CELEX: 62017TJ0119
Публична служба
Длъжностни лица
Срочно наети служители
Договорно наети служители
Възнаграждение
Персонал на ЕСВД на служба в трета страна
Член 10 от приложение Х към Правилника
Ежегодно преразглеждане на надбавката за условия на живот
Решение за намаляване на надбавката за условия на живот в Етиопия от 30 % на 25 %
Неприемане на общи разпоредби за прилагане на член 10 от приложение Х към Правилника
Отговорност
Неимуществена вреда

Правна уредба
Член 1б от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) гласи, между другото, че „[о]свен ако не е предвидено друго в настоящия правилник за персонала, Европейска служба за външна дейност […] по смисъла на настоящия правилник […] се счит[а] за институци[я], на Съюза“.
Член 10 от Правилника гласи:
„Комитетът по правилника за персонала се състои от представители на институциите на Съюза и от равен брой представители на техните комитети на персонала. Процедурата за назначаване на членовете на Комитета по правилника за персонала се определя с решение, взето от институциите с общо съгласие“.
Член 110, параграф 1 от Правилника предвижда следното:
„Разпоредбите от общ характер за прилагане на настоящия правилник се приемат от органа по назначаването на всяка институция след консултации с комитета по персонала и с комитета по Правилника за персонала“.
Приложение X към Правилника съдържа, съгласно член 1 от него, особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица на Съюза, които са на служба в трета страна.
Член 1 от приложение X към Правилника за длъжностните лица има следната редакция:
„В […]приложение [X] се съдържат особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица [на Европейския съюз] на служба в трета страна.
[…]
Общите разпоредби за [прилагане] се приемат в съответствие с член 110 от Правилника […]“.
Член 8, първа алинея от приложение X към Правилника предвижда следното:
„По изключение органът по назначаване може със специално мотивирано решение да разреши на длъжностното лице отпуск за почивка на основание особено вредни условия на живот в мястото му на работа. Органът по назначаване определя града/овете, където може да се ползва този отпуск за почивка, за всяко отделно място на работа“.
В член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника се уточнява следното:
„1.   Размерът на надбавката за условия на живот се определя като процент от референтна сума в зависимост от мястото на работа на длъжностното лице. Референтната сума се състои от цялата основна заплата заедно с надбавката за експатриране, надбавката за жилищни нужди и надбавката за дете на издръжка, като се приспаднат задължителните удръжки съгласно Правилника за персонала или регламентите за неговото прилагане.
[…]
Органът по назначаването може да реши да отпусне допълнителна премия наред с надбавката за условия на живот в случаи, когато длъжностно лице е било назначавано повече от веднъж на място на работа, където условията на живот се считат за трудни или много трудни. Тази допълнителна премия не превишава 5 % от референтната сума[…]“.
С решение от 3 декември 2014 г. генералният директор на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) по административните въпроси приема насоки, с които се въвежда методика за определяне на надбавките за условия на живот и разрешаване на отпуските за почивка (наричано по-нататък „решението от 3 декември 2014 г.“). Това решение, прието на основание на решението на Върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност от 17 декември 2013 г. относно надбавката за условия на живот и допълнителната надбавка по член 10 от приложение Х към Правилника (наричано по-нататък „решението от 17 декември 2013 г.“), влиза в сила на 1 януари 2015 г.
Обстоятелства в основата на спора
Жалбоподателите, M. Ruben Alba Aguilera и други лица, имената на които се съдържат в приложението, са длъжностни лица или служители на Делегацията на Европейския съюз в Етиопия.
На 19 април 2016 г. генералният директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, приема на основание член 10 от приложение Х към Правилника решение, с което се адаптира размерът на надбавката за условия на живот („НУЖ“), изплащана на служителите на служба в трети страни (наричано по-нататък „обжалваното решение“). С това решение процентът на НУЖ, приложим към персонала на Съюза на служба в Етиопия, е намален от 30 % на 25 % от референтната сума. Освен това съгласно решението, прието същия ден от генералния директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, относно разрешаването на отпуск за почивка на длъжностните лица, срочно наетите и договорно наетите служители на служба в трети страни, отпуск за почивка се разрешава само ако условията на живот в мястото на работа се считат за трудни или за много трудни. Поради това че приложимият размер на НУЖ към персонала с месторабота в Етиопия е бил намален, жалбоподателите също така губят и правото си на отпуск за почивка.
На основание член 90, параграф 2 от Правилника всеки от жалбоподателите подава в периода между 13 и 18 юли 2016 г. пред органа по назначаването (наричан по-нататък „ОН“), съответно пред органа, оправомощен да сключва договори (наричан по-нататък „ООСД“), жалби срещу обжалваното решение.
С решение от 9 ноември 2016 г. ОН и ООСД отхвърлят тези подадени по административен ред жалби.
Производството и исканията на страните
На 20 февруари 2017 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
На 15 май 2017 г. ЕСВД представя в секретариата на Общия съд писмената си защита.
С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 4 септември 2017 г., представителите на жалбоподателите уведомяват Общия съд, че г‑жа Tanja Haller оттегля жалбата си.
С определение от 25 септември 2017 г. на председателя на пети състав на Общия съд името на г‑жа Haller е заличено в списъка на жалбоподателите.
Жалбоподателите молят Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение в частта му, в която НУЖ, изплащана на персонала на служба в Етиопия, се намалява, считано от 1 януари 2016 г., от 30 % на 25 % от референтната сума,
–
да осъди ЕСВД да им изплати фиксирана сума, размерът на която да се определи ex æquo et bono от Общия съд, за претърпяната неимуществена вреда,
–
да осъди ЕСВД да заплати съдебните разноски.
ЕСВД моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
По исканията за отмяна
Жалбоподателите поддържат по същество, че обжалваното решение трябва да бъде отменено поради незаконосъобразност.
Жалбоподателите изтъкват три основания в подкрепа на твърдението си за незаконосъобразност на обжалваното решение. Първото основание е изведено от нарушение на задължението за приемане на общи разпоредби за прилагане (наричани по-нататък „ОРП“), второто е изведено от нарушение на член 10 от приложение X към Правилника, и третото — от явна греша в преценката.
В подкрепа на първото си основание жалбоподателите поддържат, че ЕСВД е била длъжна на основание член 1, трета алинея от приложение X към Правилника и съгласно член 110 от Правилника да приеме ОРП на член 10 от приложение X към Правилника, преди да приеме обжалваното решение.
В това отношение жалбоподателите изтъкват, че задължението за приемане на ОРП, преди да се приведе в действие член 10 от приложение X към Правилника, произтича от решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) и че ЕСВД все още не е приела такива ОРП, нито е предприела каквито и да било постъпки за тази цел.
Освен това според жалбоподателите обстоятелството, че ЕСВД е определила критерии, от които да се ръководи нейната преценка при адаптирането на НУЖ, приложим по отношение на служителите с месторабота в трети страни, във вътрешни указания, каквито са решението от 17 декември 2013 г.. и решението от 3 декември 2014 г., е ирелевантно, доколкото тези критерии не са записани в ОРП.
И накрая, жалбоподателите изтъкват, че ЕСВД не може да се позове на обстоятелството, че решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) е произнесено едва на 17 март 2016 г., или малко повече от месец преди приемането на обжалваното решение, като се има предвид, от една страна, че задължението за приемане на ОРП на приложение X към Правилника вече е било записано в решение от 25 септември 2014 г., Osorio и др./ЕСВД (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
) и от друга страна, че във всички случаи задължението за приемане на ОРП на приложение X към Правилника се съдържа в член 1, трета алинея от посоченото приложение.
ЕСВД не поставя под съмнение факта, че както произтича от решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), тя е била длъжна да приема ОРП относно член 10 от приложение X към Правилника, като се има предвид, че задължението, произтичащо от член 1, трета алинея от посоченото приложение, обхваща също така разпоредбите, отнасящи се до НУЖ.
Същевременно обаче ЕСВД изтъква, че обстоятелствата, довели до приемането на решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), са различни по същество от тези по настоящото дело. ЕСВД поддържа в това отношение, че по делото, по което е постановено решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), единственото правно основание, с което е разполагала, преди да вземе решението, довело до премахването на НУЖ за длъжностните лица или служителите на служба в делегацията на ЕС в Мароко, е бил член 10 от приложение X към Правилника. Обратно, по настоящото дело преди приемането на обжалваното решение са приети две рамкови мерки, а именно решението от 17 декември 2013 г. и решението от 3 декември 2014 г., като посочените решения са имали за цел да позволят на тази служба да извърши ежегодното преразглеждане на НУЖ, така както изисква член 10 от приложение X към Правилника.
Затова ЕСВД счита, че решението от 17 декември 2013 г. и решението от 3 декември 2014 г. съставляват ОРП на член 10 от приложение X към Правилника, приети са в съответствие с изискванията на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника или могат поне да бъдат приравнени към тях, и то в съответствие с критериите, установени в решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
).
На първо място, видно от съдебната практика, ОРП по смисъла на член 110 от Правилника се отнасят, на първо място, до изрично предвидените в някои специални разпоредби на Правилника за длъжностните лица ОРП. При липсата на изрична разпоредба задължението да се приемат ОРП, по отношение на които се прилагат категоричните условия, предвидени в член 110 от Правилника, било допустимо само по изключение, а именно когато разпоредбите на Правилника са до такава степен неясни и неточни, че не могат да бъдат приложени, без да се стигне до произволна преценка (вж. в този смисъл решение от 9 юли 1997 г., Echauz Brigaldi и др./Комисия,
T‑156/95
,
EU:T:1997:102
, т.
и цитираната съдебна практика).
Вследствие на това приемането на ОРП е задължително в две хипотези — когато законодателят изрично предвижда това или когато то се налага поради самото естество на подлежащата на приложение разпоредба.
В случая, макар и член 10 от приложение X към Правилника, който е правното основание за обжалваното решение, да не съдържа изрична клауза за приемане на ОРП, обратно, член 1, трета алинея от приложение X към Правилника, който е част от първа глава от това приложение, съдържаща „Общи разпоредби“ на особените и дерогиращи разпоредби, приложими по отношение на длъжностните лица на служба в трета страна, предвижда изрично такова задължение.
В това отношение разпоредбите на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника са от общ характер и предвидените в този член ОРП се отнасят до приложение X в неговата цялост, включително до разпоредбите относно предоставянето на НУЖ, предвидени в член 10 от приложение X към Правилника. Следователно прилагащата тези разпоредби институция на Съюза е длъжна да приеме ОРП на член 10 от приложение X към Правилника в съответствие с член 1, трета алинея от посоченото приложение.
Задължението, което произтича от член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за приемане на ОРП преди приемането на дадено решение, с което се адаптира размерът на НУЖ, приложим към служителите на служба в трети страни, се обяснява с обстоятелството, че член 10 от приложение X към Правилника предоставя на ОН особено широко поле на преценка по отношение на определянето на условията на живот, които преобладават в тези страни. Така, като е предвидил посоченото задължение, от една страна, законодателят е искал критериите, по които ще се определят тези условия, да бъдат предвидени в съответствие с описаната в член 110, параграф 1 от Правилника процедура за приемане на ОРП — процедура, която дава възможност на ОН да си изясни релевантните параметри, като се консултира с комитета по персонала и вземе мнението на комитета по Правилника. От друга страна, законодателят е искал тези критерии да бъдат определени абстрактно и независимо от конкретната процедура, в рамките на която се адаптира размерът на НУЖ, приложим към служителите на служба в трета страна, за да се избегне опасността изборът на критериите да бъде повлиян от евентуално търсения от администрацията резултат (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
, т.
).
При тези обстоятелства член 1, трета алинея от приложение X към Правилника не може да се счита за разпоредба, която предвижда обикновено формално условие, на което трябва да бъдат подчинени решенията за адаптиране на размера на НУЖ, приложим към служителите с месторабота в трети страни, каквото е обжалваното решение. По-скоро той предвижда, че предварителното приемане на ОРП в съответствие с процедурата по член 110, параграф 1 от Правилника е изискване, което задължително трябва да бъде изпълнено, за да може решение като обжалваното решение да бъде законосъобразно прието (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
, т.
).
На първо място, обаче следва да се установи, че ЕСВД, която по отношение на служителите си се явява институция по смисъла на Правилника, все още не е приела ОРП на член 10 от приложение Х към Правилника съгласно разпоредбите на член 110 от него.
В случая, най-напред, решението от 17 декември 2013 г. и решението от 3 декември 2014 г. не могат да се разглеждат като ОРП по смисъла на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника. Всъщност за приемането на обикновени вътрешни указания каквито са тези решения, институциите не са длъжни да спазват условията, предвидени в член 110 от Правилника, и по-конкретно да проведат консултации с комитета по персонала на институцията, засегната от текста. Обратно, член 110 от Правилника предвижда, че ОРП не могат да се приемат, без да е изпълнено двойното условие за консултации с комитета по персонала и с комитета по Правилника за персонала.
По-нататък, в хода на съдебното заседание ЕСВД повдига довода, съгласно който решението от 17 декември 2013 г. и решението от 3 декември 2014 г. не изисквали мнението на комитета по Правилника на персонала, за да могат да съставляват ОРП, като се има предвид, че тези решения били предназначени само за прилагане по отношение на персонала на служба в делегациите на Съюза в трети страни. А според ЕСВД, като се има предвид, че персоналът на служба в трети страни се състои от длъжностни лица и служители на ЕСВД или на Комисията, било необходимо единствено провеждането на консултации с комитета по персонала на ЕСВД и с комитета по персонала на Комисията.
В това отношение следва да се посочи, че такова тълкуване не може да бъде прието, щом като законодателят на Съюза е предвидил изрично в член 110 от Правилника императивна разпоредба, която ясно разграничава задължението на ОН или на ОСТД за консултации с комитета по персонала на съответната институция от задължението на ОН или на ОСТД да вземе мнението на един съвместен орган, обединяващ представители на административните структури и на персонала на всички институции, какъвто е комитетът по Правилника за персонала. Всъщност член 110 от Правилника възлага на Комитета по правилника за персонала компетентност да дава мнения по всички ОРП, което непременно предполага, че посоченото мнение е от естество да повлияе на решението на ОН или на ОСТД. Да се предположи, че решението от 17 декември 2013 г. и решението от 3 декември 2014 г. са щели непременно да бъдат същите, ако биха били приети след консултации с комитета по Правилника за персонала, би означавало да се лиши от съдържание задължението да се търси мнението на посочения комитет, който трябва да има възможност да се произнесе по критериите, от които се ръководи администрацията при упражняването на широкото си право на преценка при адаптирането на размера на НУЖ. Следователно мнението на комитета по Правилника за персонала е необходимо, за да се гарантира, че мерките по прилагане на Правилника за персонала, приемани от различните институции, са съгласувани и съобразени с принципа, че Правилникът за персонала е един.
И накрая, следва да се установи, че мнението на външен и междуинституционален орган, какъвто е комитетът по Правилника за персонала, е необходимо, за да се гарантира, че критериите, по които се определят условията на живот в третите държави, се определят абстрактно и независимо от всяка процедура, която има за предмет да адаптира размера на НУЖ, с цел да се избегне влиянието върху избора на тези критерии на евентуално търсен от администрацията резултат. Този извод се налага още по-убедително, тъй като някои критерии, съдържащи се в член 3 от решението от 3 декември 2014 г., като „целите на общата политика“, „въпросите на подбора“ или „прогнозното отражение върху бюджета“, които могат да бъдат взети предвид в последната фаза от определянето на НУЖ, са критерии, които засягат всички институции, а не само ЕСВД.
Затова, с оглед на задължението за ЕСВД да приеме ОРП на член 10 от приложение X към Правилника, обстоятелството, че ОН или ОСТД са определили в решението от 17 декември 2013 г. и в решението от 3 декември 2014 г. критерии, които са годни да ръководят неговата преценка при адаптирането на НУЖ, приложима по отношение на служителите на служба в трети страни, е ирелевантно, доколкото посочените решения не биха могли да бъдат равностойни на ОРП по смисъла на член 110 от Правилника, тъй като не са приети по реда на процедурата, предвидена в този член.
На второ място, що се отнася до довода на ЕСВД, според който решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) е произнесено само един месец преди приемането на обжалваното решение, следва да се посочи, че задължението за приемане на ОРП е записано в член 1, трета алинея от приложение X към Правилника. От друга страна, в точка 33 от решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) Общият съд е дал тълкуване на правилата, съдържащи се в член 110, параграф 1 от Правилника и в член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала, което ги уточнява и изяснява тяхното значение и обхват, като посочва по-конкретно как те трябва да бъдат разбирани и прилагани от момента на влизането им в сила (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2011 г., Комисия/Q,
T‑80/09 P
,
EU:T:2011:347
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това ЕСВД не съобщава за никакво особено обстоятелство, което е могло да бъде пречка тази служба да изведе всички последици от решението от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), преди да е приела обжалваното решение, отлагайки евентуално приемането на това решение.
С оглед на тези условия нищо не може да оправдае закъснението на ЕСВД да изпълни задължението си за приемане на ОРП на цялото приложение X от Правилника.
Видно от всички гореизложени съображения, ЕСВД не е изпълнила задължението си за приемане на ОРП на член 10 от приложение X към Правилника.
Вследствие на това, без да бъде необходимо да се разглеждат останалите доводи, изтъкнати от жалбоподателите, следва да се отмени обжалваното решение, доколкото с него се намалява, считано от 1 януари 2016 г., НУЖ, изплащана на персонала на Съюза на служба в Етиопия.
По искането за обезщетение
Жалбоподателите поддържат, че са претърпели неимуществена вреда от обстоятелството, че ЕСВД не е изпълнила решението от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) относно задължението за приемане на ОРП. В това отношение те искат ЕСВД да бъде осъдена да им изплати фиксирана сума, определена ex æquo et bono от Общия съд, за претърпяната от тях неимуществена вреда
ЕСВД моли искането за обезщетение да се отхвърли.
В това отношение, от една страна, във връзка с действието erga omnes на съдебните решения за отмяна, съгласно постоянната съдебна практика неизпълнението на отменително решение засяга доверието, което всяко лице трябва да има в правната система на Съюза, основана именно на спазване на постановените от юрисдикциите на Съюза решения, и само по себе си, независимо от каквито и да е имуществени вреди, които могат да настъпят като следствие от него, води до неимуществени вреди за страната, която е постигнала постановяването на благоприятно за нея решение (решения от 12 декември 2000 г., Hautem/ЕЦБ,
T‑11/00
,
EU:T:2000:295
, т.
и от 15 октомври 2008 г., Camar/Комисия,
T‑457/04 и T‑223/05
, непубликувано,
EU:T:2008:439
, т.
).
Също така обаче от постоянната съдебна практика е видно, че макар и абсолютната сила, с която се ползва решението за отмяна, постановено от юрисдикция на Съюза, да се отнася както до диспозитива на решението, така и до мотивите, въз основа на които то е постановено, тя не може да доведе до отмяна на акт, опорочен от същата незаконосъобразност, който не е бил оспорен пред съда на Съюза. Всъщност отчитането на мотивите, от които са видни причините за установената от съда на Съюза незаконосъобразност, има за цел само да определи точния смисъл на постановеното в диспозитива. Силата на мотив от едно съдебно решение за отмяна не може да се прилага по отношение на съдбата на лица, които не са били страни по делото и по отношение на които следователно решението не може да се произнася по какъвто и да било начин. При тези условия, въпреки че член 266, параграф 1 ДФЕС изисква съответната институция да направи необходимото за това приетият в замяна на отменения акт да не страда от същите пороци като установените в отменителното решение, тази разпоредба не я задължава да преразглежда идентични или сходни решения, за които се твърди, че са засегнати от същите нередности, и които са адресирани до лица, различни от жалбоподателя (вж. решение от 14 септември 1999 г., Комисия/AssiDomän Kraft Products и др.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
По настоящото дело жалбоподателите не са били страни по делото, по което е постановено решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
). Вследствие на това те не могат да се позоват на съдебната практика, припомнена в точка 47 по-горе, за да претендират наличието на неимуществена вреда, свързана с неизпълнението на посоченото съдебно решение.
От друга страна, що се отнася до неимуществената вреда, претърпяна от страните във връзка с незаконосъобразността на отменения акт, съгласно постоянната съдебна практика постановената от Общия съд отмяна сама по себе си съставлява адекватно и по принцип достатъчно обезщетение за всяка неимуществена вреда, която жалбоподателят евентуално е претърпял (вж. решение от 18 септември 2015 г., Wahlström/Frontex,
T‑653/13 P
,
EU:T:2015:652
, т.
и цитираната съдебна практика.
Вследствие на това искането за обезщетение на жалбоподателите следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като ЕСВД по същество е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателите.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:

1)
Отменя решението на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) от 19 април 2016 г. за намаляване, считано от 1 януари 2016 г., на надбавката за условия на живот, изплащана на персонала на Европейския съюз с месторабота в Етиопия, от 30 % на 25 % от референтна сума.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Осъжда ЕСВД да заплати съдебните разноски.

Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 април 2018 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
(
*1
)	Език на производството: френски.
(
)	Списъкът на другите длъжностни лица и служители на ЕСВД се прилага единствено към връчвания на страните текст.