CELEX: 62015CJ0321
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten in de Europese Unie
Richtlijn 2003/87/EG
Artikel 3, onder a)
Artikelen 11 en 12
Stopzetting van de activiteiten van een installatie
Inlevering van de niet-gebruikte rechten
Periode 2008‑2012
Geen schadeloosstelling
Opzet van de regeling voor de handel in emissierechten

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (
PB 2003, L 275, blz. 32
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 219/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 (
PB 2009, L 87, blz. 109
) (hierna: „richtlijn 2003/87”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (hierna: „ArcelorMittal”) en deÉtat du Grand-Duché de Luxembourg (Luxemburgse Staat), betreffende de rechtmatigheid van het besluit van de ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures (onderminister van Duurzame Ontwikkeling en Infrastructuur) waarbij deze onderneming is gelast om 80922 niet-gebruikte broeikasgasemissierechten zonder schadeloosstelling in te leveren.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/87 wordt bij deze richtlijn „een Gemeenschapsregeling vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten […] teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen”.
Artikel 3, onder a), van die richtlijn definieert het begrip „emissierecht” als een „overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn overdraagbaar recht om, uitsluitend teneinde aan de eisen van deze richtlijn te voldoen, gedurende een bepaalde periode één ton kooldioxide-equivalent uit te stoten”.
Artikel 7 van deze richtlijn luidt:
„De exploitant stelt de bevoegde autoriteit in kennis van voorgenomen wijzigingen in de aard of de werking, en van voorgenomen uitbreidingen van de installatie, waarvoor een aanpassing van de vergunning vereist kan zijn. Zo nodig stelt de bevoegde autoriteit de vergunning bij. Bij een verandering in de identiteit van de exploitant van de installatie past de bevoegde autoriteit de vergunning aan door vermelding van de naam en het adres van de nieuwe exploitant.”
Artikel 9 van richtlijn 2003/87 bepaalt dat elke lidstaat een nationaal plan voor de toewijzing van emissierechten moet opstellen (nationaal toewijzingsplan; hierna: „NTP”). In het bijzonder wordt in de leden 1 en 3 van dit artikel bepaald:
„1.   Voor elke in artikel 11, leden 1 en 2, bedoelde termijn stelt elke lidstaat een nationaal plan op, waarin de totale hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die hij voornemens is voor die periode toe te wijzen, alsmede de manier waarop hij voornemens is deze rechten toe te wijzen. Het plan wordt gebaseerd op objectieve en transparante criteria, waaronder de in bijlage III genoemde, waarbij terdege rekening wordt gehouden met reacties vanuit het publiek. De Commissie geeft onverminderd het [EG-]Verdrag uiterlijk 31 december 2003 richtsnoeren voor de toepassing van de in bijlage III genoemde criteria.
[…]
3.   Binnen drie maanden nadat een lidstaat uit hoofde van lid 1 een [NTP] heeft meegedeeld, kan de Commissie het plan of een deel daarvan verwerpen als het niet met de in bijlage III genoemde criteria of met artikel 10 verenigbaar is. De lidstaten nemen pas een besluit krachtens artikel 11, lid 1, of lid 2, wanneer de voorgestelde wijzigingen door de Commissie zijn aanvaard. Een besluit tot verwerping wordt door de Commissie gemotiveerd.”
Artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2003/87 bepaalt:
„2.   Voor de periode van vijf jaar die ingaat op 1 januari 2008 en voor elke volgende periode van vijf jaar neemt iedere lidstaat een besluit over de totale hoeveelheid emissierechten die hij voor die periode zal toewijzen en leidt hij het proces van toewijzing van die emissierechten aan de exploitant van elke installatie in. Het besluit wordt ten minste twaalf maanden voor het begin van die periode genomen en is gebaseerd op het [NTP] van de lidstaat dat is opgesteld ingevolge artikel 9 en in overeenstemming met artikel 10, met inachtneming van de opmerkingen van het publiek.
[…]
4.   De bevoegde autoriteit verleent elk jaar uiterlijk op 28 februari van dat jaar voor de in lid 1 of 2 bedoelde periode een percentage van de totale hoeveelheid emissierechten.”
Artikel 12, leden 1 en 3, van deze richtlijn luidt als volgt:
„1.   De lidstaten dragen er zorg voor dat emissierechten kunnen worden overgedragen tussen:
a)
personen binnen de Gemeenschap;
[…]
3.   De lidstaten dragen er zorg voor dat de exploitant van iedere installatie uiterlijk 30 april van ieder jaar een hoeveelheid emissierechten […] inlevert die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15, en dat die rechten vervolgens worden geannuleerd.”
Artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Emissierechten zijn geldig voor de emissies in de in artikel 11, lid 1 of lid 2, bedoelde periode waarvoor zij zijn verleend.”
Artikel 19, lid 1, van richtlijn 2003/87 luidt:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat een register wordt aangelegd en bijgehouden teneinde te zorgen voor de nauwkeurige registratie van de verlening, het bezit en de overdracht en annulering van emissierechten. De lidstaten kunnen hun registers in een geconsolideerd systeem samen met een of meer andere lidstaten bijhouden.”
Luxemburgs recht
Artikel 16 van de grondwet bepaalt:
„Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en op de wijze waarin de wet voorziet en mits het verlies op billijke wijze wordt vergoed.”
Richtlijn 2003/87 is in Luxemburgs recht omgezet bij de wet van 23 december 2004 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (
Mémorial
A 2004, blz. 3792; hierna: „wet van 2004”). Artikel 12, leden 2 en 4, van deze wet bepaalt:
„2.   Voor de periode van vijf jaar die ingaat op 1 januari 2008 en voor elke volgende periode van vijf jaar stelt de minister de totale hoeveelheid voor die periode toe te wijzen emissierechten vast en leidt hij het proces van toewijzing van die emissierechten aan de exploitant van elke installatie in. De minister verricht deze handelingen ten minste twaalf maanden vóór het begin van de betrokken periode op basis van het nationale toewijzingsplan dat is opgesteld ingevolge artikel 10.
[…]
4.   Tijdens de in lid 1 of lid 2 bedoelde periode verleent de minister elk jaar uiterlijk op 28 februari een percentage van de totale hoeveelheid emissierechten.”
Artikel 13, lid 6, van die wet luidt:
„Elke gehele of gedeeltelijke stopzetting van de exploitatie van een installatie dient onverwijld te worden gemeld bij de minister. De minister besluit omtrent de totale of gedeeltelijke inlevering van de niet-gebruikte rechten.”
Het Groothertogdom Luxemburg heeft voor de periode 2008‑2012 zijn NTP opgesteld overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 2003/87. De Commissie heeft dit NTP goedgekeurd bij beschikkingen van 29 november 2006 en 13 juli 2007. Op bladzijde 7 van dit NTP wordt in wezen bepaald dat, in geval van ontmanteling of sluiting van een installatie, de emissierechten voor het volgende jaar niet zullen worden verleend.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Zoals blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt, heeft de ministre de l’Environnement (minister van Milieu) in totaal 405365 emissierechten toegewezen aan ArcelorMittal voor de periode 2008‑2012. Wat het jaar 2012 betreft, heeft deze minister aan ArcelorMittal op 22 februari van dat jaar 81073 emissierechten, ter inschrijving in het nationaal register, verleend voor haar installatie te Schifflange (Luxemburg).
Bij brief van 23 april 2012 heeft ArcelorMittal de voornoemde minister verzocht de milieucontroles te onderbreken op grond dat de activiteiten van deze installatie te Schifflange sinds eind 2011 voor onbepaalde tijd waren gestaakt.
Bij besluit van 6 juni 2013 heeft de onderminister van Duurzame Ontwikkeling en Infrastructuur het totale aantal emissierechten verminderd dat aan deze onderneming voor de periode 2008‑2012 was toegewezen, en deze onderneming verzocht om 80922 emissierechten (hierna: „litigieuze emissierechten”) zonder schadeloosstelling in te leveren. Deze maatregel, die met name op grond van artikel 13, lid 6, van de wet van 2004 was vastgesteld, werd gerechtvaardigd door de verklaring van ArcelorMittal over het staken van de activiteiten van haar installatie te Schifflange vanaf eind 2011.
Op 8 juli 2013 heeft ArcelorMittal bezwaar aangetekend tegen het ministerieel besluit van 6 juni 2013. Dit bezwaar is verworpen bij beslissing van 24 september 2013. De onderneming heeft tegen deze beslissing beroep aangetekend bij de tribunal administratif (bestuursrechter, Luxemburg), die de Cour constitutionnelle (grondwettelijk hof, Luxemburg) bij beslissing van 17 december 2014 verzocht heeft om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid van artikel 13, lid 6, van de wet van 2004 met artikel 16 van de grondwet. Volgens de tribunal administratif komt een inlevering, zonder schadeloosstelling, van de litigieuze emissierechten, in de praktijk immers neer op een onrechtmatige onteigening, aangezien de litigieuze emissierechten waren verleend en waren ingeschreven in het nationaal register, en dus in het vermogen van ArcelorMittal waren opgenomen. De Cour constitutionnelle vraagt zich op zijn beurt af of artikel 13, lid 6, van de wet van 2004 verenigbaar is met richtlijn 2003/87, en meer bepaald of deze bepaling wel strookt met de opzet van de door deze richtlijn vastgestelde regeling.
In die omstandigheden heeft de Cour constitutionnelle de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is artikel 13, lid 6, van de [wet van 2004] verenigbaar met richtlijn [2003/87], en meer in het bijzonder met de opzet van de daarin vastgelegde regeling voor de handel in emissierechten, voor zover de bevoegde minister op grond van dit artikel de totale of gedeeltelijke inlevering, zonder schadeloosstelling, kan verlangen van overeenkomstig artikel 12, leden 2 en 4, van diezelfde wet verleende maar niet gebruikte emissierechten, waarbij deze vraag zich uitstrekt tot het daadwerkelijke bestaan en – bij een bevestigend antwoord – tot de kwalificatie van de inlevering van de verleende maar niet gebruikte emissierechten, alsmede tot de mogelijke kwalificatie van dergelijke rechten als vermogensbestanddelen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2003/87 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale bepaling die de bevoegde instanties toestaat de inlevering, zonder schadeloosstelling, te verlangen van verleende, maar door de exploitant niet gebruikte, emissierechten.
Voorts wenst deze rechter te vernemen of de litigieuze emissierechten kunnen worden aangemerkt als emissierechten in de zin van richtlijn 2003/87, en zo ja, wat de juridische aard van deze emissierechten is.
Met betrekking tot het eerste onderdeel van de prejudiciële vraag dient allereerst in herinnering te worden gebracht dat de door richtlijn 2003/87 vastgestelde regeling voor de handel in emissierechten berust op een economische logica die elke deelnemer aan deze regeling aanspoort minder broeikasgassen uit te stoten dan waarvoor hem aanvankelijk emissierechten zijn toegewezen, teneinde het overschot te kunnen verkopen aan een andere deelnemer, die meer heeft uitgestoten dan hij op basis van de hem toegewezen emissierechten mocht uitstoten (zie in die zin arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, punt
).
Vervolgens dient te worden vastgesteld dat artikel 19, lid 1, van richtlijn 2003/87 de instelling van een regeling van nationale registers oplegt teneinde te zorgen voor de „nauwkeurige registratie” van de met de emissierechten uitgevoerde verrichtingen.
In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat de algemene opzet van richtlijn 2003/87 berust op een strikte registratie van de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten, waarvan het kader is vastgesteld in artikel 19 van deze richtlijn. Deze nauwkeurige registratie is inherent aan het door deze richtlijn nagestreefde doel om een communautaire regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten in te voeren, die beoogt de uitstoot van deze gassen in de atmosfeer te verminderen tot een niveau waarbij elke gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaat wordt voorkomen en waarvan het einddoel de bescherming van het milieu is (arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka,
C‑203/12
,
EU:C:2013:664
, punt
).
Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, beantwoordt het vereiste dat het aantal emissierechten en de status ervan juist worden weergegeven, bovendien aan de wil van de Uniewetgever om de werking van de door richtlijn 2003/87 ingestelde markt te verbeteren, door verstoringen te voorkomen die het gevolg zouden zijn van onzekerheid over de geldigheid van die rechten. Dit vereiste van juistheid dient niet alleen het economisch belang dat bestaat bij de handhaving van de betrouwbaarheid van de markt, maar maakt het ook mogelijk het door deze markt nagestreefde doel te bereiken, namelijk de bestrijding van vervuiling. Om die reden is het waarborgen van de overeenstemming tussen de werkelijke emissies en die welke zijn toegestaan op grond van de emissierechten een prioriteit van de regeling als geheel.
Hiertoe verplicht artikel 7 van richtlijn 2003/87 de exploitanten van een installatie de bevoegde overheden in kennis te stellen van elke wijziging in het gebruik ervan waarvoor een aanpassing vereist kan zijn van de vergunning om broeikasgassen uit te stoten.
Ten slotte is het van belang te benadrukken dat de lidstaten bij de opstelling van hun NTP over een zekere beoordelingsmarge beschikken (zie in die zin arrest van 29 maart 2012, Commissie/Estland,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, punten
‑
). Na afloop van de procedure van artikel 9 van richtlijn 2003/87 wordt een NTP vermoed rechtmatig te zijn, aangezien het na het verstrijken van de in lid 3 van dit artikel neergelegde termijn van drie maanden als definitief wordt beschouwd indien de Commissie geen opmerkingen heeft gemaakt, zodat de betrokken lidstaat het NTP kan vaststellen (arrest van 3 oktober 2013, Commissie/Letland,
C‑267/11 P
,
EU:C:2013:624
, punt
).
In het onderhavige geval volgt uit de verwijzingsbeslissing dat de onderminister van Duurzame Ontwikkeling en Infrastructuur bij zijn besluit van 6 juni 2013 de inlevering, zonder schadeloosstelling, van de litigieuze emissierechten heeft gelast.
Volgens de Luxemburgse regering en de Commissie was die inlevering bedoeld om een onregelmatige situatie te verhelpen. De litigieuze emissierechten waren volgens hen immers enkel aan ArcelorMittal verleend omdat die onderneming had nagelaten de bevoegde autoriteiten vóór de geplande datum van verlening van deze rechten op de hoogte te brengen van het feit dat de activiteiten van haar installatie te Schifflange voor onbepaalde tijd waren gestaakt. Derhalve is ArcelorMittal de kennisgevingsplicht van artikel 13, lid 6, van de wet van 2004 niet nagekomen. Voorts is het vereiste van het Luxemburgse NTP niet nageleefd dat de emissierechten voor het volgende jaar niet mogen worden verleend in geval van ontmanteling of sluiting van een installatie.
Zoals de advocaat-generaal in punt 69 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de verplichting van artikel 13, lid 6, van de wet van 2004 een omzetting van de verplichting die is neergelegd in artikel 7 van richtlijn 2003/87. Bovendien beantwoordt het vereiste van het Luxemburgse NTP dat de emissierechten in geval van sluiting van een installatie niet worden verleend, aan de in de punten 24 en 25 hierboven in herinnering gebrachte criteria inzake strikte registratie van de emissies en juistheid van het aantal emissierechten en de status ervan.
Het staat aan de bevoegde nationale rechterlijke instantie om na te gaan of ArcelorMittal in het onderhavige geval daadwerkelijk de activiteiten van haar installatie te Schifflange vanaf november 2011 heeft gestaakt, en of deze staking kon worden aangemerkt als een „stopzetting van activiteiten” in de zin van artikel 13, lid 6, van de wet van 2004.
Indien dit het geval is, verzet richtlijn 2003/87 zich er niet tegen dat de bevoegde instantie in omstandigheden als die van het hoofdgeding een besluit vaststelt waarbij de inlevering van de emissierechten zonder schadeloosstelling wordt gelast. Indien de activiteiten van een installatie immers zijn gestaakt vóór de toewijzing van de emissierechten, kunnen deze laatste uiteraard niet worden gebruikt om de broeikasgassen te verrekenen die niet meer door deze installatie kunnen worden uitgestoten.
In deze omstandigheden zou het niet-inleveren van de litigieuze emissierechten afbreuk doen aan de in de punten 23 tot en met 25 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereisten van strikte registratie, juistheid en overeenstemming tussen de werkelijke en de toegestane emissies. Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, gaat het bij de inlevering van onregelmatig verleende emissierechten erom de werkingsregels van het stelsel van richtlijn 2003/87 te doen gelden, om te voorkomen dat de emissierechtenmarkt wordt verstoord en om indirect te zorgen voor de verwezenlijking van het doel dat die markt dient, namelijk het milieu beschermen.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het argument van ArcelorMittal dat richtlijn 2003/87 enkel in de hypothese van artikel 12, lid 3, van die richtlijn voorziet in een inlevering van emissierechten.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87 betrekking heeft op de inlevering van een hoeveelheid emissierechten „die gelijk is aan de totale emissies van [een] installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar”. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dus dat zij ziet op de emissierechten die nodig zijn ter verrekening van de broeikasgasemissies van een installatie in het voorgaande jaar. Indien zou worden vastgesteld dat de activiteiten van de installatie te Schifflange reeds waren stilgelegd vóór de datum van verlening van de litigieuze emissierechten, dan konden deze emissierechten onmogelijk worden gebruikt.
In die omstandigheden dient richtlijn 2003/87 aldus te worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de bevoegde instantie toestaat de inlevering, zonder schadeloosstelling, te verlangen van alle of een gedeelte van de niet-gebruikte emissierechten die ten onrechte aan een exploitant zijn verleend doordat deze laatste de verplichting de bevoegde instantie tijdig in kennis te stellen van de stopzetting van de exploitatie van een installatie niet is nagekomen.
Aan deze vaststelling wordt geen afbreuk gedaan door het betoog van ArcelorMittal dat een dergelijke nationale wettelijke regeling niet strookt met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het is immers van belang erop te wijzen dat, indien de litigieuze emissierechten ten onrechte zijn verleend aan ArcelorMittal, gelet op de vereisten van de nauwkeurige registratie waarop de regeling van richtlijn 2003/87 berust niet kan worden aangenomen dat die rechten rechtsgeldige emissierechten zijn in de zin van richtlijn 2003/87.
Zodoende is de inlevering van die emissierechten geen onteigening van een goed dat reeds tot het vermogen van de exploitant behoort, maar eenvoudigweg de intrekking van een handeling tot toewijzing van emissierechten vanwege de niet-nakoming van de in richtlijn 2003/87 gestelde voorwaarden.
In die omstandigheden moet op het tweede onderdeel van de prejudiciële vraag worden geantwoord dat emissierechten die zijn verleend nadat een exploitant de activiteiten van de installatie waarop de emissierechten betrekking hebben, heeft stopgezet, zonder de bevoegde instantie daarvan op voorhand in kennis te hebben gesteld, niet kunnen worden aangemerkt als „emissierechten” in de zin van artikel 3, onder a), van richtlijn 2003/87.
Gelet op een en ander dient de prejudiciële vraag als volgt te worden beantwoord:
—
richtlijn 2003/87 dient aldus te worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de bevoegde instantie toestaat de inlevering, zonder schadeloosstelling, te verlangen van alle of een gedeelte van de niet-gebruikte emissierechten die ten onrechte aan een exploitant zijn verleend doordat deze laatste de verplichting de bevoegde instantie tijdig in kennis te stellen van de stopzetting van de exploitatie van een installatie niet is nagekomen,
—
emissierechten die zijn verleend nadat een exploitant de activiteiten van de installatie waarop de emissierechten betrekking hebben, heeft stopgezet, zonder de bevoegde instantie daarvan op voorhand in kennis te hebben gesteld, kunnen niet worden aangemerkt als „emissierechten” in de zin van artikel 3, onder a), van richtlijn 2003/87.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wĳziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 219/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de bevoegde instantie toestaat de inlevering, zonder schadeloosstelling, te verlangen van alle of een gedeelte van de niet-gebruikte emissierechten die ten onrechte aan een exploitant zijn verleend doordat deze laatste de verplichting de bevoegde instantie tijdig in kennis te stellen van de stopzetting van de exploitatie van een installatie niet is nagekomen.

Emissierechten die zijn verleend nadat een exploitant de activiteiten van de installatie waarop de emissierechten betrekking hebben, heeft stopgezet, zonder de bevoegde instantie daarvan op voorhand in kennis te hebben gesteld, kunnen niet worden aangemerkt als „emissierechten” in de zin van artikel 3, onder a), van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 219/2009.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.