CELEX: 62019CJ0024
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2001/42/EÜ
Keskkonnamõju hindamine
Luba tuulegeneraatorite paigaldamiseks ja käitamiseks
Artikli 2 punkt a
Mõiste „kavad ja programmid“
Määruse ja ringkirjaga kindlaks määratud tingimused loa andmiseks
Artikli 3 lõike 2 punkt a
Riigisisesed aktid, millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele
Keskkonnamõju hindamise puudumine
Riigisiseste aktide ja nende alusel antud lubade tagajärgede kehtima jätmine pärast seda, kui on tuvastatud, et need aktid ei vasta liidu õigusele
Tingimused

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (
EÜT 2001, L 197, lk 30
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157) artikli 2 punkti a ja artikli 3 lõike 2 punkti a tõlgendamist.
Taotlus on esitatud kohtuvaidluses ühelt poolt A jt ning teiselt poolt Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (piirkondlik ehituslube väljastav nõukogu Flandria piirkonnas, Ida-Flandria osakond, Belgia) vahel seoses viimati nimetatu otsusega anda elektritootjale ja -tarnijale luba viie tuulegeneraatori paigaldamiseks ja käitamiseks paigas, mille läheduses A jt elavad.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
Espoos (Soome) 26. veebruaril 1991 allkirjastatud piiriülese keskkonnamõju hindamise konventsioon (edaspidi „Espoo konventsioon“) kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks 24. juunil 1997 ning see jõustus sama aasta 10. septembril.
Espoo konventsiooni artikli 2 lõikes 7 on sätestatud:
„Vastavalt käesolevale konventsioonile peab keskkonnamõju hindamine toimuma vähemalt kavandatava tegevuse projektijärgus. Pooled püüavad vastavas ulatuses rakendada keskkonnamõju hindamise põhimõtteid poliitikate, planeeringute ja programmide koostamisel.“
Liidu õigus
Direktiivi 2001/42 põhjenduses 4 on märgitud:
„Keskkonnamõju hindamine on tähtis vahend keskkonnakaalutluste integreerimisel teatavate kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, mis tõenäoliselt mõjutavad oluliselt keskkonda liikmesriikides, sest see tagab kavade ja programmide rakendamisega kaasneva mõju arvessevõtmise nende koostamise ajal ja enne vastuvõtmist.“
Direktiivi artiklis 1 „Eesmärgid“ on ette nähtud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“
Direktiivi artikkel 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
kavad ja programmid
– kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab Euroopa Ühendus, ja nende mis tahes muudatused:
–
mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja
–
mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega;
b)
keskkonnamõju hindamine
– keskkonnaaruande koostamine, konsultatsioonide pidamine, otsuste tegemisel keskkonnaaruande ja konsultatsioonide tulemustega arvestamine ning otsusest teavitamine vastavalt artiklitele 4–9;
[…]“.
Direktiivi artiklis 3 „Reguleerimisala“ on sätestatud:
„1.   Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.
2.   Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a)
mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud [nõukogu 27. juuni 1985. aasta] direktiivi 85/337/EMÜ [teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (
EÜT 1985, L 175, lk 40
; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248)] I ja II lisas […]
[…]“.
Direktiiv 85/337 tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiviga 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (
ELT 2012, L 26, lk 1
).
Direktiivi 2011/92 II lisa punkti 3 alapunktis i on nimetatud „tuuleelektrijaamu“.
Belgia õigus
Vlarem II
Flandria valitsuse 1. juuni 1995. aasta määrus, millega määratakse kindlaks üldised ja valdkondlikud sätted keskkonnahügieeni valdkonnas (besluit van de Vlaamse regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne,
Belgisch Staatsblad
, 31.7.1995, lk 20526), põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „Vlarem II“), võeti vastu eeskätt selleks, et rakendada Flaami nõukogu 28. juuni 1985. aasta dekreeti keskkonnaloa kohta (decreet van de Vlaamse Raad betreffende de milieuvergunning,
Belgisch Staatsblad
, 17.9.1985, lk 13304) ja Flaami nõukogu 5. aprilli 1995. aasta dekreeti üldsätete kehtestamise kohta keskkonnapoliitika valdkonnas (decreet van de Vlaamse Raad houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid,
Belgisch Staatsblad
, 3.6.1995, lk 15971). Vlarem II kehtestab üldised ja valdkondlikud tingimused esiteks häiringute ja ohtude kohta, mida võivad põhjustada teatud rajatised ja tegevused, ning teiseks nende käitamisest tuleneva võimaliku keskkonnakahju heastamise kohta.
Flandria piirkonna valitsuse 23. detsembri 2011. aasta määruse, millega muudetakse Flandria piirkonna valitsuse 6. veebruari 1991. aasta määrust, millega kehtestatakse Flandrias keskkonnaloa andmise kord, ja [Vlarem II-t] tulenevalt kõnealuste määruste kohandamisest tehnika tasemega (besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het [Vlarem II], wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek) (
Belgisch Staatsblad
, 21.3.2012, lk 16474), artikliga 99 lisati Vlarem II-se jaotis 5.20.6, milles käsitletakse elektrienergiat tootvaid tuulegeneraatoreid.
Nimetatud jaotise pealkiri on „Elektrienergiat tootvad tuulegeneraatorid“ ja see sisaldab muu hulgas sätteid, mis käsitlevad tiiviku labade tekitatud varjutust (varjutusest tingitud stroboskoopnähtuse piiramine), tuulegeneraatorite ohutust (avastamise ja automaatse seiskamise süsteemide olemasolu) ning müra (akustiliste mõõtmiste läbiviimine).
Varjutuse kohta on Vlarem II artiklis 5.20.6.2.1 sätestatud:
„Kui varjutuse suhtes tundlik objekt jääb tuulegeneraatori tekitatud eeldatavalt neli tundi aastas kestva varjutuse perimeetrisse, varustatakse tuulegeneraator automaatse seiskamise mooduliga.“
Vlarem II artikkel 5.20.6.2.2 kohustab käitajat pidama iga tuulegeneraatori kohta päevikut ja märkima sinna teatud andmeid varjutuse kohta ning koostama kontrolliaruande vähemalt kahel esimesel käitamisaastal.
Vlarem II artiklis 5.20.6.2.3 on ette nähtud:
„Tööstuspiirkonnas asuvate varjutustundlike objektide, välja arvatud elamute puhul on lubatud maksimaalselt 30 tundi tegelikku varjutust aastas ja maksimaalselt 30 minutit tegelikku varjutust päevas.
Kõigi muude piirkondade varjutustundlike objektide ja tööstuspiirkonnas asuvate elamute puhul on lubatud maksimaalselt kaheksa tundi tegelikku varjutust aastas ja maksimaalselt 30 minutit tegelikku varjutust päevas.“
Ohutuse kohta on Vlarem II artiklis 5.20.6.3.1 sätestatud, et kõik tuulegeneraatorid tuleb ehitada vastavalt standardis IEC61400 määratletud ohutusnõuetele või samaväärsetele ohutusnõuetele ning need peavad olema sertifitseeritud. Vlarem II artiklis 5.20.6.3.2 on ette nähtud, et kõik tuulegeneraatorid peavad olema varustatud ohutusseadmetega, mis koosnevad eelkõige kaitsemehhanismist jäätumise ja äikesega seotud ohtude vastu, samuti täiendavast pidurdussüsteemist ja veebipõhisest kontrollisüsteemist, mis võimaldab avastada kõrvalekaldeid ja edastab need tuulegeneraatori kontrollüksusele.
Müra osas on Vlarem II artiklis 5.20.6.4.2 kehtestatud elamute lähedal välisõhus leviva müra piirnormid:
„Kui keskkonnaloas ei ole ette nähtud teisiti, on välisõhus leviva tuulegeneraatorite tekitatud müra hindamisperioodil piiratud teiste elamute ja elamupiirkondade läheduses soovitusliku piirmääraga, mis on ette nähtud lisas 5.20.6.1, või taustmüraga, mis on ette nähtud käesoleva määruse I jaotise lisa 4B punkti F14 alapunktis 3. Lsp ≤ MAX (soovituslik piirmäär, LA 95).
Kui standardiks on võetud taustmüra, peab kaugus tuulikutest majadeni olema rootori läbimõõdust rohkem kui kolm korda suurem.“
Vlarem II lisa 5.20.6.1 sisaldab järgmisi andmeid:
„Piirkonna otstarve vastavalt loale
Välisõhus leviva müra soovituslik väärtus dB(A)
Päeval
Õhtul
Öösel
1° Põllumajanduspiirkonnad ning puhkepiirkonnad ja -alad
2a° Tööstuspiirkondadele lähemal kui 500 meetrit asuvad piirkonnad või nende osad, välja arvatud elamupiirkonnad või nende osad
2b° Tööstuspiirkondadele lähemal kui 500 meetrit asuvad elamupiirkonnad või nende osad
3a° Piirkonnad või nende osad – välja arvatud elamupiirkonnad või nende osad –, mis asuvad lähemal kui 500 meetrit käsitööndusettevõtete ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete piirkondadele, teeninduspiirkondadele või aktiivse kaevandamise piirkondadele
3b° Elamupiirkonnad või nende osad, mis asuvad lähemal kui 500 meetrit käsitööndusettevõtete ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete piirkondadele, teeninduspiirkondadele või aktiivse kaevandamise piirkondadele
4° Elamupiirkonnad
5° Tööstuspiirkonnad, teeninduspiirkonnad, üldkasutatavate ehitiste piirkonnad, kommunaalrajatiste piirkonnad ning aktiivse kaevandamise piirkonnad
bis
° Maapiirkonnad
6° Meelelahutuspiirkonnad, välja arvatud puhkepiirkonnad ja -alad
7° Kõik muud piirkonnad, välja arvatud puhvertsoonid, militaaralad ja piirkonnad, millele on kehtestatud soovituslikud piirnormid erimäärustega
8° Puhvertsoonid
9° Kruusakarjääridele lähemal kui 500 meetrit asuvad piirkonnad
10° Põllumajanduspiirkonnad
43“
2006. aasta ringkiri
12. mai 2006. aasta ringkirjaga EME/2006/01-RO/2006/02 „Tuulegeneraatorite paigaldamise kaalutlusraamistiku ja lisatingimuste kohta“ (omzendbrief EME/2006/01-RO/2006/02) (
Belgisch Staatsblad
, 24.10.2006, lk 56705) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „2006. aasta ringkiri“) on vastavalt selle punktile 3 ajakohastatud 17. juuli 2000. aasta ringkirja.
2006. aasta ringkirja punkti 3.1 kohaselt kirjeldab see teatud hulka asjaolusid, mida tuleb tuulegeneraatorite rajamise valikul arvesse võtta. Punktides 3.1.1–3.1.14 on käsitletud erinevaid kaalutlusi, mis puudutavad klastrite moodustamist, maakasutust, elupaiku, põllumajandust, tööstusmaad, sadamaalasid, spordi- ja vaba aja veetmise alasid, maastikualasid, mürakoormust, varjutust ja valguse peegeldumist, ohutust, loodust, keskkonnamõju hindamist ja lennundust.
Selle ringkirja punkt 3.1.9 „Mürakoormus“ on sõnastatud järgmiselt:
„Tuulegeneraatorite tekitatav müra sõltub erinevatest teguritest, nagu tuulegeneraatorite võimsus, vorm, telje kõrgus ja tuulegeneraatorite arv. Seda mõjutab tuulegeneraatorite paiknemine (maa peal, vees), kaugus elanikest ja taustmüra tase. Üldjuhul suurendab tuul taustmüra rohkem kui tuulegeneraatori allika intensiivsus.
Vastavalt Vlarem [II] II jaotise artikli 5.20 lõikele 2 ei kohaldata müranorme. Keskkonnaluba võib siiski näha ette mürataseme piirmäära sõltuvalt ümbruskonna olukorrast. Tekkekohas võetavad meetmed peavad vastama tehnika uusimale tasemele. Tuulegeneraatorite tekitatud müra hindamiseks võib kasutada rahvusvaheliselt tunnustatud tarkvara. Taustmüra peab kindlaks määrama tunnustatud keskkonnaekspert müra ja vibratsiooni alal.
Kui lähim teine elamu või elamupiirkond asub tuulegeneraatori mastist kaugemal kui 250 meetrit, võib eeldada, et tuulegeneraatori või tuulepargi põhjustatud häiringuid saab vähendada vastuvõetavale tasemele.
Kui see vahemaa on 250 meetrit või väiksem, tuleb kasutada järgmist lähenemisviisi.
Tekitatud müra määratakse kindlaks lähima teise elamu või lähima elamupiirkonna läheduses. Tuulegeneraatorite või tuulepargi lubatavust kindlaksmääratud kohas hinnatakse erandina Vlarem [II] II jaotise lisast 2.2.1 järgmisi välismüra puudutavaid keskkonnakvaliteedi standardeid arvesse võttes:
Soovituslikud väärtused dB(A) välisõhus
Piirkond
Keskkonnakvaliteedi standardid dB(A) välisõhus
Päeval
Õhtul
Öösel
1° Põllumajanduspiirkonnad ning puhkepiirkonnad ja -alad
2° Piirkonnad või nende osad, mis asuvad lähemal kui 500 meetrit tööstuspiirkondadele, mida ei ole nimetatud punktis 3, või üldkasutatavate ehitiste piirkondadele ja kommunaalrajatiste piirkondadele
3° Elamupiirkonnad või nende osad, mis asuvad lähemal kui 500 meetrit käsitööndusettevõtete ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete piirkondadele, teeninduspiirkondadele või aktiivse kaevandamise piirkondadele
4° Elamupiirkonnad
5° Tööstuspiirkonnad, teeninduspiirkonnad, üldkasutatavate ehitiste piirkonnad, kommunaalrajatiste piirkonnad ning aktiivse kaevandamise piirkonnad
6° Meelelahustuspiirkonnad, välja arvatud puhkepiirkonnad ja -alad
7° Kõik muud piirkonnad, välja arvatud puhvertsoonid, militaaralad ja piirkonnad, millele on kehtestatud soovituslikud piirnormid erimäärustega
8° Puhvertsoonid
9° Kruusakarjääridele lähemal kui 500 meetrit asuvad piirkonnad
Tekitatud müra tuleb kindlaks määrata tuule kiirusel 8 meetrit sekundis ja vastavalt kõige ebasoodsamale tuule suunale, st kui tuuleturbiinide mürakoormus on mõõdetavas kohas maksimaalne.
Kui tekitatud müra vastab eespool mainitud keskkonnakvaliteedi standarditele või kui tekitatud müra on lähima elamu või lähima elamupiirkonna läheduses taustmürast 5 dB (A) madalam, siis võib eeldada, et tuulegeneraatori või tuulepargi põhjustatud häiringuid saab vähendada vastuvõetava tasemeni.“
2006. aasta ringkirja punktis 3.1.10 „Varjutus – valguse peegeldumine“ on märgitud:
„Tuulegeneraatorite pöörlevad labad võivad valguse peegeldumise ja varjutuse tõttu põhjustada ebameeldivusi nii kohalikele elanikele kui ka piirkonnas töötavatele inimestele, samuti aiandusele (kasvuhooned).
Varjutuse kontuurid saab välja arvutada ülemaailmselt levinud spetsiaalsete tarkvaraprogrammide abil. Varjutuse häirivuse hindamisel tuleb kasutuses olevate eluruumide puhul pidada vastuvõetavaks kuni 30 tundi tegelikku varjutust aastas. Kui varjutuse mõju on suurem, tuleb uurida, mil määral saab võtta parandusmeetmeid (näiteks rulood, aknakatted jm). […]
Võimalikku mõju tuleb kirjeldada asukohateatises.“
Tuulegeneraatorite asukoha valiku osas käsitleb 2006. aasta ringkiri samuti plaanipärase lähenemisviisi põhimõtet (punkt 3.2.1), mille eesmärk on valida välja asulaplaneerimise, keskkonna ja tuuletehnoloogia seisukohast optimaalsed asukohad, ning kirjeldab territooriume, mille puhul tuleb kõne alla tuulegeneraatorite paigaldamiseks lubade väljastamine (punkt 3.2.2). Lõpuks kirjeldab ringkiri tuuleenergia töörühma rolli (punkt 4).
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Flandria ruumilise planeerimise osakonna Ida-Flandria osakonna piirkondlik planeerimisametnik andis 2011. aastal algatatud menetluse tulemusena 30. novembril 2016 äriühingule Electrabel SA tingimusliku loa (edaspidi „30. novembri 2016. aasta luba“) viie tuulegeneraatori paigaldamiseks ja käitamiseks Aalteri (Belgia) ja Nevele (Belgia) kohalikus omavalitsusüksuses (edaspidi „tuulepargi projekt“). See luba nõudis eelkõige teatavate tingimuste täitmist, mis on ette nähtud vastavalt Vlarem II jaotises 5.20.6 ja 2006. aasta ringkirjas (edaspidi koos „määrus ja 2006. aasta ringkiri“).
A jt kui tuulepargi projekti teostamiseks ette nähtud ala elanikud esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule Raad voor Vergunningsbetwistingenile (loavaidlusi menetlev nõukogu, Belgia) kaebuse 30. novembri 2016. aasta loa tühistamiseks. Oma nõude põhjendamiseks väidavad A jt, et määrus ja 2006. aasta ringkiri, mille alusel see luba väljastati, rikuvad direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a ja artikli 3 lõike 2 punkti a, kuna nende riigisiseste aktide keskkonnamõju ei ole hinnatud, mis on vastuolus selle direktiivi sätetega, nagu Euroopa Kohus on neid tõlgendanud eelkõige 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsuses D’Oultremont jt (
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
). A jt arvates tuleneb sellest kohtuotsusest, et riigisisene halduse üldakt, mis sisaldab tuulegeneraatorite paigaldamist käsitlevaid sätteid, mida tuleb järgida tuulegeneraatorite paigaldamiseks ja käitamiseks halduslubade andmisel, kuulub kõnesoleva direktiivi tähenduses mõiste „kavad ja programmid“ alla, mistõttu tuleb hinnata selle keskkonnamõju.
Flandria ruumilise planeerimise osakonna Ida-Flandria osakonna piirkondlik planeerimisametnik leiab sisuliselt, et määrus ja 2006. aasta ringkiri ei kuulu mõiste „kavad ja programmid“ alla direktiivi 2001/42 tähenduses, kuna need aktid ei kujuta endast piisavalt terviklikku raamistikku, et neid saaks pidada tuulegeneraatorite paigaldamise projektide sidusaks süsteemiks.
Arvestades 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsuses D’Oultremont jt (
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
) tehtud täpsustusi, kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas määruse ja 2006. aasta ringkirja keskkonnamõju oleks tulnud hinnata. Seetõttu on tal tekkinud küsimus, kas nii need aktid kui ka nende alusel vastu võetud 30. novembri 2016. aasta luba on direktiiviga 2001/42 kooskõlas.
Lisaks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Euroopa Kohus võtaks uuesti kaalumisele oma väljakujunenud kohtupraktika, mis sai alguse 22. märtsi 2012. aasta kohtuotsusest Inter-Environnement Bruxelles jt (
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
) ja mida on seejärel kinnitatud 7. juuni 2018. aasta kohtuotsuses Inter-Environnement Bruxelles jt (
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
), 7. juuni 2018. aasta kohtuotsuses Thybaut jt (
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
), 8. mai 2019. aasta kohtuotsuses Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus jt (
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
), 12. juuni 2019. aasta kohtuotsuses CFE (
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
) ning 12. juuni 2019. aasta kohtuotsuses Terre wallonne (
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
), mille kohaselt tuleb direktiivi 2001/42 artikli 2 punktis a kasutatud fraasi „mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega“ tõlgendada nii, et selle sätte tähenduses ja kohaldamise raames on „nõutavad“ sellised kavad ja programmid, mille vastuvõtmist „reguleerivad“ liikmesriigi õigusnormid, ning nende suhtes tuleb seega läbi viia keskkonnamõju hindamine direktiivis sätestatud tingimustel.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, viidates seejuures kohtujurist Kokott’i poolt kohtuasjas Inter-Environnement Bruxelles jt (
C‑567/10
,
EU:C:2011:755
) esitatud ettepaneku punktidele 18 ja 19, et Euroopa Kohus peaks eelistama liidu seadusandja tahtele lähedasemat tõlgendust, millest lähtuvalt ta piiraks direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a kohaldamist nii, et see on kohaldatav ainult aktidele, mis peavad olema õigusnormide alusel kohustuslikult vastu võetud.
Neil asjaoludel otsustas Raad voor Vergunningsbetwistingen (loavaidlusi menetlev nõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi [2001/42] artikli 2 punkt a ja artikli 3 lõike 2 punkt a tähendavad, et Flandria piirkonna valitsuse määruse, millega muudetakse Flandria piirkonna valitsuse 6. veebruari 1991. aasta määrust, millega kehtestatakse Flandrias keskkonnaloa andmise kord, ja [Vlarem II‑t], artiklit 99 osas, milles sellega kohandatakse kõnealused määrused tehnika arenguga, Vlarem II‑ga lisatud elektrienergiat tootvaid tuulegeneraatoreid käsitlevat jaotist 5.20.6 ja [2006. aasta ringkirja], mis sisaldavad mitmesuguseid tuulegeneraatorite paigaldamist reguleerivaid sätteid, eelkõige ohutusmeetmeid ja vastavalt ruumilise planeerimise piirkonnale kindlaks määratud varjutuse ja mürataseme norme, tuleb pidada „kavaks või programmiks“ nimetatud direktiivi sätete tähenduses?
2.
Kas juhul, kui peaks ilmnema, et enne [määruse ja 2006. aasta ringkirja] vastuvõtmist oleks tulnud läbi viia keskkonnamõju hindamine, võib [Raad voor Vergunningsbetwistingen (loavaidlusi menetlev nõukogu)] [määruse ja 2006. aasta ringkirja] õigusvastasuse õiguslikud tagajärjed ajutiselt kehtima jätta? Selle kohta tuleb esitada mõned alaküsimused:
a)
Kas sellist poliitilist meedet nagu [2006. aasta] ringkiri, mille puhul tuleneb koostamisõigus asjaomase asutuse kaalutlusõigusest ja poliitilisest tegutsemisvabadusest, mistõttu ei ole tegemist „kavade või programmide“ koostamiseks pädeva asutuse meetmega selle tegelikus tähenduses, ja mille jaoks ei ole ette nähtud ka ametlikku koostamismenetlust, tuleb pidada „kavaks või programmiks“ direktiivi [2001/42] artikli 2 punkti a tähenduses?
b)
Kas selleks, et sellist poliitilist meedet või üldnormi – nagu [määrus ja 2006. aasta ringkiri] – saaks pidada „kavaks või programmiks“ direktiivi [2001/42] artikli 2 punkti a tähenduses, on piisav, et see piirab loa andmiseks pädeva asutuse kaalutlusõigust osaliselt, isegi kui see ei kujuta endast loa andmise nõuet ega selleks vajalikku tingimust või ei pea looma raamistikku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, kuigi liidu seadusandja peab seda otstarvet mõistele „kavad ja programmid“ omaseks?
c)
Kas sellist poliitilist meedet nagu [2006. aasta] ringkiri, mis on koostatud õiguskindluse kaalutlustel ja seega täiesti vabatahtlikult, saab pidada „kavaks või programmiks“ direktiivi [2001/42] artikli 2 punkti a tähenduses ja kas selline tõlgendus võib olla vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt ei või direktiivi teleoloogiline tõlgendus oluliselt erineda liidu seadusandja poolt üheti mõistetavalt väljendatud tahtest?
d)
Kas Vlarem II jaotist 5.20.6, osas, milles see sisaldab eeskirju, mille vastuvõtmine ei olnud kohustuslik, saab pidada „kavaks või programmiks“ direktiivi [2001/42] artikli 2 punkti a tähenduses ja kas selline tõlgendus võib olla vastuolus [Euroopa Kohtu] praktikaga, mille kohaselt ei või direktiivi teleoloogiline tõlgendus oluliselt erineda liidu seadusandja poolt üheti mõistetavalt väljendatud tahtest?
e)
Kas sellist poliitilist meedet ja valitsuse regulatiivset määrust – nagu [määrus ja 2006. aasta ringkiri] –, millel on piiratud indikatiivne olemus või mis vähemasti ei loo projekti teostamise õigust anda võivat raamistikku ja mis ei anna õigust projektidele loa andmise raamistikule ega meetmele, saab pidada „kavaks või programmiks“ direktiivi [2001/42] artikli 2 punkti a ning artikli 3 lõike 2 [punkti a] tähenduses, „millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi [85/337] I ja II lisas“, ja kas selline tõlgendus võib olla vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt ei või direktiivi teleoloogiline tõlgendus oluliselt erineda liidu seadusandja poolt üheti mõistetavalt väljendatud tahtest?
f)
Kas sellist poliitilist meedet nagu [2006. aasta ringkiri], mis on puhtalt indikatiivne, ja/või valitsuse sellist regulatiivset määrust nagu Vlarem II jaotis 5.20.6, mis loa andmist vaid minimaalselt piiritleb ja toimib muus osas täiesti autonoomselt üldnormina,
–
kusjuures mõlemad instrumendid sisaldavad üksnes piiratud arvul kriteeriume ja tingimusi
–
ega kumbki neist ei ole ühegi kriteeriumi ega ühegi tingimuse suhtes ainumäärav – ja mille puhul on järelikult objektiivsete asjaolude alusel võimalik välistada, et neil võib olla oluline keskkonnamõju,
saab pidada „kavaks või programmiks“ direktiivi [2001/42] artikli 2 punkti a ning artikli 3 lõigete 1 ja 2 tähenduses nende koostoimes ning seega instrumentideks, mis asjaomase valdkonna suhtes kohaldatavate reeglite ja kontrollimenetluste kindlaksmääramisel näevad ette märkimisväärse hulga kriteeriume ja tingimusi, mida tuleb järgida tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmisel?
g)
Kas kohus võib juhul, kui [teise küsimuse punktile f] vastatakse eitavalt, selle pärast määruse või kvaasiõigusaktide (nagu [määrus ja 2006. aasta ringkiri]) vastuvõtmist ise tuvastada?
h)
Kas kohus võib juhul, kui ta on vaid kaudselt pädev, kuna tema poole on pöördutud erandi alusel ja tema otsus on kohaldatav ainult
inter partes
ning kui vastusest eelotsuse küsimustele tuleneb, et [määrus ja 2006. aasta ringkiri] on õigusvastased, näha ette õigusvastase määruse ja/või ringkirja tagajärgede kehtima jätmise, kui õigusvastased instrumendid aitavad saavutada direktiiviga ELTL artikli 288 kohaselt taotletavat keskkonnakaitse-eesmärki ja liidu õiguses selliseks kehtima jätmiseks ette nähtud nõuded (nagu on märgitud [28. juuli 2016. aasta] otsuses Association France Nature Environnement, [(
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
)]) on täidetud?
i)
Kas kohus võib juhul, kui [teise küsimuse punktile h] vastatakse eitavalt, määrata vaidlustatud projekti tagajärgede kehtima jäämise, et nii kaudselt täita nõudeid, mis on liidu õigusega ette nähtud direktiiviga [2001/42] vastuolus oleva kava või programmi õiguslike tagajärgede kehtima jätmiseks [28. juuli 2016. aasta] otsuses Association France Nature Environnement, [(
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
)])?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimeses küsimuses ja teise küsimuse punktides a–d käsitletud mõiste „kavad ja programmid“ direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tähenduses
Esimese küsimusega ja teise küsimuse punktidega a–d, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et mõiste „kavad ja programmid“ hõlmab liikmesriigi föderaalse üksuse valitsuse määrust ja ringkirja, mis mõlemad sisaldavad sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta.
Direktiivi 2001/42 artikli 2 punktis a on „kavad ja programmid“ defineeritud selle kaudu, et need peavad vastama selle sätte kahes taandes esitatud kahele kumulatiivsele tingimusele, nimelt esiteks peab need koostama ja/või vastu võtma riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või koostama asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja teiseks peavad need olema nõutud liikmesriigi õigusnormidega.
Mis puudutab esimest tingimust, siis see on täidetud, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud teabest nähtub, et määruse ja 2006. aasta ringkirja võttis vastu Flandria valitsus, mis on piirkondlik asutus.
Mis puudutab teist tingimust, mis on sätestatud direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teises taandes, siis tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et direktiivi 2001/42 tähenduses ja kohaldamisel on „nõutavad“ sellised kavad ja programmid, mille vastuvõtmist reguleerivad liikmesriigi õigusnormid, millega määratakse kindlaks nende vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ja samuti nende koostamise menetlus (22. märtsi 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punkt
; 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punkt
; ning 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, punkt
). Nii on Euroopa Kohus otsustanud, et nimetatud sätte soovitava toime säilitamiseks tuleb selle eesmärki arvestades pidada meedet „nõutavaks“, kui meetme vastuvõtmise pädevuse õiguslik alus on erisäte, isegi kui selle meetme vastuvõtmine ei ole kohustuslik (vt selle kohta 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punktid
–
).
Kõigepealt olgu märgitud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimustes ning Ühendkuningriigi valitsus oma kirjalikes seisukohtades Euroopa Kohtul seda kohtupraktikat muuta.
Seoses sellega tuleb meelde tuletada, et liidu õigusnormi tõlgendamisel tuleb arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa õigusnorm on. Samuti võib liidu õigusnormi kujunemislugu anda asjakohast teavet selle normi tõlgendamiseks (vt selle kohta 9. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus BGL BNP Paribas,
C‑548/18
,
EU:C:2019:848
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab kõigepealt direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a sõnastust, siis tuleb rõhutada, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 60, et direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teise taande keeleversioonide võrdlemine toob esile erinevaid tähendusi. Nimelt viitavad nii prantsuskeelses versioonis kasutatud sõna
exigés
(„nõutakse“) kui ka hispaaniakeelne
exigidos
, saksakeelne
erstellt werden müssen
, ingliskeelne
required
, hollandikeelne
zijn voorgeschreven
, portugalikeelne
exigido
ja rumeeniakeelne
impuse
mingile nõudele või kohustusele, kuid itaaliakeelses versioonis on kasutatud leebemat sõna
previsti
(„ette nähtud“).
Kõikide Euroopa Liidu ametlike keelte puhul on tegemist aktide autentsete keeleversioonidega, milles need aktid koostatakse, mistõttu peab põhimõtteliselt olema liidu aktide kõigil keeleversioonidel sama väärtus (vt selle kohta 17. novembri 2011. aasta kohtuotsus Homawoo,
C‑412/10
,
EU:C:2011:747
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest järeldub, et direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teise taande sõnastuse analüüs ei ole määrava tähtsusega, kuna see ei võimalda kindlaks teha, kas selles sättes nimetatud „kavad ja programmid“ on eranditult need kavad ja programmid, mille riigisisesed asutused on kohustatud õigusnormide alusel vastu võtma.
Mis puudutab seejärel direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teise taande kujunemislugu, siis see säte – mida ei olnud esitatud ei Euroopa Komisjoni algses direktiivi ettepanekus ega ettepaneku muudetud versioonis – lisati 30. märtsi 2000. aasta ühise seisukohaga (EÜ) nr 25/2000, mille kiitis heaks nõukogu Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 251 ette nähtud menetluse kohaselt, eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (
EÜT 2000, C 137, lk 11
). Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 62 ja 63 märkis, soovis liidu seadusandja selle sätte lisamisega näha keskkonnamõju hindamise kohustuse ette üksnes teatavate kavade ja programmide puhul, kuid ei ole võimalik kinnitada, et tema kavatsus oleks olnud seda nõuet piiritleda nii, et see kehtib ainult kavade ja programmide suhtes, mille vastuvõtmine on kohustuslik.
Mis puudutab selle sätte konteksti, siis tuleb esiteks rõhutada, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 66 ja 67, et kahetine käsitlus, mis teeb vahet selle järgi, kas kava või programmi vastuvõtmine on kohustuslik või vabatahtlik, ei võimalda piisavalt täpselt ja seega rahuldavalt käsitleda olukordade mitmekesisust ja riigisiseste asutuste praktika heterogeensust. Kavade või programmide vastuvõtmine, mis võib toimuda paljudel eeldustel, ei ole sageli ette nähtud üldiselt ega ole jäetud täielikult pädevate asutuste otsustada.
Teiseks ei hõlma direktiivi 2001/42 artikli 2 punkt a mitte ainult „kavade ja programmide“ koostamist või vastuvõtmist, vaid ka nende muudatusi (vt selle kohta 22. märtsi 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punkt
, ja 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, punkt
). Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 68 täpsustas, esineb viimati nimetatud olukord, kus ka asjaomase kava või programmi muudatusel võib olla oluline keskkonnamõju direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 1 tähenduses, kõige sagedamini siis, kui ametiasutus otsustab ise sellise muudatuse teha, ilma et ta oleks selleks kohustatud.
Eeltoodud kaalutlused on kooskõlas eesmärkidega, mis on direktiivil 2001/42, mis omakorda kuulub Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 37 ette nähtud raamistikku, mille kohaselt tuleb kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt.
Vastavalt direktiivi artiklis 1 märgitule on direktiivi eesmärk tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut.
Artiklist 1 nähtuvalt on seega direktiivi 2001/42 peamine eesmärk tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine nende koostamise käigus ja enne nende vastuvõtmist (22. septembri 2011. aasta kohtuotsus Valčiukienė jt,
C‑295/10
,
EU:C:2011:608
, punkt
, ning 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Veel tuleb märkida, et direktiiv 2001/42 võeti vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel, mis käsitles keskkonnapoliitika meetmeid, mida ühendusel tuleb võtta, et saavutada EÜ artiklis 174 seatud eesmärgid. ELTL artikli 191, mis vastab EÜ artiklile 174, lõikes 2 on sätestatud, et liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks „kaitstuse kõrge taseme“. ELTL artikli 191 lõige 1 lubab võtta meetmeid, mis on suunatud teatavate keskkonnaeesmärkide saavutamisele, nagu keskkonna säilitamine, kaitsmine ja selle kvaliteedi parandamine, inimeste tervise kaitse ning loodusressursside kaalutletud ja mõistlik kasutamine. Samamoodi on ELL artikli 3 lõikes 3 ette nähtud, et liit püüab tagada „kõrgetasemelise keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamise“ (vt selle kohta 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selliste eesmärkide saavutamine satuks aga ohtu, kui direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tõlgendada nii, et direktiivis sätestatud keskkonnamõju hindamise kohustus hõlmab üksnes neid kavasid ja programme, mille vastuvõtmine on kohustuslik. Esiteks, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 42, ei ole nende kavade või programmide vastuvõtmine sageli üldkohustuslik. Teiseks võimaldaks selline tõlgendus liikmesriigil lihtsalt eirata keskkonnamõju hindamise kohustust, jättes sihilikult sätestamata, et pädevad asutused on kohustatud sellised kavad või programmid vastu võtma.
Mõiste „kavad ja programmid“ laiendav tõlgendus on kooskõlas ka liidu rahvusvaheliste kohustustega, nagu need tulenevad eelkõige Espoo konventsiooni artikli 2 lõikest 7.
Sellest järeldub, et kitsendav tõlgendus, mis piirab direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teist tingimust nii, et see hõlmab üksnes „kavasid ja programme“, mille vastuvõtmine on kohustuslik, võib oluliselt piirata selle tingimuse kohaldamisala, mistõttu on Euroopa Kohus seadnud esikohale vajaduse tagada selle tingimuse soovitav toime ning jäänud sõna „nõutakse“ laiema tõlgenduse juurde (vt selle kohta 22. märtsi 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punkt
).
Järelikult ei esine ühtegi asjaolu, mille tõttu oleks Euroopa Kohtu sellealase kohtupraktika muutmine põhjendatud.
Sellest tulenevalt peab direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teist taanet tõlgendama nii, et direktiivi tähenduses ja kohaldamisel on „nõutavad“ sellised kavad ja programmid, mille vastuvõtmist reguleerivad liikmesriigi õigusnormid, millega määratakse kindlaks nende vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ja nende koostamise menetlus.
Mis puudutab küsimust, kas määrus ja 2006. aasta ringkiri vastavad sellele tingimusele, siis nähtub eelotsusetaotlusest, et Vlarem II on määrus, mille Belgia piirkondliku üksuse, st Flandria valitsuse täitevvõim on andnud hierarhiliselt kõrgemalseisvate õigusnormide alusel, mis on vastu võetud sama üksuse seadusandliku võimu ehk Flandria parlamendi poolt. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest, mis puudutavad Flaami nõukogu dekreeti keskkonnaloa kohta ja Flaami nõukogu dekreeti üldsätete kehtestamise kohta keskkonnapoliitika valdkonnas, ilmneb, et need olid aluseks Flandria valitsuse poolt Vlarem II vastuvõtmisele, andes nimetatud valitsusele pädevuse sellise akti vastuvõtmiseks ning märkides, et selles aktis ette nähtud valdkondlikud tingimused on mõeldud selleks, et ennetada ja piirata teatud rajatistest ja tegevustest lähtuvaid vastuvõetamatuid häiringuid ja kahju keskkonnale.
Mis puudutab 2006. aasta ringkirja, siis nähtub eelotsusetaotlusest, et ringkirja andis käesoleval juhul Flandria valitsus ning sellele kirjutasid alla peaminister ja kaks selle valdkonna pädevat ministrit.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et 2006. aasta ringkirja – mis sarnaselt Vlarem II määrusega aitab kaasa eesmärkide ja standardite saavutamisele, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivist 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2009, L 140, lk 16
) – õiguslikuks aluseks on korraldus- ja hindamispädevus, mis ametiasutustel on vastavalt riigisisestele õigusnormidele nende normide tähenduses keskkonnalubade andmiseks.
Seega on 2006. aasta ringkiri tingitud selle föderaalse üksuse ministrite valikust piirata oma kaalutlusõigust, kohustudes järgima norme, mille nad sel viisil kindlaks määravad. Seega tundub, et need ministrid on võtnud 2006. aasta ringkirja vastu neil Belgia õiguse kohaselt olevate õiguste raames, kui vastupidist järeldust ei tulene kontrollist, mida eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb käesolevas asjas teha selle kohta, milline on nimetatud ringkirja täpne õiguslik tähendus selle liikmesriigi õiguskorras.
Sellega seoses olgu märgitud, et mõistepaar „kavad ja programmid“ ei hõlma üksnes nende väljatöötamist, vaid ka muutmist (vt selle kohta 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Täpsemalt on Euroopa Kohus juba otsustanud, et isegi kui akt ei sisalda ega saagi sisaldada positiivseid eeskirju, muudab selle aktiga loodud võimalus teha lihtsamalt erandeid kehtivatest eeskirjadest õiguslikku olukorda ja selle tõttu kuulub niisugune akt direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a kohaldamisalasse (vt selle kohta 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punkt
).
Nagu rõhutas aga kohtujurist oma ettepaneku punktides 108 ja 109 ning nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, võimaldab esiteks 2006. aasta ringkirja punkt 3 hõlmata alasid, kus esialgu ei olnud kavandatud tuuleenergia tootmist. Teiseks näib selle ringkirja lisa sisaldavat Vlarem II jaotise 5.20.6.1 lisaga võrreldes vähem rangeid keskkonnakvaliteedi piiväärtusi seoses müra ja varjutusega asustatud piirkonnas, kuid seda peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 80 sisuliselt märkis – ja kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu tehtava kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist –, muudab 2006. aasta ringkiri Vlarem II sätteid, arendades neid edasi või kaldudes nendest kõrvale, mistõttu võib ringkirja pidada käesoleva kohtuotsuse punktis 52 mainitud tingimusele vastavaks.
Veel tuleb märkida, et määruse ja 2006. aasta ringkirja üldine laad ei takista nende aktide kvalifitseerimist „kavadeks ja programmideks“ direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tähenduses. Kuigi selle sõnastusest nähtub, et mõistepaar „kavad ja programmid“ võib hõlmata seaduse või määrusena kehtestatud normatiivakte, ei sisalda see direktiiv just nimelt erisätteid poliitika või üldise regulatsiooni kohta, mis vajaksid eristamist „kavadest ja programmidest“ direktiivi tähenduses. Asjaolu, et riigisisesel aktil on teatav abstraktsiooniaste ja sellega soovitakse muuta geograafilist piirkonda, näitab selle programmilisust ja planeeringule suunatust ega takista selle hõlmamist mõistepaariga „kavad ja programmid“ (vt selle kohta 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest järeldub, et Vlarem II ja 2006. aasta ringkiri – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu tehtava kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist – vastavad ka direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teises taandes sätestatud teisele tingimusele.
Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes tuleb esimesele küsimusele ja teise küsimuse punktidele a–d vastata, et direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et mõiste „kavad ja programmid“ hõlmab liikmesriigi föderaalse üksuse valitsuse määrust ja ringkirja, mis mõlemad sisaldavad sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta.
Teise küsimuse punktides e–g käsitletud mõiste „kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine“ direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses
Teise küsimuse punktidega e–g palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et määrus ja ringkiri, mis mõlemad sisaldavad sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta, sealhulgas varjutuse, ohutuse ja müranormidega seotud meetmeid, on kavad ja programmid, mille keskkonnamõju tuleb selle sätte alusel hinnata.
Direktiivi 2001/42 artiklis 3 on konkreetse kava või programmi keskkonnamõju hindamise kohustus ette nähtud tingimusel, et selles sättes nimetatud kava või programm on tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga (7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punkt
). Konkreetsemalt tuleb selle direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt süstemaatiliselt hinnata selliste kavade ja programmide keskkonnamõju, mis on koostatud kindlaksmääratud valdkondades ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi 2011/92 I ja II lisas (8. mai 2019. aasta kohtuotsus Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus jt,
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
, punkt
).
Esiteks on käesoleval juhul vaieldamatu, et määrus ja 2006. aasta ringkiri käsitlevad energiasektorit, mida on mainitud direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a, ning et need riigisisesed aktid puudutavad tuuleparkide projekte, mis kuuluvad direktiivi 2011/92 II lisa punkti 3 alapunktis i loetletud projektide hulka.
Teiseks, mis puudutab küsimust, kas sellised aktid loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, siis tuleb märkida, et mõistepaar „kavad ja programmid“ hõlmab mis tahes akti, mis asjaomase sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju ja kontrollimenetlusi määratledes kehtestab märkimisväärse hulga kriteeriume ja tingimusi, mida tuleb järgida tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmisel (27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsusD’Oultremont jt,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, punkt
; 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punkt
, ning 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punkt
).
Niisugune tõlgendus peab tagama, et eeskirjade suhtes, millel võib olla oluline keskkonnamõju, viiakse läbi keskkonnamõju hindamine (vt selle kohta 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punkt
, ning 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punkt
).
Käesoleval juhul on määruses ja 2006. aasta ringkirjas kehtestatud Flandria piirkonnas tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise tingimused, mis käsitlevad eelkõige varjutust, ohutusnõudeid ja mürataset.
Kuigi näib, et määrus ja 2006. aasta ringkiri ei moodusta tuulegeneraatorite paigaldamist ja käitamist puudutavate õigusnormide terviklikku kogumit, on Euroopa Kohtul juba olnud võimalus täpsustada, et mõistet „arvestatav hulk kriteeriume ja tingimusi“ tuleb mõista kvalitatiivselt, mitte kvantitatiivselt. Nimelt on vaja takistada direktiivist 2001/42 tulenevatest kohustustest kõrvale hoidmise võimalike strateegiate kasutamist, mis võivad väljenduda meetmete osadeks jagamises, vähendades nii direktiivi soovitavat toimet (vt selle kohta 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punkt
, ning 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punkt
).
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 94 märkis, nähtub määruses ja 2006. aasta ringkirjas sätestatud eeskirjade olulisusest ja ulatusest, et need aktid kujutavad endast mitteammendavat, kuid piisavalt olulist raamistikku, et määrata kindlaks asjaomases geograafilises piirkonnas tuuleparkide rajamiseks – mille keskkonnamõju ei saa eitada – loa väljastamise tingimused.
Lisaks tuleb sellega seoses meelde tuletada, et 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsuse D’Oultremont jt (
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
) punktis 50 otsustas Euroopa Kohus, et akt, mis sisaldab tuulegeneraatorite paigaldamist ja käitamist käsitlevaid norme, mis on sarnased määruse ja 2006. aasta ringkirjaga, on piisavalt oluline ja ulatuslik selleks, et määratleda selle sektori suhtes kohaldatavad tingimused ning nende normide abil tehtud eeskätt keskkonnakaitsealaseid valikuid määravad tingimused, mis kehtivad tulevase nõusoleku saamiseks tuuleparkide rajamise ja käitamise konkreetsetele projektidele.
Neid asjaolusid arvestades tuleb asuda seisukohale, et määrus ja – kui käesoleva kohtuotsuse punktides 60 ja 62 osutatud kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist – 2006. aasta ringkiri on hõlmatud mõistega „kavad ja programmid“, mille keskkonnamõju peab direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 kohaselt hindama.
Sellist tõlgendust ei sea kahtluse alla 2006. aasta ringkirja eriline õiguslik olemus.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a kasutatud väljend „millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele“ ei sisalda nimelt mingit viidet liikmesriikide õigusele ning kujutab endast seega liidu õiguse autonoomset mõistet, mida tuleb liidu territooriumil tõlgendada ühetaoliselt.
Kuigi ei ole kindel, et selline akt nagu 2006. aasta ringkiri tekitab kolmandatele isikutele siduvaid õiguslikke tagajärgi, ei saa seda ringkirja seevastu – tingimusel et eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollib selle täpset õiguslikku ulatust – samastada puhtalt indikatiivsete sätetega, mis ei vasta eelmises punktis meenutatud tingimusele (vt selle kohta 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, punkt
).
Lisaks asjaolule, et 2006. aasta ringkirja pealkiri on „Tuulegeneraatorite paigaldamise kaalutlusraamistiku ja lisatingimuste kohta“, nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest, et 30. novembri 2016. aasta loas on täpsustatud, et see peab igal ajal vastama ringkirja tingimustele, mis viitab sellele, et ringkiri on kohustuslik vähemalt lubade väljastamise valdkonnas pädevatele asutustele.
Lisaks, nagu rõhutas kohtujurist oma ettepaneku punktis 95, näib Belgia valitsus ise möönvat, et määrus ja 2006. aasta ringkiri on nende asutuste jaoks tervikuna siduvad, kui see valitsus märgib, et nendes aktides ette nähtud keskkonnatingimuste võimalik vastuolu liidu õigusega tooks kaasa varem antud lubade kehtetuse, mistõttu tuleks piirata eelotsusetaotluse esitanud kohtus tehtava kohtuotsuse ajalist mõju.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest tulenevalt peab teise küsimuse punktidele e–g vastama, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et määrus ja ringkiri, mis mõlemad sisaldavad sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta, sealhulgas varjutuse, ohutuse ja müranormidega seotud meetmeid, on kavad ja programmid, mille keskkonnamõju tuleb selle sätte alusel hinnata.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu võimalus jätta kehtima määruse, 2006. aasta ringkirja ja 30. novembri 2016. aasta loa tagajärjed, mis on teise küsimuse punktide h ja i ese
Teise küsimuse punktidega h ja i soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ja millistel tingimustel võib see kohus juhul, kui ilmneb, et direktiivi 2001/42 tähenduses keskkonnamõju hindamine oleks tulnud läbi viia enne, kui võeti vastu määrus ja ringkiri, mille alusel anti välja selles kohtus vaidlustatud luba tuulegeneraatorite paigaldamiseks ja käitamiseks, mistõttu ei ole need aktid ja luba liidu õigusega kooskõlas, jätta nimetatud aktide ja loa tagajärjed kehtima.
Vastavalt direktiivi 2001/42 artiklile 1 on direktiivi peamine eesmärk tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine nende koostamise käigus ja enne nende vastuvõtmist.
Kuna selles direktiivis puuduvad sätted, mis käsitlevad selles ettenähtud menetlusnormide rikkumise tagajärgi, siis on liikmesriikide ülesanne võtta oma pädevuse raames kõik vajalikud üld- või erimeetmed, et kõikide „kavade“ või „programmide“ suhtes, millel võib olla „oluline keskkonnamõju“ direktiivi tähenduses, viidaks enne nende vastuvõtmist läbi keskkonnamõju hindamine vastavalt selles direktiivis sätestatud menetluseeskirjadele ja kriteeriumidele (vt selle kohta 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus Association France Nature Environnement,
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt on liikmesriigid kohustatud kõrvaldama liidu õiguse sellise rikkumise õigusvastased tagajärjed. Sellest järeldub, et liikmesriigi pädevatel asutustel, sealhulgas kohtutel, kellele on esitatud kaebus riigisisese õigusakti peale, mis on vastu võetud liidu õigust rikkudes, on kohustus võtta oma pädevuse piires kõik vajalikud meetmed keskkonnamõju hindamata jätmise heastamiseks. Keskkonnamõju hindamise läbiviimise kohustust eirates vastu võetud „kava“ või „programmi“ puhul võib see näiteks seisneda meetmete võtmises kava või programmi peatamiseks või tühistamiseks (vt selle kohta 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus Association France Nature Environnement,
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
, punktid
ja
) ning juba väljastatud loa äravõtmises või selle kehtivuse peatamises, et hindamine läbi viia (vt selle kohta 12. novembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (Derrybrieni tuulepark),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Olgu lisatud, et üksnes Euroopa Kohus võib erandlikel juhtudel ja õiguskindlusest tulenevatel ülekaalukatel põhjustel ajutiselt peatada välistava mõju, mis on liidu õiguse sättel sellega vastuolus oleva riigisisese õiguse suhtes. Kui liikmesriikide kohtutel oleks õigus kas või ainult ajutiselt anda riigisisestele sätetele esimus liidu õiguse ees, millega need sätted on vastuolus, kahjustaks see liidu õiguse ühetaolist kohaldamist (29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Vastuseks komisjoni kirjalikes seisukohtades esitatud argumentidele – mille kohaselt on liidu õigusega vastuolus olevate riigisiseste meetmete tagajärgede erandkorras kehtima jätmine võimalik vaid siis, kui kaebus on esitatud otse meetmete peale, mis võivad olla liidu õigusega vastuolus, mitte aga õigusvastasuse vastuväite kaudu, kui liikmesriigi kohtule esitatud kaebus puudutab nende meetmete rakendusakte – tuleb täpsustada, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 126–128, et Euroopa Kohtu praktikas ei ole selliselt vahet tehtud ning Euroopa Kohus võib tagajärjed kehtima jätta kummagi õiguskaitsevahendi kasutamise korral.
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et kuigi 4. aprilli 2014. aasta dekreet, mis käsitleb teatavate Flandria halduskohtuorganite korraldust ja menetluskorda (Decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges,
Belgisch Staatsblad
, 1.10.2014, lk 77620), ei luba eelotsusetaotluse esitanud kohtul jätta ajutiselt kehtima määruse ja 2006. aasta ringkirja tagajärgi, on Belgia põhiseaduses, nagu seda on tõlgendatud riigisiseses kohtupraktikas, seevastu tunnustatud kohtuniku õigust jätta sellised riigisisesed halduse üldaktid kohaldamata, kui need ei ole kooskõlas normidega, mis on õigusnormide hierarhias neist kõrgemal. Mis puudutab 30. novembri 2016. aasta loa tagajärgi, siis annavad dekreedi, mis käsitleb teatavate Flandria halduskohtuorganite korraldust ja menetluskorda, artikli 36 lõiked 1 ja 2 eelotsusetaotluse esitanud kohtule õiguse need tagajärjed ajutiselt kehtima jätta, isegi kui luba on antud liidu õigust rikkuvate riigisiseste aktide alusel.
Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et tuulepargi projekt ei näi olevat lõpule viidud või ei ole selle elluviimist isegi alustatud.
Kui peaks ilmnema, et tuulepargi projekti elluviimine ei ole alanud, ei ole igal juhul vajalik jätta määruses ja 2006. aasta ringkirjas ette nähtud keskkonnamõju hindamise ajaks 30. novembri 2016. aasta loa tagajärgi kehtima (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Comune di Corridonia jt,
C‑196/16 ja C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
, ning 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Comune di Castelbellino,
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
, punkt
). Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne tühistada luba, mis on antud sellise „kava“ või „programmi“ alusel, mis on ise vastu võetud keskkonnamõju hindamise kohustust eirates (vt analoogia alusel 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punkt
).
Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 83 mainitud põhimõtetele peaks tühistamine toimuma ka siis, kui peaks selguma, et tuulepargi projekti elluviimine on alanud või isegi lõppenud.
Samas on Euroopa Kohus esiteks otsustanud, et liikmesriigi kohtul võib keskkonnakaitsega seotud ülekaalukat põhjust arvestades olla erandkorras lubatud kohaldada riigisisese õiguse sätet, mis võimaldab jätta kehtima sellise õigusakti teatavad tagajärjed, mille vastuvõtmise menetlus ei olnud kooskõlas direktiiviga 2001/42 (nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 86), kui esineb oht, et selle akti tühistamine tekitaks õiguslünga, mis oleks vastuolus asjaomase liikmesriigi kohustusega võtta meetmeid liidu muu keskkonnakaitsealase õigusakti, nagu nõukogu 12. detsembri 1991. aasta direktiivi 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest (
EÜT 1991, L 375, lk 1
; ELT eriväljaanne 15/02, lk 68) ülevõtmiseks (vt selle kohta 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punktid
ja
).
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et määrus ja 2006. aasta ringkiri aitavad kaasa taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmist käsitleva direktiivi 2009/28 eesmärkide saavutamisele. Isegi kui niisugune tootmine juhindub keskkonnakaitse kaalutlustest ja kujutab endast liidu peamist eesmärki energiasektoris, ei piisa liikmesriigi territooriumil direktiivi rakendamise nurjamiseks mis tahes tõrkest niisuguse tootmise arendamisel liikmesriigis – näiteks tõrkest, mis võib tuleneda piiratud arvu tuulegeneraatorite ehitamiseks elektritootjale ja -tarnijale antud ehitusloa tühistamisest.
Teiseks tõdes Euroopa Kohus 29. juuli 2019. aasta kohtuotsuse Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
) punktis 179, et ka liikmesriigi elektrivarustuskindlus kujutab endast ülekaalukat põhjust. Ühtlasi täpsustas ta aga, et selliste riigisiseste meetmete toime säilitamist, mis on vastu võetud liidu õigusest tulenevaid kohustusi eirates, saab elektrivarustuskindlust puudutavate põhjustega põhjendada vaid siis, kui meetmete tühistamise või nende toime peatamise korral oleks tegelik ja tõsine liikmesriigi elektrivarustuse katkemise oht, mida ei saa muude ja alternatiivsete vahenditega eeskätt siseturu raames kõrvaldada.
Nagu komisjon Euroopa Kohtu istungil väitis ja nagu rõhutas kohtujurist oma ettepaneku punktis 132, ei ole kindel, et piiratud arvu tuulegeneraatorite tegevuse lõpetamine võib mõjutada oluliselt kogu asjaomase liikmesriigi elektrivarustust.
Igal juhul võib nende aktide tagajärgede võimalik kehtima jätmine hõlmata üksnes ajavahemikku, mis on hädavajalik tuvastatud õigusvastasuse kõrvaldamiseks (vt selle kohta 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punkt
, ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punkt
).
Eeltoodut arvestades tuleb teise küsimuse punktidele h ja i vastata, et kui ilmneb, et direktiivi 2001/42 tähenduses keskkonnamõju hindamine oleks tulnud läbi viia enne, kui võeti vastu määrus ja ringkiri, mille alusel anti välja liikmesriigi kohtus vaidlustatud luba tuulegeneraatorite paigaldamiseks ja käitamiseks, mistõttu ei ole need aktid ja luba liidu õigusega kooskõlas, siis võib see kohus jätta nimetatud aktide ja loa tagajärjed kehtima üksnes juhul, kui riigisisene õigus seda tema menetluses oleva kohtuasja puhul lubab ja kui kõnealuse loa tühistamine võib mõjutada oluliselt kogu asjaomase liikmesriigi elektrivarustust, ning üksnes ajavahemikuks, mis on hädavajalik õigusvastasuse kõrvaldamiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on vajaduse korral põhikohtuasjas selline hinnang anda.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et mõiste „kavad ja programmid“ hõlmab liikmesriigi föderaalse üksuse valitsuse määrust ja ringkirja, mis mõlemad sisaldavad sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta.

2.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et määrus ja ringkiri, mis mõlemad sisaldavad sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta, sealhulgas varjutuse, ohutuse ja müranormidega seotud meetmeid, on kavad ja programmid, mille keskkonnamõju tuleb selle sätte alusel hinnata.

3.
Kui ilmneb, et direktiivi 2001/42 tähenduses keskkonnamõju hindamine oleks tulnud läbi viia enne, kui võeti vastu määrus ja ringkiri, mille alusel anti välja liikmesriigi kohtus vaidlustatud luba tuulegeneraatorite paigaldamiseks ja käitamiseks, mistõttu ei ole need aktid ja luba liidu õigusega kooskõlas, siis võib see kohus jätta nimetatud aktide ja loa tagajärjed kehtima üksnes juhul, kui riigisisene õigus seda tema menetluses oleva kohtuasja puhul lubab ja kui kõnealuse loa tühistamine võib mõjutada oluliselt kogu asjaomase liikmesriigi elektrivarustust, ning üksnes ajavahemikuks, mis on hädavajalik õigusvastasuse kõrvaldamiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on vajaduse korral põhikohtuasjas selline hinnang anda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.