CELEX: 62016TJ0643
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
specifikke restriktive foranstaltninger mod personer, grupper og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme
indefrysning af midler
mulighed for, at en myndighed i et tredjeland kan anses for en kompetent myndighed som omhandlet i fælles holdning 2001/931/FUSP
faktuelt grundlag for afgørelserne om indefrysning af midler
begrundelsespligt
stadfæstelse af Rådets retsakter

Tvistens baggrund og de faktiske omstændigheder efter sagsanlægget
De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001)
Den 28. september 2001 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd resolution 1373 (2001), hvori der fastlægges strategier til bekæmpelse af terrorisme med alle midler og navnlig bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Resolutionens stk. 1, litra c), bestemmer bl.a., at alle stater straks skal indefryse midler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer tilhørende personer, som begår eller forsøger at begå terrorhandlinger eller fremmer eller medvirker til begåelsen heraf, enheder, der ejes eller kontrolleres af disse personer, samt personer og enheder, der handler på vegne af eller efter instruks fra disse personer og enheder.
Denne resolution fastsætter ikke en liste over personer, enheder eller grupper, som de nævnte foranstaltninger skal anvendes på.
EU-retten
Da Rådet for Den Europæiske Union fandt, at en handling fra Den Europæiske Unions side var nødvendig for at gennemføre resolution 1373 (2001), vedtog det den 27. december 2001 fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (
EFT 2001, L 344, s. 93
). Særlig foreskriver artikel 2 i fælles holdning 2001/931 indefrysning af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, og som er opført på den i bilaget til nævnte fælles holdning indeholdte liste.
Med henblik på at gennemføre de i fælles holdning 2001/931 fastsatte foranstaltninger på EU-plan vedtog Rådet samme dag forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (
EFT 2001, L 344, s. 70
) og afgørelse 2001/927/EF om opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 (
EFT 2001, L 344, s. 83
).
Den 2. maj 2002 opførte Rådet navnet »»Gama’a al-Islamiyya« (alias »Al Gama’a al-Islamiyya«) (»Islamisk Gruppe« – »IG«)« på den liste, der var knyttet som bilag til fælles holdning 2002/340/FUSP om ajourføring af fælles holdning 2001/931 (
EFT 2002, L 116, s. 75
), og på den liste, der var indeholdt i afgørelse 2002/334/EF om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2001/927 (
EFT 2002, L 116, s. 33
).
Disse lister blev ajourført i henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001.
Den 21. december 2015 opretholdt Rådet fortsat sagsøgerens navn på de nævnte lister ved afgørelse (FUSP) 2015/2430 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse (FUSP) 2015/1334 (
EUT 2015, L 334, s. 18
), og gennemførelsesforordning (EU) 2015/2425 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) 2015/1325 (
EUT 2015, L 334, s. 1
).
Den 22. december 2015 offentliggjorde Rådet i
Den Europæiske Unions Tidende
en bekendtgørelse til de personer, grupper og enheder, der var optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 (
EUT 2015, C 430, s. 5
). Ved denne bekendtgørelse blev disse personer, grupper og enheder underrettet om, at deres navn var blevet opretholdt på listerne om indefrysning af midler, og at de kunne indgive en anmodning til Rådet om at få en begrundelse for, at deres navn blev opretholdt på disse lister.
Den 20. maj 2016 anmodede sagsøgerens advokat Rådet om at fremsende begrundelsen for, at navnet på den pågældendes klient oprindeligt var blevet opført på listerne om indefrysning af midler og derefter opretholdt på disse lister ved gennemførelsesforordning 2015/2425, idet advokaten samtidig rejste tvivl om, hvorvidt de nævnte lister reelt omfattede den pågældendes klient.
Den 26. maj 2016 sendte Rådet 11 begrundelser til den pågældende og anførte følgende:
»De finder vedlagt begrundelserne for at opføre og opretholde Deres klients navn på den liste, der er indeholdt i [gennemførelses]forordning 2015/2425 […] om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning […] nr. 2580/2001.«
De anfægtede retsakter
Retsakterne af juli 2016
Den 12. juli 2016 vedtog Rådet dels afgørelse (FUSP) 2016/1136 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2015/2430 (
EUT 2016, L 188, s. 21
), dels gennemførelsesforordning (EU) 2016/1127 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2015/2425 (
EUT 2016, L 188, s. 1
) (herefter samlet »retsakterne af juli 2016«). Sagsøgerens navn blev opretholdt på de lister, der var knyttet som bilag til disse retsakter (herefter »de omtvistede lister af juli 2016«).
Ved skrivelse af 13. juli 2016 tilstillede Rådet sagsøgerens advokat begrundelsen for, at sagsøgerens navn var blevet opretholdt på de omtvistede lister af juli 2016, idet Rådet underrettede denne om muligheden for at anmode om fornyet gennemgang af disse lister i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931. Rådet oplyste endvidere i denne skrivelse følgende:
»Rådet har fundet, at der ikke foreligger nye omstændigheder i sagen, der kan begrunde en ændring af Rådets holdning. Rådet er derfor af den opfattelse, at de grunde, som Rådet tidligere har underrettet Dem om i skrivelse af 26. maj 2016, fortsat er gyldige.«
Det fremgår af begrundelsen for retsakterne af juli 2016, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister var baseret på fire nationale afgørelser.
Den første nationale afgørelse var afgørelse nr. 1261 truffet af Secretary of State for the Home Department (indenrigsministeren, Det Forenede Kongerige, herefter »Home Secretary«) af 29. marts 2001 om ændring af UK Terrorism Act 2000 (Det Forenede Kongeriges terrorlov fra 2000) og om forbud mod sagsøgeren, som ansås for en organisation, der var involveret i terrorhandlinger (herefter »Home Secretarys afgørelse«).
Den anden nationale afgørelse var en afgørelse fra United States Secretary of State (De Forenede Staters udenrigsminister) af 8. oktober 1997, hvorved sagsøgeren i henhold til Immigration and Nationality Act (De Forenede Staters lov om indvandring og nationalitet) blev kvalificeret som en udenlandsk terrororganisation (herefter »den amerikanske afgørelse af 1997«).
Den tredje nationale afgørelse var en afgørelse fra den amerikanske udenrigsminister af 31. oktober 2001 truffet i henhold til Executive Order No 13224 (præsidentielt dekret nr. 13224) (herefter »den amerikanske afgørelse af 2001«).
Den fjerde nationale afgørelse var en afgørelse af 23. januar 1995 truffet i henhold til Executive Order No 12947 (præsidentielt dekret nr. 12947) (herefter »den amerikanske afgørelse af 1995«).
I hovedafsnittet i begrundelsen vedrørende retsakterne af juli 2016 konstaterede Rådet indledningsvis, at disse nationale afgørelser udgjorde afgørelser truffet af kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, og at de fortsat var gældende. Derefter anførte Rådet, at det havde undersøgt, om det var i besiddelse af oplysninger, som talte for, at sagsøgerens navn blev fjernet fra de omtvistede lister af juli 2016, og at det ikke havde fundet nogen. Endelig anførte Rådet, at det var af den opfattelse, at de grunde, som havde begrundet opførelsen af sagsøgerens navn på listerne om indefrysning af midler, fortsat var gyldige, og konkluderede, at det skulle opretholdes på de omtvistede lister af juli 2016.
Begrundelsen vedrørende retsakterne af juli 2016 indeholdt endvidere bilag A vedrørende »afgørelsen fra Det Forenede Kongeriges kompetente myndighed« og bilag B vedrørende »afgørelserne fra USA’s kompetente myndigheder«. Begge disse bilag indeholdt en beskrivelse af de nationale lovgivninger, i medfør af hvilke de nationale myndigheders afgørelser var blevet truffet, en præsentation af de i disse lovgivninger fastsatte definitioner af begrebet terrorisme, en beskrivelse af procedurerne for fornyet gennemgang af de nævnte afgørelser, en beskrivelse af de forhold, hvorpå de nævnte myndigheder havde støttet sig, og en konstatering af, at disse forhold udgjorde terrorhandlinger som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i fælles holdning 2001/931.
Under punkt 16 i bilag A til begrundelsen vedrørende retsakterne af juli 2016 anførte Rådet, at Home Secretary i november 2013 på grundlag af de tilgængelige beviser havde konkluderet, at »gruppen på anden vis var involveret i terrorisme, og at forbuddet derfor bør opretholdes«.
Under punkt 10 i bilag B til retsakterne af juli 2016 anførte Rådet, at den seneste fornyede gennemgang af udpegelsen af sagsøgeren som en udenlandsk terrororganisation var blevet afsluttet i USA den 15. december 2010, og at den amerikanske regering havde konkluderet, at denne udpegelse skulle opretholdes. Rådet henviste desuden i punkt 18 i bilag B til »udenrigsministeriets administrative sagsakter (»administrative records«) Gama’a al-Islamiyya vedrørende 2010 og 2003«.
Retsakterne af januar 2017
Den 27. januar 2017 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2017/154 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2016/1136 (
EUT 2017, L 23, s. 21
), og gennemførelsesforordning (EU) 2017/150 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2016/1127 (
EUT 2017, L 23, s. 3
) (herefter samlet »retsakterne af januar 2017«). Sagsøgerens navn blev opretholdt på de lister, der var knyttet som bilag til disse retsakter (herefter »de omtvistede lister af januar 2017«).
Ved skrivelse af 30. januar 2017 tilstillede Rådet sagsøgerens advokat begrundelsen for, at sagsøgerens navn var blevet opretholdt på de omtvistede lister af januar 2017, idet Rådet underrettede denne om muligheden for at anmode om fornyet gennemgang af disse lister i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931.
Denne begrundelse var identisk med den, der var anført vedrørende retsakterne af juli 2016.
Sagsøgeren reagerede ikke på denne skrivelse.
Retsakterne af august 2017
Den 4. august 2017 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2017/1426 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2017/154 (
EUT 2017, L 204, s. 95
), og gennemførelsesforordning (EU) 2017/1420 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2017/150 (
EUT 2017, L 204, s. 3
) (herefter samlet »retsakterne af august 2017«). Sagsøgerens navn blev opretholdt på de lister, der var knyttet som bilag til disse retsakter (herefter »de omtvistede lister af august 2017«).
Ved skrivelse af 7. august 2017 tilstillede Rådet sagsøgerens advokat begrundelsen for, at sagsøgerens navn var blevet opretholdt på de omtvistede lister af august 2017, idet Rådet underrettede denne om muligheden for at anmode om fornyet gennemgang af disse lister i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931.
Denne begrundelse var identisk med den, der var anført vedrørende retsakterne af juli 2016 og retsakterne af januar 2017.
Sagsøgeren reagerede ikke på denne skrivelse.
Retsakterne af marts 2018
Den 21. marts 2018 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2018/475 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2017/1426 (
EUT 2018, L 79, s. 26
), og gennemførelsesforordning (EU) 2018/468 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2017/1420 (
EUT 2018, L 79, s. 7
) (herefter samlet »retsakterne af marts 2018«). Sagsøgerens navn blev opretholdt på de lister, der var knyttet som bilag til disse retsakter (herefter »de omtvistede lister af marts 2018«).
Ved skrivelse af 22. marts 2018 tilstillede Rådet sagsøgerens advokat begrundelsen for, at sagsøgerens navn var blevet opretholdt på de omtvistede lister af marts 2018, idet Rådet underrettede denne om muligheden for at anmode om fornyet gennemgang af disse lister i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931.
Denne begrundelse var identisk med den, der var anført vedrørende retsakterne af juli 2016 samt retsakterne af januar og august 2017.
Sagsøgeren reagerede ikke på denne skrivelse.
Retsakterne af juli 2018
Den 30. juli 2018 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2018/1084 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931, og om ophævelse af afgørelse 2018/475 (
EUT 2018, L 194, s. 144
), og gennemførelsesforordning (EU) 2018/1071 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2018/468 (
EUT 2018, L 194, s. 23
) (herefter samlet »retsakterne af juli 2018«). Sagsøgerens navn blev opretholdt på de lister, der var knyttet som bilag til disse retsakter (herefter »de omtvistede lister af juli 2018«).
Ved skrivelse af 31. juli 2018 tilstillede Rådet sagsøgerens advokat begrundelsen for, at sagsøgerens navn var blevet opretholdt på de omtvistede lister af juli 2018, idet Rådet underrettede denne om muligheden for at anmode om fornyet gennemgang af disse lister i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931.
Denne begrundelse var identisk med den, der var anført vedrørende retsakterne af juli 2016, retsakterne af januar og august 2017 samt retsakterne af marts 2018, bortset fra visse formelle forskelle og en henvisning i punkt 16 i bilag B til »retten til en effektiv domstolsbeskyttelse« og ikke længere til »retten til domstolsbeskyttelse«.
Sagsøgeren reagerede ikke på denne skrivelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. september 2016 har sagsøgeren anlagt den foreliggende sag og nedlagt påstand om annullation af retsakterne af juli 2016, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
Sagen blev henvist til Rettens Femte Afdeling den 18. oktober 2016.
Den 2. december 2016 besluttede formanden for Rettens Femte Afdeling i overensstemmelse med artikel 69, litra d), i Rettens procesreglement at udsætte sagen, indtil Domstolen havde truffet endelig afgørelse i sag C-599/14 P, Rådet mod LTTE, og sag C-79/15 P, Rådet mod Hamas.
Ved procesdokument indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2016 har Europa-Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i nærværende sag til støtte for Rådets påstande.
Ved særskilt procesdokument indleveret til Rettens Justitskontor den 27. marts 2017 har sagsøgeren på grundlag af procesreglementets artikel 86 tilpasset stævningen for at tage hensyn til retsakterne af januar 2017, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
Ved skrivelse af 16. august 2017 er parterne blevet opfordret til at fremsætte deres bemærkninger til de konsekvenser for nærværende sag, der skal drages af domme af 26. juli 2017, Rådet mod LTTE (
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
), og Rådet mod Hamas (
C-79/15 P
,
EU:C:2017:584
).
Sagsøgeren besvarede denne opfordring den 3. september 2017.
Den 18. september 2017 har Rådet indgivet svarskrift, der desuden indeholdt svar på anmodningen om tilpasning af 27. marts 2017, og de bemærkninger, der er nævnt i præmis 43 ovenfor.
Ved afgørelse af 26. september 2017 har formanden for Rettens Femte Afdeling tilladt Kommissionen at intervenere.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 3. oktober 2017 har sagsøgeren på grundlag af procesreglementets artikel 86 tilpasset stævningen for at tage hensyn til retsakterne af august 2017.
Den 12. oktober 2017 besvarede Rådet på Rettens opfordring anmodningen om tilpasning af 3. oktober 2017.
Sagsøgeren har indleveret replik den 8. november 2017.
Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 9. november 2017.
Den 28. november 2017 har Rådet på Rettens opfordring indleveret sine bemærkninger til Kommissionens interventionsindlæg.
Den 15. januar 2018 har Rådet indleveret duplik.
Den 13. april 2018 omfordelte Rettens præsident i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 2, sagen som følge af dens sammenhæng med andre sager til en anden refererende dommer tilknyttet Første Afdeling.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 13. maj 2018 har sagsøgeren på grundlag af procesreglementets artikel 86 tilpasset stævningen for at tage hensyn til retsakterne af marts 2018.
Ved dokumenter af 4. og 19. juni 2018 besvarede Rådet og Kommissionen på Rettens opfordring anmodningen om tilpasning af 13. maj 2018.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 14. september 2018 har sagsøgeren på grundlag af procesreglementets artikel 86 tilpasset stævningen for at tage hensyn til retsakterne af juli 2018.
Ved dokumenter af 27. september og 17. oktober 2018 besvarede Rådet og Kommissionen på Rettens opfordring anmodningen om tilpasning af 14. september 2018.
Efter forslag fra den refererende dommer har Rettens Første Afdeling besluttet at indlede den mundtlige forhandling i sagen.
Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 6. november 2018.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Retsakterne af juli 2016, af januar og august 2017 og af marts og juli 2018 annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren (herefter samlet »de anfægtede retsakter«).
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Rådet, støttet af Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har fremsat otte anbringender, der henholdsvis vedrører:
–
tilsidesættelse af artikel 1, stk. 5, i fælles holdning 2001/931
–
tilsidesættelse af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931
–
fejl med hensyn til realiteten af de faktiske omstændigheder
–
anlæggelsen af et urigtigt skøn med hensyn til sagsøgerens karakter af »terroristgruppe«
–
tilsidesættelse af artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931
–
tilsidesættelse af begrundelsespligten
–
tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til domstolsbeskyttelse
–
manglende stadfæstelse af begrundelserne.
Retten finder det hensigtsmæssigt først at behandle det første, det andet, det tredje og det sjette anbringende, for så vidt som sagsøgeren i dette sidstnævnte anbringende har foreholdt Rådet, at det i de anfægtede retsakter ikke angav de seriøse beviser eller indicier, der er omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, og det ottende anbringende.
Det sjette anbringende vil blive behandlet efter det andet anbringende.
Om det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 1, stk. 5, i fælles holdning 2001/931
Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet tilsidesatte artikel 1, stk. 5, i fælles holdning 2001/931, idet det i forbindelse med angivelsen af det navn, hvormed sagsøgeren er opført på de omtvistede lister af juli 2016, af januar og august 2017 samt af marts og juli 2018 (herefter »de omtvistede lister«), ikke nævnte, hvor sagsøgeren har sit etableringssted, nemlig i Egypten. Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at angivelsen af organisationens navn i Rådets retsakter har ændret sig i årenes løb, og at der findes mange grupper, for hvilke der anvendes benævnelser, der ligner den, som anvendes til at angive sagsøgeren. Disse benævnelser adskiller sig alene ved nogle få bogstaver og betyder i alle tilfælde »islamisk gruppe«. Sagsøgeren har gjort gældende, at organisationen på grund af denne mangel på præcision har befundet sig i en situation, der er præget af usikkerhed, med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt organisationen var omfattet af de omtvistede lister.
Rådet, støttet af Kommissionen, har bestridt dette anbringende.
Det skal indledningsvis bemærkes, at sagens genstand alene omfatter de anfægtede retsakter, hvilket indebærer, at dette anbringende kun skal behandles, for så vidt som det vedrører disse retsakter.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 1, stk. 5, i fælles holdning 2001/931 bestemmer:
»Rådet bestræber sig på at sikre, at de fysiske og juridiske personer, grupper og enheder, der er anført i bilaget, beskrives så detaljeret, at de pågældende med sikkerhed kan identificeres, og at andre med samme eller lignende navn umiddelbart kan udelukkes.«
I det foreliggende tilfælde har Rådet i samtlige de anfægtede retsakter identificeret sagsøgeren på følgende måde: »»Gama’a al-Islamiyya« (alias »Al-Gama’a al-Islamiyya«) (»Islamisk Gruppe« – »IG«)«.
Som sagsøgeren har anført, indeholder denne benævnelse ikke en angivelse af organisationens etableringssted.
Det er i henhold til den i præmis 68 ovenfor nævnte bestemmelse imidlertid ikke et krav, at denne oplysning angives, idet det alene kræves, at den benævnelse, som Rådet anvender, er tilstrækkelig præcis til at undgå forveksling med organisationer, der har det samme eller et lignende navn.
I det foreliggende tilfælde er den benævnelse af sagsøgeren, der er anvendt i de anfægtede retsakter, og som er gengivet i præmis 69 ovenfor, tilstrækkelig specifik, idet den helt eller delvist adskiller sig fra navnene på de grupper og enheder, som efter sagsøgerens opfattelse kan forveksles med sagsøgerens navn, nemlig »Al-Jamâ’h al-Islâmiyah«, »Jemaah Islamiyah«, »Al-Jama’ah Al-Islamiyah«, »Jamaat al-Islamiya« og »Jamaa Islamiya«.
Selv om det antages, der foreligger en risiko for forveksling, har denne risiko, således som Rådet har anført, ikke kunnet påføre sagsøgeren skade, idet sagsøgeren har haft mulighed for at få kendskab til de anfægtede retsakter og for at forstå, at de vedrørte sagsøgeren, således som det fremgår af Rådets skrivelser af 13. juli 2016, 30. januar og 7. august 2017 samt 22. marts og 31. juli 2018 (jf. præmis 12, 23, 27, 31 og 35 ovenfor) og af de skriftlige indlæg, hvorved sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af disse retsakter.
Det første anbringende skal under disse omstændigheder forkastes som ugrundet.
Om det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931
Sagsøgeren har foreholdt Rådet, at det tilsidesatte artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ved at kvalificere Home Secretarys afgørelse og de amerikanske afgørelser af 1995, 1997 og 2001 (herefter samlet »de amerikanske afgørelser«) som afgørelser truffet af kompetente myndigheder i denne bestemmelses forstand.
Opretholdelsen af navnet på en person eller enhed på listen om indefrysning af midler udgør i det væsentlige en forlængelse af den oprindelige opførelse og forudsætter derfor, at risikoen for den pågældende persons eller enheds involvering i terroraktiviteter fortsat består, således som denne risiko oprindeligt blev fastslået af Rådet på grundlag af den nationale afgørelse, der tjente som grundlag for denne oprindelige opførelse (domme af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
, og Rådet mod Hamas,
C-79/15 P
,
EU:C:2017:584
, præmis
).
Anbringendet kan derfor antages til realitetsbehandling.
Der skal først foretages en prøvelse af de kritikpunkter, som alene vedrører de amerikanske myndigheders afgørelser, inden der foretages en prøvelse af de kritikpunkter, som er fælles for de afgørelser, der blev truffet af de amerikanske myndigheder og Det Forenede Kongeriges myndigheder.
Om de kritikpunkter, som alene vedrører de amerikanske myndigheders afgørelser
Sagsøgeren er principalt af den opfattelse, at Rådet ikke kunne støtte de anfægtede retsakter på de amerikanske myndigheders afgørelser, idet De Forenede Stater er et tredjeland, og sådanne tredjelandes myndigheder principielt ikke er »kompetent[e] myndighed[er]« som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
På dette punkt har sagsøgeren gjort gældende, at den ved artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 indførte ordning hviler på den tillid, der vises nationale myndigheder, hvilken tillid er baseret på princippet om loyalt samarbejde mellem Rådet og EU-medlemsstaterne samt på delingen af fælles i traktaterne fastsatte værdier og på overholdelsen af fælles værdier, herunder konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Tredjelandes myndigheder er ikke omfattet af denne tillid.
I denne henseende skal det bemærkes, at det i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 anvendte begreb »kompetent myndighed« ifølge Domstolen ikke er begrænset til medlemsstaternes myndigheder, men principielt ligeledes kan omfatte tredjelandes myndigheder (dom af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
).
Den af Domstolen anlagte fortolkning er begrundet dels i ordlyden af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, der ikke begrænser begrebet »kompetent myndighed« til medlemsstaternes myndigheder, dels i formålet med denne fælles holdning, som er blevet vedtaget med henblik på at gennemføre De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001), med hvilken det tilsigtes at intensivere bekæmpelsen af terrorisme på verdensplan gennem et systematisk og tæt samarbejde mellem samtlige stater (dom af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
).
For det tilfælde, at det lægges til grund, at en myndighed i et tredjeland kan udgøre en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, har sagsøgeren subsidiært gjort gældende, at gyldigheden af de af Rådet vedtagne retsakter ligeledes afhænger af den kontrol, som Rådet skal foretage med henblik på bl.a. at sikre sig, at den amerikanske lovgivning er i overensstemmelse med princippet om iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse.
I den foreliggende sag har Rådet i begrundelsen til de anfægtede retsakter imidlertid i det væsentlige begrænset sig til at beskrive procedurerne for fornyet gennemgang og til at anføre, at der forelå mulighed for at anlægge sag uden at kontrollere, om retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse var sikret.
I denne henseende skal det konstateres, at Domstolen har fastslået, at Rådet, når det støtter sig på en afgørelse fra et tredjeland, forinden skal kontrollere, om denne afgørelse er blevet vedtaget under iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
).
Rådet skal i begrundelserne vedrørende sine egne retsakter fremlægge oplysninger, der gør det muligt at lægge til grund, at det har foretaget denne kontrol (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
).
Med henblik herpå skal Rådet i disse begrundelser redegøre for de grunde, der har ført det til den opfattelse, at den afgørelse fra et tredjeland, som det støtter sig på, er blevet vedtaget under iagttagelse af princippet om retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (dom af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
).
Ifølge retspraksis kan de oplysninger, der skal fremgå af begrundelserne, og som vedrører denne vurdering, i givet fald være kortfattede (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
).
Det er i lyset af den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 85-88 ovenfor, at der skal foretages en prøvelse af de af sagsøgeren fremførte argumenter for så vidt angår dels retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, dels princippet om iagttagelse af retten til forsvar.
Retten finder det hensigtsmæssigt at begynde med det andet spørgsmål.
Sagsøgeren har i denne forbindelse gjort gældende, at Rådet i begrundelsen til de anfægtede retsakter ikke har anført oplysninger om de grunde, som førte det til efter en kontrol at lægge til grund, at iagttagelsen af retten til forsvar i USA var sikret inden for rammerne af administrative procedurer vedrørende udpegelsen af organisationer som værende terrororganisationer.
Desuden indeholder amerikansk lovgivning ikke noget krav om, at de afgørelser, som myndighederne vedtager på området, skal meddeles, endsige begrundes. Sagsøgeren er af den opfattelse, at selv om artikel 219 i De Forenede Staters lov om indvandring og nationalitet, hvorpå den amerikanske afgørelse af 1997 er støttet, indeholder en forpligtelse til at offentliggøre udpegelsesafgørelsen i
Federal Register
, gælder det samme ikke for præsidentielt dekret nr. 13224, hvorpå den amerikanske afgørelse af 2001 er støttet, og som ikke fastsætter nogen foranstaltning af denne art.
I denne henseende skal det bemærkes, at princippet om iagttagelse af retten til forsvar ifølge retspraksis indebærer, at personer, der er omfattet af afgørelser, som i væsentlig grad berører deres interesser, skal have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende vedrørende de forhold, der er lagt dem til last som grundlag for de pågældende afgørelser (jf. i denne retning dom af 26.9.2013, Texdata Software,
C-418/11
,
EU:C:2013:588
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når der er tale om foranstaltninger, med hvilke det tilsigtes at opføre navnene på personer eller enheder på en liste om indefrysning af midler, indebærer det nævnte princip, at begrundelsen for disse foranstaltninger bliver meddelt disse personer eller enheder samtidig med eller umiddelbart efter vedtagelsen af foranstaltningerne (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P
,
EU:C:2011:853
, præmis
).
I punkt 16 i bilag B til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter har Rådet erklæret følgende:
»For så vidt angår omtalte revisionsprocesser og beskrivelsen af de retsmidler, der er til rådighed, finder Rådet, at den relevante amerikanske lovgivning sikrer beskyttelse af retten til et forsvar […]«
De oplysninger, som Rådet har fremlagt i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, er i det efterfølgende forskellige i forhold til de undersøgte amerikanske afgørelser.
For så vidt angår præsidentielt dekret nr. 12947 og nr. 13224, hvorpå den amerikanske afgørelse af 1995 og den amerikanske afgørelse af 2001 er støttet, indeholder den af Rådet fremlagte generelle beskrivelse for det første ingen konstatering af nogen forpligtelse for de amerikanske myndigheder til at meddele de berørte en begrundelse, endsige til at offentliggøre disse afgørelser.
Det følger heraf, at det ikke blev sikret, at princippet om retten til forsvar blev overholdt for så vidt angår disse to afgørelser, og at disse i henhold til den i præmis 85-88 ovenfor nævnte retspraksis følgelig ikke kan tjene som grundlag for de anfægtede retsakter.
Hvad for det andet angår den amerikanske afgørelse af 1997 fremgår det ganske vist af punkt 10 og 11 i bilag B til de anfægtede retsakter, at det i henhold til De Forenede Staters lov om indvandring og nationalitet forholder sig således, at udpegelsen af udenlandske terrororganisationer og de afgørelser, der følger af en annullation af disse udpegelser, bliver offentliggjort i
Federal Register
. Rådet har imidlertid ikke anført noget om, hvorvidt offentliggørelsen af den amerikanske afgørelse af 1997 i den foreliggende sag indeholdt nogen begrundelse overhovedet. Det følger desuden heller ikke af begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, at sagsøgeren på nogen måde har fået nogen form for begrundelse ud over den nævnte afgørelses konklusion.
På denne baggrund skal det efterprøves, om angivelsen af, at en afgørelse er offentliggjort i et tredjelands lovtidende, er tilstrækkelig til, at det kan lægges til grund, at Rådet i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 85-88 anførte retspraksis har opfyldt sin forpligtelse til at kontrollere, om retten til forsvar er blevet iagttaget i de tredjelande, hvorfra de afgørelser, der tjener som grundlag for de anfægtede retsakter, hidrører.
Med henblik herpå skal der henvises til den sag, der gav anledning til dom af 26. juli 2017, Rådet mod LTTE (
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
), og af 16. oktober 2014, LTTE mod Rådet (
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
). I den nævnte sag havde Rådet i begrundelsen til en af de omhandlede retsakter anført, at afgørelserne fra myndighederne i det pågældende tredjeland havde været genstand for en offentliggørelse i dette lands lovtidende, uden at give yderligere oplysninger (dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
I dom af 26. juli 2017, Rådet mod LTTE (
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
og
), fastslog Domstolen, idet den tog hensyn til alle de angivelser vedrørende afgørelserne fra tredjelandets myndigheder, som var indeholdt i begrundelsen til Rådets forordning, at disse ikke var tilstrækkelige til, at det kunne fastslås, at denne institution havde foretaget den fornødne kontrol for så vidt angår overholdelsen af princippet om retten til forsvar i dette tredjeland.
Den samme konklusion skal af de samme grunde drages i nærværende sag for så vidt angår den i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter indeholdte blotte angivelse af, at den amerikanske afgørelse af 1997 i De Forenede Stater var blevet offentliggjort i
Federal Register
.
Af disse grunde, og endog uden at det er fornødent at efterprøve spørgsmålet om, hvorvidt retten til en effektiv domstolsbeskyttelse er blevet iagttaget, skal det fastslås, at begrundelsen vedrørende de amerikanske afgørelser i den foreliggende sag er utilstrækkelig, hvorfor de sidstnævnte ikke kan tjene som grundlag for de anfægtede retsakter.
Da artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ikke indeholder noget krav om, at Rådets retsakter skal være støttet på flere afgørelser fra kompetente myndigheder, kan de anfægtede retsakter for så vidt angår opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister imidlertid henvise til Home Secretarys afgørelse alene, således at behandlingen af søgsmålet skal fortsættes, idet denne behandling dog skal begrænses til de anfægtede retsakter, for så vidt som disse oprindeligt blev støttet på den sidstnævnte afgørelse.
Om de kritikpunkter, der er fælles for afgørelser fra Det Forenede Kongeriges myndigheder og de amerikanske myndigheders afgørelser
Sagsøgeren har gjort gældende, at de afgørelser fra de amerikanske myndigheder og fra Det Forenede Kongeriges myndigheder, hvorpå de anfægtede retsakter er støttet, af tre grunde ikke udgør »afgørelser fra kompetente myndigheder« som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Disse grunde vil blive behandlet herefter, for så vidt som de i overensstemmelse med præmis 105 ovenfor vedrører den af Home Secretary vedtagne afgørelse.
–
Om den forrang, som judicielle myndigheder skal indrømmes
Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 kun kan støtte sig på administrative afgørelser, såfremt de judicielle myndigheder ikke har nogen kompetence på terrorbekæmpelsesområdet. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, for så vidt som de judicielle myndigheder har kompetence på dette område i Det Forenede Kongerige. Rådet kunne derfor ikke i de anfægtede retsakter tage hensyn til Home Secretarys afgørelse.
Rådet, støttet af Kommissionen, har bestridt denne argumentation.
I denne henseende skal det bemærkes, at den omstændighed, at en afgørelse er administrativ og ikke judiciel, ifølge retspraksis ikke i sig selv er afgørende for anvendelsen af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, for så vidt som selve ordlyden af denne bestemmelse udtrykkeligt foreskriver, at en ikke-judiciel myndighed kan være en kompetent myndighed som omhandlet i denne bestemmelse (dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet,
T-256/07
,
EU:T:2008:461
, præmis
og
, og af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
Selv om artikel 1, stk. 4, andet afsnit, i fælles holdning 2001/931 indeholder en præference for afgørelser hidrørende fra judicielle myndigheder, udelukker bestemmelsen på ingen måde, at der tages hensyn til afgørelser hidrørende fra administrative myndigheder, når disse myndigheder i national ret for det første faktisk har beføjelse til at vedtage restriktive foranstaltninger over for grupperinger, der er involveret i terrorisme, og når disse myndigheder, selv om de blot er administrative, for det andet kan anses for at »tilsvare[…]« judicielle myndigheder (dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
Administrative myndigheder skal ifølge retspraksis anses for at svare til judicielle myndigheder, når deres afgørelser kan undergives retslig prøvelse (dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet,
T-256/07
,
EU:T:2008:461
, præmis
).
Som følge heraf er den omstændighed, at det pågældende lands retter har beføjelser inden for området for bekæmpelse af terrorisme, ikke til hinder for, at Rådet tager hensyn til afgørelser fra den nationale administrative myndighed med ansvaret for vedtagelsen af restriktive foranstaltninger på terrorismeområdet (jf. i denne retning dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
I den foreliggende sag følger det af de af Rådet fremlagte oplysninger, at afgørelser fra Home Secretary kan gøres til genstand for en sag ved Proscribed Organisations Appeal Commission (klagenævn vedrørende forbudte organisationer, Det Forenede Kongerige), der træffer afgørelse under anvendelse af principperne for retslig prøvelse, og at begge parter kan appellere afgørelsen fra klagenævnet vedrørende forbudte organisationer til en appeldomstol vedrørende et retligt spørgsmål, såfremt de opnår tilladelse fra dette nævn eller i mangel heraf fra appeldomstolen (jf. i denne retning dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet,
T-228/02
,
EU:T:2006:384
, præmis
).
På denne baggrund kan det konstateres, at afgørelser fra Home Secretary kan gøres til genstand for retslig prøvelse, hvorfor denne administrative myndighed i henhold til den i præmis 111 og 112 ovenfor anførte retspraksis skal anses for at svare til en judiciel myndighed og derfor, således som Rådet har gjort gældende, skal betragtes som en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 i overensstemmelse med retspraksis, der flere gange er gået i denne retning (dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet,
T-256/07
,
EU:T:2008:461
, præmis
, og af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
-
).
Det følger af ovenstående betragtninger, at de anfægtede retsakter ikke kan annulleres med den begrundelse, at Rådet i begrundelserne hertil har henvist til en afgørelse fra Home Secretary, som udgør en administrativ myndighed.
–
Om den omstændighed, at Home Secretarys afgørelse består i en fortegnelse over terrororganisationer
Sagsøgeren har gjort gældende, at indsatsen fra de kompetente myndigheder, som er berørt af de anfægtede retsakter, herunder Home Secretary, i praksis består i at udfærdige lister over terrororganisationer med henblik på at pålægge dem en restriktiv ordning. Denne fortegnelsesvirksomhed udgør ikke en repressiv kompetence, der kan sidestilles med »indled[ningen af] en undersøgelse eller en retsforfølgelse« eller med en »dom[safsigelse]«, som er de beføjelser, som »en kompetent myndighed« skal være tillagt ifølge ordlyden af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Rådet, støttet af Kommissionen, har bestridt denne argumentation.
I denne henseende skal det bemærkes, at fælles holdning 2001/931 ifølge retspraksis ikke kræver, at den kompetente myndigheds afgørelse træffes inden for rammerne af en i snæver forstand strafferetlig proces, forudsat at det, henset til de formål, som den nævnte fælles holdning forfølger i forbindelse med gennemførelsen af De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001), forholder sig således, at den omhandlede nationale procedure har til formål at bekæmpe terrorisme i vid forstand (dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
Domstolen har i denne retning fastslået, at beskyttelsen af de berørte personer ikke anfægtes, hvis den af den nationale myndighed trufne afgørelse ikke indgår i en procedure, der tager sigte mod at pålægge straffesanktioner, men i en procedure om foranstaltninger af forebyggende karakter (dom af 15.11.2012, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa,
C-539/10 P og C-550/10 P
,
EU:C:2012:711
, præmis
).
I den foreliggende sag foreskriver Home Secretarys afgørelse forbudsforanstaltninger over for organisationer, der anses for terrororganisationer, og er derfor, således som det er påkrævet i henhold til retspraksis, blevet truffet inden for rammerne af en national procedure, der principalt tager sigte mod at pålægge sagsøgeren foranstaltninger med karakter af forebyggelse eller sanktion, som et led i terrorbekæmpelse (jf. i denne retning dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
Hvad angår den omstændighed, at den pågældende myndigheds virksomhed munder ud i udfærdigelsen af en liste over personer og enheder, som er involveret i terrorisme, skal det bemærkes, at den som sådan hverken indebærer, at denne myndighed ikke har foretaget en individuel bedømmelse af hver enkelt af disse personer eller enheder forud for opførelsen heraf på disse lister, eller at denne bedømmelse nødvendigvis er vilkårlig eller grundløs (jf. i denne retning dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
Det afgørende er således ikke den omstændighed, at den pågældende myndigheds virksomhed munder ud i udfærdigelsen af en liste over personer og enheder, som er involveret i terrorisme, men spørgsmålet om, hvorvidt denne virksomhed udøves med tilstrækkelige garantier til at gøre det muligt for Rådet at støtte sig på den med henblik på at underbygge sin egen opførelsesafgørelse (jf. i denne retning dom af 16.10.2014, LTTE mod Rådet,
T-208/11 og T-508/11
,
EU:T:2014:885
, præmis
).
Følgelig er det med urette, at sagsøgeren har hævdet, at det principielt vil stride mod fælles holdning 2001/931, hvis det antages, at beføjelsen til at udfærdige lister kan udgøre et kendetegn for en kompetent myndighed.
Sagsøgerens øvrige argumenter afkræfter ikke dette standpunkt.
For det første har sagsøgeren gjort gældende, at det fremgår af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, at Rådet kun kan tage hensyn til de lister, som De Forenede Nationers Sikkerhedsråd udarbejder.
Dette argument kan ikke tiltrædes, idet formålet med sidste punktum i artikel 1, stk. 4, første afsnit, i fælles holdning 2001/931 alene er at give Rådet mulighed for supplerende udpegelse ved siden af de udpegelser, som det kan foretage på grundlag af afgørelser fra kompetente nationale myndigheder.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Unionens liste, for så vidt som den gengiver de af de kompetente myndigheder foreslåede lister, blot er en liste over lister, hvorved anvendelsesområdet for nationale administrative foranstaltninger, der i givet fald er vedtaget af tredjelandes myndigheder, udvides til Unionen, uden at de pågældende personer underrettes herom, og uden at disse er i stand til at forsvare sig effektivt.
I denne henseende skal det konstateres, således som sagsøgeren har anført, at Rådet, når det identificerer de personer eller enheder, der skal være omfattet af foranstaltninger om indefrysning af midler, støtter sig på konstateringer foretaget af kompetente myndigheder.
Inden for rammerne af fælles holdning 2001/931 er der mellem medlemsstaternes myndigheder og EU-institutionerne blevet indført en særlig form for samarbejde, som indebærer en forpligtelse for Rådet til i videst muligt omfang at henholde sig til de kompetente nationale myndigheders skøn (jf. i denne retning dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet,
T-256/07
,
EU:T:2008:461
, præmis
, og af 4.12.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet,
T-284/08
,
EU:T:2008:550
, præmis
).
Principielt tilkommer det ikke Rådet at udtale sig om, hvorvidt medlemsstaternes myndigheder har iagttaget den berørtes grundlæggende rettigheder, idet denne beføjelse tilkommer de kompetente nationale myndigheder (jf. i denne retning dom af 11.7.2007, Sison mod Rådet,
T-47/03
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2007:207
, præmis
).
Det er kun undtagelsesvis, når en sagsøger på grundlag af konkrete forhold bestrider, at myndigheder i medlemsstaterne har iagttaget de grundlæggende rettigheder, at Retten skal efterprøve, om disse faktisk er blevet overholdt (jf. analogt dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
).
Når tredjelandes myndigheder er involveret, er Rådet derimod, således som det er blevet anført i præmis 85 og 86 ovenfor, forpligtet til af egen drift at sikre sig, at disse garantier rent faktisk er blevet opfyldt, og til at begrunde sin beslutning herom.
–
Om den omstændighed, at der ikke er fremlagt nogen seriøse og troværdige beviser eller indicier til støtte for Home Secretarys afgørelse
Sagsøgeren er af den opfattelse, at Rådet, for så vidt som det ikke støttede sig på en judiciel afgørelse, men på en administrativ afgørelse, skulle have godtgjort, at denne afgørelse var »baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier« som foreskrevet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Idet denne argumentation ikke vedrører kvalificeringen som »afgørelse [truffet] af en kompetent myndighed« som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, der er genstand for nærværende anbringende, vil den blive behandlet i forbindelse med det andet og det sjette anbringende, for så vidt som de vedrører seriøse og troværdige beviser eller indicier i denne bestemmelses forstand.
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger og med forbehold af undersøgelsen af de argumenter, der er nævnt i præmis 134 ovenfor, skal det andet anbringende forkastes som ugrundet.
Om det andet og det sjette anbringende, for så vidt som de vedrører seriøse og troværdige beviser eller indicier som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931
Sagsøgeren har inden for rammerne af det andet og det sjette anbringende gjort gældende, at Rådet i begrundelserne vedrørende de anfægtede retsakter burde have angivet de »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, som de kompetente myndigheders afgørelser var baseret på. Der er i disse begrundelser ganske vist henvist til faktiske omstændigheder. Disse omstændigheder er imidlertid beskrevet i vage og abstrakte vendinger.
Som det fremgår af præmis 134 ovenfor, er sagsøgeren inden for rammerne af det andet anbringende endvidere af den opfattelse, at Rådet ikke har fremlagt noget bevis vedrørende de faktiske omstændigheder, der er nævnt i de anfægtede retsakter.
Henset til den i præmis 105 ovenfor foretagne konstatering, skal dette anbringende alene behandles, for så vidt som det vedrører Home Secretarys afgørelse.
I denne henseende skal det bemærkes, at listerne om indefrysning af midler i henhold til artikel 1, stk. 4, første afsnit, i fælles holdning 2001/931 udarbejdes på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, »baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier«, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger.
Det følger af den generelle opbygning af denne bestemmelse, at det på Rådet påhvilende krav om, inden det opfører navnene på personer eller enheder på listerne om indefrysning af midler på grundlag af afgørelser truffet af kompetente myndigheder, at kontrollere, at disse afgørelser er »baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier«, kun vedrører afgørelser om indledning af en undersøgelse eller en retsforfølgelse, og ikke afgørelser om domfældelse.
Den således foretagne sondring mellem de to former for afgørelser følger af anvendelsen af princippet om loyalt samarbejde mellem institutionerne og medlemsstaterne, hvilket princip omfatter vedtagelsen af restriktive foranstaltninger på terrorbekæmpelsesområdet, og i medfør af hvilket Rådet skal støtte opførelsen af personer eller terrorenheder på listerne om indefrysning af midler på afgørelser vedtaget af de nationale myndigheder uden at skulle eller sågar kunne rejse tvivl om disse.
Således defineret finder princippet om loyalt samarbejde anvendelse på de nationale afgørelser, der indeholder en domfældelse, med den konsekvens, at Rådet, inden det opfører navnene på personer eller enheder på listerne om indefrysning af midler, ikke skal kontrollere, at disse afgørelser er baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, og at Rådet på dette punkt skal henholde sig til den vurdering, der er foretaget af den nationale myndighed.
Hvad angår de nationale afgørelser, som vedrører indledningen af en undersøgelse eller en retsforfølgelse, træffes disse i kraft af deres art i starten eller i løbet af en procedure, der endnu ikke er blevet afsluttet. For at sikre, at bekæmpelsen er effektiv, er det blevet vurderet hensigtsmæssigt, at Rådet med henblik på at vedtage restriktive foranstaltninger kan støtte sig på sådanne afgørelser, selv om de kun er af forberedende karakter, samtidig med at det med henblik på at sikre beskyttelsen af de af disse procedurer omhandlede personer er fastsat, at denne anvendelse gøres til genstand for Rådets kontrol af, at de er baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier.
I den foreliggende sag forholder det sig således, at Home Secretarys afgørelse er endelig, idet den ikke skal efterfølges af en undersøgelse. Afgørelsen har desuden til formål at forbyde sagsøgeren i Det Forenede Kongerige med strafferetlige konsekvenser for de personer, der i større eller mindre grad har en tilknytning til denne.
På denne baggrund udgør Home Secretarys afgørelse ikke en afgørelse om indledning af en undersøgelse eller en retsforfølgelse, men skal sidestilles med en afgørelse om domfældelse, således at Rådet i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ikke i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter skal angive de seriøse beviser og indicier, der lå til grund for denne myndigheds afgørelse
I denne henseende har den omstændighed, at Home Secretary er en administrativ myndighed, ingen betydning, for så vidt som dens afgørelser, således som det fremgår af præmis 114 og 115 ovenfor, kan gøres til genstand for retslig prøvelse, og den derfor skal anses for at svare til en judiciel myndighed.
Rådet kan derfor ikke foreholdes, at det i begrundelsen for de anfægtede retsakter ikke angav »de seriøse og troværdige beviser eller indicier«, der lå til grund for Home Secretarys afgørelse.
Eftersom disse faktiske omstændigheder ikke skal angives, skal der a fortiori ikke føres bevis herfor.
Det andet og det sjette anbringende skal derfor forkastes, for så vidt som de vedrører de seriøse og troværdige beviser eller indicier, der er omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Om det tredje anbringende om fejl med hensyn til realiteten af de faktiske omstændigheder
Sagsøgeren har kritiseret de forhold, som Rådet har anført i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, med den begrundelse, at de er fremført på en alt for upræcis måde, at de ikke er godtgjorte, og at de ligger for langt tilbage i tiden til at kunne begrunde, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister opretholdes.
Det tredje anbringende skal kun behandles, for så vidt som det vedrører de forhold, som Rådet har lagt til grund for opretholdelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister. Som det fremgår af behandlingen af det foregående anbringende, skal de forhold, som ligger til grund for Home Secretarys afgørelse, således ikke anføres i de anfægtede retsakter.
Hvad angår opretholdelsen af opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister anførte Rådet i punkt 7 i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, at de afgørelser fra de kompetente myndigheder, som det havde lagt til grund for den oprindelige opførelse, i det foreliggende tilfælde fortsat var gældende.
Det fremgår af retspraksis, at Rådet, når der er gået lang tid mellem den nationale afgørelse, der tjente som grundlag for den oprindelige opførelse, og vedtagelsen af de retsakter, der har til formål at opretholde denne opførelse, ikke – med henblik på at fastslå, at der fortsat består en risiko for, at den pågældende person eller enhed er involveret i terrorvirksomhed – kan begrænse sig til at fastslå, at den pågældende afgørelse fortsat er gældende, men skal foretage en ajourført vurdering af situationen, idet det herved skal tage hensyn til de seneste faktiske forhold, der godtgør, at risikoen fortsat foreligger (jf. i denne retning domme af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
og
, og Rådet mod Hamas,
C-79/15 P
,
EU:C:2017:584
, præmis
og
).
Det fremgår ligeledes af den retspraksis, der er nævnt i præmis 154 ovenfor, at de seneste faktiske forhold, som ligger til grund for opretholdelsen af en persons eller enheds navn på listerne om indefrysning af midler, kan hidrøre fra andre kilder end nationale afgørelser vedtaget af kompetente myndigheder (jf. i denne retning domme af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
, og Rådet mod Hamas,
C-79/15 P
,
EU:C:2017:584
, præmis
).
I den foreliggende sag er Home Secretarys oprindelige afgørelse fra 2001, mens de anfægtede retsakter blev vedtaget i juli 2016 og juli 2018.
Når der henses til varigheden af den periode, der forløb mellem Home Secretarys oprindelige afgørelse og de anfægtede retsakter, og som varierer mellem 15 og 17 år, kunne Rådet i henhold til den i præmis 154 ovenfor anførte retspraksis, ikke blot konstatere, at Home Secretarys afgørelse stadig var gældende uden at henvise til nyere forhold, der godtgjorde, at risikoen for sagsøgerens involvering i terroraktiviteter fortsat bestod.
Hvad angår sådanne forhold anførte Rådet for det første i punkt 16 i bilag A til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter i forbindelse med den fornyede gennemgang, som fandt sted i 2013 i Det Forenede Kongerige, følgende:
»I november 2013 konkluderede Home Secretary på grundlag af de tilgængelige beviser, at gruppen på anden vis var involveret i terrorisme, idet den besad våben og var besluttet på at anvende vold for at nå sit mål om at oprette en islamisk stat […]«.
Dette forhold er efter sagsøgerens opfattelse alt for upræcist til at begrunde, at organisationens navn blev opretholdt på de omtvistede lister.
I denne henseende skal det bemærkes, at Domstolen for så vidt angår efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler har fastslået, at Unionens retsinstanser navnlig skal efterprøve, om den i artikel 296 TEUF fastsatte begrundelsespligt for det første er overholdt, og for det andet om denne begrundelse er understøttet (domme af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
, og Rådet mod Hamas,
C-79/15 P
,
EU:C:2017:584
, præmis
).
Hvad angår begrundelsespligten skal det bemærkes, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, ifølge fast retspraksis klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba,
C-417/11 P
,
EU:C:2012:718
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Begrundelsen skal ikke angive alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba,
C-417/11 P
,
EU:C:2012:718
, præmis
, og af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet,
T-390/08
,
EU:T:2009:401
, præmis
).
En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba,
C-417/11 P
,
EU:C:2012:718
, præmis
, og af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet,
T-390/08
,
EU:T:2009:401
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at Rådet ikke opfyldte begrundelsespligten, således som denne netop er blevet defineret, da det i punkt 16 i bilag A til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter anførte, at »[sagsøgeren] besad våben og var besluttet på at anvende vold for at nå sit mål om at oprette en islamisk stat«.
For det første har Rådet med en sådan konstatering nemlig begrænset sig til i generelle vendinger at nævne våbenbesiddelse uden at angive, hvor og hvornår denne besiddelse skulle have fundet sted. For det andet har Rådet tillagt sagsøgeren en hensigt, der ikke underbygges af de faktiske omstændigheder, eller af faktiske omstændigheder, som det er muligt at identificere.
Under disse omstændigheder er det for så vidt angår dette forhold ikke på nogen måde muligt for sagsøgeren selv ikke ud fra sammenhængen at forstå, hvad denne foreholdes, og det er af samme grund ikke på nogen måde muligt for Retten at foretage den prøvelse, der kræves af Domstolen.
Begrundelsen vedrørende dette forhold opfylder derfor ikke de krav, der stilles i den retspraksis, som er nævnt i præmis 160-163 ovenfor.
For det andet opregnede Rådet i punkt 18 i bilag B til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter de forhold, der fremgår af »udenrigsministeriets administrative sagsakter (»administrative records«) Gama’a al-Islamiyya vedrørende 2010 og 2003«, idet det i punkt 10 i samme bilag anførte, at den seneste gennemgang af udpegelsen af sagsøgeren som en udenlandsk terrororganisation blev afsluttet den 15. december 2010.
Forholdene er følgende:
–
»[Sagsøgeren] har taget ansvaret for at stå bag drabsforsøget mod den egyptiske præsident Hosni Mubarak i juni 1995«.
–
»I 1997 angreb [sagsøgeren] turister i Luxor, Egypten, hvilket krævede 58 ofre«.
–
»I en meddelelse fra 2006 advarede [Federal Bureau of Investigation (FBI, den føderale efterforskningsmyndighed, Amerikas Forenede Stater)] myndighederne om, at Rahman, der var en leder [inden for sagsøgerens organisation], havde opfordret til at foretage gengældelsesangreb, hvis han skulle dø i fængslet. Denne meddelelse indeholdt en omtale af Rahmans sidste vilje og testamente, som blev udleveret på en Al-Qaïda konference i 1998«.
Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 154 og 155 ovenfor, kan sådanne forhold begrunde opretholdelsen af sagsøgerens navn på listen om indefrysning af midler, og det har ingen betydning, hvorledes oplysninger om disse forhold er blevet videregivet, idet det for Rådet afgørende er at råde over oplysninger, der er tilstrækkelig nye til, at det kan fastlægge sin holdning.
Blandt disse forhold fandt de to første sted forud for den af Home Secretary trufne afgørelse, der lå til grund for den oprindelige opførelse af sagsøgeren. Der kan derfor ikke tages hensyn til disse forhold med henblik på at begrunde opretholdelsen af denne opførelse.
Hvad angår det tredje forhold har sagsøgeren gjort gældende, at beskrivelsen af dette forhold ikke er præcis nok, og navnlig at den person, der omtales som Rahman, ikke er klart identificeret. Sagsøgeren har tilføjet, at de udtalelser, som denne person har fremsat, ikke kan tilskrives organisationen, og at dette forhold i lighed med alle de andre forhold, der er nævnt i de anfægtede retsakter, ligger for langt tilbage i tiden.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at spørgsmålet om, hvor udførlig en begrundelse Rådet skal give, skal vurderes i den sammenhæng, hvori den anfægtede retsakt er blevet vedtaget, og den viden, som sagsøgeren har om denne sammenhæng. I det foreliggende tilfælde er det almindelig kendt, at Omar Abdel Rahman var en af lederne inden for sagsøgerens organisation, at han blev fængslet i USA i 1993 efter en række angreb på USA’s område, og at han forblev fængslet indtil sin død i 2017.
Henset til denne kendte sammenhæng, skal det afgøres, om dette forhold blev beskrevet på en tilstrækkelig præcis måde til, at begrundelsespligten skal anses for opfyldt.
Det var let at identificere den person, der blev omtalt som Rahman, og det var som følge af den pågældendes position ikke urimeligt at anse hans udtalelser for at hidrøre fra sagsøgerens organisation.
Det nævnte forhold er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt til at begrunde, at sagsøgerens navn blev opretholdt på de omtvistede lister.
Den pressekonference, i hvilken forbindelse der blev udleveret oplysninger om Omar Abdel Rahmans sidste vilje, fandt sted i 1998, og dermed før Home Secretarys afgørelse, der blev truffet i 2001. FBI’s meddelelse blev udsendt i 2006, dvs. ti år før vedtagelsen af de anfægtede retsakter.
Rådet har bestridt den ovenfor nævnte analyse og anført, at Retten ikke kan foretage den i præmis 160 ovenfor anførte prøvelse af de forhold, der er anført i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, fordi de hidrører fra afgørelser, som de kompetente nationale myndigheder traf i forbindelse med en fornyet gennemgang af de afgørelser, som lå til grund for, at disse myndigheder oprindeligt opførte sagsøgeren på listerne.
Rådet er af den opfattelse, at disse afgørelser om fornyet gennemgang skal sidestilles med de afgørelser, der er omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, hvilket indebærer, at de forhold, der lå til grund for disse afgørelser, ikke skal efterprøves af Retten for så vidt angår begrundelsen og realiteten heraf, heller ikke selv om disse forhold bestrides.
Dette argument savner faktisk og retligt grundlag.
Hvad for det første angår de forhold, der er anført i punkt 16 i bilag A til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, skal det først bemærkes, at Rådet i forbindelse med de af Retten stillede spørgsmål oplyste, at den tværministerielle gruppe vedrørende revision af forbud havde foretaget en fornyet gennemgang af Home Secretarys afgørelse i november 2013. Rådet anførte imidlertid formelt i retsmødet, at denne fornyede gennemgang ikke havde givet Det Forenede Kongeriges myndigheder anledning til at vedtage en specifik retsakt, der kunne fremlægges for Retten. Der findes derfor ikke en afgørelse, der kan sidestilles med en afgørelse fra en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Hvad i øvrigt angår de forhold, der er nævnt i punkt 18 i bilag B til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, skal det bemærkes, at det ikke klart er blevet godtgjort, at der foreligger en sammenhæng med en afgørelse om fornyet gennemgang, som er truffet i USA. I dette punkt 18 er der nemlig kun henvist til de forhold, der er fastlagt i de »administrative records«, idet det ikke er præciseret, hvilken vægt disse tillægges i forbindelse med den fornyede gennemgang, der er nævnt i punkt 10 i samme bilag, og de datoer, der er angivet for hver enkelt af disse »records«, svarer ikke til datoen for den nævnte fornyede gennemgang.
Det skal desuden bemærkes, at de amerikanske afgørelser, som Rådet har nævnt i de anfægtede retsakter, ikke kan tjene som grundlag for disse retsakter, idet denne institution ikke i begrundelsen kontrollerede, at de krav, der er knyttet til overholdelsen af retten til forsvar, var opfyldt i overensstemmelse med Domstolens praksis.
Det følger af disse forskellige oplysninger, at Rådet ikke kan påberåbe sig nationale afgørelser om fornyet gennemgang, der opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
For det andet, selv hvis det antages, at den fornyede gennemgang af de afgørelser fra de kompetente myndigheder, der lå til grund for den oprindelige opførelse, havde været genstand for afgørelser, der opfyldte betingelserne i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, skal det fastslås, at disse afgørelser under alle omstændigheder ikke kan tjene som grundlag for en første opførelse i denne bestemmelses forstand, men for en afgørelse om at opretholde en opførelse som omhandlet i artikel 1, stk. 6, i samme fælles holdning.
Domstolen har imidlertid fastslået, at den pågældende person eller enhed i forbindelse med det søgsmål, som vedkommende anlægger til prøvelse af en opførelse, kan bestride samtlige de forhold, hvorpå Rådet har støttet sig med henblik på at godtgøre, at risikoen for den pågældendes involvering i terroraktiviteter fortsat består, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt disse forhold hidrørte fra en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed eller fra andre kilder (domme af 26.7.2017, Rådet mod LTTE,
C-599/14 P
,
EU:C:2017:583
, præmis
, og Rådet mod Hamas,
C-79/15 P
,
EU:C:2017:584
, præmis
).
Den omstændighed, at de forhold, der er nævnt i punkt 16 i bilag A og punkt 18 i bilag B til begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, tjener som grundlag for senere afgørelser fra de nationale myndigheder, der opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, fratager derfor ikke sagsøgeren retten til at anfægte begrundelsen for disse afgørelser eller realiteten heraf og ophæver ikke Rettens forpligtelse til i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 160 ovenfor, at foretage en prøvelse af disse afgørelser.
Der er således god grund til, at der i præmis 161-177 ovenfor er foretaget en undersøgelse af begrundelsen for og realiteten af de forhold, som Rådet henviste til for at opretholde opførelsen af sagsøgerens navn på listerne om indefrysning af midler, også selv om disse lister hidrørte fra en national afgørelse om fornyet gennemgang.
På baggrund af denne undersøgelse skal det i det foreliggende tilfælde fastslås, at de forhold, som Rådet har nævnt i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, ikke kan begrunde opretholdelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
Det skal derfor fastslås, at det tredje anbringende skal tages til følge.
Retten finder det imidlertid hensigtsmæssigt at fortsætte med behandlingen af det ottende anbringende.
Om det ottende anbringende om den manglende stadfæstelse af begrundelserne vedrørende de anfægtede retsakter
Sagsøgeren har i stævningen anført, at de begrundelser vedrørende de anfægtede retsakter, som Rådet sendte til organisationens advokat i skrivelserne af 26. maj og 13. juli 2016, af 30. januar og 7. august 2017 samt af 22. marts og 31. juli 2018, ikke var undertegnet af Rådets formand, og at de følgelig ikke var blevet stadfæstet, hvilket er i strid med kravet i henhold til artikel 15 i Rådets forretningsorden, som vedtaget ved afgørelse 2009/937/EU af 1. december 2009 (
EUT 2009, L 325, s. 35
).
Sagsøgeren har gjort gældende, at der på grund af den manglende stadfæstelse ikke kan være sikkerhed for, at de begrundelser, som blev tilsendt organisationen, svarer til dem, der er vedtaget af Rådet, og at de er blevet gengivet i deres helhed uden at have været genstand for ændringer efter deres vedtagelse.
Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at de begrundelser, der blev meddelt organisationen ved skrivelse af 26. maj 2016, alle er dateret den 24. maj 2016, hvilket indebærer, at de i det mindste for så vidt angår datoen er blevet ændret, idet de blev vedtaget på forskellige tidspunkter, og uden at det er muligt at afgøre, om dette er den eneste ændring, der er blevet foretaget.
Det skal indledningsvis konstateres, at anbringendet kun fuldt ud kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører begrundelsen for de anfægtede retsakter. De begrundelser, der blev meddelt ved skrivelsen af 26. maj 2016, og som vedrører de handlinger, der blev foretaget før disse begrundelser, kan derfor ikke med føje tillægges vægt.
Med hensyn til realiteten skal det bemærkes, at artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF bestemmer følgende:
»Ikke-lovgivningsmæssige retsakter vedtaget i form af forordninger, direktiver og afgørelser, der ikke angiver, hvem de er rettet til, undertegnes af formanden for den institution, der har vedtaget dem.«
Endvidere bestemmer artikel 15 i Rådets forretningsorden:
»[T]eksten til retsakter, som vedtages af Rådet, undertegnes af den person, der er formand på tidspunktet for vedtagelsen, samt af generalsekretæren. Generalsekretæren kan delegere sin undertegnelsesbeføjelse til generaldirektører i generalsekretariatet.«
I dom af 15. juni 1994, Kommissionen mod BASF m.fl. (
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
, præmis
), som sagsøgeren har nævnt, fastslog Domstolen vedrørende en afgørelse vedtaget af Kommissionen, at den i denne institutions forretningsorden foreskrevne stadfæstelse ikke kunne anses for en simpel formalitet, der skal tjene som erindring, men havde til formål at sikre retssikkerheden ved på originalsprogene at fastnagle den tekst, der var vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed.
Ifølge Domstolen gør den af Kommissionens forretningsordens foreskrevne stadfæstelse det muligt i tilfælde af tvist at undersøge, om de tekster, der er meddelt og offentliggjort, er fuldt ud i overensstemmelse med den af Kommissionen vedtagne tekst og således med ophavsmandens vilje (dom af 15.6.1994, Kommissionen mod BASF m.fl.,
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
, præmis
).
Ifølge Domstolen følger det heraf, at den stadfæstelse, som kræves i Kommissionens forretningsorden, udgør en væsentlig formforskrift efter artikel 263 TEUF, og at en overtrædelse heraf kan give anledning til annullationssøgsmål (dom af 15.6.1994, Kommissionen mod BASF m.fl.,
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
, præmis
).
Disse regler, som er formuleret i dom af 15. juni 1994, Kommissionen mod BASF m.fl. (
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
, præmis
og
), vedrørende Kommissionens retsakter, skal ligeledes anvendes på Rådets retsakter.
Ligesom det er tilfældet hvad angår Kommissionens retsakter, kræver retssikkerheden nemlig, at tredjemand råder over et middel til at efterprøve, at Rådets retsakter, som er offentliggjort og meddelt, svarer til de retsakter, der er vedtaget.
Dette er også tilfældet, selv om Rådet i modsætning til Kommissionen ikke er en kollegial enhed. I dom af 15. juni 1994, Kommissionen mod BASF m.fl. (
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
), støttede Domstolen sig således navnlig – med henblik på at begrunde forpligtelsen til at stadfæste retsakter – på kravet om at sikre retssikkerheden, idet den gør det muligt i tilfælde af tvist at undersøge, om de tekster, der er meddelt og offentliggjort, er fuldt ud i overensstemmelse med den af institutionen vedtagne tekst. Retssikkerhedsprincippet er imidlertid en almindelig retsgrundsætning, som finder anvendelse på alle institutionerne, uanset deres art, navnlig når de, som det er tilfældet i den foreliggende sag, vedtager retsakter, der skal have retsvirkning over for juridiske eller fysiske personers retsstilling.
Som det var tilfældet for Kommissionen, er Rådets retsakter bl.a. i henhold til artikel 215 TEUF omfattet af flertalsregler, hvis overholdelse det skal være muligt at efterprøve.
I den foreliggende sag er det ubestridt, at de begrundelser vedrørende de anfægtede retsakter, som blev sendt til sagsøgeren, ikke har nogen underskrift, men er maskinskrevne dokumenter uden brevhoved og uden nogen angivelse, ikke engang en dato, som gør det muligt at identificere dem som retsakter hidrørende fra Rådet og bestemme vedtagelsestidspunktet.
Rådet har i sit svarskrift forklaret, at de begrundelser, der blev sendt til sagsøgeren, udgjorde et uddrag af de notater, der var blevet fremsendt til De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) forud for, at Rådet i overensstemmelse med den gældende procedure godkendte de anfægtede retsakter. Rådet har desuden fremlagt bilag B 25, der indeholder følgende:
–
notat 10272/16, der blev oversendt til Coreper den 17. juni 2016, hvortil der som bilag var vedlagt begrundelsen for retsakterne af juli 2016
–
den foreløbige dagsorden for 2591. møde i Coreper den 21. og 22. juni 2016; punkt 25 på den foreløbige dagsorden til Corepers møde den 21. juni 2016 indeholdt blandt I-punkterne forslag til retsakter fra juli 2016 og en henvisning til notat 10272/16 og andre dokumenter
–
dagsordenen for Rådets 3480. møde den 12. juli 2016 om A-punkterne; denne dagsordens punkt 21 indeholdt en angivelse af forslagene til retsakter fra juli 2016 og en henvisning til notat 10272/16 og til de dokumenter, der var nævnt i dagsordenen for Coreper og andre dokumenter.
Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse anmodede Retten den 29. juni 2018 Rådet om at fremsende de anfægtede retsakter, der var underskrevet i overensstemmelse med artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 15 i Domstolens procesreglement.
Den 20. juli 2018 sendte Rådet de anfægtede retsakter, der var dateret og underskrevet af Rådets formand og generalsekretær, til Retten, idet disse retsakter imidlertid ikke indeholdt begrundelserne for vedtagelsen heraf.
Rådet medgav i sidste ende i retsmødet, at begrundelserne vedrørende de anfægtede retsakter ikke var blevet underskrevet af dets formand og generalsekretær.
Det fremgår således, at en væsentlig formforskrift blev tilsidesat i forbindelse med vedtagelsen af de anfægtede retsakter, og at de anfægtede retsakter derfor skal annulleres.
Rådet har bestridt denne vurdering.
For det første har Rådet anført, at retsakterne blev undertegnet, således som det foreskrives i forretningsordenen, og at det alene er begrundelserne, der ikke er påført en underskrift. Eftersom formforskrifterne er blevet overholdt, skal disse retsakter ikke annulleres.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Rådet med det fremførte argument foretager en sondring mellem retsakter og begrundelsen for disse retsakter, som ikke kan tiltrædes.
I henhold til artikel 296 TEUF skal retsakter vedtaget af Rådet begrundes, idet denne bestemmelse – i overensstemmelse med fast retspraksis – kræver, at den pågældende institution angiver de grunde, der har ført den til at vedtage dem, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. i denne retning dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba,
C-417/11 P
,
EU:C:2012:718
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den dispositive del af en retsakt kan kun forstås, og dens rækkevidde kun bedømmes i lyset af dens begrundelse. Da den dispositive del og begrundelsen udgør et udeleligt hele (dom af 15.6.1994, Kommissionen mod BASF m.fl.,
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
, præmis
, og af 18.1.2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel mod Kommissionen,
T-93/02
,
EU:T:2005:11
, præmis
), skal institutionen vedtage begge dele samtidig.
Henset til disse betragtninger kan der ikke sondres mellem en retsakts begrundelse og dispositive del hvad angår anvendelsen af de bestemmelser, der kræver, at den dispositive del er stadfæstet. Når retsakten og begrundelsen forekommer i forskellige dokumenter, som det er tilfældet i den foreliggende sag, skal de begge stadfæstes, sådan som disse bestemmelser kræver, idet den omstændighed, at det ene dokument er undertegnet, ikke kan medføre en formodning – afkræftelig eller uafkræftelig – om, at den anden ligeledes er stadfæstet.
For det andet har Rådet gjort gældende, at de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag er anderledes end de faktiske omstændigheder i den sag, der gav anledning til dom af 15. juni 1994, Kommissionen mod BASF m.fl. (
C-137/92 P
,
EU:C:1994:247
), idet den berørte institution i den foreliggende sag vedtog de anfægtede retsakter og begrundelserne herfor som en helhed.
Det skal i denne henseende bemærkes, at der ifølge retspraksis tilsidesættes en væsentlig formforskrift, når en retsakt ikke stadfæstes, og det er ikke nødvendigt derudover at føre bevis for, at retsakten er behæftet med en anden mangel, eller at den manglende stadfæstelse har voldt den, der påberåber sig den, skade (dom af 6.4.2000, Kommissionen mod ICI,
C-286/95 P
,
EU:C:2000:188
, præmis
, og af 6.4.2000, Kommissionen mod Solvay,
C-287/95 P og C-288/95 P
,
EU:C:2000:189
, præmis
).
Eftersom begrundelsen i det foreliggende tilfælde ikke er blevet stadfæstet, er en væsentlig formforskrift blevet tilsidesat, hvilket indebærer, at de anfægtede retsakter skal annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de dokumenter, der blev fremsendt til sagsøgeren, fuldt ud svarer til de dokumenter, som Rådet vedtog.
For det tredje har Rådet gjort gældende, at retspraksis pålægger det, inden for rammerne af fælles holdning 2001/931, at adskille begrundelserne fra selve retsakterne. For så vidt angår de af Rådet vedtagne restriktive foranstaltninger er den aktuelle situation, hvor retsakterne, men ikke begrundelserne, er undertegnede, resultat af retspraksis, og der kan derfor ikke rettes nogen kritik af det i denne henseende, og retsakterne kan følgelig ikke annulleres.
Det skal i denne henseende bemærkes, at alle retsakter i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF skal begrundes, og at en afgørelses dispositive del og begrundelser – som anført i præmis 215 ovenfor – udgør et udeleligt hele.
På baggrund af den omstændighed, at en detaljeret offentliggørelse af de klagepunkter, der er fremført mod de berørte personer og enheder, kan kollidere med tvingende almene hensyn og skade deres legitime interesser, er det ganske vist blevet medgivet, at det var tilstrækkeligt at offentliggøre konklusionen og en generel begrundelse for foranstaltninger til indefrysning af midler i EU-Tidende, idet det hermed blev forudsat, at afgørelsens specifikke og konkrete begrundelse skulle formaliseres og meddeles de berørte parter på enhver anden hensigtsmæssig måde (jf. i denne retning dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet,
T-228/02
,
EU:T:2006:384
, præmis
).
Denne lempelse vedrører imidlertid alene retsakternes offentliggørelse og ikke selve retsakterne og berører således ikke den i artikel 15 i Rådets forretningsorden fastsatte pligt til at undertegne dem.
For det fjerde har Rådet gjort gældende, at proceduren for Rådets funktionsmåde i det foreliggende tilfælde gjorde det muligt på anden måde end gennem en undertegnelse at kontrollere, om den begrundelse, der var sendt til sagsøgerens advokat, svarede til den, som Rådet havde vedtaget.
Rådet er af den opfattelse, at det har godtgjort dette forhold, idet det den 5. oktober 2018, som svar på de spørgsmål, som Retten havde stillet til Rådet, redegjorde for den procedure, der var blevet fulgt i Rådet med henblik på at vedtage retsakterne af juli 2016, og fremsendte en række dokumenter vedrørende disse retsakter, hvoraf det udledte, at de begrundelser, der var blevet sendt til sagsøgeren, svarede til dem, som Rådet havde godkendt.
Det følger af denne argumentation, at institutionerne efter Rådets opfattelse kan anvende et alternativ til undertegnelse, såfremt de anser det for nyttigt eller nødvendigt.
Dette argument kan ikke tiltrædes.
Når traktaten og en institutions forretningsorden kræver, at institutionen gennemfører en bestemt formalitet i en særlig sammenhæng, kan den ikke erstatte dette krav med en praksis, der ikke er foreskrevet i de regler, som finder anvendelse på denne institution. Eftersom institutionerne tjener en retsunion, kan de, uanset hvilken institution der er tale om, ikke fravige de regler, der gælder for dem.
Rådet har under alle omstændigheder ikke godtgjort, at en tredjepart har mulighed for at sikre sig, at de begrundelser, som er rettet til den pågældende, svarer til de begrundelser, som Rådet har vedtaget.
På baggrund af det ovenfor anførte skal det tredje og det ottende anbringende tages til følge, og de anfægtede retsakter annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren, uden at det er fornødent at undersøge det fjerde, det femte og det syvende anbringende og de led i det sjette anbringende, der ikke vedrører seriøse og troværdige beviser eller indicier som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Rådet har tabt sagen, bør det pålægges dette at bære sine egne omkostninger og betale de af sagsøgeren afholdte omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer institutioner, der er indtrådt i en sag, desuden deres egne omkostninger.
Kommissionen bærer således sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Rådets afgørelse (FUSP) 2016/1136 af 12. juli 2016 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse (FUSP) 2015/2430, Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2016/1127 af 12. juli 2016 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) 2015/2425, Rådets afgørelse (FUSP) 2017/154 af 27. januar 2017 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse 2016/1136, Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2017/150 af 27. januar 2017 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2016/1127, Rådets afgørelse (FUSP) 2017/1426 af 4. august 2017 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse 2017/154, Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2017/1420 af 4. august 2017 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2017/150, Rådets afgørelse (FUSP) 2018/475 af 21. marts 2018 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse 2017/1426, Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/468 af 21. marts 2018 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2017/1420, Rådets afgørelse (FUSP) 2018/1084 af 30. juli 2018 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse 2018/475 samt Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/1071 af 30. juli 2018 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2018/468 annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører »»Gama’a al-Islamiyya« (alias »Al-Gama’a al-Islamiyya«) (»Islamisk Gruppe« – »IG«)«.

2)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler de af Al-Gama’a al-Islamiyya Egypt afholdte omkostninger.

3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. april 2019.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.