CELEX: 62019CJ0046
Pourvoi
Politique étrangère et de sécurité commune Lutte contre le terrorisme
Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités
Gel des fonds
Position commune 2001/931/PESC
Article 1er, paragraphes 3, 4 et 6
Règlement (CE) no 2580/2001
Article 2, paragraphe 3
Maintien d’une organisation sur la liste des personnes, des groupes et des entités impliqués dans des actes de terrorisme
Conditions
Décision d’une autorité compétente
Persistance du risque d’implication dans des activités terroristes
Base factuelle des décisions de gel des fonds
Décision de réexamen de la décision nationale ayant justifié l’inscription initiale
Obligation de motivation

Par son pourvoi, le Conseil de l’Union européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 15 novembre 2018, PKK/Conseil (T‑316/14, ci-après l’« arrêt attaqué »,
EU:T:2018:788
), par lequel celui-ci a annulé :
–
la décision (PESC) 2015/521 du Conseil, du 26 mars 2015, portant mise à jour et modification de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2014/483/PESC (
JO 2015, L 82, p. 107
) ;
–
la décision (PESC) 2015/1334 du Conseil, du 31 juillet 2015, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision 2015/521 (
JO 2015, L 206, p. 61
), et
–
la décision (PESC) 2017/1426 du Conseil, du 4 août 2017, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2017/154 (
JO 2017, L 204, p. 95
),
(ci-après, ensemble, les « décisions litigieuses »), ainsi que
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
125/2014 du Conseil, du 10 février 2014, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) n
o
714/2013 (
JO 2014, L 40, p. 9
) ;
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
790/2014 du Conseil, du 22 juillet 2014, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
125/2014 (
JO 2014, L 217, p. 1
) ;
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
2015/513 du Conseil, du 26 mars 2015, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
790/2014 (
JO 2015, L 82, p. 1
) ;
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
2015/1325 du Conseil, du 31 juillet 2015, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
2015/513 (
JO 2015, L 206, p. 12
) ;
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
2015/2425 du Conseil, du 21 décembre 2015, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
2015/1325 (
JO 2015, L 334, p. 1
) ;
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
2016/1127 du Conseil, du 12 juillet 2016, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
2015/2425 (
JO 2016, L 188, p. 1
) ;
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
2017/150 du Conseil, du 27 janvier 2017, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
2016/1127 (
JO 2017, L 23, p. 3
), et
–
le règlement d’exécution (UE) n
o
2017/1420 du Conseil, du 4 août 2017, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n
o
2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution n
o
2017/150 (
JO 2017, L 204, p. 3
),
(ci-après, ensemble, les « règlements litigieux »), en tant que ces décisions et règlements (ci-après, ensemble, les « actes litigieux ») concernent le Kurdistan Workers’ Party (PKK).
Le cadre juridique
La résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies
Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001), arrêtant des stratégies pour lutter par tous les moyens contre le terrorisme et, en particulier, contre son financement. Le point 1, sous c), de cette résolution prévoit, notamment, que tous les États doivent geler sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles ainsi que des personnes et des entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités.
Ladite résolution ne prévoit pas de liste de noms de personnes auxquelles ces mesures restrictives doivent être appliquées.
Le droit de l’Union
La position commune 2001/931/PESC
Afin de mettre en œuvre la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies, le Conseil a adopté, le 27 décembre 2001, la position commune 2001/931/PESC, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (
JO 2001, L 344, p. 93
).
L’article 1
er
, paragraphes 1, 3, 4 et 6, de cette position commune est libellé comme suit :
« 1.   La présente position commune s’applique, conformément aux dispositions des articles qui suivent, aux personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et dont la liste figure à l’annexe.
[...]
3.   Aux fins de la présente position commune, on entend par “acte de terrorisme”, l’un des actes intentionnels suivants, qui, par sa nature ou son contexte, peut gravement nuire à un pays ou à une organisation internationale, correspondant à la définition d’infraction dans le droit national, lorsqu’il est commis dans le but de :
i)
gravement intimider une population, ou
ii)
contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque, ou
iii)
gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale :
a)
les atteintes à la vie d’une personne, pouvant entraîner la mort ;
b)
les atteintes graves à l’intégrité physique d’une personne ;
c)
l’enlèvement ou la prise d’otage ;
d)
le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plate-forme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables ;
e)
la capture d’aéronefs, de navires ou d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises ;
f)
la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’armes à feu, d’explosifs, d’armes nucléaires, biologiques ou chimiques ainsi que, pour les armes biologiques ou chimiques, la recherche et le développement ;
g)
la libération de substances dangereuses, ou la provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ;
h)
la perturbation ou l’interruption de l’approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ;
i)
la menace de réaliser un des comportements énumérés aux points a) à h) ;
j)
la direction d’un groupe terroriste ;
k)
la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris en lui fournissant des informations ou des moyens matériels, ou toute forme de financement de ses activités, en ayant connaissance que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe.
Aux fins du présent paragraphe, on entend par “groupe terroriste”, l’association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps, et agissant de façon concertée en vue de commettre des actes terroristes. Les termes “association structurée” désignent une association qui ne s’est pas constituée par hasard pour commettre immédiatement un acte terroriste et qui n’a pas nécessairement de rôles formellement définis pour ses membres, de continuité dans sa composition ou de structure élaborée.
4.   La liste à l’annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits. Les personnes, groupes et entités identifiés par le Conseil de sécurité des Nations unies comme liées au terrorisme et à l’encontre desquelles il a ordonné des sanctions peuvent être incluses dans la liste.
Aux fins du présent paragraphe, on entend par “autorité compétente”, une autorité judiciaire, ou, si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence dans le domaine couvert par le présent paragraphe, une autorité compétente équivalente dans ce domaine.
[...]
6.   Les noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié. »
Le règlement (CE) n
o
2580/2001
Considérant qu’un règlement était nécessaire afin de mettre en œuvre, au niveau de l’Union européenne, les mesures décrites dans la position commune 2001/931, le Conseil a adopté le règlement (CE) n
o
2580/2001, du 27 décembre 2001, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (
JO 2001, L 344, p. 70
, et rectificatif
JO 2010, L 52, p. 58
).
L’article 2 de ce règlement prévoit :
« 1.   À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6 :
a)
tous les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques appartenant à, en possession de ou détenus par une personne physique ou morale, un groupe ou une entité inclus dans la liste visée au paragraphe 3, sont gelés ;
b)
les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques ne doivent pas être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisés au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3 ;
2.   À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6, il est interdit de fournir des services financiers aux personnes physiques ou morales, groupes ou entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3 ou au bénéfice de ces personnes, groupes ou entités.
3.   Le Conseil, statuant à l’unanimité, établit, révise et modifie la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels le présent règlement s’applique, conformément aux dispositions de l’article 1
er
, paragraphes 4, 5 et 6, de la position commune [2001/931]. Cette liste mentionne :
i)
les personnes physiques commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation ;
ii)
les personnes morales, groupes ou entités commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation ;
iii)
les personnes morales, groupes ou entités détenus ou contrôlés par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii) ou
iv)
les personnes physiques ou morales, groupes ou entités agissant pour le compte ou sous les ordres d’une ou de plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii). »
Les antécédents du litige et les actes litigieux
Aux points 1 à 7, 56 à 61 et 81 à 93 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a effectué un résumé du cadre factuel à l’origine du litige porté devant lui. Pour ce qui concerne l’examen du présent pourvoi, il convient d’en retenir ce qui suit.
Le 2 mai 2002, le Conseil a adopté la position commune 2002/340/PESC, portant mise à jour de la position commune 2001/931 (
JO 2002, L 116, p. 75
). L’annexe de la position commune 2002/340 a mis à jour la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les mesures restrictives prévues par la position commune 2001/931 (ci-après la « liste litigieuse ») et y a inséré notamment le nom du Kurdistan Workers’ Party (PKK), identifié comme suit : « Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) ». Le même jour, le Conseil a adopté la décision 2002/334/CE mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 et abrogeant la décision 2001/927/CE (
JO 2002, L 116, p. 33
). Dans cette décision, le nom du PKK est inscrit sur la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
2580/2001 dans les mêmes termes que ceux employés dans la liste litigieuse.
L’inscription du PKK sur cette liste a été maintenue, notamment, par les actes litigieux. Depuis le 2 avril 2004, la liste litigieuse mentionne, s’agissant du PKK, le « Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) (également connu sous le nom de “KADEK” ; également connu sous le nom de “KONGRA-GEL”) ».
Dans les exposés des motifs relatifs aux règlements d’exécution n
os
125/2014 et 790/2014 (ci-après les « actes de 2014 »), le Conseil a décrit le PKK comme étant une entité impliquée dans des actes de terrorisme et qui, à partir de l’année 1984, avait commis de nombreux actes de cette nature, causant la mort de plus de 30000 citoyens turcs et étrangers.
Le Conseil a indiqué que les activités terroristes du PKK continuaient, nonobstant un certain nombre de cessez-le-feu que ce dernier avait déclarés unilatéralement, notamment, depuis l’année 2009. À cet égard, le Conseil a précisé que les actes de terrorisme commis par le PKK comprenaient des attentats à la bombe, des attaques à la roquette, l’utilisation d’explosifs, l’assassinat et l’enlèvement de citoyens turcs et de touristes étrangers, la prise d’otage, des attaques contre les forces de sécurité turques et des affrontements armés avec celles-ci, des attaques contre des installations pétrolières, des transports publics, des installations diplomatiques, culturelles et commerciales turques dans différents pays, l’extorsion visant des citoyens turcs vivant à l’étranger, ainsi que d’autres actes criminels visant à financer ses activités. À titre d’exemple, le Conseil a dressé une liste de 69 incidents, survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011. Par la suite, le Conseil a qualifié ces actes, qu’il attribue au PKK, d’« actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
Le Conseil a ajouté que le PKK avait fait l’objet de trois décisions nationales, dont la première avait été adoptée le 29 mars 2001 par le Secretary of State for the Home Department (ministre de l’Intérieur, Royaume-Uni, ci-après, le « ministre de l’Intérieur »), prise sur le fondement de l’UK Terrorism Act 2000 (loi du Royaume-Uni de 2000 sur le terrorisme), telle que complétée par une décision du 14 juillet 2006, entrée en vigueur le 14 août 2006, considérant que « KADEK » et « KONGRA-GEL » constituaient d’autres appellations du PKK (ci-après la « décision du ministre de l’Intérieur de 2001 »). Par cette décision, le ministre de l’Intérieur a, eu égard à la perpétration d’actes de terrorisme par le PKK et à la participation de ce dernier à de tels actes, interdit le PKK en tant qu’organisation impliquée dans des actes de terrorisme. Le Conseil a précisé que ladite décision était réexaminée régulièrement par une commission gouvernementale nationale.
Les deux autres décisions nationales ont été adoptées par le gouvernement des États-Unis d’Amérique. Il s’agit, d’une part, de la décision qualifiant le PKK d’« organisation terroriste étrangère », en application de la section 219 de l’US Immigration and Nationality Act (loi des États-Unis relative à l’immigration et à la nationalité), tel que modifié, et, d’autre part, de la décision qualifiant le PKK de « terroriste mondial spécialement désigné », en application de l’Executive Order n
o
13224 (décret présidentiel n
o
13224) (ci-après, ensemble, les « décisions des autorités des États-Unis »). S’agissant de ces décisions des autorités des États-Unis, le Conseil a relevé que celle qualifiant le PKK d’« organisation terroriste étrangère » était susceptible de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, tandis que celle qualifiant le PKK de « terroriste mondial spécialement désigné » pouvait donner lieu à la fois à un contrôle administratif et à un contrôle juridictionnel.
Dans ces conditions, le Conseil a considéré que les trois décisions nationales visées aux deux points précédents avaient été adoptées par des « autorités compétentes », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931. Le Conseil a, par ailleurs, relevé que ces trois décisions nationales demeuraient en vigueur et a considéré que les motifs qui avaient justifié l’inscription initiale du PKK sur la liste litigieuse restaient valables.
Dans les exposés des motifs relatifs aux décisions litigieuses et aux règlements litigieux adoptés entre les années 2015 et 2017 (ci-après les « actes de 2015 à 2017 »), le Conseil a relevé que le maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse était fondé sur des décisions adoptées par trois autorités compétentes, notamment la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 et les décisions des autorités des États-Unis, faisant l’objet respectivement des annexes A et C de ces exposés des motifs. À cet égard, il a souligné, tout d’abord, avoir examiné, de manière autonome, les informations figurant dans ces décisions et que, selon ses constatations, chacune desdites décisions contenait des raisons suffisantes pour justifier l’inscription du PKK, au niveau de l’Union, sur la liste litigieuse.
Ensuite, le Conseil a indiqué que, selon la jurisprudence du Tribunal, tant le ministre de l’Intérieur que les autorités des États-Unis peuvent être considérés respectivement en tant qu’« autorité compétente », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, tout en précisant qu’il avait vérifié que les éléments factuels sur lesquels se fondaient les mêmes décisions relevaient des notions d’« actes de terrorisme » et de « groupe terroriste » et qu’elles demeuraient en vigueur. Enfin, le Conseil a précisé qu’il ne disposait d’aucun élément qui militait en faveur du retrait de l’inscription du PKK de la liste litigieuse et que les raisons ayant justifié l’inscription de cette organisation sur cette liste demeuraient d’actualité, de telle sorte que cette inscription devait être maintenue.
Les exposés des motifs relatifs aux actes de 2015 à 2017 contenaient en annexe, pour chaque décision nationale, une description de la définition de la notion de « terrorisme » dans le droit national, une description des procédures administratives et juridictionnelles nationales applicables, un résumé de l’historique procédural et des suites réservées à la décision nationale en question, un résumé des conclusions auxquelles étaient arrivées les autorités compétentes à l’égard du PKK, une description des faits sur lesquels ces autorités compétentes s’étaient fondées et la constatation que ces faits constituaient des « actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
À l’annexe A des exposés des motifs des actes de 2015 à 2017, le Conseil a relevé que la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 avait interdit le PKK dès lors qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que ce dernier commettait, ou participait à, des « actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931. Par la décision du 3 décembre 2014 (ci-après la « décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014 »), ce ministre avait rejeté une demande de retrait de l’interdiction du PKK, en se fondant sur des attaques terroristes récentes qui, selon ledit ministre, avaient été commises par le PKK et indiquaient que le PKK était toujours impliqué dans des « actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
À l’annexe C de ces exposés des motifs, qui concerne les décisions des autorités des États-Unis, le Conseil a indiqué que le rapport annuel de 2013 concernant le terrorisme, établi par le ministère des Affaires étrangères des États-Unis, contenait les motifs concrets sur la base desquels la décision de désigner le PKK en tant qu’« organisation terroriste étrangère » avait été prise et maintenue.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1
er
mai 2014, le PKK a introduit un recours tendant, dans le dernier état de ses écritures, à l’annulation des actes litigieux en tant qu’ils le concernent, cette organisation ayant adapté ses conclusions en cours de procédure, au fur et à mesure que l’un des actes litigieux abrogeait et remplaçait le précédent.
La Commission européenne et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord ont été admis à intervenir dans le cadre de la procédure devant le Tribunal au soutien des conclusions du Conseil.
À l’appui de son recours tendant à l’annulation des actes litigieux, le PKK soulevait, en substance, huit moyens. Le Tribunal s’est limité à examiner le septième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation. Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que ce moyen était fondé et a, partant, annulé les actes litigieux en tant qu’ils concernent le PKK.
Dans le cadre de l’examen du septième moyen, le Tribunal a tout d’abord rappelé qu’il convenait de distinguer les actes par lesquels le nom d’une personne ou d’une entité a été inscrit initialement sur une liste de gel des fonds, lesquels sont régis par l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, des actes de maintien de ce nom sur cette liste, lesquels sont régis par l’article 1
er
, paragraphe 6, de cette position commune.
Le Tribunal a ensuite jugé que les actes de 2014 et les actes de 2015 à 2017 n’étaient pas motivés à suffisance de droit.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
Par décisions du président de la Cour des 13 et 20 mai 2019, le Royaume des Pays-Bas et la République française ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
Le Conseil et le Royaume-Uni demandent à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué ;
–
de statuer définitivement sur les questions faisant l’objet du présent pourvoi et de rejeter le recours formé par le PKK, et
–
de condamner le PKK aux dépens exposés par le Conseil dans le cadre du présent pourvoi et de l’affaire T‑316/14.
La Commission demande à la Cour d’accueillir le pourvoi.
La République française demande à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué et
–
de statuer définitivement sur les questions faisant l’objet du pourvoi du Conseil et de rejeter le recours du PKK.
Le PKK demande à la Cour :
–
de rejeter dans son intégralité le pourvoi introduit par le Conseil ;
–
de confirmer l’arrêt du Tribunal ;
–
de condamner le Conseil aux dépens qu’il a exposés dans le cadre du présent pourvoi et de confirmer l’arrêt attaqué dans la mesure où il condamne le Conseil aux dépens de l’instance devant le Tribunal, et
–
à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal afin que celui-ci statue sur les autres moyens soulevés par le PKK dans le cadre de son recours en annulation.
Sur le pourvoi
À l’appui de son pourvoi, le Conseil soulève sept moyens.
Par le premier moyen du pourvoi, le Conseil conteste les considérations du Tribunal selon lesquelles les décisions litigieuses sont des décisions de maintien relevant exclusivement de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931.
Les deuxième à cinquième moyens du pourvoi visent les motifs de l’arrêt attaqué relatifs aux actes de 2014. Le deuxième moyen est tiré de ce que le Tribunal aurait jugé à tort que les décisions des autorités des États-Unis ne pouvaient servir de fondement à l’inscription initiale du PKK sur la liste litigieuse. Le troisième moyen vise les motifs de l’arrêt attaqué selon lesquels le Conseil a méconnu son obligation de motivation en ce qu’il n’a pas exposé les raisons pour lesquelles les décisions nationales constituaient des décisions adoptées par une « autorité compétente », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931. Par le quatrième moyen, le Conseil conteste les considérations du Tribunal selon lesquelles, eu égard à la déclaration unilatérale du PKK d’un certain nombre de cessez-le-feu et aux négociations de paix entreprises avec le gouvernement turc, il était tenu de fonder le maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse sur des éléments plus récents. Le cinquième moyen vise les motifs de l’arrêt attaqué selon lesquels le Conseil a méconnu son obligation de motivation en ce qui concerne les 69 incidents sur lesquels cette institution avait fondé la persistance du risque d’une participation du PKK à des activités terroristes.
Les sixième et septième moyens du pourvoi visent les considérations du Tribunal portant sur les actes de 2015 à 2017. Le sixième moyen est tiré de ce que le Tribunal aurait considéré à tort que le Conseil ne pouvait établir, dans le cadre de la motivation afférente à ces actes, la persistance du risque que le PKK participe à des activités terroristes en faisant référence à des décisions de réexamen des décisions nationales sur lesquelles l’inscription initiale du nom de cette organisation sur la liste litigieuse avait été fondée. Par le septième moyen, le Conseil conteste les considérations du Tribunal selon lesquelles la lettre du Conseil du 27 mars 2015, par laquelle il avait notifié au PKK l’exposé des motifs afférents au règlement d’exécution n
o
2015/513 et à la décision 2015/521 tout en répondant, dans cette lettre, à des arguments présentés par le PKK au cours de la procédure ayant conduit à l’adoption de ce règlement et de cette décision, ne pouvait être prise en compte en tant qu’élément de la motivation dudit règlement et de ladite décision.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
Le premier moyen vise les points 52 à 54, 103 et 104 de l’arrêt attaqué, auxquels le Tribunal a considéré, en substance, que les actes litigieux relevaient exclusivement de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931. Selon le Conseil, soutenu par la République française et le Royaume-Uni ainsi que par la Commission, ces actes relevaient également de l’article 1
er
, paragraphe 4, de cette position commune. Partant, le Tribunal aurait dû examiner leur légalité également au regard de cette dernière disposition.
Le PKK conteste cette argumentation et conclut au rejet du premier moyen.
Appréciation de la Cour
Selon une jurisprudence constante de la Cour, il convient de distinguer les actes par lesquels le nom d’une personne ou d’une entité est inscrit initialement sur une liste de gel des fonds, qui sont régis par l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, des actes par lesquels son nom est maintenu sur cette liste, qui sont régis par l’article 1
er
, paragraphe 6, de cette position commune (voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, points
à
, et Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, points
à
, ainsi que du 20 juin 2019, K.P.,
C‑458/15
,
EU:C:2019:522
, points
à
).
Partant, en examinant les décisions litigieuses, par lesquelles le PKK a été maintenu sur la liste litigieuse, exclusivement à la lumière de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
Il s’ensuit que le premier moyen de pourvoi doit être écarté comme étant non fondé.
Sur les troisième et cinquième moyens
Les troisième et cinquième moyens du pourvoi, qu’il convient d’examiner ensemble, sont dirigés contre les points 67, 68, 77 et 78 de l’arrêt attaqué, dans lesquels le Tribunal a jugé que les actes de 2014 étaient entachés d’un défaut de motivation en ce qu’ils étaient fondés sur la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 et les décisions des autorités des États-Unis ainsi que sur une liste de 69 incidents survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011.
S’agissant, plus particulièrement, de la décision du ministre de l’Intérieur de 2001, le Tribunal a relevé, au point 68 de l’arrêt attaqué, que les exposés des motifs afférents aux actes de 2014 ne contenaient aucune description des motifs sous-tendant cette décision et ne précisait pas les raisons pour lesquelles le Conseil avait considéré que les faits concernés relevaient de la notion d’« acte de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931, ni les raisons l’ayant amené à considérer que ladite décision constituait une décision d’une « autorité compétente », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de cette position commune. À ce dernier égard, le Tribunal a souligné que le PKK avait remis en cause cette qualification au cours de la procédure devant le Tribunal.
En ce qui concerne la liste de 69 incidents survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011, le Tribunal a considéré, aux points 77 et 78 de l’arrêt attaqué, que, le PKK ayant contesté au cours de la procédure devant le Tribunal la réalité matérielle de certains de ces incidents, leur imputabilité au PKK ou les circonstances dans lesquelles ils auraient été commis, il incombait au Conseil d’établir, dans le cadre de la motivation afférente aux actes de 2014, le bien-fondé des faits allégués et au Tribunal de vérifier l’exactitude matérielle de ces faits. Or, selon le Tribunal, les informations figurant dans les exposés des motifs des actes de 2014 ne lui permettaient pas d’exercer son contrôle, dès lors que ces exposés des motifs ne contenaient aucune indication relative aux éléments sur lesquels le Conseil s’était fondé pour conclure que les incidents en question avaient été établis, étaient imputables au PKK et satisfaisaient aux critères fixés à l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
Argumentation des parties
Le Conseil, soutenu par la République française et le Royaume-Uni ainsi que par la Commission, fait valoir que, aux points 67 et 68 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que le Conseil était tenu de faire état, dans les exposés des motifs des actes de 2014, des raisons l’ayant amené à estimer que la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 et les décisions des autorités des États-Unis constituaient des décisions d’autorités compétentes, au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, et portaient sur des « actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de cette position commune. Le Conseil estime que, ce faisant, le Tribunal lui a imposé une exigence qui n’est pas prévue à l’article 1
er
, paragraphe 4, de celle-ci.
Selon le Conseil, c’est également à tort que le Tribunal a relevé, aux points 77 et 78 de l’arrêt attaqué, un défaut de motivation en ce qui concerne les 69 incidents survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011. Cette institution fait valoir que, afin de satisfaire à l’obligation de motivation, il est suffisant qu’elle indique les éléments retenus à l’égard de la personne ou de l’entité concernée dans les exposés des motifs, afin que celle-ci soit en mesure de comprendre les raisons pour lesquelles son nom a été maintenu sur la liste de gel de fonds, sans être tenue d’établir le bien-fondé des faits allégués ni d’exposer en détail l’ensemble de son raisonnement dans les exposés des motifs. La preuve du comportement allégué relèverait de la légalité des motifs sur lesquels est fondé l’acte en cause et non pas de l’obligation de motivation.
Le PKK conclut au rejet des troisième et cinquième moyens. Selon lui, le Tribunal a considéré à juste titre que le Conseil était tenu d’exposer, dans les exposés des motifs des actes de 2014, les raisons pour lesquelles il avait considéré que les décisions nationales sur lesquelles l’inscription initiale de son nom avait été fondée constituaient des « décisions d’autorités compétentes », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, et que ces décisions portaient sur des « actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de cette position commune. En outre, le Conseil aurait dû préciser les raisons pour lesquelles les 69 incidents visés dans ces exposés des motifs constituaient également de tels actes, imputables au PKK. En particulier, dans le cadre de l’exposé des motifs du règlement n
o
790/2014, le Conseil aurait dû tenir compte des griefs que le PKK avait développés, à cet égard, dans le cadre de son recours contre le règlement n
o
125/2014.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de constater que les troisième et cinquième moyens du pourvoi ont, en substance, trait à la portée de l’obligation de motivation incombant au Conseil en ce qui concerne les actes de 2014, par lesquels celui-ci a maintenu l’inscription du PKK sur la liste litigieuse. Or, il résulte de la jurisprudence citée au point 37 du présent arrêt que l’article 1
er
de la position commune 2001/931 établit une distinction entre, d’une part, l’inscription initiale sur une liste de gel de fonds d’une personne ou d’une entité, laquelle est visée à l’article 1
er
, paragraphe 4, de cette position commune, et, d’autre part, le maintien sur ladite liste de cette personne ou de cette entité, faisant déjà l’objet d’une inscription sur celle-ci, lequel est visé à l’article 1
er
, paragraphe 6, de ladite position commune. Contrairement à ce que soutient le Conseil, les conditions auxquelles est subordonné un tel maintien sont donc uniquement celles prévues à l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, et, même si l’argumentation des parties fait référence à l’article 1
er
, paragraphes 3 et 4, de cette position commune, c’est uniquement à l’aune du paragraphe 6 de cet article 1
er
qu’il y a lieu d’examiner la portée de l’obligation de motivation incombant au Conseil.
Selon une jurisprudence constante de la Cour, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise aux fins d’en apprécier le bien-fondé et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa,
C‑539/10 P et C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, point
, ainsi que du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
La motivation ainsi requise doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de cet acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par ledit acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est notamment pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents ni qu’elle réponde de manière détaillée aux considérations formulées par l’intéressé lors de sa consultation avant l’adoption du même acte, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Par conséquent, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa,
C‑539/10 P et C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, points
à
; du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, points
et
, ainsi que du 31 janvier 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Conseil,
C‑225/17 P
,
EU:C:2019:82
, point
, et jurisprudence citée).
En ce qui concerne, plus particulièrement, les actes portant décision de maintien sur une liste de gel de fonds, tels que les actes de 2014, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre d’un réexamen effectué au titre de l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, le Conseil peut maintenir la personne ou l’entité concernée sur cette liste s’il conclut à la persistance du risque de l’implication de celle-ci dans des activités terroristes ayant justifié son inscription initiale sur ladite liste, ce maintien constituant ainsi, en substance, le prolongement de l’inscription initiale de la personne ou de l’entité concernée sur cette liste. À cet effet, le Conseil est tenu de vérifier si, depuis cette inscription initiale ou le précédent réexamen, la situation factuelle n’a pas changé de telle manière qu’elle ne permet plus de tirer la même conclusion concernant l’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes (voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, points
et
ainsi que jurisprudence citée, et du 20 juin 2019, K.P.,
C‑458/15
,
EU:C:2019:522
, point
).
Dans le cadre de la vérification de la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, le sort ultérieurement réservé à la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale de cette personne ou de cette entité sur la liste de gel de fonds doit être dûment pris en considération, en particulier l’abrogation ou le retrait de cette décision nationale en raison de faits ou d’éléments nouveaux ou d’une modification de l’appréciation de l’autorité nationale compétente (arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
En outre, le seul fait que la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale demeure en vigueur peut, à la lumière du temps écoulé et en fonction de l’évolution des circonstances de l’espèce, ne pas suffire pour conclure à la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes. Dans une telle situation, le Conseil est tenu de fonder le maintien de cette personne ou de cette entité sur ladite liste sur une appréciation actualisée de la situation, tenant compte d’éléments plus récents, démontrant que ce risque subsiste. À cet effet, le Conseil peut s’appuyer sur des éléments récents tirés non seulement de décisions nationales adoptées par des autorités compétentes, mais également d’autres sources et, partant, également sur ses propres appréciations (voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, points
,
et
; Conseil/Hamas,
C‑79/15 P
,
EU:C:2017:584
, points
et
, ainsi que du 20 juin 2019, K.P.,
C‑458/15
,
EU:C:2019:522
, points
,
et
).
À cet égard, il convient de préciser que, s’agissant des actes portant maintien de l’inscription d’une personne ou d’une entité sur la liste de gel de fonds litigieuse, le juge de l’Union est tenu de vérifier, d’une part, le respect de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE et, partant, le caractère suffisamment précis et concret des motifs invoqués ainsi que, d’autre part, le point de savoir si ces motifs sont étayés, ce qui implique que ce juge s’assure, au titre du contrôle de la légalité au fond de ces motifs, que ces actes reposent sur une base factuelle suffisamment solide et vérifie les faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend lesdits actes (voir en ce sens, notamment, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, points
et
, ainsi que du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
).
S’agissant de ce dernier contrôle, la personne ou l’entité concernée peut, dans le cadre du recours introduit contre son maintien sur la liste de gel de fonds litigieuse, contester l’ensemble des éléments sur lesquels le Conseil s’appuie afin de démontrer la persistance du risque de son implication dans des activités terroristes, indépendamment de la question de savoir si ces éléments sont tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente ou d’autres sources. En cas de contestation, il appartient au Conseil d’établir le bien-fondé des faits allégués et au juge de l’Union de vérifier l’exactitude matérielle de ceux-ci (arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
et jurisprudence citée).
Par ailleurs, s’il n’appartient qu’en cas de contestation à l’autorité compétente de l’Union d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, cette personne ou cette entité ne saurait être tenue, aux fins de cette contestation, d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé de ces motifs (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, point
).
Cela étant, il importe de souligner que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits comme constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (voir, en ce sens, arrêts du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil,
C‑548/09 P
,
EU:C:2011:735
, point
, et du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
).
Il résulte de ce qui précède que, pour satisfaire à l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE, il incombait, en l’espèce, au Conseil de fournir des motifs suffisamment précis et concrets pour permettre au PKK de connaître les motifs invoqués aux fins du maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse par les actes de 2014 et au Tribunal d’exercer son contrôle. Toutefois, contrairement à ce que le Tribunal a jugé aux points 68, 77 et 78 de l’arrêt attaqué, le Conseil n’était pas tenu d’établir, dans le cadre de la motivation afférente à ces actes, la matérialité des faits sous-tendant les motifs invoqués aux fins du maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse ni de procéder, dans le cadre de cette motivation, à la qualification juridique de ces faits au regard de l’article 1
er
, paragraphes 3 et 4, de la position commune 2001/931. En effet, la preuve ainsi exigée par le Tribunal relève, selon la jurisprudence rappelée aux points 52 à 55 du présent arrêt, non pas de l’obligation de motivation, mais de la légalité au fond desdits actes, question étrangère au septième moyen en première instance qui a été accueilli dans l’arrêt attaqué.
Il s’ensuit que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 68, 77 et 78 de l’arrêt attaqué, que le Conseil a méconnu son obligation de motivation en ce que les exposés des motifs des actes de 2014 font référence à la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 et à une liste de 69 incidents survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011.
Or, conformément à une jurisprudence constante, si les motifs d’une décision du Tribunal révèlent une violation du droit de l’Union, mais que le dispositif de celle-ci apparaît fondé pour d’autres motifs de droit, une telle violation n’est pas de nature à entraîner l’annulation de cette décision (arrêt du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
, point
). Dès lors, il convient de vérifier, en outre, si cette erreur de droit dont est entaché l’arrêt attaqué est de nature à invalider la conclusion retenue par le Tribunal au point 80 de ce dernier ou si, en revanche, il résulte des éléments du dossier que les actes de 2014 étaient en tout état de cause entachés d’un défaut de motivation.
À cet égard, il ressort des exposés des motifs des actes de 2014, tels que résumés aux points 11 à 15 du présent arrêt, que, aux fins du maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse, le Conseil s’est fondé, compte tenu de l’historique des activités terroristes du PKK depuis l’année 1984 et des cessez-le-feu déclarés unilatéralement par celui-ci notamment depuis l’année 2009, sur le fait que la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 ayant servi de fondement à l’inscription initiale du PKK sur cette liste demeurait en vigueur et, en particulier, sur une liste de 69 incidents survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011 dont le Conseil estimait qu’ils constituaient des « actes de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931, imputables au PKK.
S’agissant de la décision du ministre de l’Intérieur de 2001, qui a initialement servi de fondement à cette inscription, il ressort de ces exposés des motifs que le Conseil a constaté que celle-ci avait été adoptée par une autorité compétente, au sens de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, qu’elle faisait l’objet de contrôles réguliers par un comité gouvernemental du Royaume-Uni et qu’elle demeurait en vigueur. Partant, le Conseil a précisé qu’il a effectué l’examen requis au titre de la jurisprudence rappelée aux points 49 et 50 du présent arrêt et qu’il a conclu que le sort ultérieur de cette décision n’indique pas de changement tel que celui visé à ces points du présent arrêt. Or, ces motifs sont suffisamment précis et concrets pour permettre au PKK de connaître les raisons pour lesquelles le Conseil a, notamment, appuyé son maintien sur la liste litigieuse sur cette décision et au Tribunal d’exercer son contrôle à cet égard.
En ce qui concerne la liste de 69 incidents survenus entre le 14 novembre 2003 et le 19 octobre 2011, le Conseil a mentionné dans les exposés des motifs afférents aux actes de 2014, notamment, 17 incidents, survenus entre le 17 janvier 2010 et le 19 octobre 2011, qui, selon cette institution, étaient non seulement postérieurs aux cessez-le-feu déclarés unilatéralement par le PKK depuis 2009, mais également suffisamment récents pour fonder le maintien de l’inscription de cette organisation notamment sur la liste litigieuse aux mois de février et de juillet 2014. S’agissant de ces 17 incidents les plus récents, le Conseil en a précisé la date exacte, la ville ou la province où ils sont survenus, la nature ainsi que le nombre et la qualité des victimes.
Or, contrairement à ce que le Tribunal a jugé aux points 68, 77 et 78 de l’arrêt attaqué, ce faisant, les exposés des motifs afférents aux actes de 2014 permettaient au PKK de connaître les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil avait considéré que, nonobstant les cessez-de-feux déclarés unilatéralement depuis l’année 2009, le risque d’une implication de cette organisation dans des activités terroristes persistait. Ainsi, les éléments figurant dans ces exposés des motifs étaient suffisants pour mettre le PKK en mesure de comprendre ce qui lui était reproché (voir, par analogie, arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa,
C‑539/10 P et C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, points
et
, ainsi que du 20 juin 2019, K.P.,
C‑458/15
,
EU:C:2019:522
, points
et
).
Il convient d’ajouter que, si le Tribunal a relevé, aux points 68, 77 et 78 de l’arrêt attaqué, que le PKK avait présenté des arguments visant à contester la décision du ministre de l’Intérieur de 2001 et les 69 incidents mentionnés dans les exposés des motifs afférents aux actes de 2014, il ressort de ces points 77 et 78 ainsi que de l’argumentation du PKK résumée au point 45 du présent arrêt que cette argumentation vise à contester la réalité des faits mentionnés ainsi que leur qualification juridique, ce qui tend non pas à établir une violation par le Conseil de son obligation de motivation, mais à contester la légalité au fond de ces actes et à déclencher ainsi l’obligation pour le Conseil d’établir le bien-fondé des motifs invoqués.
Dans la mesure où le Tribunal a estimé, au point 78 de l’arrêt attaqué, que la brièveté des informations contenues dans les exposés des motifs des actes de 2014 ne lui permettait pas d’exercer son contrôle juridictionnel à l’égard des incidents contestés par le PKK, dès lors que ces exposés ne contiennent aucune indication des éléments sur lesquels le Conseil s’est fondé pour conclure que les incidents en question avaient été établis, étaient imputables au PKK et satisfaisaient aux critères de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931, il importe de relever qu’il résulte de la jurisprudence rappelée aux points 53 à 55 du présent arrêt que le contrôle de la légalité au fond qui incombe ainsi au Tribunal doit être effectué à l’aune non seulement des éléments figurant dans les exposés des motifs des actes litigieux, mais également de ceux que le Conseil fournit, en cas de contestation, au Tribunal pour établir le bien-fondé des faits allégués dans ces exposés.
Partant, l’erreur de droit relevée au point 56 du présent arrêt est de nature à invalider la conclusion retenue par le Tribunal au point 80 de l’arrêt attaqué.
Dès lors, il convient d’accueillir le cinquième moyen du pourvoi ainsi que le troisième moyen de celui-ci, en tant que ce dernier vise les considérations du Tribunal concernant la décision du ministre de l’Intérieur de 2001.
Il s’ensuit que la demande d’annulation de l’arrêt attaqué doit être accueillie en tant que le Tribunal a annulé les actes de 2014 pour défaut de motivation, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les erreurs de droit alléguées dans le cadre des deuxième et quatrième moyens du pourvoi ni sur les arguments développés dans le cadre du troisième moyen du pourvoi, qui consistent à contester les considérations du Tribunal concernant les décisions des autorités des États-Unis.
Sur les sixième et septième moyens
Les sixième et septième moyens du pourvoi, qu’il convient d’examiner ensemble, sont dirigés contre les points 95 à 98, 103 à 106 et 110 à 114 de l’arrêt attaqué, dans lesquels le Tribunal a jugé que les actes de 2015 à 2017 étaient entachés d’un défaut de motivation.
Aux points 95 à 98 et 103 à 106 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé, en substance, que le Conseil a méconnu son obligation de motivation en ce que les exposés des motifs afférents aux actes de 2015 à 2017 font référence à la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014 et au maintien, après réexamen, de la décision du gouvernement des États-Unis de désigner le PKK en tant qu’« organisation terroriste étrangère ». S’agissant, notamment, de la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014, le Tribunal a estimé que le Conseil ne pouvait se fonder sur cette dernière décision nationale aux fins du maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse, sans avoir examiné et cherché à établir le bien-fondé des faits allégués, ce dont ces exposés des motifs n’avaient toutefois pas fait état. En outre, le Conseil n’y aurait pas non plus indiqué les raisons pour lesquelles il considérait que ladite décision nationale permettait de conclure à suffisance de droit que le risque d’implication du PKK dans des activités terroristes subsistait. Dans ce contexte, le Tribunal a, par ailleurs, relevé que le PKK avait contesté les incidents visés dans la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014, dans son mémoire en adaptation de son recours devant le Tribunal, du 26 mai 2015.
En outre, le Tribunal a considéré, aux points 110 à 114 de l’arrêt attaqué, que le Conseil n’avait pas répondu à suffisance de droit aux arguments que le PKK avait présentés, dans une lettre du 6 mars 2015, au cours de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision 2015/521 et du règlement d’exécution n
o
2015/513. Selon le Tribunal, la précision figurant dans les exposés des motifs afférents aux actes de 2015 à 2017, dans lesquels le Conseil a indiqué qu’il avait cherché en vain s’il existait des éléments en sa possession qui militaient en faveur du retrait du nom du PKK de la liste litigieuse, est insuffisante à cet égard. En outre, le Tribunal a considéré que la lettre du Conseil du 27 mars 2015, par laquelle l’exposé des motifs afférents à cette décision et à ce règlement avait été notifié au PKK, ne pouvait remédier à cette insuffisance de motivation. D’une part, cette lettre aurait été postérieure à l’adoption de ladite décision et dudit règlement. D’autre part, le Tribunal a relevé que, si ladite lettre indiquait que l’existence de groupes kurdes combattant le groupe « État islamique » n’affectait pas l’appréciation du Conseil quant à la persistance du risque d’implication du PKK dans des activités terroristes, cette institution aurait omis de préciser les éléments l’ayant conduit à conclure à la persistance de ce risque.
Argumentation des parties
Par les sixième et septième moyens du pourvoi, le Conseil, soutenu par la République française et le Royaume-Uni ainsi que par la Commission, fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, d’une part, aux points 95 à 99 et 103 à 109 de l’arrêt attaqué, que la motivation des actes de 2015 à 2017 était insuffisante en ce que les exposés des motifs afférents à ces actes étaient fondés sur les décisions nationales adoptées par les autorités du Royaume-Uni et les décisions des autorités des États-Unis portant réexamen des décisions de ces autorités ayant servi de fondement à l’inscription initiale du PKK sur la liste litigieuse. Selon le Conseil, cette erreur de droit trouve son origine dans la circonstance que le Tribunal a fondé son appréciation, à tort, exclusivement sur l’article 1
er
, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, alors qu’il aurait dû appliquer l’article 1
er
, paragraphe 4, de cette position commune à ces décisions nationales de réexamen. Dans ces conditions, le Conseil estime qu’il n’était pas tenu de vérifier les faits sous-tendant lesdites décisions nationales ni de produire des éléments visant à établir le bien-fondé desdits faits lesquels auraient dû être contestés devant le juge national. D’autre part, le Conseil met en cause les points 110 à 114 de l’arrêt attaqué, en ce que le Tribunal y a considéré que le Conseil n’avait pas répondu à suffisance de droit aux arguments que le PKK avait présentés au cours de la procédure devant lui. Il soutient, à cet égard, que sa lettre du 27 mars 2015, qui était jointe à l’exposé des motifs de la décision 2015/521 et du règlement d’exécution n
o
2015/513, répondait suffisamment à ces arguments.
Le PKK soutient que l’intégralité des éléments sur lesquels le Conseil s’est fondé afin de démontrer la persistance du risque de son implication dans des activités terroristes peut être contestée devant le juge de l’Union, indépendamment de la question de savoir si ces éléments ressortent d’une décision d’une autorité compétente ou d’autres sources. Il n’y aurait pas lieu de distinguer les éléments pouvant être contestés devant, respectivement, le juge de l’Union et les juridictions nationales. En tout état de cause, dans les exposés des motifs des actes de 2015 à 2017, le Conseil n’aurait pas indiqué les raisons pour lesquelles la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014 portait sur un « acte de terrorisme », au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931, alors que les définitions de la notion de « terrorisme » au niveau national et au niveau de l’Union différeraient. S’agissant des considérations figurant aux points 110 à 114 de l’arrêt attaqué, le PKK soutient que toute information ayant trait aux motifs de l’inscription sur une liste de gel de fonds devrait figurer non pas dans la lettre de notification de l’acte en cause, mais dans l’exposé des motifs de cet acte.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, ainsi qu’il ressort de l’examen du premier moyen du pourvoi, le Conseil soutient, à tort, que les actes de 2015 à 2017 relèvent tant de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 que de l’article 1
er
, paragraphe 6, de cette position commune. C’est par conséquent également à tort qu’il fait valoir, sur le fondement de la même argumentation, que le PKK ne peut contester ces actes en ce que ceux-ci se fondent sur les décisions nationales de réexamen visées au point 71 du présent arrêt. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 53 et 54 du présent arrêt, la personne ou l’entité concernée peut, dans le cadre d’un recours introduit contre son maintien sur la liste de gel de fonds, contester l’ensemble des éléments sur lesquels le Conseil s’appuie afin de démontrer la persistance du risque de son implication dans des activités terroristes, indépendamment de la question de savoir si ces éléments sont tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente ou d’autres sources.
Force est toutefois de constater que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 99 et 105 de l’arrêt attaqué, que le Conseil avait méconnu son obligation de motivation en ce que les exposés des motifs des actes de 2015 à 2017 se fondent sur la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014. Contrairement à ce que le Tribunal a jugé à ces points de l’arrêt attaqué, le Conseil n’était pas tenu d’établir, dans le cadre de la motivation afférente à ces actes, la matérialité des faits sous-tendant cette décision de réexamen sur laquelle se fondent les exposés des motifs desdits actes aux fins du maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse ni de procéder, dans le cadre de cette motivation, à la qualification de ces faits au regard de l’article 1
er
, paragraphes 3 et 4, de la position commune 2001/931. En effet, la preuve ainsi exigée par le Tribunal relève, selon la jurisprudence rappelée aux points 52 à 55 du présent arrêt, non pas de l’obligation de motivation, mais de la légalité au fond des mêmes actes, question étrangère au septième moyen en première instance qui a été accueilli dans l’arrêt attaqué.
Or, eu égard à la jurisprudence rappelée au point 58 du présent arrêt, il convient de vérifier, en outre, si cette erreur de droit dont est entaché l’arrêt attaqué est de nature à invalider la conclusion retenue par le Tribunal au point 115 de ce dernier ou si, en revanche, il résulte des éléments du dossier que les actes de 2015 à 2017 étaient en tout état de cause entachés d’un défaut de motivation.
À cet égard, il ressort des exposés des motifs des actes de 2015 à 2017, tels que résumés aux points 16 et 17 du présent arrêt que, aux fins du maintien de l’inscription du PKK sur la liste litigieuse, le Conseil a examiné, de manière autonome, les informations figurant dans la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014 et a, notamment, vérifié que les motifs à la base de cette décision relevaient de la notion d’« actes de terrorisme », au sens de la position commune 2001/931, tout en rappelant la jurisprudence du Tribunal selon laquelle le ministre de l’Intérieur est une « autorité compétente », au sens de cette position commune. Le Conseil y a encore précisé que ladite décision, à l’instar des autres décisions adoptées par trois autorités nationales visées dans lesdits exposés des motifs, était à elle seule suffisante pour maintenir cette inscription du PKK.
En outre, ainsi qu’il ressort des points 18 et 19 du présent arrêt, les exposés des motifs afférents aux actes de 2015 à 2017 ne faisaient pas une simple référence à la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014, mais contenaient, à leur annexe A, une description détaillée de cette décision, précisant, notamment, la portée de la définition de la notion de « terrorisme » au niveau national, sur laquelle ladite décision était fondée, et le fait qu’elle avait été adoptée à la suite d’une procédure de réexamen portant sur la décision du ministre de l’Intérieur de 2001. En particulier, au point 17 de cette annexe A, le Conseil a précisé que, pour conclure que le PKK continuait à être impliqué dans des activités terroristes, la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014 s’était fondée, notamment, sur des actes de terrorisme récents du PKK et avait mentionné, à titre d’exemple, deux attaques prétendument perpétrées par le PKK aux mois de mai et d’août 2014.
À cet égard, il convient de relever que les indications selon lesquelles, « au mois d’août 2014, le PKK a attaqué une installation de production d’énergie solaire en Turquie et a kidnappé trois ingénieurs chinois » étaient insuffisamment précises et concrètes, en ce qu’elles ne précisaient ni la date exacte, ni la ville, ni la province où cette prétendue attaque est survenue. S’agissant de ladite prétendue attaque, le Tribunal a donc pu légitimement conclure, au point 99 de l’arrêt attaqué, à une insuffisance de la motivation.
Toutefois, ce constat quant à la prétendue attaque commise au mois d’août 2014 ne saurait conduire à l’annulation des actes de 2015 à 2017 en raison d’une méconnaissance de l’obligation de motivation, dès lors que les exposés des motifs afférents à ces actes se fondaient également sur d’autres éléments de nature à assurer une motivation suffisante desdits actes. En effet, l’annexe A de ces exposés des motifs faisait également mention, à son point 17, d’une autre attaque commise « le 13 mai [2014], pendant laquelle deux soldats [avaient] été blessés sur le site de construction d’un poste militaire avancé à Tunceli [(Turquie)] » et faisait référence, à son point 18, à un avertissement du PKK, formulé au mois d’octobre 2014, selon lequel le fragile processus de paix dans lequel il était impliqué pourrait être réduit à néant si la République de Turquie n’intervenait pas contre le groupe « État islamique ».
Or, contrairement à ce que le Tribunal a jugé au point 99 de l’arrêt attaqué, ce faisant, les exposés des motifs afférents aux actes de 2015 à 2017 permettaient au PKK de connaître des raisons spécifiques et concrètes ayant amené le Conseil à conclure, en se fondant sur les constatations figurant dans la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014, que le risque de son implication dans des activités terroristes persistait nonobstant le processus de paix entamé. Ainsi, les éléments dûment motivés figurant dans les exposés des motifs étaient suffisants pour mettre le PKK en mesure de comprendre ce qui lui était reproché (voir, par analogie, arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa,
C‑539/10 P et C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, points
et
, ainsi que du 20 juin 2019, K.P.,
C‑458/15
,
EU:C:2019:522
, points
et
).
Dans la mesure où le Tribunal a relevé, au point 103 de l’arrêt attaqué, que le PKK avait présenté des arguments tendant à contester l’imputabilité au PKK des incidents visés dans la décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014, telle que décrite à l’annexe A des actes de 2015 à 2017, ainsi que leur qualification d’actes terroristes au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de la position commune 2001/931, force est de constater que cette argumentation vise à contester la réalité des faits mentionnés ainsi que leur qualification juridique, ce qui tend non pas à établir une violation par le Conseil de son obligation de motivation, mais à contester la légalité au fond de ces actes et à déclencher ainsi l’obligation pour le Conseil d’établir le bien-fondé des motifs invoqués.
Par ailleurs, le Tribunal a considéré, aux points 110 à 114 de l’arrêt attaqué, que l’exposé des motifs afférents à la décision 2015/521 et au règlement d’exécution n
o
2015/513 ne répondait pas de manière suffisante aux arguments présentés par le PKK dans sa lettre du 6 mars 2015. Selon lui, la lettre du Conseil du 27 mars suivant ne pouvait remédier à cette insuffisance, compte tenu de son contenu et dans la mesure où elle avait été notifiée après l’adoption de cette décision et de ce règlement d’exécution. Le PKK soutient, quant à lui, que le Conseil aurait dû répondre à ses arguments, non pas dans une lettre, mais dans l’exposé des motifs lui-même.
Ainsi qu’il a été rappelé au point 48 du présent arrêt, la motivation requise devant être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel celui-ci a été adopté, le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte. Dès lors, il n’est, notamment, pas exigé que la motivation réponde de manière détaillée aux observations formulées par l’intéressé lors de sa consultation avant l’adoption de l’acte en cause, en particulier lorsque cet acte est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard.
En l’espèce, l’exposé des motifs afférents à la décision 2015/521 et au règlement d’exécution n
o
2015/513 a été notifié au PKK par la lettre du Conseil du 27 mars 2015, dans laquelle cette institution a répondu, aux arguments présentés par le PKK dans une lettre du 6 mars 2015.
Or, d’une part, dans la mesure où cet exposé des motifs et cette lettre du Conseil ont été notifiés en même temps au PKK, c’est à tort que le Tribunal a considéré, au point 114 de l’arrêt attaqué, que les précisions figurant dans ladite lettre du Conseil ne pouvaient être prises en considération aux fins de l’appréciation du caractère suffisant de la motivation figurant dans le même exposé des motifs.
D’autre part, il ressort du point 114 de l’arrêt attaqué même que le Conseil avait précisé, dans sa lettre du 27 mars 2015, que l’existence de groupes kurdes combattant le groupe « État islamique » n’affectait pas son appréciation quant à la persistance du risque d’implication du PKK dans des activités terroristes et, partant, que le Conseil avait répondu de manière suffisamment précise et concrète aux arguments présentés dans la lettre du PKK du 6 mars 2015 pour permettre à celui-ci de connaître la justification desdits actes de 2015 et au Tribunal d’exercer son contrôle juridictionnel.
Il convient d’ajouter que, eu égard à l’argumentation du PKK telle que résumée au point 72 du présent arrêt, les précisions figurant dans la lettre du Conseil du 27 mars 2015 doivent être considérées comme faisant partie du contexte de la motivation figurant dans l’exposé des motifs afférents à la décision 2015/521 et au règlement d’exécution n
o
2015/513 et donc comme étant connues par le PKK, au sens de la jurisprudence rappelée au point 48 du présent arrêt. En particulier, les précisions figurant dans cette lettre du Conseil permettaient au PKK de comprendre que la motivation figurant dans cet exposé des motifs avait été adoptée en considération de l’argumentation présentée dans la lettre du 6 mars 2015 et de connaître les motifs précis pour lesquels le Conseil ne l’avait pas retenue.
Certes, le Tribunal a considéré, au point 114 de l’arrêt attaqué, que, au-delà de cette réponse, le Conseil aurait dû préciser les éléments concrets l’ayant conduit à conclure à la persistance de ce risque. Toutefois, force est de constater que, ce faisant, le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a méconnu la portée de l’obligation incombant au Conseil, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 52 à 55 et 83 du présent arrêt, selon laquelle cette institution est tenue de répondre, dans la motivation de la décision en cause, aux considérations formulées par l’intéressé lors de sa consultation avant l’adoption de celle-ci, sans pour autant être tenue d’établir, dans cette motivation même, la matérialité des faits allégués ni d’y procéder à la qualification juridique de ces faits.
Partant, les erreurs de droit relevées aux points 74 et 88 du présent arrêt sont de nature à invalider la conclusion retenue par le Tribunal au point 115 de l’arrêt attaqué.
Eu égard aux considérations qui précèdent, le septième moyen du pourvoi doit être accueilli ainsi que le sixième moyen en ce qui concerne la motivation des actes de 2015 à 2017 fondée sur décision de réexamen du ministre de l’Intérieur de 2014.
Partant, le présent pourvoi doit être déclaré fondé en tant qu’il vise l’annulation de l’arrêt attaqué, dans la mesure où celui-ci a accueilli le recours en annulation des actes de 2015 à 2017 pour défaut de motivation, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les arguments présentés dans le cadre du sixième moyen du pourvoi qui tendent à contester les considérations du Tribunal relatives aux décisions des autorités des États-Unis.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, les points 1 à 11, 13 et 14 du dispositif de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a annulé les actes litigieux, doivent être annulés.
Sur le recours devant le Tribunal
Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque la Cour annule la décision du Tribunal, elle peut soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
Le Tribunal ne s’étant pas prononcé sur les deuxième à sixième et huitième moyens du recours en première instance, la Cour considère que le présent litige n’est pas en état d’être jugé. Il convient, dès lors, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal ainsi que de réserver les dépens.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête :

1)
Les points 1 à 11, 13 et 14 du dispositif de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 15 novembre 2018, PKK/Conseil (
T‑316/14
,
EU:T:2018:788
), sont annulés.

2)
L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne.

3)
Les dépens sont réservés.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.