie, których wypłata została zawieszona.
Z powyższego wynika, że żądanie naprawienia szkody finansowej należy oddalić.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do żądania zadośćuczynienia za doznaną przez skarżącego krzywdę, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie nieważności aktu obciążonego wadą niezgodności z prawem może samo w sobie stanowić stosowne i co do zasady wystarczające naprawienie wszelkiej krzywdy, jaką taki akt mógł spowodować (wyroki: z dnia 9 lipca 1987 r., Hochbaum i Rawes/Komisja,
44/85, 77/85, 294/85 i 295/85
,
EU:C:1987:348
, pkt
; z dnia 9 listopada 2004 r., Montalto/Rada,
T‑116/03
,
EU:T:2004:325
, pkt
), chyba że skarżący wykaże, iż doznał krzywdy dającej się oddzielić od niezgodnego z prawem zachowania stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności, której nie można w pełni zadośćuczynić w drodze tegoż stwierdzenia nieważności (zob. wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., EE/Komisja,
F‑55/14
,
EU:F:2015:66
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie nic w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja Prezydium została wydana w warunkach, które wyrządziły krzywdę skarżącemu niezależną od aktu, którego nieważność została stwierdzona. W konsekwencji żądanie zadośćuczynienia krzywdzie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. W niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim wyłącznie żądanie stwierdzenia nieważności zostało uwzględnione, należy orzec, że każda ze stron pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r.

2)
Żądanie odszkodowawcze zostaje oddalone.

3)
Janusz Korwin-Mikke i Parlament Europejski pokrywają swoje własne koszty postępowania.

Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 31 maja 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.