CELEX: 62021CJ0438
Appel
folkesundhed
humanmedicinske lægemidler
direktiv 2001/83/EF
forordning (EF) nr. 726/2004
ansøgning om markedsføringstilladelse for en generisk udgave af lægemidlet Tecfidera
afgørelse truffet af Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) om ikke at godkende ansøgningen om markedsføringstilladelse
Europa-Kommissionens forudgående afgørelse om, at Tecfidera ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse som Fumaderm
tidligere godkendt lægemiddelsammensætning
efterfølgende markedsføringstilladelse for en bestanddel af en lægemiddelsammensætning
vurdering af, om der forelå en samlet markedsføringstilladelse

Europa-Kommissionen (C-438/21 P), Biogen Netherlands BV (herefter »Biogen«) (C-439/21 P) og Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) (C-440/21 P) har ved deres respektive appeller nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 5. maj 2021, Pharmaceutical Works Polpharma mod EMA (T-611/18, herefter »den appellerede dom«,
EU:T:2021:241
), hvorved Retten annullerede EMA’s afgørelse af 30. juli 2018 om ikke at godkende ansøgningen indgivet af Pharmaceutical Works Polpharma S.A. (herefter »Polpharma«) om markedsføringstilladelse for en generisk udgave af lægemidlet Tecfidera (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
Direktiv 2001/83/EF
9. og 12. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/83/EF af 6. november 2001 om oprettelse af en fællesskabskodeks for humanmedicinske lægemidler (
EFT 2001, L 311, s. 67
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/26/EU af 25. oktober 2012 (
EUT 2012, L 299, s. 1
) (herefter »direktiv 2001/83«), har følgende ordlyd:
»(9)
Erfaringen har vist, at det vil være rimeligt i endnu højere grad at præcisere de tilfælde, hvor det ikke er påkrævet at fremlægge resultater af toksikologiske, farmakologiske eller kliniske forsøg med henblik på tilladelse til markedsføring af et lægemiddel, som i det væsentlige svarer til et tilladt lægemiddel, idet det dog bør undgås, at produktudviklende virksomheder bringes i en ugunstig situation.
[…]
(12)
Med undtagelse af lægemidler, som henhører under Fællesskabets centraliserede godkendelsesprocedure, der er indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2309/93 af 22. juli 1993 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk agentur for lægemiddelvurdering [(
EFT 1993, L 214, s. 1
)], bør en tilladelse til at markedsføre et lægemiddel udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat anerkendes af myndighederne i de øvrige medlemsstater, medmindre der er tungtvejende grunde til at formode, at godkendelse af det pågældende lægemiddel kan indebære sundhedsfare. Hvis der opstår uenighed mellem medlemsstater om et lægemiddels kvalitet, sikkerhed eller virkning, bør der foretages en videnskabelig vurdering af spørgsmålet på fællesskabsplan, og den videnskabelige vurdering skal føre til en enkelt afgørelse vedrørende stridsspørgsmålet, som skal være bindende for de berørte medlemsstater. Afgørelsen bør vedtages ved en hurtig procedure, der sikrer snævert samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne.«
Artikel 1 i direktiv 2001/83 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
2)
Lægemiddel:
a)
[e]thvert stof eller enhver sammensætning af stoffer, der præsenteres som et egnet middel til behandling eller forebyggelse af sygdomme hos mennesker eller
b)
[e]thvert stof eller enhver sammensætning af stoffer, der kan anvendes i eller gives til mennesker med henblik på enten at genoprette, ændre eller påvirke fysiologiske funktioner ved at udøve en farmakologisk, immunologisk eller metabolisk virkning, eller at stille en medicinsk diagnose.
[…]
3a) Virksomt stof:
ethvert stof eller enhver blanding af stoffer, der påtænkes anvendt i fremstillingen af et lægemiddel, og som ved at indgå i produktionen heraf bliver en aktiv bestanddel af det pågældende lægemiddel, der skal udøve en farmakologisk, immunologisk eller metabolisk virkning med henblik på at genoprette, ændre eller påvirke fysiologiske funktioner eller at stille en medicinsk diagnose.
[…]«
Direktivets artikel 6, stk. 1, bestemmer:
»Intet lægemiddel må markedsføres i en medlemsstat, uden at den kompetente myndighed i denne medlemsstat har udstedt en tilladelse til markedsføring i henhold til dette direktiv, eller der er udstedt tilladelse dertil i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EF) nr. 726/2004 [af 31. marts 2004 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk lægemiddelagentur (
EUT 2004, L 136, s. 1
)] […]
Når et lægemiddel har fået en første markedsføringstilladelse i henhold til første afsnit, skal eventuelle yderligere styrker, lægemiddelformer, administrationsveje og pakningsstørrelser samt alle ændringer og forlængelser også have en tilladelse i henhold til første afsnit eller omfattes af den oprindelige markedsføringstilladelse. Alle disse markedsføringstilladelser anses for at høre ind under samme samlede markedsføringstilladelse, især med henblik på anvendelsen af artikel 10, stk. 1.«
Det nævnte direktivs artikel 10, stk. 1 og 2, fastsætter:
»1.   Uanset artikel 8, stk. 3, litra i), og med forbehold af lovgivningen vedrørende beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret er ansøgeren ikke forpligtet til at forelægge resultater af prækliniske og kliniske forsøg, hvis han kan godtgøre, at lægemidlet er en generisk udgave af et referencelægemiddel, der er eller har været godkendt i henhold til artikel 6 i mindst otte år i en medlemsstat eller i [Unionen].
Et generisk lægemiddel, som har opnået godkendelse i medfør af denne bestemmelse, må ikke markedsføres, før den tiårige periode efter den oprindelige markedsføringstilladelse for referencelægemidlet er udløbet.
[…]
Den i andet afsnit fastsatte periode på ti år forlænges til maksimalt 11 år, hvis indehaveren af markedsføringstilladelsen i løbet af de otte første år af denne tiårsperiode opnår en tilladelse til en eller flere nye terapeutiske indikationer, som ved den videnskabelige evaluering, der foretages med henblik på at godkende dem, vurderes at udgøre en vigtig klinisk fordel i forhold til eksisterende behandlingsformer.
2.   I denne artikel forstås ved:
a)
»referencelægemiddel«: et lægemiddel, der er godkendt i henhold til artikel 6 og i overensstemmelse med artikel 8
b)
»generisk lægemiddel«: et lægemiddel, der har samme kvalitative og kvantitative sammensætning af virksomme stoffer og samme lægemiddelform som referencelægemidlet, og hvis bioækvivalens med referencelægemidlet er påvist ved relevante biotilgængelighedsundersøgelser. De forskellige salte, estere, ætere, isomerer, blandinger af isomerer, komplekser eller derivater af et virksomt stof betragtes som samme virksomme stof, medmindre de afviger betydeligt i egenskaber med hensyn til sikkerhed og/eller virkning. Er dette tilfældet, forelægger ansøgeren yderligere oplysninger, der godtgør, at de forskellige salte, estere eller derivater af et godkendt virksomt stof er sikre og/eller virkningsfulde. Forskellige orale lægemiddelformer med øjeblikkelig frigivelse betragtes som en og samme lægemiddelform. Ansøgeren kan fritages for at gennemføre biotilgængelighedsundersøgelser, hvis han kan påvise, at det generiske lægemiddel opfylder de relevante kriterier som defineret i de relevante detaljerede retningslinjer.«
Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2001/83 bestemmer:
»Er et lægemiddel genstand for flere ansøgninger om markedsføringstilladelse, der er indgivet i henhold til artikel 8, 10, 10a, 10b, 10c og 11, og har medlemsstaterne vedtaget indbyrdes afvigende afgørelser om godkendelse, suspension eller tilbagetrækning, kan en medlemsstat, Kommissionen, ansøgeren eller indehaveren af markedsføringstilladelsen indbringe sagen for Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler, i det følgende benævnt »udvalget«, for at få den behandlet efter proceduren i artikel 32, 33 og 34.«
Direktivets artikel 31, stk. 1, er sålydende:
»Medlemsstaterne, Kommissionen, ansøgeren eller indehaveren af en markedsføringstilladelse skal i særlige tilfælde, hvor [Den Europæiske Unions] interesser er berørt, indbringe spørgsmålet for udvalget for at få det behandlet efter proceduren i artikel 32, 33 og 34, inden der træffes afgørelse om en ansøgning, en suspension eller en tilbagekaldelse af en markedsføringstilladelse eller om en hvilken som helst anden ændring i en markedsføringstilladelse, der forekommer påkrævet.
[…]«
Forordning nr. 726/2004
17. og 19. betragtning til forordning nr. 726/2004 er affattet på følgende måde:
»(17)
[Unionen] må sættes i stand til at foretage en videnskabelig vurdering af lægemidler, der forelægges til godkendelse efter de decentraliserede [procedurer]. For at nå frem til en effektiv harmonisering af medlemsstaternes administrative afgørelser om lægemidler, som forelægges til godkendelse efter decentraliserede procedurer, må der gives [Unionen] mulighed for at bilægge uoverensstemmelser mellem medlemsstaterne vedrørende lægemidlers kvalitet, sikkerhed og virkning.
[…]
(19)
[EMA’s] primære opgave bør være at give [EU-institutionerne] og medlemsstaterne højt kvalificeret videnskabelig rådgivning om udøvelsen af deres beføjelser i henhold til [EU-retten] om lægemidler, for så vidt angår godkendelse og overvågning af lægemidler. Kun efter at have foretaget en enkelt videnskabelig vurdering på det højest mulige niveau af højteknologiske lægemidlers kvalitet, sikkerhed eller virkning, der skal foretages af [EMA], bør [Unionen] udstede en markedsføringstilladelse efter en hurtig procedure, der sikrer snævert samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne.«
Den nævnte forordnings artikel 3, stk. 3, har følgende ordlyd:
»En generisk udgave af et E[U]-referencelægemiddel, der er godkendt af [Unionen], kan godkendes af medlemsstaternes kompetente myndigheder på følgende betingelser i overensstemmelse med direktiv 2001/83/EF og [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2001/82/EF [af 6. november 2001 om oprettelse af en fællesskabskodeks for veterinærlægemidler (
EFT 2001, L 311, s. 1
)]:
a)
[A]nsøgningen om godkendelse indgives i henhold til artikel 10 i direktiv 2001/83/EF eller artikel 13 i direktiv 2001/82/EF.
b)
[P]roduktresuméet stemmer på alle relevante punkter overens med det lægemiddel, [Unionen] har godkendt, bortset fra de dele af produktresuméet, der henviser til terapeutiske indikationer eller doseringsanvisninger, som stadig er omfattet af patentlovgivningen på det tidspunkt, hvor det generiske lægemiddel markedsføres, […]
c)
[D]et generiske lægemiddel godkendes under samme navn i alle de medlemsstater, hvor ansøgningen er indgivet. Ved anvendelsen af denne bestemmelse betragtes alle de sproglige udgaver af INN-navnet (internationalt fællesnavn) som det samme navn.«
Forordningens artikel 4, stk. 1, fastsætter:
»Ansøgning om den i artikel 3 omhandlede markedsføringstilladelse indgives til [EMA].«
Forordningens artikel 5, stk. 1, bestemmer:
»Der nedsættes et udvalg for humanmedicinske lægemidler. Udvalget knyttes til [EMA].«
Artikel 57, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 726/2004 fastsætter:
»[EMA] yder medlemsstaterne og [EU-institutionerne] den bedst mulige videnskabelige rådgivning om alle spørgsmål vedrørende vurdering af human- eller veterinærmedicinske lægemidlers kvalitet, sikkerhed og virkning, som det får forelagt i overensstemmelse med bestemmelserne i [EU-retten] om lægemidler.«
Den nævnte forordnings artikel 60 bestemmer:
»Efter Kommissionens anmodning indsamler [EMA] – med hensyn til godkendte lægemidler – de oplysninger, der er til rådighed om de metoder, som medlemsstaternes kompetente myndigheder anvender for at bestemme den terapeutiske merværdi, som et nyt lægemiddel medfører.«
Forordning (EF) nr. 1234/2008
Artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1234/2008 af 24. november 2008 om behandling af ændringer af betingelserne i markedsføringstilladelser for humanmedicinske lægemidler og veterinærlægemidler (
EUT 2008, L 334, s. 7
), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 712/2012 af 3. august 2012 (
EUT 2012, L 209, s. 4
) (herefter »forordning nr. 1234/2008«), fastsætter:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
4)
»udvidelse af en markedsføringstilladelse« eller »udvidelse«: en ændring, som er anført i bilag I, og som opfylder de dér anførte betingelser
[…]«
Bilag I til forordningen med overskriften »Udvidelser af markedsføringstilladelser« indeholder følgende passage:
»1. Ændringer af det eller de virksomme stoffer:
a)
udskiftning af et kemisk virksomt stof med et andet salt/ester/kompleks/derivat, med samme terapeutiske fraktion, hvor virknings- og sikkerhedsegenskaberne ikke er væsentligt anderledes
[…]«
Kommissionens forordning (EF) nr. 1085/2003 af 3. juni 2003 om behandling af ændringer af betingelserne i markedsføringstilladelser for humanmedicinske lægemidler og veterinærlægemidler, som er omfattet af forordning nr. 2309/93 (
EUT 2003, L 159, s. 24
), blev ophævet ved den nævnte forordning.
Sagens baggrund
Baggrunden for tvisten fremgår af den appellerede doms præmis 1-51 og kan med henblik på nærværende sag sammenfattes som følger.
Den 9. august 1994 udstedte Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (forbundsinstituttet for lægemidler og medicinsk udstyr, Tyskland) (herefter »BfArM«) to markedsføringstilladelser til Fumapharm AG for to styrker af et lægemiddel benævnt Fumaderm og angivet til behandling af psoriasis. Fumaderm blev godkendt som en fast lægemiddelsammensætning af dimethylfumarat (herefter »DMF«) og forskellige ethylhydrogenfumaratsalte (salte af monoethylfumarat, herefter »MEF«). I overensstemmelse med artikel 10, stk. 1, i direktiv 2001/83 udløb Fumaderms lovgivningsmæssige databeskyttelsesperiode i 2004. Disse markedsføringstilladelser blev senest overdraget til Biogen Idec Ltd.
Den 28. februar 2012 indgav Biogen Idec i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 726/2004 en ansøgning til EMA om markedsføringstilladelse for det humanmedicinske lægemiddel Tecfidera – dimethylfumarat (herefter »Tecfidera«).
Den 30. januar 2014 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse C(2014) 601 final om tilladelse til markedsføring af Tecfidera i henhold til forordning nr. 726/2004 (herefter »gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014«). Et resumé af denne gennemførelsesafgørelse blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 28. februar 2014 (
EUT 2014, C 59, s. 1
).
Ved denne afgørelse blev Tecfidera godkendt som et lægemiddel baseret på et monostof bestående af DMF og angivet til behandling af multipel sklerose. Kommissionen besluttede ligeledes, at Tecfidera og Fumaderm ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83. I denne forbindelse har tredje betragtning til den nævnte afgørelse følgende ordlyd:
»[DMF] er det virksomme stof i »[Tecfidera]« og indgår i sammensætningen af det godkendte lægemiddel Fumaderm, som består af DMF og calciumsalt af ethylfumarat, magnesiumsalt af ethylhydrogenfumarat og zinksalt af ethylhydrogenfumarat ([MEF]), og begge tilhører samme markedsføringstilladelsesindehaver. Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler konkluderede, at både MEF og DMF er virksomme stoffer, men at de ikke er samme virksomme stof, idet de ikke har samme terapeutiske fraktion. Tecfidera, der indeholder DMF, anses derfor for at være forskelligt fra Fumaderm, som er det allerede godkendte lægemiddel sammensat af DMF og [MEF]. »[Tecfidera]«, hvis anvendelse var baseret på artikel 8, stk. 3, i direktiv [2001/83], og det allerede godkendte lægemiddel Fumaderm hører derfor ikke ind under samme samlede markedsføringstilladelse, jf. [dette direktivs] artikel 6, stk. 1 […]«
Den 27. november 2017 indgav Polpharma en anmodning til EMA om bekræftelse af, at selskabet var berettiget til at indgive en ansøgning om markedsføringstilladelse efter den centraliserede procedure i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 726/2004 for et generisk lægemiddel benævnt Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma, der var afledt af referencelægemidlet Tecfidera.
Ved den omtvistede afgørelse, der blev vedtaget den 30. juli 2018, meddelte EMA Polpharma, at agenturet ikke kunne godkende selskabets ansøgning. EMA anførte, at Tecfidera og det allerede godkendte lægemiddel Fumaderm ifølge tredje betragtning til gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, idet MEF og DMF begge var virksomme og ikke svarede til det samme virksomme stof, fordi deres terapeutiske fraktion ikke var den samme i disse to lægemidler. EMA var således af den opfattelse, at Tecfidera var omfattet af sin egen lovgivningsmæssige databeskyttelsesperiode på otte år, og at denne beskyttelsesperiode endnu ikke var udløbet. Henset til disse konstateringer anførte EMA, at det ikke var tilladt at henvise til data vedrørende prækliniske og kliniske forsøg, der er indeholdt i sagsakterne for Tecfidera, med henblik på at opnå en markedsføringstilladelse i henhold til artikel 10, stk. 1, i direktiv 2001/83.
Sagsbehandlingen for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indgået til Rettens Justitskontor den 9. oktober 2018 anlagde Polpharma sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
Ved Rettens kendelser af 19. marts 2019 fik Biogen – dvs. det selskab, hvortil Tecfideras markedsføringstilladelse var blevet overdraget – og Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for EMA’s påstande.
Til støtte for sit søgsmål fremsatte Polpharma et enkelt anbringende om, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 var ulovlig. Selskabet gjorde i det væsentlige gældende, at denne afgørelse, som udgjorde retsgrundlaget for den omtvistede afgørelse, i overensstemmelse med artikel 277 TEUF skulle erklæres uanvendelig, idet den var ulovlig, for så vidt som Kommissionen havde lagt til grund, at Tecfidera og Fumaderm var forskellige, og at de følgelig ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse. I denne henseende anførte Polpharma, at når der er indgivet en ansøgning om markedsføringstilladelse for et virksomt stof, som indgår i en tidligere godkendt lægemiddelsammensætning, afhænger vurderingen af, om der foreligger en forskel mellem denne sammensætning og dette enkelte virksomme stof, af spørgsmålet om, hvorvidt sammensætningens individuelle virksomme stoffer yder et dokumenteret og relevant terapeutisk bidrag inden for sammensætningen. Polpharma udledte heraf, at den omtvistede afgørelse, hvorved der blev givet afslag på ansøgningen om markedsføringstilladelse for et generisk lægemiddel af Tecfidera, savnede hjemmel og burde annulleres, bl.a. på grund af manglende begrundelse, i henhold til artikel 296 TEUF.
For det første fastslog Retten i den appellerede doms præmis 85-149, at den af Polpharma fremsatte ulovlighedsindsigelse mod gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 kunne antages til realitetsbehandling. Indledningsvis kvalificerede Retten således denne afgørelse som »en almengyldig retsakt«, for så vidt som den fastslog, at Tecfidera ikke hørte ind under samme samlede tilladelse som Fumaderm, der tidligere var blevet godkendt. Dernæst bemærkede Retten, at Kommissionen udtrykkeligt havde baseret sig på vurderingerne fra Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler, der er nedsat i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 726/2004, og som henhører under EMA (herefter »udvalget«), for heraf at udlede, at Tecfidera og Fumaderm ikke hørte ind under den samme samlede tilladelse. Retten fandt, at Polpharma med henblik på at godtgøre, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 var ulovlig, derfor var berettiget til at anfægte vurderingerne i de dokumenter fra udvalget vedrørende Tecfidera, som denne gennemførelsesafgørelse var baseret på, og som udgjorde en integrerende del af begrundelsen heri. Efter at have foretaget en vurdering af sagsakterne konkluderede Retten endelig, at Polpharma ikke kunne have anlagt et direkte søgsmål med påstand om annullation af den nævnte gennemførelsesafgørelse. Retten bemærkede bl.a., at Polpharmas interesse i at nedlægge påstand om annullation af sidstnævnte afgørelse ikke var eksisterende og faktisk, men fremtidig og usikker på det tidspunkt, hvor selskabet havde ret til at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af gennemførelsesafgørelsen.
For det andet tog Retten ulovlighedsindsigelsen til følge og fastslog, at den omtvistede afgørelse, som var støttet på gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014, var ugrundet og skulle annulleres.
Med henblik på at nå frem til denne konklusion undersøgte Retten for det første, i den appellerede doms præmis 173-180, begrebet »samlet markedsføringstilladelse« og formålene hermed. I denne henseende præciserede Retten, at dette begreb, som er indeholdt i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, tager udgangspunkt i Domstolens faste praksis, hvori dette begreb er udviklet, bl.a. med henblik på at tage hensyn til formålet med en såkaldt forkortet procedure, hvilket er at gøre det muligt at spare den tid og de omkostninger, som kræves til at fremskaffe resultaterne af farmakologiske, toksikologiske og kliniske forsøg, og undgå gentagelse af afprøvning på mennesker eller dyr. Henset til artikel 10 i direktiv 2001/83 henviste Retten ligeledes til formålet om at »fremme forskningen af nye terapeutiske indikationer, der frembyder en betydelig klinisk fordel, og som fører til en forbedring af patientens velfærd og livskvalitet«, samtidig med, at »den nødvendige balance mellem fremme af sådanne innovationer og behovet for at fremme produktionen af generiske lægemidler« sikres.
For det andet undersøgte Retten i den appellerede doms præmis 181-218 den relevante EU-ret og udviklingen i den videnskabelige viden mellem 1994 og 2014. I denne henseende fastslog Retten, at Kommissionen ved at vedtage gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 for første gang på EU-plan var blevet stillet over for spørgsmålet om, hvorvidt en godkendt fast lægemiddelsammensætning og en bestanddel i denne sammensætning hører ind under samme samlede tilladelse eller ej. Retten fandt i øvrigt, at Kommissionen ved besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt markedsføringstilladelsen for Tecfidera, hvis eneste virksomme stof var en bestanddel af Fumaderm, hørte ind under samme samlede tilladelse, havde måttet tage hensyn til den omstændighed, at EU-rettens udviklingstrin vedrørende lægemiddelsammensætninger og den videnskabelige viden var væsentligt anderledes end dem, der forelå i 1994, da den nationale myndighed udstedte markedsføringstilladelsen for Fumaderm. Retten fandt, at det i denne særlige sammenhæng var med rette, at Kommissionen havde anmodet udvalget om at vurdere, om DMF, som Tecfidera består af, var forskellig fra Fumaderm, der består af DMF og MEF.
For det tredje fastslog Retten i den appellerede doms præmis 219-238 – uden at tage stilling til, om artikel 31 i direktiv 2001/83 fandt anvendelse i den foreliggende sag – at EMA og Kommissionen inden for rammerne af de procedurer for markedsføringstilladelser, der gennemføres på EU-plan eller i medlemsstaterne, udøver en særlig funktion, der ikke er sammenlignelig med de nationale myndigheders. Retten fandt, at princippet om gensidig anerkendelse derfor ikke kan være til hinder for, at udvalget efter indgivelsen af en ansøgning om markedsføringstilladelse inden for rammerne af den centraliserede procedure undersøger de vurderinger, der tidligere er foretaget af en national myndighed, eller selv foretager en uafhængig vurdering.
For det fjerde fastslog Retten i den appellerede doms præmis 239-273, at EMA og Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 rådede over eller kunne råde over oplysninger, der var egnede til at gøre det usandsynligt, at MEF spillede en rolle i Fumaderm.
For det femte, og efter at have redegjort for samtlige disse betragtninger, bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 281, at det af tredje betragtning til gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 klart fremgår, at den vurdering, hvorefter Tecfidera er forskellig fra Fumaderm og ikke hører ind under samme samlede markedsføringstilladelse som Fumaderm, bygger på udvalgets konstatering af, at MEF og DMF begge er virksomme og ikke er samme virksomme stof, og på konstateringen af, at der allerede var blevet udstedt en markedsføringstilladelse for Fumaderm som lægemiddelsammensætning bestående af DMF og MEF.
Ifølge Retten var disse konstateringer imidlertid ikke tilstrækkelige til at fastslå, at Tecfidera hørte ind under en anden samlet markedsføringstilladelse end Fumaderms. I den appellerede doms præmis 282 fastslog Retten i denne henseende, at i betragtning af målene med en sådan samlet tilladelse, EU-retten, der fandt anvendelse på lægemiddelsammensætninger i 1994 og den videnskabelige udvikling fra 1994 til 2014, den særlige funktion, som EMA og Kommissionen udøver, samt de oplysninger, som de rådede over eller kunne råde over, og som var egnede til at gøre den antagelse, at MEF spillede en rolle i Fumaderm, usandsynlig, kunne Kommissionen ikke med rette konkludere, at Tecfidera hørte ind under en anden samlet markedsføringstilladelse end den for Fumaderm, der tidligere var godkendt, uden at have kontrolleret eller anmodet udvalget om at undersøge, om og i givet fald hvorledes BfArM havde vurderet MEF’s rolle i Fumaderm, og uden at have anmodet udvalget om at kontrollere denne rolle.
I den appellerede doms præmis 289 og 293 udledte Retten heraf, at eftersom Kommissionen ikke havde analyseret alle de relevante oplysninger, der skulle tages i betragtning, da den konkluderede, at Tecfidera og Fumaderm ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse, var gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 behæftet med et åbenbart urigtigt skøn. I den appellerede doms præmis 295 og 296 tog Retten Polpharmas ulovlighedsindsigelse til følge og fastslog følgelig, at den omtvistede afgørelse, som var baseret på gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014, var ugrundet og skulle annulleres.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
Ved procesdokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. maj 2022 har Biogen anmodet om, at sag C-439/21 P skal pådømmes forud for andre i medfør af artikel 53, stk. 3, i Domstolens procesreglement. Domstolens præsident har den 6. maj 2022 besluttet, at sagen ikke skal pådømmes forud for andre.
Ved afgørelse af 10. maj 2022 er sagerne C-438/21 P – C-440/21 P blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
Med sin appel i sag C-438/21 P har Kommissionen, støttet af Biogen, nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
EMA frifindes i søgsmålet anlagt i første instans.
–
Polpharma tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Med sin appel i sag C-439/21 P har Biogen, støttet af Kommissionen, i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
EMA frifindes i søgsmålet anlagt i første instans, eller sagen hjemvises om nødvendigt til Retten.
–
Polpharma tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Med sin appel i sag C-440/21 P har EMA, støttet af Kommissionen og Biogen, nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Frifindelse i søgsmålet anlagt i første instans.
–
Polpharma tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med sagen i første instans og appelsagen.
I sagerne C-438/21 P – C-440/21 P har Polpharma nedlagt følgende påstande:
–
Appellerne forkastes.
–
Den appellerede dom stadfæstes.
–
Kommissionen, Biogen og EMA tilpligtes at bære de omkostninger, som de har afholdt i forbindelse med deres respektive appeller.
Om anmodningerne om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del
Efter fremsættelsen af generaladvokatens forslag til afgørelse har Polpharma ved procesdokumenter indleveret til Domstolens Justitskontor den 24. november 2022 og den 20. januar 2023 anmodet om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del i henhold til procesreglementets artikel 83.
I henhold til denne bestemmelse kan Domstolen til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet.
Til støtte for sine anmodninger har Polpharma gjort gældende, at for så vidt angår proceduren for fornyelse af markedsføringstilladelsen for Fumaderm i 2013 hviler generaladvokatens forslag til afgørelse på den fejlagtige antagelse, at MEF’s terapeutiske bidrag er blevet bekræftet af BfArM.
Det skal imidlertid bemærkes, at generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt skal fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, der i overensstemmelse med statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes deltagelse. Der er således ikke tale om en udtalelse rettet til dommere eller parter, som hidrører fra en myndighed uden for Domstolen, men om en selvstændig og begrundet udtalelse, som fremsættes offentligt af et medlem af selv samme institution. På denne baggrund kan generaladvokatens forslag til afgørelse ikke drøftes af parterne. Domstolen er i øvrigt hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En berørt parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan følgelig ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques,
C-673/20
,
EU:C:2022:449
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningerne om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del, at Polpharma ved disse anmodninger i realiteten søger at besvare generaladvokatens udlægning af de faktiske og retlige omstændigheder, der ligger til grund for det første appelanbringende i sag C-438/21 P, det tredje appelanbringende i sag C-439/21 P og det første appelanbringende i sag C-440/21 P. Som det fremgår af procesreglementets artikel 83 og den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i den foregående præmis i nærværende dom, er dette forhold ikke opregnet blandt de forhold, som kan begrunde en genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del. Eftersom disse omstændigheder har været genstand for omfattende drøftelser mellem parterne i appelsagen i forbindelse med retsforhandlingernes skriftlige del og i retsmødet, er Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten, i øvrigt af den opfattelse, at den råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at træffe afgørelse i appelsagen, og at sagen ikke skal afgøres på grundlag af nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet for Domstolen.
På denne baggrund er det ufornødent at anordne genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del.
Om appellerne
Til støtte for deres respektive appeller i sagerne C-438/21 P, C-439/21 P og C-440/21 P har Kommissionen, Biogen og EMA (herefter »appellanterne«) fremsat fire tilsvarende anbringender.
Med det første anbringende i sag C-438/21 P, det tredje anbringende i sag C-439/21 P og det første anbringende i sag C-440/21 P har henholdsvis Kommissionen, Biogen og EMA i det væsentlige gjort gældende, at BfArM ikke tog hensyn til vurderingen af Fumaderm ved fornyelsen af dette lægemiddels markedsføringstilladelse i 2013, og at der er blevet foretaget en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder.
Med det andet anbringende i sag C-438/21 P, det andet anbringende i sag C-439/21 P og det tredje anbringende i sag C-440/21 P har henholdsvis Kommissionen, Biogen og EMA i det væsentlige gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, og at der er blevet anlagt en ukorrekt fortolkning af begrebet »samlet markedsføringstilladelse«.
Med det tredje anbringende i sag C-438/21 P, det fjerde anbringende i sag C-439/21 P og det andet anbringende i sag C-440/21 P har henholdsvis Kommissionen, Biogen og EMA i det væsentlige gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af den ved forordning nr. 726/2004 og direktiv 2001/83 indførte decentraliserede ordning for anvendelse af EU’s lægemiddellovgivning samt en tilsidesættelse af princippet om kompetencetildeling og subsidiaritetsprincippet, som fastsat i artikel 5 TEU, og af princippet om gensidig tillid.
Med det fjerde anbringende i sag C-438/21 P, det femte anbringende i sag C-439/21 P og det fjerde anbringende i sag C-440/21 P har henholdsvis Kommissionen, Biogen og EMA i det væsentlige gjort gældende, at grænserne for den retslige prøvelse ikke blev overholdt, idet Retten satte sin egen videnskabelige vurdering i stedet for de kompetente tilsynsmyndigheders.
Ud over disse fire tilsvarende anbringender har Biogen endelig med sit første anbringende i sag C-439/21 P gjort gældende, at Retten anvendte artikel 277 TEUF forkert, for så vidt som den fastslog, at den ulovlighedsindsigelse, som Polpharma havde fremsat mod gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014, kunne antages til realitetsbehandling.
Det første anbringende i sag C-439/21 P
Parternes argumentation
Med sit første anbringende i sag C-439/21 P har Biogen foreholdt Retten, at denne begik en retlig fejl ved at fastslå, at den mod gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 fremsatte ulovlighedsindsigelse kunne antages til realitetsbehandling, skønt Polpharma kunne have anfægtet denne afgørelse direkte i 2014.
I denne henseende fastslog Retten nærmere bestemt for det første med urette i den appellerede doms præmis 137, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 omfattede gennemførelsesforanstaltninger, og at den omtvistede afgørelse udgjorde en af disse foranstaltninger. For det andet støttede Retten sig fejlagtigt på den konstatering, der blev foretaget i den appellerede doms præmis 136, og hvorefter den omtvistede afgørelse var en nødvendig gennemførelsesforanstaltning, eftersom Polpharma kun ved indgivelsen af en generisk ansøgning kunne godtgøre, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 kunne have direkte virkning på selskabets retsstilling.
Polpharma har gjort gældende, at dette anbringende bør forkastes.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at Biogen med sit første anbringende i sag C-439/21 P tilsigter at anfægte den appellerede doms præmis 136 og 137, for så vidt som Retten heri i det væsentlige fastslog, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 omfattede gennemførelsesforanstaltninger, og at den omtvistede afgørelse udgjorde en af disse foranstaltninger.
Det fremgår imidlertid af den vurdering, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 138-147, at dens konklusion i den appellerede doms præmis 148, hvorefter Polpharma ikke kunne have anlagt et søgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF med påstand om annullation af gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014, under alle omstændigheder var støttet på konstateringen af, at Polpharma ikke havde en eksisterende og faktisk interesse i at anlægge sag til prøvelse af denne afgørelse.
Det følger heraf, at det første anbringende i sag C-439/21 P skal forkastes som irrelevant.
Det andet anbringende i sag C-438/21 P, det andet anbringende i sag C-439/21 P og det tredje anbringende i sag C-440/21 P
Parternes argumentation
Med deres respektive anbringender, som er rettet mod den appellerede doms præmis 173-180, 236-238, 274, 275, 280-282, 288, 289 og 292, har Kommissionen, Biogen og EMA i det væsentlige gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83. De har navnlig foreholdt Retten, at denne anlagde en urigtig fortolkning af begrebet »samle[t] markedsføringstilladelse« i denne bestemmelses forstand.
Appellanterne har i denne forbindelse gjort gældende, at Retten tilsidesatte den nævnte bestemmelse, således som den er fortolket i Domstolens praksis, idet Retten fastslog, at EMA og Kommissionen i forbindelse med vurderingen af, om Fumaderm og Tecfidera hører ind under samme samlede tilladelse, burde have foretaget en fornyet vurdering af den kvalitative sammensætning af virksomme stoffer i det oprindelige lægemiddel, dvs. Fumaderm, som er en lægemiddelsammensætning, med henblik på at undersøge, om MEF og DMF hver især yder terapeutiske bidrag inden for den nævnte sammensætning.
Det kriterium, som Retten således anvendte, er hverken begrundet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 eller i de lovgivningsmæssige mål, der ligger til grund for begrebet »samlet markedsføringstilladelse«.
For det første er appellanterne nemlig af den opfattelse, at den klare ordlyd af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 udtømmende opregner alle de mulige videreudviklinger af et lægemiddel, der henhører under anvendelsesområdet for en eksisterende samlet tilladelse. Disse udviklinger omfatter andre styrker, lægemiddelformer, administrationsveje og pakningsstørrelser af det oprindelige lægemiddel samt ændringer og forlængelser af markedsføringstilladelsen for dette lægemiddel. Begreberne »ændringer« og »udvidelser« er udtrykkeligt defineret i forordning nr. 1234/2008, og der er ingen tvivl om, at fjernelsen af det virksomme stof fra et oprindeligt godkendt produkt eller erstatningen heraf med et andet virksomt stof ikke kan anses for en udvikling, der er omfattet af den samlede tilladelse for det oprindeligt godkendte produkt.
Det følger af selve ordlyden af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, at to lægemidler, som indeholder virksomme stoffer, der ikke deler den samme terapeutiske fraktion, og som derfor er forskellige, ikke kan anses for at høre ind under samme samlede markedsføringstilladelse. Betydningen af den terapeutiske fraktion med henblik på at anse stoffer eller produkter for forskellige er ligeledes blevet anerkendt i dom af 20. januar 2005, SmithKline Beecham (
C-74/03
,
EU:C:2005:39
). Den kvalitative sammensætning af virksomme stoffer i det oprindelige lægemiddel, således som den er fastlagt i markedsføringstilladelsen for lægemidlet, skal derfor sammenlignes med den kvalitative sammensætning af virksomme stoffer i det andet lægemiddel.
I forbindelse med vurderingen af, om der foreligger en samlet tilladelse, indførte Retten fejlagtigt en vurdering, som vedrører forholdet mellem fordele og risici ved det oprindelige lægemiddel, hvilket henhører under proceduren for udstedelse af markedsføringstilladelse for dette lægemiddel. Appellanterne har i denne henseende gjort gældende, at fastlæggelsen af et lægemiddels kvalitative sammensætning af virksomme stoffer udgør en del af beføjelserne for den kompetente myndighed på nationalt eller EU-plan, som udsteder markedsføringstilladelse for det oprindelige lægemiddel, og at denne fastlæggelse i tilfælde af en fast lægemiddelsammensætning omfatter en vurdering med henblik på at afgøre, om de to virksomme stoffer yder et dokumenteret terapeutisk bidrag inden for denne sammensætning. Hvis dette ikke er tilfældet, bør et produkt godkendes som et lægemiddel, der kun indeholder ét virksomt stof. Derimod udgør evalueringen af det oprindelige lægemiddels kvalitative sammensætning af virksomme stoffer ikke en del af vurderingen af den samlede tilladelse. Rettens fremgangsmåde tilskynder til en systematisk fornyet vurdering af tidligere vedtagne afgørelser.
For det andet er appellanterne af den opfattelse, at formålene med og sammenhængen for begrebet »samlet markedsføringstilladelse« understøtter en ordlydsfortolkning af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83. Ifølge fast retspraksis har dette begreb og den hermed forbundne lovgivningsmæssige databeskyttelse til formål at sikre en rimelig balance mellem på den ene side beskyttelsen af de produktudviklende selskaber og på den anden side de konkurrencemæssige interesser, som markedsføringen af generiske lægemidler tjener. Formålet med begrebet »samlet markedsføringstilladelse« er at opnå denne balance, samtidig med at der opstilles et praktisk kriterium for afgørelsen af, om to lægemidler hører ind under samme samlede markedsføringstilladelse, således som det fremgår af niende betragtning til direktiv 2001/83. I den foreliggende sag forholder det sig derfor således, at eftersom Fumaderm er blevet godkendt som en fast lægemiddelsammensætning med to virksomme stoffer, kan dette lægemiddel og Tecfidera kun høre ind under samme samlede tilladelse, hvis disse to stoffer ikke er forskellige. Udvalget nåede imidlertid frem til den konklusion, at dette ikke var tilfældet, eftersom de ikke har den samme terapeutiske fraktion.
EMA er desuden af den opfattelse, at det af Retten fastsatte kriterium ligeledes er i strid med artikel 10, stk. 2, litra b), i direktiv 2001/83, for så vidt som det kan føre til en situation med et generisk produkt, der med henblik på beregningen af udløbet af den lovgivningsmæssige databeskyttelse de facto anvender et produkt, hvis kvalitative sammensætning af virksomme stoffer er anderledes, som referencelægemiddel.
Biogen har endelig anført, at såfremt de virksomme stoffer i to sammenlignede lægemidler i henhold til artikel 10, stk. 2, litra b), i direktiv 2001/83 er forskellige, kan de ikke anses for at være simple varianter af det samme produkt og høre ind under samme samlede tilladelse. Ved at udtrykke tvivl om, hvorvidt MEF’s terapeutiske bidrag er blevet korrekt vurderet inden for rammerne af markedsføringstilladelsen for Fumaderm, var Retten desuden i realiteten i tvivl om, hvorvidt denne markedsføringstilladelse var blevet gyldigt udstedt i overensstemmelse med Unionens retlige og forskriftsmæssige krav. Det er imidlertid kun lægemidler, for hvilke der er udstedt en markedsføringstilladelse i overensstemmelse med disse krav, der kan være referencelægemidler og udgøre udgangspunktet for en samlet tilladelse.
Polpharma har bestridt appellanternes argumentation.
Selskabet har gjort gældende, at de offentligt tilgængelige videnskabelige beviser understøtter den konklusion, at den MEF-bestanddel, der er blevet fjernet fra den faste lægemiddelsammensætning med henblik på at opnå monoterapi, ikke yder noget væsentligt eller relevant terapeutisk bidrag inden for denne sammensætning. Artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 omhandler ikke specifikt denne situation, idet bestemmelsens ordlyd ikke giver et klart svar på afgrænsningen af anvendelsesområdet for den samlede tilladelse for Fumaderm.
Det er afgørende, at den beskyttelse, som ydes af den lovgivningsmæssige databeskyttelse, afvejes over for nødvendigheden af at indføre et effektivt system, der gør det muligt at markedsføre billigere generiske udgaver af innovative lægemidler efter udløbet af den passende periode for markedsbeskyttelse, som de produktudviklende virksomheder meddeles.
I denne forbindelse har Polpharma for det første medgivet, at de i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/83 omhandlede ændringer ikke omfatter ændringer af det virksomme stofs profil. Fumaderms og Tecfideras virksomme stoffer har imidlertid den samme profil, således at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en »ændring« af de virksomme stoffer, ikke opstår, og en analyse af forordning nr. 1085/2003 er uden relevans i den foreliggende sag.
Når to lægemidler for så vidt angår den lovgivningsmæssige databeskyttelse indeholder et eller flere virksomme stoffer, der er identiske eller betragtes som sådanne, og når de tilhører den samme markedsføringstilladelsesindehaver, udgør de ganske enkelt det »samme« lægemiddel med henblik på den samlede tilladelse. Forekomsten eller fraværet af et »hjælpestof«, der er uvirksomt i et lægemiddel, eller af en bestanddel, som ikke udøver en væsentlig eller relevant klinisk aktivitet, har ingen betydning i denne forbindelse. Det er først, når det er fastslået, at Tecfidera og Fumaderm er det samme produkt med henblik på den samlede markedsføringstilladelse, at ordlyden af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 bliver relevant med henblik på at bekræfte, at forskellene, f.eks. med hensyn til angivelser, på ingen måde ændrer den konklusion, hvorefter de hører ind under samme samlede markedsføringstilladelse.
Følgelig udgjorde vurderingen af MEF’s terapeutiske bidrag i Fumaderm den korrekte og forholdsmæssige metode, som gjorde det muligt at bekræfte, at der var en forskel mellem Fumaderm og Tecfidera med henblik på den lovgivningsmæssige databeskyttelse.
Derimod er kriteriet om, at det er tilstrækkeligt at sammenligne de godkendte kvalitative sammensætninger i Tecfidera og Fumaderm med hensyn til virksomme stoffer med henblik på at fastslå en relevant forskel, der begrunder en ret til lovgivningsmæssig databeskyttelse, for forenklet til at sikre en korrekt definition af en sådan ret. Polpharma har anført, at det var med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 292 bemærkede, at en sådan tilgang i den foreliggende sag indebærer en risiko for, at der tildeles en lovgivningsmæssig databeskyttelse, der er i strid med de formål, der forfølges med begrebet »samlet markedsføringstilladelse«.
I denne henseende har selskabet ligeledes tilsluttet sig Rettens synspunkt om, at den situation, der gav anledning til dom af 28. juni 2017, Novartis Europharm mod Kommissionen (
C-629/15 P og C-630/15 P
,
EU:C:2017:498
, præmis
), var forskellig fra situationen i den foreliggende sag.
Ligeledes er dom af 20. januar 2005, SmithKline Beecham (
C-74/03
,
EU:C:2005:39
), hvortil Kommissionen har henvist, baseret på meget anderledes faktiske omstændigheder. Den indfører ikke desto mindre et grundlæggende princip, hvorefter »lighed« mellem virksomme stoffer i forbindelse med den lovgivningsmæssige databeskyttelse skal fortolkes i lyset af formålet med bestemmelserne om lovgivningsmæssig databeskyttelse med henblik på at sikre en korrekt anvendelse af lovgivningens ordlyd.
For det andet har Polpharma gjort gældende, at når der er tale om en fast lægemiddelsammensætning, giver forholdet mellem fordele og risici ikke nødvendigvis en indikation af stoffernes særlige terapeutiske aktivitet eller terapeutiske risici, hvis de skulle indgives individuelt. Det er derfor forkert at hævde, at Rettens tilgang består i at inkludere en vurdering, der vedrører evalueringen af forholdet mellem fordele og risici ved det oprindelige lægemiddel, i begrebet samlet tilladelse, eftersom vurderingen af MEF’s relevante terapeutiske bidrag i Fumaderm med henblik på den lovgivningsmæssige databeskyttelse ikke var en nødvendig faktor ved vurderingen af ansøgningen om markedsføringstilladelse for dette lægemiddel. Polpharma har præciseret, at det er ubestridt, at BfArM gyldigt udstedte en markedsføringstilladelse for Fumaderm, idet Retten koncentrerede sig om nødvendigheden af at undersøge, om Fumaderms bestanddele med henblik på den samlede tilladelse yder et relevant og betydeligt terapeutisk bidrag.
For det tredje er Polpharma af den opfattelse, at det af Retten anvendte kriterium ikke er i strid med artikel 10, stk. 2, litra b), i direktiv 2001/83, da det kan være nødvendigt at fremhæve mere end én udgave af referenceproduktet. I den foreliggende sag er Tecfidera det referencelægemiddel, der er nævnt i ansøgningen om markedsføringstilladelse for et generisk lægemiddel, mens Fumaderm er det referencelægemiddel, der anvendes til at godtgøre, at den lovgivningsmæssige databeskyttelse var udløbet. Hvis disse to lægemidler hører ind under samme samlede tilladelse, ville Fumaderms kvalitative sammensætning af virksomme stoffer med henblik på denne samlede tilladelse og den lovgivningsmæssige databeskyttelse i øvrigt anses for at være identisk med Tecfideras.
Domstolens bemærkninger
Appellanterne har med deres respektive anbringender i det væsentlige foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen i forbindelse med vurderingen af, om to lægemidler hører ind under samme samlede markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, er forpligtet til at efterprøve vurderingen af den kvalitative sammensætning af virksomme stoffer i det første lægemiddel, der er blevet godkendt af en kompetent national myndighed som en fast lægemiddelsammensætning, med henblik på at godtgøre, at disse stoffer hver især yder et terapeutisk bidrag inden for denne sammensætning.
Indledningsvis skal det bemærkes, at i henhold til artikel 6, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2001/83 er udstedelsen af en markedsføringstilladelse en forudsætning for markedsføring af ethvert lægemiddel i en medlemsstat. Denne kan udstedes enten af de kompetente nationale myndigheder i overensstemmelse med direktiv 2001/83 eller af Kommissionen i henhold til forordning nr. 726/2004.
Artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, sammenholdt med niende betragtning til direktiv 2001/83, indeholder i øvrigt en udtømmende opregning af de videreudviklinger, som et lægemiddel, der har opnået en første markedsføringstilladelse, og hvis tilsvarende tilladelser anses for at høre ind under samme samlede tilladelse, kan være genstand for, idet dette – således som Domstolen præciserede i dom af 28. juni 2017, Novartis Europharm mod Kommissionen (
C-629/15 P og C-630/15 P
,
EU:C:2017:498
, præmis
) – er gældende, uanset i henhold til hvilken procedure hver af disse videreudviklinger er blevet godkendt, hvad enten der er tale om ændring af en oprindelig markedsføringstilladelse for dette lægemiddel eller om udstedelse af en særskilt markedsføringstilladelse. Disse udviklinger er eventuelle yderligere styrker, lægemiddelformer, administrationsveje og pakningsstørrelser samt alle ændringer og forlængelser af det lægemiddel, der har fået en første markedsføringstilladelse.
I den foreliggende sag skal det, henset til rækkevidden af appellanternes kritik af Retten, undersøges, om en forskel i den kvalitative sammensætning af et godkendt lægemiddel for så vidt angår virksomme stoffer som omhandlet i artikel 1, nr. 3a), i direktiv 2001/83 er omfattet af de videreudviklinger, der er fastsat i dette direktivs artikel 6, stk. 1, andet afsnit.
For det første er det ubestridt, at en sådan forskel i den kvalitative sammensætning af et godkendt lægemiddel ikke udgør en styrke, en lægemiddelform, en administrationsvej eller en pakningsstørrelse, der er af supplerende karakter.
Hvad for det andet angår det i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 indeholdte udtryk »alle ændringer og forlængelser« har Domstolen allerede fastslået, at det omfatter en ændring af betingelserne i en markedsføringstilladelse eller en udvidelse af denne tilladelse som omhandlet i forordning nr. 1085/2003 (dom af 28.6.2017, Novartis Europharm mod Kommissionen,
C-629/15 P og C-630/15 P
,
EU:C:2017:498
, præmis
).
Forordning nr. 1085/2003 er blevet erstattet af forordning nr. 1234/2008, der omhandler dels »ændringer« eller »ændringer af betingelserne i markedsføringstilladelser«, dels »udvidelser«, som med forbehold af hastende sikkerhedsrestriktioner svarer til de vigtigste ændringer. I henhold til sidstnævnte forordnings artikel 2 henviser udvidelsen af en markedsføringstilladelse til en ændring, som er anført i bilag I til forordningen, og som opfylder de dér anførte betingelser. Navnlig er det i punkt 1, litra a), i nævnte bilag I anført, at udvidelsen af en markedsføringstilladelse følger af en »udskiftning af et kemisk virksomt stof med et andet salt/ester/kompleks/derivat, med samme terapeutiske fraktion, hvor virknings- og sikkerhedsegenskaberne ikke er væsentligt anderledes«.
Det følger heraf, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 55 og 56 i forslaget til afgørelse, at en forskel i et lægemiddels kvalitative sammensætning, som skyldes, at det eller de virksomme stoffer i dette lægemiddel er blevet udskiftet med et eller flere andre stoffer med en anden terapeutisk fraktion, ikke kan anses for en »ændring[…] og forlængelse[…]« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83.
Som anført i den appellerede doms præmis 16-38, forholder det sig i den foreliggende sag således, at udvalget forud for vedtagelsen af gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 foretog en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt DMF adskiller sig fra Fumaderm, der består af DMF og MEF. udvalget konkluderede, at Fumaderm, som består af DMF og MEF, og Tecfidera, der består af DMF som monosubstans, er forskellige, idet DMF og MEF ikke har den samme terapeutiske fraktion og derfor ikke svarer til det samme virksomme stof.
Henset til de ovenfor nævnte lovgivningsmæssige rammer var en sådan vurdering foretaget af udvalget – i modsætning til, hvad Retten fastslog – tilstrækkelig til at afgøre, om de omhandlede lægemidler hører ind under »samme samlede markedsføringstilladelse« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83. Retten tilsidesatte således disse lovgivningsmæssige rammer, idet den i den appellerede doms præmis 280-289 og 293 fastslog, at Kommissionen desuden var forpligtet til at undersøge, hvorvidt det virksomme stof, der er indeholdt i det første godkendte lægemiddel, men som ikke indgår i sammensætningen af det andet godkendte lægemiddel, yder et »terapeutisk bidrag«, og at det påhvilede Kommissionen at undersøge den »rolle«, som dette stof spiller i det første lægemiddel, ved at undersøge, om og hvordan denne rolle var blevet analyseret af den nationale myndighed, der udstedte en markedsføringstilladelse for dette lægemiddel, eller ved at anmode udvalget om at undersøge den rolle, som MEF spiller i Fumaderm.
I øvrigt pålagde en hensyntagen til formålene med artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 ikke Kommissionen en forpligtelse til at foretage den undersøgelse, der er nævnt i nærværende doms præmis 89.
Det skal i denne henseende bemærkes, at i henhold til artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 anses den første markedsføringstilladelse og markedsføringstilladelserne vedrørende udviklinger af det oprindelige lægemiddel for at høre ind under samme samlede markedsføringstilladelse, især med henblik på anvendelsen af den forkortede procedure ved udløbet af den gældende lovgivningsmæssige databeskyttelse, således som det er præciseret i direktivets artikel 10, stk. 1. Henset til den forbindelse, som nævnte artikel 6, stk. 1, andet afsnit, skaber mellem den lovgivningsmæssige databeskyttelse og den samlede markedsføringstilladelse, er sidstnævnte begreb således afgørende for fastlæggelsen af de betingelser, hvorunder ansøgerne i den forkortede procedure kan henvise til de data, der er indeholdt i referencelægemidlets sagsakter.
Den omstændighed, at der foreligger en samlet markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, indebærer i det væsentlige, at kun én periode med lovgivningsmæssig databeskyttelse som fastsat i direktivets artikel 10, stk. 1, finder anvendelse på de i nævnte artikel 6 fastsatte udviklinger af et allerede godkendt lægemiddel, og dette gælder fra datoen for lægemidlets godkendelse. Heraf følger, at artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, idet denne bestemmelse er til hinder for forlængelsen af den lovgivningsmæssige databeskyttelse af et eksisterende produkt på grundlag af simple varianter, der ikke skal ikke være omfattet heraf, tilsigter at sikre en rimelig balance mellem beskyttelsen af de produktudviklende virksomheder og de generelle interesser i markedsføringen af generiske lægemidler.
For så vidt som ordlyden af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 og den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, ikke indebærer, at begrebet »samlet markedsføringstilladelse« finder anvendelse på lægemidler med forskellige kvalitative sammensætninger som omhandlet i nærværende doms præmis 86, kan formålene med den nævnte bestemmelse imidlertid ikke i sig selv begrunde nødvendigheden af, at der ud over en kvalitativ sammenligning af disse produkter med henblik på vurderingen af, om de hører ind under samme samlede tilladelse, skal foretages en kontrol af det terapeutiske bidrag fra det eller de virksomme stoffer i det første godkendte lægemiddel.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen i forbindelse med vurderingen af, om to lægemidler hører ind under samme samlede markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/83, som fortolket i Domstolens praksis, er forpligtet til at undersøge, om det virksomme stof, der er indeholdt i det første på nationalt plan godkendte lægemiddel, men som ikke indgår i sammensætningen af det lægemiddel, som Kommissionen efterfølgende selv har godkendt, yder et terapeutisk bidrag.
På denne baggrund skal det andet anbringende i sag C-438/21 P, det andet anbringende i sag C-439/21 P og det tredje anbringende i sag C-440/21 P tiltrædes.
Da den ovenfor fastslåede retlige fejl kan medføre ophævelse af den appellerede dom, skal appellerne tages til følge, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender, som er blevet fremsat i appelsagerne.
Om søgsmålet for Retten
I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
Dette er tilfældet i den foreliggende sag, eftersom det enkelte anbringende, der blev fremsat i søgsmålet i første instans med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, har været genstand for en kontradiktorisk forhandling ved Retten, og eftersom en undersøgelse heraf ikke nødvendiggør vedtagelsen af supplerende foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse eller oplysning af sagen (jf. i denne retning dom af 8.9.2020, Kommissionen og Rådet mod Carreras Sequeros m.fl.,
C-119/19 P og C-126/19 P
,
EU:C:2020:676
, præmis
).
Til støtte for annullationspåstanden har Polpharma påberåbt sig et enkelt anbringende om, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 er ulovlig, for så vidt som Kommissionen heri fandt, at Tecfidera ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse som Fumaderm. Polpharma har i det væsentlige gjort gældende, at denne afgørelse, som udgør det eneste retsgrundlag for den omtvistede afgørelse, er ulovlig og i henhold til artikel 277 TEUF skal erklæres uanvendelig. Som følge heraf savner den omtvistede afgørelse, hvorved der gives afslag på at godkende ansøgningen om markedsføringstilladelse for et generisk lægemiddel baseret på Tecfidera, et retsgrundlag, og den bør bl.a. på grund af manglende begrundelse annulleres i henhold til artikel 296 TEUF.
Polpharma har anført, at Kommissionen i gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 anvendte et fejlagtigt kriterium og anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den konkluderede, at Tecfidera og Fumaderm var forskellige, og at Tecfidera derfor ikke var omfattet af den samlede markedsføringstilladelse for Fumaderm. For det første tog det anvendte kriterium nemlig ikke hensyn til alle de relevante forhold. For det andet forholder det sig således, at såfremt udvalget og Kommissionen havde anvendt et passende kriterium og taget hensyn til alle relevante faktorer, ville de ikke have kunnet nå frem til, at Tecfidera ikke var omfattet af anvendelsesområdet for Fumaderms markedsføringstilladelse.
Med begge disse to klagepunkter tilsigtes det således at gøre gældende, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, idet Kommissionen ved vedtagelsen af denne afgørelse kun støttede sig på visse forhold og ikke på alle de tilgængelige og relevante oplysninger, som skulle tages i betragtning. Polpharma har nærmere bestemt gjort gældende, at når der er indgivet en ansøgning om markedsføringstilladelse for et virksomt stof, som indgår i en tidligere godkendt lægemiddelsammensætning, afhænger vurderingen af, om der foreligger en forskel mellem denne sammensætning og dette enkelte virksomme stof, af spørgsmålet om, hvorvidt sammensætningens individuelle virksomme stoffer yder et dokumenteret og relevant terapeutisk bidrag inden for sammensætningen. Ifølge Polpharma bestod sammenligningen med henblik på at fastslå, om Fumaderm og Tecfidera er »forskellige« med henblik på den samlede tilladelse, således ikke i blot at sammenligne to virksomme stoffer indbyrdes.
EMA har, støttet af Kommissionen og Biogen, bestridt denne argumentation.
Det skal i denne henseende bemærkes, at EMA ved den omtvistede afgørelse meddelte Polpharma, at agenturet ikke var i stand til at godkende selskabets ansøgning om udstedelse af en markedsføringstilladelse for et generisk lægemiddel afledt af referencelægemidlet Tecfidera. EMA anførte, at ifølge tredje betragtning til gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 hørte Tecfidera og det allerede godkendte lægemiddel Fumaderm ikke ind under samme samlede markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/83, idet MEF og DMF, som Fumaderm består af, begge var virksomme og ikke svarede til det samme virksomme stof, eftersom deres terapeutiske fraktion ikke var den samme. Agenturet præciserede, at det fulgte heraf, at Tecfidera, der indeholder DMF, var forskellig fra Fumaderm, som er det andet allerede godkendte lægemiddel.
Det fremgår således af gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014, at udvalget foretog en sammenligning af de to omhandlede lægemidler med hensyn til virksomme stoffer for at nå frem til den konklusion, at dette lægemiddel på grund af den omstændighed, at den terapeutiske fraktion af de virksomme stoffer, som det første lægemiddel består af, ikke er den samme, var forskelligt fra det andet lægemiddel, der består af et af det første lægemiddels stoffer, således at de to lægemidler ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83.
Eftersom Polpharma har bestridt rigtigheden af det undersøgelseskriterium, som Kommissionen anvendte i den foreliggende sag, skal det bemærkes, at det af nærværende doms præmis 86-89 fremgår, at denne institution med henblik på at afgøre, om de hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83, kunne støtte sig på en sådan sammenligning mellem Fumaderm og Tecfidera og ikke var forpligtet til at undersøge MEF’s terapeutiske bidrag i Fumaderm og i endnu mindre grad, hvorvidt dette bidrag er relevant.
Ved i gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 at lægge til grund, at MEF og DMF, som Fumaderm består af, var to virksomme stoffer med forskellige terapeutiske fraktioner, og at sammensætningerne af virksomme stoffer i Tecfidera og Fumaderm var forskellige, anlagde Kommissionen derfor ikke et åbenbart urigtigt skøn, da den konkluderede, at Tecfidera ikke hørte ind under samme samlede markedsføringstilladelse – som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2001/83 – som Fumaderm.
Henset til ovenstående betragtninger skal det enkelte anbringende, hvorved det er blevet gjort gældende, at gennemførelsesafgørelsen af 30. januar 2014 er ulovlig, forkastes, og EMA skal derfor frifindes.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.
Procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af dette reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, fastsætter, at den tabende part pålægges at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Polpharma har tabt sagen, efter at appellerne er blevet taget til følge, og Kommissionen, Biogen og EMA hver især har nedlagt påstand om, at Polpharma tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges Polpharma at bære sine egne omkostninger og betale de omkostninger, som Kommissionen, Biogen og EMA har afholdt såvel i første instans i sag T-611/18 som i forbindelse med nærværende appeller i sagerne C-438/21 P – C-440/21 P.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):

1)
Dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 5. maj 2021, Pharmaceutical Works Polpharma mod EMA (
T-611/18
,
EU:T:2021:241
), ophæves.

2)
Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) frifindes i det søgsmål, som Pharmaceutical Works Polpharma S.A. har anlagt i sag T-611/18.

3)
Pharmaceutical Works Polpharma S.A. bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, sm er blevet afholdt af Europa-Kommissionen, Biogen Netherlands BV og Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA).

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.