CELEX: 62015TJ0284
Statsstøtte
kemisk industri
beslutning om videreførelse af driften af en virksomhed under konkursbehandlingen
afgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte
annullationssøgsmål
individuelt berørt
formaliteten
begrebet statsstøtte
fordel
kriteriet om den private kreditor
tilregnelse til staten
begrundelsespligt

)
I.

Tvistens baggrund
Sagsøgeren, AlzChem AG, er et selskab med hjemsted i Tyskland, der udøver virksomhed på flere markeder for finkemikalier i et vist antal EU-medlemsstater, heriblandt Den Slovakiske Republik.
Novácké chemické závody, a.s. v konkurze (herefter »NCHZ«), var en kemikalieproducent, som var privatejet og opdelt i tre afdelinger. Dette selskab drev en kemisk fabrik, som var beliggende i Trenčín-regionen (Slovakiet). Som hovedaktivitet beskæftigede NCHZ sig med produktion af calciumcarbid og procesgasser, af polyvinylchlorid (PVC) og biprodukter heraf samt i stigende omfang af basis- og finkemikalier i små mængder.
Den 8. oktober 2009 erklærede NCHZ sig ude af stand til at fortsætte sin drift, og selskabet indgav konkursbegæring og blev taget under konkursbehandling.
Den 5. november 2009 vedtog Den Slovakiske Republik zákon č. 493/2009 Z.z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa strategických spoločností a o zmene a doplnení niektorých zákonov (lov nr. 493/2009 om visse foranstaltninger vedrørende virksomheder af strategisk betydning og om ændring af visse love, herefter »lov om virksomheder af strategisk betydning«). Loven, der trådte i kraft den 1. december 2009, gav staten en forkøbsret til at købe virksomheder af strategisk betydning, som var under konkursbehandling, og foreskrev, at en kurator (herefter »kurator«) skulle være til stede for at sikre den fortsatte drift af den konkursramte virksomhed under konkursbehandlingen. Den 2. december 2009 erklærede de slovakiske myndigheder NCHZ for at være en virksomhed af strategisk betydning, hvilket var gældende, indtil loven udløb den 31. december 2010. NCHZ var det eneste selskab, som loven fandt anvendelse på (herefter »den første konkursperiode«).
Efter den 31. december 2010 fandt zákon č. 7/2005 Z.z. o konkurze a reštrukturalizácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov (lov nr. 7/2005 om konkurs og omstrukturering og om ændringer af visse love, herefter »konkursloven«) anvendelse på NCHZ (herefter »den anden konkursperiode«). Under et fælles møde, som blev afholdt den 26. januar 2011 mellem de simple kreditorer, der var samlet i et kreditorudvalg (herefter »kreditorudvalget«), og de berørte privilegerede kreditorer (herefter »mødet af 26. januar 2011«), meddelte den daværende kurator disse kreditorer, at de driftsomkostninger, der var forbundet med NCHZ, oversteg driftsindtægterne. Kuratoren gjorde endvidere kreditorerne bekendt med sin økonomiske analyse af 23. december 2010 (herefter »den økonomiske analyse«), der blev suppleret af en præsentation fra ledelsen. De nævnte kreditorer besluttede herefter at fortsætte driften af NCHZ (herefter »beslutningen af 26. januar 2011«). Idet denne beslutning blev godkendt ved en afgørelse fra súd v Trenčíne (retten i Trenčín, Slovakiet) af 17. februar 2011 (herefter »afgørelsen fra súd v Trenčíne (retten i Trenčín)« eller »afgørelsen af 17. februar 2011«), fortsatte kurator driften. I det foreliggende tilfælde udgjorde kreditorudvalget, de privilegerede kreditorer og súd v Trenčíne (retten i Trenčín) i henhold til konkursloven det kompetente udvalg (herefter »det kompetente udvalg«).
[
udelades
]
Ved skrivelse af 2. juli 2013 gav Kommissionen de slovakiske myndigheder meddelelse om sin afgørelse om at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF (
EUT 2013, C 297, s. 85
) vedrørende dels den tilladelse til videreførelse af driften af NCHZ fra december 2009 til december 2010, som staten havde givet i henhold til loven om virksomheder af strategisk betydning, dels kreditorernes beslutning af januar 2011 om videreførelse af driften af NCHZ efter udløbet af loven om virksomheder af strategisk betydning. Kommissionen nærede endvidere tvivl om, hvorvidt det udbud, som NCHZ blev solgt ved, var et ubetinget udbud, og efter Kommissionens opfattelse var der stærke indikationer på, at den økonomiske kontinuitet mellem NCHZ og den nye enhed ikke var blevet afbrudt.
[
udelades
]
II.

Den anfægtede afgørelse
Den 15. oktober 2014 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2015/1826 i statsstøttesag SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) om Slovakiets støtte til NCHZ (
EUT 2015, L 269, s. 71
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Kommissionen var af den opfattelse, at beslutningen om at erklære NCHZ for at være en virksomhed af strategisk betydning (herefter »den første foranstaltning«) gav NCHZ en selektiv fordel, kunne tilregnes staten, havde indebåret brug af statsmidler og havde fordrejet konkurrencen på et marked præget af samhandel mellem medlemsstater. På denne baggrund konkluderede Kommissionen, at denne foranstaltning udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, og at støtten var ulovlig og uforenelig med det indre marked (110. og 114.-124. betragtning til den anfægtede afgørelse). Efter at have angivet, at statsstøtten udgjorde 4783424,10 EUR, fandt Kommissionen, at støtten skulle tilbagesøges fra NCHZ, og at dette tilbagesøgningskrav burde udvides til også at gælde for Fortischem, da der bestod økonomisk kontinuitet mellem Fortischem og NCHZ (101. og 174. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Derimod fandt Kommissionen, at den fortsatte drift af NCHZ på grundlag af kreditorernes beslutning af 26. januar 2011 (herefter »den anden foranstaltning«) ikke udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, eftersom mindst to af de kumulative betingelser for, at der foreligger statsstøtte, nemlig at den omhandlede foranstaltning kan tilregnes staten, og at der foreligger en økonomisk fordel, ikke var opfyldt (113. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Den dispositive del af den anfægtede afgørelse er affattet således:
»Artikel 2
Beslutningen om at fortsætte driften af NCHZ efter lovens udløb på grundlag af kreditorudvalgets beslutning udgjorde ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, [TEUF].
[…]
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til [Den Slovakiske Republik].«
[
udelades
]
V.

Retlige bemærkninger
[
udelades
]
B.

Realiteten
[
udelades
]
2.

Hvorvidt den fortsatte drift af NCHZ under den anden konkursperiode kan tilregnes staten (det andet anbringende)
[
udelades
]
b)

Tilsidesættelse af begrundelsespligten med hensyn til, hvorvidt den anden foranstaltning kan tilregnes staten som følge af godkendelsen foretaget af súd v Trenčíne (retten i Trenčín) af beslutningen af 26. januar 2011 (det andet anbringendes første led)
Sagsøgeren har gjort gældende, at selskabet, som Kommissionen anførte i 46. betragtning til den anfægtede afgørelse, i sin egenskab af klager hævdede, at tilladelsen til at videreføre NCHZ’s drift kunne tilregnes staten, bl.a. eftersom súd v Trenčíne (retten i Trenčín) havde godkendt beslutningen og gjort den bindende.
Selv om Kommissionen i 14., 33., 35., 36. og 102. betragtning til den anfægtede afgørelse medgiver, at súd v Trenčíne (retten i Trenčín) har været involveret i beslutningsprocessen, er den i 103. og 104. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori Kommissionens analyse af, hvorvidt den anden foranstaltning kan tilregnes staten, er anført, tavs med hensyn til, hvilken betydning denne ret har haft. På grundlag heraf har sagsøgeren konkluderet, at Kommissionen, selv om nationale retsinstansers afgørelser generelt antages at kunne tilregnes staten, ikke har fremlagt nogen oplysninger, der redegør for, hvorfor súd v Trenčínes (retten i Trenčín) afgørelse var irrelevant, eller for – i det tilfælde, at afgørelsen havde været relevant – hvorfor den ikke ville have været tilstrækkelig til at fastslå, at den anden foranstaltning kunne tilregnes staten.
Kommissionen er af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet. Efter Kommissionens opfattelse har den klart og utvetydigt gjort rede for det ræsonnement, den fulgte, således at sagsøgeren kunne forstå det, og således at Retten kunne udøve sin prøvelsesret. Kommissionen har anført, at den allerede har præciseret, at når samtlige kreditorer, hvoraf størstedelen er private kreditorer, udtrykkeligt beslutter, at det er i deres økonomiske interesse at tillade videreførelsen af den konkursramte virksomheds drift, vil denne beslutning ikke kunne tilregnes staten alene af den grund, at en ret efterfølgende bekræfter den og gør den bindende. Selv om sagsøgeren muligvis ikke er enig heri, kan selskabet ifølge Kommissionen ikke påstå, at det ikke har forstået den logik, der ligger til grund for Kommissionens konklusion, eftersom dette ræsonnement, til trods for at den anfægtede afgørelse er kortfattet med hensyn hertil, utvetydigt fremgår af den anfægtede afgørelse, bl.a. af 102.-104. betragtning hertil.
Indledningsvis må det bemærkes, at det må opfattes således, at sagsøgeren med sin argumentation i det væsentlige har gjort en tilsidesættelse af begrundelsespligten gældende med hensyn til, hvilken betydning súd v Trenčíne (retten i Trenčín) havde i beslutningsprocessen.
Det bemærkes, at Kommissionen i 102. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte, at »alle kreditorerne i kreditorudvalget samt de [privilegerede] kreditorer i januar 2011 [enedes] om, at NCHZ skulle fortsætte driften«, og at »denne beslutning […] siden [var blevet] stadfæstet af [súd v Trenčíne (retten i Trenčín)] i overensstemmelse med [konkursloven] og […] dermed [blev] bindende for kurator«.
I 103. betragtning til den anfægtede afgørelse behandlede Kommissionen spørgsmålet om, hvorvidt kreditorudvalget og de privilegerede kreditorer havde nogen vetoret, og den konkluderede i denne forbindelse, at »[i]ngen af de statslige enheder [således] kunne […] have gennemtrumfet et ønske om at få standset den yderligere ophobning af gæld«.
I 104. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen, at »[d]et [derfor måtte] konkluderes, at videreførelsen af NCHZ’s drift beroede på en beslutning truffet af de private kreditorer, da de offentlige kreditorer ikke var i stand til at nedlægge veto mod den fortsatte drift af NCHZ«, og at »[b]eslutningen om at videreføre driften af NCHZ efter lovens udløb […] derfor ikke [kan] anses for at kunne tilregnes staten«.
Henset til sagens omstændigheder og i medfør af bestemmelserne i konkursloven er det ubestridt, at súd v Trenčíne (retten i Trenčín) var med i det kompetente udvalg, som skulle beslutte, hvorvidt driften af NCHZ skulle fortsætte, og at kurator i henhold til konkurslovens § 83, stk. 4, var bundet af afgørelsen af 17. februar 2011.
Det skal imidlertid konstateres, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke klart anførte, hvilken betydning súd v Trenčíne (retten i Trenčín) efter dens opfattelse havde haft i beslutningsprocessen. I 14., 26. og 32. betragtning til den anfægtede afgørelse samt i dennes artikel 2 nævnte Kommissionen således blot beslutningen af 26. januar 2011 uden at anføre den nævnte rets mellemkomst (jf. præmis 78 ovenfor), mens den i 33., 35., 36. og 102. betragtning til den anfægtede afgørelse nævnte den nævnte rets afgørelse uden at redegøre præcis for, hvilken betydning den havde i det foreliggende tilfælde i henhold til konkurslovens § 83, stk. 4, idet den herved gav det indtryk, at retten kun handlede for at godkende beslutningen af 26. januar 2011 og gøre den bindende (jf. bl.a. 33. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Selv om Kommissionen i forbindelse med sin vurdering af beslutningen om videreførelse af driften af NCHZ under den anden konkursperiode endvidere nævnte beslutningen af 17. februar 2011 i 102. betragtning til den anfægtede afgørelse, skal det bemærkes, at den på intet tidspunkt i 103.-112. betragtning, herunder særligt ikke i 103. og 104. betragtning, til den anfægtede afgørelse, nævnte denne beslutning. Kommissionen nævnte således kun beslutningen af 26. januar 2011.
Således som Kommissionen har anført under retsmødet, kan det endvidere ikke udelukkes, at en foranstaltning kan betragtes som værende en afgørelse, der kan tilregnes staten som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, efter en afgørelse fra en national ret (jf. i denne retning dom af 26.10.2016, DEI og Kommissionen mod Alouminion tis Ellados,
C-590/14 P
,
EU:C:2016:797
, præmis
,
og
, og af 3.3.2016, Simet og Kommissionen,
T-15/14
,
EU:T:2016:124
, præmis
,
og
).
I denne forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse skulle have angivet grundende til, at den konkluderede, at beslutningen om videreførelse af driften af NCHZ ikke kunne tilregnes súd v Trenčíne (retten i Trenčín).
For så vidt angår Kommissionens argument om, at den klart og utvetydigt gjorde rede for det ræsonnement, den fulgte, skal det i denne henseende bemærkes, at dens forklaringer, som er nævnt i præmis 99 ovenfor, ikke fremgår af den anfægtede afgørelse, men af Kommissionens skriftlige indlæg for Retten, og at Kommissionen i modsætning til, hvad den har påstået, således fuldstændiggør begrundelsen for den anfægtede afgørelse. I overensstemmelse med den retspraksis, som er nævnt ovenfor i præmis 74, skal begrundelsen imidlertid findes i selve den anfægtede afgørelses tekst, og den kan ikke efterfølgende og for første gang angives ved Unionens retsinstanser.
Således som sagsøgeren har gjort gældende, udlod Kommissionen derfor i den anfægtede afgørelse at angive grundene til, at súd v Trenčínes (retten i Trenčín) afgørelse ikke havde haft nogen betydning for Kommissionens analyse af, hvem den undersøgte foranstaltning kunne tilregnes.
Under retsmødet stillede retten endvidere Kommissionen en række spørgsmål, med henblik på, henset til bestemmelserne i konkursloven, at få afklaret, hvorvidt den retsinstans, der handlede i henhold til konkurslovens § 83, stk. 4 – i det forelæggende tilfælde súd v Trenčíne (retten i Trenčín) – alene skulle undersøge, om formaliteterne med hensyn til kreditorernes beslutning var overholdt, eller hvorvidt den endvidere skulle efterprøve, om beslutningen var materielt korrekt, idet den i givet fald kunne træffe en anden afgørelse. Det må imidlertid konstateres, at Kommissionen ikke har været i stand til at besvare disse spørgsmål. Kommissionen har således blot anført, at súd v Trenčíne (retten i Trenčín) i det foreliggende tilfælde ikke havde andet valg end at bekræfte beslutningen af 26. januar 2011, uden dog at bekræfte, hvorvidt retsinstansens kontrol var retligt begrænset.
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse – henset til den særlige sammenhæng, hvori súd v Trenčíne (retten i Trenčín) handlede i det foreliggende tilfælde, eftersom den var et af medlemmerne af det kompetente udvalg – er behæftet med en begrundelsesmangel med hensyn til, hvorvidt beslutningen om videreførelse af driften af NCHZ kan tilregnes staten under den anden konkursperiode.
[
udelades
]
3.

Hvorvidt der er blevet givet en økonomisk fordel som følge af beslutningen om videreførelse af driften af NCHZ under den anden konkursperiode (det første anbringendes første led)
[
udelades
]
c)

Hvorvidt kriteriet om den private kreditor er blevet anvendt forkert (det første underled)
[
udelades
]
3)

Hvorvidt offentlige kreditorers situation kan sammenlignes med private kreditorers situation
[
udelades
]
i)

Hvorvidt der skal tages hensyn til staten som enkelt kreditor
[
udelades
]
Det skal bemærkes, at sagsøgerens argumentation, således som Kommissionen, der støttes af Den Slovakiske Republik, har gjort gældende, i denne forbindelse hviler på en forudsætning om, at Kommissionen ikke skulle have taget hensyn til hver af de offentlige kreditorer individuelt, men til Den Slovakiske Republik i dennes egenskab af enkelt kreditor, der repræsenterer alle de berørte offentlige kreditorer.
Såvel Kommissionen som intervenienterne har imidlertid gjort gældende, at denne forudsætning er forkert, eftersom det følger af kriteriet om den private kreditor, at hver offentlig kreditor skal udtale sig i lyset af arten af de fordringer, som vedkommende har på den pågældende debitor, og idet hver offentlige kreditors beslutning skal sammenholdes med den beslutning, som en privat kreditor, der befinder sig i samme situation, ville træffe.
Det skal indledningsvis konstateres, at sagsøgeren ikke har påberåbt sig nogen retspraksis til støtte for sin argumentation, og at selskabet blot har bestridt, at den retspraksis, som Kommissionen har påberåbt sig, kan understøtte Kommissionens opfattelse. Sagsøgeren er af den opfattelse, at dette spørgsmål ikke er blevet afgjort, mens Kommissionen har gjort gældende, at det ikke skulle afgøres, eftersom det indgår i selve essensen af anvendelsen af kriteriet om den private kreditor.
Hvad for det første angår dommen af 11. juli 2002, HAMSA mod Kommissionen (
T-152/99
,
EU:T:2002:188
), som Kommissionen har påberåbt sig, fastslog Unionens retsinstanser, at det tilkom Kommissionen – for hvert af de offentlige organer – at afgøre, om gældseftergivelsen var klart mere omfattende end den, som en tænkt privat kreditor, der i videst muligt omfang antages at indtage den samme stilling i forhold til sagsøgeren som det pågældende offentlige organ, og som søger at inddrive de beløb, vedkommende havde til gode, ville være gået med til. Ifølge Unionens retsinstanser må hver enkelt kreditor således træffe et valg dels med hensyn til det beløb, der bliver tilbudt den pågældende i den foreslåede aftale, dels med hensyn til det beløb, som denne forventer at kunne opnå i forbindelse med virksomhedens eventuelle afvikling, idet valget er påvirket af en række faktorer, såsom om kravet er privilegeret eller simpelt, arten og omfanget af eventuel anden sikkerhed, en vurdering af mulighederne for genopretning af virksomheden og det udbytte, vedkommende vil kunne opnå ved en afvikling (jf. i denne retning dom af 11.7.2002, HAMSA mod Kommissionen,
T-152/99
,
EU:T:2002:188
, præmis
og
).
Det følger således af dommen af 11. juli 2002, HAMSA mod Kommissionen (
T-152/99
,
EU:T:2002:188
), og navnlig af præmis 166-172 heri, at Unionens retsinstanser anbefaler, at der foretages en undersøgelse af de offentlige kreditorers individuelle situation, bl.a. under hensyntagen til, om de er simple eller privilegerede kreditorer, med henblik på i det væsentlige at fastslå, om det valg, som disse kreditorer traf, gik ud over det, som var berettiget ud fra forretningsmæssige hensyn, eller om det kunne forklares ved kreditorernes ønske om at indrømme den pågældende virksomhed en fordel. Det følger heraf, at Unionens retsinstanser har vurderet, at offentlige kreditorer ikke skal anses for en enkelt enhed, men at der skal tages hensyn til de enkelte forhold, der gør sig gældende for dem.
Endvidere skal sagsøgerens argument – hvorefter dommen af 11. juli 2002, HAMSA mod Kommissionen (
T-152/99
,
EU:T:2002:188
), ikke er relevant, eftersom alle de offentlige kreditorer i den sag, der gav anledning til dommen, havde givet samtykke til gældseftergivelse vedrørende den pågældende støttemodtager, mens det er åbenbart, at der i det foreliggende tilfælde ved anvendelsen af kriteriet om den private kreditor ikke blev taget hensyn til socialforsikringsselskabets interesser – forkastes. Der blev således taget hensyn til sidstnævntes interesser i dettes egenskab af kreditor efter konkursen (110. betragtning til den anfægtede afgørelse) (jf. præmis 161-163 ovenfor).
Endelig skal det bemærkes, at betragtningerne i dommen af 11. juli 2002, HAMSA mod Kommissionen (
T-152/99
,
EU:T:2002:188
, præmis
og
), blev gentaget i dommen af 17. maj 2011, Buczek Automotive mod Kommissionen (
T-1/08
,
EU:T:2011:216
, præmis
).
Hvad for det andet angår dommen af 11. september 2012, Corsica Ferries France mod Kommissionen (
T-565/08
,
EU:T:2012:415
, præmis
-
), som Kommissionen ligeledes har påberåbt sig, skal det bemærkes, at denne dom, som sagsøgeren har gjort gældende, er uden betydning for den foreliggende sag. Det rejste spørgsmål var således, om Kommissionen entydigt havde defineret de af den franske stats økonomiske aktiviteter, for hvilke der eventuelt kunne være et behov for at beskyttelse af omdømme, og ikke, om staten skulle have været betragtet som en enkelt kreditor.
For det tredje skal det bemærkes, at Domstolen bl.a. i de ovenfor i præmis 61 nævnte domme har anført, at der ved anvendelsen af princippet om den private kreditor skal tages hensyn til en privat kreditor, som befinder sig i en situation, der ligner den offentlige kreditors situation mest muligt, og som søger at opnå betaling af de beløb, som en debitor i økonomiske vanskeligheder skylder denne, hvilket betyder, at staten ikke skal anses for en enkelt kreditor, der omfatter alle de berørte offentlige kreditorer.
Ifølge gældende retspraksis på statsstøtteområdet skal der for det fjerde, som Kommissionen med rette har gjort gældende, i visse tilfælde sondres mellem den betydning, staten har i sin egenskab af økonomisk aktør, og den betydning, den har i sin egenskab af offentlig myndighed (jf. i denne retning dom af 14.9.1994, Spanien mod Kommissionen,
C-278/92 – C-280/92
,
EU:C:1994:325
, præmis
). Det følger heraf, at staten på statsstøtteområdet ikke nødvendigvis skal anses for at være en enkelt enhed.
[
udelades
]
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at den omstændighed, at en stat betragtes som en enkelt kreditor, vil være ensbetydende med, at det tillades, at visse offentlige kreditorer skal træffe en beslutning, som går imod deres interesser, og ikke handle på samme måde som en privat kreditor, der befinder sig i samme situation, hvilket strider imod den retspraksis, som er nævnt ovenfor i præmis 61. Sagsøgerens argumentation om, at der skal tages hensyn til staten som enkelt kreditor, skal derfor forkastes.
[
udelades
]

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):

1)
Artikel 2 i Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1826 af 15. oktober 2014 i statsstøttesag SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) om Slovakiets støtte til NCHZ annulleres.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, som AlzChem AG har afholdt.

3)
Den Slovakiske Republik og Fortischem a.s. bærer hver deres egne omkostninger.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. december 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.
(
) – Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.