CELEX: 62017CJ0343
Преюдициално запитване
Основни свободи
Членове 21, 45, 49 и 63 ДФЕС
Директива 2004/38/ЕО
Членове 22 и 24
Право на публична агенция на предпочтително изкупуване на терени, намиращи се на територията, за която тя е компетентна, за изграждане на социални жилища
Жилища, разпределяни приоритетно на частни лица със „силна обществена, икономическа, социална или културна връзка“ с територията, за която агенцията е компетентна
Положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка
Недопустимост на преюдициалното запитване

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 21 ДФЕС, 45 ДФЕС, 49 ДФЕС и 63 ДФЕС и на членове 22 и 24 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, 2004 г., стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
Запитването е отправено в рамките на спор между Fremoluc NV, от една страна, и Agentschap voor Grond- en Woonbeeleid voor Vlaams - Brabant (Агенция по поземлената и жилищната политика във Фламандски Брабант, Белгия, наричана по-нататък „Vlabinvest APB“), Vlaams Financieringsfonds voor Grond- en Woonbeleid voor Vlaams-Brabant (Фламандски фонд за финансиране на поземлената и жилищната политика за Фламандски Брабант, Белгия), Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen NV (Фламандско дружество за социално жилищно настаняване, Белгия, наричано по-нататък „VMSW“), Vlaams Gewest (Регион Фландрия, Белгия) и Christof De Knop и др. (наричани по-нататък „другарите в делото De Knop“), от друга страна, по повод валидността на договор за продажба на недвижими имоти от другарите в делото De Knop на Vlabinvest APB, вследствие на упражнено от последната законоустановено право на предпочтително изкупуване на тези имоти.
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 22 от Директива 2004/38, озаглавен „Териториален обхват“, гласи:
„Правото на пребиваване и правото на постоянно пребиваване обхващат цялата територия на приемащата държава членка. Държавите членки могат да налагат териториални ограничения на правото на пребиваване и на правото на постоянно пребиваване, само когато същите ограничения се прилагат и по отношение на техните граждани“.
Член 24 от тази директива е озаглавен „Еднакво третиране“ и параграф 1 от него гласи:
„При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване“.
Белгийското право
Съгласно decreet betreffende opdracht van de bevoegdheid inzake het voeren van een specifiek grond- en woonbeleid voor Vlaams-Brabant aan de Provincie Vlaams Brabant (Указ за прехвърлянето върху провинция Фламандски Брабант на компетентността относно специалната поземлена и жилищна политика за Фламандски Брабант) от 31 януари 2014 г. (
Moniteur belge
от 28 февруари 2014 г., стр. 17461) Vlabinvest APB има правомощия да води специална поземлена и жилищна политика за provincie Vlaams Brabant (провинция Фламандски Брабант, Белгия), включваща осъществяването на проекти за социални жилища в общините на провинцията, и с оглед на изпълнението ѝ има право на предпочтително изкупуване на терени за строеж, намиращи се в зоните за обновяване и строителство на жилища в 26 общини на територията, за която тя е компетентна, определени от Vlaams regering (Фламандско правителство, Белгия).
Вesluit houdende het provinciaal reglement betreffende de werking en het beheer van [Vlabinvest APB] (Решение за приемане на правилник на провинцията за функционирането и управлението на [Vlabinvest APB]) от 25 февруари 2014 г. (наричано по-нататък „Правилникът на провинцията от 25 февруари 2014 г.“) определя териториалната компетентност на Vlabinvest APB в 39 общини от провинция Фламандски Брабант, определя социалния проект като „проект, който е изцяло или частично финансиран от […] Vlabinvest APB с оглед на предоставянето на жилища или парцели при благоприятни условия“ и определя изискванията за доходи по отношение на жилищата, предоставяни за отдаване под наем и продажба.
Член 2 от този правилник гласи:
„§1.   Управителният комитет на Vlabinvest APB предлага за отдаване под наем, отдаване за дългосрочен наем или продажба жилища и парцели, включени в проект за социални жилища, финансиран от […] Vlabinvest APB, след оценяване от Комитета за оценка на потенциалните наематели, дългосрочни наематели или купувачи.
§2.   По отношение на предоставянето на жилища или терени, включени в проект за социални жилища, посочени в § 1, […] на всички етапи от проекта се предоставя основен приоритет на потенциални наематели, дългосрочни наематели или купувачи, които имат силна обществена, икономическа, социална или културна връзка със съответната територия, за която агенцията е компетентна“.
Съгласно член 2/2 от Besluit van de Vlaamse regering betreffende de voorwaarden voor de overdracht van onroerende goederen door de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen en de sociale huisvestingsmaatschappijen ter uitvoering van de Vlaamse Wooncode (Постановление на фламандското правителство за условията за прехвърляне на недвижими имоти от Фламандското дружество за настаняване и дружествата за социално жилищно настаняване с цел прилагане на Фламандския жилищен кодекс) от 29 септември 2006 г. (
Moniteur belge
от 13 ноември 2006 г., стр. 60628), изменен с Besluit van de Vlaamse regering (Постановление на фламандското правителство) от 4 април 2014 г. (
Moniteur belge
от 11 юли 2014 г., стр. 53261, наричано по-нататък „Постановлението от 29 септември 2006 г.“):
„[…] [П]риоритетът за прехвърляне на жилища и парцели, включени в жилищен проект, частично финансиран със средства на […] Vlabinvest APB, се прилага само след прилагането на посочения в член 2, § 2 от [Правилника на провинцията от 25 февруари 2014 г.] […] приоритет за частни лица, нуждаещи се от жилище, които имат силна обществена, икономическа, социална или културна връзка с територията, за която Vlabinvest APB е компетентна.
Правилото за приоритет цели да задоволи нуждите от жилище на местното население с по-ограничени финансови възможности в регион, в който има специфични проблеми на жилищния пазар. […]“.
Същото правило за приоритет е предвидено и в член 17, алинеи 2—6 от Besluit van de Vlaamse regering tot reglementering van het sociale huurstelsel ter uitvoering van titel VII van de Vlaamse Wooncode (Постановление на фламандското правителство относно регулирането на системата за настаняване под наем в социални жилища с цел прилагане на дял VII от Фламандския жилищен кодекс) от 12 октомври 2007 г. (
Moniteur belge
от 7 декември 2007 г., стр. 60428, наричано по-нататък „Постановлението от 12 октомври 2007 г.“).
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
На 9 февруари 2015 г. Fremoluc, установено в Белгия, купувач, сключва договор с другарите в делото De Knop, продавачи, установени в същата държава членка, за продажба на няколко терена, находящи се в провинция Фламандски Брабант при отлагателно условие за неупражняване на право на предпочтително изкупуване. Vlabinvest APB, отговаряща за поземлената и жилищната политика за тази провинция, упражнява такова право и на 14 юли 2015 г. придобива терените, преди да ги препродаде на 31 юли 2015 г. на VMSW, което на същата дата ѝ преотстъпва право на строеж върху тези терени.
Fremoluc сезира запитващата юрисдикция Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Брюкселски нидерландскоезичен първоинстанционен съд, Белгия) с искане да бъдат обявени за недействителни сключените от Vlabinvest APB на 14 и 31 юли 2015 г. договори и да се установи, че договорът от 9 февруари 2015 г. е породил всичките си последици. Поддържа по-специално, че договорът от 14 юли 2015 г. се основава на незаконна клауза, водеща до абсолютна нищожност, а именно водената от Vlabinvest APB поземлена политика, за която отговаря, която предвижда правило за приоритет в противоречие с членове 21 ДФЕС, 45 ДФЕС, 49 ДФЕС и 63 ДФЕС и на членове 22 и 24 от Директива 2004/38.
Според Vlabinvest APB, VMSW и Фламандския регион, напротив, тези разпоредби не са приложими в случая, доколкото всички аспекти на спора са свързани с една-единствена държава членка, а именно Белгия. Добавят, че правилото за приоритет може да се приложи само на етапа на възлагане на парцелите и жилищата, които ще бъдат разработени от Vlabinvest APB в рамките на проект за социални жилища. Твърдяното евентуално ограничение следователно няма значение за стадия на спора в главното производство, който се отнася до придобиването на терените за строеж с оглед реализирането на такъв проект.
Според запитващата юрисдикция обаче, макар всички обстоятелства по спора в главното производство да са свързани само с Белгия, спорът не е без всякаква връзка с положение, при което би било приложимо правото на Съюза. По-специално оспорваната от Fremoluc правна уредба, включваща правило за приоритет, разкрива едновременно множество сходства и съществени различия с тази, разглеждана по делото, по което е постановено решение от 8 май 2013 г.Libert и др. (
C‑197/11 и C‑203/11
,
EU:C:2013:288
). Като се позовава на точки 33—35 от посоченото решение, запитващата юрисдикция отбелязва, че това правило, изглежда, засяга гражданите и предприятията от други държави членки и при обявяване на недействителността на договорите от 14 и 31 юли 2015 г. ще се избегне прилагането на това правило при последваща продажба или отдаване под наем на изградените терени и жилища. Запитващата юрисдикция обаче не изключва възможността в настоящия случай Съдът да реши, че правото на Съюза не е приложимо към спора в главното производство.
При тези условия Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли членове 21, 45, 49 и 63[ДФЕС] и членове 22 и 24 от [Директива 2004/38] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която публичен орган развива недвижими имоти с цел да предлага тези имоти на пазара за продажба и наемане на парцели и жилища при благоприятни условия приоритетно на лица със силна обществена, икономическа, социална или културна връзка с територията, за която този орган е компетентен, като в това отношение се прилагат свързани с доходите условия, които могат да бъдат изпълнени предимно от тези лица, както е предвидено в правната уредба:
–
[Правилник на провинцията от 25 февруари 2014 г.],
–
член 2/2 от [Постановление от 29 септември 2006 г.] и член 17, алинеи 2—6 от [Постановление от 12 октомври 2007 г.]?“.
На 9 март 2018 г. Vlabinvest APB и VMSW подават въззивна жалба срещу акта за преюдициално запитване. С решение от 24 април 2018 г. Hof van beroep te Brussel (Апелативен съд Брюксел, Белгия), компетентен поради предвидения в националното законодателство деволутивен ефект на въззивната жалба, решава да потвърди акта за преюдициално запитване.
По допустимостта на преюдициалното запитване
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали членове 21 ДФЕС, 45 ДФЕС, 49 ДФЕС и 63 ДФЕС и членове 22 и 24 от Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която предоставя право на предпочтително изкупуване на публична агенция, отговаряща за поземлената и жилищата политика, за придобиване на терени за строеж, върху които се изграждат социални жилища, и предвижда, че те се разпределят съгласно правило за приоритет, основано на наличието на силна връзка, която потенциалните бенефициери имат с частта от територията, за която агенцията е компетентна.
Vlabinvest APB, VMSW и Фламандският регион твърдят, че актът за преюдициално запитване е недопустим, тъй като делото в главното производство няма каквато и да е връзка с правото на Съюза, което се оспорва от Fremoluc, чешкото правителство и Европейската комисия.
В самото начало следва да се отбележи, че актът за преюдициално запитване се отнася до тълкуването на разпоредби от Договора за функционирането на ЕС във връзка със свободата на движение на хора, свободата на установяване и свободата на движение на капитали, както и с актове, приети в изпълнение на тези разпоредби, като самата запитваща юрисдикция посочва, че всички обстоятелства по спора в главното производство са свързани само с една държава членка. Според постоянната практика на Съда обаче тези разпоредби от Договора за функционирането на ЕС и актовете, приети в изпълнение на тези разпоредби, не се прилагат към положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка (вж. в този смисъл решения от 8 май 2013 г., Libert и др.,
C‑197/11 и C 203/11
,
EU:C:2013:288
, т.
и цитираната съдебна практика и от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както припомня Съдът, докато в производството по иск за установяване на неизпълнение на задължения Съдът трябва да провери дали оспорваната национална мярка поначало може да откаже операторите от други държави членки да упражнят съответните основни свободи, в преюдициалното производство той има за задача да подпомогне запитващата юрисдикция при решаването на висящия пред нея конкретен спор, което предполага констатация, че на тези свободи може да се направи позоваване в спора и следователно да се установи, че посочените свободи са приложими към спора (вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и определение от 31 май 2018 г., Bán,
C‑24/18
, непубликувано,
EU:C:2018:376
, т.
).
В точки 50—53 от решение от 15 ноември 2016 г.Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
) Съдът припомня четирите хипотези, при които все пак може да се окаже необходимо за разрешаването на спора в главното производство да се направи тълкуване на договорите относно основните свободи, макар всички аспекти на споровете по главните производства да са били свързани само с една държава членка, в резултат на което обявява за допустими тези актове за преюдициално запитване.
Съдът също така уточнява, че при тези четири хипотези не може — без друго указание от страна на запитващата юрисдикция освен това, че разглежданата национална правна уредба се прилага еднакво към гражданите на съответната държава членка и към гражданите на други държави членки — да приеме, че преюдициалното запитване за тълкуване на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно основните свободи е нужно на тази юрисдикция, за да реши висящия пред нея спор. Всъщност от акта за преюдициално запитване трябва да личат конкретните обстоятелства, въз основа на които може да се установи връзка между предмета или обстоятелствата на спор, който във всичките си аспекти е свързан само със съответната държава членка, и тези разпоредби (вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и определения от 27 април 2017 г., Emmea и Commercial Hub,
C‑595/16
, непубликувано,
EU:C:2017:320
, т.
и от 31 май 2018 г., Bán,
C‑24/18
, непубликувано,
EU:C:2018:376
, т.
).
Съдът добавя, че в контекста на спор като разглеждания в главното производство, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, запитващата юрисдикция трябва да му укаже, както изисква член 94 от Процедурния правилник на Съда, по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния му характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, така че исканото тълкуване да е нужно за решаването на този спор (решения от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
, от 8 декември 2016 г., Eurosaneamientos и др.,
C‑532/15 и C‑538/15
,
EU:C:2016:932
, т.
и определение от 31 май 2018 г., Bán,
C‑24/18
, непубликувано,
EU:C:2018:376
, т.
).
Следва да се подчертае, че тези изисквания освен това са посочени и в Препоръките на Съда на Европейския съюз към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (
OВ C 439, 2016 г., стр. 1
).
В настоящия случай следва най-напред да се отбележи, че отправеното преюдициално запитване не съдържа никакви указания, в които да се посочва, че разглежданото в главното производство положение би могло да попадне в хипотезите, разглеждани в съдебната практика, произтичаща от решенията от 5 декември 2000 г., Guimont (
C‑448/98
,
EU:C:2000:663
) и от 18 октомври 1990 г., Dzodzi (
C‑297/88 и C‑197/89
,
EU:C:1990:360
), припомнена в точки 52 и 53 от решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
). Запитващата юрисдикция по-специално не посочва, че въз основа на белгийското право е длъжна да предостави на Fremoluc същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза, нито че разпоредбите на това право са приложими съгласно белгийското право.
По-нататък следва да се отбележи, че спорът в главното производство цели обявяване на недействителност на договор за продажба на терени, находящи се в Белгия, сключен между собственици с местожителство в Белгия и публична агенция на тази държава членка, и на договори, сключени впоследствие между публичните агенции на същата държава, и конкретният спор е гражданскоправен, който може да приключи единствено с решение, приложимо между страните. При тези условия настоящото дело не попада в хипотеза, посочена в решение от 8 май 2013 г., Libert и др. (
C 197/11 и C 203/11
,
EU:C:2013:288
), на което се позовава запитващата юрисдикция.
Всъщност по делото, по което е постановено това решение, Съдът е бил сезиран от Конституционния съд на Белгия във връзка с производство за отмяна на разпоредби, които се прилагат не само към местните граждани, но и към гражданите на други държави членки, като решението, което тази юрисдикция приема вследствие на решението на Съда по преюдициалното запитване, има действие и спрямо гражданите на другите държави членки. Поради това актът за преюдициално запитване не попада и в хипотезата, посочена в точка 51 от решението от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
).
Накрая остава да се прецени дали актът за преюдициално запитване може да попада в хипотезата съгласно съдебната практика, установена с решение от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez (
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
), припомнена в точка 50 от решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
). В това отношение е важно да се подчертае, че към допустимостта на такъв акт се прилагат изискванията, произтичащи от точки 54 и 55 от това решение.
От тези изисквания следва, че за да се приеме, че съществува такава връзка, не е достатъчно единствено твърдението на запитващата юрисдикция, че не може да се изключи граждани, установени в други държави членки, да са били или биха били заинтересовани да се възползват от разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, за да упражняват дейност на територията на държавата членка, приела разглежданата национална правна уредба, и следователно, че тази правна уредба, която се прилага без разграничение към нейните граждани и гражданите на други държави членки, може да породи последици, които не са свързани само с тази държава членка.
Всъщност актът за преюдициално запитване трябва да отразява конкретните обстоятелства, тоест не хипотетични, а сигурни обстоятелства, като оплаквания или подадени жалби от оператори, намиращи се в други държави членки, или участие на граждани на тези държави, които позволяват да се установи със сигурност наличието на изискваната връзка. В частност запитващата юрисдикция не трябва само да изтъкне пред Съда обстоятелствата, поради които не може да се изключи наличието на такава връзка или които, разгледани абстрактно, биха могли да бъдат показателни в този смисъл, а напротив, трябва да предостави обективни и съгласувани обстоятелства, позволяващи на Съда да провери наличието на посочената връзка (вж. по аналогия решения от 6 октомври 2016 г., Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, т.
и
и от 19 април 2018 г., Oftalma Hospital,
C‑65/17
,
EU:C:2018:263
, т.
и
).
Представеният акт за преюдициално запитване обаче се ограничава до посочването, че разглежданото в главното производство правило на приоритет, изглежда, засяга граждани и предприятия от други държави членки, без да се изтъкват конкретни обстоятелства. По-специално той не съдържа никакви обстоятелства, позволяващи да се потвърди наличието на интерес от граждани от други държави членки, като конкуренти на Fremoluc, да упражняват въпросните основни свободи в положение като разглежданото в главното производство.
Следователно нито една от четирите хипотези, посочени в точка 20 от настоящото решение, при които може да се окаже необходимо за разрешаването на спора в главното производство тълкуването на разпоредбите на договорите относно основните свободи, не може да се приложи към настоящото дело. Що се отнася до членове 22 и 24 от Директива 2004/38, следва да се припомни, че тази директива урежда единствено условията за влизане и пребиваване на гражданин на Съюза в държава членка, различна от държавата членка, на която той е гражданин (решение от 5 юни 2018 г., Coman и др.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, т.
и цитираната съдебна практика). От акта за преюдициално запитване обаче по никакъв начин не следва, че спорът в главното производство включва граждани на други държави членки, различни от Кралство Белгия.
При тези условия посоченият акт не доказва наличието на връзка между предмета или обстоятелствата на спора в главното производство, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, и членове 21 ДФЕС, 45 ДФЕС, 49 ДФЕС и 63 ДФЕС и членове 22 и 24 от Директива 2004/38, чието тълкуване се иска.
По изложените съображения следва да се установи, че настоящото преюдициално запитване е недопустимо.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Преюдициалното запитване, отправено от Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия) с акт от 19 май 2017 г., е недопустимо.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.