CELEX: 62020CJ0350
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 2011/98/EU
Rättigheter för arbetstagare från tredjeland som innehar ett kombinerat tillstånd
Artikel 12
Rätten till likabehandling
Social trygghet
Förordning (EG) nr 883/2004
Samordning av de sociala trygghetssystemen
Artikel 3
Förmåner vid moderskap och faderskap
Familjeförmåner
Bestämmelser i en medlemsstat enligt vilka tredjelandsmedborgare som innehar ett kombinerat tillstånd inte har rätt till födelsebidrag och moderskapsbidrag

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artikel 3.1 b och j i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (
EUT L 166, 2004, s. 1
, rättelse i
EUT L 200, 2004, s. 1
), och artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (
EUT L 343, 2011, s. 1
).
Begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, O.D., R.I.H.V., B.O., F.G., M.K.F.B., E.S., N.P. och S.E.A., tredjelandsmedborgare som är innehavare av ett kombinerat tillstånd och, å andra sidan, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Nationella institutet för social trygghet, Italien). Målet rör beslutet att inte bevilja dessa tredjelandsmedborgare födelsebidrag och moderskapsbidrag.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2011/98
Skälen 20, 24 och 31 i direktiv 2011/98 har följande lydelse:
”(20)
Alla tredjelandsmedborgare som lagligen vistas och arbetar i en medlemsstat bör omfattas av åtminstone en gemensam uppsättning rättigheter som baseras på likabehandling med medborgarna i deras mottagande medlemsstat, oberoende av för vilket ändamål eller på vilken grund de ursprungligen beviljades inresa. Rätten till likabehandling på de områden som anges i detta direktiv bör inte endast omfatta tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för arbete, utan även dem som har beviljats inresa för andra ändamål och som har fått tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad i enlighet med andra bestämmelser i unionsrätten eller i nationell rätt, inbegripet familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa i medlemsstaten enligt rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening [(
EUT L 251, 2003, s. 12
)], tredjelandsmedborgare som beviljats inresa till en medlemsstats territorium enligt rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete [(
EUT L 375, 2004, s. 12
)] och forskare som har beviljats inresa enligt rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte [(
EUT L 289, 2005, s. 15
)].
…
(24)
Arbetstagare från tredjeland bör åtnjuta likabehandling med avseende på social trygghet. I [förordning nr 883/2004] anges grenar av social trygghet. Bestämmelserna om likabehandling i fråga om social trygghet i detta direktiv bör också vara tillämpliga på arbetstagare som medges inresa till en medlemsstat direkt från ett tredjeland. …
…
(31)
Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och de principer som erkänns i [stadgan], i enlighet med artikel 6.1 i EU‑fördraget.”
I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
a)
tredjelandsmedborgare: en person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 i EUF-fördraget.
b)
arbetstagare från tredjeland: en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstats territorium, lagligen vistas där och har tillstånd att arbeta som anställd enligt nationell rätt och/eller praxis i den medlemsstaten.
c)
kombinerat tillstånd: ett uppehållstillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att lagligen vistas på dess territorium för att arbeta där.
…”
Artikel 3 i nämnda direktiv har rubriken ”Tillämpningsområde”. I punkterna 1 och 2 föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv är tillämpligt på
…
b)
tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat i andra syften än arbete i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt, har tillstånd att arbeta och har ett uppehållstillstånd i enlighet med [rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (
EGT L 157, 2002, s. 1
)], och
c)
tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt.
2.   Direktivet ska inte tillämpas på tredjelandsmedborgare
…
i)
som är varaktigt bosatta i enlighet med [rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (
EUT L 16, 2004, s. 44
),
…”
I artikel 12 i direktiv 2011/98, med rubriken ”Rätt till likabehandling”, föreskrivs följande:
”1.   Arbetstagare från tredjeland som avses i artikel 3.1 b och c ska åtnjuta likabehandling med medborgarna i den medlemsstat där de vistas när det gäller följande:
…
e)
De grenar av social trygghet som definieras i förordning [nr 883/2004].
…
2.   Medlemsstaterna får begränsa rätten till likabehandling genom att göra följande:
…
b)
Vad gäller punkt 1 e genom att begränsa de rättigheter för arbetstagare från tredjeland som följer av den punkten, men inte begränsa sådana rättigheter för arbetstagare från tredjeland som är anställda eller har haft en anställning under en minimiperiod på sex månader och är registrerade som arbetslösa.
Medlemsstaterna får dessutom bestämma att punkt 1 e med avseende på familjeförmåner inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som har fått tillstånd att arbeta i en medlemsstat för en period på högst sex månader, för tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa och vistelse för studier eller för tredjelandsmedborgare som har tillstånd att arbeta på grundval av en visering.
…”
I artikel 16.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska senast den 25 december 2013 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska till kommissionen genast överlämna texten till dessa bestämmelser.”
Förordning nr 883/2004
Enligt artikel 1 z i förordning nr 883/2004 ska begreppet ”familjeförmån” i denna förordning förstås som alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt de särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption som anges i bilaga I till förordningen.
I artikel 3.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör
…
b)
förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap,
…
j)
familjeförmåner.”
Bilaga I till förordning nr 883/2004, med rubriken ”Bidragsförskott, särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption”, innehåller i del II en förteckning över särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption, vilken upprättats per medlemsstat. Republiken Italien har aldrig funnits angivet i nämnda del II i bilaga I.
Italiensk rätt
Genom artikel 1.125 legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (lag nr 190 med bestämmelser om upprättande av statens årliga och fleråriga budget (2015 års finanslag)) av den 23 december 2014 (GURI nr 300 av den 29 december 2014, ordinarie tillägg till GURI nr 99) (nedan kallad lag nr 190/2014), inrättas ett bidrag vid barns födelse (nedan kallat födelsebidrag) för varje barn som föds eller adopteras, vilket betalas ut månadsvis för att främja barnafödandet och ”bidra till utgifterna för det”.
I denna bestämmelse föreskrivs att för varje barn som föds eller adopteras mellan den 1 januari 2015 och den 31 december 2017 beviljas ett bidrag på 960 euro per år som betalas ut månadsvis från månaden för födseln eller adoptionsmånaden fram till dess att barnet uppnår tre års ålder eller att tre år förflutit sedan barnet anlände till hemmet efter adoptionen. Bidraget betalas ut av INPS under förutsättning att det hushåll som den ansökande föräldern ingår i befinner sig i en ekonomisk situation som motsvarar en viss miniminivå på välståndsindikatorn (ISEE), vilken fastställts i enlighet med den förordning som avses i decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 159 – Regolamento concernente la revisione delle modalitá di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) (premiärministerdekret nr 159 om ändring av fastställelsemetoderna och tillämpningsområdet för välståndsindikatorn (ISEE)) av den 5 december 2013 (GURI nr 19 av den 24 januari 2014).
I artikel 1.248 i legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (lag nr 205 om statens preliminära budget för budgetåret 2018 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2018–2020) av den 27 december 2017 (GURI nr 302 av den 29 december 2017, ordinarie tillägg till GURI nr 62), föreskrivs att födelsebidraget ska beviljas för varje barn som föds eller adopteras mellan den 1 januari och den 31 december 2018 under ett år fram till dess att barnet uppnår ett års ålder eller att ett år förflutit sedan barnet anlände till hemmet efter adoptionen.
Genom artikel 23 quater.1 i decreto legge no 119 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria (lagdekret nr 119 om brådskande åtgärder på skatte- och finansområdet) av den 23 oktober 2018 (GURI nr 247 av den 23 oktober 2018), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 136 av den 17 december 2018, utvidgades födelsebidraget till att omfatta varje barn som föds eller adopteras mellan den 1 januari och den 31 december 2019. Enligt nämnda artikel ska bidraget betalas ut fram till dess att barnet uppnår ett års ålder eller att ett år förflutit sedan barnet anlände till hemmet efter adoptionen. I artikeln föreskrivs även att födelsebidraget ska höjas med tjugo procent för varje barn som tillkommer efter det första barnet.
Genom artikel 1.340 i legge no 160 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020–2022 (lag nr 160 om statens preliminära budget för budgetåret 2020 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2020–2022) av den 27 december 2019 (GURI nr 304 av den 30 december 2019, ordinarie tillägg till GURI nr 45), utvidgades födelsebidraget ytterligare till att omfatta varje barn som föds eller adopteras mellan den 1 januari och den 31 december 2020. Enligt nämnda artikel ska födelsebidraget betalas ut fram till dess att barnet uppnår ett års ålder eller att ett år förflutit sedan barnet anlände till hemmet efter adoptionen. Bidragsbeloppet varierar emellertid beroende på hushållets ekonomiska situation, såsom den har definierats enligt den indikator som nämns i punkt 12 ovan, och höjs med 20 procent för varje barn som tillkommer efter det första barnet.
Enligt artikel 1.125 i lag nr 190/2014 ska födelsebidraget beviljas till italienska medborgare, medborgare i andra medlemsstater och tredjelandsmedborgare som innehar ett sådant uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som avses i artikel 9 i decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lagstiftningsdekret nr 286 med konsoliderade bestämmelser om invandring och regler om villkor som utlänningar ska uppfylla) av den 25 juli 1998 (GURI nr 191 av den 18 augusti 1998, ordinarie tillägg till GURI nr 139), som är bosatta i Italien.
Enligt artikel 74 i decreto legislativo n. 151 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53 (lagstiftningsdekret nr 151 med den konsoliderade lydelsen av bestämmelserna om skydd och stöd vid moderskap och faderskap, i enlighet med artikel 15 i lag nr 53 av den 8 mars 2000) av den 26 mars 2001 (GURI nr 96 av den 26 april 2001, ordinarie tillägg till GURI nr 93), ska ett moderskapsbidrag beviljas för varje barn som fötts den 1 januari 2001 eller senare, eller för varje minderårig i fosterhemsplacering inför adoption eller som adopterats utan fosterhemsplacering, till kvinnor som är bosatta i Italien, och som är medborgare i Italien eller i en annan medlemsstat i unionen eller innehar ett uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Detta bidrag beviljas kvinnor som inte har rätt till moderskapsersättning som har samband med yrkesverksamhet som anställd eller egen företagare eller utövande av ett fritt yrke och förutsätter att hushållet inte förfogar över ekonomiska medel som överstiger ett visst belopp som beräknas på grundval av den ekonomiska situationen-indikatorn (ISE), vilka anges i decreto legislativo n. 109 – Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell’articolo 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (lagstiftningsdekret nr 109 om definition av enhetliga kriterier för att bedöma den ekonomiska situationen för de personer som ansöker om statliga sociala förmåner, i enlighet med artikel 59.51 i lag nr 449 av den 27 december 1997) av den 31 mars 1998 (GURI nr 90 av den 18 april 1998).
Direktiv 2011/98 införlivades med nationell rätt genom decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (lagstiftningsdekret nr 40 om införlivande av direktiv 2011/98) av den 4 mars 2014 (GURI nr 68 av den 22 mars 2014). Genom nämnda lagstiftningsdekret infördes ett ”kombinerat arbetstillstånd”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i Italien och som endast innehar ett sådant kombinerat arbetstillstånd som avses i lagstiftningsdekret nr 40 om införlivande av direktiv 2011/98 har inte beviljats födelsebidrag av INPS, eftersom de inte innehar ställning som varaktigt bosatta. De domstolar vid vilka de berörda tredjelandsmedborgarna bestred detta avslag biföll deras yrkanden med tillämpning av principen om likabehandling i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.
Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien), som har att pröva överklagandena av de beslut som fattats av flera domstolar i andra instans, ansåg att systemet med födelsebidrag strider mot flera bestämmelser i den italienska konstitutionen, jämförda med artiklarna 20, 21, 24, 33 och 34 i stadgan, och har ställt frågor till Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) om huruvida artikel 1.125 i lag nr 190/2014 är förenlig med konstitutionen, i den mån det i denna bestämmelse uppställs krav på att tredjelandsmedborgare ska ha ställning som varaktigt bosatta för att kunna beviljas födelsebidraget.
Klagandena i de föregående instanserna har vid Corte costituzionale (Författningsdomstolen) yrkat att den aktuella bestämmelsen strider mot konstitutionen och har gjort gällande att den även strider mot artikel 12 i direktiv 2011/98. INPS, såsom motpart i de föregående instanserna, har däremot yrkat att frågorna om grundlagsförenlighet ska avslås och har gjort gällande att födelsebidraget är en premie som inte omfattas av området social trygghet, och som inte är avsett att tillgodose personers primära och omedelbara behov. INPS har vidare hävdat att direktivet ger medlemsstaterna befogenhet att efter eget skön utesluta tredjelandsmedborgare som inte har ställning som varaktigt bosatta från att få de aktuella förmånerna, med hänsyn till att de tillgängliga ekonomiska resurserna är begränsade. Presidente del Consiglio dei Ministri (premiärministern, Italien) har i egenskap av intervenient i de föregående instanserna yrkat att frågorna om grundlagsförenlighet i första hand ska avvisas eller, i andra hand, avslås eftersom det är uppenbart att de saknar grund. Presidente del Consiglio dei Ministri (premiärministern) har hävdat att födelsebidraget inte är avsett att tillgodose personers grundläggande behov och att det även enligt unionsrätten är ställningen som varaktigt bosatt som gör det möjligt att fullt ut likställa en tredjelandsmedborgare med en unionsmedborgare vad gäller sociala förmåner.
Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) har, av samma skäl som de som avser födelsebidraget, även ställt en fråga till den hänskjutande domstolen om huruvida artikel 74 i lagstiftningsdekret nr 151 av den 26 mars 2001 om moderskapsbidrag är förenlig med konstitutionen. Klagandena i de föregående instanserna har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att denna bestämmelse inte är förenlig med konstitutionen, medan premiärministern har yrkat att frågan om grundlagsförenlighet i första hand ska avvisas eller i andra hand avslås eftersom det är uppenbart att den saknar grund.
Till stöd för sin begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen bland annat angett att den är behörig att pröva huruvida nationella bestämmelser eventuellt strider mot de rättigheter och principer som erkänns i stadgan. Den hänskjutande domstolen har angett att den, när den har att avgöra en fråga om grundlagsförenlighet som avser dessa rättigheter och principer, inte kan underlåta att pröva huruvida den aktuella bestämmelsen strider mot både de rättigheter och principer som stadfästs i konstitutionen och de rättigheter och principer som stadfästs i stadgan, eftersom de garantier som föreskrivs i den italienska konstitutionen kompletteras av de garantier som stadfästs i stadgan. Den hänskjutande domstolen begär, i egenskap av nationell domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, ett förhandsavgörande från EU-domstolen i samtliga fall där det är nödvändigt för att klargöra innebörden och verkningarna av bestämmelserna i stadgan, och den kan efter denna bedömning förklara att den omtvistade bestämmelsen är oförenlig med konstitutionen och således fastställa att den, med allmängiltig verkan
(erga omnes
), inte ska tillämpas i den nationella rättsordningen.
Den hänskjutande domstolen anser att de konstitutionella rättigheter och principer som nämnts av Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) och de som stadfästs i stadgan, vilka utvecklats genom sekundärrätten, är oupplösligt knutna till, kompletterar och är i harmoni med varandra, och att förbudet mot godtycklig diskriminering och skydd av moderskap och barn, vilka garanteras i den italienska konstitutionen, ska tolkas mot bakgrund av de bindande anvisningar som ges i unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har med hänvisning till artikel 12 i direktiv 2011/98 och EU-domstolens praxis angett att den ska pröva rätten till likabehandling vad gäller de grenar av social trygghet som definieras i förordning nr 883/2004 och har preciserat att Republiken Italien vid införandet av systemet med ett kombinerat tillstånd inte uttryckligen använde sig av möjligheten att införa de undantag som föreskrivs i det direktivet. Den hänskjutande domstolen anser att det, innan den avgör de frågor om grundlagsförenlighet som hänskjutits av Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen), är nödvändigt att fråga EU-domstolen om tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelser som påverkar svaret på dessa frågor.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att födelsebidraget, bland annat på grund av de betydande ändringar som gjorts avseende bidraget under de senaste åren, medför nya aspekter i förhållande till de familjeförmåner som domstolen redan har prövat. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att även om detta bidrag är knutet till objektiva kriterier som fastställs i lag och omfattas av kategorin sociala trygghetsförmåner, har det emellertid ett flertal funktioner som kan medföra att det är osäkert huruvida det ska kvalificeras som en familjeförmån.
Födelsebidraget fungerar vidare som en premie som syftar till att främja barnafödandet. Det syftet bekräftas av utvecklingen av det system varigenom det införs en universell förmån med ett tillägg för de barn som tillkommer efter det första barnet. Genom att uppställa ett inkomstvillkor för beviljandet av detta bidrag förefaller artikel 1.125 i lag nr 190/2014, i dess ursprungliga lydelse, tillmäta den förmånstagande familjens svaga ekonomiska situation viss relevans. Syftet med detta bidrag är således även att stödja hushåll som befinner sig i en prekär ekonomisk situation och att tillförsäkra underåriga grundläggande omsorg. Det sistnämnda syftet bekräftas av nyligen genomförda lagändringar, vilka – samtidigt som födelsebidraget gjorts till en universell försäkringsåtgärd – har anpassat bidragsbeloppet i förhållande till olika inkomstgränser och följaktligen till olika behovsnivåer.
Den hänskjutande domstolen vill för övrigt få klarhet i huruvida moderskapsbidraget ska inkluderas i de förmåner som garanteras i artikel 34 i stadgan, mot bakgrund av sekundärrätten som syftar till att säkerställa en gemensam uppsättning rättigheter som grundas på att alla tredjelandsmedborgare som lagligen vistas och arbetar i en medlemsstat ska behandlas lika i förhållande till medborgare i den mottagande medlemsstaten.
Mot denna bakgrund beslutade Corte costituzionale (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 34 i [stadgan] tolkas så, att dess tillämpningsområde omfattar födelsebidrag och moderskapsbidrag, med stöd av artikel 3.1 b och j i [förordning nr 883/2004], som det hänvisas till i artikel 12.1 e i [direktiv 2011/98], och om därmed unionsrätten ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att utlänningar som innehar ett kombinerat tillstånd i enlighet med sistnämnda direktiv inte har rätt till ovannämnda bidrag, vilka beviljas utlänningar som innehar ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta?”
Förfarandet vid domstolen
Den hänskjutande domstolen har ansökt om att EU-domstolen ska handlägga detta mål enligt förfarandet för brådskande mål med tillämpning av artikel 105.1 i domstolens rättegångsregler.
Till stöd för sin ansökan har den hänskjutande domstolen gjort gällande att den fråga som har ställts inom ramen för förevarande begäran om förhandsavgörande är väldigt omdiskuterad i de italienska domstolarna, vilket skulle kunna ge upphov till ett stort antal begäranden om förhandsavgörande till EU-domstolen. Omfattningen av den tvist som har samband med denna fråga har nämligen gett upphov till delade meningar om tolkningen av unionsrätten mellan, å ena sidan, den myndighet som är behörig att bevilja de aktuella bidragen och, å andra sidan, de italienska domstolarna, eftersom det endast är nämnda domstolar som anser att artikel 12 i direktiv 2011/98 har direkt effekt.
Av artikel 105.1 i rättegångsreglerna följer att domstolens ordförande, på ansökan av den hänskjutande domstolen eller i undantagsfall på eget initiativ, får, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, besluta att ett mål om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt med avvikelse från vad som gäller enligt dessa rättegångsregler, när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
I förevarande fall beslutade domstolens ordförande den 17 september 2020, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, att avslå den hänskjutande domstolens ansökan, vilken det erinrats om i punkt 30 ovan, eftersom villkoren för att bifalla denna ansökan, och särskilt kravet på att det ska föreligga särskilda omständigheter, inte var uppfyllda.
Det framgår nämligen av EU-domstolens fasta praxis att det förhållandet att ett stort antal personer eller rättsliga situationer kan komma att påverkas av det avgörande som den hänskjutande domstolen ska meddela efter att ha begärt förhandsavgörande av EU-domstolen inte i sig är ägnat att utgöra en sådan särskild omständighet som kan motivera att målet ska handläggas skyndsamt (dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar),
C‑584/19
,
EU:C:2020:1002
, punkt
).
EU-domstolen har vidare slagit fast att syftet att göra nationell rättspraxis som skiljer sig åt enhetlig, även om det är legitimt, inte i sig är tillräckligt för att motivera att målet ska handläggas skyndsamt (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens ordförande av den 30 april 2018, Oro Efectivo,
C‑185/18
, ej publicerat,
EU:C:2018:298
, punkt
).
Republiken Italien har i enlighet med artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol begärt att domstolen ska sammanträda i stor avdelning när den prövar förevarande mål.
Prövning av tolkningsfrågan
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning i den del den avser moderskapsbidrag
Kommissionen är osäker på huruvida frågan kan tas upp till prövning i den del den avser moderskapsbidraget, eftersom Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) – när den begärde ett avgörande från den hänskjutande domstolen, Corte costituzionale (Författningsdomstolen) – preciserade att omständigheterna i det nationella målet hänför sig till tiden före den 25 december 2013, vilket är det datum då den frist för införlivande av direktiv 2011/98 som föreskrivs i artikel 16.1 i direktivet löpte ut. Den italienska regeringen tvivlar på att klagandena i det nationella målet är innehavare av ett kombinerat arbetstillstånd och har påpekat att de förefaller vara innehavare av ett uppehållstillstånd på annan grund. Den italienska regeringen har bland annat påpekat att detta bidrag är förbehållet personer som inte kan betecknas som ”arbetstagare”. Artikel 12.1 i direktiv 2011/98 är emellertid endast tillämplig på tredjelandsmedborgare som har en sådan ställning.
Det ska erinras om att det inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som har införts genom artikel 267 FEUF uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU‑domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 13 november 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, punkt
).
Härav följer att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU‑domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 13 november 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, punkt
).
I förevarande fall kan enskilda visserligen inte åberopa ett direktiv i förhållande till omständigheter som hänför sig till tiden före dess införlivande i syfte att hindra tillämpningen av redan existerande nationella bestämmelser som anses strida mot detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 februari 2004, Rieser Internationale Transporte,
C‑157/02
,
EU:C:2004:76
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis). Det ska emellertid påpekas att den hänskjutande domstolen inte är den domstol som har att direkt avgöra de nationella målen, utan en författningsdomstol till vilken en ren rättsfråga har hänskjutits, som är oberoende av de faktiska omständigheter som har åberopats vid den domstol som har att pröva målen i sak. Den hänskjutande domstolen ska besvara denna fråga mot bakgrund av såväl nationella bestämmelser som unionsrättsliga bestämmelser i syfte att tillhandahålla inte bara den domstol som hänskjutit frågan, utan även samtliga italienska domstolar, ett avgörande med allmängiltig verkan (
erga omnes
) som dessa domstolar ska tillämpa i varje relevant mål som kan komma att anhängiggöras vid dem. Under dessa omständigheter har den tolkning av unionsrätten som begärts av den hänskjutande domstolen ett samband med saken i det mål som anhängiggjorts vid den. Denna avser uteslutande nationella bestämmelsers förenlighet med den nationella grundlagen, jämförd med unionsrätten.
Frågan huruvida artikel 12.1 i direktiv 2011/98 endast är tillämplig på tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd i den mottagande medlemsstaten för att arbeta där, eller om denna bestämmelse däremot även omfattar tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd för andra ändamål än arbete och som har tillstånd att arbeta i den medlemsstaten, avser dessutom tolkningen av detta direktiv och följaktligen saken i förevarande mål.
Härav följer att frågan kan tas upp till prövning, vilket även omfattar den del av frågan som avser moderskapsbidrag.
Prövning i sak
Den hänskjutande domstolen har frågat EU-domstolen om tolkningen av artikel 34 i stadgan för att få klarhet i huruvida födelsebidraget och moderskapsbidraget omfattas av tillämpningsområdet för denna artikel och huruvida artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka tredjelandsmedborgare som innehar ett kombinerat tillstånd, i den mening som avses i artikel 2 c i direktivet, inte har rätt till dessa bidrag.
Det ska påpekas att enligt artikel 34.1 i stadgan ska unionen erkänna och respektera rätten till tillgång till social trygghet och sociala förmåner som garanterar skydd i sådana fall som moderskap, sjukdom, olyckor i arbetet, omsorgsbehov eller ålderdom samt vid arbetslöshet i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. I artikel 34.2 i stadgan föreskrivs vidare att var och en som är bosatt och förflyttar sig lagligt inom unionen har rätt till social trygghet och sociala förmåner i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.
I artikel 12.1 e i direktiv 2011/98, vilket enligt skäl 31 i samma direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och de principer som erkänns i stadgan, föreskrivs för övrigt att arbetstagare från tredjeland som avses i artikel 3.1 b och c ska åtnjuta likabehandling med medborgarna i den medlemsstat där de vistas när det gäller de grenar av social trygghet som definieras i förordning nr 883/2004.
Det kan således genom denna hänvisning till förordning nr 883/2004 konstateras att artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 utgör ett konkret uttryck för den rätt till sociala trygghetsförmåner som föreskrivs i artikel 34.1 och 34.2 i stadgan.
Det framgår emellertid av domstolens praxis att när medlemsstaterna vidtar åtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för ett direktiv, vilket utgör ett konkret uttryck för en grundläggande rättighet som föreskrivs i stadgan, är de skyldiga att iaktta detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 2014, Schmitzer,
C‑530/13
,
EU:C:2014:2359
, punkt
och där angiven rättspraxis). Härav följer att frågan ska prövas mot bakgrund av direktiv 2011/98. Tillämpningsområdet för artikel 12.1 e i direktivet fastställs i förordning nr 883/2004.
Det kan även konstateras att artikel 12.1 i direktiv 2011/98 är tillämplig såväl på tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta där i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, som på tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat i andra syften än arbete i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, och som har tillstånd att arbeta och har ett uppehållstillstånd i enlighet med förordning nr 1030/2002.
Såsom framgår av skäl 20 i direktivet är denna bestämmelse inte begränsad till att garantera likabehandling för innehavare av ett kombinerat arbetstillstånd, utan den är även tillämplig på innehavare av ett uppehållstillstånd för andra ändamål än arbete, som har tillstånd att arbeta i den mottagande medlemsstaten.
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i detta direktiv, inte har rätt till det födelsebidrag och moderskapsbidrag som föreskrivs i dessa bestämmelser.
Med hänsyn till att det, såsom angetts i punkt 45 ovan och såsom framgår av skäl 24 i direktiv 2011/98, är nödvändigt att de aktuella förmånerna omfattas av de grenar av social trygghet som definieras i förordning nr 883/2004 för att arbetstagare från tredjeland ska kunna åtnjuta den likabehandling som föreskrivs i artikel 12.1 e i direktivet, ska det för att besvara denna fråga prövas huruvida födelsebidraget och moderskapsbidraget utgör förmåner som omfattas av de grenar av social trygghet som anges i artikel 3.1 i nämnda förordning.
Beträffande distinktionen mellan förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 och förmåner som inte gör det, följer det av domstolens fasta praxis att den främst grundas på varje förmåns grundläggande kännetecken, bland annat dess syfte och villkoren för beviljande, och inte på huruvida en viss förmån kvalificeras som en social trygghetsförmån i nationell lagstiftning (dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, punkt
och där angiven rättspraxis, dom av den 2 april 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn till make/maka till en gränsarbetare),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att en förmån kan anses utgöra en social trygghetsförmån om den beviljas förmånstagaren – utan någon individuell och skönsmässig bedömning av dennes personliga behov – på grundval av en situation som definieras i lag och den hänför sig till någon av de risker som uttryckligen räknas upp i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 (dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, punkt
och där angiven rättspraxis, dom av den 2 april 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn till make/maka till en gränsarbetare),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller det första villkoret i föregående punkt har domstolen således slagit fast att förmåner vilka automatiskt beviljas familjer som uppfyller vissa objektiva kriterier, bland annat vad gäller storlek, inkomst och kapitaltillgångar – utan att det görs någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov – och vars syfte är att kompensera för en familjs utgifter, ska likställas med en social trygghetsförmån (dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 april 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn till make/maka till en gränsarbetare),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, punkt
).
Vad vidare beträffar detta villkor har domstolen slagit fast, vad gäller förmåner som beviljas eller avslås eller för vilka beloppen beräknas med beaktande av förmånstagarens inkomster, att beviljandet av sådana förmåner inte är beroende av en individuell bedömning av den sökandes personliga behov om det rör sig om ett objektivt, i lag definierat kriterium som ger rätt till denna förmån utan att den behöriga myndigheten kan beakta andra personliga omständigheter (dom av den 12 mars 2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har dessutom preciserat att för att det ska kunna anses att nämnda villkor inte är uppfyllt, så måste den skönsmässiga aspekten av den bedömning som den behöriga myndigheten gör avseende förmånstagarens personliga behov av en förmån först och främst hänföra sig till rätten till förmånen. Dessa överväganden gäller i tillämpliga delar även avseende den individuella aspekten av den behöriga myndighetens bedömning av förmånstagarens personliga behov av en förmån (dom av den 12 mars 2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar frågan huruvida en viss förmån ska kvalificeras som en sådan familjeförmån som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 konstaterar domstolen att det framgår av artikel 1 z i denna förordning att begreppet familjeförmån ska förstås som alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt de särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption som anges i bilaga I till denna förordning. Domstolen har slagit fast att uttrycket ”kompensera för en familjs utgifter” ska tolkas så, att det bland annat avser ett bidrag från det allmänna till en familjs budget i syfte att lindra den börda som utgifter för barns underhåll medför (dom av den 2 april 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn till make/maka till en gränsarbetare),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller födelsebidraget framgår det i förevarande fall av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat, vilka det redogjorts för i punkterna 11–16 och punkterna 26 och 27 ovan, att det beviljas för varje barn som föds eller adopteras och vars föräldrar är bosatta i Italien och är italienska medborgare eller medborgare i en EU-medlemsstat eller har ställning som varaktigt bosatta. Detta bidrag beviljades ursprungligen till hushåll vars ekonomiska medel inte översteg en viss lagstadgad gräns men har därefter utökats till att omfatta alla hushåll oavsett dess ekonomiska medel. Bidragsbeloppet varierar beroende på hushållets ekonomiska medel och höjs med 20 procent för varje barn som tillkommer efter det första barnet. Det framgår således att denna förmån automatiskt beviljas hushåll som uppfyller vissa objektiva, i lag definierade kriterier, utan att det görs någon individuell och skönsmässig bedömning av sökandens personliga behov. Det framgår särskilt av beslutet om hänskjutande att födelsebidraget ursprungligen beviljades eller nekades med hänsyn till de ekonomiska medlen i det hushåll som den sökande föräldern ingick i, på grundval av ett objektivt och i lag definierat kriterium, nämligen en välståndsindikator, utan att den behöriga myndigheten kunde beakta andra personliga omständigheter. Därefter beviljades födelsebidraget oberoende av nivån på hushållets ekonomiska medel, men det ska påpekas att det faktiska bidragsbeloppet beräknades på grundval av denna indikator.
Födelsebidraget utgörs vidare av ett belopp som INPS betalar ut månadsvis till förmånstagarna och syftar bland annat till att bidra till de utgifter som uppkommer till följd av ett barns födsel eller vid adoption av ett barn. Det rör sig följaktligen om en kontantförmån som, genom ett bidrag från det allmänna till en familjs budget, bland annat är avsedd att lindra den börda som utgifter för underhåll av ett nyfött barn eller nyligen adopterat barn medför, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 ovan. Eftersom Republiken Italien, såsom angetts i punkt 10 ovan, aldrig har funnits angiven i del II i bilaga I till förordning nr 883/2004, som avser särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption, omfattas inte det aktuella födelsebidraget av tillämpningsområdet för denna bilaga och kan följaktligen inte, med avseende på nämnda bilaga, exkluderas från begreppet familjeförmån i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 ovan.
Härav följer att födelsebidraget utgör en familjeförmån i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004. Det har i detta avseende föga betydelse att detta bidrag fyller två funktioner, nämligen, såsom den hänskjutande domstolen har angett, både den att bidra till de utgifter som uppkommer till följd av ett barns födsel eller vid adoption av ett barn och den att vara en premie som syftar till att främja barnafödandet, eftersom en av dessa funktioner hänför sig till den gren av social trygghet som avses i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, punkterna
och
, och dom av den 15 mars 2001, Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, punkt
).
Vad beträffar moderskapsbidraget framgår det av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat och som angetts i punkt 17 ovan att det beviljas för varje barn som föds eller adopteras eller för varje minderårig i fosterhemsplacering inför adoption, till kvinnor som är bosatta i Italien, och som är medborgare i Republiken Italien eller i en annan medlemsstat eller har ställning som varaktigt bosatt, under förutsättning att de inte har rätt till moderskapsersättning som har samband med yrkesverksamhet som anställd eller egen företagare eller utövande av ett fritt yrke och att de ekonomiska medlen i det hushåll som modern ingår i inte överstiger ett visst belopp.
Det framgår således att moderskapsbidraget automatiskt beviljas mödrar som uppfyller vissa objektiva, i lag definierade kriterier, utan att det görs någon individuell och skönsmässig bedömning av den berörda personens personliga behov. Moderskapsbidraget beviljas eller nekas med hänsyn till – utöver den omständigheten att det inte finns någon rätt till moderskapsersättning som har samband med ett anställningsförhållande eller utövande av ett fritt yrke – de ekonomiska medlen i det hushåll som modern ingår i, på grundval av ett objektivt och i lag definierat kriterium, nämligen den ekonomiska situationen-indikatorn, utan att den behöriga myndigheten kan beakta andra personliga omständigheter. Detta bidrag är vidare hänförligt till den gren av social trygghet som avses i artikel 3.1 b i förordning nr 883/2004.
Härav följer att födelsebidraget och moderskapsbidraget omfattas av de grenar av social trygghet avseende vilka de tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i direktiv 2011/98 har rätt till likabehandling enligt artikel 12.1 e i direktivet.
Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat har Republiken Italien för övrigt inte utnyttjat den möjlighet som medlemsstaterna har att begränsa rätten till likabehandling, såsom föreskrivs i artikel 12.2 b i direktiv 2011/98.
Nationella bestämmelser enligt vilka tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i direktiv 2011/98, inte har rätt till födelsebidrag och moderskapsbidrag är således inte förenliga med artikel 12.1 e i detta direktiv.
Mot denna bakgrund ska frågan besvaras enligt följande. Artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka de tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i detta direktiv inte har rätt till det födelsebidrag och moderskapsbidrag som föreskrivs i dessa bestämmelser.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

Artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka de tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i detta direktiv inte har rätt till det födelsebidrag och moderskapsbidrag som föreskrivs i dessa bestämmelser.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.