CELEX: 62017CJ0713
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Direktyva 2011/95/ES
Reikalavimai, susiję su tarptautinės apsaugos pobūdžiu
Pabėgėlio statusas
29 straipsnis
Socialinis aprūpinimas
Skirtingas vertinimas
Teisę laikinai gyventi šalyje turintys pabėgėliai

Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų (
OL L 337, 2011, p. 9
) 29 straipsnio išaiškinimo.
Šis prašymas buvo pateiktas nagrinėjant trečiosios šalies piliečio Ahmad Shah Ayubi ir
Bezirkshauptmannschaft Linz‑Land
(Linclando apskrities administracija, Austrija) ginčą dėl šios administracijos sprendimo, kuriuo A. S. Ayubi ir jo šeimai, siekiant užtikrinti jų pragyvenimo ir būsto poreikius, buvo suteikta parama, mokama kaip bazinė išmoka ir kaip laikinas priedas.
Teisinis pagrindas
Ženevos konvencija
1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašyta Konvencija dėl pabėgėlių statuso (
Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys
, 189 t., p. 137, 1954 m., Nr. 2545 (1954)) įsigaliojo 1954 m. balandžio 22 d. Ji buvo papildyta 1967 m. sausio 31 d. Niujorke priimtu Protokolu dėl pabėgėlių statuso, kuris įsigaliojo 1967 m. spalio 4 d. (toliau – Ženevos konvencija).
Šios konvencijos 23 straipsnyje „Valstybės pagalba“ nustatyta:
„Valstybės pagalbai ir paramai gauti Susitariančiosios valstybės teisėtai jų teritorijoje esantiems pabėgėliams suteikia tokią pačią padėtį, kokia naudojasi jų piliečiai.“
Sąjungos teisė
Pagal Direktyvos 2011/95 2 straipsnio a punktą „tarptautinė apsauga“ apibrėžiama kaip „pabėgėlio statusas ir papildomos apsaugos statusas“.
Šios direktyvos 24 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta:
„Iškart po tarptautinės apsaugos suteikimo valstybės narės pabėgėlio statuso gavėjams išduoda leidimą gyventi šalyje, kuris turi galioti ne trumpiau kaip trejus metus ir gali būti pratęsiamas, nebent dėl privalomų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių būtų reikalaujama kitaip, ir nedarant poveikio 21 straipsnio 3 daliai.“
Minėtos direktyvos 29 straipsnis „Socialinis aprūpinimas“ suformuluotas taip:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad tarptautinės apsaugos gavėjai tokią apsaugą suteikusioje valstybėje narėje gautų būtiną socialinę paramą, kokia suteikiama tos valstybės narės piliečiams.
2.   Nukrypstant nuo 1 dalyje nustatytos bendrosios taisyklės, valstybės narės gali apriboti papildomos apsaugos statuso gavėjams suteikiamą socialinę paramą iki pagrindinių lengvatų, kurios teikiamos tokio paties lygio ir tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir piliečiams.“
Austrijos teisė
Asylgesetz 2005
(2005 m. Įstatymas dėl prieglobsčio) 3 straipsnio 4 dalis suformuluota taip:
„Užsienietis, kuriam buvo suteiktas prieglobsčio gavėjo statusas, turi teisę laikinai gyventi šalyje kaip prieglobsčio gavėjas. Teisė gyventi šalyje galioja trejus metus ir gali būti pratęsta neribotam laikui, jeigu nėra tenkinamos sąlygos pradėti procedūrą dėl prieglobsčio gavėjo statuso panaikinimo arba jeigu statuso panaikinimo procedūra sustabdoma. <…>“
Gesetz über die bedarfsorientierte Mindestsicherung
in Oberösterreich
(Įstatymas dėl minimalių išteklių, reikalingų poreikiams patenkinti, garantijos Aukštutinėje Austrijoje) 4 straipsnyje numatyta:
„(1)   Jeigu šiame regioniniame įstatyme nenustatyta kitaip, minimalių išteklių, reikalingų poreikiams patenkinti, garantija gali būti suteikta tik asmenims:
1.
kurių nuolatinė gyvenamoji vieta yra Aukštutinėje Austrijoje <…> ir
2.
<…>
b)
kurie yra prieglobsčio arba papildomos apsaugos gavėjai,
<…>
(3)   Nukrypstant nuo 1 dalies, asmenys, <…> nurodyti 1 dalies 2 punkto b papunktyje, kurie neturi teisės nuolat gyventi Austrijoje <…>, visų pirma prieglobsčio gavėjai, turintys teisę laikinai gyventi šalyje <…>, ir asmenys, kuriems suteikta papildoma apsauga, gauna pagal 13 straipsnį mokamą bazinę išmoką ir laikiną priedą, kad būtų padengiamos pragyvenimo ir būsto poreikiams reikalingos išlaidos.“
Atitinkamos išmokų sumos, skiriamos į šio įstatymo 4 straipsnio 3 dalies taikymo sritį patenkantiems asmenims ir asmenims, kuriems ši nuostata netaikoma, yra nustatytos atskirose nuostatose.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
2016 m. rugsėjo 30 d.
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
(Federalinė imigracijos ir prieglobsčio tarnyba, Austrija) suteikė A. S. Ayubi pabėgėlio statusą. Ši tarnyba pagal prieglobsčio prašymą suteikė jam trejus metus galiojantį leidimą gyventi šalyje.
2017 m. kovo 9 d. A. S. Ayubi pateikė paraišką suteikti paramą, kad galėtų užtikrinti sau ir savo šeimai pragyvenimą ir būstą.
Sprendimu, apie kurį pranešta 2017 m. balandžio 10 d., Linclando apskrities administracija suteikė A. S. Ayubi paramą, mokamą mėnesinėmis piniginėmis išmokomis, kurias sudarė bazinė išmoka ir laikinas priedas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad iš to sprendimo matyti, jog A. S. Ayubi, kaip leidimą laikinai gyventi šalyje turintis prieglobsčio gavėjas, pagal Austrijos teisės aktus galėjo reikalauti tik būtiniausių išmokų, skirtų jo poreikiams užtikrinti.
Dėl šio sprendimo 2017 m. birželio 3 d. A. S. Ayubi pateikė ieškinį, jame, be kita ko, nurodė, kad minėtuose teisės aktuose nustatytas nepalankus požiūris į pabėgėlius, kuriems nesuteikiama teisės nuolat gyventi šalyje, yra nesuderinamas su Sąjungos teise.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad 2015 m. atlikus atitinkamų nacionalinės teisės aktų reformą, šios kategorijos pabėgėlius socialinės paramos srityje reikia laikyti papildomos apsaugos statuso gavėjais ir kad dėl to jie gauna daug mažesnę paramą, palyginti su Austrijos piliečiams numatyta parama. Tik pabėgėliai, turintys teisę nuolat gyventi šalyje, prilyginami Austrijos piliečiams.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog minėtais teisės aktais siekiama atskirti paramos suteikimą teisę laikinai gyventi šalyje turintiems pabėgėliams ir Direktyvos 2011/95 29 straipsnyje tiksliai ir besąlygiškai numatytas teises, nors šių pabėgėlių situacija yra panaši į teisę nuolat gyventi šalyje turinčių pabėgėlių situaciją.
Šiomis aplinkybėmis
Landesverwaltungsgericht Oberösterreich
(Aukštutinės Austrijos apygardos administracinis teismas, Austrija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Direktyvos 2011/95/ES <…> 29 straipsnį, kuriame nustatyta valstybių narių pareiga suteikti tarptautinės apsaugos gavėjams (tokią apsaugą suteikusioje valstybėje narėje) būtiną socialinę paramą, kokia suteikiama tos valstybės narės piliečiams, reikia aiškinti taip, kad šis straipsnis atitinka Teisingumo Teismo jurisprudencijoje suformuluotus tiesioginio taikymo kriterijus?
2.
Ar Direktyvos 2011/95/ES <…> 29 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią tik nuolat šalyje gyvenantiems prieglobsčio gavėjams suteikiama visa poreikiais grindžiamos minimalios apsaugos dydžio socialinė parama, t. y. tokia, kokia suteikiama tos valstybės narės piliečiams, tačiau tik leidimą laikinai gyventi šalyje turintys prieglobsčio gavėjai gauna sumažintą poreikiais grindžiamos minimalios apsaugos dydžio socialinę paramą, vadinasi, atsižvelgiant į socialinės paramos dydį, jie yra prilyginami papildomos apsaugos statusą turintiems asmenims?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl antrojo klausimo
Antruoju klausimu, kurį reikia nagrinėti pirmiausia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2011/95 29 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį draudžiama tokia nacionalinės teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, kurioje numatyta, kad pabėgėliams, turintiems teisę laikinai gyventi valstybėje narėje, yra suteikiamos socialinės paramos išmokos, kurios yra mažesnės už išmokas, skiriamas tos valstybės narės piliečiams ir teisę nuolat gyventi toje valstybėje narėje turintiems pabėgėliams.
Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta bendroji taisyklė, kad tarptautinės apsaugos gavėjai, tarp kurių pagal šios direktyvos 2 straipsnio a punktą yra pabėgėliai, tokią apsaugą suteikusioje valstybėje narėje gauna būtiną socialinę paramą, kokia suteikiama tos valstybės narės piliečiams (2016 m. kovo 1 d. Sprendimo Alo ir Osso,
C‑443/14 ir C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
punktas).
Nors minėtos direktyvos 29 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad valstybės narės gali nukrypti nuo šios bendrosios taisyklės ir apriboti papildomos apsaugos statuso gavėjams suteikiamą socialinę paramą, iš pačios šios nuostatos formuluotės matyti, jog ši nukrypti leidžianti nuostata taikytina tik papildomos apsaugos statuso gavėjams, o ne pabėgėliams.
Šiuo klausimu svarbu pabrėžti, kad tai, jog tos pačios direktyvos 29 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad tarptautinės apsaugos gavėjams suteikiama „būtina“ socialinė parama, nereiškia, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė leisti valstybėms narėms suteikti pabėgėliams tokias socialines išmokas, kurios, valstybių narių manymu, būtų pakankamos jų poreikiams patenkinti, tačiau kurios būtų mažesnės už tų valstybių narių piliečiams suteikiamas socialines išmokas.
Iš tiesų, pirma, iš paties Direktyvos 2011/95 29 straipsnio struktūros matyti, kad šio straipsnio 1 dalyje pavartotas žodis „būtina“ turi būti suprantamas kaip tiesiog pabrėžiantis prieštaravimą tarp, viena vertus, išmokų, kurioms taikomas šis principas, ir, kita vertus, „pagrindinių“ lengvatų, iki kurių gali būti apribota socialinė parama pagal minėto straipsnio 2 dalį.
Šis teiginys grindžiamas tuo, kad minėto straipsnio 2 dalis taptų visiškai neveiksminga, jeigu šios direktyvos 29 straipsnio 1 dalį reikėtų aiškinti kaip apskritai leidžiančią valstybėms narėms tik būtiniausiais atvejais nustatyti tarptautinės apsaugos gavėjams mokamas išmokas, kurių dydis būtų mažesnis už šių valstybių narių piliečiams mokamų išmokų dydį.
Antra, suteikti valstybėms narėms tokią galimybę dėl pabėgėliams mokamų išmokų būtų nesuderinama su nacionalinio režimo pabėgėliams skiriamos valstybės pagalbos ir paramos srityje principu, kaip numatyta Ženevos konvencijos 23 straipsnyje, į kurį atsižvelgiant turi būti aiškinamas Direktyvos 2011/95 29 straipsnis (šiuo klausimu žr. 2016 m. kovo 1 d. Sprendimo Alo ir Osso,
C‑443/14 ir C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
punktą).
Darytina išvada, kad socialinių išmokų, kurias pabėgėliams skiria tokį statusą apibrėžtam ar neapibrėžtam laikotarpiui suteikusi valstybė narė, dydis turi būti toks pat kaip ir šios valstybės narės piliečiams skiriamų išmokų dydis (pagal analogiją žr. 2016 m. kovo 1 d. Sprendimo Alo ir Osso,
C‑443/14 ir C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
ir
punktus).
Nacionalinio režimo principu, kuris taikomas ir pabėgėliams, negalima suabejoti remiantis Direktyvos 2011/95 24 straipsniu, pagal kurį valstybėms narėms leidžiama išduoti pabėgėliams leidimą laikinai gyventi šalyje, kuris prireikus galiotų trejus metus.
Kadangi pagal šios direktyvos VII skyrių, kur įtvirtintas 29 straipsnis, suteiktos teisės siejamos su pabėgėlio statuso suteikimu, o ne su leidimo gyventi šalyje išdavimu, šios teisės gali būti ribojamos tik laikantis šiame skyriuje įtvirtintų sąlygų, todėl valstybės narės neturi teisės pridėti ribojimų, kurie jame nenurodyti (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 24 d. Sprendimo H. T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
,
punktą).
Be to, tiek Direktyvos 2011/95 29 straipsnis, tiek Ženevos konvencijos 23 straipsnis taikomi visiems pabėgėliams ir jiems pripažintos teisės nepriklauso nuo jų buvimo atitinkamoje valstybėje narėje trukmės arba jų turimo leidimo gyventi šalyje galiojimo trukmės.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad pabėgėliams, turintiems trejus metus galiojantį leidimą gyventi šalyje, turi būti užtikrintas toks pat socialinių išmokų dydis kaip ir pabėgėlio statusą jiems suteikusios valstybės narės piliečiams.
Šios išvados negali paneigti argumentas, jog tokia teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, yra suderinama su Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalimi, nes kelerius metus valstybėje narėje gyvenančių pabėgėlių padėtis objektyviai skiriasi nuo pabėgėlių, kurie neseniai atvyko į tos valstybės narės teritoriją ir kuriems labiau reikia konkrečios paramos, padėties.
Visų pirma, kadangi pagal šią nuostatą pabėgėliai privalo būti vertinami lygiai taip pat kaip ir tokią apsaugą suteikusios valstybės narės piliečiai, siekiant taikyti šią nuostatą gali būti svarbūs tik objektyvūs šių dviejų kategorijų asmenų padėties skirtumai (išskyrus dviejų skirtingų pabėgėlių grupių padėties skirtumus) (šiuo klausimu žr. 2016 m. kovo 1 d. Sprendimo Alo ir Osso,
C‑443/14 ir C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
ir
punktus).
Antra, darant prielaidą, jog pabėgėlių, kurie neseniai atvyko į valstybės narės teritoriją, padėties ypatumai gali leisti konstatuoti, kad apskritai jų padėtis yra objektyviai mažiau užtikrinta nei tos valstybės narės piliečių padėtis, negali būti laikoma, kad priemone, kuria siekiama nepalankiai vertinti šiuos pabėgėlius, apribojant jiems suteikiamų išmokų dydį, atsižvelgiama į tokią skirtingą padėtį, nes tokia priemonė nepadeda išspręsti neužtikrintumo klausimo.
Trečia, jeigu šį argumentą reikia suprasti taip, kad dėl sunkumų, susijusių su neseniai į Austriją atvykusių pabėgėlių galimybe patekti į laisvą būsto rinką, būtų tikslinga leisti šiems pabėgėliams per labai trumpą laiką pasinaudoti apgyvendinimo centrais, o ne teikti finansinę paramą, pakanka pažymėti, kad bet kuriuo atveju nei iš taikomų nacionalinės teisės aktų aprašymo, pateikto sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nei iš Austrijos vyriausybės nurodytų aplinkybių nematyti, kad pagrindinėje byloje minėtiems pabėgėliams mokėtinų socialinės paramos išmokų dydžio sumažinimas faktiškai būtų kompensuojamas suteikiant jiems kitų formų socialines išmokas.
Be to, net jeigu Austrijos vyriausybė ir paminėjo didelę naštą, kylančią mokant pabėgėliams socialines išmokas, reikia priminti, kad socialinių išmokų mokėjimas tam tikram asmeniui yra našta už tai atsakingai institucijai, nesvarbu, ar šis asmuo būtų pabėgėlis, ar atitinkamos valstybės narės pilietis. Taigi šiuo klausimu negalima konstatuoti, jog yra šių dviejų kategorijų asmenų padėties skirtumas (šiuo klausimu žr. 2016 m. kovo 1 d. Sprendimo Alo ir Osso,
C‑443/14 ir C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
punktą).
Vadinasi į antrąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 2011/95 29 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama tokia nacionalinės teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, kurioje numatyta, kad pabėgėliams, turintiems teisę laikinai gyventi valstybėje narėje, yra suteikiamos socialinės paramos išmokos, kurios yra mažesnės už išmokas, skiriamas tos valstybės narės piliečiams ir teisę nuolat gyventi toje valstybėje narėje turintiems pabėgėliams.
Dėl pirmojo klausimo
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar nacionaliniuose teismuose pabėgėlis gali remtis tuo, jog tokia teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, yra nesuderinama su Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalimi, siekdamas, kad nebūtų apribotos jo teisės, suteikiamos pagal šią teisės nuostatą.
Iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos matyti, kad visais atvejais, kai direktyvos nuostatos savo turiniu yra besąlygiškos ir pakankamai aiškios, privatūs asmenys gali jomis remtis nacionaliniuose teismuose prieš valstybę narę, jeigu ji laiku neperkėlė direktyvos į nacionalinę teisę arba perkėlė ją netinkamai (2012 m. sausio 24 d. Sprendimo Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Nors pagal Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalį valstybėms narėms suteikta tam tikra diskrecija visų pirma nustatant, jų nuomone, būtinos socialinės paramos dydį, vis dėlto aišku, kad šia nuostata vienareikšmiškai yra nustatytas kiekvienai valstybei narei įpareigojimas tiksliai ir besąlygiškai pasiekti rezultatų, t. y. užtikrinti, jog visiems pabėgėliams, kuriems ši valstybė narė suteikia apsaugą, būtų suteikiama tokia pati socialinė parama kaip ir šalies piliečiams.
Taip pat reikia priminti, kad Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, jog nuostatos, panašios į Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalies nuostatas, kuriomis nustatomas naudojimasis nacionaliniu režimu arba uždraudžiamos tam tikros diskriminacijos formos, turi tiesioginį poveikį (šiuo klausimu žr. 1999 m. gegužės 4 d. Sprendimo Sürül,
C‑262/96
,
EU:C:1999:228
,
ir
punktus; 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Gavieiro Gavieiro ir Iglesias Torres,
C‑444/09 ir C‑456/09
,
EU:C:2010:819
,
punktą ir 2014 m. kovo 6 d. Sprendimo Napoli,
C‑595/12
,
EU:C:2014:128
,
ir
punktus).
Šiomis aplinkybėmis iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos matyti, kad jeigu nacionalinės teisės negalima aiškinti ir taikyti pagal Sąjungos teisės reikalavimus, nacionaliniai teismai ir administraciniai organai privalo taikyti visą Sąjungos teisę, ginti pagal ją suteikiamas asmenų teises ir prireikus netaikyti jokios jai prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos (2017 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo H,
C‑174/16
,
EU:C:2017:637
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, jog nacionaliniuose teismuose pabėgėlis gali remtis tuo, jog tokia teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, yra nesuderinama su Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalimi, siekdamas, kad nebūtų apribotos jo teisės, suteikiamos pagal šią teisės nuostatą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:

1.
2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų 29 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama tokia nacionalinės teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, kurioje numatyta, kad pabėgėliams, turintiems teisę laikinai gyventi valstybėje narėje, yra suteikiamos socialinės paramos išmokos, kurios yra mažesnės už išmokas, skiriamas tos valstybės narės piliečiams ir teisę nuolat gyventi toje valstybėje narėje turintiems pabėgėliams.

2.
Nacionaliniuose teismuose pabėgėlis gali remtis tuo, jog tokia teisės nuostata, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, yra nesuderinama su Direktyvos 2011/95 29 straipsnio 1 dalimi, siekdamas, kad nebūtų apribotos jo teisės, suteikiamos pagal šią teisės nuostatą.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.