CELEX: 62014CJ0050
Řízení o předběžné otázce
Veřejné zakázky
Články 49 SFEU a 56 SFEU
Směrnice 2004/18/ES
Služby zdravotnické dopravy
Vnitrostátní právní úprava opravňující územní zdravotnickými orgány pověřit činnostmi zdravotnické dopravy dobrovolnické spolky, které splňují právní požadavky a jsou registrované, prostřednictvím přímého zadání a bez zveřejnění, za náhradu vynaložených výdajů
Přípustnost

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 49 SFEU a 56 SFEU.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) a dvěma provozovateli dopravních podniků (dále jen „CASTA a další“) na straně jedné a Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) [místní zdravotnický orgán pro Ciriè, Chivasso a Ivrea (ASL TO4)] a Regione Piemonte (region Piemont) na straně druhé ve věci zadání služby dopravy pacientů podstupujících dialýzu do různých zdravotnických zařízení na období od června do prosince 2013 bez zadávacího řízení sdružení Associazione Croce Bianca del Canavese a několika dalším dobrovolnickým spolkům (dále jen „Associazione Croce Bianca a další“), a dále ve věci oprávněnosti souvisejících výdajů.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
Úř. věst. L 134, s. 114
, oprava
Úř. věst. L 351, s. 44
; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), ve znění nařízení Komise (ES) č. 1251/2011 ze dne 30. listopadu 2011 (
Úř. věst. L 319, s. 43
, dále jen „směrnice 2004/18“), v čl. 1 odst. 2 a 5 obsahuje následující definice:
„2.   a) ‚Veřejné zakázky‘ jsou úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu této směrnice.
[...]
d)
‚Veřejné zakázky na služby‘ jsou veřejné zakázky jiné než veřejné zakázky na stavební práce nebo na dodávky, jejichž předmětem je poskytování služeb uvedených v příloze II.
[...]
5.   ‚Rámcová dohoda‘ je dohoda mezi jedním nebo více veřejnými zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejímž účelem je stanovit podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během daného období.“
Použitelnost směrnice 2004/18 na zadávání veřejných zakázek na služby podléhá různým podmínkám, zejména pokud jde o hodnotu těchto zakázek a povahu dotyčných služeb.
Podle čl. 7 písm. b) první a třetí odrážky směrnice 2004/18 je tato směrnice použitelná zejména na veřejné zakázky na služby s hodnotou (bez daně z přidané hodnoty), která se rovná nebo je vyšší než 200000 eur, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II A uvedené směrnice a jsou zadávány jinými veřejnými zadavateli, než jsou ústřední orgány státní správy uvedené v příloze IV, nebo jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II B téže směrnice. Podle čl. 9 odst. 9 této směrnice se v případě rámcových dohod bere v úvahu nejvyšší odhadovaná hodnota všech zakázek, jejichž zadání je zamýšleno pro celou dobu platnosti dotyčné rámcové dohody. Článek 9 odst. 8 písm. b) bod ii) směrnice 2004/18 nicméně stanoví, že se v případě veřejných zakázek na služby na dobu neurčitou za základ bere 48násobek měsíční hodnoty takové zakázky.
Podle článků 20 a 21 směrnice 2004/18 se na zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II A této směrnice, vztahují články 23 až 55 této směrnice, kdežto zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II B této směrnice, se řídí výhradně článkem 23 a čl. 35 odst. 4 této směrnice, které se týkají technických specifikací a oznámení o výsledcích zadávacího řízení. Podle článku 22 směrnice 2004/18 se zakázky, jejichž předmětem jsou současně služby uvedené v příloze II A této směrnice a služby uvedené v příloze II B této směrnice, zadávají v souladu s články 23 až 55 uvedené směrnice, pokud je hodnota služeb uvedených v příloze II A vyšší než hodnota služeb uvedených v příloze II B; v opačném případě se zakázky zadávají výhradně v souladu s článkem 23 a čl. 35 odst. 4 uvedené směrnice.
Kategorie 2 obsažená v příloze II A směrnice 2004/18 uvádí služby pozemní přepravy, včetně přepravy peněž a kurýrních služeb s výjimkou pošty. Kategorie 25 obsažená v příloze II B této směrnice uvádí zdravotní a sociální služby.
Konečně v souladu s čl. 32 odst. 2 směrnice 2004/18 uzavření rámcové dohody vyžaduje, aby se veřejní zadavatelé řídili pravidly řízení stanovenými v této směrnici ve všech fázích této dohody až do zadání zakázek založených na této rámcové dohodě.
Italské právo
Italské vnitrostátní a regionální právo při uplatňování zásady solidarity zakotvené v článku 2 Ústavy Italské republiky a zásady subsidiarity zaručené v článku 118 Ústavy Italské republiky přiznává dobrovolnickým spolkům, které se vyznačují neziskovostí, převahou služeb poskytovaných formou dobrovolnictví a okrajovostí obchodní či výrobní činnosti, aktivní úlohu v oblasti poskytování zdravotnických služeb.
Články 1 a 45 zákona č. 833, kterým se zřizuje národní zdravotní služba (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) ze dne 23. prosince 1978 (řádný doplněk ke GURI č. 360 ze dne 28. prosince 1978), uznávají v rámci fungování národní zdravotní služby úlohu dobrovolnických spolků a institucí spolkové povahy, které byly zřízeny za účelem přispívat k plnění institucionálních cílů této služby. Tento příspěvek se má uskutečňovat prostřednictvím smluv sjednaných s místními zdravotnickými středisky v souladu s plány a právní úpravou, které byly přijaty na regionální úrovni.
Dobrovolnická povaha takové účasti je na vnitrostátní úrovni vymezena rámcovým zákonem č. 266 o dobrovolnictví (legge n. 266 – Legge-quadro sul volontariato) ze dne 11. srpna 1991 (GURI č. 196 ze dne 22. srpna 1991, dále jen „zákon č. 266/1991“). Jeho článek 1 vyjadřuje zásadu uznávání dobrovolnické činnosti takto:
„Italská republika uznává sociální hodnotu a úlohu dobrovolnické činnosti jako projev solidarity a pluralismu, který podporuje rozvoj a zároveň zachovává autonomii a upřednostňuje osobitý přínos k naplňování cílů sociální, občanské a kulturní povahy, stanovených státem, regiony, autonomními provinciemi Trident a Bolzano a místními samosprávnými celky.“
Podle článku 3 zákona č. 266/1991 se dobrovolnickým spolkem rozumí každý subjekt založený za účelem provozování dobrovolnické činnosti, využívající v rozhodující a převážné míře osobní, dobrovolné a bezplatné služby svých členů, přičemž týž článek takovému subjektu povoluje, aby využíval zaměstnance nebo osoby samostatně výdělečně činné pouze v mezích nezbytných pro jeho řádné fungování nebo pro potřeby kvalifikovaných nebo specializovaných činností. Tento článek rovněž stanoví, že dobrovolnické subjekty vykonávají činnost prostřednictvím vlastních infrastruktur, nebo v rámci veřejných infrastruktur či jimi smluvně dohodnutých infrastruktur.
Článek 5 zákona č. 266/1991 stanoví způsoby financování dobrovolnických spolků. Mezi tyto způsoby patří náhrady uskutečňované na základě smluv uzavřených s veřejnými subjekty a příjmy pocházející z okrajové obchodní nebo výrobní činnosti.
Konečně, článek 7 tohoto zákona upravuje uzavírání takových smluv s veřejnoprávními subjekty, které musí vymezovat činnost spolků, zejména pokud jde o kvalitu plnění, a musí rovněž stanovit podmínky náhrady vynaložených výdajů.
Toto vymezení je stanoveno a provedeno na úrovni regionu Piemont regionálním zákonem č. 38 o podpoře a propagaci dobrovolnictví (legge regionale n. 38 – Valorizzazione e promozione del volontariato) ze dne 29. srpna 1994. Článek 9 tohoto zákona zejména stanoví, že smlouvy uzavřené mezi tímto regionem a místními samosprávnými celky nebo jinými veřejnoprávními subjekty se sídlem na jeho území na straně jedné a dobrovolnickými subjekty na straně druhé musí uvádět druh dotyčných uživatelů, služby, které mají být poskytovány a podmínky poskytování těchto plnění, dále podmínky náhrady výdajů na pojištění a doložených výdajů vynaložených smluvní organizací na činnost, která je předmětem uvedené smlouvy, jakož i způsob kontroly plnění této smlouvy, a to i prostřednictvím pravidelných setkání vedoucích pracovníků veřejných služeb s provozními vedoucími této organizace.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
V rámci národní zdravotní služby poskytuje ASL TO4 pacientům podstupujícím dialýzu dopravní služby, čímž zajišťuje, aby tito pacienti měli fyzicky přístup do zdravotnických zařízení, pokud nejsou schopni zajistit si jej sami. Tato služba plní dvojí cíl, a sice fyzicky a ekonomicky zpřístupnit zdravotní péči poskytovanou v rámci národní zdravotní služby.
Rozhodnutím č. 381 ze dne 31. května 2013 zadal generální ředitel ASL TO4 veřejnou zakázku na uvedenou službu na základě smlouvy na období od června do prosince 2013 dobrovolnickým spolkům, které jsou členy Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Piemonte (Národní spolek veřejné pomoci – Regionální výbor pro Piemont), a sice Associazione Croce Bianca a dalším. Účastníci v původním řízení, kteří předložili písemná vyjádření Soudnímu dvoru, uvedli různé částky rozpočtových prostředků ke krytí příslušných výdajů během tohoto období, v rozmezí od 195975,37 do 277076,61 eura.
CASTA a další, kteří působí v odvětví taxislužby a dopravy pronajatým vozidlem s řidičem, nebo jejich zástupci, napadli toto rozhodnutí u tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionální správní soud Piemontu), přičemž zejména uplatňovali porušení unijního práva. Ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, vyplývá, že CASTA a další poskytovali službu dotčenou v původním řízení orgánu ASL TO4 do 30. května 2013.
Z tohoto spisu mimoto vyplývá, že výkonný orgán regionu Piemont (Giunta regionale del Piemonte) a ANPAS – Comitato regionale Piemonte v postavení územní koordinační organizace uzavřely dohodu za účelem úpravy vztahů mezi místními zdravotnickými orgány tohoto regionu a dobrovolnickými spolky, pokud jde o služby zdravotnické dopravy. Tato dohoda byla schválena rozhodnutím regionální rady Piemontu ze dne 12. listopadu 2007 a byla prodloužena.
Předkládající soud poukazuje na to, že předmětem smlouvy dotčené v původním řízení jako celku je řada dopravních služeb, jako je pohotovostní doprava, v rámci nichž představuje doprava pacientů podstupujících dialýzu nepatrnou část. Mimoto ASL TO4 uzavřel smlouvy s jinými dobrovolnickými spolky, jejichž předmětem bylo též poskytování zdravotnické dopravy, jichž se však původní řízení netýká. Podle tohoto soudu uvedené smlouvy stanoví, že se nahrazují jen skutečné náklady odpovídající výdajům doloženým doklady. Předkládající soud upřesňuje, že je smluvně upraveno i přidělení prostor v blízkosti nemocničních zařízení a stravenek osobám zajišťujícím poskytování služeb uvedeným v těchto smlouvách, avšak má za to, že tato opatření nejsou v rozporu se zásadou omezení finančních převodů jen na náhradu doložených výdajů, jelikož tato opatření mají pouze umožnit poskytování dotyčných služeb v celém rozsahu při zohlednění služby pohotovostní dopravy.
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že využití dobrovolnických spolků pro dotyčné služby umožnilo ASL TO4 dosáhnout značných úspor na nákladech zajišťované služby.
Předkládající soud poukazuje na to, že unijní právo patrně vyhrazuje poskytování sociálních a zdravotních služeb zvláštní zacházení, pokud si členský stát zvolí pověřit jejich prováděním neziskové organizace. Předkládající soud v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Sodemare a další (
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
), jakož i na přípravné práce k nové směrnici v oblasti veřejných zakázek, které tehdy probíhaly a vedly od té doby k přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (
Úř. věst. L 94, s. 65
), a obzvláště na bod 28 odůvodnění. Tento bod odůvodnění zejména stanoví, že tato směrnice by se neměla vztahovat na některé pohotovostní služby, pokud je poskytují neziskové organizace nebo sdružení, neboť v případě, že by museli být poskytovatelé těchto služeb vybíráni v souladu s postupy stanovenými v této směrnici, by bylo obtížné zachovat zvláštní povahu těchto organizací.
Předkládající soud rovněž poukazuje odkazem zejména na rozsudek Ambulanz Glöckner (
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
) na to, že v souladu s judikaturou Soudního dvora nevede nezisková povaha organizace, která vykonává hospodářskou činnost, zejména činnost zdravotnické dopravy, k vyloučení postavení podniku ve smyslu ustanovení Smlouvy o FEU, takže dobrovolnické spolky mohou vykonávat hospodářskou činnost v konkurenčním vztahu s jinými hospodářskými subjekty zejména tím, že se účastní zadávacích řízení. Předkládající soud dodává, že tato judikatura rovněž určila, že se pojem „úplatná smlouva“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18 týká rovněž smluv, u kterých se sjednaná odměna omezuje na náhradu výdajů vynaložených na poskytnutí služby, která je předmětem smlouvy, a to zejména odkazem na rozsudek Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a další (
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
).
S ohledem na tato zjištění považuje předkládající soud za nutné, aby byly zásady ochrany hospodářské soutěže sladěny s dalšími zvláštními potřebami týkajícími se účasti dobrovolnických spolků na poskytování sociálních a zdravotních služeb v rámci služby veřejného zdravotnictví, neboť i když je pravda, že dobrovolnické spolky byly v zásadě připuštěny k účasti na zadávacích řízeních jako„hospodářské subjekty“ ve smyslu směrnice 2004/18, neznamená to, že z tohoto důvodu mají povinnost se za každých okolností jako hospodářské subjekty chovat, a už vůbec to neznamená, že obchodní činnost je důvodem jejich existence.
Kromě toho uložit těmto organizacím, aby vykonávaly obchodní činnost namísto toho, aby jim byla jen povolena, by mělo za paradoxní výsledek, že by nebylo možné využít dobrovolnictví pro zdravotní péči v širokém slova smyslu, třebaže sociální soudržnost, subsidiarita a dokonce hospodářská životaschopnost služeb poskytovaných veřejnoprávními subjekty jsou v tomto odvětví obzvláště důležité.
V tomto kontextu má předkládající soud za to, že vzhledem k tomu, že se smlouvy dotčené v původním řízení týkají služeb, které spadají do služby veřejného zdravotnictví, systematika těchto smluv striktně respektuje zásadu náhrady výdajů a dobrovolnické spolky vykonávají činnosti dotčené těmito smlouvami mimo oblast obchodu, odůvodňuje to výjimku z povinnosti přistoupit k zadávacímu řízení. Je tomu tak
a fortiori
tehdy, když zákonodárce při přijímání směrnice 2014/24 konstatoval, že zachování zvláštní povahy neziskových organizací je obtížně slučitelné s účastí na výběru v rámci zadávacího řízení a z důvodu samotné skutečnosti, že se využije dobrovolnická pracovní síla, by byla nabídka dobrovolnického subjektu obtížně srovnatelná s nabídkou tradičního hospodářského subjektu.
Podle tohoto soudu je však třeba, aby dotyčný správní orgán porovnal nabídky zainteresovaných dobrovolnických spolků, které jsou případně usazeni v jiném členském státě než v Italské republice, aby se ujistil, že náhrady nepokrývají zbytečné provozní výdaje.
Konečně za předpokladu, že dobrovolnické spolky mohou využít běžného trhu, se podle předkládajícího soudu zdá nutné zajistit existenci určitých mezí, aby se zamezilo narušení hospodářské soutěže na trhu klasických hospodářských subjektů. Skutečnost, že italská právní úprava zakazuje těmto spolkům vykonávat jinou než okrajovou obchodní činnost, stačí k zabránění riziku významného narušení. Podle předkládajícího soudu by však bylo možné tento okrajový charakter kvantifikovat za použití mezí stanovených směrnicí 2014/24 v souvislosti s možností veřejného zadavatele uzavřít smlouvu přímo s jiným veřejným zadavatelem.
Za těchto podmínek se tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionální správní soud Piemontu rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání unijní právo v oblasti veřejných zakázek – v projednávané věci, jelikož jde o smlouvy vyloučené [z působnosti směrnice 2004/18], obecné zásady volné hospodářské soutěže, zákazu diskriminace, transparentnosti a proporcionality – vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje přímé zadání služby zdravotnické dopravy dobrovolnickým spolkům převážně organizovaným na základě bezplatné pracovní síly a za náhradu skutečných výdajů?
2)
V případě, že bude tento druh zadávání veřejných zakázek považován za slučitelný s unijním právem, je třeba předběžně porovnat nabídky předložené více srovnatelnými poskytovateli (případně i z jiných členských států), kteří jsou oprávněni k přímému zadání zakázky, s cílem omezit riziko zbytečných nebo nepřiměřených výdajů, a je tedy třeba v tomto smyslu vykládat vnitrostátní právní předpisy, které umožňují přímé zadání?
3)
V případě, že bude tento druh zadávání veřejných zakázek považován za slučitelný s unijním právem, musí dobrovolnické spolky, které jsou oprávněny k přímému zadání zakázky, podléhat přesným procentuálním omezením paralelního přístupu na trh, a je tedy třeba v tomto smyslu vykládat vnitrostátní ustanovení, podle kterého má být obchodní činnost těchto spolků okrajová?“
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
Italská vláda zpochybňuje přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z důvodu neexistence dostatečných údajů v předkládacím rozhodnutí, pokud jde o povahu služeb dotčených v původním řízení nebo existenci přeshraničního zájmu, takže není možné určit, zda je unijní právo v projednávaném případě skutečně použitelné.
Tato námitka nepřípustnosti musí být zamítnuta.
Zaprvé jsou totiž údaje obsažené v předkládacím rozhodnutí týkající se povahy služeb, jež jsou předmětem smluv dotčených v původním řízení, a sice služeb zdravotnické dopravy, a konkrétně služby dopravy pacientů podstupujících dialýzu, kteří jsou při své léčbě závislí na pomoci jiné fyzické osoby, jakož i kontext, ve kterém byly tyto smlouvy uzavřeny, dostatečné k tomu, aby umožnily zúčastněným stranám předložit smysluplně připomínky k položeným otázkám a Soudnímu dvoru na ně odpovědět.
Zadruhé je třeba konstatovat, že je z první položené otázky zajisté zjevné, že předkládající soud vychází z předpokladu, že v projednávaném případě se směrnice 2004/18 nemůže použít, takže jsou podle jeho názoru použitelné jedině příslušné zásady Smlouvy, jakož i povinnost transparentnosti, která z nich vyplývá.
Tento předpoklad nicméně není jediným, který je třeba zohlednit.
Je třeba zaprvé připomenout, že se směrnice 2004/18 vztahuje na veřejné zakázky na služby, které čl. 1 odst. 2 písm. d) této směrnice definuje jako veřejné zakázky jiné než veřejné zakázky na stavební práce nebo na dodávky, jejichž předmětem je poskytování služeb uvedených v příloze II uvedené směrnice.
Tato příloha je rozdělena na dvě části, A a B. Služby zdravotnické dopravy, jako jsou služby dotčené v původním řízení, mohou podle údajů poskytnutých předkládajícím soudem spadat zároveň do kategorie 2 uvedené v příloze II A směrnice 2004/18, pokud jde o dopravní aspekty těchto služeb, a do kategorie 25 uvedené v příloze II B této směrnice, pokud jde o jejich zdravotnické aspekty (pokud jde o služby zdravotní záchranné dopravy, viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Pokud jde o služby smíšené povahy, které spadají zároveň do příloh II A a II B směrnice 2004/18, použije se článek 22 této směrnice. Podle tohoto článku musí být veřejné zakázky, jejichž hodnota přesáhne prahovou hodnotu stanovenou v článku 7 této směrnice a které se týkají takových služeb, zadávány v souladu se všemi procesními normami stanovenými v článcích 23 až 55 uvedené směrnice, pokud je hodnota dopravních služeb náležejících do této přílohy II A vyšší než hodnota zdravotnických služeb náležejících do této přílohy II B (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
V opačném případě, tedy pokud je hodnota zdravotnických služeb vyšší než hodnota dopravních služeb, musí být zakázka zadána pouze v souladu s článkem 23 a čl. 35 odst. 4 směrnice 2004/18. Naproti tomu ostatní normy týkající se koordinace postupů stanovených v této směrnici, zejména normy, které se použijí na povinnosti otevření soutěži se zveřejněním předchozího oznámení a normy, které se týkají kritérií pro zadání zakázek, se na uvedené zakázky nepoužijí (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Unijní normotvůrce totiž vycházel z předpokladu, že zakázky týkající se služeb spadajících do přílohy II B směrnice 2004/18 nemají
a priori
, s ohledem na svou specifickou povahu, dostatečný přeshraniční význam, který by mohl být důvodem k tomu, aby byly zadány v zadávacím řízení, které má umožnit podnikům z ostatních členských států seznámit se s oznámením o zakázce a podat nabídku (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Z bodů 38 a 39 tohoto rozsudku vyplývá, že přesáhne-li hodnota smlouvy dotčené v původním řízení relevantní prahovou hodnotu stanovenou v článku 2004/18 směrnice, musí se postup zadání zakázky uskutečnit v souladu s pravidly této směrnice. Podle toho, zda hodnota dopravních služeb přesáhne či nikoli hodnotu zdravotnických služeb, se použijí buď všechny procesní normy této směrnice, nebo jen ty, které jsou obsaženy v článku 23 a čl. 35 odst. 4 uvedené směrnice. Předkládajícímu soudu přísluší, aby ověřil, zda tato smlouva spadá zároveň pod přílohu II A směrnice 2004/18 a přílohu II B této směrnice a zda přesahuje aplikační prahovou hodnotu. Mimoto předkládajícímu soudu přísluší, aby stanovil hodnotu dotčených dopravních a zdravotnických služeb (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
Za předpokladu, že hodnota smlouvy dotčené v původním řízení přesáhne relevantní prahovou hodnotu stanovenou v uvedeném článku 7 a hodnota dopravních služeb přesáhne hodnotu zdravotnických služeb, pak se v plném rozsahu uplatní směrnice 2004/18. Naproti tomu v případě, že předkládající soud určí, že buď nebylo dosaženo prahové hodnoty, nebo hodnota zdravotnických služeb přesáhla hodnotu dopravních služeb, použijí se v takovém případě vedle článku 23 a čl. 35 odst. 4 směrnice 2004/18 pouze obecné zásady transparentnosti a rovného zacházení vyplývající z článků 49 SFEU a 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
K tomu, aby se tyto zásady mohly uplatnit v oblasti veřejných zakázek na činnosti, jejichž všechny relevantní prvky se omezují na území jediného členského státu, je však nutné, aby zakázka dotčená ve věci v původním řízení měla nepochybný přeshraniční význam (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho nelze vyloučit, že smlouva dotčená v původním řízení byla uzavřena na základě dohody mezi výkonným orgánem regionu Piemont a ANPAS – Comitato regionale Piemonte v postavení územní koordinační organizace za účelem úpravy vztahů mezi místními zdravotnickými orgány tohoto regionu a dobrovolnickými spolky přidruženými k této organizaci, pokud jde o služby zdravotnické dopravy.
Taková dohoda musí být považována za rámcovou dohodu ve smyslu směrnice 2004/18, pokud odpovídá definici uvedené v čl. 1 odst. 5 této směrnice, která zahrnuje jakoukoli dohodu mezi jedním nebo více veřejnými zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejímž účelem je stanovit podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během daného období, přičemž se rozumí, že rámcová dohoda nemusí nutně stanovit všechny podmínky následujících zakázek, jak vyplývá z čl. 32 odst. 4 druhého pododstavce druhé odrážky této směrnice. Předkládajícímu soudu přísluší, aby provedl nezbytná posouzení, pokud jde o dohodu uvedenou v předcházejícím bodě tohoto rozsudku, a ověřil, zda je tato dohoda rámcovou dohodou ve smyslu směrnice 2004/18, a pokud ano, zda smlouva dotčená v původním řízení byla uzavřena na základě této rámcové dohody.
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle čl. 9 odst. 9 směrnice 2004/18 se v případě rámcových dohod bere v úvahu nejvyšší odhadovaná hodnota všech zakázek, jejichž zadání je zamýšleno pro celou dobu platnosti dotyčné rámcové dohody.
Kromě toho, pokud jde o použitelnost směrnice 2004/18 nebo obecných zásad transparentnosti a rovného zacházení vyplývajících z článků 49 SFEU a 56 SFEU na takovou rámcovou dohodu, uplatní se závěry uvedené zejména v bodech 37, 38, 41 a 42 tohoto rozsudku. V případě, že by předkládající soud konstatoval, že se na tuto rámcovou dohodu v plném rozsahu uplatní směrnice 2004/18, je třeba podotknout, že v souladu s čl. 32 odst. 2 této směrnice uzavření rámcové dohody vyžaduje, aby se veřejní zadavatelé řídili pravidly řízení stanovenými v uvedené směrnici ve všech fázích této rámcové dohody až do zadání zakázek založených na této rámcové dohodě. Toto ustanovení mimoto vyžaduje, aby zakázky, které jsou založené na rámcové dohodě, byly zadávány podle podmínek stanovených v této rámcové dohodě a podle postupů stanovených v čl. 32 odst. 3 a 4 směrnice 2004/18.
Přestože předkládající soud vychází z předpokladu, že jsou uplatnitelné obecné zásady transparentnosti a rovného zacházení vyplývající z článků 49 SFEU a 56 SFEU, neuvedl nezbytné skutečnosti, které by Soudnímu dvoru umožnily ověřit, zda ve věci v původním řízení existuje určitý přeshraniční význam. Jak však vyplývá z článku 94 jednacího řádu Soudního dvora, Soudnímu dvoru musí být v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce popsány skutkové okolnosti, na kterých jsou otázky založeny, a vztah existující zejména mezi těmito skutkovými okolnostmi a těmito otázkami. Proto ještě před tím, než je věc předložena Soudnímu dvoru, musí být zjištěny nezbytné skutečnosti umožňující ověření nepochybného přeshraničního významu – a obecně všechny skutečnosti, jejichž zjištění přísluší vnitrostátním soudům a na nichž závisí použitelnost aktu sekundárního práva nebo primárního práva Unie (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
Vzhledem k duchu spolupráce, kterým se řídí vztahy mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem v rámci řízení o předběžné otázce, nemá však nedostatek takovýchto zjištění o existenci případného nepochybného přeshraničního významu vnitrostátním soudem za následek nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud je Soudní dvůr navzdory těmto nedostatkům na základě skutečností, které vyplývají ze spisu, toho názoru, že může předkládajícímu soudu poskytnout užitečnou odpověď. Tak je tomu zejména tehdy, když předkládací rozhodnutí obsahuje dostatek relevantních skutečností pro posouzení případné existence takového významu. Soudní dvůr však odpověď poskytne pouze s výhradou, že nepochybný přeshraniční význam ve věci v původním řízení může být předkládajícím soudem zjištěn na základě podrobného posouzení všech relevantních skutečností týkajících se věci v původním řízení (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
S touto výhradou je tedy třeba mít za to, že obecné zásady transparentnosti a rovného zacházení vyplývající z článků 49 SFEU a 56 SFEU v zásadě mohou být použitelné na smlouvy dotčené v původním řízení a případně na rámcovou dohodu, na jejímž základě byly tyto smlouvy uzavřeny.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy třeba považovat za přípustnou.
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda pravidla unijního práva v oblasti veřejných zakázek musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, která umožňuje místním orgánům pověřit poskytováním služeb zdravotnické dopravy prostřednictvím přímého zadání bez jakékoliv formy zveřejnění dobrovolnické spolky, které za poskytování těchto služeb dostávají pouze náhradu výdajů skutečně vynaložených za tímto účelem.
Úvodem je třeba připomenout, že není možné, aby určitá smlouva nespadala pod pojem „veřejná zakázka“ pouze z toho důvodu, že se stanovená odměna omezuje na náhradu výdajů vynaložených na poskytnutí sjednané služby, nebo že tato smlouva byla uzavřena se subjekty, které neusilují o dosažení zisku (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
Vzhledem k výše uvedenému se odpověď na položenou otázku liší podle toho, zda se v plném rozsahu uplatní směrnice 2004/18, nebo naopak, zda musí být zohledněny obecné zásady transparentnosti a rovného zacházení vyplývající z článků 49 SFEU a 56 SFEU.
V prvním případě je třeba mít za to, že směrnice 2004/18 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která umožňuje místním orgánům pověřit poskytováním služeb zdravotnické dopravy prostřednictvím přímého zadání bez jakékoliv formy zveřejnění dobrovolnické subjekty (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
V druhém případě je třeba připomenout, že unijní právo v oblasti veřejných zakázek, jelikož se konkrétně týká veřejných zakázek na služby, má za cíl zajistit volný pohyb služeb a otevření se nenarušené a co nejširší možné hospodářské soutěži v členských státech, a dále konstatovat, že uplatňování takové vnitrostátní právní úpravy, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, vede k výsledku, který je s těmito cíli v rozporu, jelikož vylučuje subjekty, které nesledují dobrovolnický cíl, z dotyčných trhů (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, body
a
).
Zadání zakázky podniku se sídlem v členském státě veřejného zadavatele této zakázky bez jakékoliv transparentnosti, přitom zakládá rozdílné zacházení k újmě podniků, které by mohly mít zájem na uvedené zakázce a mají sídlo v jiném členském státě. Jestliže není odůvodněno objektivními skutečnostmi, představuje takové rozdílné zacházení, které vyloučením všech podniků nacházejících se v jiném členském státě znevýhodňuje především tyto podniky, nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti zakázanou na základě článků 49 SFEU a 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Ze všech skutečností, a sice vnitrostátního právního rámce, povahy dotyčných služeb, které zapadají do kontextu národní zdravotní služby, ze zjištění předkládajícího soudu týkajících se pozitivního dopadu takových smluv, jako jsou smlouvy dotčené v původním řízení, na rozpočet, a v podstatě dobrovolnického charakteru spolků, které jsou smluvními stranami takových smluv, však vyplývá, že využití těchto spolků k zorganizování služeb zdravotnické dopravy může být vedeno zásadami univerzality a solidarity, jakož i důvody ekonomické efektivnosti a vhodnosti, neboť umožňuje, aby tato služba v obecném zájmu byla z rozpočtového hlediska poskytována za podmínek ekonomické rovnováhy organizacemi založenými především za účelem sloužit obecnému zájmu.
Takové cíle jsou přitom zohledňovány unijním právem.
V tomto ohledu je zaprvé třeba připomenout, že unijní právo nezasahuje do pravomoci členských států upravit systémy veřejného zdraví a sociálního zabezpečení (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Při výkonu této pravomoci členské státy zajisté nemohou zavést nebo zachovat v platnosti neodůvodněná omezení výkonu základních svobod v oblasti zdravotní péče. Nicméně při posuzování toho, zda byl tento zákaz respektován, musí být zohledněna skutečnost, že zdraví a život člověka zaujímají první místo mezi statky a zájmy chráněnými Smlouvou a že členským státům, které mají prostor pro uvážení, přísluší rozhodnout o úrovni, na které zamýšlí zajistit ochranu veřejného zdraví, a o způsobu, jímž má být této úrovně dosaženo (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho, riziko závažného zásahu do finanční rovnováhy systému sociálního zabezpečení může nejen samo o sobě představovat naléhavý důvod obecného zájmu umožňující odůvodnit překážku volnému pohybu služeb, ale navíc cíl zachovat, z důvodů veřejného zdraví, vyvážené a všem dostupné lékařské a nemocniční služby může rovněž spadat pod výjimky z důvodu veřejného zdraví, jelikož takový cíl přispívá k dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví. To se týká opatření, která jednak odpovídají obecnému cíli zajistit na území dotyčného členského státu dostatečnou a stálou dostupnost vyvážené škály kvalitní zdravotní péče, a jednak přispívají ke snaze zajistit kontrolu výdajů a v co největším možném rozsahu zabránit jakémukoliv plýtvání finančními, technickými a lidskými zdroji (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
a citovaná judikatura).
Zadruhé členský stát může v rámci prostoru pro uvážení, který má pro rozhodnutí o úrovni ochrany veřejného zdraví a pro úpravu svého systému sociálního zabezpečení, rozhodnout, že využívání dobrovolnických spolků odpovídá sociálnímu účelu služby zdravotnické dopravy a může přispět ke kontrole nákladů spojených s touto službou (v tomto smyslu viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
Takový systém organizace služby zdravotnické dopravy, jako je systém dotčený v původním řízení, umožňující příslušným orgánům využívat dobrovolnických spolků, musí nicméně účinně přispívat k naplňování sociálního účelu a k naplňování cílů solidarity a rozpočtové efektivity na kterých je tento systém založen (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
Pokud se dobrovolnické spolky do tohoto rámce zapojí, je nutné, aby v tomto ohledu nesledovaly jiné cíle než cíle uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku, aby poskytováním svých služeb nedosahovaly zisku, a to bez ohledu na náhradu variabilních, režijních a dlouhodobých nákladů na jejich poskytování, a aby nepřinášely zisk ani jejich členům. Kromě toho, i když je využívání zaměstnanců přípustné, jelikož v opačném případě by tyto spolky byly prakticky zbaveny možnosti efektivně působit v řadě oblastí, ve kterých může zásada solidarity nalézt přirozené uplatnění, činnost uvedených spolků musí striktně respektovat požadavky, které jim stanoví vnitrostátní právo (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
S ohledem na obecnou zásadu unijního práva zakazující zneužití práva není možné rozšířit použití této právní úpravy tak, aby se vztahovala i na zneužívající praktiky dobrovolnických spolků nebo jejich členů. Činnost dobrovolnických spolků může být tedy vykonávána zaměstnanci pouze v míře nezbytné pro jejich řádné fungování. Pokud jde o náhradu nákladů, je třeba dbát na to, aby pod pláštíkem dobrovolnické činnosti nemohl být sledován žádný – ani nepřímý – výdělečný cíl a aby dobrovolníkům byly nahrazovány výlučně výdaje skutečně vynaložené na poskytovanou činnost, a to v mezích předem stanovených samotnými spolky (rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, bod
).
V případě uvedeném v bodě 55 tohoto rozsudku přísluší předkládajícímu soudu, aby provedl všechna nezbytná posouzení za účelem ověření, zda smlouva a případně rámcová dohoda dotčená v původním řízení, jak jsou upraveny použitelnou právní úpravou, skutečně přispívají k naplňování sociálního účelu a k naplňování cílů solidarity a rozpočtové efektivity.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že články 49 SFEU a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která stejně jako právní úprava dotčená v původním řízení umožňuje místním orgánům pověřit poskytováním služeb zdravotnické dopravy prostřednictvím přímého zadání bez jakéhokoliv zveřejnění dobrovolnické spolky, pokud právní a smluvní rámec, ve kterém se činnost těchto subjektů uskutečňuje, skutečně přispívá k naplňování sociálního účelu, jakož i cílů solidarity a rozpočtové efektivity.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu založené na předpokladu, že směrnice 2004/18 není použitelná na takovou smlouvu, jako je smlouva dotčená v původním řízení, je, zda v případě, že členský stát umožňuje veřejným orgánům přímo využívat dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh při dodržování podmínek stanovených v tomto ohledu unijním právem, je veřejný orgán, který hodlá uzavřít smlouvy s takovými spolky, povinen předběžně porovnat nabídky různých spolků s cílem vyhnout se případným zbytečným nákladům.
V této souvislosti je třeba poukázat na to, že v souladu s výrokem rozsudku ve věci Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), jakož i bodem 67 tohoto rozsudku platí, že pokud jsou splněny všechny podmínky, které podle unijního práva umožňují členskému státu stanovit využití dobrovolnických spolků, mohou být poskytováním služeb zdravotnické dopravy pověřeny tyto spolky prostřednictvím přímého zadání bez jakékoliv formy zveřejnění.
Neexistence požadavku zveřejnění implikuje, že veřejné orgány, které za uvedených podmínek využívají dobrovolnických spolků, nemají podle unijního práva povinnost zorganizovat porovnání dobrovolnických subjektů.
Je však třeba připomenout, jak bylo zdůrazněno v bodě 60 rozsudku Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), jakož i v bodě 63 tohoto rozsudku, že oprávněnost využití dobrovolnických spolků podléhá zejména podmínce, že toto využití účinně přispívá k naplňování cíle rozpočtové efektivity. Podmínky pro provádění uvedeného využití, jak jsou stanoveny ve smlouvách uzavřených s těmito spolky, jakož i v případné rámcové dohodě, tudíž musí rovněž přispívat k naplňování tohoto cíle. Mimoto jak bylo uvedeno v bodě 62 rozsudku Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), jakož i v bodě 65 tohoto rozsudku, obecná zásada unijního práva zakazující zneužití práva se uplatňuje na náhradu výdajů vynaložených dobrovolnickými spolky.
Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět, že v případě, že členský stát umožňuje veřejným orgánům přímo využívat dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh, není veřejný orgán, který hodlá uzavřít smlouvy s takovými spolky, povinen podle unijního práva porovnat nejprve nabídky různých spolků.
K třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu založené na předpokladu, že směrnice 2004/18 není použitelná na takovou smlouvu, jako je smlouva dotčená v původním řízení, je, zda v případě, že členský stát, který umožňuje veřejným orgánům využívat přímo dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh při dodržování podmínek stanovených v tomto ohledu unijním právem, opravňuje tyto spolky k výkonu určitých obchodních činností, musí tento členský stát v této souvislosti stanovit přesné meze vyjádřené procentem činností nebo zdrojů uvedených spolků.
Je třeba předeslat, že pokud jde o samotný princip výkonu činnosti neziskové organizace na trhu, z bodu 48 rozsudku CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
) vyplývá, že tato otázka spadá do pravomoci vnitrostátních zákonodárců.
Navíc v souladu s bodem 61 rozsudku Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), jakož i bodem 64 tohoto rozsudku platí, že činnost dobrovolnických spolků musí striktně respektovat požadavky, které stanoví příslušná vnitrostátní právní úprava. Soudní dvůr tak konstatoval, že v mezích stanovených tímto rozsudkem spadá vymezení činností těchto spolků do pravomoci členských států.
Je tedy na vnitrostátním zákonodárci, který umožnil veřejným orgánům využívat dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh a umožnil těmto spolkům vykonávat obchodní činnost na trhu, aby rozhodl, zda je vhodnější vymezit tuto činnost stanovením číselné meze, nebo jiným způsobem.
Dodržení mezí stanovených v bodech 60 až 62 rozsudku Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a další (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), připomenutých v bodech 63 až 65 tohoto rozsudku, však v zásadě vyžaduje respektování samotné povahy těchto dobrovolnických spolků.
Z toho vyplývá, že jakákoliv obchodní činnost vykonávaná takovými spolky na trhu musí být okrajová a musí podporovat výkon jejich dobrovolnické činnosti.
Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět, že v případě, že členský stát, který umožňuje veřejným orgánům přímo využívat dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh, opravňuje tyto spolky k výkonu určitých obchodních činností, musí tento členský stát stanovit meze, v jejichž rámci lze tyto činnosti vykonávat. Tyto meze však musí zajišťovat, že uvedené obchodní činnosti budou okrajové ve vztahu ke všem činnostem takových spolků a budou podporovat výkon jejich dobrovolnické činnosti.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

1)
Články 49 SFEU a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která stejně jako právní úprava dotčená v původním řízení umožňuje místním orgánům pověřit poskytováním služeb zdravotnické dopravy prostřednictvím přímého zadání bez jakéhokoliv zveřejnění dobrovolnické spolky, pokud právní a smluvní rámec, ve kterém se činnost těchto subjektů uskutečňuje, skutečně přispívá k naplňování sociálního účelu, jakož i cílů solidarity a rozpočtové efektivity.

2)
V případě, že členský stát umožňuje veřejným orgánům přímo využívat dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh, není veřejný orgán, který hodlá uzavřít smlouvy s takovými spolky, povinen podle unijního práva porovnat nejprve nabídky různých spolků.

3)
V případě, že členský stát, který umožňuje veřejným orgánům využívat přímo dobrovolnických spolků k plnění určitých úloh, opravňuje tyto spolky k výkonu určitých obchodních činností, musí tento členský stát stanovit meze, v jejichž rámci lze tyto činnosti vykonávat. Tyto meze však musí zajišťovat, že uvedené obchodní činnosti budou okrajové ve vztahu ke všem činnostem takových spolků a budou podporovat výkon jejich dobrovolnické činnosti.

Podpisy.
(
*1
)   Jednací jazyk: italština.