CELEX: 62018TJ0611
Medicamentos para uso humano
Solicitud de autorización de comercialización de una versión genérica del medicamento Tecfidera
Decisión de la EMA por la que se deniega la solicitud de autorización de comercialización
Decisión anterior de la Comisión en la que se consideraba que el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato no estaba amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm
Excepción de ilegalidad
Admisibilidad
Medicamento de combinación previamente autorizado
Autorización de comercialización posterior de un componente del medicamento de combinación
Apreciación de la existencia de dos autorizaciones globales de comercialización diferentes
Error manifiesto de apreciación

I.

Antecedentes del litigio
La demandante, Pharmaceutical Works Polpharma S.A., es una empresa farmacéutica que desarrolla y comercializa diversos medicamentos, entre los que figuran medicamentos genéricos.
El 9 de agosto de 1994, el Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Instituto Federal de Medicamentos y Productos Sanitarios, Alemania; en lo sucesivo, «BfArM») concedió a Fumapharm AG dos autorizaciones de comercialización para dos dosificaciones de un medicamento denominado Fumaderm. El Fumaderm contiene fumarato de dimetilo o dimetilfumarato (en lo sucesivo, «DMF») y diversas sales de fumarato de etilo (sales de monoetilfumarato; en lo sucesivo, «MEF»). Por una parte, el Fumaderm prae, o Fumaderm inicial, está destinado a administrarse en una fase de inicio de tres semanas para mejorar la tolerancia al tratamiento. Se presenta en forma de comprimidos compuestos, en particular, por 30 mg de DMF, 67 mg de sal de calcio de MEF, 5 mg de sal de magnesio de MEF y 3 mg de sal de zinc de MEF. Por otra parte, el Fumaderm está destinado a administrarse al término de la fase de inicio y se presenta en forma de comprimidos compuestos, en particular, por 120 mg de DMF, 87 mg de sal de calcio de MEF, 5 mg de sal de magnesio de MEF y 3 mg de sal de zinc de MEF. El Fumaderm está indicado para el tratamiento de la psoriasis.
Estas dos autorizaciones de comercialización fueron sucesivamente transmitidas a Almirall Hermal GmbH, a Fumedica AG y, por último, a Biogen Idec. Por otra parte, en octubre de 2003, Fumapharm concedió a Biogen Idec una licencia exclusiva sobre los derechos de desarrollo y comercialización de los productos que contienen DMF y, posteriormente, en 2006, Biogen Idec adquirió Fumapharm.
El 8 de junio de 2011, Biogen Idec Ltd presentó ante la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) una solicitud de autorización de comercialización con arreglo al procedimiento centralizado en el ámbito de la Unión Europea conforme al artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento (CE) n.
o
726/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos (
DO 2004, L 136, p. 1
). El artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
726/2004 establece:
«Cualquier medicamento que no figure en el anexo [del Reglamento n.
o
726/2004] podrá ser objeto de una autorización de comercialización expedida por la [Unión] de conformidad con lo dispuesto en el [citado] Reglamento si: […] el solicitante demuestra que dicho medicamento constituye una innovación significativa desde el punto de vista terapéutico, científico o técnico, o que la concesión de una autorización de conformidad con el [citado] Reglamento presenta para los pacientes o para la salud animal un interés en el ámbito [de la Unión].»
La solicitud mencionada en el apartado 4 anterior se refería a un producto compuesto por DMF y destinado al tratamiento de la esclerosis múltiple. En el escrito que acompañaba dicha solicitud, Biogen Idec mencionó las siguientes circunstancias. En primer lugar, indicó que el DMF era una sustancia activa que no había sido aprobada o evaluada anteriormente como monosustancia, a saber, como componente único de un medicamento, para ninguna indicación. En segundo lugar, subrayó que tenía la intención de presentar una solicitud de autorización de comercialización «completa», es decir, acompañada de todos los datos contemplados en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (
DO 2001, L 311, p. 67
), y, en particular, de los resultados de las pruebas preclínicas y clínicas. En tercer lugar, precisó que era titular de la autorización de comercialización concedida a Fumapharm en 1994 para el Fumaderm, compuesto por DMF y sales de MEF (véase el apartado 2 anterior).
En estas circunstancias, por una parte, Biogen Idec solicitó que se confirmara que el producto para el que solicitaba la autorización de comercialización y que estaba compuesto por DMF no estaba comprendido en el ámbito de la autorización global de comercialización del Fumaderm en el sentido del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83.
El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83 establece que:
«No podrá comercializarse ningún medicamento en un Estado miembro sin que la autoridad competente de dicho Estado miembro haya concedido una autorización de comercialización con arreglo a la presente Directiva o se haya concedido una autorización de conformidad con el Reglamento (CE) n.
o
726/2004 […]
Cuando un medicamento haya obtenido una autorización de comercialización inicial de acuerdo con el primer párrafo, toda dosificación, forma farmacéutica, vía de administración y presentación adicionales, así como cualesquiera modificaciones y ampliaciones que se introduzcan deberán también obtener una autorización con arreglo al párrafo primero o incluirse en la autorización de comercialización inicial. Todas estas autorizaciones de comercialización se considerarán pertenecientes a la misma autorización global de comercialización, en particular a los efectos de la aplicación del apartado 1 del artículo 10.»
El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2001/83 establece lo siguiente:
«No obstante lo dispuesto en la letra i) del apartado 3 del artículo 8, y sin perjuicio del derecho relativo a la protección de la propiedad industrial y comercial, el solicitante no tendrá obligación de facilitar los resultados de los ensayos preclínicos y clínicos si puede demostrar que el medicamento es genérico de un medicamento de referencia que está o ha sido autorizado con arreglo al artículo 6 desde hace ocho años como mínimo en un Estado miembro o en la [Unión].
Los medicamentos genéricos autorizados con arreglo a la presente disposición no se comercializarán hasta transcurridos diez años desde la fecha de la autorización inicial del medicamento de referencia.
Lo dispuesto en el primer párrafo será asimismo de aplicación cuando el medicamento de referencia no estuviera autorizado en el Estado miembro en que se presente la solicitud para un medicamento genérico. En tal caso, el solicitante deberá indicar en el impreso de solicitud el nombre del Estado miembro en que esté o haya sido autorizado el medicamento de referencia. A petición de la autoridad competente del Estado miembro en que se presente la solicitud, la autoridad competente del otro Estado miembro transmitirá en el plazo de un mes una confirmación de que el medicamento de referencia está o ha sido autorizado, junto con la composición completa del medicamento de referencia y, en caso necesario, cualquier otra documentación pertinente.
El período de diez años a que se hace referencia en el párrafo segundo se ampliará hasta un máximo de once años si, durante los primeros ocho años del período de diez años, el titular de la autorización de comercialización obtiene una autorización para una o varias nuevas indicaciones terapéuticas y, durante la evaluación científica previa a su autorización, se establece que dichas indicaciones aportarán un beneficio clínico significativo en comparación con las terapias existentes.»
Por otra parte, habida cuenta de lo anterior, Biogen Idec solicitó también a la EMA, el 8 de junio de 2011, que confirmara que, de aprobarse sobre la base de una solicitud completa, el producto para el que solicitaba una autorización de comercialización se beneficiaría del período de protección de los datos previsto en el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, con independencia de si su sustancia activa, el DMF, era o no calificada de «nuevo principio activo».
El artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004 prevé lo siguiente:
«Sin perjuicio de la legislación relativa a la protección de la propiedad industrial y comercial, los medicamentos de uso humano autorizados con arreglo a lo dispuesto en el [citado] Reglamento se beneficiarán de un período de protección de los datos de ocho años y de un período de protección de la comercialización de diez años. Este último se ampliará hasta un máximo de once años si, en el curso de los primeros ocho años de esos diez años, el titular de la autorización de comercialización obtiene una autorización para una o varias indicaciones terapéuticas que, durante la evaluación científica previa a su autorización, se considera que aportan un beneficio clínico considerable en comparación con las terapias existentes.»
El 21 de julio de 2011, el Comité de medicamentos de uso humano (en lo sucesivo, «CHMP»), creado en virtud del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.
o
726/2004, consideró que el producto de Biogen Idec, compuesto por DMF, podía ser objeto de una solicitud de autorización de comercialización con arreglo al procedimiento centralizado debido a que constituía una innovación significativa desde el punto de vista terapéutico en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
726/2004 (véase el apartado 4 de la presente sentencia).
Mediante escrito de 3 de agosto de 2011, la EMA informó a Biogen Idec de que el CHMP consideraba que su producto, compuesto por DMF, podía ser objeto de una solicitud de autorización de comercialización con arreglo al procedimiento centralizado. En el mismo escrito, la EMA explicó que no se consideraba que la autorización de un medicamento de combinación estuviera amparada por las autorizaciones globales de comercialización de las diferentes sustancias activas individuales con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83. La EMA añadió que, habida cuenta de esta apreciación y del hecho de que la demandante había realizado un desarrollo completo de su producto que contenía el DMF, el medicamento en cuestión se beneficiaría, en principio, de la exclusividad de los datos prevista en el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, con independencia de que la sustancia activa fuera o no calificada de «nuevo principio activo».
El 28 de febrero de 2012, Biogen Idec presentó ante la EMA una solicitud de autorización de comercialización del medicamento para uso humano Tecfidera‑dimetilfumarato (en lo sucesivo, «Tecfidera‑dimetilfumarato» o «Tecfidera») con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
726/2004. Esta solicitud de autorización de comercialización incluía todos los datos mencionados en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83. En dicha solicitud, Biogen Idec destacó, en esencia, que el Tecfidera estaba indicado para el tratamiento de la esclerosis múltiple. La solicitud se refería a cápsulas duras gastrorresistentes de 120 mg y de 240 mg de DMF. La posología propuesta consistía en una dosis inicial de 120 mg dos veces al día durante siete días y, posteriormente, en un aumento de esa dosis hasta alcanzar la dosis recomendada de 240 mg dos veces al día. Por otra parte, en el formulario que acompañaba su solicitud, Biogen Idec declaró que su solicitud tenía por objeto una sustancia activa conocida y no declaró que el Tecfidera contuviera un nuevo principio activo que nunca había sido autorizado en la Unión.
El 21 de marzo de 2013, el CHMP, a la luz de todos los datos aportados y de los debates científicos que habían tenido lugar en su seno, emitió un dictamen favorable a la autorización de comercialización del Tecfidera.
A raíz de este dictamen, Biogen Idec se puso en contacto con la Comisión Europea y solicitó que la decisión de autorización de comercialización indicara que la exclusividad de los datos, prevista en el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, se aplicara al Tecfidera, de conformidad con la postura manifestada por la EMA en su escrito de 3 de agosto de 2011 (véase al apartado 12 de la presente sentencia).
El 16 de mayo de 2013 se celebró una reunión entre la Comisión y Biogen Idec. En dicha reunión, la Comisión subrayó que, en las decisiones por las que se concedía una autorización de comercialización, no se efectuaba ninguna declaración sobre la exclusividad de los datos debido a que esta era un concepto dinámico sujeto a modificaciones en caso de transmisión de activos entre empresas. La Comisión añadió que las decisiones de autorización de comercialización incluían únicamente, sobre la base de la evaluación científica efectuada por el CHMP, una declaración sobre la condición de «nuevo principio activo» en el sentido del anexo I, parte II, apartado 3, de la Directiva 2001/83. Este apartado prevé, en particular, que «cuando el principio activo de un medicamento esencialmente similar contenga la misma fracción terapéutica que el medicamento autorizado original, asociada a un complejo/derivado de sales/ésteres diferentes, habrá de probarse que no se produce alteración alguna de la farmacocinética de la fracción, la farmacodinamia y/o la toxicidad que pueda modificar su perfil de seguridad/eficacia», y que «de lo contrario, se considerará que tal asociación constituye un nuevo principio activo». Por otra parte, la Comisión expresó sus reservas sobre la interpretación de la EMA, relativa a la exclusividad de los datos para el Tecfidera, con independencia de la condición de «nuevo principio activo» (véase el apartado 12 de la presente sentencia). Así, la Comisión indicó a Biogen Idec sus opciones. Por una parte, Biogen Idec podía dejar que la Comisión adoptara una decisión por la que concediera la autorización de comercialización sin incluir una declaración sobre la condición de «nuevo principio activo». Al no abordarse esta cuestión en el informe de evaluación del CHMP, en el supuesto de que se validara una solicitud de autorización de comercialización de una versión genérica del Tecfidera, Biogen Idec tendría que defender su caso ante los tribunales. Por otra parte, Biogen Idec podía dirigir una solicitud a la Comisión para que suspendiera el proceso de adopción de la decisión de autorización de comercialización y solicitara una evaluación relativa a la condición de «nuevo principio activo». La Comisión señaló que este proceso podía llevar un tiempo y subrayó que era imposible prever el resultado de la evaluación científica. En conclusión, la Comisión pidió a Biogen Idec que le informara lo antes posible de su decisión.
Mediante escrito de 17 de mayo de 2013 dirigido a la EMA, la Comisión indicó, en particular, que su decisión de autorización de comercialización del Tecfidera no podía incluir una declaración sobre la condición de «nuevo principio activo» en el presente asunto, ya que la cuestión no se había abordado en el informe de evaluación del CHMP.
Mediante escrito de 18 de septiembre de 2013 dirigido al Presidente del CHMP, la Comisión señaló que Biogen Idec había solicitado que se analizara si la sustancia activa DMF podía calificarse de nuevo principio activo. Por otra parte, la Comisión precisó que el concepto de «nuevo principio activo» se definía como una sustancia química que no había sido previamente autorizada como medicamento en la Unión. A este respecto, se remitió al anexo I de la «Nota explicativa para los solicitantes, Volumen 2A, Procedimientos para la autorización de comercialización, Capítulo 1, Autorización de comercialización» (Notice to applicants, Volume 2A, Procedures for marketing authorisation, Chapter 1, Marketing authorisations; en lo sucesivo, «Nota explicativa para los solicitantes») en su versión de junio de 2013. Además, subrayó que el DMF no había sido previamente autorizado como medicamento en la Unión, sino que formaba parte del medicamento Fumaderm, que había sido autorizado en Alemania en 1994. Por consiguiente, para apreciar si el DMF era un nuevo principio activo, la Comisión solicitó al CHMP que evaluara si el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y sales de MEF. De este modo, la Comisión instó al CHMP a que revisara su informe de evaluación con el fin de incluir una evaluación del DMF en el Tecfidera a la luz de la condición de «nuevo principio activo».
El 23 de septiembre de 2013, la EMA recibió la solicitud de Biogen Idec para que el DMF en el Tecfidera fuera calificado de «nuevo principio activo».
En un informe de evaluación de 9 de octubre de 2013, relativo a la condición de «nuevo principio activo» del DMF en el Tecfidera, el ponente del CHMP consideró que el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y MEF. Sin embargo, en aras de la coherencia con casos similares precedentes, el ponente solicitó el dictamen del Quality Working Party, a saber, un grupo de trabajo permanente que proporciona, entre otras cosas, asesoramiento al CHMP sobre la calidad de los medicamentos, respecto a si el DMF y el MEF podían o no considerarse mutuamente como derivados.
En un segundo informe de evaluación de 9 de octubre de 2013, el coponente del CHMP concluyó que el Tecfidera, compuesto por DMF, era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y MEF. No obstante, solicitó el dictamen del Quality Working Party para saber si este estaba de acuerdo en que, por una parte, el DMF y el MEF eran químicamente diferentes y, por otra parte, en que el DMF y el MEF no eran mutuamente derivados.
En un informe conjunto de 18 de octubre de 2013, el ponente y el coponente del CHMP (en lo sucesivo, conjuntamente, «ponentes») consideraron que debían facilitarse datos adicionales en apoyo de la alegación de que el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y MEF. En estas circunstancias, los ponentes formularon varias objeciones a Biogen Idec. En primer lugar, los ponentes estimaron que Biogen Idec debía justificar las razones por las que el MEF y el DMF no podían considerarse ésteres y derivados entre sí. En segundo lugar, los ponentes instaron a Biogen Idec a analizar, en cuanto a seguridad y/o eficacia, las potenciales diferencias significativas, desde el punto de vista de sus propiedades, entre, por una parte, el DMF en el Tecfidera y, por otra parte, la mezcla de DMF y de sales de MEF contenida en el Fumaderm.
En una reunión celebrada el 24 de octubre de 2013, el CHMP formuló dos objeciones principales contra la solicitud de concesión de la condición de «nuevo principio activo» al DMF. Estas objeciones tenían por objeto, en primer lugar, precisar si el DMF y el MEF eran ésteres o derivados entre sí y, en segundo lugar, analizar las diferencias clínicas pertinentes en términos de seguridad y/o eficacia entre, por una parte, el DMF y, por otra parte, el DMF combinado con el MEF.
El 4 de noviembre de 2013, Biogen Idec respondió a las objeciones formuladas por el CHMP.
En un informe conjunto de 11 de noviembre de 2013, los ponentes analizaron las respuestas de Biogen Idec y consideraron que la sustancia activa DMF contenida en el medicamento Tecfidera no podía calificarse de «nuevo principio activo» debido a que de los datos facilitados no se desprendía que las propiedades del DMF difirieran significativamente, en términos de seguridad y/o eficacia, del producto Fumaderm, que ya estaba autorizado y que contenía una mezcla de DMF y sales de MEF.
El 21 de noviembre de 2013, el CHMP emitió un dictamen revisado en relación con el dictamen que había adoptado el 21 de marzo de 2013 (véase el apartado 14 de la presente sentencia). En dicho dictamen revisado, el CHMP destacó que, en su solicitud, de 18 de septiembre de 2013, para que se examinara si el DMF en el Tecfidera tenía la condición de «nuevo principio activo» (véase el apartado 18 de la presente sentencia), la Comisión había precisado, por una parte, que un «nuevo principio activo» en el sentido de la Directiva 2001/83 era una sustancia química que no había sido previamente autorizada como medicamento en la Unión y, por otra parte, que el DMF formaba parte del medicamento Fumaderm, autorizado en Alemania en 1994, pero que no había sido autorizado previamente como medicamento en la Unión.
En el mismo dictamen, el CHMP, con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.
o
726/2004, recomendó, por consenso, la concesión de una autorización de comercialización del Tecfidera. Por otra parte, sobre la base de los elementos de prueba científicos y conforme a las precisiones de la Comisión en su escrito de 18 de septiembre de 2013 (véase el apartado 18 anterior), el CHMP estimó que el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y sales de MEF. El CHMP dedujo de ello que la sustancia activa del Tecfidera, el DMF, era un «nuevo principio activo».
El 26 de noviembre de 2013, el CHMP adoptó el informe público europeo de evaluación (en lo sucesivo, «EPAR») relativo al Tecfidera. El EPAR fue publicado con arreglo al artículo 13, apartado 3, del Reglamento n.
o
726/2004. Constituye un resumen redactado de forma comprensible para el público de las características del medicamento, con los motivos del dictamen del CHMP favorable a la concesión de la autorización de comercialización. El EPAR relativo al Tecfidera consta de cuatro partes. En una primera parte, el CHMP expuso los antecedentes del procedimiento. En una segunda parte, el CHMP formuló el debate científico sobre, en particular, los aspectos cualitativos, los aspectos no clínicos, los aspectos clínicos, así como sobre la condición de «nuevo principio activo» del DMF contenido en el Tecfidera. En una tercera parte, el CHMP evaluó la relación beneficio-riesgo del Tecfidera y concluyó que dicha relación era favorable para el tratamiento de «adultos que padecen formas recidivantes de esclerosis múltiple». En una cuarta parte, el CHMP recomendó la concesión de una autorización de comercialización siempre que se cumplieran determinados requisitos.
Por lo que se refiere específicamente a la condición de «nuevo principio activo» del DMF en el Tecfidera, el CHMP recordó la precisión que hizo la Comisión el 18 de septiembre de 2013, mencionada en el apartado 18 de la presente sentencia. Por otra parte, el CHMP subrayó que, para apreciar si el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y sales de MEF, había tomado en consideración el artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83, que establece, en particular, que «las diferentes sales, ésteres, éteres, isómeros, mezclas de isómeros, complejos o derivados de una sustancia activa se considerarán una misma sustancia activa, a menos que tengan propiedades considerablemente diferentes en cuanto a seguridad y/o eficacia». Por último, el CHMP estimó que el MEF y el DMF eran dos sustancias activas distintas, pues no compartían la misma fracción terapéutica. A este respecto, el CHMP se refirió al anexo I, parte II, apartado 3, de la Directiva 2001/83 mencionado en el apartado 16 de la presente sentencia. El CHMP dedujo de ello que no era necesario investigar más detenidamente las potenciales diferencias significativas en relación con el perfil de seguridad/eficacia. El CHMP concluyó que la sustancia activa del Tecfidera, el DMF, era un nuevo principio activo.
El 19 de diciembre de 2013, la Comisión presentó un proyecto de Decisión de Ejecución sobre la autorización de comercialización al medicamento para uso humano Tecfidera‑dimetilfumarato ante el Comité permanente de medicamentos de uso humano, creado en virtud del artículo 121, apartado 1, de la Directiva 2001/83 y contemplado en el artículo 87, apartado 1, del Reglamento n.
o
726/2004, con el fin de recabar el dictamen de dicho Comité mediante el procedimiento escrito.
El 10 de enero de 2014, uno de los miembros del Comité permanente de medicamentos de uso humano solicitó que se celebrara una reunión plenaria de dicho Comité con arreglo al artículo 10, apartado 3, letra c), del Reglamento n.
o
726/2004. Dicho miembro estaba de acuerdo con que se concediera una autorización de comercialización al Tecfidera sobre la base de la relación beneficio-riesgo. En cambio, discrepaba de la apreciación según la cual el DMF del Tecfidera constituía un nuevo principio activo, en la medida en que el DMF ya se utilizaba combinado con otra sustancia activa en el Fumaderm. A pesar de esta discrepancia, dicho miembro consideraba que el Tecfidera estaba amparado por una nueva autorización global de comercialización, dado que no constituía ni una dosificación, una forma farmacéutica, vía de administración o presentación adicionales, ni una ampliación del Fumaderm.
El 28 de enero de 2014, se celebró en Bruselas (Bélgica) una reunión plenaria del Comité permanente de medicamentos de uso humano con el fin de debatir el proyecto de Decisión de Ejecución de la Comisión sobre la autorización de comercialización al medicamento para uso humano Tecfidera‑dimetilfumarato conforme al Reglamento n.
o
726/2004.
En esta reunión, numerosos miembros expresaron su opinión de que la condición de «nuevo principio activo» no podía aplicarse a una sustancia que estaba incluida en un medicamento ya autorizado y que, por consiguiente, el DMF no era un nuevo principio activo.
En estas circunstancias, el considerando 3 del proyecto de Decisión de Ejecución de la Comisión fue modificado con el fin, por una parte, de suprimir la referencia a la condición de «nuevo principio activo» y, por otra parte, mencionar que la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera se basaba en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83. A continuación, el Comité permanente de medicamentos de uso humano emitió un dictamen favorable sobre dicho proyecto modificado.
El 30 de enero de 2014, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución C(2014) 601 final, por la que se concede la autorización de comercialización al medicamento para uso humano Tecfidera‑dimetilfumarato conforme al Reglamento n.
o
726/2004 (en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014»). El 28 de febrero de 2014 se publicó un resumen de dicha Decisión en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2014, C 59, p. 1
).
En el considerando 1 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la Comisión señala que el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato se ajusta a los requisitos de la Directiva 2001/83.
En el considerando 2 de dicha Decisión de Ejecución, la Comisión subraya que procede, por consiguiente, autorizar su comercialización.
El considerando 3 de la citada Decisión de Ejecución está redactado en los siguientes términos:
«[DMF], sustancia activa de “Tecfidera‑dimetilfumarato”, entra en la composición del medicamento autorizado Fumaderm, que contiene fumarato de dimetilo, fumarato de etilo y de calcio, fumarato de etilo y de magnesio y fumarato de etilo y de zinc, y que es propiedad del mismo titular de la autorización de comercialización. El Comité de Medicamentos de Uso Humano ha llegado a la conclusión de que el [MEF] y el [DMF] son dos sustancias activas distintas, pues no comparten la misma fracción terapéutica. Se considera, por tanto, que Tecfidera, que contiene fumarato de dimetilo, es diferente de Fumaderm y otros medicamentos autorizados compuestos de fumarato de dimetilo y de sales de fumarato de etilo. Por lo tanto, “Tecfidera‑dimetilfumarato”, cuya solicitud de autorización de comercialización se basa en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83/CE, y el medicamento autorizado Fumaderm no pertenecen a la misma autorización global de comercialización a la que hace referencia el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83/CE.»
Tras la adopción de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, se añadió una nota al EPAR (véase el apartado 28 de la presente sentencia) para indicar que «a la vista de la evolución de las consideraciones reglamentarias que refleja[ba] el considerando [3] de la Decisión [de Ejecución de 30 de enero de 2014], la declaración final del dictamen del CHMP según la cual la sustancia activa del Tecfidera, a saber, el DMF, [era] un nuevo principio activo [perdía] su validez». No obstante, el CHMP precisó que todas las demás consideraciones y conclusiones científicas relativas a su evaluación seguían siendo válidas.
El 22 de junio de 2015, la demandante presentó ante el BfArM una solicitud de acceso a los documentos con arreglo a la ley alemana aplicable. Dicha solicitud se refería, en esencia, a todos los documentos en poder del BfArM relacionados con la solicitud de autorización de comercialización del medicamento Fumaderm. El 20 de febrero de 2017, el BfArM denegó tal solicitud basándose en que la información a la que se había solicitado acceder formaba parte de los secretos comerciales de Biogen Idec y esta se había opuesto a dicho acceso.
El 22 de noviembre de 2017, la demandante presentó ante el BfArM una nueva solicitud de acceso a los documentos. Dicha solicitud se refería a todos los documentos en poder del BfArM relacionados con la solicitud de autorización de comercialización del medicamento Fumaderm. La solicitud de acceso a los documentos se refería también a un producto denominado Panaclar 120 mg indicado para tratar la psoriasis. Este producto había sido objeto de una solicitud de autorización de comercialización presentada en 2005 por Fumapharm ante el BfArM que, posteriormente, fue retirada.
El 27 de noviembre de 2017, la demandante presentó una solicitud ante la EMA. Mediante esta solicitud, la demandante pedía que se le confirmara que podía presentar una solicitud de autorización de comercialización con arreglo al procedimiento centralizado de conformidad con el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.
o
726/2004, para un medicamento genérico denominado Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma. El artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.
o
726/2004 establece que las autoridades competentes de los Estados miembros podrán, bajo determinadas condiciones, autorizar un medicamento genérico de un medicamento de referencia autorizado por la Unión de conformidad, en particular, con la Directiva 2001/83.
Mediante escrito de 14 de diciembre de 2017, la EMA acusó recibo de la solicitud mencionada en el apartado 42 anterior. Por otra parte, la EMA informó a la demandante de que, sobre la base de la documentación aportada, el Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma podía ser objeto de una solicitud de autorización de comercialización con arreglo al procedimiento centralizado de conformidad con el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.
o
726/2004. Además, la EMA subrayó que la solicitud de autorización de comercialización de la demandante no sería aceptada hasta que expirara el período de protección de los datos, en el sentido del artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, concedido al medicamento de referencia denominado Tecfidera, que había recibido una autorización de comercialización inicial el 30 de enero de 2014. A este respecto, la EMA se remitió a la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 (véase el apartado 35 de la presente sentencia). La EMA explicó que, en dicha Decisión de Ejecución, la Comisión consideró que el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato, por una parte, y el medicamento ya autorizado denominado Fumaderm, por otra, no pertenecían a la misma autorización global de comercialización en el sentido del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83 (véase el apartado 7 de la presente sentencia). También en su escrito de 14 de diciembre de 2017, la EMA subrayó que no se iba a designar a ningún ponente hasta que pudiera presentarse una solicitud de autorización de comercialización. Por último, la EMA instó a la demandante a informarle, a más tardar con siete meses de antelación, de su intención de presentar una solicitud de autorización de comercialización, habida cuenta del período de protección de los datos de que se beneficiaba el Tecfidera.
El 19 de marzo de 2018, el BfArM denegó la solicitud de acceso a los documentos mencionada en el apartado 41 anterior.
Mediante escrito de 22 de marzo de 2018, la EMA se remitió al escrito de la demandante de 27 de noviembre de 2017 (véase el apartado 42 de la presente sentencia) y le informó de que, en una reunión de marzo de 2018, el CHMP y el Comité de evaluación de riesgos en farmacovigilancia habían designado conjuntamente un ponente para cada uno de ellos.
El 19 de abril de 2018, la demandante interpuso un recurso contra la decisión del BfArM a la que se hace referencia en el apartado 44 de la presente sentencia, por la que este último denegó su solicitud de acceso a los documentos.
El 27 de junio de 2018, la demandante presentó ante la EMA una solicitud de autorización de comercialización de un medicamento genérico del Tecfidera. Esta solicitud fue modificada los días 5 y 18 de julio de 2018. Tenía por objeto las cápsulas duras gastrorresistentes de 120 mg y 240 mg de DMF. Se basaba en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2001/83, que prevé la presentación de una solicitud de autorización de comercialización con arreglo a un procedimiento denominado «simplificado» (véase el apartado 8 de la presente sentencia).
Mediante escrito de 11 de julio de 2018, la EMA solicitó a la demandante información adicional.
El 18 de julio de 2018, la demandante atendió el requerimiento de la EMA.
Mediante escrito de 30 de julio de 2018 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la EMA subrayó, en particular, que, según el considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato, cuya solicitud de autorización se basaba en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83, por una parte, y el medicamento ya autorizado Fumaderm, por otra, no pertenecían a una misma autorización global de comercialización con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83, debido a que el MEF y el DMF eran dos sustancias activas distintas, pues no compartían la misma fracción terapéutica. Por otra parte, la EMA recordó que, según el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, sin perjuicio de la legislación relativa a la protección de la propiedad industrial y comercial, los medicamentos de uso humano autorizados con arreglo a lo dispuesto en el citado Reglamento se beneficiarán de un período de protección de los datos de ocho años y de un período de protección de la comercialización de diez años. Así, la EMA consideró que el Tecfidera se beneficiaba manifiestamente de su propio período independiente de ocho años de protección de los datos y que este período de protección aún no había expirado. Habida cuenta de estas constataciones, la EMA afirmó que la referencia a los datos relativos a los ensayos preclínicos y clínicos incluidos en el expediente del Tecfidera no estaba, en ese momento, autorizada a efectos de presentar una solicitud de autorización de comercialización con arreglo al artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2001/83. La EMA concluyó que no podía aprobar la solicitud de la demandante relativa a la concesión de una autorización de comercialización de un medicamento genérico derivado del Tecfidera.
El 8 de octubre de 2018, el BfArM desestimó el recurso interpuesto por la demandante mencionado en el apartado 46 de la presente sentencia, en la medida en que dicho recurso se refería a los documentos relativos a la autorización de comercialización del Fumaderm.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 9 de octubre de 2018, la demandante interpuso el presente recurso.
La EMA presentó su escrito de contestación el 17 de enero de 2019.
Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 21 de diciembre de 2018 y 31 de enero de 2019, respectivamente, Biogen Netherlands BV, a saber, la sociedad a la que se transmitió la autorización de comercialización del Tecfidera (en lo sucesivo, «Biogen»), y la Comisión solicitaron intervenir en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de la EMA.
Mediante escritos de 5, 7 y 25 de febrero de 2019, la EMA formuló una petición de tratamiento confidencial, con respecto a Biogen y a la Comisión, de determinados datos que figuraban en los anexos del escrito de contestación.
La demandante presentó su escrito de réplica el 11 de marzo de 2019.
Mediante autos del Presidente de la Sala Novena del Tribunal de 19 de marzo de 2019, se admitió la intervención de Biogen y de la Comisión en apoyo de las pretensiones de la EMA. Se reservó la decisión sobre la procedencia de las solicitudes de tratamiento confidencial.
La EMA presentó su escrito de dúplica el 29 de abril de 2019.
Basándose en las versiones no confidenciales de los documentos del procedimiento, Biogen y la Comisión presentaron sus escritos de formalización de la intervención los días 16 y 17 de mayo de 2019, respectivamente.
La EMA y la demandante presentaron sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención el 21 y el 24 de junio de 2019, respectivamente.
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Séptima, a la que, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, se atribuyó el presente asunto.
A propuesta de la Sala Séptima, el Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, instó a las partes a responder a varias preguntas escritas y a presentar determinados documentos. Las partes dieron cumplimiento a lo solicitado dentro de los plazos señalados.
Al haberse aplazado la vista inicialmente prevista para el 7 de mayo de 2020, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista celebrada el 13 de julio de 2020.
La recurrente solicita al Tribunal que:
–
Declare admisible y fundada la excepción de ilegalidad que propone contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en la medida en que, en dicha Decisión de Ejecución, la Comisión considera que el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato no está amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm.
–
Anule la resolución impugnada.
–
Condene en costas a la EMA.
La EMA solicita al Tribunal, en esencia, que:
–
Declare la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
–
En cualquier caso, desestime en su totalidad el recurso de anulación por infundado.
–
Condene a la demandante al pago de todas las costas del presente procedimiento.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 y, en consecuencia, desestime el recurso por infundado.
–
En cualquier caso, desestime la excepción de ilegalidad propuesta contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 por carecer de fundamento y, en consecuencia, desestime el recurso por infundado.
Biogen solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
–
En cualquier caso, desestime el recurso en su totalidad por infundado.
–
Condene a la demandante al pago de las costas del presente procedimiento, incluidas las suyas.
III.

Fundamentos de Derecho
En su primera pretensión, la demandante solicita al Tribunal que declare admisible y fundada la excepción de ilegalidad que propone contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014. En su segunda pretensión, la demandante solicita al Tribunal General que anule la decisión impugnada.
A.

Sobre la primera pretensión, por la que se solicita al Tribunal que declare admisible y fundada la excepción de ilegalidad propuesta contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014
En virtud del artículo 277 TFUE, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo.
El artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, el derecho de cuestionar, por vía incidental, para obtener la anulación de una Decisión que la afecte, la validez de los actos de alcance general que constituyan la base de tal Decisión (véanse, en este sentido las sentencias de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión,
92/78
,
EU:C:1979:53
, apartado
, y de 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento,
262/80
,
EU:C:1984:18
, apartado
).
La declaración de ilegalidad efectuada por el juez no tiene efectos
erga omnes
, aunque conlleva la ilegalidad de la decisión individual impugnada, al tiempo que permite al acto de alcance general subsistir en el ordenamiento jurídico, sin afectar a la legalidad de los demás actos basados en él y que no hayan sido impugnados dentro del plazo de recurso (véase la sentencia de 25 de octubre de 2018, KF/CSUE,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, la posibilidad de invocar la inaplicabilidad de un acto de alcance general en virtud del artículo 277 TFUE no constituye un derecho de acción autónomo y solo puede ejercitarse con carácter incidental (véanse el auto de 8 de julio de 1999, Area Cova y otros/Consejo,
T‑194/95
,
EU:T:1999:141
, apartado
y jurisprudencia citada, y la sentencia de 6 de junio de 2013, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Comisión,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, apartado
).
Por otra parte, en el marco de un recurso de anulación de un acto individual lesivo, el juez de la Unión es, desde luego, competente para declarar con carácter incidental la ilegalidad de una disposición de alcance general en la que se base dicho acto. Sin embargo, no es competente para realizar estas declaraciones en el fallo de sus sentencias (véase, en ese sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2018, GQ y otros/Comisión,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la demandante solicita, mediante una pretensión autónoma, que el Tribunal General declare admisible y fundada la excepción de ilegalidad que propone contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, en la medida en que, en dicha Decisión, la Comisión consideró que el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato no estaba amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm.
De la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 70 a 73 anteriores se desprende que la primera pretensión es inadmisible y debe desestimarse.
Sin embargo, a la luz del contenido del recurso, dicha pretensión no impide que el Tribunal examine la excepción de ilegalidad de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en el marco de su respuesta a la segunda pretensión del recurso, por la que se solicita la anulación de la Decisión impugnada (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de diciembre de 2018, GQ y otros/Comisión,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, apartados
y
, y de 12 de diciembre de 2019, Feral/Comité de las Regiones,
T‑529/16
, no publicada,
EU:T:2019:851
, apartados
,
y
).
B.

Sobre la segunda pretensión, por la que se solicita la anulación de la decisión impugnada
En apoyo de su pretensión de anulación, la demandante invoca un motivo único, basado en la ilegalidad de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en la medida en que, en dicha Decisión, la Comisión consideró que el Tecfidera no estaba amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm. En esencia, la demandante sostiene que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, que constituye la única base jurídica de la decisión impugnada, es ilegal y debe, con arreglo al artículo 277 TFUE, declararse inaplicable. En consecuencia, según ella, la decisión impugnada, por la que se deniega la solicitud de autorización de comercialización de un medicamento genérico del Tecfidera, carece de base jurídica y debería anularse, en particular por falta de motivación, con arreglo al artículo 296 TFUE.
La EMA, apoyada por la Comisión y por Biogen, opone una excepción de inadmisibilidad.
1.

Sobre la admisibilidad
La EMA, apoyada por la Comisión y por Biogen, alega, en esencia, que, aun suponiendo que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 constituya un acto reglamentario en la medida en que, en dicha Decisión, la Comisión consideró que el Tecfidera no estaba amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm, debería declararse la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante. En efecto, la demandante estaba legitimada para impugnar dicha Decisión sobre la base del artículo 263 TFUE y, por lo tanto, debería haber interpuesto un recurso de anulación contra dicha Decisión, cosa que no hizo.
Por una parte, la EMA sostiene que, si, como alega la demandante, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 es, a la vista de su considerando 3, un acto reglamentario, este acto produce, directamente, y sin medidas de ejecución, efectos en la situación jurídica de dicha demandante. Según la EMA, dicha Decisión de Ejecución tuvo por efecto conceder al Tecfidera el beneficio de un período de protección de los datos distinto y, en consecuencia, impedir que la demandante pudiera basarse en el expediente del Tecfidera hasta la expiración de dicho período.
Por otra parte, la EMA, apoyada por Biogen, alega que la demandante tenía interés en ejercitar la acción contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en la medida en que, en dicha decisión, la Comisión confirmó que el Tecfidera y el Fumaderm no pertenecían a la misma autorización global de comercialización. A este respecto, la EMA subraya que la anulación de esta Decisión de Ejecución habría llevado a declarar que el Tecfidera pertenecía a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm y habría permitido así a la demandante presentar inmediatamente una solicitud de autorización de comercialización de una versión genérica del Tecfidera.
Según la EMA, es cierto que la situación jurídica de la demandante se vio afectada durante el período transcurrido entre la publicación de un resumen de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 28 de febrero de 2014 y la expiración del plazo para interponer recurso de anulación contra dicha Decisión de Ejecución.
Por su parte, la Comisión sostiene asimismo que no existe un vínculo jurídico directo entre la decisión impugnada y determinadas medidas preparatorias de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
a)

Sobre la calificación de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 como «acto de alcance general»
Del tenor del artículo 277 TFUE se desprende que una excepción de ilegalidad solo puede proponerse contra un acto de alcance general (véase el apartado 70 de la presente sentencia).
Por otra parte, el artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, dispone que «la decisión será obligatoria en todos sus elementos» y que «cuando designe destinatarios, solo será obligatoria para estos».
En el presente asunto, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 fue adoptada a raíz de una solicitud de autorización de comercialización presentada por Biogen Idec. Por otra parte, esta Decisión de Ejecución concede una autorización de comercialización a una sociedad específica, a saber, Biogen Idec. Por último, Biogen Idec es la única destinataria de dicha Decisión de Ejecución.
Así, desde un punto de vista formal, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 se presenta como una decisión individual y no como un acto de alcance general.
Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, la elección de la forma no puede alterar la naturaleza de un acto, de manera que conviene preguntarse si el contenido de un acto corresponde plenamente a la forma que le fue atribuida (véanse la sentencia de 13 de diciembre de 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, apartado
, y el auto de 27 de octubre de 2015,Bélgica/Comisión,
T‑721/14
,
EU:T:2015:829
, apartado
). Por otra parte, para determinar el alcance de un acto, el juez de la Unión no puede contentarse con la denominación oficial del acto, sino que, en primer lugar, debe tener en cuenta su objeto y su contenido (sentencia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo,
16/62, 17/62
, no publicada,
EU:C:1962:47
, p. 918).
Un acto tiene alcance general si se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos frente a categorías de personas consideradas de manera general y abstracta (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
El ámbito de aplicación del artículo 277 TFUE debe, por consiguiente, ampliarse para incluir los actos de las instituciones que, aunque no revistan la forma de reglamentos, produzcan efectos análogos (sentencia de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión,
92/78
,
EU:C:1979:53
, apartado
). En otras palabras, la excepción de ilegalidad no puede limitarse a los actos que revistan la forma de un acto de alcance general en el sentido del artículo 277 TFUE, a fin de que quede garantizado un control de legalidad efectivo de los actos de carácter general de las instituciones en favor de las personas excluidas de la posibilidad de interponer recurso directo contra tales actos, cuando las decisiones de aplicación de los mismos afecten directa e individualmente a dichas personas (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión,
T‑6/92 y T‑52/92
,
EU:T:1993:89
, apartado
).
En el presente asunto, en el considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la Comisión consideró que el Tecfidera, que contiene DMF, es diferente del Fumaderm, el otro medicamento autorizado compuesto de DMF y sales de MEF. De ello dedujo que el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato, cuya solicitud de autorización se basaba en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83, y el medicamento ya autorizado Fumaderm no pertenecían a una misma autorización global de comercialización con arreglo al artículo 6, apartado 1, de esta misma Directiva.
A este respecto, es preciso señalar que el artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83 se remite al artículo 10, apartado 1, de esta misma Directiva y de este modo vincula expresamente el concepto de «autorización global» con el período de protección reglamentaria de los datos de los medicamentos de referencia, que figura en el citado artículo 10, apartado 1, con independencia de que ese concepto se extienda a varias innovaciones del medicamento inicial en relación con las cuales deban facilitarse datos diferentes en momentos distintos (sentencia de 28 de junio de 2017, Novartis Europharm/Comisión,
C‑629/15 P y C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, apartado
). Esta afirmación es igualmente válida por lo que respecta al período de protección reglamentaria de los datos previsto en el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004.
Así, la afirmación que figura en el considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, según la cual el Tecfidera y el Fumaderm previamente autorizado no pertenecían a la misma autorización global de comercialización en el sentido del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83, tiene como consecuencia que dicha Decisión de Ejecución deba interpretarse en el sentido de que implica la aplicabilidad de un período de protección reglamentaria de los datos relativos al Tecfidera.
Por consiguiente, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 se aplica a situaciones determinadas objetivamente, en función de la constatación que realiza de las características respectivas del Fumaderm y del Tecfidera. Por otra parte, en la medida en que la aplicabilidad del período de protección reglamentaria de los datos relativos al Tecfidera se desprende de esta constatación, esta Decisión de Ejecución puede producir efectos jurídicos respecto a categorías de personas contempladas de manera general y abstracta, a saber, todo operador cuya actividad pueda estar vinculada al Tecfidera y, en particular, cualquier operador que pueda fabricar un medicamento genérico del Tecfidera.
En consecuencia, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 es, como, por otra parte, sostuvieron la EMA y la Comisión en la vista, un acto de alcance general en el sentido del artículo 277 TFUE, en la medida en que constata, en el considerando 3, que el Tecfidera no pertenece a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm.
b)

Sobre la existencia de un vínculo entre la decisión impugnada y las apreciaciones impugnadas por la demandante
La Comisión subraya que existe un vínculo jurídico directo entre la decisión impugnada y la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, en la medida en que la denegación que expresa la decisión impugnada está directamente vinculada, en primer lugar, a la constatación de que el Tecfidera es diferente del Fumaderm y, en segundo lugar, al período de protección de los datos autónomo que se deriva de dicha calificación. En cambio, la Comisión sostiene que no existe un vínculo jurídico directo entre la decisión impugnada y determinadas medidas preparatorias de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, a saber, el dictamen revisado del CHMP de 21 de noviembre de 2013 (véase el apartado 26 de la presente sentencia) y,
a fortiori
, el EPAR de 26 de noviembre de 2013 relativo al Tecfidera (véase el apartado 28 anterior).
Como el artículo 277 TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo que sea indispensable para la solución del litigio. De ello resulta que el acto general cuya ilegalidad se invoca debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto objeto del recurso (véase la sentencia de 25 de octubre de 2018, KF/CSUE,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, en los recursos de anulación interpuestos contra las decisiones individuales, el Tribunal de Justicia ha admitido que puede plantearse válidamente una excepción de ilegalidad respecto a las disposiciones de un acto de alcance general que constituyen el fundamento de dichas decisiones (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de octubre de 1981, Krupp Stahl/Comisión,
275/80 y 24/81
,
EU:C:1981:247
, apartado
, y de 11 de julio de 1985, Salerno y otros/Comisión y Consejo,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84
,
EU:C:1985:318
, apartado
) o que tengan un vínculo jurídico directo con tales decisiones (véanse, en este sentido, las sentencias de 31 de marzo de 1965, Macchiorlati Dalmas/Alta Autoridad,
21/64
,
EU:C:1965:30
, p. 245; de 9 de septiembre de 2003, Kik/OHMI,
C‑361/01 P
,
EU:C:2003:434
, apartado
, y de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, apartado
).
A este respecto, es cierto que, en la sentencia de 22 de enero de 2015, Teva Pharma y Teva Pharmaceuticals Europe/EMA (
T‑140/12
,
EU:T:2015:41
), apartados
y
, invocada por la Comisión, el Tribunal declaró inadmisible una excepción de ilegalidad propuesta contra un informe sucinto y un dictamen del comité de medicamentos huérfanos de la EMA. En dicha sentencia, el Tribunal señaló que dichos actos eran actos de trámite y que la Comisión podía apartarse del dictamen de dicho comité. De ello dedujo que dichos actos no constituyen actos de carácter general y, por su naturaleza, no son actos que puedan constituir la base jurídica de la decisión impugnada o tener una relación directa con esta de modo que su supuesta ilegalidad no puede tener impacto sobre la solución del litigio.
No obstante, en primer lugar, procede señalar que, en el marco de su recurso, la demandante no propone formalmente una excepción de ilegalidad contra el dictamen del CHMP o contra el EPAR. En efecto, la demandante alega que la evaluación científica del CHMP es manifiestamente errónea en la medida en que concluye que existe una diferencia pertinente entre el Tecfidera y el Fumaderm. Según la demandante, de ello se deriva que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, que avala las constataciones del CHMP sobre este punto, es ilegal e inaplicable.
En segundo lugar, de la jurisprudencia se desprende que, en la medida en que una decisión confirma pura y simplemente el dictamen de la EMA, ha de considerarse que el contenido de dicho dictamen y el del informe de evaluación en que se basa forman parte de la motivación de dicha decisión, en particular en lo que atañe a la evaluación científica del medicamento en cuestión (véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Laboratoires CTRS/Comisión,
T‑452/14
, no publicada,
EU:T:2015:373
, apartado
y jurisprudencia citada).
En la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la Comisión no reprodujo la conclusión a la que llegó el CHMP según la cual la sustancia activa del Tecfidera, el DMF, era un nuevo principio activo. Sin embargo, en dicha Decisión de Ejecución, la Comisión se basó expresamente, por una parte, en la apreciación del CHMP de que el MEF y el DMF son dos sustancias activas distintas, pues no comparten la misma fracción terapéutica y, por otra parte, en la conclusión del CHMP según la cual el DMF es diferente del Fumaderm. La Comisión dedujo de ello que el Tecfidera y el Fumaderm no pertenecían a una misma autorización global de comercialización. De este modo, a raíz de la adopción de esta Decisión de Ejecución, se añadió una nota al EPAR relativo al Tecfidera para indicar que «a la vista de la evolución de las consideraciones reglamentarias que refleja[ba] el considerando [3] de la Decisión [de Ejecución de 30 de enero de 2014], la declaración final del dictamen del CHMP de que la sustancia activa del Tecfidera, a saber, el DMF, [era] un nuevo principio activo [perdía] su validez». En cambio, el CHMP precisó que todas las demás consideraciones y conclusiones científicas relativas a su evaluación seguían siendo válidas.
Por lo tanto, procede considerar que el contenido del dictamen revisado del CHMP, como, por otra parte, el contenido del EPAR en el que se basa, forman parte integrante de la motivación de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, en particular por lo que respecta a la evaluación científica de la existencia de una diferencia entre el Tecfidera y el Fumaderm.
Así, para demostrar la ilegalidad de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la demandante tiene derecho a impugnar las apreciaciones que, en primer lugar, figuran en el dictamen revisado del CHMP, así como en el EPAR, y que, en segundo lugar, fundamentan la citada Decisión de Ejecución.
En consecuencia, procede desestimar la alegación formulada por la Comisión basada en la inexistencia de un vínculo jurídico directo entre la Decisión impugnada y determinadas medidas preparatorias de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
c)

Sobre el derecho de la demandante a interponer un recurso directo contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014
El artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una Decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho de cuestionar la validez de los actos institucionales anteriores que constituyan la base jurídica de la Decisión impugnada, cuando la referida parte no disponga del derecho a interponer, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso directo contra dichos actos, cuyas consecuencias sufriría así sin haber podido solicitar su anulación (sentencias de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión,
92/78
,
EU:C:1979:53
, apartado
, y de 17 de junio de 1999, ARAP y otros/Comisión,
T‑82/96
,
EU:T:1999:127
, apartado
).
Cuando la parte demandante está legitimada para interponer un recurso de anulación contra un acto cuya ilegalidad invoca posteriormente por vía de excepción, se declara la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta contra dicho acto por el motivo de que la preclusión se opone a dicha impugnación incidental de un acto definitivo (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, apartado
). En efecto, admitir que, en el marco de un recurso de anulación dirigido contra una decisión, un demandante pueda alegar irregularidades relativas a un acto anterior cuya anulación habría podido solicitar dicho demandante permitiría poner en tela de juicio indirectamente decisiones anteriores no impugnadas dentro del plazo de recurso previsto en el artículo 263 TFUE, y eludir así dicho plazo (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión,
C‑135/93
,
EU:C:1995:201
, apartado
).
Por lo tanto, procede examinar si, a la vista de los elementos obrantes en autos, un recurso interpuesto por la demandante con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 habría sido admisible.
A este respecto, procede recordar que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, dispone que «toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución».
En el presente asunto, ha quedado acreditado que la demandante no era destinataria de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
En este contexto, procede recordar que la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra un acto del que no es destinataria, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, está subordinada al requisito de que se le reconozca la legitimación activa, lo que ocurre en dos supuestos. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso a condición de que dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, puede interponer un recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si este la afecta directamente (sentencias de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartados
y
, y de 13 de marzo de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comisión,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, apartado
).
En primer lugar, por lo que respecta al requisito basado en la afectación individual de la demandante, constituye jurisprudencia reiterada que las personas que no sean destinatarias de una decisión solo pueden sostener que esa decisión las afecta individualmente cuando les atañe en razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que las caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, las individualiza de una manera análoga a la del destinatario (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 223; de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, apartado
, y de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
).
La posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente afectados por la citada medida, cuando esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de noviembre de 2001, Antillean Rice Mills/Consejo,
C‑451/98
,
EU:C:2001:622
, apartado
, y de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
).
En el presente asunto, en primer lugar, la circunstancia de que la demandante sea fabricante de medicamentos genéricos y de que previera, eventualmente, comercializar un medicamento genérico del Tecfidera no puede, como tal, individualizarla, dado que otros operadores podían encontrarse en su misma situación.
A continuación, es preciso señalar que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 fue adoptada a raíz de una solicitud de autorización de comercialización presentada por Biogen Idec.
Pues bien, en el marco de la Directiva 2001/83 o del Reglamento n.
o
726/2004, el procedimiento de concesión de una autorización de comercialización se concibe como un procedimiento bilateral, que solo implica al solicitante y a la autoridad competente (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2014, Olainfarm,
C‑104/13
,
EU:C:2014:2316
, apartado
). Se trata de un procedimiento entre el solicitante y la administración, en el que esta debe tener en cuenta el interés del solicitante en obtener una autorización de comercialización y el interés público relativo a la protección de la salud de las personas. Los terceros, como la demandante en el presente asunto, no pueden participar en dicho procedimiento ni erigirse en interlocutora del CHMP y de la Comisión en el marco de la evaluación de datos científicos acerca del medicamento en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2003, Olivieri/Comisión y EMEA,
T‑326/99
,
EU:T:2003:351
, apartado
).
Por último, cabe destacar que, en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la Comisión consideró que el Tecfidera, que contiene DMF, es diferente del Fumaderm, el otro medicamento autorizado compuesto de DMF y sales de MEF y que, por consiguiente, el medicamento Tecfidera‑dimetilfumarato, cuya solicitud de autorización se basaba en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83, y el medicamento ya autorizado Fumaderm no pertenecían a una misma autorización global de comercialización con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83.
Así, del procedimiento de adopción y del contenido de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 se desprende que la situación individual de la demandante no fue tomada en consideración al adoptar la citada Decisión de Ejecución, ni siquiera en la medida en que, en dicha Decisión, la Comisión consideró que el Tecfidera y el medicamento ya autorizado Fumaderm no pertenecían a una misma autorización global de comercialización con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83.
Por lo tanto, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 afectaba a la demandante únicamente debido a su condición objetiva de fabricante de medicamentos, en particular de medicamentos genéricos, al igual que a cualquier otro operador económico que se encontrara, en el mismo momento y potencialmente, en idéntica situación.
Por consiguiente, no se ha acreditado que la demandante estuviera individualmente afectada por la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
En segundo lugar, por lo que respecta a la existencia de un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución, procede destacar que el concepto de «acto reglamentario», a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, comprende todos los actos no legislativos de alcance general (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
En el presente asunto, procede recordar que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 tiene alcance general en lo que respecta a las apreciaciones impugnadas por la demandante (véanse los apartados 85 a 96 anteriores). Por otra parte, ha quedado acreditado que esa Decisión no constituye un acto legislativo.
Por lo tanto, dicha Decisión de Ejecución es un acto reglamentario en la medida en que declara, en el considerando 3, que el Tecfidera no pertenece a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm.
Según reiterada jurisprudencia, la expresión «que no incluyan medidas de ejecución», a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, debe interpretarse a la luz del objetivo de dicha disposición, que consiste —como se deduce de sus trabajos preparatorios— en evitar que un particular se vea obligado a quebrantar el Derecho para poder acceder al juez. Cuando un acto reglamentario produce directamente efectos en la situación jurídica de una persona física o jurídica sin requerir medidas de ejecución, existiría el riesgo de que dicha persona se viera desprovista de tutela judicial efectiva si no dispusiera de una vía de recurso ante el juez de la Unión para cuestionar la legalidad de ese acto reglamentario. En efecto, a falta de medidas de ejecución, aunque el acto de que se trate afectara directamente a una persona física o jurídica, esta solo podría obtener el control judicial de dicho acto tras haber infringido sus disposiciones, invocando la ilegalidad de tales disposiciones en los procedimientos abiertos en su contra ante los tribunales nacionales (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cambio, cuando un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, el control judicial del respeto del ordenamiento jurídico de la Unión queda garantizado con independencia de que tales medidas procedan de la Unión o de los Estados miembros. Las personas físicas o jurídicas que, a causa de los requisitos de admisibilidad establecidos en el 263 TFUE, párrafo cuarto, no puedan impugnar directamente un acto reglamentario de la Unión ante el juez de la Unión quedan protegidas contra la aplicación de dicho acto en lo que a ellas respecta mediante la posibilidad de impugnar las medidas de ejecución que ese acto incluya (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
y jurisprudencia citada).
Cuando la aplicación de tal acto es competencia de las instituciones, de los órganos o de los organismos de la Unión, las personas físicas o jurídicas pueden interponer un recurso directo contra los actos de aplicación ante el juez de la Unión, con los requisitos que establece el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, e invocar en apoyo de ese recurso la ilegalidad del acto de base de que se trate, con arreglo al artículo 277 TFUE (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, para determinar si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, debe considerarse la posición de la persona que invoca el derecho de recurso al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. Así pues, es irrelevante la cuestión de si el acto de que se trata incluye medidas de ejecución con respecto a otros justiciables (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, en el marco de esta apreciación, es preciso referirse exclusivamente al objeto del recurso y, en el supuesto de que el recurrente solicite solo la anulación parcial de un acto, únicamente deberán tomarse en consideración, en su caso, las medidas de ejecución que pueda incluir eventualmente esa parte del acto (véase la sentencia de 10 de diciembre de 2015, Kyocera Mita Europe/Comisión,
C‑553/14 P
, no publicada,
EU:C:2015:805
, apartado
y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
Por último, el tenor literal del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
, no exige, para que una medida sea calificada de medida de ejecución de un acto reglamentario, que tal acto constituya la base jurídica de esa medida. Una misma medida puede ser una medida de ejecución tanto del acto cuyas disposiciones constituyen su base jurídica como de un acto distinto, cuando la totalidad o parte de los efectos jurídicos de este último acto se materialicen únicamente, frente a la parte recurrente, a través de esa medida (sentencia de 13 de marzo de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comisión,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, apartado
).
La cuestión de si tales medidas tienen o no carácter mecánico carece de pertinencia (sentencia de 13 de marzo de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comisión,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, apartado
). En otras palabras, la cuestión de si el acto reglamentario impugnado confiere o no una facultad de apreciación a las autoridades encargadas de las medidas de ejecución carece de pertinencia para determinar si dicho acto incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (sentencia de 6 de junio de 2013, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, apartado
; véase, asimismo, en este sentido, el auto de 14 de julio de 2015, Forgital Italy/Consejo,
C‑84/14 P
, no publicado,
EU:C:2015:517
, apartado
).
A este respecto, por una parte, procede señalar que el contenido del considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 se reproduce en la decisión impugnada. Por otra parte, ha quedado acreditado que la decisión impugnada se basa en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014. En efecto, en su escrito de formalización de la intervención, la Comisión indicó que la denegación de la solicitud en virtud de la decisión impugnada era consecuencia directa de las apreciaciones efectuadas en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014. En sus respuestas escritas a las preguntas formuladas por el Tribunal General, la Comisión añadió que la EMA estaba vinculada por el contenido del considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
Por otra parte, cabe recordar que, en la reunión celebrada entre los servicios de la Comisión y Biogen Idec el 16 de mayo de 2013, la Comisión subrayó que, en las decisiones que concedían una autorización de comercialización, no se efectuaba ninguna declaración sobre la exclusividad de los datos debido a que esta era un concepto dinámico sujeto a modificaciones en caso de transmisión de activos entre empresas. Además, como explicó la Comisión en su escrito de formalización de la intervención, la EMA comprueba, en el marco del procedimiento de aprobación de la solicitud, si el período reglamentario de protección de los datos para el medicamento de referencia ha expirado. En sus respuestas escritas a las preguntas del Tribunal General, la EMA precisó que, para determinar si el medicamento de referencia estaba autorizado desde hacía ocho años como mínimo, debía comprobarse si el titular de la autorización de comercialización del medicamento de referencia disponía también de autorizaciones para otros productos que contienen la misma sustancia activa. Por último, como explicaron la EMA y la Comisión en la vista, las comprobaciones efectuadas por la EMA en el marco de su competencia de aprobación de la solicitud consisten, de manera más general, en apreciar si el expediente del solicitante de una autorización de comercialización está completo a la luz del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83 y del artículo 10, apartado 1, de esta misma Directiva.
Así, procede señalar que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, que declara que el Tecfidera no pertenece a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm, desplegó sus efectos jurídicos respecto de la demandante únicamente a través de la decisión impugnada, que fue adoptada a raíz de la presentación de una solicitud de autorización de comercialización con arreglo a un procedimiento denominado «simplificado» (véase el apartado 8 de la presente sentencia) y por la que se denegó dicha solicitud.
Ciertamente, el Tribunal de Justicia ha declarado que resultaría artificial obligar al competidor de un beneficiario de una medida nacional que no constituye una ayuda de Estado a solicitar a las autoridades nacionales la concesión de dicho beneficio y a impugnar el acto por el que se deniega tal solicitud ante un tribunal nacional a fin de inducirlo a consultar al Tribunal de Justicia sobre la validez de la decisión de la Comisión relativa a dicha medida (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, en el presente asunto, la demandante solo podía demostrar, de manera pertinente, las razones por las que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 podía producir efectos directos, concretos y ciertos en su situación jurídica mediante la presentación de una solicitud de autorización de comercialización de un medicamento genérico del Tecfidera. Así, dicha presentación no puede calificarse de artificial, dado que permitió a la demandante demostrar que podía fabricar un medicamento genérico del Tecfidera y que había decidido comercializar tal medicamento. Procede añadir que, tras la presentación de esta solicitud, la EMA comprobó si el medicamento de referencia designado por la demandante, a saber, el Tecfidera, se beneficiaba del período de protección reglamentaria de los datos previsto en el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004.
De ello se deduce, por una parte, que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 incluye medidas de ejecución, en la medida en que constata, en el considerando 3, que el Tecfidera no pertenece a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm y, por otra parte, que la decisión impugnada, dirigida a la demandante, constituye una de dichas medidas.
En cualquier caso, nada impide que la parte demandante oponga una excepción de ilegalidad contra un acto de alcance general dado que, en el plazo establecido en el artículo 263 TFUE para interponer un recurso de anulación, no podía acreditar un interés en ejercitar la acción directamente contra dicho acto (véanse, por analogía, la sentencia de 27 de marzo de 2019, Canadian Solar Emea y otros/Consejo,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, apartado
, y las conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en el asunto Compagnie des pêches de Saint‑Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:179
, puntos
y
).
Según reiterada jurisprudencia, un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica solo es admisible en la medida en que esta tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo supone que la anulación de dicho acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas o que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cambio, no existe interés en ejercitar la acción cuando el recurso, aun concluyendo favorablemente, no pueda en ninguno de los casos satisfacer al demandante o recurrente (véase la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Bionorica y Diapharm/Comisión,
C‑596/15 P y C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, apartado
y jurisprudencia citada).
El interés del demandante en ejercitar la acción debe ser efectivo y actual. No puede hacer referencia a una situación futura e hipotética (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
y jurisprudencia citada).
El interés en ejercitar la acción constituye, por tanto, el primer y fundamental requisito para promover una acción judicial (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, es cierto que, el 27 de febrero de 2014, es decir, la víspera de la publicación de un resumen de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, la demandante formuló oposición ante la Oficina Europea de Patentes contra una patente europea que había sido concedida en mayo de 2013 a Biogen Idec, relativa a «composiciones y sus usos para el tratamiento de la esclerosis múltiple» y que cubría la utilización de DMF en el tratamiento de la esclerosis mediante dosis específicas aprobadas para el Tecfidera. Por otra parte, Biogen aportó una publicación de la demandante que, por una parte, se refiere a los ingredientes farmacéuticos activos que estaban en fase de desarrollo durante el primer trimestre de 2014 y que, por otra parte, menciona el DMF para el tratamiento de la esclerosis múltiple.
No obstante, procede señalar que la publicación de la demandante, aportada por Biogen, menciona que el desarrollo del DMF se encontraba en una fase temprana durante el primer trimestre del año 2014. Por otra parte, cabe afirmar que la demandante sostuvo, sin que las demás partes la contradijeran en la vista, que el proceso de desarrollo de un medicamento genérico implica múltiples etapas y estudios para conseguir los datos exigidos por el expediente de solicitud de autorización de comercialización. También alegó que los resultados de algunos de estos estudios seguían siendo inciertos hasta la conclusión de estos últimos. Precisó que, entre los estudios necesarios, algunos de ellos, como los estudios de bioequivalencia, no pueden iniciarse o realizarse hasta que el medicamento de referencia, en este caso el Tecfidera, está en el mercado.
Así, por una parte, las explicaciones de la demandante muestran que, en la fecha en la que habría estado legitimada para interponer un recurso de anulación contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, su interés en solicitar directamente la anulación de la citada Decisión de Ejecución no era efectivo y actual, sino futuro, en la medida en que en esa fecha no le era posible presentar una solicitud de autorización de comercialización de un medicamento genérico del Tecfidera y en la medida en que, para presentar tal solicitud, era necesario que transcurriera un período considerablemente más largo que el plazo para interponer un recurso de anulación. Por otra parte, estas explicaciones muestran también que la capacidad de la demandante para cumplir los requisitos de autorización de comercialización de un medicamento genérico del Tecfidera era incierta en la fecha en la que habría estado legitimada para interponer un recurso de anulación contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
Por consiguiente, habida cuenta de la situación de la demandante entre la fecha en la que se publicó el resumen de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en el
Diario Oficial de la Unión Europea
y la expiración del plazo para interponer recurso de anulación contra esta, no ha quedado acreditado que la demandante tuviera un interés efectivo y actual en ejercitar la acción directamente contra la citada Decisión de Ejecución.
Por otra parte, la jurisprudencia ha declarado que una mera declaración de la intención de entrar en el mercado, por referirse a una situación futura e incierta, no basta para acreditar un interés en ejercitar la acción efectivo y actual (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Bionorica y Diapharm/Comisión,
C‑596/15 P y C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, apartados
y
).
Por consiguiente, procede declarar que de los elementos obrantes en autos no se desprende que la demandante estuviera legitimada para interponer un recurso sobre la base del artículo 263 TFUE que tuviera por objeto la anulación de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
Por lo tanto, se desestima la causa de inadmisión de la excepción de ilegalidad.
2.

Sobre el fondo
La demandante sostiene que la Comisión aplicó un criterio erróneo e incurrió en un error manifiesto de apreciación al concluir que el Tecfidera y el Fumaderm eran diferentes y que, por consiguiente, el Tecfidera no estaba amparado por la autorización global de comercialización del Fumaderm. En efecto, en primer lugar, la demandante alega que, para determinar si el Tecfidera y el Fumaderm eran diferentes a efectos de la autorización global de comercialización, la Comisión aplicó un criterio erróneo que no tenía en cuenta todos los factores pertinentes. En segundo lugar, la demandante sostiene que, si el CHMP y la Comisión hubieran aplicado el criterio adecuado y tenido en cuenta todos los factores pertinentes, no habrían podido decidir que el Tecfidera no estaba comprendido en el ámbito de aplicación de la autorización de comercialización del Fumaderm. A la vista del contenido de la demanda, el Tribunal General considera que estas dos imputaciones deben examinarse conjuntamente en la medida en que ambas pretenden, de hecho, alegar que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 adolece de un error manifiesto de apreciación debido a que, al adoptar dicha Decisión, la Comisión se basó en elementos que no constituían todos los datos disponibles y pertinentes que debían tomarse en consideración. Más concretamente, la demandante alega que, ante una solicitud de autorización de comercialización de una sustancia activa que forma parte de un medicamento de combinación previamente autorizado, la apreciación de la existencia de una diferencia entre dicho medicamento de combinación y esa sustancia activa aislada depende de si las sustancias activas individuales del medicamento de combinación aportan una contribución terapéutica documentada y pertinente a dicho medicamento de combinación.
Así, en primer lugar, el Tribunal consagrará determinadas observaciones preliminares a la eficacia del motivo único y al alcance del control judicial. A continuación, el Tribunal apreciará si la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al adoptar la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, examinando sucesivamente las cuatro cuestiones siguientes: en primer lugar, la autorización global de comercialización y sus objetivos; en segundo lugar, el Derecho de la Unión aplicable y la evolución de los conocimientos científicos entre 1994 y 2014; en tercer lugar, el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales y, en cuarto lugar, los datos de los que disponían o podían disponer la Comisión y la EMA en relación con el papel del MEF en el Fumaderm.
a)

Observaciones preliminares
Con carácter preliminar, procede comprobar la operatividad del motivo único y determinar el alcance del control judicial.
1)

Sobre la operatividad del motivo único
En el marco de sus respuestas a las diligencias de ordenación del procedimiento mencionadas en el apartado 63 de la presente sentencia, la EMA alegó que del tenor de la decisión impugnada se desprendía que esta se fundaba en dos bases jurídicas distintas una de otra, a saber, por una parte, el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, en relación con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83 y, por otra parte, la Decisión de Ejecución de la Comisión de 30 de enero de 2014. Asimismo, la EMA explicó que la decisión impugnada se basaba en una comparación de las composiciones cualitativas de sustancias activas del Fumaderm y del Tecfidera, por una parte, y en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, por otra. Según la EMA, estas dos bases jurídicas son distintas, ya que se basan en razonamientos ligeramente diferentes.
A la vista de lo anterior, la EMA sostuvo, en sus respuestas escritas a las preguntas del Tribunal, que el motivo único era inoperante, dado que la demandante no había impugnado uno de los motivos de la decisión impugnada, a saber, la comparación de las composiciones cualitativas del Fumaderm y del Tecfidera, realizada por la propia EMA, en la fase de aprobación de la solicitud de autorización de comercialización del Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma.
Sin embargo, en primer término, es preciso señalar que, en la decisión impugnada, la EMA recordó en primer lugar los términos del considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, que, a su vez, remite a las apreciaciones efectuadas por el CHMP. A continuación, la EMA recordó lo dispuesto en el artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004. Por último, la EMA llamó la atención sobre el hecho de que el Tecfidera y el Fumaderm diferían en su composición cualitativa de sustancias activas. A este respecto, mencionó el contenido del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83. La EMA añadió que, como había indicado la Comisión en su Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, el Tecfidera y el Fumaderm no pertenecían a la misma autorización global de comercialización y que era evidente que el Tecfidera se beneficiaba de un período propio de protección de los datos independiente, de ocho años de duración.
La EMA dedujo de ello que, a la vista de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, que reconoce que el Tecfidera y el Fumaderm no pertenecen a la misma autorización global de comercialización, y a la luz del artículo 14, apartado 11, del Reglamento n.
o
726/2004, no podía aprobar la solicitud de autorización de comercialización presentada por la demandante para una versión genérica del Tecfidera.
Así, de la decisión impugnada se desprende que, en ella, la EMA se basó exclusivamente en la conclusión que ya figuraba en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, según la cual: «el [MEF] y el [DMF] son dos sustancias activas distintas, pues no comparten la misma fracción terapéutica[, y] se considera, por tanto, que Tecfidera, que contiene fumarato de dimetilo, es diferente de Fumaderm y otros medicamentos autorizados compuestos de fumarato de dimetilo y de sales de fumarato de etilo».
Por lo tanto, la decisión impugnada no puede interpretarse en el sentido de que la propia EMA efectuara una comparación de las composiciones cualitativas del Fumaderm y del Tecfidera en la fase de aprobación de la solicitud de autorización de comercialización presentada por la demandante para un medicamento genérico del Tecfidera.
Por lo demás, en la medida en que la Comisión ya se había pronunciado sobre la comparación de las composiciones cualitativas del Fumaderm y del Tecfidera, no procedía que la EMA realizara su propia comparación de las composiciones cualitativas de ambos.
En segundo lugar, es preciso subrayar que la interpretación de la decisión impugnada, realizada por la EMA en el marco de sus respuestas escritas a las preguntas formuladas por el Tribunal, no es compatible con las explicaciones que dio en el escrito de contestación y en la dúplica.
Ciertamente, en el escrito de contestación, la EMA explicó que la constatación de la existencia de autorizaciones globales de comercialización diferentes sobre la base de una comparación del resumen de las características de los productos de que se trata (en lo sucesivo, «RCP») podía efectuarse durante el proceso de aprobación de cualquier solicitud de autorización de una versión genérica del Tecfidera, ya se tratara de una solicitud formulada ante la EMA o ante una autoridad nacional competente. Por otra parte, la EMA explicó que su decisión se basaba en que el Tecfidera no estaba amparado por la autorización global de comercialización del Fumaderm, puesto que las composiciones cualitativas de sustancias activas del Tecfidera y del Fumaderm eran diferentes.
No obstante, en el mismo escrito de contestación, la EMA sostuvo que el criterio de la comparación de las composiciones cualitativas de los dos medicamentos, tal como fueron autorizados, podía cumplirse de dos maneras: o bien mediante una comparación de los respectivos RCP del Fumaderm y el Tecfidera, como había señalado la EMA en su escrito de 3 de agosto de 2011 (véase el apartado 12 anterior), o bien mediante una evaluación que concluyera que el DMF y el MEF eran sustancias activas diferentes (este fue el criterio que aplicó la Comisión en el momento de conceder la autorización de comercialización del Tecfidera). Por otra parte, de los escritos de la EMA se desprende que esta sostuvo que habría podido limitarse a comparar los RCP relativos a los medicamentos de que se trata y que la mera constatación, sobre la base de una comparación de dichos RCP, de la existencia de una composición cualitativa de sustancias activas diferente permitía extraer una conclusión. En otras palabras, la EMA explicó que «habría sido posible» seguir tal proceder en el presente asunto y que ese sería el proceder en el futuro. En cambio, la EMA nunca ha sostenido, ni en el escrito de contestación ni en la dúplica, que ese fuera el proceder que efectivamente había seguido en este caso al adoptar la decisión impugnada. A este respecto, es revelador que, en apoyo de su alegación, la EMA se haya respaldado en varias ocasiones en el enfoque que había propuesto en su escrito de 3 de agosto de 2011, y no en el contenido de la decisión impugnada. Por otra parte, la decisión impugnada no contiene referencia alguna a los respectivos RCP del Fumaderm y del Tecfidera.
Por lo tanto, procede desestimar la alegación de la EMA basada en que el motivo único es inoperante en la medida en que la demandante no impugnó uno de los motivos de la decisión impugnada.
2)

Sobre el alcance del control judicial
Cuando la decisión de la autoridad administrativa es el resultado de apreciaciones técnicas complejas, por ejemplo en el ámbito médico-farmacológico, estas son objeto en principio de un control jurisdiccional limitado que no implica que el juez de la Unión sustituya la apreciación de los elementos de hecho de la citada autoridad por la suya propia [véase la sentencia de 19 de noviembre de 2008, Schräder/OCVV (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, apartado
y jurisprudencia citada].
En efecto, cuando una institución de la Unión debe efectuar evaluaciones complejas, goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio está sujeto a un control jurisdiccional que se limita a examinar si la medida en cuestión incurre en error manifiesto o en desviación de poder o si la autoridad competente ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 11 de diciembre de 2014, PP Nature-Balance Lizenz/Comisión,
T‑189/13
, no publicada,
EU:T:2014:1056
, apartado
, y jurisprudencia citada).
No obstante, si bien es cierto que el juez de la Unión reconoce a la administración cierto margen de apreciación en materia económica o técnica, ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación de los datos de naturaleza técnica o económica En efecto, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos [véase la sentencia de 19 de noviembre de 2008, Schräder/OCVV (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, apartado
y jurisprudencia citada].
El control judicial, a pesar de su alcance limitado, requiere que las instituciones de la Unión, de las que emane el acto controvertido puedan demostrar ante el juez de la Unión que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de julio de 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, apartado
, y de 30 de abril de 2015, Polynt y Sitre/ECHA,
T‑134/13
, no publicada,
EU:T:2015:254
, apartado
).
Para demostrar que una institución incurrió un error manifiesto en la apreciación de hechos complejos que justifique la anulación de un acto, los elementos de prueba aportados por la parte demandante deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en el acto en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2011, Francia/Comisión,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al dictamen del CHMP, el Tribunal no puede sustituir la apreciación de dicho comité por la suya propia. En efecto, el control jurisdiccional únicamente se ejerce sobre la regularidad del funcionamiento del Comité, así como sobre la coherencia interna y la motivación de su dictamen. En lo referente a este último aspecto, el juez solo está facultado para verificar si el dictamen contiene una motivación que permita apreciar las consideraciones en que se basó y si dicho documento establece un vínculo comprensible entre las constataciones médicas o científicas y las conclusiones a las que llega. A este respecto, procede subrayar que el CHMP está obligado a indicar, en su dictamen, los principales informes y dictámenes científicos en los que se ha basado y a precisar, en caso de divergencia significativa, las razones por las que se aparta de las conclusiones de los informes o dictámenes científicos presentados por las empresas afectadas. Esta obligación se impone con especial rigor en caso de incertidumbre científica. Al garantizar el carácter contradictorio y transparente de la consulta al Comité, esta obligación permite garantizar que la sustancia considerada ha sido objeto de una evaluación científica minuciosa y objetiva, basada en la confrontación entre las tesis científicas más representativas y las posturas científicas invocadas por los laboratorios farmacéuticos afectados (véase la sentencia de 11 de diciembre de 2014, PP Nature‑Balance Lizenz/Comisión,
T‑189/13
, no publicada,
EU:T:2014:1056
, apartado
, y jurisprudencia citada).
Por último, según jurisprudencia reiterada, en un recurso de anulación, la legalidad del acto impugnado debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho que existían en la fecha en que ese acto fue adoptado (véanse las sentencias de 10 de septiembre de 2019, HTTS/Consejo,
C‑123/18 P
,
EU:C:2019:694
, apartado
y jurisprudencia citada; de 17 de septiembre de 2007, Microsoft/Comisión,
T‑201/04
,
EU:T:2007:289
, apartado
) y de la información de que podía disponer la institución autora del acto en el momento en que lo adoptó [sentencia de 9 de septiembre de 2009, Brink’s Security Luxembourg/Comisión,
T‑437/05
,
EU:T:2009:318
, apartado
; véase, asimismo, en este sentido, la sentencia de12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (Francia) y otros/Comisión,
T‑31/07
, no publicada,
EU:T:2013:167
, apartado
].
Por lo tanto, una parte demandante no puede invocar ante el juez de la Unión elementos de hecho posteriores al acto cuya legalidad se impugna o de los que el autor del acto no podía tener conocimiento cuando este se adoptó. Las alegaciones basadas en tales elementos son, de hecho, inoperantes.
Estas son las consideraciones que deben tenerse en cuenta a la hora de examinar si la Comisión incurrió o no en un error manifiesto de apreciación al declarar, en su Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, que el Tecfidera, compuesto únicamente por DMF, no pertenecía a la misma autorización global de comercialización del Fumaderm, concedida por el BfArM en 1994.
b)

Sobre la autorización global de comercialización y sus objetivos
La demandante sostiene que el hecho de que el Tecfidera se autorizara con arreglo a un procedimiento diferente, para una indicación diferente y con un nombre comercial distinto del Fumaderm, no constituye un factor que pueda invocarse como tal para sostener que el Tecfidera no está comprendido en el ámbito de aplicación de la autorización global de comercialización del Fumaderm. Alega que la actividad terapéutica, o la inexistencia de dicha actividad, de las sales de MEF en el Fumaderm constituye la clave que permite determinar si existe alguna diferencia pertinente entre el Tecfidera y el Fumaderm a efectos de la autorización global de comercialización. La demandante añade que la eficacia terapéutica de las sales de MEF en el Fumaderm debe ser pertinente. En efecto, no procede considerar dos productos como «diferentes» por el mero hecho de que uno de ellos contenga un compuesto particular que genere algún efecto farmacéutico ausente en el producto comparado. En caso contrario, el titular de una autorización de comercialización podría obtener demasiado fácilmente un largo período adicional de protección reglamentaria de los datos adicionales añadiendo o retirando, en el momento de ampliar el producto a una nueva indicación terapéutica, una sustancia activa, lo que sería pertinente desde el punto de vista farmacéutico pero no clínicamente pertinente. Lo mismo cabe decir de una sustancia dotada de una actividad pertinente, presente en un medicamento de combinación, pero con una dosificación demasiado débil para producir algún efecto terapéutico significativo, y que además podría ser retirada de la combinación sin ninguna incidencia sensible sobre la actividad terapéutica. La demandante alega que, si tales modificaciones fueran recompensadas con la atribución de un nuevo período de protección reglamentaria de los datos debido únicamente a que las sustancias activas afectadas han demostrado, individualmente, una (cierta) actividad terapéutica, se contravendrían los objetivos perseguidos por la Directiva 2001/83 y se impediría alcanzar un justo equilibrio entre la protección de los intereses de las sociedades innovadoras y la necesidad de favorecer la producción de medicamentos genéricos en aras del interés general.
La EMA rebate la alegación de la demandante según la cual el criterio jurídico aplicado por la Comisión para determinar si dos medicamentos pertenecen a autorizaciones globales de comercialización distintas podría ofrecer a las empresas un medio de eludir las normas relativas a la protección reglamentaria de los datos. Según la EMA, el riesgo de elusión mencionado por la demandante es totalmente hipotético.
El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2001/83 (véase el apartado 8 de la presente sentencia) persigue el objetivo de conciliar, por una parte, una protección suficiente de las tareas de investigación y desarrollo llevadas a cabo por las empresas farmacéuticas innovadoras y, por otra parte, la voluntad de evitar los ensayos innecesarios en hombres y animales. Así, según el considerando 9 de dicha Directiva, conviene «concretar aún más los casos en que, con vistas a la autorización de un medicamento esencialmente similar a un medicamento autorizado, sea innecesario facilitar los resultados de las pruebas toxicológicas, farmacológicas, o clínicas, sin dejar de velar por que no se desfavorezca a las empresas innovadoras», mientras que el considerando 10 indica que «a la repetición sin imperiosa necesidad de las pruebas en personas o animales se oponen consideraciones de orden público» (sentencia de 15 de septiembre de 2015, Novartis Europharm/Comisión,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, apartado
).
El concepto de autorización global de comercialización que figura en el artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83, en su versión modificada (véase el apartado 7 de la presente sentencia), es el resultado de una jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia, que desarrolló ese concepto, en particular, con el fin de tener en cuenta el objetivo del llamado procedimiento «simplificado», que consiste en permitir un ahorro del tiempo y de los costes necesarios para reunir los resultados de las pruebas farmacológicas, toxicológicas y clínicas y evitar la repetición de las pruebas en personas o animales. Este objetivo se vería claramente comprometido si el fabricante del medicamento inicial pudiese ampliar indefinidamente el período de protección reglamentaria de los datos, impidiendo así a los fabricantes de medicamentos genéricos utilizarlo como medicamento de referencia al expirar el período de protección reglamentaria de los datos expresamente previsto por el legislador para conciliar los intereses de las empresas innovadoras con el interés general (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2015, Novartis Europharm/Comisión,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, apartado
y jurisprudencia citada).
A la luz del tenor del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83 y del objetivo perseguido por esta disposición, el Tribunal General ha declarado, por una parte, que el ámbito de aplicación de la autorización global de comercialización, tal como se define en el párrafo segundo del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83, en su versión modificada, engloba las innovaciones que son objeto de autorizaciones de comercialización distintas con arreglo al procedimiento centralizado y, por otra parte, que el hecho de un titular lograse obtener, mediante dicho procedimiento, una autorización de comercialización para nuevas indicaciones terapéuticas con una nueva denominación es por lo tanto irrelevante a efectos de la aplicación del período de protección reglamentaria de los datos (sentencia de 15 de septiembre de 2015, Novartis Europharm/Comisión,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, apartado
). A este respecto, el Tribunal de Justicia también ha declarado que el concepto de «autorización global», en el sentido del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83, comprende todas las innovaciones ulteriores del medicamento inicial, sean cuales fueren sus procedimientos de autorización, a saber, por medio de la modificación de la autorización de comercialización inicial de dicho medicamento o mediante la obtención de una autorización de comercialización diferente (véase la sentencia de 28 de junio de 2017, Novartis Europharm/Comisión,
C‑629/15 P y C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, apartado
).
Por último, en relación con el objetivo de «favorecer la búsqueda de nuevas indicaciones terapéuticas que presenten un beneficio clínico importante y supongan una mejora del bienestar y la calidad de vida del paciente» velando al mismo tiempo por «mantener el equilibrio entre la promoción de tales innovaciones y la necesidad de favorecer la producción de medicamentos genéricos», es preciso añadir que el legislador ha previsto en el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 2001/83, que el período de exclusividad comercial de diez años de la que se beneficia un medicamento de referencia será aumentado en un año «si, en el curso de los primeros ocho años de esos diez años, el titular de la [autorización de comercialización] obtiene una autorización para una o varias indicaciones terapéuticas que, durante la evaluación científica previa a su autorización, se considera que aportan un beneficio clínico considerable en comparación con las terapias existentes». Dicha ampliación en un año del período de exclusividad comercial constituye, por lo tanto, en opinión del legislador de la Unión, una gratificación adecuada para recompensar la inversión en nuevas indicaciones terapéuticas (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2017, Novartis Europharm/Comisión,
C‑629/15 P y C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, apartados
y
).
Siguiendo la misma lógica, el artículo 10, apartado 5, de la Directiva 2001/83 prevé que «además de las disposiciones establecidas en el apartado 1, cuando se curse una solicitud para una nueva indicación de una sustancia suficientemente comprobada, se concederá un período no acumulativo de un año de exclusividad de los datos, siempre y cuando se hayan llevado a cabo estudios clínicos o preclínicos significativos en relación con la nueva indicación». El artículo 10, apartado 5, de la Directiva 2001/83 se refiere a las sustancias suficientemente comprobadas que entran en la composición de medicamentos para los que el período de protección reglamentaria de los datos ha expirado. Por otra parte, la protección de los datos, de un año de duración, prevista por esta disposición, se aplica únicamente a los datos correspondientes a la nueva indicación y no al conjunto de datos relativos al medicamento previamente autorizado.
De ello se deduce que la circunstancia, mencionada en el considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, de que la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera se basaba en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/83/CE, es decir, en una solicitud «completa» (véase el apartado 5 de la presente sentencia), es irrelevante para determinar el ámbito de aplicación del concepto de autorización global de comercialización (véase el apartado 177 de la presente sentencia). Por otra parte, procede analizar a la luz de los objetivos mencionados en los apartados 174 a 179 de la presente sentencia si, como sostiene en esencia la demandante, en el presente asunto existía el riesgo de que Biogen Idec se beneficiara de un período de protección reglamentaria de los datos íntegro de ocho años por el mero hecho de que, en el momento de solicitar la autorización de comercialización para una indicación diferente a la del Fumaderm, había retirado el MEF, que formaba parte la composición del Fumaderm, pero que no era clínicamente pertinente o cuya dosificación era demasiado débil para producir algún efecto terapéutico significativo en el Fumaderm.
c)

Sobre el Derecho de la Unión aplicable y la evolución de los conocimientos científicos de 1994 a 2014
La demandante alega que, en el presente asunto, no era posible suponer que las sales de MEF aportaran una contribución terapéutica pertinente al Fumaderm, debido a que el Fumaderm había sido evaluado anteriormente por el BfArM, y este le había concedido una autorización de comercialización. A este respecto, la demandante subraya que la Directiva 2001/83 no exige que se demuestre la existencia de una contribución terapéutica para todas las sustancias activas que figuran en medicamentos de combinación fija. Por otra parte, el contenido de las directrices relativas a los medicamentos de combinación y, más concretamente, el grado de prueba exigido por esas directrices han evolucionado a lo largo del tiempo. Además, dado que las directrices no son jurídicamente vinculantes, es posible apartarse de ellas.
En su réplica, la demandante refuta la afirmación de la EMA de que el criterio jurídico apropiado es el que esta última expuso a Biogen Idec en su escrito de 3 de agosto de 2011 (véase el apartado 12 de la presente sentencia) y según el cual la autorización de un medicamento de combinación no se considera amparada por las autorizaciones globales de comercialización de las diferentes sustancias activas que componen el medicamento de combinación. En efecto, por una parte, esta interpretación no se desprende ni del tenor de la Directiva 2001/83 ni de la Nota explicativa para los solicitantes. Por otra parte, la EMA aporta una justificación
a posteriori
y la simplicidad del criterio que propone no es conforme con el procedimiento seguido en el presente asunto. De hecho, si la interpretación propuesta por la EMA fuera correcta, el debate relativo a la posibilidad de que el Tecfidera se beneficie de un período íntegro de protección reglamentaria de los datos y la evaluación científica llevada a cabo en el presente asunto por la Comisión nunca tendrían que haberse producido.
La EMA sostiene que es posible llegar a la conclusión de que el Fumaderm y el Tecfidera no están amparados por la misma autorización global de comercialización, puesto que el Fumaderm fue autorizado como combinación fija que contiene las dos sustancias activas, DMF y MEF, mientras que el Tecfidera fue autorizado como monoterapia que contiene únicamente la sustancia activa DMF. Este enfoque refleja la aplicación de dos principios consolidados desde hace mucho tiempo en la normativa. El primer principio está vinculado al concepto de autorización global de comercialización y a la apreciación de que dos medicamentos están amparados por autorizaciones globales de comercialización distintas cuando su composición cualitativa en sustancias activas difiere. Según este primer principio, si un producto ha sido autorizado como combinación fija, ello supone automáticamente que su composición cualitativa en sustancias activas es diferente de la composición cualitativa de cualquier medicamento autorizado como monoterapia. El segundo principio formulado por la EMA está vinculado a la armonización de las normas de la Unión relativas a la autorización de los medicamentos de uso humano, que garantiza que, en la Unión, los medicamentos se autoricen con arreglo a las mismas normas en materia de calidad, seguridad y eficacia.
En primer lugar, las partes están de acuerdo en que, cuando Biogen Idec presentó la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera, era la primera vez que, en el ámbito de la Unión, se planteaba la cuestión de si un medicamento de combinación autorizado, por una parte, y un componente de dicha combinación, por otra, pertenecían o no a la misma autorización global de comercialización.
Así lo confirman las modificaciones introducidas en la parte de la Nota explicativa para los solicitantes dedicada al concepto de autorización global de comercialización.
En efecto, en su versión de junio de 2013, la Nota explicativa para los solicitantes explicaba únicamente lo siguiente:
«Si el medicamento evaluado contiene una modificación de una sustancia existente y es propiedad del mismo solicitante/[titular de la autorización de comercialización], deberá precisarse durante el procedimiento de [autorización de comercialización] si el medicamento contiene o no un nuevo principio activo. Esta precisión es relevante para determinar la existencia o no de una [autorización global de comercialización]. Esta evaluación se efectuará de conformidad con los criterios establecidos en el anexo I al final de este capítulo y la conclusión figurará al menos en el informe de evaluación. Si este último no indica que el medicamento contiene un nuevo principio activo, se considerará que el medicamento en cuestión contiene el mismo principio activo y está amparado por la [autorización global de comercialización].»
Pues bien, fue después de adoptarse la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, a saber, en julio de 2015, cuando la parte de la Nota explicativa para los solicitantes dedicada al concepto de autorización global de comercialización estableció los requisitos de aplicación de este concepto a las solicitudes relativas a un componente de un medicamento de combinación previamente autorizado.
En efecto, en el punto 2.3, apartado 3, de la Nota explicativa para los solicitantes, en su versión de julio de 2015, se indica, en particular:
«Si el medicamento en proceso de evaluación solo contiene una sustancia activa que forma parte de un medicamento de combinación autorizado, el nuevo medicamento constituirá un medicamento nuevo y único que necesitará una [autorización de comercialización] diferente. Cuando, durante el procedimiento de evaluación de un medicamento de combinación ya autorizado, el [titular de la autorización de comercialización] demuestre que cada sustancia de la combinación fija aporta una contribución terapéutica documentada a la combinación y que, por lo tanto, los compuestos constituyen, todos ellos, sustancias activas diferentes, la autorización de este nuevo medicamento no se considerará amparada por la [autorización global de comercialización] del medicamento de combinación ya autorizado tal como se establece en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83/CE.»
En segundo lugar, en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la Comisión autorizó la comercialización del Tecfidera y consideró que este medicamento no estaba amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm. La comercialización del Fumaderm había sido autorizada por el BfArM en 1994, es decir, más de quince años antes de que se presentara la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera.
En la fecha en que se concedió la autorización de comercialización del Fumaderm, el examen de las solicitudes de autorización de comercialización relativas a medicamentos de combinación estaba regulado, en primer lugar, por la Directiva 65/65/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1965, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, sobre especialidades farmacéuticas (
DO 1965, 22, p. 369
; EE 13/01, p. 18), modificada en varias ocasiones; en segundo lugar, por la Directiva 75/318/CEE del Consejo, de 20 de mayo de 1975, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre normas y protocolos analíticos, tóxico-farmacológicos y clínicos en materia de pruebas de especialidades farmacéuticas (
DO 1975, L 147, p. 1
; EE 13/04, p. 80), modificada en varias ocasiones y, en tercer lugar, por la Segunda Directiva 75/319/CEE del Consejo, de 20 de mayo de 1975, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre especialidades farmacéuticas (
DO 1975, L 147, p. 13
; EE 13/04, p. 92), modificada en varias ocasiones.
El artículo 4, párrafo segundo, punto 8, letra b), de la Directiva 65/65, en la versión resultante de la Directiva 87/21/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (
DO 1987, L 15, p. 36
), disponía lo siguiente, «por lo que se refiere a las especialidades nuevas que contengan componentes conocidos, que no hayan sido combinados todavía con fines terapéuticos, deberán facilitarse los resultados de las pruebas farmacológicas, toxicológicas y clínicas relativas a la combinación, sin necesidad de facilitar la documentación relativa a cada componente individual».
Por otra parte, como se desprende de las respuestas escritas de la EMA a las preguntas del Tribunal, los datos y documentos que debían adjuntarse a la solicitud de autorización de comercialización en aplicación del artículo 4 de la Directiva 65/65 figuraban en el anexo I de la Directiva 75/318, en su versión modificada por la Directiva 91/507/CEE de la Comisión, de 19 de julio de 1991 (
DO 1991, L 270, p. 32
). Este anexo comprendía cuatro partes dedicadas, respectivamente, al resumen del expediente, a las pruebas químicas, farmacéuticas y biológicas de los medicamentos, a las pruebas toxicológicas y farmacológicas y a la documentación clínica.
La tercera parte de este anexo, dedicada a las pruebas toxicológicas y farmacológicas, incluía un punto II que se refería a la realización de las pruebas. El punto II F, dedicado a la farmacodinámica, a saber, el estudio de las variaciones provocadas por el medicamento en las funciones de los sistemas fisiológicos, tanto si son normales como si son modificadas experimentalmente, era del siguiente tenor:
«Las pruebas de combinaciones de sustancias activas podrán justificarse bien por necesidades farmacológicas, bien por indicaciones clínicas.
En el primer caso, el estudio farmacodinámico deberá poner en evidencia aquellas interacciones que hagan recomendable la combinación para el uso clínico.
En el segundo caso, cuando la experimentación clínica tenga por fin justificar científicamente la combinación de sustancias, se exige que el investigador compruebe si los efectos esperados de la combinación pueden demostrarse en animales y que investigue, como mínimo, la importancia de los efectos secundarios.
En caso de que una combinación incluya una nueva sustancia activa, esta última deberá haber sido objeto de un minucioso estudio previo.»
El punto II G, dedicado a la farmacocinética, es decir, el estudio del conjunto de procesos que sufre el producto en el organismo, que comprende el estudio de la absorción, la distribución, la biotransformación y la excreción de la sustancia, establecía lo siguiente: «cuando se trate de nuevas combinaciones de sustancias conocidas que hayan sido estudiadas con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva, no será necesario exigir las investigaciones farmacocinéticas cuando las pruebas toxicológicas y la experimentación clínica justifiquen su omisión».
La cuarta parte de este anexo, dedicada a la documentación clínica, contenía, en la letra C, bajo el epígrafe «Presentación de los resultados», un punto C.6, redactado como sigue: «Los datos relativos a una nueva asociación de sustancias medicamentosas deberán ser idénticos a los que se exigen en el caso de medicamentos nuevos, y deberán justificar la seguridad y la eficacia terapéutica de la combinación».
Pues bien, en primer lugar, los documentos presentados por las partes ante el Tribunal no permiten dilucidar si el Fumaderm se justifica por necesidades farmacológicas o por indicaciones clínicas. Los elementos obrantes en autos tampoco permiten dilucidar si el BfArM consideró que el MEF y el DMF eran sustancias conocidas o nuevas. Con carácter más general, estos elementos no permiten conocer el método utilizado por el BfArM para analizar el Fumaderm y las diferentes sustancias que lo componen.
Los autos que obran en poder del Tribunal contienen, en cambio, la publicación de Nieboer, C., de Hoop, D., van Loenen, A. C., Langendijk, P. N. J. y van Dijk, E., titulada «Systemic therapy with fumaric acid derivatives: New possibilities in the treatment of psoriasis» [J Am Acad Dermatol 1989; 20 (4): 601‑608; en lo sucesivo, «Estudio de Nieboer y otros de 1989»], a disposición de la EMA en el momento de examinar la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera. En esta publicación se explica que una nueva terapia llamada «terapia a base de ácido fumárico» se había extendido durante los veinte años anteriores en Europa occidental entre miles de pacientes con psoriasis. Esta terapia la inició un bioquímico que padecía psoriasis y que publicó sus resultados en 1959 y 1966. El estudio de Nieboer y otros de 1989 indica a continuación que esta terapia fue estandarizada por un médico generalista alemán que añadió un estricto régimen alimentario y publicó sus estudios en 1982 y 1984. El estudio de Nieboer y otros de 1989 explica también que se fundó una clínica especializada en esta terapia en Suiza. Por otra parte, de otra publicación, fechada en 1998, que figura en los autos presentados ante el Tribunal y de la que la EMA y la Comisión podían tener conocimiento al examinar la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera, se desprende que los ésteres de ácido fumárico empezaron a prescribirse en 1959 por un pequeño grupo de médicos en Alemania, Suiza y los Países Bajos.
En segundo lugar, procede subrayar que los textos normativos mencionados en los apartados 190 a 195 de la presente sentencia no contienen ninguna precisión sobre la forma de justificar la seguridad y la eficacia de un medicamento de combinación.
Si bien la tercera parte del anexo I de la Directiva 75/318 prevé que, en el caso de las pruebas de combinaciones de sustancias activas que se justifiquen por necesidades farmacológicas, el estudio farmacodinámico deberá poner en evidencia aquellas interacciones que hagan «recomendable» la combinación para uso clínico, este anexo no indica cómo deben ponerse en evidencia tales interacciones. Por otra parte, esta disposición se refiere al carácter «recomendable» de la combinación en su conjunto. Por último, en el caso de las combinaciones de sustancias que se justifiquen por indicaciones clínicas, esta misma parte del anexo I de la Directiva 75/318 menciona los efectos esperados de «la combinación», que pueden demostrarse en animales.
En tercer lugar, como explicó la EMA en sus respuestas escritas a las preguntas formuladas por el Tribunal, los elementos que, según el Consejo de la Unión Europea, debían acompañar a una solicitud de autorización de comercialización de un medicamento de combinación en 1994 figuraban en realidad en el anexo V de la Recomendación 83/571/CEE del Consejo, de 26 de octubre de 1983, relativa a las pruebas para la comercialización de especialidades farmacéuticas (
DO 1983, L 332, p. 11
; EE 13/14, p. 215). Este anexo V, titulado «Asociaciones fijas de medicamentos», constituía una nota explicativa relativa a la aplicación de la tercera parte, apartado II.C.2, del anexo de la Directiva 75/318, [actualmente, cuarta parte, apartado C.6 del anexo de la Directiva 75/318, en su versión modificada, que se menciona en el apartado 195 de la presente sentencia], para la concesión de la autorización de comercialización de un nuevo medicamento.
A este respecto, es cierto que el anexo V de la Recomendación 83/571 indicaba, en particular, lo siguiente:
«Los solicitantes estarán obligados a justificar la asociación particular de principios activos que sea propuesta. Tales medicamentos solo serán aceptados si la asociación propuesta se funda en principios terapéuticos válidos.
[…]
Las indicaciones pretendidas para la asociación de medicamentos deberán ser tales que la presencia de cada componente esté justificada para cada una de las indicaciones. La preparación deberá estar formulada de forma que la cantidad y la proporción de cada uno de sus componentes sean apropiadas a todos los usos recomendados.
[…]
Toda nueva asociación deberá ser sometida a pruebas clínicas para definir el papel desempeñado por cada uno de sus componentes en el conjunto.
[…]
La posibilidad de interacción entre los componentes deberá ser prevista siempre. Cuando una interacción farmacéutica, farmacocinética o farmacodinámica parezca posible, el solicitante deberá proporcionar datos que prueben que dicha interacción no se produce, o que está bien definida y es conocida.»
Sin embargo, del tenor, contenido y contexto de adopción de este documento no se desprende que produjera efectos jurídicos vinculantes para los Estados miembros y, más concretamente, para las autoridades nacionales.
Además, como observa la demandante, el contenido de las directrices relativas a los medicamentos de combinación y la amplitud de la información exigida a los solicitantes ha evolucionado sensiblemente a este respecto en el tiempo transcurrido entre, por una parte, la fecha de la autorización de comercialización del Fumaderm, el 9 de agosto de 1994, y, por otra parte, el momento en que se adoptó la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
En otras palabras, el análisis de las sucesivas versiones de las recomendaciones o de las directrices relativas a los medicamentos de combinación muestra que estas se han ido completando progresivamente y que el objetivo de estos complementos ha sido distinguir entre los distintos tipos de medicamentos de combinación y recomendar a las autoridades nacionales que soliciten cada vez más información a los solicitantes.
A este respecto, las directrices en su versión revisada en abril de 1996 (Note for Guidance concerning the application of sección C.6 Part 4 of the Annex to Directive 75/318/EEC as amended) presentan las siguientes diferencias con respecto a la Recomendación 83/571:
–
establecen que el solicitante debe indicar claramente si la indicación declarada consiste en una terapia de primera línea (destinada a pacientes que no recibían ninguna de las sustancias de que se trata) o bien en una terapia de segunda línea (puesta en práctica cuando la monoterapia no ha demostrado una relación beneficio-riesgo satisfactoria) o bien corresponde a otros usos. Estas directrices, en su versión revisada en abril de 1996, precisan que deberán llevarse a cabo desarrollos clínicos adicionales;
–
contienen una sección dedicada a los estudios de farmacodinámica y farmacocinéticos que mencionan requisitos adicionales que pueden imponerse a los solicitantes. Estos estudios revisten especial importancia en lo que respecta a las interacciones entre las sustancias que componen la combinación. Así, las directrices, en su versión revisada en abril de 1996, explican que el solicitante debe demostrar que las distintas sustancias no afectan a su perfil farmacocinético respectivo;
–
contienen una sección dedicada a la composición y a la dosificación, que recomienda que las dosificaciones propuestas estén justificadas. Así, se indica que «la dosificación de cada sustancia en la combinación fija debe ser tal que la combinación sea segura y eficaz para un subgrupo de población significativo y que la evaluación de las ventajas/riesgos de la combinación fija sea igual o superior a la de cada una de sus sustancias consideradas aisladamente», que «el
multilevel factorial design
puede utilizarse, pero [que] existen otros medios de confirmación para probar que la combinación es superior a sus sustancias» y que «las herramientas descriptivas, como los
response surface methods
, podrán ser útiles (véase la información sobre la relación dosis-respuesta en apoyo de la autorización del producto)»;
–
contienen un punto dedicado a los ensayos terapéuticos que prevé que las pruebas de confirmación son necesarias para probar la eficacia, preferentemente por comparación de grupos paralelos en la que la combinación fija se compara con su sustancia individual. Cuando sea posible, se recomienda la inclusión de un grupo placebo.
Procede añadir que el anexo V de la Recomendación 83/571 no mencionaba expresamente la necesidad de que cada sustancia de la combinación fija aportase una contribución documentada a la combinación. De hecho, son las directrices en su versión revisada en abril de 1996 las que mencionaron por primera vez que cada sustancia de la combinación fija debía aportar una «contribución documentada» a la combinación. Posteriormente, las directrices, en su versión adoptada en 2009 (Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products), mencionaban una contribución «terapéutica» documentada.
Con carácter más general, en las directrices que sucedieron a las directrices revisadas en 1996 se reforzaron las recomendaciones y se multiplicaron y precisaron las instrucciones y la información exigidas a los solicitantes.
Así, en la fecha en que se adoptó la decisión por la que se autoriza la comercialización del Fumaderm, ningún texto jurídicamente vinculante establecía, de manera precisa, los requisitos a los que se supeditaba la concesión de una autorización de comercialización relativa a un medicamento de combinación, ni la manera en que esta debía justificarse. Además, es cierto que la Recomendación 83/571 ya preveía que los solicitantes estaban obligados a justificar la asociación particular de principios activos propuesta y que toda nueva combinación debía ser sometida a pruebas clínicas para definir el papel desempeñado por cada uno de sus componentes en el conjunto. No obstante, estos requisitos, que figuraban en un texto no vinculante, seguían siendo limitados y poco precisos sobre la manera de aplicarlos, en particular en comparación con los requisitos que se formularon posteriormente, para tener en cuenta, entre otras cosas, la evolución del estado de la técnica.
A este respecto, procede señalar que, en un escrito dirigido a la Comisión el 1 de mayo de 2013, que esta presentó ante el Tribunal, Biogen Idec explicó que el BfArM había aprobado el Fumaderm como combinación de cuatro ingredientes activos. No obstante, Biogen Idec precisó que, «según el BfArM […], el expediente del Fumaderm no cont[enía] datos clínicos sobre los principios farmacéuticos activos (API) particulares; solo cont[enía] datos de seguridad y eficacia sobre la combinación de sustancias considerada globalmente, sin que se conozcan las propiedades del DMF aisladamente consideradas».
Asimismo, cabe destacar que, en respuesta a una cuestión planteada por el Tribunal en la vista, el representante de la EMA explicó que, hasta donde él sabía, el concepto de «principio activo (sustancia activa)» no había sido definido en el ámbito de la Unión antes de la entrada en vigor de la Directiva 2001/83. Pues bien, dicha Directiva entró en vigor con posterioridad a la decisión del BfArM por la que se autorizaba la comercialización del Fumaderm.
Por último, en 2013 todavía se consideraba que, en esta situación del Derecho de la Unión, era difícil evitar que subsistieran, mientras no se hubiera completado la armonización de las medidas necesarias para la protección de la salud, disparidades entre los Estados miembros en cuanto a la calificación de los productos en el contexto de la Directiva 2001/83 (véase la sentencia de 3 de octubre de 2013, Laboratoires Lyocentre,
C‑109/12
,
EU:C:2013:626
, apartado
y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, según el considerando 7 de la Directiva 2001/83, «los conceptos de nocividad y de efecto terapéutico solo pueden entenderse en su relación recíproca y su significación relativa está en función del desarrollo de la ciencia y del uso al que se destine el medicamento».
A este respecto, la jurisprudencia ya ha declarado que, para determinar si un producto responde a la definición de «medicamento» en el sentido de la Directiva 2001/83, las autoridades nacionales, bajo el control de los tribunales, deben decidir caso por caso teniendo en cuenta todas las características del producto, entre ellas, su composición, sus propiedades farmacológicas, inmunológicas o metabólicas —en la medida en que puedan determinarse en el estado actual de los conocimientos científicos—, su modo de empleo, la amplitud de su difusión, el conocimiento que de él tengan los consumidores y los riesgos que pueda ocasionar su uso (véase la sentencia de 10 de julio de 2014, D. y G.,
C‑358/13 y C‑181/14
,
EU:C:2014:2060
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, la autorización de comercialización se concederá en función del estado de los conocimientos científicos en la fecha de su concesión.
En el presente asunto, procede recordar que transcurren más de quince años entre la decisión por la que se autoriza la comercialización del Fumaderm y la presentación de una solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera. Pues bien, de los autos presentados ante el Tribunal General se desprende que, en estos años, los conocimientos científicos relativos a las sustancias que componen el Fumaderm y a sus respectivas actividades, así como los medios para estudiarlas, han evolucionado considerablemente.
Además, de los autos se desprende que, cuando se examinó la cuestión de si el Tecfidera pertenecía a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm, Biogen Idec presentó pruebas posteriores a la decisión del BfArM y que dichas pruebas fueron tenidas en cuenta por el CHMP. En efecto, en su solicitud para que el Tecfidera se beneficiara de la condición de «nuevo principio activo», Biogen Idec hizo referencia a varios estudios publicados con posterioridad a la decisión del BfArM. Además, en apoyo de su solicitud, Biogen Idec presentó, en particular, un escrito fechado el 9 de septiembre de 2013, titulado «Comentarios sobre las diferencias en la estructura química del Tecfidera y el medicamento de combinación Fumaderm». Pues bien, la bibliografía científica mencionada en dicho escrito es, con una excepción, posterior a la decisión del BfArM. Por último, en el EPAR, el CHMP consideró que el MEF y el DMF eran dos sustancias activas distintas, en particular sobre la base de los datos posteriores a la decisión del BfArM aportados por Biogen Idec.
A la luz de las consideraciones anteriores, procede declarar que, en el presente asunto, la Comisión se enfrentó a la cuestión novedosa de si la autorización de comercialización de un medicamento, cuya única sustancia activa es un componente de un medicamento de combinación previamente autorizado, pertenecía o no a la misma autorización global de comercialización que la concedida a dicho medicamento de combinación. Por otra parte, esta novedosa cuestión se planteaba en un contexto particular, caracterizado por el hecho de que la decisión por la que se autorizó la comercialización del medicamento de combinación de que se trata había sido adoptada por una autoridad nacional en 1994, es decir, más de quince años antes de presentarse la solicitud de autorización de comercialización del medicamento compuesto por una única sustancia activa. Ahora bien, en 1994, la situación del Derecho de la Unión y los conocimientos científicos eran significativamente diferentes.
En este contexto particular, cabe constatar que la Comisión actuó acertadamente, por una parte, al no seguir el enfoque expuesto por la EMA en su escrito a Biogen Idec de 3 de agosto de 2011, según el cual no se consideraba que la autorización de un medicamento de combinación estuviera amparada por las autorizaciones globales de comercialización de las diferentes sustancias activas individuales con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83 (véase el apartado 12 de la presente sentencia), y, por otra parte, al solicitar al CHMP, en su escrito de 18 de septiembre de 2013, que evaluara si el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y sales de MEF (véase el apartado 18 de la presente sentencia).
d)

Sobre el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales
La demandante alega que era esencial que la Comisión comprobase si estaba demostrado que las sales de MEF tenían, desde el punto de vista terapéutico, una actividad pertinente en el Fumaderm. Sin embargo, afirma que el CHMP y la Comisión no llevaron a cabo tal comprobación. Ningún dato disponible prueba que este criterio de la contribución terapéutica documentada se haya aplicado efectivamente durante la evaluación inicial del Fumaderm por lo que respecta a las sales de MEF. Por otra parte, nada demuestra que, durante la evaluación del Tecfidera, el CHMP solicitara en algún momento al BfArM que le facilitara información para asegurarse de que la actividad de las sales de MEF en el Fumaderm había sido correctamente evaluada.
La EMA invoca el principio de reconocimiento mutuo y sostiene que cabe excluir que una autoridad de reglamentación, como la Comisión o ella misma, pueda revisar la evaluación de otra autoridad de reglamentación en el marco del examen de una solicitud de autorización de comercialización de un medicamento. En efecto, la EMA no está autorizada jurídicamente, salvo en circunstancias excepcionales (por ejemplo, en caso de que se recurra al procedimiento contemplado en el artículo 31 de la Directiva 2001/83), a proceder a una nueva valoración de la evaluación científica inicial de un medicamento autorizado. La EMA añade que la cuestión de la valoración del efecto terapéutico tanto del DMF como del MEF en el Fumaderm ya se había abordado en el marco de la evaluación realizada por el BfArM y que, de no haber sido así, el Fumaderm no habría podido ser autorizado como medicamento de combinación.
La EMA rebate la alegación de la demandante según la cual la supuesta contribución terapéutica del MEF en el Fumaderm nunca se comprobó durante la evaluación del CHMP ni se tuvo en cuenta en el procedimiento decisorio de la Comisión. En efecto, la comprobación de la contribución terapéutica documentada del MEF en el Fumaderm no se produjo,
de facto
, en el marco de la evaluación del DMF que la Comisión había solicitado al CHMP que realizara. Por otra parte, esta comprobación de la contribución terapéutica documentada del MEF en el Fumaderm quedaría,
de lege
, fuera del ámbito de aplicación de la evaluación del CHMP, ya que este no está facultado, en el marco de la autorización de comercialización del Tecfidera, para reabrir la evaluación científica del Fumaderm efectuada por el BfArM.
Por último, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 contiene una referencia clara a la autorización del Fumaderm por el BfArM y al hecho de que el Fumaderm fue autorizado como medicamento que contiene las sustancias activas MEF y DMF. Tal referencia incluye necesariamente una remisión a la evaluación científica de la contribución terapéutica de cada sustancia de la combinación que dio lugar a la autorización del Fumaderm como medicamento de combinación.
Es cierto que, por lo que respecta al procedimiento de reconocimiento mutuo contemplado en el artículo 28, apartado 2, de la Directiva 2001/83, el Tribunal de Justicia consideró que no puede acogerse la interpretación según la cual el Estado miembro ante el que se presenta una solicitud de reconocimiento mutuo puede, incluso en supuestos distintos de aquellos en que exista un riesgo para la salud pública a los que se refiere al artículo 29 de la citada Directiva, realizar una nueva apreciación de los datos relativos a la similitud esencial que llevaron al Estado miembro de referencia a aceptar una solicitud simplificada (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, apartado
). El Tribunal de Justicia añadió que dicha interpretación no solo iría en contra del propio tenor literal de los artículos 28 y 29 de la Directiva 2001/83, sino que también privaría a esas disposiciones de su efecto útil. En efecto, si un Estado miembro que debe reconocer una autorización ya otorgada por otro Estado miembro pudiese supeditar tal reconocimiento a una segunda apreciación de toda o parte de la solicitud de autorización, el procedimiento de reconocimiento muto establecido por el legislador de la Unión quedaría privado totalmente de sentido y se vería gravemente comprometida la realización de los objetivos de la Directiva 2001/83, como la libre circulación de medicamentos en el mercado interior (sentencia de 16 de octubre de 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, apartado
).
También es cierto que, en relación con el procedimiento descentralizado, contemplado en el artículo 28, apartado 3, de la Directiva 2001/83, el Tribunal de Justicia declaró que, una vez se haya dado fe del acuerdo general de los Estados miembros en que se hubiera presentado solicitud de comercialización, las autoridades competentes de esos Estados miembros no pueden tener la posibilidad, al adoptar una decisión sobre la comercialización en su territorio del medicamento, de impugnar el resultado del procedimiento. Además de ser contraria al tenor del artículo 28, apartado 5, de la Directiva 2001/83, una interpretación que admitiera tal posibilidad privaría totalmente de sentido al procedimiento descentralizado y comprometería la realización del objetivo de la libre circulación de los medicamentos que se expone en el considerando 14 de la misma Directiva (sentencia de 14 de marzo de 2018, Astellas Pharma,
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
, apartado
).
Sin embargo, en primer lugar, en las sentencias mencionadas en los apartados 223 y 224 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia no tenía que pronunciarse sobre ningún asunto en el que, como en el caso de autos, se hubiera presentado ante la EMA una solicitud de autorización de comercialización como la relativa al Tecfidera en el marco del procedimiento centralizado previsto por el Reglamento n.
o
726/2004 y en el que la Comisión fuera la autoridad que debía adoptar una decisión sobre dicha solicitud.
En efecto, procede señalar que, en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 16 de octubre de 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), y de 14 de marzo de 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), se sometían al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a las competencias de las autoridades de los Estados miembros en el contexto del procedimiento de reconocimiento mutuo o del procedimiento descentralizado. Pues bien, de los artículos 28 y 29 de la Directiva 2001/83 se desprende que estos procedimientos se refieren a la concesión de una autorización de comercialización de un medicamento en más de un Estado miembro y, por lo tanto, a las relaciones entre los Estados miembros.
Así, no cabe deducir de las sentencias de 16 de octubre de 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), y de 14 de marzo de 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), invocadas por la EMA en su escrito de contestación, que la Comisión no podía solicitar legítimamente al CHMP que llevara a cabo una nueva evaluación científica de un medicamento ya autorizado por una autoridad nacional o, al menos, solicitar al BfArM la información necesaria para verificar la evaluación que había realizado previamente dicha autoridad nacional.
A continuación, cabe indicar que, según el considerando 19 del Reglamento n.
o
726/2004, la tarea principal de la EMA debe ser la de proporcionar el mejor dictamen científico posible a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros, a fin de que ejerzan los poderes que les confiere la legislación de la Unión en el sector de los medicamentos, en materia de autorización y control de los mismos. Siempre según el considerando 19 del Reglamento n.
o
726/2004, la Unión solo debe conceder una autorización de comercialización de medicamentos de alta tecnología, mediante un procedimiento rápido que permita una estrecha cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, después de una evaluación científica única del más alto nivel posible de la calidad, la seguridad y la eficacia de los mismos, que debe llevar a cabo la EMA.
Del Reglamento n.
o
726/2004 se desprende que la EMA se encargará de coordinar los recursos científicos que los Estados miembros pongan a su disposición con vistas a la evaluación, el control y la farmacovigilancia de los medicamentos y que estará compuesta, en particular, por el CHMP, encargado de elaborar los dictámenes de la EMA sobre cualquier cuestión relativa a la evaluación de los medicamentos de uso humano. Según el artículo 57, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
726/2004, la EMA tendrá por misión proporcionar a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión el mejor asesoramiento científico posible sobre cualquier cuestión relacionada con la evaluación de la calidad, la seguridad y la eficacia de medicamentos de uso humano o veterinario que se le someta, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de la Unión sobre medicamentos. De conformidad con el artículo 60 del Reglamento n.
o
726/2004, a petición de la Comisión, la EMA recogerá, en el caso de los medicamentos autorizados, toda la información disponible sobre los métodos que las autoridades competentes de los Estados miembros emplean para determinar la aportación terapéutica de todo nuevo medicamento.
Por último, procede destacar que, según el considerando 12 de la Directiva 2001/83, en caso de discrepancias entre Estados miembros acerca de la calidad, seguridad o eficacia de un medicamento, debe llevarse a cabo a nivel de la Unión una evaluación científica de la cuestión, que conduzca a una decisión única sobre los puntos litigiosos, vinculante para los Estados miembros interesados. Tal decisión debe adoptarse siguiendo un procedimiento rápido que garantice una estrecha colaboración entre la Comisión y los Estados miembros. Asimismo, de acuerdo con el considerando 17 del Reglamento n.
o
726/2004, la Unión debe disponer de los medios para proceder a una evaluación científica de los medicamentos que se presenten con arreglo a los procedimientos de autorización descentralizados. Además, con vistas a garantizar una armonización efectiva de las decisiones administrativas adoptadas por los Estados miembros respecto de los medicamentos presentados con arreglo a los procedimientos de autorización descentralizados, resulta necesario dotar a la Unión de los medios necesarios para resolver los desacuerdos entre Estados miembros en cuanto a la calidad, la seguridad y la eficacia de los medicamentos.
De este modo, con arreglo al artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/83, cuando un medicamento haya sido objeto de varias solicitudes de autorización de comercialización presentadas de conformidad con los artículos 8, 10, 10
bis
, 10
ter
, 10
quater
y 11 de dicha Directiva, y los Estados miembros hayan adoptado decisiones discrepantes en relación con la autorización, o con la suspensión de esta o su revocación, cualquier Estado miembro, la Comisión, el solicitante o el titular de la autorización de la comercialización podrán recurrir al CHMP, a fin de que se aplique el procedimiento previsto en los artículos 32, 33 y 34 de la misma Directiva.
Procede, asimismo, señalar que, según el artículo 31, apartado 1, de la Directiva 2001/83, en casos específicos en los que estén en juego los intereses de la Unión, los Estados miembros, la Comisión, el solicitante o el titular de la autorización de comercialización recurrirán al CHMP para que se aplique el procedimiento establecido en los artículos 32, 33 y 34 de dicha Directiva antes que se adopte una decisión acerca de una solicitud de autorización de comercialización, o acerca de la suspensión o revocación de una autorización de comercialización, o de cualquier modificación de una autorización de comercialización que parezca necesaria.
Mediante la adopción de la Directiva 2004/27/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, que modifica la Directiva (
DO 2004, L 136, p. 34
), el legislador de la Unión confirió a la Comisión la competencia para adoptar actos vinculantes para los Estados miembros, en particular tras haber modificado el artículo 31 de la Directiva 2001/83.
Cuando se someten al CHMP casos específicos en los que estén en juego los intereses de la Unión, en el marco del procedimiento establecido en el artículo 31, apartado 1, de la Directiva 2001/83, le incumbe proceder a su propia evaluación, a escala de la Unión, del medicamento de que se trate. La evaluación efectuada por este Comité es independiente de la realizada por las autoridades nacionales. A este respecto, no puede ser invocada en contra del CHMP, en relación con la información que debe analizar por primera vez, la apreciación que una autoridad nacional habría podido hacer sobre esa información en el pasado (sentencia de 3 de diciembre de 2015, PP Nature-Balance Lizenz/Comisión,
C‑82/15 P
, no publicada,
EU:C:2015:796
, apartado
; véase, asimismo, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2019, GE Healthcare/Comisión,
T‑783/17
,
EU:T:2019:624
, apartado
).
Por lo tanto, el procedimiento previsto en el artículo 31 de la Directiva 2001/83 puede conducir, en particular a iniciativa de la Comisión, después de una evaluación independiente efectuada por el CHMP, a una Decisión de la Comisión en la que esta obligue a las autoridades competentes de los Estados miembros afectados a adoptar ellas mismas una decisión sobre la base del artículo 116 de la Directiva 2001/83, a saber, una decisión de suspender, revocar o modificar una autorización de comercialización cuando se considere que el medicamento es nocivo, que carece de eficacia terapéutica, que la relación beneficio-riesgo no es favorable o que no se ajusta a la composición cualitativa y cuantitativa declarada.
Habida cuenta de lo anterior y sin que sea necesario pronunciarse sobre la aplicabilidad del artículo 31 de la Directiva 2001/83 al presente asunto, procede declarar que, en el marco de los procedimientos de autorización de comercialización aplicados en el ámbito de la Unión o en los Estados miembros, la EMA y la Comisión ejercen una función particular, que no es comparable a la de las autoridades nacionales. Por lo tanto, el principio de reconocimiento mutuo, invocado por la EMA, no puede impedir que, tras la presentación de una solicitud de autorización de comercialización en el marco del procedimiento centralizado, el CHMP examine las evaluaciones anteriormente realizadas por una autoridad nacional o realice él mismo una evaluación independiente. Así sucede, en particular, cuando se presenta en el ámbito de la Unión una solicitud de autorización de comercialización para una sustancia que entra en la composición de un medicamento de combinación autorizado quince años antes a nivel nacional y cuando los datos de que dispone el CHMP pueden privar de plausibilidad a la hipótesis de que la sustancia que ha sido retirada de dicha combinación, en el presente asunto el MEF, desempeña un papel en esta.
Ello es tanto más así cuanto que, en el presente asunto, a raíz de la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera presentada con arreglo al procedimiento centralizado, la EMA, a través del CHMP, y posteriormente la Comisión, se pronunciaron sobre la cuestión de si el Tecfidera estaba amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm. Esta apreciación afectaba, en el ámbito de la Unión, al período de protección reglamentaria de los datos relativos al Tecfidera y podía obstaculizar la concesión, por las autoridades competentes de los Estados miembros o por la Comisión, de una autorización de comercialización para un medicamento genérico del Tecfidera. Así, la cuestión de si el Tecfidera está amparado por la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm y, en este contexto, la cuestión de si el MEF desempeña un papel en el Fumaderm, constituye un caso específico en el que están en juego los intereses de la Unión, por una parte, en relación con los objetivos que persigue la Directiva 2001/83 en general, a saber, el objetivo esencial de la salvaguardia de la salud pública y el objetivo de la libre circulación de los medicamentos, y, por otra parte, a la luz de los objetivos perseguidos por el concepto de autorización global de comercialización evocados en los apartados 174 a179 anteriores.
La actuación de la Comisión durante el procedimiento que precedió a la adopción de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, así como los análisis efectuados por el CHMP a petición de la Comisión en relación con el Tecfidera, confirman el papel particular desempeñado por cada una de estas instituciones. Muestran que la Comisión no consideró que estuviera vinculada por la decisión adoptada por el BfArM en 1994. En efecto, la Comisión estimó que la constatación de que el Tecfidera no pertenecía a la misma autorización global que el Fumaderm estaba supeditada a la consideración del Tecfidera como «nuevo principio activo». En estas circunstancias, mediante escrito de 18 de septiembre de 2013, la Comisión solicitó al CHMP que evaluara si el DMF era diferente del Fumaderm (véase el apartado 18 de la presente sentencia). A raíz de esta solicitud, los ponentes examinaron a la vez si el DMF y el MEF eran sustancias activas diferentes y si el Fumaderm, compuesto por MEF y DMF, era diferente del DMF en términos de seguridad y eficacia. Pues bien, la solicitud formulada por la Comisión el 18 de septiembre de 2013, así como los datos recabados y el examen realizado por el CHMP a raíz de esta solicitud, podían conducir a apreciaciones y a una conclusión que entraran en contradicción con la decisión del BfArM de autorizar la comercialización del Fumaderm en calidad de combinación de sustancias.
e)

Sobre los datos de los que disponían o podían disponer la EMA y la Comisión en relación con el papel del MEF en el Fumaderm
Es preciso recordar que, en su escrito de 18 de septiembre de 2013 dirigido al Presidente del CHMP, la Comisión señaló que Biogen Idec había solicitado que se analizara si la sustancia activa DMF podía calificarse de nuevo principio activo. Por otra parte, la Comisión precisó que el concepto de «nuevo principio activo» se definía como una sustancia química que no había sido previamente autorizada como medicamento en la Unión. Además, subrayó que el DMF no había sido previamente autorizado como medicamento en la Unión, sino que formaba parte del medicamento Fumaderm, autorizado en Alemania en 1994 (véase el apartado 18 de la presente sentencia).
Tras el envío de dicho escrito, y a raíz de las apreciaciones efectuadas por los ponentes en un informe conjunto de 18 de octubre de 2013 (véase el apartado 22 de la presente sentencia), el CHMP, en una reunión celebrada el 24 de octubre de 2013, formuló dos objeciones contra la solicitud de concesión de la condición de «nuevo principio activo» al DMF (véase el apartado 23 de la presente sentencia). Estas objeciones tenían por objeto, en primer lugar, precisar si el DMF y el MEF eran ésteres o derivados entre sí y, en segundo lugar, analizar, en términos de seguridad y/o eficacia, las diferencias clínicas pertinentes entre, por una parte, el DMF y, por otra parte, el DMF combinado con el MEF. El 4 de noviembre de 2013, Biogen Idec respondió a las objeciones formuladas por el CHMP. En un informe conjunto de 11 de noviembre de 2013, los ponentes analizaron las respuestas de Biogen Idec y expusieron su valoración (véase el apartado 25 de la presente sentencia).
En el EPAR, el CHMP consideró que el MEF y el DMF eran dos sustancias activas distintas, pues no compartían la misma fracción terapéutica. El CHMP dedujo de ello que no era necesario investigar más detenidamente las potenciales diferencias significativas en relación con el perfil de seguridad/eficacia. Por otra parte, sobre la base de los elementos de prueba científicos y conforme a las precisiones de la Comisión en su escrito de 18 de septiembre de 2013, el CHMP estimó que el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y sales de MEF. Esta última observación, así como un recordatorio del contenido del escrito de la Comisión de 18 de septiembre de 2013, figuran también en el dictamen del CHMP de 21 de noviembre de 2013 (véase el apartado 26 de la presente sentencia).
En estas circunstancias, el CHMP recabó los datos clínicos relativos, en particular, a la actividad farmacológica del MEF aisladamente considerado y a la actividad farmacológica del MEF en el Fumaderm. La demandante presentó estos datos clínicos ante el Tribunal en apoyo de sus alegaciones.
La demandante alega, en esencia, que los elementos de prueba presentados por Biogen Idec y considerados durante el procedimiento que precedió a la adopción de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 no bastaban ni eran suficientemente sólidos para poder concluir que existía una «diferencia» pertinente entre el Tecfidera y el Fumaderm. En particular, la demandante sostiene que el CHMP no podía concluir, sobre la base de los elementos de prueba disponibles, que las sales de MEF tenían una actividad terapéutica pertinente en la combinación de DMF y sales de MEF del Fumaderm. Así, según la demandante, la única sustancia activa pertinente en el Fumaderm es el DMF. Por otra parte, afirma que estas constataciones se ven corroboradas por el hecho de que las pruebas clínicas disponibles no demuestran una actividad terapéutica del MEF considerado aisladamente.
La EMA sostiene que el CHMP actuó acertadamente al afirmar la actividad farmacológica del MEF sobre la base de pruebas clínicas limitadas en la medida en que, por una parte, estas pruebas estaban documentadas por datos no clínicos y, por otra parte, el Fumaderm ya había obtenido una autorización de comercialización y su actividad farmacológica ya había sido verificada por la autoridad competente de un Estado miembro. La EMA añade que las alegaciones formuladas por la demandante contra la evaluación llevada a cabo por el CHMP son inoperantes. En efecto, en el marco de su impugnación de la evaluación llevada a cabo por el CHMP de los datos clínicos y no clínicos, la demandante ignora el objetivo perseguido por esta evaluación y parte de la premisa errónea de que el CHMP estaba obligado a evaluar el efecto terapéutico del MEF en el Fumaderm. Pues bien, el BfArM ya había efectuado tal evaluación y el hecho de que el Fumaderm hubiese sido autorizado como medicamento de combinación implicó que en dicha evaluación se considerara que el MEF y el DMF aportaban una contribución terapéutica documentada a la combinación. Así, el CHMP no estaba obligado a realizar de nuevo tal evaluación en el marco de la solicitud de autorización de comercialización del Tecfidera. La EMA precisa que el CHMP analizó los datos clínicos aportados por Biogen Idec, invocados posteriormente por la demandante, únicamente para determinar la actividad farmacológica del MEF. Dado que los datos clínicos relativos solo al MEF eran relativamente limitados, la actividad del MEF se verificó indirectamente, comparando los datos procedentes de pacientes expuestos al MEF en combinación con el DMF, con los procedentes de pacientes expuestos solo al DMF. A este respecto, la EMA precisa que el CHMP se refirió a la publicación de Nieboer C., de Hoop D., Langendijk P. N. J., van Loenen A. C. y Gubbels J., titulada «Fumaric acid therapy in psoriasis: a double-blind comparison between fumaric acid compound therapy and monotherapy with dimethylfumaric acid ester» [
Dermatologica
., 1990; 181(1):33‑37; en lo sucesivo, «estudio de Nieboer y otros de 1990»], con el único propósito de sustentar la conclusión de que el MEF opera desde un punto de vista farmacológico.
En primer lugar, por lo que respecta a la actividad clínica del MEF considerado aisladamente, el CHMP examinó el estudio de Nieboer y otros de 1989 (véase el apartado 197 de la presente sentencia), que describe seis modelos terapéuticos a base de DMF y de MEF utilizados en el tratamiento de la psoriasis.
En el escrito de contestación, la EMA subraya que las investigaciones llevadas a cabo en el marco de este estudio revelaron que «la puntuación registrada del grado de picor ha[bía] descendido de forma más significativa en el grupo tratado con el [MEF] que en el grupo que tratado con el placebo» y que «se [habían] observa[do] diferencias significativas (p < 0,05) entre las puntuaciones finales de descamación y de prurito de los dos grupos» de pacientes que habían recibido dosificaciones diferentes de MEF.
Según la EMA, de lo anterior se desprende claramente que la administración del MEF proporcionó resultados diferentes de los obtenidos por la administración del placebo por lo que respecta al criterio del prurito y que las dosis diferentes de MEF produjeron resultados muy distintos por lo que se refiere al criterio de la descamación y del prurito.
Sin embargo, por una parte, en el informe conjunto de evaluación de los ponentes de 18 de octubre de 2013, estos afirman que el estudio de Nieboer y otros de 1989 se refiere a formulaciones de productos que no se describen plenamente y a una población cuyos criterios de inclusión y severidad de sus síntomas tampoco se indican. Por otra parte, el informe conjunto de evaluación de los ponentes de 11 de noviembre de 2013 señala que «[…] el DMF y las sales de MEF no manifiestan ninguna diferencia clínicamente relevante en cuanto a seguridad [, que] es imposible concluir que existen diferencias clínicamente pertinentes en cuanto a eficacia, ya que los únicos datos disponibles proceden del estudio [de Nieboer y otros de 1989, y que], en el presente asunto, solo a diez pacientes con psoriasis se les administró únicamente el MEF en un estudio cuya metodología no puede evaluarse de forma fiable».
Por otra parte, en el EPAR, el CHMP explica que los datos clínicos disponibles en relación únicamente con el MEF proceden de la bibliografía publicada y son limitados.
De este modo, los elementos obrantes en autos muestran que el estudio de Nieboer y otros de 1989 no proporciona datos pertinentes y suficientes por lo que respecta a la actividad clínica del MEF considerado aisladamente.
En cualquier caso, procede señalar que el estudio de Nieboer y otros de 1989 comparó la sal sódica de MEF (MEF‑Na) con un placebo. Ahora bien, el MEF‑Na no forma parte de la composición del Fumaderm (véase el apartado 2 de la presente sentencia). Por otra parte, en relación con la comparación entre el grupo que recibió una dosis diaria de 240 mg de sal sódica de MEF (MEF‑Na) y el grupo que recibió el placebo, el citado estudio indica que no existía ninguna diferencia por lo que respecta a casos de mejoría, falta de mejoría o deterioro. En el mismo estudio se explica que la puntuación media final es la misma en los dos grupos y que únicamente la puntuación registrada del grado de picor descendió de forma significativa en el grupo al que se le administró el MEF‑Na. Los autores del estudio explican asimismo que se llevó a cabo un estudio comparativo entre la toma diaria de 720 mg de MEF‑Na y la toma diaria de 240 mg de MEF‑Na debido a que la dosificación diaria de 240 mg de MEF‑Na resultó ineficaz. Pues bien, también en el estudio de Nieboer y otros de 1989, los autores señalan que no se observó ninguna diferencia entre la toma de 720 mg de MEF‑Na y la toma de 240 mg de MEF‑Na en relación con el número de pacientes cuya situación mejoró.
En segundo lugar, por lo que respecta a la comparación entre administrar solo el DMF y administrar la combinación de DMF y sales de MEF, en primer lugar, la EMA subraya, en relación con el estudio de Nieboer y otros de 1989, que el CHMP, en el EPAR, también «señaló que los efectos del tratamiento se [habí]an observado antes cuando el DMF se combinaba con el MEF que cuando se administraba solo». Según la EMA, solo la actividad farmacológica del MEF puede explicar el hecho de que la administración de DMF en combinación con MEF produce efectos más rápidamente que cuando el DMF se administra solo.
Sin embargo, en primer lugar, es preciso recordar que la metodología del estudio de Nieboer y otros de 1989 no ha podido evaluarse de forma fiable (véase el apartado 248 de la presente sentencia). De este modo, los elementos obrantes en autos muestran que este estudio no proporciona datos pertinentes por lo que respecta al papel del MEF en el Fumaderm.
A continuación, del informe conjunto de evaluación de los ponentes de 18 de octubre de 2013 se desprende que el estudio de Nieboer y otros de 1989 no permitía valorar el alcance de la actividad farmacológica del DMF y el MEF en el marco del Fumaderm. De este modo, los ponentes consideraron, en esencia, que Biogen Idec, en aras de determinar el papel que desempeñaba el MEF en el Fumaderm, debía describir con mayor profundidad la actividad respectiva del DMF y del MEF.
Por otra parte, en el estudio de Nieboer y otros de 1989, los autores subrayaron que, en el marco de la combinación de DMF y MEF, la dosificación del DMF era considerablemente más elevada que la utilizada en las pruebas en las que el DMF se administraba solo. Así, habida cuenta de las dosificaciones que se habían utilizado, los resultados del estudio de Nieboer y otros de 1989 no bastaban para deducir que los efectos del tratamiento se habían constatado más rápidamente con una combinación de DMF y MEF que al administrar solo el DMF.
Por último, en el estudio de Nieboer y otros de 1989, los autores señalaron que la cuestión de si la adición de sales de MEF al DMF tenía un efecto adicional o incluso un efecto potenciador era digna de estudio.
En segundo lugar, cabe recordar que, al examinar si el Tecfidera estaba amparado por la misma autorización de comercialización global que el Fumaderm, el CHMP también analizó el estudio de Nieboer y otros de 1990 (véase el apartado 244 de la presente sentencia), que se refiere a un ensayo a doble ciego para comparar los efectos del DMF como agente único y la combinación de DMF y MEF.
A este respecto, la EMA alega que, a raíz del estudio de Nieboer y otros de 1990, el CHMP llegó a la conclusión de que «[…] el porcentaje de mejora (es decir, disminución de más de la mitad de la puntuación de gravedad de la psoriasis) era del 55 % en el grupo tratado con DMF y del 80 % en el grupo tratado con la combinación DMF/sal de MEF» y que «[l]a curva de la puntuación total y de los diferentes parámetros en los cuatro meses que duró el estudio evidenciaba una tendencia a lograr resultados más rápidos en el grupo al que se le administró la combinación DMF/sal de MEF que en el que recibió el tratamiento a base solo de DMF». De lo anterior, la EMA dedujo que la administración de DMF en combinación con MEF produjo efectos diferentes de los obtenidos al administrar únicamente DMF.
Sin embargo, en este estudio de Nieboer y otros de 1990, los autores explican, en la introducción, que el DMF y las sales de MEF conforman los ingredientes activos de los comprimidos gastrorresistentes que habitualmente se prescriben en el marco de terapias a base de ácido fumárico. Según los autores, esta combinación parece basarse en factores históricos y no en un enfoque terapéutico racional.
Además, como alega la demandante, la síntesis de estos estudios efectuada por el CHMP no refleja adecuadamente las principales constataciones y conclusiones de los autores, que son las siguientes:
–
que «[l]as diferencias observadas entre los dos grupos no parecían ser significativas»;
–
que la evolución del índice medio total en los dos grupos que siguieron el tratamiento a base únicamente de DMF, por una parte, y a base de DMF y MEF, por otra parte, «nunca difirieron de forma significativa [en ningún momento]», que, «posteriormente, los parámetros distintos tampoco mostraron diferencias significativas a lo largo del tiempo» y que, «al cabo de cuatro meses, los resultados no presentaban ninguna diferencia estadística»;
–
que «la evolución del índice total y de los parámetros distintos a lo largo de los cuatro meses del estudio mostró que el resultado tenía tendencia a ser más rápido con [la combinación de DMF y MEF] que con la monoterapia [a base solo de DMF]», pero que, «sin embargo, esta diferencia no era significativa y el índice final era el mismo en ambos grupos»;
–
que, en resumen, «p[odía] afirmarse que el tratamiento de la psoriasis con [la combinación de DMF y MEF] no conduc[ía] a un mejor resultado clínico que la monoterapia [a base solo de DMF]».
Por otra parte, en la publicación de Rostami-Yazdi M., Clement B. y Mrowietz U., titulada «Pharmacokinetics of anti-psoriatic fumaric acid esters in psoriasis patients» [
Arch Dermatol Res
., 2010; 302(7):531‑538], de la que disponía el CHMP al examinar el Tecfidera, los autores interpretaron los resultados del estudio de Nieboer y otros de 1990 en el sentido de que este mostraba «que el componente esencial del Fumaderm era el DMF, dado que el tratamiento de la psoriasis con una mezcla de DMF y de MEF, en comparación con una monoterapia a base de DMF, no era superior».
En tercer lugar, en su informe conjunto de evaluación de 18 de octubre de 2013, los ponentes explicaron que existía un interés especial por lo que respecta a la contribución de las sales de MEF a la actividad farmacológica del Fumaderm. Ahora bien, aunque el Fumaderm había sido autorizado y comercializado en Alemania para el tratamiento de la psoriasis en 1994, los ponentes señalaron que Biogen Idec no había realizado un estudio clínico con el Fumaderm en pacientes con esclerosis múltiple, lo que complicaba la valoración.
Por otra parte, es preciso recordar que, a pesar de que disponían de los resultados del estudio de Nieboer y otros de 1989 y del estudio de Nieboer y otros de 1990, los ponentes afirmaron, en su informe conjunto de evaluación de 18 de octubre de 2013, que Biogen Idec debía describir con mayor profundidad en qué medida el DMF y el MEF ejercían respectivamente su actividad farmacológica como componentes del producto Fumaderm a efectos de determinar el papel que el MEF desempeñaba en el Fumaderm. Así, consideraron, en esencia, que Biogen Idec había presentado pocos datos clínicos y que, en aras de determinar el papel que desempeñaba el MEF en el Fumaderm, debía describir con mayor profundidad la actividad respectiva del DMF y del MEF.
En cuarto lugar, y sobre todo, es preciso subrayar que, en su informe conjunto de 11 de noviembre de 2013, los ponentes analizaron las respuestas de Biogen Idec y consideraron que la sustancia activa DMF contenida en el medicamento Tecfidera no podía calificarse de «nuevo principio activo» debido a que de los datos facilitados no se desprendía que las propiedades del DMF difirieran significativamente, en términos de seguridad y/o eficacia, del producto Fumaderm, que en ese momento ya estaba autorizado y que contenía una mezcla de DMF y sales de MEF.
De lo anterior resulta que los estudios clínicos examinados por el CHMP no permitían concluir que la administración de DMF en combinación con MEF produjera efectos diferentes de los que se obtienen al administrar únicamente DMF. En cambio, la información de que disponían la EMA y la Comisión podía privar de plausibilidad a la hipótesis de que el MEF desempeñaba una función terapéutica en el Fumaderm.
Como anexo al escrito de contestación, la EMA presentó la decisión de autorización de comercialización del Fumaderm y sus anexos fechados en 1994, a saber, en particular, el RCP del medicamento y los requisitos a los que se supeditaba su comercialización.
Con carácter preliminar, cabe apuntar que, en respuesta a una pregunta escrita planteada por el Tribunal, la EMA y la Comisión explicaron que no disponían de esos documentos en el momento de adoptar la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014.
En cualquier caso, es preciso afirmar que, en el RCP del Fumaderm, se explica que «el mecanismo de acción de los ésteres de ácido fumárico en el tratamiento de la psoriasis vulgar aún no se ha aclarado» y que «no se dispone de ningún estudio preclínico debido a la inexistencia de modelos animales adecuados».
Por otra parte, algunas explicaciones que figuran en los documentos aportados cuestionan el papel del MEF en el Fumaderm.
En efecto, procede recordar que el BfArM concedió dos autorizaciones de comercialización, la primera en relación con el Fumaderm prae o Fumaderm inicial y la segunda relativa al Fumaderm. La cantidad de DMF contenida en un comprimido de Fumaderm prae es cuatro veces inferior a la cantidad de DMF contenida en un comprimido de Fumaderm (véase el apartado 2 de la presente sentencia).
Pues bien, en el anexo dedicado a las condiciones de comercialización del Fumaderm prae y del Fumaderm, el BfArM explica que el Fumaderm prae no puede ser una terapia para la psoriasis, ya que no se ha demostrado su eficacia clínica. A este respecto, el BfArM afirma que es posible admitir que un tratamiento previo de tres semanas con el Fumaderm prae mejora la tolerancia al tratamiento con el Fumaderm. Sin embargo, el BfArM precisa que aún es imposible comprender por qué el porcentaje de mezcla de los tres compuestos de ácido fumárico en el Fumaderm prae debe ser completamente distinto del presente en el Fumaderm. Añade que es necesario llevar a cabo un examen más profundo.
Es cierto que, en el RCP del Fumaderm, se indica, por lo que respecta a la toxicidad aguda, que los componentes de los comprimidos gastrorresistentes del Fumaderm se revelaron menos tóxicos en combinación que individualmente. No obstante, como recordó la EMA en el escrito de contestación, el informe conjunto de evaluación de 11 de noviembre de 2013 señala que «[el DMF y el MEF] parecen presentar un potencial nefrotóxico similar, lo que concuerda con los eventos adversos observados después del tratamiento con ésteres de fumarato en pacientes con psoriasis». En este informe se indica también lo siguiente: «como se ha mencionado […] en la sección relativa a la toxicidad renal, una determinada dosis umbral de ésteres de fumarato (cualquiera que sea el contenido de DMF y MEF) basta, aparentemente, para inducir a [eventos adversos] gastrointestinales (y renales)». Por otra parte, es preciso recordar que, en su informe conjunto de 11 de noviembre de 2013, los ponentes analizaron las respuestas de Biogen Idec y consideraron que la sustancia activa DMF contenida en el medicamento Tecfidera no podía calificarse de «nuevo principio activo» debido a que de los datos facilitados no se desprendía que las propiedades del DMF difirieran significativamente, en términos de seguridad y/o eficacia, del Fumaderm, que en ese momento ya estaba autorizado y que contenía una mezcla de DMF y sales de MEF. Además, el EPAR relativo al Tecfidera contiene algunas referencias a la experiencia adquirida en cuanto a seguridad, a raíz de la comercialización del Fumaderm.
De ello se deduce que, al adoptar la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la EMA y la Comisión disponían o podían disponer de datos que privaban de plausibilidad a la hipótesis de que el MEF desempeñaba un papel en el Fumaderm.
Existía, por lo tanto, el riesgo de que Biogen Idec obtuviera un período íntegro y adicional de protección reglamentaria de los datos de ocho años por el mero hecho de que, en el momento de solicitar la autorización de comercialización para una indicación diferente a la del Fumaderm, había retirado el MEF, que formaba parte la composición del Fumaderm, pero que no era clínicamente pertinente o cuya dosificación era demasiado débil para producir algún efecto terapéutico significativo en el Fumaderm.
En tales circunstancias particulares, la concesión, en favor de Biogen Idec, de un nuevo período de protección reglamentaria de los datos de ocho años para un medicamento que cubre una nueva indicación terapéutica asociada a una modificación de la dosificación del medicamento puede ser contraria a los objetivos perseguidos por los artículos 6 y 10 de la Directiva 2001/83 (véanse los apartados 174 a179 de la presente sentencia). En efecto, tal período de protección reglamentaria de los datos no garantiza un justo equilibrio entre la protección de los intereses de las sociedades innovadoras y la necesidad de favorecer la producción de medicamentos genéricos. Por otra parte, esta protección es contraria al objetivo del llamado procedimiento «simplificado», que es ahorrar el tiempo y los costes necesarios para reunir los resultados de las pruebas farmacológicas, toxicológicas y clínicas y evitar la repetición de las pruebas en personas o animales.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho, recordado por la EMA, de que, en el EPAR, el CHMP también tuviera en cuenta el artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83 y las disposiciones del anexo I, parte II, apartado 3, de esta misma Directiva (véase el apartado 29 de la presente sentencia).
En efecto, en primer lugar, procede señalar que estas disposiciones se aplicaron únicamente para examinar si el MEF y el DMF, considerados individualmente, y no como componentes de una combinación de sustancias, constituían diferentes sustancias activas. De este modo, en el EPAR, el CHMP constató que el MEF y el DMF eran dos sustancias activas distintas, pues no compartían la misma fracción terapéutica. Como recordó en su dictamen revisado de 21 de noviembre de 2013 (véase el apartado 26 de la presente sentencia), el CHMP consideró, en el EPAR, que el DMF era diferente del Fumaderm, compuesto por DMF y MEF, «sobre la base de un examen de los elementos de prueba científicos y conforme a las precisiones hechas por la Comisión en su escrito de 18 de septiembre de 2013». Pues bien, entre las precisiones de la Comisión figuraba la circunstancia de que el DMF formaba parte del medicamento Fumaderm, que había sido autorizado en Alemania en 1994.
En segundo lugar, por una parte, las disposiciones del anexo I, parte II, apartado 3, de la Directiva 2001/83 se aplican cuando se trata de apreciar la relación entre un medicamento esencialmente similar y un producto ya autorizado cuando el principio activo del medicamento esencialmente similar contiene la misma fracción terapéutica asociada a un complejo/derivado de sales/éster. Por lo tanto, estas se refieren a la relación entre un potencial medicamento genérico y un medicamento de referencia. Estas disposiciones no se refieren al examen, como en el presente asunto, de la relación entre dos medicamentos de referencia, con el fin de determinar si están amparados por la misma autorización global de comercialización. En realidad, las disposiciones del anexo I, parte II, apartado 3, de la Directiva 2001/83 tienen por objeto determinar si la sustancia activa de que se trata constituye o no un «nuevo principio activo». Así, como se desprende de los apartados 26 a 39 de la presente sentencia, el CHMP concluyó inicialmente, tanto en su dictamen revisado como en el EPAR, que el DMF era un nuevo principio activo. La Comisión había retomado esta conclusión en el proyecto de Decisión de Ejecución que había presentado al Comité permanente de medicamentos de uso humano creado en virtud del artículo 121, apartado 1, de la citada Directiva. Sin embargo, a raíz de las objeciones formuladas a este respecto en el seno de dicho Comité, del considerando 3 de dicha Decisión de Ejecución, tal como fue adoptada por la Comisión, se eliminó la referencia a la condición de nuevo principio activo en relación con el DMF. Por consiguiente, el EPAR fue modificado añadiendo una nota que precisaba que la declaración final del dictamen del CHMP sobre la atribución de dicha condición al DMF perdía su validez.
Por otra parte, procede señalar que el artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83 define el concepto de medicamento genérico. A este respecto, cabe constatar que, ciertamente, con arreglo al artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83, para que un medicamento pueda calificarse como genérico de un medicamento de referencia previamente autorizado habrá de estar, necesariamente, amparado por la misma autorización global que ese medicamento. No obstante, el hecho de que un medicamento quede excluido de la calificación de medicamento genérico en el sentido del artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83 no impide necesariamente que dicho medicamento esté amparado por la misma autorización global que un medicamento previamente autorizado. Así, el concepto de autorización global de comercialización contemplado en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/83 es más amplio que la definición de medicamento genérico a que se refiere el artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83.
Por lo que respecta a la relación entre un medicamento de combinación y las sustancias que la componen, ha quedado acreditado que la contribución terapéutica documentada de cada una de esas sustancias a de dicha combinación es un requisito para autorizar dicha combinación como compuesto de sustancias activas diferentes. En sus respuestas escritas a las preguntas del Tribunal, la Comisión subrayó además que «exist[ía] una correlación evidente entre la determinación de la contribución terapéutica de cada una de las diferentes sustancias activas contenidas en una combinación fija y la respuesta a la cuestión de si una única sustancia activa utilizada en un medicamento diferente p[odía] calificarse de sustancia activa idéntica a las incluidas en la combinación fija». De este modo, la apreciación de una diferencia entre un medicamento de combinación y las sustancias que lo componen depende de la existencia de una contribución terapéutica documentada de cada una de esas sustancias a la combinación. De ello se deduce que la constatación de que el MEF y el DMF son dos sustancias activas diferentes, cuando se analizan individualmente a la luz del artículo 10, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/83, no permite concluir que el DMF aislado sea distinto y, por lo tanto, que esté amparado por una autorización global de comercialización diferente que un medicamento de combinación compuesto por MEF y DMF. En efecto, para extraer tal conclusión, es necesario demostrar que el MEF y el DMF aportan, cada uno de ellos, una contribución terapéutica a dicha combinación.
En tercer lugar, del considerando 3 de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 se desprende claramente que la apreciación de que el Tecfidera es diferente del Fumaderm y no está amparado por la misma autorización global de comercialización que este medicamento de combinación se basa en dos constataciones: la del CHMP, según la cual el MEF y el DMF son dos sustancias activas distintas, y la afirmación de que ya se había concedido una autorización global de comercialización al Fumaderm como medicamento de combinación compuesto por DMF y MEF.
En el presente asunto, estas constataciones no bastan para concluir que el Tecfidera está amparado por una autorización global de comercialización distinta de la del Fumaderm. En efecto, habida cuenta de los objetivos de la autorización global de comercialización; del Derecho de la Unión aplicable a los medicamentos de combinación en 1994 y de la evolución de los conocimientos científicos entre 1994 y 2014; de la función particular que ejercen la EMA y la Comisión, así como de los datos de los que disponían o podían disponer estas últimas y que privaban de plausibilidad a la hipótesis de que el MEF desempeñaba un papel en el Fumaderm (véanse los apartados 175 a 275 de la presente sentencia), procede considerar que la Comisión no podía concluir legítimamente que el Tecfidera estaba amparado por una autorización global de comercialización diferente de la del Fumaderm previamente autorizado sin haber comprobado o solicitado al CHMP que comprobara si, —y, en su caso, cómo— el BfArM había apreciado el papel del MEF en el Fumaderm, y sin haber solicitado tampoco al CHMP que verificase el papel desempeñado por el MEF en el Fumaderm.
Pues bien, en primer lugar, hay que señalar que, como se desprende de las respuestas escritas a las preguntas formuladas por el Tribunal, ni la EMA ni la Comisión disponían, antes de la adopción de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, del expediente que dio lugar a la autorización de comercialización del Fumaderm. Por otra parte, cabe recordar que, en la fecha de adopción de dicha Decisión de Ejecución, la EMA no disponía de los documentos aportados como anexo al escrito de contestación, a saber, las decisiones, en lengua alemana, de autorización de comercialización del Fumaderm prae y del Fumaderm y sus anexos (véase el apartado 266 de la presente sentencia). A modo de comparación, cabe señalar que, con arreglo al artículo 28 de la Directiva 2001/83, que se refiere al procedimiento de reconocimiento mutuo y al procedimiento descentralizado, los expedientes de solicitud de autorización de comercialización y las evaluaciones realizadas por el Estado miembro de referencia se transmitirán al conjunto de los Estados miembros (véase también el artículo 60 del Reglamento n.
o
726/2004 que se menciona en el apartado 229 de la presente sentencia).
Asimismo, cabe afirmar que, en respuesta a una cuestión planteada por el Tribunal, la demandante aportó la decisión por la que el BfArM denegó su solicitud de acceso a los documentos relativos a la autorización de comercialización del Fumaderm (véase el apartado 51 de la presente sentencia). En esa decisión, el BfArM explicó que, en relación con los medicamentos cuya autorización se había solicitado antes del 6 de septiembre de 2005, no existía ninguna obligación de elaborar o publicar un informe público de evaluación y que, por consiguiente, la información a la que la demandante había solicitado acceder no era de dominio público.
Por otra parte, no ha quedado acreditado que, durante la evaluación del Tecfidera, Biogen Idec facilitara a la EMA o a la Comisión los datos que se habían presentado para obtener la autorización de comercialización del Fumaderm. A este respecto, cabe subrayar que, en sus respuestas escritas a las preguntas planteadas por el Tribunal, la EMA explicó que no era posible determinar con certeza el documento o los documentos y la bibliografía científica de los que dispuso durante la evaluación del Tecfidera y que además fueron analizados por el BfArM en el marco de la solicitud de autorización de comercialización del Fumaderm.
Asimismo, de los elementos obrantes en autos, en particular de las respuestas escritas a las cuestiones planteadas por el Tribunal, se desprende que, durante el procedimiento que precedió a la adopción de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la EMA y la Comisión no solicitaron información al BfArM. Tampoco comprobaron si este último había evaluado el papel del MEF en el Fumaderm o examinado cómo había realizado el BfArM su análisis.
En segundo lugar, de los elementos obrantes en autos se desprende que el CHMP, y posteriormente la Comisión en su Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, se limitaron a explicar que el DMF formaba parte de un medicamento de combinación ya autorizado, a saber, el Fumaderm, y que el DMF nunca había sido autorizado como medicamento en la Unión.
En tercer lugar, consta que, a pesar de las circunstancias particulares del presente asunto, la EMA y más concretamente el CHMP, se limitaron, en el EPAR relativo al Tecfidera, a evaluar si las sales de MEF, consideradas aisladamente, eran principios activos desde un punto de vista farmacológico (véase el apartado 242 de la presente sentencia). En cambio, el examen realizado no tuvo por objeto analizar el papel del MEF en el Fumaderm ni solicitar al BfArM información al respecto.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que, antes de adoptar la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, la Comisión no analizó todos los datos pertinentes que debían tomarse en consideración para concluir que el Tecfidera y el Fumaderm estaban amparados por distintas autorizaciones globales de comercialización.
Esta conclusión no queda desvirtuada por las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en los asuntos acumulados Novartis Europharm/Comisión (
C‑629/15 P y C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
) invocados por la EMA.
Ciertamente, en el punto 43 de sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Novartis Europharm/Comisión (
C‑629/15 P y C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
), el Abogado General Bobek indicó que el elemento más importante de un medicamento es su principio activo. Añadió que una autorización de comercialización concedida para un medicamento basado en un principio activo distinto del medicamento inicial difícilmente podrá considerarse una innovación, habida cuenta de la redacción del artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/83. Además, precisó que, en caso de que un principio activo diferente no diera lugar a una autorización global de comercialización independiente, sería difícil percibir qué tipo de innovación otorgaría al solicitante un distinto plazo reglamentario de protección de los datos. Por otra parte, en el punto 45 de las citadas conclusiones, el Abogado General Bobek explicó que los ejemplos proporcionados por la Comisión sobre modificaciones del medicamento inicial que no se englobaban en la misma autorización global de comercialización se referían en todos los casos a situaciones en las que se modificaba el principio activo (o la combinación de principios activos) de los medicamentos iniciales y que así ocurría, en primer lugar, en el caso de las combinaciones fijas de medicamentos conforme al artículo 10
ter
de la Directiva 2001/83, en segundo lugar, con la separación del principio activo de una combinación anterior de principios activos o, en tercer lugar, con la modificación de un principio activo anterior que resulta en un nuevo principio activo. De ello dedujo, en el punto 46 de sus conclusiones, que el concepto de autorización global de comercialización se basa en la identidad del titular de la autorización de comercialización y en el principio o los principios activos y que, si se produce un cambio en el titular de la autorización de comercialización o en el principio activo, la autorización global de comercialización deja de ser aplicable.
Sin embargo, es importante señalar que, en la sentencia de 28 de junio de 2017, Novartis Europharm/Comisión (
C‑629/15 P y C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
), el Tribunal de Justicia no dio ninguna indicación en el sentido propuesto por el Abogado General Bobek. Además, en el asunto que dio lugar a dichas conclusiones, no se planteaba al Tribunal de Justicia la cuestión de si una autorización de comercialización concedida en el ámbito de la Unión a un componente de un medicamento de combinación previamente autorizado por una autoridad nacional estaba amparada por la misma autorización global que la combinación en cuestión. Por otra parte, procede subrayar que, como se desprende de los apartados 150 a 282 de la presente sentencia, un enfoque basado únicamente en una diferencia de las sustancias activas presentaba el riesgo de conducir, en el presente asunto, a la concesión de una protección reglamentaria de los datos contraria a los objetivos perseguidos por el concepto de autorización global de comercialización.
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores y, más concretamente, en la medida en que, a pesar de las circunstancias particulares del presente asunto, ni el CHMP ni la Comisión evaluaron el papel desempeñado por el MEF en el Fumaderm ni solicitaron información al BfArM a este respecto, procede estimar el motivo único invocado por la demandante, debido a que la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 adolece de un error manifiesto de apreciación en la medida en que, en ella, la Comisión concluyó que el Tecfidera no pertenecía a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm.
Dado que esta conclusión no se basa en una imputación fundada en la vulneración del principio de buena administración, ni en el contenido de los anexos C.1 y C.2 de las observaciones de la demandante sobre los escritos de formalización de la intervención, ni en el contenido del anexo R.8 de las respuestas escritas de la demandante a las preguntas del Tribunal, no es necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de esta imputación, refutada por la EMA, ni sobre la admisibilidad de dichos anexos.
Procede pues estimar la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante y declarar inaplicable la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 en la medida en que, en dicha Decisión de Ejecución, la Comisión consideró que el Tecfidera no pertenecía a la misma autorización global de comercialización que el Fumaderm.
En consecuencia, la decisión impugnada, que se basa en la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014, carece de fundamento y debe ser anulada.
IV.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas, en esencia, las pretensiones de la EMA, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las costas de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.
De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión cargará con sus propias costas.
Por último, en virtud del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, Biogen cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
decide:

1)
Anular la decisión de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) de 30 de julio de 2018 por la que se denegó la solicitud de autorización de comercialización de una versión genérica del medicamento Tecfidera presentada por Pharmaceutical Works Polpharma S.A.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
La EMA cargará con sus propias costas y con las de Pharmaceutical Works Polpharma.

4)
Biogen Netherlands BV y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a de 5 de mayo de 2021.
Firmas
Índice

I. Antecedentes del litigio

II. Procedimiento y pretensiones de las partes

III. Fundamentos de Derecho

A. Sobre la primera pretensión, por la que se solicita al Tribunal que declare admisible y fundada la excepción de ilegalidad propuesta contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014

B. Sobre la segunda pretensión, por la que se solicita la anulación de la decisión impugnada

1. Sobre la admisibilidad

a) Sobre la calificación de la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014 como «acto de alcance general»

b) Sobre la existencia de un vínculo entre la decisión impugnada y las apreciaciones impugnadas por la demandante

c) Sobre el derecho de la demandante a interponer un recurso directo contra la Decisión de Ejecución de 30 de enero de 2014

2. Sobre el fondo

a) Observaciones preliminares

1) Sobre la operatividad del motivo único

2) Sobre el alcance del control judicial

b) Sobre la autorización global de comercialización y sus objetivos

c) Sobre el Derecho de la Unión aplicable y la evolución de los conocimientos científicos de 1994 a 2014

d) Sobre el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales

e) Sobre los datos de los que disponían o podían disponer la EMA y la Comisión en relación con el papel del MEF en el Fumaderm

IV. Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.