CELEX: 62018CJ0650
Жалба за отмяна
Член 7, параграф 1 ДЕС
Резолюция на Европейския парламент относно предложение, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение на ценностите, на които се основава Съюзът
Членове 263 ДФЕС и 269 ДФЕС
Компетентност на Съда
Допустимост на жалбата
Обжалваем акт
Член 354 ДФЕС
Правила за преброяване на гласовете в Парламента
Правилник за дейността на Европейския парламент
Член 178, параграф 3
Понятие за подаден глас
Гласове „въздържал се“
Принципи на правна сигурност, на равно третиране, на демокрация и на лоялно сътрудничество

С жалбата си Унгария иска отмяната на резолюцията на Европейски парламент от 12 септември 2018 г. относно предложение, с което Съветът се призовава да констатира, в съответствие с член 7, параграф 1 [ДЕС], наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на Унгария на ценностите, на които се основава Съюзът (2017/2131(INL) (
ОВ C 433, 2019 г., стр. 66
, наричана по-нататък „спорната резолюция“).
Правна уредба
Процедурата по член 7 ДЕС:
Член 7 ДЕС предвижда:
„1.   По мотивирано предложение на една трета от държавите членки, на Европейския парламент или на Европейската комисия Съветът, с мнозинство от четири пети от своите членове, след като получи одобрение от Европейския парламент, може да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от държава членка на ценностите, посочени в член 2. Преди да направи тази констатация, Съветът изслушва въпросната държава членка и може да отправи препоръки към нея, като действа съгласно същата процедура.
Съветът редовно проверява дали основанията за такава констатация продължават да са налице.
2.   Европейският съвет, като действа с единодушие, по предложение на една трета от държавите членки или на Европейската комисия, след като получи одобрение от Европейския парламент, може да установи наличието на тежко и продължаващо нарушение на ценностите, посочени в член 2[,] от страна на дадена държава членка, след като покани тази държава членка да представи своята позиция.
3.   Когато е направена констатация по параграф 2, Съветът може с квалифицирано мнозинство да вземе решение за спирането на някои права, произтичащи от прилагането на Договорите по отношение на въпросната държава членка, включително и на правото на глас на представителя на правителството на тази държава членка в Съвета. Като прави това, Съветът взема под внимание възможните последици от такова спиране върху правата и задълженията на физическите и юридическите лица.
Във всеки случай задълженията на въпросната държава членка според Договорите продължават да бъдат обвързващи за нея.
4.   Съветът може впоследствие с квалифицирано мнозинство да вземе решение да измени или отмени мерките, взети въз основа на параграф 3, в отговор на промените в ситуацията, която е довела до тяхното налагане.
5.   Условията и редът за гласуване, които, за целите на настоящия член, се прилагат за Европейския парламент, за Европейския съвет и за Съвета, са определени в член 354 [ДФЕС]“.
Член 354 ДФЕС гласи:
„За целите на член 7 [ДЕС] относно спирането на определени права, произтичащи от членството в Съюза, членът на Европейския съвет или на Съвета, представляващ тази държава членка, не участва в гласуването и тази държава членка не се взема предвид при изчислението на едната трета или четирите пети от държавите членки, предвидено в параграфи 1 и 2 от посочения член. Въздържането от гласуване на присъстващите или представените членове не представлява пречка за приемането на решенията, посочени в параграф 2 от посочения член.
За приемане на решенията, посочени в член 7, параграфи 3 и 4 [ДЕС], квалифицираното мнозинство се определя съгласно член 238, параграф 3, буква б) от настоящия договор.
Когато след решение за спиране на правото на глас, прието съгласно член 7, параграф 3 [ДЕС], Съветът действа с квалифицирано мнозинство на основание на разпоредба от Договорите, това квалифицирано мнозинство се определя съгласно член 238, параграф 3, буква б) от настоящия договор, или, в случай че Съветът действа по предложение на Комисията или на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност — съгласно член 238, параграф 3, буква а) от настоящия договор.
За целите на член 7 [ДЕС], Европейският парламент действа с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинството от съставляващите го членове“.
Съдебният контрол
Съгласно член 263, първа и шеста алинея ДФЕС:
„Съдът на Европейския съюз осъществява контрол относно законосъобразността на законодателните актове, на актовете на Съвета, на Комисията и на Европейската централна банка, с изключение на препоръките и становищата, както и на актовете на Европейския парламент и на Европейския съвет, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни. Той контролира също така законосъобразността на актовете, издадени от органите, службите или агенциите на Съюза, предназначени да произвеждат правно действие по отношение на трети страни.
[…]
Исковете, предвидени в настоящия член, трябва да бъдат заведени в срок от два месеца, считано, в зависимост от случая, от публикуването на акта, от неговото съобщаване на ищеца, или, при липса на уведомяване, от деня, в който той е узнал за него“.
В съответствие с член 269 ДФЕС:
„Съдът е компетентен да се произнася по законосъобразността на акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 [ДЕС,] само по искане на държавата членка, която е предмет на констатация на Европейския съвет или на Съвета, и само относно спазването на процедурните изисквания, предвидени в споменатия член.
Това искане трябва да бъде отправено в срок от един месец от датата на констатацията. Съдът се произнася в срок от един месец, считано от датата на искането“.
Протокол (№ 24)
Член единствен от Протокол (№ 24) относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз (
ОВ C 83, 2010 г., стр. 305
, наричан по-нататък „Протокол (№ 24)“), гласи:
„Като се има предвид равнището на защита на основните права и свободи в държавите — членки на Европейския съюз, счита се, че последните представляват една спрямо друга безопасни страни на произход, що се отнася до всички правни и практически въпроси, свързани с проблемите на правото на убежище. Следователно всяка молба за предоставяне на право на убежище, отправена от гражданин на държава членка, може да бъде разглеждана или обявена за допустима за разглеждане от друга държава членка само в следните случаи:
[…]
б)
ако процедурата, предвидена в член 7, параграф 1 [ДЕС], вече е била открита и докато Съветът или, ако е уместно, Европейският съвет вземе решение по този въпрос по отношение на държавата членка, чийто гражданин е молителят;
[…]“.
Правилник за дейността на Европейския парламент
Член 178, параграф 3 от Правилника за дейността на Европейския парламент в редакцията му, приложима към момента на приемане на спорната резолюция (наричан по-нататък „Правилникът за дейността“), гласи:
„За да се определи дали даден текст е приет или отхвърлен, се отчитат само гласовете, подадени „за“ и „против“, освен в случаите, в които Договорите предвиждат специално мнозинство“.
Член 226, параграф 1 от Правилника за дейността предвижда:
„Ако възникне съмнение относно прилагането или тълкуването на настоящия Правилник за дейността, председателят може да отнесе въпроса до компетентната за неговото разглеждане комисия.
Председателите на комисии могат да направят това, когато такова съмнение възникне в хода на работа на съответната комисия и е свързано с нея“.
Видно от раздел XVIII, точка 8 от приложение V към Правилника за дейността, комисията по конституционни въпроси на Парламента отговаря за неговото тълкуване.
Обстоятелствата по спора
С резолюция от 17 май 2017 г. относно положението в Унгария (2017/2656 (RSP) (
ОВ C 307, 2018 г., стр. 75
) Парламентът възлага на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи да изготви специален доклад относно тази държава членка с оглед на провеждането на пленарно гласуване по мотивирано предложение, с което да се призове Съветът на Европейския съюз да предприеме действия съгласно член 7, параграф 1 ДЕС. Този доклад е приет на 25 юни 2018 г.
С писмо от 10 септември 2018 г. постоянният представител на Унгария към Съюза уведомява генералния секретар на Парламента за позицията на унгарското правителство, че гласовете „въздържал се“ трябва да се вземат предвид при гласуването на спорната резолюция в съответствие с член 354 ДФЕС и член 178, параграф 3 от Правилника за дейността, и иска членовете на Парламента да бъдат информирани за това.
На 10 септември 2018 г. заместник генералният секретар на Парламента уведомява по електронната поща членовете на Парламента, че при преброяването на подадените гласове ще бъдат взети предвид само гласовете „за“ и „против“ приемането на резолюцията, но не и гласовете „въздържал се“.
На 12 септември 2018 г. Европейският парламент гласува спорната резолюция. Четиристотин четиридесет и осем членове на Парламента гласуват „за“ тази резолюция, 197 гласуват „против“ нея, а 48 се въздържат от гласуване. След гласуването председателстващият заседанието обявява, че спорната резолюция е приета.
Искания на страните и производство пред Съда
Унгария иска от Съда:
–
да отмени спорната резолюция и
–
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
Парламентът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като явно недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна и
–
да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.
На основание член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Унгария иска от Съда да разгледа делото в голям състав.
С определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент (
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
), Съдът разпорежда становището на правната служба на Парламента, съдържащо се в приложение 5 към жалбата на Унгария, да се изключи от преписката, и отхвърля подаденото от тази държава членка искане за представяне на документ.
С решение от 22 май 2019 г. председателят на Съда допуска Република Полша да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Унгария.
По жалбата
Относно компетентността на Съда и допустимостта на жалбата
Доводи на страните
Според Парламента разглежданата жалба за отмяна е недопустима, тъй като от член 269 ДФЕС, а при условията на евентуалност — от член 263 ДФЕС, следва, че спорната резолюция не може да бъде предмет на такава жалба.
На първо място, що се отнася до член 269 ДФЕС, Парламентът счита, че от буквалното тълкуване на тази разпоредба следва, че тя ограничава компетентността на Съда до окончателните актове, приети от Съвета или от Европейския съвет в съответствие с член 7 ДЕС.
Това тълкуване се потвърждавало от генезиса на член 269 ДФЕС. Всъщност от развитието на Договорите следвало, че процедурата по член 7 ДЕС е била подложена постепенно на известен контрол от Съда. Следователно приетите въз основа на последната разпоредба актове, които не попадат в материалния обхват на член 269 ДФЕС, все още принадлежали към „политическата сфера“ на Договорите, която не подлежала на никакъв съдебен контрол.
Освен това член 269 ДФЕС трябвало да се счита за lex specialis спрямо член 263 ДФЕС, наред с разпоредбите, които подобно на членове 271 ДФЕС, 275 ДФЕС и 276 ДФЕС предвиждат ограничена възможност за съдебен контрол в предварително определени специфични области.
В допълнение, не било последователно констатациите на Съвета и на Европейския съвет, които са изрично посочени в член 269 ДФЕС и могат да имат сериозни последици за съответната държава членка, да не подлежат на съдебен контрол по силата на член 269 ДФЕС, с изключение на процедурните им аспекти, а обикновено предложение, насочено към задействане на предвидената в член 7 ДЕС процедура, да може да бъде предмет на пълен съдебен контрол.
На второ място, според Парламента, дори да се предположи, че жалбата трябва да се разгледа в светлината на член 263 ДФЕС, тя е недопустима, тъй като спорната резолюция не притежава характеристиките на „обжалваем акт“ по смисъла на първа алинея от този член.
Всъщност тази резолюция не водела до никаква промяна в правното положение на Унгария, тъй като само задействала процедурата по член 7 ДЕС, без да обвързва Съвета по отношение на констатацията, която да бъде направена. Освен това, дори приемането на посочената резолюция да позволи на унгарските граждани да подават молби за убежище в друга държава членка по силата на член единствен, буква б) от Протокол (№ 24), подобна възможност не водела до вредоносни последици за тези граждани или за всеки друг гражданин на Съюза, нито за самата Унгария.
В допълнение, в решението си от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебна система) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), Съдът само постановил, че данните, които са посочени в мотивирано предложение, прието в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС, са особено релевантни, когато става въпрос за абстрактна преценка дали е налице реален риск от нарушение на основните права в издаващата европейска заповед за арест държава членка. Следователно това решение не позволявало да се приеме, че подобни предложения пораждат задължителни правни последици.
Освен това спорната резолюция следвало да се счита за междинен акт, доколкото не определяла окончателната позиция на Парламента. Единствено междинните мерки, които имат незабавно, сигурно и в достатъчна степен обвързващо правно действие, можели да бъдат предмет на пряк съдебен контрол, какъвто не бил случаят със спорната резолюция.
Унгария, подпомагана от Република Полша, счита, че жалбата е допустима, тъй като спорната резолюция е обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС предвид последиците, които тя има, по-специално по силата на член единствен, буква б) от Протокол (№ 24), и изводите, които следват от решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебна система) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
). Освен това член 269 ДФЕС подлежал на стриктно тълкуване и не лишавал Съда от неговата компетентност да разгледа жалбата.
Съображения на Съда
На първо място, следва да се провери дали, както поддържа Парламентът, по силата на член 269 ДФЕС Съдът не е компетентен да разгледа настоящата жалба.
В това отношение следва да се отбележи, първо, че съгласно този член Съдът е компетентен да се произнася по законосъобразността на акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 ДЕС, само по искане на държавата членка, която е предмет на констатация на Европейския съвет или на Съвета, и само относно спазването на процедурните изисквания, предвидени в споменатия член 7 ДЕС. Освен това въпросното искане трябва да бъде отправено в срок от един месец от датата на констатацията.
Като предвижда по-строги условия във връзка с възможността да се подаде жалба за отмяна на актовете, приети от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 ДЕС, от условията, предвидени в член 263 ДФЕС, член 269 ДФЕС ограничава предоставената на Съда на Европейския съюз с член 263 ДФЕС обща компетентност за контрол относно законосъобразността на актовете на институциите на Съюза и следователно той трябва да се тълкува ограничително (вж. по аналогия решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и др.,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, т.
и цитираната съдебна практика).
Второ, следва да се отбележи, че член 269 ДФЕС се отнася единствено до актовете на Съвета и на Европейския съвет, приети в рамките на предвидената в член 7 ДЕС процедура. Резолюциите на Парламента, приети на основание член 7, параграф 1 ДЕС, не са посочени в член 269 ДФЕС.
Следователно от текста на последния член следва, че съставителите на Договорите не са имали намерение да изключат акт като спорната резолюция от общата компетентност, призната на Съда на Европейския съюз с член 263 ДФЕС за целите на контрола за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза.
Впрочем подобно тълкуване на член 269 ДФЕС може да допринесе за зачитането на принципа, съгласно който Европейският съюз е правов съюз, който е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда на Европейския съюз контрола за законосъобразността на актовете на институциите на Съюза (вж. в този смисъл решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент,
294/83
,
EU:C:1986:166
, т.
, от 28 март 2017 г., Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, т.
и цитираната съдебна практика, както и от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, т.
).
Противно на твърденията на Парламента, този извод не се поставя под съмнение от контекста, в който се вписва член 269 ДФЕС. Всъщност e достатъчно да се отбележи, че членове 271 ДФЕС, 275 ДФЕС и 276 ДФЕС, с които Парламентът сравнява член 269, не лишават Съда от всякаква компетентност по член 263 ДФЕС да проверява законосъобразността на съответните актове на Съюза, и във всички случаи се отнасят до области, съвсем различни от тази на предвидената в член 7 ДЕС процедура. Освен това текстът на членове 271 ДФЕС, 275 ДФЕС и 276 ДФЕС се различава значително от текста на член 269 ДФЕС, така че от тях не може да се направи никакъв полезен извод за целите на тълкуването на последния член.
От това следва, че член 269 ДФЕС не може да изключи компетентността на Съда да разгледа настоящата жалба.
На второ място, що се отнася до допустимостта на тази жалба, съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна, предвидена в член 263 ДФЕС, може да бъде подадена срещу всички приети от институциите разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (решения от 26 март 2019 г., Комисия/Италия,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, т.
и от 9 юли 2020 г., Чешка република/Комисия,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, т.
и цитираната съдебна практика).
За да се определи дали даден акт поражда такива последици и следователно подлежи на обжалване по реда на член 263 ДФЕС, следва да се съобрази същността на акта и посочените последици да се преценят с оглед на обективни критерии като съдържанието на същия акт, като евентуално се държи сметка и за контекста на приемането му и правомощията на издалата го институция (решение от 9 юли 2020 г., Чешка република/Комисия,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай следва да се отбележи, че с приемането на спорната резолюция започва процедурата, предвидена в член 7, параграф 1 ДЕС. По силата на член единствен, буква б) от Протокол (№ 24), след като тази процедура е открита и докато Съветът или Европейският съвет вземе решение по отношение на съответната държава членка, дадена държава членка може, в отклонение от установеното в този член принципно правило, да разгледа или да обяви за допустима за разглеждане всяка молба за убежище, отправена от гражданин на държавата членка, по отношение на която се провежда тази процедура.
От това следва, че приемането на спорната резолюция има за непосредствена последица да отмени забраната, която по принцип съществува за държавите членки, да разгледат или да обявят за допустима за разглеждане молба за убежище, подадена от унгарски гражданин. Така тази резолюция променя положението на Унгария в отношенията между държавите членки в областта на правото на убежище.
Следователно спорната резолюция поражда задължителни правни последици от момента на нейното приемане и докато Съветът не се е произнесъл относно по-нататъшните действия, които да се предприемат.
Парламентът обаче поддържа, че спорната резолюция представлява междинен акт, който изразява неокончателно становище и не подлежи на съдебен контрол на основание член 263 ДФЕС.
В това отношение следва да се припомни, че междинните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение, по принцип не са актове, които могат да бъдат обжалвани с жалба за отмяна (решение от 15 март 2017 г., Stichting Woonlinie и др./Комисия,
C‑414/15 P
,
EU:C:2017:215
, т.
и цитираната съдебна практика).
При все това, от една страна, посочените междинни актове най-вече са актове, в които се изразява неокончателното становище на съответната институция (вж. в този смисъл решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия,
C‑463/10 P и C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, т.
).
Резолюция като спорната, с която Парламентът призовава Съвета да констатира, в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС, наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на посочените в член 2 ДЕС ценности, не може да се счита за изразяване на неокончателно становище на Парламента, при това независимо от факта, че такава последваща констатация от Съвета зависи от евентуалното предварително одобрение от Парламента съгласно член 7, параграф 1 ДЕС. Всъщност подобно одобрение ще бъде дадено само ако Съветът констатира наличието на такъв риск, и освен това то ще се отнася до акт, произтичащ от преценката за наличие на този риск, която се извършва от Съвета и може да се различава от преценката на Парламента при приемането на спорната резолюция.
От друга страна, от практиката на Съда следва още че междинен акт, който произвежда самостоятелни правни последици, може да бъде предмет на жалба за отмяна, доколкото незаконосъобразността, от която е засегнат този акт, не може да бъде отстранена чрез жалба срещу окончателното решение, по отношение на което той се явява подготвителен (вж. в този смисъл по-специално решения от 30 юни 1992 г., Испания/Комисия,
C‑312/90
,
EU:C:1992:282
, т.
и
, от 30 юни 1992 г., Италия/Комисия,
C‑47/91
,
EU:C:1992:284
, т.
и
, и от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия,
C‑463/10 P и C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, т.
,
и
).
В разглеждания случай Унгария действително би могла, както поддържа Парламентът, да се позове на незаконосъобразността на спорната резолюция в подкрепа на евентуалната си жалба за отмяна на констатацията за наличие на очевиден риск от тежко нарушение на ценностите на Съюза, направена от Съвета на основание член 7, параграф 1 ДЕС след приемането на въпросната резолюция.
При все това, освен че, както отбелязва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, Съветът не е длъжен да вземе отношение по спорната резолюция, евентуалното уважаване на жалба за отмяна, подадена срещу направената от Съвета констатация на основание член 7, параграф 1 ДЕС, във всеки случай не би позволило да се заличат всички задължителни правни последици, породени от тази резолюция и посочени в точка 40 от настоящото решение.
При това положение следва да се приеме, че спорната резолюция е обжалваем акт по смисъла на член 263, първа алинея ДФЕС.
Накрая, що се отнася до твърдението в подкрепа на възражението за недопустимост на Парламента, че правните последици на спорната резолюция не засягат пряко Унгария, към посоченото в точка 40 от настоящото решение следва да се добави, че съгласно член 263, втора алинея ДФЕС при всички положения държава членка не трябва да доказва нито че е пряко и лично засегната от акта на Съюза, чиято отмяна иска, нито че има правен интерес (във връзка с последното вж. решение от 5 септември 2012 г., Парламент/Съвет,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, т.
и цитираната съдебна практика).
Въпреки това, на трето място, признатата на Съда на Европейския съюз в член 263 ДФЕС обща компетентност за контрол относно законосъобразността на актовете на институциите на Съюза не може да се тълкува по начин, който да лиши от полезно действие предвиденото в член 269 ДФЕС ограничение на тази обща компетентност (вж. по аналогия решение от 1 юли 2010 г., Povse,
C‑211/10 PPU
,
EU:C:2010:400
, т.
).
Ето защо, когато, както е в случая, член 263 ДФЕС представлява основание за жалба за отмяна на акт, приет от институция на Съюза на основание член 7 ДЕС, член 263 ДФЕС не може да се прилага независимо от член 269 ДФЕС, а напротив, трябва да се тълкува в светлината на последния член.
В това отношение следва да се отбележи, че член 269 ДФЕС подчинява жалбите за отмяна на актовете на Съвета и на Европейския съвет, приети на основание член 7 ДЕС, на някои специални условия, които имат за цел да се вземе предвид особеното естество на процедурата, установена с последната разпоредба. Така съгласно условията, посочени в член 269, първа алинея ДФЕС, само засегнатата от тази процедура държава членка има право да подаде такава жалба, като се ограничават основанията, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на тази жалба, само до оплакванията, изведени от нарушение на предвидените в член 7 ДЕС процедурни изисквания.
Ако се приеме, че на основание член 263 ДФЕС жалба за отмяна на мотивирано предложение на Парламента, прието въз основа на член 7, параграф 1 ДЕС, може да бъде подадена от жалбоподател, различен от държавата членка, до която се отнася това предложение, и че в подкрепа на тази жалба може да бъде изтъкнато всяко основание по член 263, втора алинея ДФЕС, до голяма степен биха се лишили от полезно действие предвидените в член 269 ДФЕС специални условия за подаване на жалба за отмяна на констатацията на Съвета по член 7, параграф 1 ДЕС, която би могла да бъде направена в отговор на въпросното предложение.
Ето защо, ако подобно мотивирано предложение на Парламента бъде отменено по искане на такъв жалбоподател, Съветът би се оказал възпрепятстван да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение на ценностите на Съюза, въпреки че съгласно член 269, първа алинея ДФЕС въпросният жалбоподател не може да иска отмяната на такава констатация.
Също така, ако това предложение бъде отменено на основание, различно от посочените в член 269 ДФЕС, Съветът отново би бил възпрепятстван да констатира наличието на такъв риск, въпреки че в съответствие с член 269 ДФЕС това основание не може да бъде изтъкнато за целите на отмяната на такава констатация.
За сметка на това възможността за държавата членка, до която се отнася мотивираното предложение на Парламента, прието на основание член 7, параграф 1 ДЕС, да подаде жалба за отмяна на това предложение в срок от два месеца, считано от публикуването му, както предвижда член 263, шеста алинея ДФЕС, не може да засегне полезното действие на специалните разпоредби на член 269 ДФЕС относно жалбата за отмяна на констатацията на Съвета, направена в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС.
Така, въпреки че съгласно член 269, втора алинея ДФЕС жалбата за отмяна на такава констатация трябва да бъде подадена в едномесечен срок, считано от приемането ѝ, би се надхвърлило необходимото за запазване на полезното действие на посочения член 269, ако се изисква за жалбата за отмяна на мотивираното предложение на Парламента, прието на основание член 7, параграф 1 ДЕС, да се приложи същият по-кратък срок за подаване.
Видно от съображенията, изложени в точки 54—58 от настоящото решение, жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС срещу мотивирано предложение, прието от Парламента в съответствие с член 7 ДЕС, може да бъде подадена само от държавата членка, до която се отнася това предложение, в срок от два месеца, считано от приемането му. Освен това основанията за отмяна, изтъкнати в подкрепа на такава жалба, могат да бъдат изведени само от нарушение на процедурните изисквания, предвидени в член 7 ДЕС.
В случая Унгария е държавата членка, до която се отнася спорната резолюция. Жалбата на тази държава членка е подадена в срока, предвиден в член 263, втора алинея ДФЕС.
От всички изложени по-горе съображения следва, че настоящата жалба за отмяна е допустима, без да се засяга въпросът дали Съдът може да разгледа всяко от основанията, изложени в подкрепа на тази жалба.
По основанията в жалбата
В подкрепа на жалбата си Унгария изтъква четири основания. Първото основание е нарушение на член 354, четвърта алинея ДФЕС и на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността. Второто основание е нарушение на принципа на правна сигурност. С третото си основание Унгария упреква Парламента, че е нарушил принципите на демокрация и на равно третиране. Четвъртото основание е нарушение на принципите на лоялно сътрудничество, на добросъвестно сътрудничество между институциите, на зачитане на оправданите правни очаквания и на правна сигурност.
Предвид връзката помежду им най-напред следва да се разгледат заедно първото и третото основание в жалбата.
По първото и третото основание — нарушение на член 354, четвърта алинея ДФЕС, на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността, както и на принципите на демокрация и на равно третиране
–
Доводи на страните
С първото си основание Унгария поддържа, че Парламентът неправилно е изключил гласовете „въздържал се“ при преброяването на гласовете, подадени за целите на приемането на спорната резолюция.
Според тази държава членка изискването по член 354, четвърта алинея ДФЕС за квалифицирано мнозинство при приемането от Парламента на мотивирано предложение по член 7, параграф 1 ДЕС свидетелства за значението на този акт. Това значение щяло да бъде взето предвид именно ако тази разпоредба от Договора за функционирането на ЕС се тълкува в смисъл, че гласовете „въздържал се“ трябва да се отчитат като подадени гласове, така че за целите на приемането на този акт да се изисква по-голям брой гласове „за“.
Контекстът, в който се вписва член 354 ДФЕС, също подкрепял такова тълкуване. Така от първа алинея на този член следвало, че що се отнася до предвидената в член 7, параграф 1 ДЕС процедура, за да се установи дали е достигнато мнозинството от четири пети от членовете на Съвета, трябва да се отчетат гласовете на всички държави членки, освен на засегнатата, независимо дали става въпрос за глас „за“, „против“ или „въздържал се“.
В допълнение, предвиждайки мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинство от членовете на Парламента, член 354, четвърта алинея ДФЕС предвиждал специално мнозинство по смисъла на последната част от изречението на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността. От последната разпоредба следвало, че ако Договорите предвиждат специално мнозинство, както гласовете, подадени „за“ и „против“ гласуваното предложение, така и гласовете „въздържал се“ трябва да се считат за подадени гласове.
За сметка на това самият текст на тази разпоредба от Правилника за дейността не допускал предвиденото в нея изключение при специално мнозинство, изисквано от Договорите, да се тълкува в смисъл, че се прилага само за изчисляването на мнозинството от членовете на Парламента. Всъщност посочената разпоредба съдържала много ясно разграничение между положението, при което при преброяването на подадените гласове трябва да се отчитат само гласовете „за“ и „против“ съответния текст, и случаите, при които този текст може да бъде валидно приет само със специално мнозинство, предвидено в Договорите.
Освен това в пленарно заседание на Парламента членовете на Парламента подавали гласа си, избирайки между бутоните „за“, „против“ или „въздържал се“. От това ясно следвало, че въздържането от гласуване е една от формите на подаване на глас.
Република Полша посочва, че член 354, четвърта алинея ДФЕС трябва да се разбира в светлината на първа алинея от тази разпоредба като задължение за отчитане на гласовете „въздържал се“ като подадени гласове. Всъщност указанието в член 354, първа алинея, последно изречение ДФЕС, че в рамките на Европейския съвет въздържането от гласуване не трябва да се взема предвид, представлявало изключение от правилото, така че липсата на такова указание в член 354, четвърта алинея ДФЕС показвала a contrario, че гласовете „въздържал се“ трябва да бъдат взети предвид, когато Парламентът се произнася за целите на член 7 ДЕС.
В допълнение, според тази държава членка, като се има предвид текстът на член 83, параграф 3 от Правилника за дейността, в който изрично се посочва предвиденото в член 354, четвърта алинея ДФЕС мнозинство, било нелогично да се счита, че последната част на член 178, параграф 3 от посочения правилник е била въведена, за да се отчете фактът, че в случаите, когато Договорите предвиждат специално мнозинство, обикновеното мнозинство не е достатъчно за приемането на решение. Накрая, посочената държава членка подчертава, че член 180 от Правилника за дейността изрично предвижда възможността за въздържане от гласуване.
Парламентът счита, че макар член 354 ДФЕС да не уточнява дали гласовете „въздържал се“ трябва да се отчетат като подадени гласове, тази разпоредба му предоставя възможност да уреди този въпрос в правилника за дейността си. От член 178, параграф 3 от този правилник следвало, че гласовете „въздържал се“ не е трябвало да се вземат предвид в настоящия случай, тъй като съдържащото се в края на тази разпоредба изключение целяло единствено отклонение от закрепения в член 231, първа алинея ДФЕС принцип, че мнозинството е достигнато, ако има повече гласове „за“, отколкото „против“, и трябвало да се тълкува в смисъл, че гласовете „за“ съответния текст трябва също така да съставляват мнозинство от членовете на Парламента.
С третото си основание Унгария твърди, от една страна, че член 354 ДФЕС и член 178, параграф 3 от Правилника за дейността е трябвало да се тълкуват в светлината на принципа на демокрация, закрепен в член 2 ДЕС, и да доведат до отчитане на гласовете „въздържал се“ при преброяването на подадените гласове, като подобно отчитане би позволило най-добре да се гарантират демократичните ценности на Съюза, осигурявайки пълноценно народно представителство.
Напротив, начинът, по който в случая Парламентът е отчел подадените гласове, водел до обезсмисляне на въздържането като възможност за гласуване. Според Унгария членовете на Парламента не са разполагали с всички възможности, произтичащи от изпълнението на техните функции, като това ограничение не е оправдано от никаква легитимна цел.
От друга страна, възприетото от Парламента тълкуване на член 354, четвърта алинея ДФЕС и на Правилника за дейността водело до неравно третиране, което не можело да бъде оправдано от никаква легитимна цел, между членовете на Парламента, които са се въздържали при гласуването на спорната резолюция, и членовете на Парламента, които са подали глас във връзка с нея.
Парламентът счита, че Унгария е изменила смисъла на третото основание в писмената си реплика, поддържайки в нея, че Парламентът е нарушил член 354, четвърта алинея ДФЕС и член 178, параграф 3 от Правилника за дейността. Този довод не бил разбираем и поради това бил недопустим. При всички положения третото основание на Унгария следвало да се отхвърли по същество.
–
Съображения на Съда
Най-напред следва да се отбележи, първо, че Съдът не може да разгледа първото основание, доколкото с него Унгария упреква Парламента, че при приемането на спорната резолюция е нарушил член 178, параграф 3 от Правилника за дейността. Всъщност тази разпоредба не може да се счита за процедурно изискване, предвидено в член 7 ДЕС, по смисъла на член 269 ДФЕС, за разлика от изискванията по член 354 ДФЕС, който е споменат изрично в член 7, параграф 5 ДЕС.
Второ, що се отнася до повдигнатото от Парламента възражение за недопустимост на третото основание, следва да се припомни, че съгласно член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и съдебната практика по тази разпоредба исковата молба или жалбата трябва да съдържа предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на тези основания. Посочването трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да се извеждат по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба и че исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът свръхпетитум или да пропусне да се произнесе по някое оплакване (решение от 16 април 2015 г., Парламент/Съвет,
C‑540/13
,
EU:C:2015:224
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай от жалбата до Съда е видно, че с третото си основание Унгария по същество поставя под въпрос съответствието на спорната резолюция по-специално с член 354, четвърта алинея ДФЕС във връзка с принципа на демокрация и принципа на равно третиране, тъй като гласовете „въздържал се“ не били взети предвид при преброяването на подадените гласове.
Тъй като това оплакване е изтъкнато в жалбата и е недвусмислено, повдигнатото от Парламента възражение за недопустимост следва да се отхвърли.
Освен това, доколкото, както бе посочено в точка 79 от настоящото решение, с третото основание Унгария не се позовава изолирано на нарушение на принципите на демокрация и на равно третиране, а иска да докаже, че при приемането на спорната резолюция е нарушено по-специално процедурното изискване по член 354, четвърта алинея ДФЕС във връзка с тези принципи, Съдът може да разгледа третото основание, както следва от точка 59 от настоящото решение.
Що се отнася до съществото на спора, следва да се подчертае, на първо място, че съгласно член 354, четвърта алинея ДФЕС, когато трябва да вземе решение по член 7 ДЕС, Парламентът действа с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинство от съставляващите го членове.
Тъй като Договорите не дефинират израза „подадени гласове“, това самостоятелно понятие от правото на Съюза трябва да се тълкува в съответствие с обичайното му значение в общоупотребимия език, като се държи сметка и за контекста, в който е използвано, и за целите на правната уредба, от която е част (вж. по аналогия решение от 23 април 2020 г., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI,
C‑507/18
,
EU:C:2020:289
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както посочва генералният адвокат в точки 128—130 от заключението си, в обичайното си значение понятието „подадени гласове“ обхваща само изразяването на глас „за“ или „против“ дадено предложение. При положение че обичайното значение на въздържането от гласуване е отказ да се заеме позиция по дадено предложение, това понятие не може да се приравни на „подаден глас“.
Следва обаче да се припомни, че установеното в член 354, четвърта алинея ДФЕС правило относно мнозинството е свързано с две изисквания. Така актовете, приемани от Парламента по член 7ДЕС, трябва да бъдат подкрепени, от една страна, с две трети от подадените гласове, и от друга страна, от мнозинството от членовете на Парламента.
Налагайки изискването актовете, приемани от Парламента по член 7 ДЕС, да бъдат подкрепени от това двойно мнозинство, съставителите на Договора за функционирането на ЕС са подчертали значението на подобни актове както на политическо, така и на конституционно равнище.
Ето защо, въпреки че по съображенията, изложени в точка 84 от настоящото решение, гласовете „въздържал се“ не могат да се вземат предвид, за да се определи дали е достигнато мнозинството от две трети от подадените гласове, необходимо за приемането на такъв акт, тези гласове „въздържал се“ все пак се отчитат, за да се провери — както изисква член 354, четвърта алинея ДФЕС — дали гласовете „за“ представляват мнозинство от съставляващите Парламента членове. Всъщност съгласно това правило относно мнозинството мотивирано предложение на Парламента по член 7 ДЕС не може да бъде прието, ако броят на членовете на Парламента, гласували „за“ него, не надхвърля броя на останалите членове на Парламента, независимо дали последните са гласували „против“ това предложение, въздържали са се от гласуване или пък са отсъствали при гласуването.
С оглед на съображенията, изложени в точки 84—87 от настоящото решение, член 354, четвърта алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че за целите на член 7 ДЕС не следва да се вземат предвид гласовете „въздържал се“ при изчисляването на мнозинството от две трети от подадените гласове.
Обстоятелството, че както посочва Унгария, гласовете „въздържал се“ се вземат предвид при изчисляването на предвиденото в член 7, параграф 1 ДЕС мнозинство от четири пети от членовете на Съвета, е без значение в това отношение. Всъщност, както следва от точка 87 от настоящото решение, за правило за гласуване, изискващо мнозинство от членовете на дадена институция, е присъщо въздържалите се от гласуване да бъдат взети предвид, за да се определи дали това мнозинство от членовете е достигнато, за разлика от правило за гласуване, изискващо мнозинство от подадените гласове.
Доводът на Република Полша, основан на последното изречение на член 354, първа алинея ДФЕС, също не може да се възприеме. Макар действително тази разпоредба да предвижда, че въздържането от гласуване на присъстващите или представените членове на Европейския съвет не представлява пречка той да установи с единодушие — в съответствие с член 7, параграф 2 ДЕС — наличието на тежко и продължаващо нарушение от държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът, от това не следва, че в отсъствието на такова уточнение в член 354, четвърта алинея ДФЕС въздържането от гласуване би трябвало да се вземе предвид и при изчисляването на двете трети от подадените гласове в рамките на Парламента.
В това отношение следва да се отбележи, че изрично направеното в член 354, първа алинея ДФЕС уточнение относно въздържането от гласуване позволява да се премахне всяка несигурност относно тежестта на въздържането от гласуване на присъстващите или представени в Европейския съвет негови членове за целите на прилагането на член 7, параграф 2 ДЕС.
Така, предвиждайки в член 354, първа алинея, последно изречение ДФЕС, че въздържането от гласуване не представлява пречка за приемането от тази институция на констатацията по член 7, параграф 2 ДЕС, съставителите на Договора за функционирането на ЕС са искали изрично да изключат възможността въздържането от гласуване само на един от членовете, присъстващи или представени в Европейския съвет, освен засегнатата държава членка, да попречи на посочената институция да установи наличието на тежко и продължаващо нарушение от тази държава членка на ценностите, на които се основа Съюзът.
За сметка на това, противно на твърденията на Република Полша, не е било необходимо да се направи такова уточнение в член 354, четвърта алинея ДФЕС, понеже, както следва от точка 84 от настоящото решение, с оглед на обичайното значение на понятието „подадени гласове“ то предполага въздържането от гласуване да не се взема предвид при преброяването на подадените гласове. Следователно дори без уточнение като съдържащото се в член 354, първа алинея ДФЕС правило, което подобно на член 354, четвърта алинея ДФЕС предвижда мнозинство от подадените гласове, трябва да се разбира като изключващо отчитането на въздържането от гласуване.
На второ място, що се отнася до твърдяното нарушение на член 354, четвърта алинея ДФЕС във връзка с принципа на демокрация и принципа на равно третиране, следва да се подчертае, че тези два принципа съставляват ценности, на които се основава Съюзът, в съответствие с член 2 ДЕС. Освен това съгласно член 10 ДЕС функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация, а член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз закрепва принципа на равно третиране.
От една страна, що се отнася до принципа на демокрация, следва да се припомни, че политическото и конституционното значение на мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС (каквото е спорната резолюция) намира отражение в двойното мнозинство, изисквано в член 354, четвърта алинея ДФЕС за приемането му.
В допълнение, противно на твърденията на Унгария, членовете на Парламента, които са искали да упражнят правомощията си, като се въздържат при гласуването на спорната резолюция, не са били лишени от тази възможност, тъй като гласовете „въздържал се“ са били отчетени като такива за целите на проверката дали гласовете „за“ са подадени от мнозинството от съставляващите Парламента членове. Освен това членовете на Парламента, които са решили да се въздържат при това гласуване, са действали информирано, тъй като те безспорно са били предварително уведомени, че гласовете „въздържал се“ няма да бъдат отчетени като подадени гласове.
От това следва, че изключването на гласовете „въздържал се“ от преброяването на подадените гласове по смисъла на член 354 ДФЕС не противоречи на принципа на демокрация.
От друга страна, що се отнася до принципа на равно третиране, чието накърняване също е изтъкнато от Унгария, следва да се припомни, че този принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен когато такова третиране е обективно оправдано (вж. в този смисъл решения от 16 септември 2010 г., Chatzi,
C‑149/10
,
EU:C:2010:534
, т.
и от 8 септември 2020 г., Комисия и Съвет/Carreras Sequeros и др.,
C‑119/19 P и C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, т.
).
В настоящия случай следва да се приеме, че всички членове на Парламента са разполагали с еднакви възможности при гласуването на спорната резолюция, а именно да гласуват „за“ или „против“ приемането на тази резолюция, или пък да се въздържат от гласуване, и че при това гласуване те са били напълно наясно с последиците от избора, който ще направят в това отношение, и по-специално с обстоятелството, че гласовете „въздържал се“, за разлика от гласовете „за“ или „против“ посочената резолюция, няма да бъдат взети предвид при преброяването на подадените гласове. Следователно, като се има предвид посоченото в точка 84 от настоящото решение, членовете на Парламента, които са избрали да се въздържат от гласуване, не могат да се разглеждат като намиращи се в обективно сходно положение с гласувалите „за“ или „против“ приемането на резолюцията за целите на преброяването на подадените гласове по смисъла на член 354, четвърта алинея ДФЕС.
По изложените съображения следва да се приеме, че Парламентът не е нарушил член 354, четвърта алинея ДФЕС във връзка с принципите на демокрация и на равно третиране, като не е отчел гласовете „въздържал се“ като подадени гласове по повод на приемането на спорната резолюция.
Затова първото и третото основание трябва да бъдат отхвърлени.
По второто и четвъртото основание — нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС, както и на принципите на добросъвестно сътрудничество между институциите на Съюза, на зачитане на оправданите правни очаквания и на правна сигурност
–
Доводи на страните
С второто си основание Унгария твърди, че спорната резолюция накърнява принципа на правна сигурност, тъй като е приета, без Парламентът предварително да се е допитал до комисията по конституционни въпроси, за да разсее съмнението относно тълкуването на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността.
Въпреки че член 226 от Правилника за дейността предоставял на председателя на Парламента решението да сезира тази комисия, все пак посочената комисия не можела да бъде лишена от правомощията си, като се допусне приемането на мярка въз основа на правило, чието тълкуване поражда съмнения.
Освен това не можело да се изключи в бъдеще комисията по конституционни въпроси да даде различно тълкуване на Правилника за дейността и a posteriori да постави под съмнение резултата от гласуването по спорната резолюция, което щяло да доведе до несигурно положение.
Парламентът намира това основание за явно недопустимо и при всички положения счита, че то трябва да се отхвърли по същество.
С четвъртото си основание Унгария твърди, че спорната резолюция нарушава член 4, параграф 3 ДЕС, както и принципите на добросъвестно сътрудничество между институциите на Съюза, на зачитане на оправданите правни очаквания и на правна сигурност. В това отношение тази държава членка посочва, че за целите на приемането на тази резолюция Парламентът неправилно се е позовал на производства за установяване на нарушение на правото на Съюза, които са приключени от Комисията или по които посочената държава членка и Комисията са започнали диалог. Освен това Унгария изтъква, че въпреки наличието на такива производства Комисията не е счела за обосновано откриването на процедурата по член 7 ДЕС, което изключвало тези производства да могат да оправдаят приемането на спорната резолюция.
Парламентът има съмнения относно допустимостта на това основание и при всички положения счита, че то трябва да се отхвърли по същество.
–
Съображения на Съда
Видно от точка 59 от настоящото решение, Съдът може да се произнесе относно законосъобразността на спорната резолюция само що се отнася до спазването на процедурните изисквания, предвидени в член 7 ДЕС.
С второто и четвъртото основание обаче Унгария не изтъква нарушение на никое от тези процедурни изисквания.
Следователно второто и четвъртото основание следва да се отхвърлят.
По изложените съображения жалбата трябва да се отхвърли изцяло.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът е направил искане за осъждането на Унгария и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
Съгласно член 140, параграф 1 от посочения правилник Република Полша понася направените от нея съдебни разноски като встъпила страна по делото.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Унгария да понесе освен направените от нея съдебни разноски и тези на Европейския парламент.

3)
Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.