CELEX: 62020CJ0006
Præjudiciel forelæggelse
offentlige vareindkøbskontrakter
direktiv 2004/18/EF
artikel 2 og 46
projekt finansieret af Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede
kriterier for udvælgelse af tilbudsgivere
forordning (EF) nr. 852/2004
artikel 6
krav om en registrering eller en autorisation udstedt af den nationale myndighed for fødevaresikkerhed i den stat, hvor kontrakten skal udføres

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2 og 46 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (
EUT 2004, L 134, s. 114
, berigtiget i
EUT 2004, L 351, s. 44
) samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Sotsiaalministeerium (socialministeriet, Estland) og Riigi Tugiteenuste Keskus (center for statens fælles tjenester), tidligere Innove SA, vedrørende den afgørelse om finansiel korrektion, hvormed denne sidstnævnte har afvist visse betalingsanmodninger, som dette ministerium har indsendt i forbindelse med et projekt om indkøb og distribution af fødevarehjælp til de socialt dårligst stillede personer.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2004/18
42. betragtning til direktiv 2004/18 har følgende ordlyd:
»I forbindelse med krav om dokumentation af særlige kvalifikationer for at kunne deltage i en udbudsprocedure eller i en projektkonkurrence om tjenesteydelser anvendes de relevante fællesskabsbestemmelser om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater eller anden dokumentation for formelle kvalifikationer.«
Dette direktivs artikel 2 med overskriften »Principper for indgåelse af kontrakter« bestemmer følgende:
»De ordregivende myndigheder overholder principperne om ligebehandling og ikke-forskelsbehandling af økonomiske aktører og handler på en gennemsigtig måde.«
Det nævnte direktivs artikel 26 med overskriften »Betingelser vedrørende kontraktens udførelse« fastsætter følgende:
»De ordregivende myndigheder kan fastsætte særlige betingelser vedrørende kontraktens udførelse, hvis disse er forenelige med fællesskabsretten og de er nævnt i udbudsbekendtgørelsen eller i udbudsbetingelserne. Betingelserne vedrørende kontraktens udførelse kan navnlig handle om sociale hensyn eller miljøhensyn.«
Kapitel VII under afsnit II i direktiv 2004/18, der har overskriften »Udbudsprocedurens afvikling«, indeholder en afdeling 1 med overskriften »Almindelige bestemmelser«. Denne afdeling består udelukkende af dette direktivs artikel 44, der har overskriften »Egnethedsundersøgelse og udvælgelse af deltagere, tildeling af kontrakter«, og er affattet således:
»1.   Kontrakter tildeles på grundlag af kriterierne i artikel 53 og 55 under hensyn til artikel 24, efter at de ordregivende myndigheder har undersøgt, om de økonomiske aktører, der ikke er udelukket i henhold til artikel 45 og 46, er egnede; en sådan egnethedsundersøgelse udføres i overensstemmelse med kriterierne om økonomisk og finansiel formåen, faglig og teknisk viden eller evne som omhandlet i artikel 47-52 og om nødvendigt i overensstemmelse med de ikke-diskriminerende regler og kriterier, der er nævnt i stk. 3.
2.   De ordregivende myndigheder kan kræve minimumskriterier for egnethed, som ansøgere og tilbudsgivere i overensstemmelse med artikel 47 og 48 skal opfylde.
Omfanget af de i artikel 47 og 48 omhandlede oplysninger samt de minimumskriterier for egnethed, der kræves i forbindelse med en bestemt kontrakt, skal hænge sammen med og stå i forhold til kontraktens genstand.
Disse minimumskriterier anføres i udbudsbetingelserne.
[…]«
Dette kapitels afdeling 2 med overskriften »Kriterier for kvalitativ udvælgelse« omfatter det nævnte direktivs artikel 45-52.
Samme direktivs artikel 46, der har overskriften »Retten til at udøve det pågældende erhverv«, har følgende ordlyd:
»Økonomiske aktører, der ønsker at deltage i en offentlig kontrakt, kan anmodes om at godtgøre, at de er optaget i det faglige register eller handelsregistret, eller om at afgive en erklæring under ed eller at fremlægge en attest som angivet i bilag IX A for offentlige bygge- og anlægskontrakter, i bilag IX B for offentlige vareindkøbskontrakter og i bilag IX C for offentlige tjenesteydelseskontrakter, og som foreskrevet i den medlemsstat, hvor de er etableret.
Hvis ansøgere eller tilbudsgivere i forbindelse med indgåelsen af offentlige tjenesteydelseskontrakter skal have en bestemt autorisation eller være medlem af en bestemt organisation for i deres hjemland at kunne udføre den pågældende tjenesteydelse, kan den ordregivende myndighed kræve bevis for denne autorisation eller dette medlemskab.«
Artikel 48 i direktiv 2004/18, der har overskriften »Teknisk og/eller faglig formåen«, fastsætter følgende:
»1.   De økonomiske aktørers tekniske og/eller faglige formåen vurderes og efterprøves i overensstemmelse med stk. 2 og 3.
2.   De økonomiske aktørers tekniske formåen kan godtgøres på en eller flere af følgende måder, afhængigt af arten, mængden eller betydningen og anvendelsen af bygge- og anlægsarbejderne, varerne eller tjenesteydelserne:
[…]
d)
[H]vis de varer eller tjenesteydelser, der skal leveres, er komplekse eller undtagelsesvis skal tjene et særligt formål, en kontrol foretaget af den ordregivende myndighed eller på dennes vegne af et kompetent officielt organ i det land, hvor leverandøren eller tjenesteyderen er etableret, med forbehold af dette organs samtykke; denne kontrol vedrører leverandørens produktionskapacitet eller tjenesteyderens tekniske formåen og om nødvendigt virksomhedens undersøgelses- og forskningsfaciliteter og de foranstaltninger, denne træffer til kontrol af kvaliteten.
[…]
j)
[F]or så vidt angår de varer, der skal leveres:
[…]
ii)
attester udstedt af officielle kvalitetskontrolinstitutter eller ‑anstalter, hvis kompetence er anerkendt, og som attesterer, at varer, der er klart identificeret ved henvisning til visse specifikationer eller standarder, er i overensstemmelse med disse.
[…]«
Dette direktivs artikel 49, som har overskriften »Kvalitetssikringsstandarder«, har følgende ordlyd:
»Hvis de ordregivende myndigheder kræver, at der skal fremlægges attester udstedt af uafhængige organer til attestering af de økonomiske aktørers overholdelse af bestemte kvalitetsstandarder, henviser de til kvalitetssikringssystemer, der bygger på de europæiske standarder på området og er certificeret af organer, som opfylder de europæiske standarder for certificering. De anerkender tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater. De accepterer ligeledes andre former for dokumentation for tilsvarende kvalitetssikringsforanstaltninger, der forelægges af økonomiske aktører.«
Det nævnte direktivs artikel 50, der vedrører »[m]iljøledelsesstandarder«, bestemmer følgende:
»Kræver de ordregivende myndigheder i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 48, stk. 2, litra f), forelæggelse af attester udstedt af uafhængige organer, hvorved det godtgøres, at den økonomiske aktør opfylder visse miljøstyringsnormer, henviser de til fællesskabsordningen for miljøstyring- og miljørevision (EMAS) eller til miljøledelsesnormer baseret på de relevante europæiske eller internationale normer certificeret af organer i overensstemmelse med EF-lovgivningen eller de europæiske eller internationale normer vedrørende certificering. De anerkender tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater. De accepterer ligeledes andre former for dokumentation for tilsvarende miljøledelsesforanstaltninger, der forelægges af økonomiske aktører.«
Artikel 52 i direktiv 2004/18, som har overskriften »Officielle lister over godkendte økonomiske aktører og attestering, der foretages af offentligretlige eller privatretlige organer«, bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne kan enten indføre officielle lister over godkendte entreprenører, leverandører eller tjenesteydere eller indføre attestering, der foretages af offentligretlige eller privatretlige organer.
Medlemsstaterne tilpasser betingelserne for optagelse på disse lister og for attesteringsorganernes udstedelse af attester til bestemmelserne i artikel 45, stk. 1 og stk. 2, litra a)-d) og g), artikel 46, artikel 47, stk. 1, 4 og 5, artikel 48, stk. 1, 2, 5 og 6, artikel 49 og eventuelt artikel 50.
[…]
2.   Økonomiske aktører, der er optaget på en officiel liste, eller som har en attest, kan for hver kontrakt forelægge den ordregivende myndighed en attest for optagelse udstedt af den kompetente myndighed eller den attest, der er udstedt af det kompetente attesteringsorgan. Det skal af fremgå af disse attester, hvilke oplysninger der har dannet grundlag for optagelsen på listen/attesten, og hvilken klassifikation der følger af listen.
3.   En af et kompetent organ attesteret optagelse på en officiel liste eller attesten udstedt af attesteringsorganet udgør kun en formodning om kvalifikation for andre medlemsstaters ordregivende myndigheder i forhold til artikel 45, stk. 1 og stk. 2, litra a)-d) og g), artikel 46, artikel 47, stk. 1, litra b) og c), og artikel 48, stk. 2, litra a), i), [artikel 48, stk. 2,] litra b), e), g) og h), for entreprenører, artikel 48, stk. 2, litra a), ii), [artikel 48, stk. 2,] litra b), c) d) og j), for leverandører, og artikel 49, stk. 2, litra a) ii), og [artikel 49, stk. 2,] litra c), i), for tjenesteydere.
4.   De oplysninger, der kan udledes af optagelsen på de officielle lister eller attesteringen, kan ikke drages i tvivl uden begrundelse. For så vidt angår bidrag til sociale sikringsordninger og betaling af skatter og afgifter kan der afkræves økonomiske aktører supplerende dokumentation i forbindelse med hver enkelt kontrakt.
De ordregivende myndigheder i andre medlemsstater anvender kun stk. 3 og første afsnit i nærværende stykke på økonomiske aktører, der er etableret i den medlemsstat, som fører den officielle liste.
5.   I forbindelse med optagelse af økonomiske aktører fra andre medlemsstater på en officiel liste eller attestering af sådanne foretaget af de organer, der er omhandlet i stk. 1, kan der ikke kræves andre beviser eller erklæringer end dem, der kræves af nationale leverandører, og i intet tilfælde andre end dem, der er fastsat i artikel 45-49 og eventuelt artikel 50.
En sådan optagelse eller attestering kan dog ikke pålægges de økonomiske aktører fra andre medlemsstater med henblik på deres deltagelse i en udbudsprocedure. De ordregivende myndigheder anerkender tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater. De accepterer ligeledes andre tilsvarende former for bevis.
6.   Økonomiske aktører kan på et hvilket som helst tidspunkt anmode om optagelse på en officiel liste eller om attestering. De skal inden for en rimelig kort frist oplyses om den afgørelse, som træffes af den myndighed, der udarbejder listen, eller det kompetente attesteringsorgan.
[…]«
I bilag VII A til det nævnte direktiv, der har overskriften »Oplysninger, der skal angives i udbudsbekendtgørelser«, præciseres det under afsnittet »Udbudsbekendtgørelse«, i dette afsnits punkt 17, at udbudsbekendtgørelsen navnlig ved offentlige udbud skal angive de »[u]dvælgelseskriterier vedrørende de økonomiske aktørers personlige forhold, som kan føre til deres udelukkelse, og de oplysninger, der kræves som bevis for, at de ikke falder ind under de tilfælde, der berettiger til udelukkelse[, de u]dvælgelseskriterier og oplysninger om den økonomiske aktørs personlige forhold samt de oplysninger og formaliteter, der er nødvendige for vurderingen af de økonomiske og tekniske minimumskrav, denne skal opfylde[, samt eventuelle] specifikke minimumstærskelkrav«.
Forordning (EF) nr. 852/2004
Første og ottende betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 852/2004 af 29. april 2004 om fødevarehygiejne (
EUT 2004, L 139, s. 1
, og berigtigelse i
EUT 2004, L 226, s. 3
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 219/2009 af 11. marts 2009 (
EUT 2009, L 87, s. 109
) (herefter »forordning nr. 852/2004«), har følgende ordlyd:
»(1)
Bestræbelserne på at nå et højt beskyttelsesniveau for så vidt angår menneskers liv og sundhed er et af de grundlæggende mål for fødevarelovgivningen som fastlagt i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (
EFT 2002, L 31, s. 1
)]. Denne forordning indeholder også andre fælles principper og definitioner vedrørende medlemsstaternes og Fællesskabets fødevarelovgivning, herunder målet om at opnå fri bevægelighed for fødevarer inden for Fællesskabet.
[…]
(8)
Der er behov for en integreret strategi for at sikre fødevaresikkerheden fra det sted, hvor primærproduktion finder sted, til og med markedsføring eller eksport. Alle ledere af fødevarevirksomheder i alle led af fødevarekæden bør sørge for, at fødevaresikkerheden ikke bringes i fare.«
Artikel 1 i forordning nr. 852/2004, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer i stk. 1 følgende:
»Ved denne forordning fastsættes der generelle hygiejnebestemmelser for fødevarer gældende for ledere af fødevarevirksomheder, idet der særlig tages hensyn til følgende principper:
a)
[D]et primære ansvar for fødevaresikkerheden påhviler fortsat lederen af fødevarevirksomheden.
b)
[D]er er behov for fødevaresikkerhed igennem hele fødevarekæden fra og med primærproduktionen.
[…]
Forordningen omfatter alle led i produktionen, forarbejdningen og distributionen af fødevarer samt eksport, medmindre andet er fastsat i mere specifikke bestemmelser om fødevarehygiejne.«
Den nævnte forordnings artikel 3 med overskriften »Generel forpligtelse« fastsætter følgende:
»Ledere af fødevarevirksomheder sikrer, at produktionen, forarbejdningen og distributionen i alle led, som er under deres kontrol, er i overensstemmelse med de relevante hygiejnebestemmelser i denne forordning.«
Artikel 6 i forordning nr. 852/2004 med overskriften »Offentlig kontrol, registrering og autorisation« bestemmer følgende:
»1.   Ledere af fødevarevirksomheder skal samarbejde med de kompetente myndigheder i overensstemmelse med anden gældende EF-lovgivning eller, i mangel heraf, med national lovgivning.
2.   Ledere af fødevarevirksomheder skal navnlig give den relevante kompetente myndighed meddelelse på den måde, som myndigheden kræver, om alle virksomheder, som de er ansvarlige for, og som udfører enten produktion, forarbejdning eller distribution af fødevarer, med henblik på registrering af de pågældende virksomheder.
Ledere af fødevarevirksomheder skal også sørge for, at den kompetente myndighed altid har ajourførte oplysninger om virksomhederne, blandt andet ved at give meddelelse om enhver væsentlig ændring i aktiviteterne og enhver virksomhedslukning.
3.   Ledere af fødevarevirksomheder skal imidlertid sørge for, at virksomheder autoriseres af den kompetente myndighed efter mindst et kontrolbesøg på stedet, når autorisation kræves i henhold til:
a)
den nationale lovgivning i den medlemsstat, hvor virksomheden er beliggende
b)
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 af 29. april 2004 om særlige hygiejnebestemmelser for animalske fødevarer (
EUT 2004, L 139, s. 55
)]
eller
c)
en afgørelse vedtaget af Kommissionen. Denne foranstaltning, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i denne forordning, vedtages efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 14, stk. 3.
Medlemsstater, der i henhold til den nationale lovgivning kræver autorisation af visse virksomheder, der er beliggende på deres område, jf. litra a), underretter Kommissionen og de øvrige medlemsstater om de relevante nationale bestemmelser.«
Estisk ret
Lov om offentlige kontrakter
Riigihangete seadus (lov om offentlige kontrakter) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (RT I 2016, 20, herefter »lov om offentlige kontrakter«), bestemmer i § 3, der har overskriften »Generelle principper for indgåelse af offentlige kontrakter«, følgende:
»Den ordregivende myndighed skal i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter overholde følgende principper:
1)
Den ordregivende myndighed skal anvende de økonomiske midler sparsomt og i overensstemmelse med det forfulgte mål og skal opfylde formålet med den pågældende offentlige kontrakt til en rimelig pris, idet myndigheden i tilfælde af konkurrence skal sikre den bedst mulige pris og kvalitet ved en sammenligning mellem de forskellige tilbud.
2)
Den ordregivende myndighed skal sikre, at den offentlige kontrakt er gennemsigtig, og at det er muligt at kontrollere den.
3)
Alle de personer, der har deres hjemsted eller hovedkontor i Estland, i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union, i en anden medlemsstat i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller i en stat, der har tiltrådt [aftalen om offentlige indkøb (
EFT 1996, C 256, s. 2
), i bilag 4 til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) (
EFT 1994, L 336, s. 3
)], skal behandles ligeligt og uden forskelsbehandling af den ordregivende myndighed, og denne myndighed skal sørge for, at alle de begrænsninger og kriterier, som pålægges personerne, er forholdsmæssige, relevante og velbegrundede under hensyn til formålet med den offentlige kontrakt.
4)
Den ordregivende myndighed skal ved indgåelsen af offentlige kontrakter sikre faktisk brug af den eksisterende konkurrence, og i denne sammenhæng må deltagelse af en offentligretlig juridisk person eller af en privatretlig person, der anvender offentlige midler, i proceduren for indgåelse af den offentlige kontrakt ikke fordreje konkurrence som følge af, at der anvendes offentlige midler.
5)
Den ordregivende myndighed skal undgå interessekonflikter til skade for konkurrencen.
6)
Den ordregivende myndighed skal om muligt give miljøvenlige løsninger forrang.«
§ 39 i lov om offentlige kontrakter, der har overskriften »Kontrol af tilbudsgiverens eller ansøgerens kvalifikationer«, fastsætter i stk. 1 følgende:
»Den ordregivende myndighed skal efterprøve, om tilbudsgiverens eller ansøgerens økonomiske og finansielle formåen samt tekniske og faglige formåen opfylder de i udbudsbekendtgørelsen fastsatte betingelser vedrørende kvalifikation. Betingelserne vedrørende kvalifikation skal være tilstrækkelige til at godtgøre, at tilbudsgiveren eller ansøgeren er i stand til at gennemføre den offentlige kontrakt, og relevante og forholdsmæssige med hensyn til karakteren og mængden af samt formålet med de varer, tjenesteydelser eller bygge- og anlægsarbejder, der er genstand for den offentlige kontrakt.«
Den nævnte lovs § 41, som vedrører »[t]ilbudsgivernes eller ansøgernes tekniske og faglige formåen«, fastsætter i stk. 3 følgende:
»Når lovgiver fastsætter specifikke krav med henblik på en aktivitet, der skal udføres på grundlag af den offentlige kontrakt, anfører den ordregivende myndighed i udbudsbekendtgørelsen de specifikke krav, der skal opfyldes, samt hvilke registreringer og driftsautorisationer der er nødvendige med henblik på tilbudsgiverens eller ansøgerens kvalifikation. Med henblik på efterprøvelsen af, om de specifikke krav, der er fastsat ved lov, er opfyldt, kræver den ordregivende myndighed i udbudsbekendtgørelsen, at tilbudsgiveren eller ansøgeren godtgør, at den pågældende råder over en driftsautorisation eller en registrering eller opfylder ethvert andet specifikt krav eller dokumenterer, at den pågældende er medlem af en kompetent organisation i overensstemmelse med lovgivningen i den stat, hvor den pågældende er etableret, medmindre den ordregivende myndighed kan indhente denne dokumentation uden større udgifter ved at konsultere offentligt tilgængelige oplysninger i en database. Hvis tilbudsgiveren eller ansøgeren ikke råder over en driftsautorisation eller en registrering, eller hvis den pågældende ikke er medlem af den kompetente organisation i overensstemmelse med lovgivningen i den stat, hvor den pågældende er etableret, udelukker den ordregivende myndighed den pågældende.«
Lov om fødevarer
Toiduseadus (lov om fødevarer) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (RT I 1999, 30, 415, herefter »lov om fødevarer«), bestemmer i § 8, der har overskriften »Pligt til at råde over en autorisation«, følgende:
»(1)   Den økonomiske aktør skal være indehaver af en driftsautorisation med henblik på at drive virksomhed i fødevaresektoren med hensyn til følgende virksomheder:
1)
en virksomhed som omhandlet i artikel 6, stk. 3, litra b) og c), i forordning [nr. 852/2004]
2)
en virksomhed, hvis aktiviteter vedrørende primærprodukter af animalsk oprindelse ikke indebærer ændringer af deres form eller af deres oprindelige kendetegn, medmindre der er tale om en virksomhed, hvis formål er primærproduktion af disse produkter, og hvor producenten udfører dermed forbundne aktiviteter som omhandlet i forordning [nr. 852/2004]
3)
en virksomhed, hvis aktiviteter vedrørende primærprodukter af ikke-animalsk oprindelse indebærer ændringer af deres form eller af deres oprindelige kendetegn, medmindre der er tale om en virksomhed, der er omhandlet i kapitel III i bilag II til forordning [nr. 852/2004]
4)
en virksomhed, hvor der forarbejdes fødevarer, navnlig tilberedning eller indpakning heraf, medmindre der er tale om indpakning af primærprodukter af ikke-animalsk oprindelse, eller hvis der er tale om en virksomhed, der er omhandlet i kapitel III i bilag II til forordning [nr. 852/2004]
5)
en virksomhed, hvis aktiviteter vedrører fødevarer af animalsk oprindelse, som distribuerer disse produkter til en anden aktør, og som er omfattet af kapitel III i bilag II til forordning [nr. 852/2004]
6)
en virksomhed, hvor der opbevares fødevarer, som for at sikre fødevaresikkerheden skal opbevares ved en anden temperatur end omgivelsestemperaturen
7)
en virksomhed, der beskæftiger sig med detailhandel, navnlig med fødevarer, der skal opbevares ved en anden temperatur end omgivelsestemperaturen for at sikre fødevaresikkerheden, medmindre der er tale om en virksomhed, der er omhandlet i kapitel III i bilag II til forordning [nr. 852/2004]
[…]
(2)   Driftsautorisationen giver den økonomiske aktør ret til at påbegynde udøvelsen og udviklingen af en økonomisk aktivitet i virksomheden eller i den del af virksomheden, som fremgår af driftsautorisationen.
(3)   Den på området ansvarlige minister fastlægger ved en bekendtgørelse en detaljeret liste over de driftsområder og fødevarekategorier, med hensyn til hvilke aktøren skal være i besiddelse af en driftsautorisation.«
§ 10 i lov om fødevarer, der har overskriften »Genstanden for kontrollen med driftsautorisationen«, er affattet således:
»Den økonomiske aktør gives en driftsautorisation, hvis den pågældendes virksomhed eller den virksomhed, som den pågældende benytter til sin fødevarevirksomhed, opfylder kravene i [forordning nr. 852/2004 og nr. 853/2004] samt i andre relevante bestemmelser om fødevarer.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Socialministeriet har afholdt to udbudsprocedurer vedrørende offentlige kontrakter om indkøb af fødevarehjælp til de socialt dårligst stillede personer, den ene i løbet af 2015, den anden i løbet af 2017, hvis værdi i hvert tilfælde blev anslået til 4 mio. EUR.
I forbindelse med den første kontrakt blev det indledningsvis krævet, at tilbudsgiverne skulle råde over en autorisation fra Veterinaar- ja Toiduamet (veterinær- og fødevaremyndigheden, Estland), idet denne autorisation ansås for nødvendig for udførelsen af denne kontrakt. I løbet af proceduren for indgåelse af denne første kontrakt blev udbudsmaterialet imidlertid ændret for at erstatte dette krav med en pligt til at fremlægge en attestation for opfyldelsen af de forpligtelser angående information og autorisation, der var fastsat i lov om fødevarer, og som var nødvendige for udførelsen af denne kontrakt.
I forbindelse med den anden kontrakt krævede den ordregivende myndighed fra start af den attestation, der er nævnt i den foregående præmis.
I forbindelse med hver af disse to offentlige kontrakter blev der underskrevet rammeaftaler med de tre udvalgte tilbudsgivere.
Ved en afgørelse om finansiel korrektion af 30. oktober 2018 afviste Riigi Tugiteenuste Keskus betalingsanmodninger for et beløb på ca. 463000 EUR. Disse anmodninger var blevet fremsat i forbindelse med projektet »Indkøb og transport af fødevarerne frem til oplagringsstedet«, som indgår i et fødevarehjælpeprogram under socialministeriet, der er rettet mod de socialt dårligst stillede personer.
Herved tilsluttede Riigi Tugiteenuste Keskus sig den holdning, som Rahandusministeerium (finansministeriet, Estland) havde givet udtryk for i den endelige rapport om en revision af 10. september 2018, hvori det blev konkluderet, at kravet om, at tilbudsgiverne skulle råde over en autorisation fra en estisk myndighed, eller at de skulle opfylde en række forpligtelser angående information og autorisation i Estland, havde en restriktiv og uberettiget karakter over for de tilbudsgivere, der var etableret i en anden medlemsstat end Republikken Estland.
Efter at den administrative klage, som socialministeriet havde indgivet til Riigi Tugiteenuste Keskus, ikke var blevet taget til følge, anlagde ministeriet sag ved Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) med påstand om annullation af afgørelsen om finansiel korrektion af 30. oktober 2018.
Til støtte for dette søgsmål gjorde socialministeriet for det første gældende, at det – for at efterkomme § 41, stk. 3, i lov om offentlige kontrakter – som en betingelse for tilbudsgivernes kvalifikation, i udbudsbekendtgørelsen skulle angive de specifikke krav, der skulle være opfyldt, samt de nødvendige driftsgodkendelser og registreringer.
I det foreliggende tilfælde nødvendiggjorde udførelsen af de omhandlede offentlige kontrakter, at der blev anvendt en midlertidig lagerbygning, hvor fødevarerne kunne oplagres, eller et transportmiddel, der befandt sig i Estland. Ved at opfylde sådanne betingelser blev tilbudsgiveren en leder af en fødevarevirksomhed og skulle – i henhold til navnlig § 8 i lov om fødevarer og artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 852/2004 – opfylde forpligtelserne angående information og autorisation i Estland. Den ordregivende myndighed havde således ikke mulighed for at acceptere en driftsautorisation fra den medlemsstat, hvor tilbudsgiveren var etableret, eftersom der ikke er nogen gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne på området for driftsautorisationer inden for fødevaresektoren.
Ifølge socialministeriet har fastsættelsen af kvalifikationsbetingelser, der er knyttet til de specifikke krav i lov om fødevarer, gjort det muligt for den ordregivende myndighed lovligt at nedsætte risiciene for en mangelfuld udførelse af de omhandlede offentlige kontrakter. Kontrollen med overholdelsen af de forpligtelser, der er pålagt ved denne lov med hensyn til information og autorisation, burde derfor have fundet sted på tidspunktet for kvalifikationen af tilbudsgiverne og ikke i forbindelse med udførelsen af disse kontrakter. Det ville i den anledning have været tilstrækkeligt, at en tilbudsgiver, der var etableret i en anden medlemsstat end Republikken Estland, havde givet veterinær- og fødevaremyndigheden skriftlig underretning om, at vedkommende ville påbegynde en aktivitet, uden at det ville have været nødvendigt at få et svar fra denne myndighed. Samtidigt med eller efter underretningen af den nævnte myndighed ville denne tilbudsgiver om nødvendigt have kunnet indlede en autorisationsprocedure. I betragtning af den frist, der er fastsat for afgivelse af tilbud ved et internationalt udbud, som er på mindst 40 dage, og fristen for den autorisationsprocedure, der er fastsat i den nævnte lov, som er på 30 dage, ville den nævnte tilbudsgiver have haft tilstrækkeligt med tid til at tage de skridt, der er knyttet til autorisationsproceduren.
For det andet er den første kontrakt allerede blevet vurderet og godkendt to gange af finansministeriets revisorer. Den ændring med tilbagevirkende kraft af fortolkningen af reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter, som de samme revisorer foretog i anledning af en tredje revision, er heller ikke i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Ved Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn) nedlagde Riigi Tugiteenuste Keskus, støttet af finansministeriet, påstand om frifindelse i det af socialministeriet anlagte søgsmål. Riigi Tugiteenuste Keskus anførte bl.a., at artikel 46 i direktiv 2004/18 kun giver mulighed for at kræve af tilbudsgiveren, at denne fremlægger bevis for, at vedkommende har en autorisation til at levere tjenesteydelser, udstedt af den medlemsstat, hvori tilbudsgiveren er etableret, eller et bevis for sit medlemskab af en specifik organisation i denne medlemsstat. Endvidere var det urimeligt og i strid med ligebehandlingsprincippet at kræve, at tilbudsgiveren på tidspunktet for afgivelsen af tilbuddet allerede havde foretaget diverse tiltag i Estland, selv om disse var knyttet til kontraktens udførelse. Endelig anførte Riigi Tugiteenuste Keskus, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke var blevet tilsidesat.
Ved afgørelse af 22. maj 2019 frifandt Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn) Riigi Tugiteenuste Keskus i det af socialministeriet anlagte søgsmål med den begrundelse, at kravet om, at tilbudsgiverne skulle råde over en autorisation fra en estisk myndighed, eller at de skulle opfylde en række forpligtelser angående information og autorisation i Estland, var uforholdsmæssigt og diskriminerende over for de tilbudsgivere, der var etableret i andre medlemsstater. Denne ret forkastede ligeledes anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, eftersom socialministeriet ikke på baggrund af de tidligere revisioner – der ikke var bindende, og var blevet gennemført af finansministeriets tjenestegrene – kunne have nogen juridisk vished for, at der ikke i fremtiden ville blive konstateret nogen tilsidesættelser af de gældende regler for offentlige kontrakter.
Efter frifindelsen af Riigi Tugiteenuste Keskus i det af socialministeriet anlagte søgsmål har socialministeriet iværksat appel ved Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland).
Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn) har anført, at eftersom betingelserne for udstedelse af en attestation eller en autorisation fra den kompetente myndighed ikke er fuldt harmoniserede ved forordning nr. 852/2004, kan en økonomisk aktør ikke, med henblik på at begynde at udøve en aktivitet i en anden medlemsstat end sin oprindelsesstat, støtte sig på en autorisation udstedt i sin oprindelsesstat, men må få udstedt den påkrævede autorisation i den førstnævnte medlemsstat.
Den omstændighed, at en tilbudsgiver kvalificeres til en offentlig kontrakt alene på grundlag af et løfte afgivet af denne om at ansøge om en driftsautorisation eller en registrering, kan desuden bringe udførelsen af den pågældende kontrakt i fare, såfremt denne tilbudsgiver ikke opfylder denne forpligtelse, eller såfremt vedkommende ikke er i stand til at udføre sin aktivitet i overensstemmelse med betingelserne for opnåelse af denne autorisation eller registrering.
Samtidig med at den forelæggende ret har anført, at kravet om en driftsautorisation eller en registrering i Estland er uforholdsmæssigt i forhold til de tilbudsgivere, der er etableret i en anden medlemsstat, har den bemærket, at det ikke er oplagt, hvorledes artikel 46 i direktiv 2004/18 skal fortolkes, så længe Domstolen endnu ikke har haft anledning til at fortolke denne bestemmelse. De krav, der er fastsat i fødevaresikkerhedens interesse, er desuden berettigede som betingelse for at udføre de omhandlede offentlige kontrakter, således at tvisten i hovedsagen alene vedrører spørgsmålet om det tidspunkt, hvor disse krav skal opfyldes, dvs. enten ved afgivelsen af tilbuddet eller i forbindelse med udførelsen af kontrakten.
På denne baggrund har Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser – som § 41, stk. 3, i [lov om offentlige kontrakter] – hvorefter den ordregivende myndighed, når der ved lov er fastlagt specifikke krav for de aktiviteter, der skal udføres på grundlag af en offentlig kontrakt, skal oplyse i udbudsmaterialet, hvilke registreringer eller autorisationer der er nødvendige for tilbudsgiverens kvalifikation, med henblik på kontrollen af, om de særlige lovbestemte krav er opfyldt i udbudsbekendtgørelsen, skal forlange forelæggelse af dokumentation for autorisationen eller registreringen og afvise tilbudsgiveren som ikke kvalificeret, hvis den pågældende ikke har den relevante autorisation eller registrering?
2)
Skal artikel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] fortolkes således, at de er til hinder for, at den ordregivende myndighed i forbindelse med en kontrakt om indkøb af fødevarehjælp, som overstiger den internationale grænseværdi, fastlægger et udvælgelseskriterium for tilbudsgiverne, hvorefter alle tilbudsgivere uanset deres tidligere aktivitetssted allerede ved afgivelsen af tilbuddene skal råde over en autorisation eller registrering i det land, hvor fødevarehjælpen ydes, selv om tilbudsgiveren ikke tidligere har været aktiv i den pågældende medlemsstat?
3)
Såfremt det ovenstående spørgsmål besvares bekræftende:
a)
Skal artikel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] anses for bestemmelser, som er så klare, at princippet om den berettigede forventning ikke kan gøres gældende heroverfor?
b)
Skal artikel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] fortolkes således, at en situation, hvor den ordregivende myndighed i forbindelse med et offentligt udbud vedrørende fødevarehjælp i overensstemmelse med [lov om fødevarer] forlanger af tilbudsgiverne, at de allerede på tidspunktet for afgivelsen af tilbuddet råder over en autorisation, kan anses for en åbenbar tilsidesættelse af de gældende bestemmelser, forsømmelighed eller misbrug, som er til hinder for, at princippet om den berettigede forventning kan gøres gældende?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
Med sit første og sit andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2 og 46 i direktiv 2004/18 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den ordregivende myndighed i en udbudsbekendtgørelse og som kvalitativt udvælgelseskriterium skal kræve, at tilbudsgiverne allerede ved afgivelsen af deres tilbud dokumenterer, at de råder over en registrering eller en autorisation, som kræves i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på den aktivitet, der er genstand for den pågældende offentlige kontrakt, og som er udstedt af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor denne kontrakt skal udføres, selv om de allerede er i besiddelse af en registrering eller en tilsvarende autorisation i den medlemsstat, hvor de er etableret.
Indledningsvis skal det bemærkes, at den anden offentlige kontrakt, der er omhandlet i hovedsagen, blev indgået i løbet af 2017, mens direktiv 2004/18 ikke længere var i kraft, eftersom det var blevet ophævet med virkning fra den 18. april 2016 af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18 (
EUT 2014, L 95, s. 65
), ligesom fristen for at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2014/24 ligeledes var udløbet den 18. april 2016.
Da den forelæggende ret ikke har præciseret, på hvilken dato den ordregivende myndighed valgte, hvilken procedure den ville følge, og endeligt afgjorde, hvorvidt der bestod eller ikke bestod en forpligtelse til at foretage et forudgående udbud i forbindelse med tildeling af den omhandlede offentlige kontrakt, kan det ikke afgøres, om bestemmelserne i direktiv 2014/24 er uanvendelige som følge af, at fristen for gennemførelse af dette direktiv udløb efter denne dato (jf. i denne retning dom af 27.10.2016, Hörmann Reisen,
C-292/15
,
EU:C:2016:817
, præmis
og
, og af 28.2.2018, MA.T.I. SUD og Duemme SGR,
C-523/16 og C-536/16
,
EU:C:2018:122
, præmis
), idet det præciseres, at indholdet af artikel 2 og 46 i direktiv 2004/18 blev gentaget i direktiv 2014/24.
Endvidere skal det bemærkes, at forpligtelsen for tilbudsgiverne til at råde over en registrering eller en autorisation, som kræves i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på den aktivitet, der er genstand for den pågældende offentlige kontrakt, skal forstås som et kvalitativt udvælgelseskriterium og ikke som en betingelse vedrørende kontraktens udførelse som omhandlet i artikel 26 i direktiv 2004/18.
For det første svarer dette krav således til den mulighed, der står åben for den ordregivende myndighed i dette direktivs artikel 46, for at anmode en økonomisk aktør om at dokumentere sin ret til at udøve det erhverv, der er genstand for en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt. Det nævnte krav angiver således et kvalitativt udvælgelseskriterium i forhold til tilbudsgiverne, som skal give ordregiverne mulighed for at vurdere de nævnte tilbudsgiveres egnethed til at udføre den pågældende offentlige kontrakt.
For det andet forudsætter pligten for en økonomisk aktør til at registrere sig i den medlemsstat, hvor den pågældende offentlige kontrakt skal udføres, eller til at have en autorisation i denne medlemsstat ganske vist, at tilslagsmodtageren skal have en etablering i denne stat. Derimod siger denne pligt intet om den nærmere fremgangsmåde for udførelsen af denne kontrakt. Følgelig kan kravet om en registrering eller en autorisation ikke anses for at være et udtryk for en særlig betingelse vedrørende udførelsen af den nævnte kontrakt.
Det skal derfor afgøres, om artikel 46 i direktiv 2004/18 er til hinder for, at en ordregivende myndighed som et kvalitativt udvælgelseskriterium i forhold til tilbudsgiverne opstiller et krav om udstedelse af en registrering og/eller en autorisation i den medlemsstat, hvor den pågældende offentlige kontrakt skal udføres, herunder i det tilfælde, hvor tilbudsgiverne allerede råder over en registrering og/eller en tilsvarende autorisation i den medlemsstat, hvor de er etableret.
Hvad for det første angår direktiv 2004/18 følger det af dettes artikel 46, sammenholdt med 42. betragtning til direktivet, at princippet om gensidig anerkendelse af kvalifikationer gælder ved udvælgelsen af tilbudsgiverne. Det er således fastsat i dette direktivs artikel 46, stk. 1, at når en økonomisk aktør, der ønsker at deltage i en offentlig kontrakt, anmodes om at godtgøre, at den pågældende er optaget i det faglige register eller handelsregistret, eller om at afgive en erklæring under ed eller at fremlægge en attest, kan vedkommende gøre dette som foreskrevet i den medlemsstat, hvor denne er etableret. På tilsvarende vis er det angivet i direktivets artikel 46, stk. 2, at hvis ansøgere eller tilbudsgivere i forbindelse med indgåelsen af offentlige tjenesteydelseskontrakter skal have en bestemt autorisation eller være medlem af en bestemt organisation for i deres oprindelsesmedlemsstat at kunne udføre den pågældende tjenesteydelse, kan den ordregivende myndighed kræve bevis for denne autorisation eller dette medlemskab.
Det følger heraf, at en tilbudsgiver skal kunne bevise, at vedkommende er egnet til at udføre en offentlig kontrakt ved at henvise til dokumenter, såsom et attest eller en optagelse i det faglige register eller handelsregistret, udstedt af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor tilbudsgiveren er etableret.
Denne fortolkning af artikel 46 i direktiv 2004/18 understøttes af andre bestemmelser i dette direktiv. Således angives i det nævnte direktivs artikel 48, stk. 2, litra d), og artikel 48, stk. 2, litra j), nr. ii), forskellige tilfælde, hvor en økonomisk aktør kan godtgøre sin tekniske og/eller faglige formåen ved at tilsende den ordregivende myndighed i den medlemsstat, hvor en offentlig kontrakt skal udføres, dokumenter udfærdiget af de kompetente myndigheder i en anden medlemsstat end denne medlemsstat. Det samme gør sig gældende for samme direktivs artikel 49 med hensyn til overholdelsen af kvalitetssikringsstandarder.
Det følger ligeledes af artikel 52, stk. 3, i direktiv 2004/18, at en af et kompetent organ i en medlemsstat attesteret optagelse på en officiel liste eller attesten udstedt af attesteringsorganet i denne medlemsstat udgør en formodning om kvalifikation for andre medlemsstaters ordregivende myndigheder i forhold til bl.a. dette direktivs artikel 46. Det fremgår tillige af det nævnte direktivs artikel 52, stk. 4, at de oplysninger, der kan udledes af optagelsen på de officielle lister eller attesteringen, ikke kan drages i tvivl uden begrundelse. Endelig anerkender de ordregivende myndigheder i en medlemsstat ifølge samme direktivs artikel 52, stk. 5, andet afsnit, tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater.
Det skal i øvrigt bemærkes, at en tilsidesættelse af artikel 46 i direktiv 2004/18 nødvendigvis indebærer en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af ligebehandlingsprincippet i forhold til tilbudsgiverne, således som sikret i dette direktivs artikel 2, idet kravet om, at tilbudsgiverne skal råde over en autorisation fra en estisk myndighed, eller at de skal opfylde en række forpligtelser angående information og autorisation i Estland, har vist sig at være diskriminerende og ikke fremstår begrundet over for de tilbudsgivere, der er etableret i andre medlemsstater.
I den konkrete sag er der intet grundlag for at formode, at de i hovedsagen omhandlede offentlige kontrakter ikke skulle kunne udføres fra den medlemsstat, hvor tilbudsgiveren er etableret, eller en anden medlemsstat. Det er således op til tilbudsgiveren på grundlag af en økonomisk beregning at afgøre, om vedkommende ønsker at etablere sig i den medlemsstat, hvor den pågældende kontrakt skal udføres.
I tillæg har Domstolen allerede fastslået, at et krav om, at en virksomhed, der er etableret i en medlemsstat, skal være i besiddelse af en tilladelse til etablering i en anden medlemsstat for at kunne udføre tjenesteydelser, vil ophæve virkningen af artikel 56 TEUF, der netop har til formål at ophæve begrænsningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser ved personer, som ikke er etableret i den stat, på hvis område tjenesteydelsen skal udføres (jf. analogt dom af 10.2.1982, Transporoute et travaux,
76/81
,
EU:C:1982:49
, præmis
).
Det følger heraf, at artikel 46 i direktiv 2004/18 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en ordregivende myndighed som et kvalitativt udvælgelseskriterium opstiller et krav om opnåelse af en registrering og/eller en autorisation i den medlemsstat, hvor de offentlige kontrakter skal udføres, i det tilfælde, hvor en tilbudsgiver allerede har en tilsvarende autorisation i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret.
For det andet antydes det imidlertid i forelæggelsesafgørelsen, at forpligtelsen for tilbudsgivere til at råde over en registrering eller en autorisation i Estland, selv om de allerede er i besiddelse af en tilsvarende autorisation i den medlemsstat, hvor de er etableret, følger af lov om fødevarer, som tilsigter at konkretisere bestemmelserne i forordning nr. 852/2004 i betragtning af de talrige henvisninger til denne forordning, som denne lov rummer. Under disse forudsætninger kan fødevarelovgivningen, såvel den nationale som den EU-retlige, tænkes at udgøre en særlov og i denne egenskab fravige reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter.
Det skal derfor afgøres, om den fortolkning af artikel 46 i direktiv 2004/18, der er foretaget i denne doms præmis 55, er i strid med forordning nr. 852/2004, i hvilket tilfælde Domstolen skal bestræbe sig på at forene de modstridende krav, der følger af denne forordning og dette direktiv.
I denne henseende fremgår det, at forordning nr. 852/2004 – som angivet i første betragtning hertil – ganske vist har til formål at opnå et højt niveau for beskyttelse af menneskers liv og sundhed, men at forordningen også tilsigter at opnå den frie bevægelighed for fødevarer i Unionen.
Dette formål om fri bevægelighed for fødevarer ville imidlertid blive berørt, hvis ledere af fødevarevirksomheder skulle registrere sig eller indhente en driftsautorisation i hver enkelt medlemsstat, hvor de transporterer eller oplagrer deres levnedsmidler.
Som det fremgår af artikel 3 i forordning nr. 852/2004, sammenholdt med ottende betragtning til forordningen, fremmer EU-lovgiver en integreret strategi for at sikre fødevaresikkerheden fra det sted, hvor primærproduktion finder sted, til og med markedsføring eller eksport, og i dette øjemed overlader EU-lovgiver det til hver enkelt leder af en fødevarevirksomhed i alle led af fødevarekæden at sørge for, at fødevaresikkerheden ikke bringes i fare. På tilsvarende vis fremhæver denne forordnings artikel 1, stk. 1, første afsnit, litra a), det primære ansvar for fødevaresikkerheden, som påhviler lederen af fødevarevirksomheden.
Efter at dette er fastslået, gælder det, at med henblik på at garantere fødevaresikkerheden igennem hele fødevarekæden fra og med primærproduktionen – således som det kræves i den nævnte forordnings artikel 1, stk. 1, første afsnit, litra b) – fastsætter samme forordnings artikel 6 offentlig kontrol, registrering og autorisation af fødevarevirksomheder.
Artikel 6 i forordning nr. 852/2004 udelukker imidlertid ikke en sondring mellem på den ene side kompetencen til at foretage en registrering af en fødevarevirksomhed eller til at udstede en autorisation til en sådan virksomhed, og på den anden side kompetencen til at kontrollere den således autoriserede aktivitet. Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende skal den registrering eller autorisation, der er opnået i en medlemsstat, således gøre det muligt for indehaveren heraf at distribuere fødevarer i en anden medlemsstat, hvis myndigheder i dette tilfælde imidlertid frit kan kontrollere denne distribution og påse, at den nævnte forordnings bestemmelser overholdes.
Det følger heraf, at den omstændighed, at en økonomisk aktør er indehaver af en registrering eller en autorisation udstedt af den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret, i forbindelse med en procedure for indgåelse af en kontrakt, der finder sted i en anden medlemsstat, udgør en formodning for, at den pågældende er egnet til i sidstnævnte stat at udøve virksomhed med levering og distribution af fødevarer og dermed at udføre den pågældende kontrakt dér.
Som Kommissionen har anført som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen, kan en driftsleder følgelig henvise til registreringen eller autorisationen fra den medlemsstat, hvor den fødevarevirksomhed, hvorfra vedkommende har afsendt sine fødevarer, er beliggende. Dette er tilfældet, fordi medlemsstaterne er forpligtet til at underkaste alle virksomheder offentlig kontrol, at anvende procedurer, der skal sikre, at kontrollen gennemføres effektivt, og at sikre et samarbejde mellem de kompetente myndigheder i de forskellige medlemsstater. I en situation som den i hovedsagen omhandlede kan en leder af en fødevarevirksomhed, hvis virksomhed er beliggende i en anden medlemsstat end Republikken Estland og er registreret eller autoriseret i denne anden medlemsstat, derfor levere fødevarer i Estland uden at skulle indhente en særlig supplerende autorisation.
Under disse omstændigheder skal det – ligesom Kommissionen har gjort det – anføres, at forpligtelsen til at råde over en lagerbygning beliggende på estisk område følger af et specifikt krav i tilknytning til den i hovedsagen omhandlede procedure for indgåelse af en kontrakt, og ikke af selve forordning nr. 852/2004.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 2 og 46 i direktiv 2004/18 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den ordregivende myndighed i en udbudsbekendtgørelse og som kvalitativt udvælgelseskriterium skal kræve, at tilbudsgiverne allerede ved afgivelsen af deres tilbud dokumenterer, at de råder over en registrering eller en autorisation, som kræves i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på den aktivitet, der er genstand for den pågældende offentlige kontrakt, og som er udstedt af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor denne kontrakt skal udføres, selv om de allerede er i besiddelse af en registrering eller en tilsvarende autorisation i den medlemsstat, hvor de er etableret.
Det tredje spørgsmål
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at det kan påberåbes af en ordregivende myndighed, der som led i en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, og for at overholde den nationale fødevarelovgivning, har krævet af tilbudsgiverne, at de allerede ved afgivelsen af deres tilbud råder over en registrering eller en autorisation, som er udstedt af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor kontrakten skal udføres.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at socialministeriet i tvisten i hovedsagen er af den opfattelse, at såfremt ministeriet måtte blive foreholdt at have tilsidesat artikel 2 og 46 i direktiv 2004/18, bør denne tilsidesættelse af EU-reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter forblive uden virkning i medfør af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, eftersom finansministeriets revisorer forud for vedtagelsen af afgørelsen om finansiel korrektion af 30. oktober 2018 to gange har godkendt det krav, der er pålagt alle tilbudsgivere – herunder dem, som er etableret i en anden medlemsstat end Republikken Estland – om ved afgivelsen af deres tilbud at fremlægge en driftsautorisation udstedt af veterinær- og fødevaremyndigheden.
Ifølge Domstolens faste praksis gælder retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kun for en retsundergiven, hos hvem en national forvaltningsmyndighed har skabt begrundede forventninger på baggrund af præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, som hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, og som myndigheden har afgivet til den pågældende (jf. i denne retning dom af 7.8.2018, Ministru kabinets,
C-120/17
,
EU:C:2018:638
, point 50 og den deri nævnte retspraksis, af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
, og af 19.12.2019, GRDF,
C-236/18
,
EU:C:2019:1120
, præmis
).
Den enhedsopfattelse af staten, der gælder såvel i folkeretten som i EU-retten (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
), udelukker imidlertid principielt, at en national myndighed kan påberåbe sig det EU-retlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning i en tvist mellem denne myndighed og en anden del af staten.
Det forhold, at finansministeriet allerede har godkendt en EU-retsstridig praksis, kan således ikke under tvisten i hovedsagen påberåbes af socialministeriet med henblik på at lade denne praksis bestå eller i det mindste neutralisere de tidligere virkninger heraf.
Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at det ikke kan påberåbes af en ordregivende myndighed, der som led i en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, og for at overholde den nationale fødevarelovgivning, har krævet af tilbudsgiverne, at de allerede ved afgivelsen af deres tilbud råder over en registrering eller en autorisation, som er udstedt af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor kontrakten skal udføres.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
Artikel 2 og 46 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den ordregivende myndighed i en udbudsbekendtgørelse og som kvalitativt udvælgelseskriterium skal kræve, at tilbudsgiverne allerede ved afgivelsen af deres tilbud dokumenterer, at de råder over en registrering eller en autorisation, som kræves i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på den aktivitet, der er genstand for den pågældende offentlige kontrakt, og som er udstedt af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor denne kontrakt skal udføres, selv om de allerede er i besiddelse af en registrering eller en tilsvarende autorisation i den medlemsstat, hvor de er etableret.

2)
Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at det ikke kan påberåbes af en ordregivende myndighed, der som led i en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, og for at overholde den nationale fødevarelovgivning, har krævet af tilbudsgiverne, at de allerede ved afgivelsen af deres tilbud råder over en registrering eller en autorisation, som er udstedt af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor kontrakten skal udføres.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: estisk.