CELEX: 62017CJ0441
Inadempimento di uno Stato
Ambiente
Direttiva 92/43/CEE
Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche
Articolo 6, paragrafi 1 e 3
Articolo 12, paragrafo 1
Direttiva 2009/147/CE
Conservazione degli uccelli selvatici
Articoli 4 e 5
Sito Natura 2000 “Puszcza Białowieska”
Modifica del piano di gestione forestale
Aumento del volume di legname sfruttabile
Piano o progetto non direttamente necessario alla gestione del sito che può avere incidenze significative su tale sito
Opportuna valutazione dell’incidenza sul sito
Pregiudizio all’integrità del sito
Attuazione effettiva delle misure di conservazione
Effetti sui siti di riproduzione e sulle aree di riposo delle specie protette

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi a essa incombenti:
–
in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (
GU 1992, L 206, pag. 7
), come modificata dalla direttiva 2013/17/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013 (
GU 2013, L 158, pag. 193
) (in prosieguo: la «direttiva “habitat”»), in quanto ha adottato un allegato al piano di gestione forestale del distretto forestale di Białowieża senza assicurarsi che tale allegato non avrebbe pregiudicato l’integrità del sito di importanza comunitaria (in prosieguo: il «SIC») e della zona di protezione speciale (in prosieguo: la «ZPS») PLC200004 Puszcza Białowieska (in prosieguo: il «sito Natura 2000 Puszcza Białowieska»);
–
in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (
GU 2010, L 20, pag. 7
), come modificata dalla direttiva 2013/17 (in prosieguo: la «direttiva “uccelli”»), in quanto ha omesso di stabilire le misure di conservazione necessarie conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I della direttiva «habitat» e delle specie di cui all’allegato II di tale direttiva, nonché delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli» e delle specie migratrici non menzionate in detto allegato che ritornano regolarmente, per i quali sono stati designati il SIC e la ZPS costituenti il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska;
–
in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat», in quanto ha omesso di assicurare una rigorosa tutela dei coleotteri saproxilici, ossia il bupreste splendente (
Buprestis splendens
), il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
, indicati all’allegato IV di tale direttiva, vale a dire in quanto non ha vietato che tali specie venissero deliberatamente uccise o disturbate e che i loro siti di riproduzione venissero deteriorati o distrutti nel distretto forestale di Białowieża, e
–
in forza dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli», in quanto ha omesso di assicurare la protezione delle specie di uccelli di cui all’articolo 1 di tale direttiva, in particolare la civetta nana (
Glaucidium passerinum
), la civetta capogrosso (
Aegolius funereus
), il picchio dorsobianco (
Dendrocopos leucotos
) e il picchio tridattilo (
Picoides tridactylus
), ossia in quanto ha omesso di vigilare affinché tali specie non venissero uccise o disturbate durante il periodo di riproduzione e di dipendenza e i loro nidi e le loro uova non venissero deliberatamente distrutti, danneggiati o asportati nel distretto forestale di Białowieża.
I.

Contesto normativo
A.

Direttiva «habitat»
L’articolo 1 della direttiva «habitat» prevede quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
a)
Conservazione
: un complesso di misure necessarie per mantenere o ripristinare gli habitat naturali e le popolazioni di specie di fauna e flora selvatiche in uno stato soddisfacente ai sensi delle lettere e) e i).
(…)
c)
Habitat naturali di interesse comunitario
: gli habitat che nel territorio di cui all’articolo 2:
i)
rischiano di scomparire nella loro area di ripartizione naturale;
ovvero
ii)
hanno un’area di ripartizione naturale ridotta a seguito della loro regressione o per il fatto che la loro area è intrinsecamente ristretta;
ovvero
iii)
costituiscono esempi notevoli di caratteristiche tipiche di una o più delle nove regioni biogeografiche seguenti: alpina, atlantica, del Mar Nero, boreale, continentale, macaronesica, mediterranea, pannonica e steppica.
Questi tipi di habitat figurano o potrebbero figurare nell’allegato I.
d)
Tipi di habitat naturali prioritari
: i tipi di habitat naturali che rischiano di scomparire nel territorio di cui all’articolo 2 e per la cui conservazione la Comunità ha una responsabilità particolare a causa dell’importanza della parte della loro area di distribuzione naturale compresa nel territorio di cui all’articolo 2. Tali tipi di habitat naturali prioritari sono contrassegnati da un asterisco (*) nell’allegato I.
e)
Stato di conservazione di un habitat naturale
: l’effetto della somma dei fattori che influiscono sull’habitat naturale in causa, nonché sulle specie tipiche che in esso si trovano, che possono alterare a lunga scadenza la sua ripartizione naturale, la sua struttura e le sue funzioni, nonché la sopravvivenza delle sue specie tipiche nel territorio di cui all’articolo 2.
Lo “stato di conservazione” di un habitat naturale è considerato “soddisfacente” quando
–
la sua area di ripartizione naturale e le superfici che comprende sono stabili o in estensione,
–
la struttura e le funzioni specifiche necessarie al suo mantenimento a lungo termine esistono e possono continuare ad esistere in un futuro prevedibile e
–
lo stato di conservazione delle specie tipiche è soddisfacente ai sensi della lettera i).
(…)
g)
Specie di interesse comunitario
: le specie che nel territorio di cui all’articolo 2:
i)
sono in pericolo (…) oppure
ii)
sono vulnerabili, vale a dire che il loro passaggio nella categoria delle specie in pericolo è ritenuto probabile in un prossimo futuro, qualora persistano i fattori alla base di tale rischio, oppure
iii)
sono rare, vale a dire che le popolazioni sono di piccole dimensioni e che, pur non essendo attualmente in pericolo né vulnerabili, rischiano di diventarlo. Tali specie sono localizzate in aree geografiche ristrette o sparpagliate su una superficie più ampia, oppure
iv)
sono endemiche e richiedono particolare attenzione, data la specificità del loro habitat e/o le incidenze potenziali del loro sfruttamento sul loro stato di conservazione.
Queste specie figurano o potrebbero figurare nell’allegato II e/o IV o V.
h)
Specie prioritarie
: le specie di cui alla lettera g), punto i), per la cui conservazione la Comunità ha una responsabilità particolare a causa dell’importanza della parte della loro area di distribuzione naturale compresa nel territorio di cui all’articolo 2. Tali specie prioritarie sono contrassegnate da un asterisco (*) nell’allegato II.
i)
Stato di conservazione di una specie
: l’effetto della somma dei fattori che, influendo sulle specie in causa, possono alterare a lungo termine la ripartizione e l’importanza delle sue popolazioni nel territorio di cui all’articolo 2.
Lo “stato di conservazione” è considerato “soddisfacente”, quando:
–
i dati relativi all’andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene,
–
l’area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile e
–
esiste e continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si mantengano a lungo termine.
j)
Sito
: un’area geograficamente definita, la cui superficie sia chiaramente delimitata.
k)
[
SIC
]: un sito che, nella o nelle regioni biogeografiche cui appartiene, contribuisce in modo significativo a mantenere o a ripristinare un tipo di habitat naturale di cui all’allegato I o una specie di cui all’allegato II in uno stato di conservazione soddisfacente e che può inoltre contribuire in modo significativo alla coerenza di Natura 2000 di cui all’articolo 3, e/o che contribuisce in modo significativo al mantenimento della diversità biologica nella regione biogeografica o nelle regioni biogeografiche in questione.
Per le specie animali che occupano ampi territori, i siti di importanza comunitaria corrispondono ai luoghi, all’interno dell’area di ripartizione naturale di tali specie, che presentano gli elementi fisici o biologici essenziali alla loro vita e riproduzione.
l)
Zona speciale di conservazione
: un [SIC] designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato.
(…)».
L’articolo 2 della suddetta direttiva è formulato come segue:
«1.   Scopo della presente direttiva è contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato.
2.   Le misure adottate a norma della presente direttiva sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario.
(…)».
L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva «habitat» così recita:
«È costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.
La rete “Natura 2000” comprende anche le [ZPS] classificate dagli Stati membri a norma della direttiva 79/409/CEE [del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (
GU 1979, L 103, pag. 1
)]».
L’articolo 4 della direttiva «habitat» così dispone:
«1.   In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti. Per le specie animali che occupano ampi territori, tali siti corrispondono ai luoghi, all’interno dell’area di ripartizione naturale di tali specie, che presentano gli elementi fisici o biologici essenziali alla loro vita o riproduzione. Per le specie acquatiche che occupano ampi territori, tali siti vengono proposti solo se è possibile individuare chiaramente una zona che presenta gli elementi fisici e biologici essenziali alla loro vita o riproduzione. Gli Stati membri suggeriscono, se del caso, un adattamento di tale elenco alla luce dell’esito della sorveglianza di cui all’articolo 11.
L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito. Tali informazioni comprendono una mappa del sito, la sua denominazione, la sua ubicazione, la sua estensione, nonché i dati risultanti dall’applicazione dei criteri specificati nell’allegato III (fase 1) e sono fornite sulla base di un formulario elaborato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21.
2.   In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle nove regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), punto iii) e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei [SIC] sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.
(…)
L’elenco dei siti selezionati come [SIC] in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie è fissato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21.
(…)
4.   Quando un [SIC] è stato scelto a norma della procedura di cui al paragrafo 2, lo Stato membro interessato designa tale sito come zona speciale di conservazione il più rapidamente possibile e entro un termine massimo di sei anni, stabilendo le priorità in funzione dell’importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali di cui all’allegato I o di una o più specie di cui all’allegato II e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado e di distruzione che incombono su detti siti.
5.   Non appena un sito è iscritto nell’elenco di cui al paragrafo 2, terzo comma, esso è soggetto alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4».
Ai sensi dell’articolo 6 della suddetta direttiva:
«1.   Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti.
(…)
3.   Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
4.   Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
(…)».
L’articolo 7 della direttiva in parola così dispone:
«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4[,] della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva [79/409], per quanto riguarda le zone classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2[,] di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva [79/409] qualora essa sia posteriore».
L’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva «habitat» stabilisce quanto segue:
«1.   Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari atti ad istituire un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui all’allegato IV, lettera a), nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di:
a)
qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale;
(…)
d)
deterioramento o distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo».
Nell’allegato I della direttiva «habitat», intitolato «Tipi di habitat naturali di interesse comunitario la cui conservazione richiede la designazione di aree speciali di conservazione», sono menzionati, al punto 9, relativo alle «[f]oreste (sub)naturali di specie indigene di impianto più o meno antico (fustaia), comprese le macchie sottostanti con tipico sottobosco, rispondenti ai seguenti criteri: rare o residue, e/o caratterizzate dalla presenza di specie d’interesse comunitario», e al titolo 91, relativo alle «[f]oreste dell’Europa temperata», i querceti di rovere subcontinentali (querceti di rovere del
Galio-Carpinetum
) (codice Natura 2000 9170) nonché le torbiere boscose (codice Natura 2000 91D0) e le foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi [foreste alluvionali di
Alnus glutinosa
e
Fraxinus excelsior
(
Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae
)] (codice Natura 2000 91E0), foreste, queste ultime due, specificatamente designate come tipi di habitat naturali prioritari.
Nell’allegato II di tale direttiva, intitolato «Specie animali e vegetali d’interesse comunitario la cui conservazione richiede la designazione di zone speciali di conservazione», sono menzionati, al punto a), intitolato «Animali», in particolare gli «Invertebrati», tra i quali figurano, nell’elenco delle specie di «Insetti», i coleotteri, tra cui il
Boros schneideri
, il bupreste splendente (
Buprestis splendens
), il
Cucujus cinnaberinus
, lo scarabeo eremita (
Osmoderma eremita
) e il
Phryganophilus ruficollis
, con la precisazione che queste due specie sono prioritarie, nonché il
Pytho kolwensis
e il
Rhysodes sulcatus
.
Anche nell’allegato IV della suddetta direttiva, intitolato «Specie animali e vegetali di interesse comunitario che richiedono una protezione rigorosa», sono menzionati, al punto a), intitolato «Animali», in particolare gli «Invertebrati», tra i quali figurano, nell’elenco delle specie di «insetti», i coleotteri citati al punto precedente, a eccezione del
Boros schneideri
e del
Rhysodes sulcatus
.
B.

Direttiva «uccelli»
L’articolo 1 della direttiva «uccelli» stabilisce quanto segue:
«1.   La presente direttiva concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento.
2.   La presente direttiva si applica agli uccelli, alle uova, ai nidi e agli habitat».
L’articolo 4 di tale direttiva prevede quanto segue:
«1.   Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a)
delle specie minacciate di sparizione;
b)
delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c)
delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d)
di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come [ZPS] i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva.
2.   Gli Stati membri adottano misure analoghe per le specie migratrici non menzionate all’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. (…)
(…)
4.   Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative in considerazione degli obiettivi del presente articolo. (…)».
Ai sensi dell’articolo 5 della suddetta direttiva:
«Fatti salvi gli articoli 7 e 9, gli Stati membri adottano le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1, che comprenda in particolare il divieto:
(…)
b)
di distruggere o di danneggiare deliberatamente i nidi e le uova e di asportare i nidi;
(…)
d)
di disturbarli deliberatamente in particolare durante il periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze significative in considerazione degli obiettivi della presente direttiva;
(…)».
Tra le svariate specie menzionate all’allegato I della direttiva «uccelli» figurano il falco pecchiaiolo (
Pernis apivorus
), la civetta nana (
Glaucidium passerinum
), la civetta capogrosso (
Aegolius funereus
), il picchio dorsobianco (
Dendrocopos leucotos
), il picchio tridattilo (
Picoides tridactylus
), il pigliamosche pettirosso (
Ficedula parva
) e la balia dal collare (
Ficedula albicollis
).
II.

Fatti all’origine della controversia
Con la sua decisione 2008/25/CE, del 13 novembre 2007, che stabilisce, ai sensi della direttiva «habitat», un primo elenco aggiornato di siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica continentale (
GU 2008, L 12, pag. 383
), la Commissione ha approvato, in seguito alle proposte degli Stati membri, la designazione del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva «habitat», in quanto SIC, per via della presenza di habitat naturali e di habitat di talune specie di animali, il quale sito doveva in seguito essere designato dallo Stato membro interessato come zona speciale di conservazione, a norma dell’articolo 4, paragrafo 4, e dell’articolo 6, paragrafo 1, di tale direttiva. Tale sito, che è stato creato per tutelare dieci tipi di habitat naturali e 55 specie vegetali o animali, costituisce anche una ZPS, designata, come tale, conformemente all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli». In forza dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva «habitat», detto sito, in quanto zona speciale di conservazione e ZPS, rientra nella rete Natura 2000.
Il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska è, secondo la Commissione, una delle foreste naturali meglio conservate in Europa, caratterizzata da grandi quantità di legno morto e di vecchi alberi, in particolare centenari. Esso annovera nel suo territorio habitat naturali molto ben conservati definiti «prioritari», ai sensi dell’allegato I della direttiva «habitat», quali gli habitat 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), nonché altri habitat di importanza comunitaria, tra cui l’habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali).
È pacifico che, stante la grande quantità di legno morto, nel territorio del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska si trovano anche numerose specie di coleotteri saproxilici che figurano nell’allegato II della direttiva «habitat», segnatamente il
Boros schneideri
e il
Rhysodes sulcatus
, nonché quelle elencate anche nell’allegato IV, lettera a), della medesima direttiva, in quanto specie che richiedono una protezione rigorosa, quali il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
. Sono altresì presenti, in particolare, specie di uccelli elencate nell’allegato I della direttiva «uccelli», il cui habitat è costituito dagli abeti rossi moribondi e morti, compresi quelli colonizzati dal bostrico tipografo (
Ips typographus
), quali il falco pecchiaiolo, la civetta nana, la civetta capogrosso, il picchio dorsobianco, il picchio tridattilo, il pigliamosche pettirosso e la balia dal collare, mentre la colombella (
Colomba oenas
) è una specie migratrice rientrante nell’ambito della tutela prevista all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva «uccelli».
Tenuto conto del suo valore naturale, la Puszcza Białowieska (in prosieguo: la «foresta di Białowieża») è anche inserita nella lista dei siti del patrimonio mondiale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura (Unesco).
Il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, che si estende su una superficie di 63147 ettari, è posto sotto l’autorità di due diversi enti. Uno di essi è incaricato della gestione del parco nazionale di Białowieża (Białowieski Park Narodowy, Polonia), vale a dire un territorio che rappresenta circa il 17% della superficie di tale sito, ossia 10517 ettari. L’altra autorità, il Lasy Państwowe (Ufficio delle foreste demaniali, Polonia), gestisce un territorio di 52646,88 ettari, diviso in tre distretti forestali, Białowieża (12586,48 ettari), Browsk (20419,78 ettari) e Hajnówka (19640,62 ettari). Il distretto di Białowieża rappresenta quindi il 20% circa della superficie del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, vale a dire una superficie quasi equivalente a quella del parco nazionale, e corrisponde al 24% circa della superficie dei tre distretti forestali riuniti.
Il 17 maggio 2012, il Minister Środowiska (Ministro dell’Ambiente, Polonia) ha emanato una raccomandazione che esclude le misure di gestione all’interno dei popolamenti forestali che abbiano più di 100 anni.
Il 9 ottobre 2012, il Ministro dell’Ambiente ha adottato, in risposta a un’indagine pre-infrazione EU Pilot (fascicolo EU Pilot 2210/11/ENVI) avviata dalla Commissione nel giugno 2011, il Plan urządzenia lasu (piano di gestione forestale) relativo al periodo 2012-2021 per i tre distretti forestali di Białowieża, di Browsk e di Hajnówka (in prosieguo: il «PGF del 2012»), il quale era accompagnato dalle previsioni relative all’impatto ambientale.
Il PGF del 2012 riduceva il volume di estrazione di legname autorizzato per tali distretti forestali a circa 470000 m
in dieci anni, in misura significativa rispetto al volume di 1500000 m
di legname estratto tra il 2003 e il 2012. Per il distretto forestale di Białowieża, tale limite era fissato a un volume di 63471 m
.
Tuttavia, è pacifico che, a causa dell’estrazione massiccia di legname tra il 2012 e il 2015, nel distretto forestale di Białowieża il volume massimo autorizzato nel PGF del 2012 su un periodo di dieci anni è stato raggiunto in quasi quattro anni. Parallelamente, l’Ufficio forestale di Białystok ha constatato, nel corso di tale periodo, una maggiore propagazione del bostrico tipografo.
Il 6 novembre 2015, il Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (direttore regionale per la tutela dell’ambiente di Białystok, Polonia) ha adottato il Plan zadań ochronnych (piano di gestione; in prosieguo: il «PZO del 2015»), che fissa gli obiettivi di conservazione e stabilisce le misure di conservazione relative al sito Natura 2000 Puszcza Białowieska per il territorio dei tre distretti forestali di Białowieża, di Browsk e di Hajnówka.
L’allegato 3 del PZO del 2015 individua, in funzione degli habitat naturali di cui all’allegato I della direttiva «habitat» nonché degli habitat delle specie di animali di cui all’allegato II di tale direttiva e delle specie di uccelli menzionate all’allegato I della direttiva «uccelli», le pratiche di gestione forestale che costituiscono potenziali pericoli per il mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
L’allegato 5 del PZO del 2015 stabilisce le misure di conservazione volte a prevenire i potenziali pericoli indicati nell’allegato 3 di tale piano per gli habitat e le specie protetti presenti nei tre distretti forestali.
Con decisione del 25 marzo 2016, il Ministro dell’Ambiente ha approvato, su richiesta del direttore generale dell’Ufficio delle foreste demaniali, un allegato al PGF del 2012 (in prosieguo: l’«allegato del 2016») avente ad oggetto la modifica di quest’ultimo, al fine di portare, nel distretto forestale di Białowieża, il volume di sfruttamento dei principali prodotti forestali, risultante da tagli anteriori all’abbattimento e dai tagli da abbattimento, da 63471 m
a 188000 m
, nonché la superficie prevista per l’imboschimento e la riforestazione da 12,77 ettari a 28,63 ettari, per il periodo 2012-2021.
Tale richiesta era motivata dall’«insorgenza di gravi danni all’interno dei popolamenti forestali, a seguito della propagazione costante del bostrico [tipografo] dell’abete rosso, che comporta (nel corso del periodo di attuazione del PGF del 2012) la necessità di aumentare lo sfruttamento forestale [...] al fine di mantenere le foreste in uno stato sanitario adeguato, di garantire la sostenibilità degli ecosistemi forestali, di interrompere il deterioramento e di intraprendere un processo di rigenerazione degli habitat naturali, inclusi gli habitat di interesse comunitario».
La suddetta richiesta precisava altresì che l’allegato del 2016 «riguarda anzitutto la rimozione di abeti rossi colonizzati, nella prospettiva di limitare la propagazione del bostrico tipografo (necessità di effettuare tagli sanitari)» e che si procederà «alla rimozione di alberi al fine di garantire la sicurezza delle persone presenti nella foresta di Białowieża (distretto forestale di Białowieża), poiché l’accumulazione di alberi moribondi costituisce un pericolo pubblico». Essa indicava anche che «la siccità nel corso degli ultimi anni ha accresciuto il deperimento degli alberi e dei popolamenti di abeti rossi, determinando in tal modo un aumento del rischio di incendio nella foresta di Białowieża».
Il direttore regionale per la tutela dell’ambiente di Białystok ha emesso un parere favorevole all’adozione di tale allegato con lettera del 12 febbraio 2016. Inoltre, è pacifico che, ai fini di tale adozione, la Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku (direzione regionale dell’Ufficio forestale di Białystok, Polonia) ha proceduto, nel corso del 2015, a una valutazione dell’incidenza sull’ambiente delle misure programmate (in prosieguo: la «valutazione dell’incidenza del 2015»), dalla quale è emerso che esse non hanno «alcuna incidenza negativa significativa sull’ambiente né, in particolare, sugli obiettivi di conservazione e sull’integrità del sito Natura 2000 [Puszcza Białowieska]».
Con un documento anch’esso datato 25 marzo 2016, il Ministro dell’Ambiente e il direttore generale dell’Ufficio delle foreste demaniali, nel perseguimento dell’obiettivo di comporre le divergenze di opinione sulla modalità di gestione della foresta di Białowieża «basandosi su conoscenze scientifiche», hanno elaborato un programma di risanamento, dal titolo «programma relativo alla foresta di Białowieża in quanto patrimonio culturale e naturale dell’[Unesco] e in quanto sito rientrante nella rete Natura 2000» (in prosieguo: il «programma di risanamento»).
In particolare, il programma di risanamento prevede, al fine di porre fine alla controversia scientifica sull’opportunità di un intervento umano e dell’abbattimento degli alberi, di condurre un esperimento a lungo termine, consistente nel riservare un terzo della superficie dei tre distretti forestali del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, nel quale saranno valutati gli effetti della mancata attuazione delle misure di gestione forestale, al fine di metterli a confronto con quelli delle «operazioni di taglio e di sfruttamento degli alberi» previste nel corso del 2016, che avranno luogo nell’altra parte.
Il 31 marzo 2016, il direttore generale dell’Ufficio delle foreste demaniali ha adottato, conformemente al suo mandato e «tenendo conto degli imperativi connessi alla diversificazione dei rischi di alterazione considerevole degli habitat naturali e di scomparsa della biodiversità, a causa di una delle più vaste propagazioni del bostrico tipografo della storia, nel territorio della foresta di Białowieża», la decisione n. 52 «riguardante la fissazione di regole dettagliate di gestione forestale nell’ambito territoriale dei distretti forestali di Białowieża e di Browsk» (in prosieguo: la «decisione n. 52»).
La sezione 1 della decisione n. 52 prevede la creazione, in questi due distretti forestali, di «zone funzionali di riferimento», nelle quali si procederà unicamente, a decorrere dal 1
o
aprile 2016, a una gestione forestale basata su processi naturali. Essa prevede, in tal senso, che l’attività di gestione esercitata in tali zone, le quali, si precisa, non includono le riserve naturali, debba limitarsi, in particolare, al taglio di alberi che costituiscono un pericolo per la sicurezza pubblica e un rischio di incendio, a lasciare spazio al rinnovamento naturale, a mantenere le risorse forestali in uno stato che limiti al minimo la penetrazione delle foreste da parte dell’uomo e alla creazione di una cintura di protezione, lungo i limiti di dette zone, installando trappole a feromoni volte a impedire il passaggio, da e verso queste stesse zone, di organismi nocivi in misura tale da minacciare la sopravvivenza delle foreste.
La sezione 2 della suddetta decisione prevede che, «[n]elle foreste rientranti nei distretti forestali di Białowieża e di Browsk, situate al di fuori delle zone di cui alla sezione 1, l’attività di gestione (fondata sui piani di gestione forestale) si eserciterà in conformità ai principi di gestione forestale sostenibile; tuttavia, tale gestione si eserciterà in modo tale da assicurare, nei fatti, la tutela della natura, applicando metodi di gestione forestale».
Ai sensi della sezione 4 di questa stessa decisione, sono ammesse deroghe a tali restrizioni per il completamento di lavori previsti da accordi di gestione forestale esistenti e la realizzazione di lavori laddove l’obbligo di realizzarli discenda da disposizioni di legge di applicazione generale, compreso il PZO del 2015.
Il 17 febbraio 2017, il direttore generale dell’Ufficio delle foreste demaniali ha adottato la decisione n. 51 «relativa alla rimozione degli alberi colonizzati dal bostrico tipografo e all’asportazione degli alberi che costituiscono una minaccia per la sicurezza pubblica e per la protezione contro gli incendi in tutte le classi di età dei popolamenti forestali dei distretti forestali di Białowieża, di Browsk e di Hajnówka» (in prosieguo: la «decisione n. 51).
L’articolo 1 della decisione n. 51 impone, in particolare, alle autorità competenti, «[v]ista la situazione straordinaria e catastrofica causata dalla propagazione del bostrico tipografo», l’obbligo di procedere, in questi tre distretti forestali, all’abbattimento immediato di alberi che minacciano la sicurezza pubblica, principalmente lungo le vie di comunicazione e gli itinerari turistici, alla rimozione continua di alberi secchi nonché dei residui dopo la raccolta, e all’abbattimento continuo e in tempo utile di alberi colonizzati dal bostrico tipografo, in tutte le classi di età dei popolamenti forestali, nonché alla raccolta del legname e al suo trasporto o al suo scortecciamento e stoccaggio. L’articolo 2 di tale decisione precisa, a tale riguardo, che, per le esigenze di tali tagli, «si deroga alle restrizioni attinenti all’età degli alberi e alla funzione dei popolamenti forestali».
Per quanto riguarda l’utilizzo del legno raccolto in seguito a tali tagli, l’articolo 1 di detta decisione stabilisce che esso deve essere integrato nella realizzazione di un progetto di aziende forestali a carbone, che il legno secco non colonizzato dal bostrico tipografo può essere stoccato in impianti temporanei collocati negli spazi sgombrati e sui terreni aperti, mentre il legno colonizzato richiede uno scortecciamento e uno stoccaggio. Tale disposizione impone altresì l’organizzazione di un sistema di vendita del legname raccolto al fine di soddisfare i bisogni degli abitanti dei comuni situati nella zona territoriale di Puszcza Białowieska.
Inoltre, l’articolo 1 della decisione n. 51 prevede, da un lato, l’attuazione di «diversi metodi di rinnovamento» attraverso la rigenerazione naturale, la riforestazione o la piantatura, e di protezione, ai fini del ripristino dei popolamenti forestali dopo la propagazione del bostrico tipografo, e, dall’altro, l’obbligo di procedere al monitoraggio di tali misure effettuando regolarmente l’inventario dello stato delle foreste e la valutazione della biodiversità, anche facendo ricorso a una rete di superfici di inventariazione naturale su larga scala.
È pacifico che, in seguito all’adozione della decisione n. 51, si è proceduto alla rimozione di alberi secchi e di alberi colonizzati dal bostrico tipografo nei tre distretti forestali di Białowieża, di Browsk e di Hajnówka, in una «zona di ripristino forestale» di circa 34000 ettari, che rappresenta quasi il 54% della superficie del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Inoltre, secondo la Commissione, che si basa sui dati provenienti dall’Ufficio delle foreste demaniali, i tagli nella foresta di Białowieża, realizzati dall’inizio del 2017, rappresenterebbero in totale oltre 35000 m
di legname, di cui 29000 m
di abete rosso, vale a dire circa 29000 alberi.
III.

Procedimento precontenzioso
Dopo essere stata informata dell’approvazione dell’allegato del 2016, la Commissione ha inviato alle autorità polacche, attraverso il sistema elettronico di comunicazione pre-infrazione EU Pilot (fascicolo EU Pilot 8460/16/ENVI), una domanda di chiarimenti, il 7 aprile 2016, su una serie di questioni relative all’incidenza dell’aumento dell’estrazione di legname nel distretto forestale di Białowieża sullo stato di conservazione di habitat naturali e di specie della fauna selvatica di interesse comunitario nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Nella loro risposta del 18 aprile 2016, le autorità polacche hanno giustificato l’aumento del volume di legname estratto in tale sito adducendo l’esistenza di una propagazione senza precedenti del bostrico tipografo.
Il 9 e il 10 giugno 2016, i servizi della Commissione si sono recati nella foresta di Białowieża per effettuare indagini su una decina di diversi settori del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Il 17 giugno 2016, la Commissione ha inviato alle autorità polacche, conformemente all’articolo 258 TFUE, una lettera di diffida motivata dal fatto che le misure approvate nell’allegato del 2016 non erano giustificate, che tali autorità non si erano assicurate che dette misure non avrebbero pregiudicato l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska e che, autorizzando un aumento dell’estrazione di legname, dette autorità erano venute meno agli obblighi a esse incombenti in forza delle direttive «habitat» e «uccelli».
Con lettera del 27 giugno 2016 inviata al commissario europeo per l’Ambiente, il Ministro dell’Ambiente ha riferito che erano necessari elementi di informazione supplementari riguardanti gli habitat e le specie presenti nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska e che il loro inventario era in corso di realizzazione.
Le autorità polacche hanno risposto alla lettera di diffida il 18 luglio 2016, respingendo integralmente gli addebiti della Commissione.
Nei mesi di febbraio e di marzo 2017, ha avuto luogo uno scambio di corrispondenza tra il Ministro dell’Ambiente e il commissario europeo per l’Ambiente. Il Ministro dell’Ambiente ha indicato che i primi risultati dell’inventario erano già noti e che, su tale base, aveva deciso di iniziare i tagli previsti all’allegato del 2016.
Con lettera del 28 aprile 2017, la Commissione ha inviato un parere motivato alla Repubblica di Polonia, contestandole il fatto di essere venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 1 e 3, e dall’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat» nonché dall’articolo 4, paragrafi 1 e 2, e dall’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli». La Commissione invitava le autorità polacche a conformarsi a tale parere motivato entro il termine di un mese a decorrere dalla sua ricezione. Essa giustificava tale termine, in particolare, sulla base dell’informazione secondo la quale i tagli erano cominciati e sulla base del rischio diretto che il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska subisse, di conseguenza, un danno grave e irreparabile.
Il 17 maggio 2017, la Commissione è stata informata dell’adozione della decisione n. 51.
Con lettera del 26 maggio 2017, la Repubblica di Polonia ha risposto al parere motivato, sostenendo l’infondatezza degli inadempimenti contestati.
Non essendo soddisfatta di tale risposta, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
IV.

Procedimento dinanzi alla Corte
Con atto separato, depositato presso la cancelleria della Corte il 20 luglio 2017, la Commissione ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori ai sensi dell’articolo 279 TFUE e dell’articolo 160, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, volta a ingiungere alla Repubblica di Polonia, in attesa della sentenza della Corte sul merito, da un lato, la cessazione, salvo il caso di minaccia per la sicurezza pubblica, delle operazioni di gestione forestale attiva negli habitat 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), e nei popolamenti forestali centenari dell’habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali), nonché negli habitat del falco pecchiaiolo, della civetta nana, della civetta capogrosso, del picchio dorsobianco, del picchio tridattilo, del pigliamosche pettirosso, della balia dal collare e della colombella, e negli habitat dei coleotteri saproxilici, vale a dire il
Boros schneideri
, il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
, il
Pytho kolwensis
nonché il
Rhysodes sulcatus
, e, dall’altro, la cessazione della rimozione di abeti rossi centenari morti e dell’abbattimento di alberi nell’ambito dell’aumento del volume di legname sfruttabile nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, operazioni che discendono dall’allegato del 2016 e dalla decisione n. 51.
La Commissione chiedeva altresì, in forza dell’articolo 160, paragrafo 7, del regolamento di procedura, la concessione dei provvedimenti provvisori summenzionati ancor prima della presentazione da parte della convenuta delle proprie osservazioni, per via del rischio di danni gravi e irreparabili per gli habitat e l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Con ordinanza del 27 luglio 2017, Commissione/Polonia (
C‑441/17 R
, non pubblicata,
EU:C:2017:622
), il vicepresidente della Corte ha provvisoriamente accolto quest’ultima domanda fino alla pronuncia dell’ordinanza di chiusura del procedimento sommario.
Il 13 settembre 2017, la Commissione ha integrato la sua domanda di provvedimenti provvisori chiedendo alla Corte di intimare, inoltre, alla Repubblica di Polonia il pagamento di una penalità di mora ove essa non si fosse conformata alle ingiunzioni pronunciate nell’ambito del procedimento.
Il 28 settembre 2017, la Repubblica di Polonia ha chiesto l’attribuzione della presente causa alla Grande Sezione della Corte, ai sensi dell’articolo 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. In applicazione dell’articolo 161, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il vicepresidente della Corte ha deferito tale causa alla Corte, la quale, tenuto conto della sua importanza, l’ha attribuita alla Grande Sezione, conformemente all’articolo 60, paragrafo 1, di detto regolamento.
Con ordinanza del 20 novembre 2017, Commissione/Polonia (
C‑441/17 R
,
EU:C:2017:877
), la Corte ha accolto la domanda della Commissione, sino alla pronuncia della sentenza definitiva nella presente causa, pur autorizzando, a titolo eccezionale, la Repubblica di Polonia ad attuare le operazioni previste all’allegato del 2016 e alla decisione n. 51 ove queste siano strettamente necessarie, e nei limiti in cui siano proporzionate, per garantire, in maniera diretta e immediata, la sicurezza pubblica delle persone, e a condizione che altre misure meno radicali non siano possibili per ragioni oggettive. La Corte ha altresì ordinato alla Repubblica di Polonia di comunicare alla Commissione, entro quindici giorni dalla notifica di tale ordinanza, tutti i provvedimenti che avrà adottato per rispettarla pienamente, precisando, in maniera motivata, le operazioni di gestione forestale attiva che essa intende proseguire in quanto necessarie per garantire la sicurezza pubblica. La Corte si è riservata di decidere sulla domanda complementare della Commissione volta a far ingiungere il pagamento di una penalità di mora.
Inoltre, con ordinanza dell’11 ottobre 2017, Commissione/Polonia (
C‑441/17
, non pubblicata,
EU:C:2017:794
), il presidente della Corte ha deciso d’ufficio di trattare la presente causa con procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 133 del regolamento di procedura.
V.

Sul ricorso
A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce quattro censure, vertenti sulla violazione, in primo luogo, dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», in secondo luogo, dell’articolo 6, paragrafo 1, della medesima direttiva e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli», in terzo luogo, dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat» nonché, in quarto luogo, dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli».
A.

Sulla ricevibilità del ricorso
1.

Argomenti delle parti
La Repubblica di Polonia sostiene che le censure dalla seconda alla quarta sollevate dalla Commissione sono irricevibili, nei limiti in cui esse riguardano le operazioni attuate nei territori dei distretti forestali di Browsk e di Hajnówka, previste alla decisione n. 51. Da un lato, infatti, tali censure amplierebbero in modo ingiustificato la portata delle censure definite nel parere motivato, atteso che queste ultime si riferiscono unicamente alle conseguenze dell’adozione dell’allegato del 2016 relativo al distretto forestale di Białowieża. Pertanto, l’oggetto della controversia verrebbe ampliato non solo ratione loci, ma anche ratione materiae, in quanto le operazioni di cui alla decisione n. 51 sarebbero diverse da quelle definite nell’allegato del 2016. Dall’altro lato, la formulazione delle censure dalla seconda alla quarta sarebbe oscura. Non sarebbe infatti possibile stabilire se tali censure siano connesse esclusivamente all’adozione di tale allegato o se riguardino anche le operazioni previste dalla decisione n. 51.
La Commissione ritiene che le censure dalla seconda alla quarta siano ricevibili. I fatti contestati alla Repubblica di Polonia nel parere motivato riguarderebbero unicamente il distretto forestale di Białowieża, per la sola ragione che le misure adottate dalle autorità polacche, alla data di tale parere, riguardavano solamente tale distretto. Tuttavia, le stesse misure sarebbero state adottate da tale Stato membro anche per gli altri due distretti forestali che fanno parte del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Trattandosi di fatti identici, costitutivi di un medesimo comportamento, sarebbe giustificato che il ricorso per inadempimento verta su tutto il territorio interessato dalle operazioni di gestione forestale attiva in questione al giorno in cui è adita la Corte. L’estensione geografica operata tra il parere motivato e il ricorso per inadempimento non sarebbe altro che la conseguenza della scelta delle stesse autorità polacche di adottare decisioni della medesima natura nel corso del procedimento precontenzioso e di renderle pubbliche tardivamente.
2.

Giudizio della Corte
Occorre ricordare che lo scopo del procedimento precontenzioso è di dare allo Stato membro interessato l’opportunità di conformarsi agli obblighi che gli incombono in forza del diritto dell’Unione o di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. La regolarità del procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita (sentenza del 16 settembre 2015, Commissione/Slovacchia,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’oggetto di un ricorso per inadempimento, in applicazione dell’articolo 258 TFUE, è determinato dal parere motivato della Commissione, cosicché il ricorso dev’essere basato sui medesimi motivi e mezzi di detto parere (sentenze dell’8 luglio 2010, Commissione/Portogallo,
C‑171/08
,
EU:C:2010:412
, punto
, e del 5 aprile 2017, Commissione/Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punto
).
Tuttavia, ciò non significa che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nel dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l’oggetto della controversia, come definito nel parere motivato, non sia stato ampliato o modificato (v., in particolare, sentenza del 9 novembre 2006, Commissione/Regno Unito,
C‑236/05
,
EU:C:2006:707
, punto
).
In particolare, l’oggetto di un ricorso per inadempimento può estendersi a fatti successivi al parere motivato, purché siano della medesima natura di quelli considerati in detto parere e siano costitutivi di uno stesso comportamento (v., in particolare, sentenze del 4 febbraio 1988, Commissione/Italia,
113/86
,
EU:C:1988:59
, punto
; del 9 novembre 2006, Commissione/Regno Unito,
C‑236/05
,
EU:C:2006:707
, punto
, e del 5 aprile 2017, Commissione/Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punto
).
Nel caso di specie, la Commissione deduce, nel parere motivato e nel ricorso, le stesse quattro censure, vertenti sulla violazione da parte della Repubblica di Polonia degli obblighi a essa incombenti, da un lato, in forza dell’articolo 6, paragrafi 1 e 3, e dall’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat» nonché, dall’altro, dall’articolo 4, paragrafi 1 e 2, e dall’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli».
Sia dal parere motivato sia dal ricorso emerge che la Commissione sostiene che tali violazioni sono tutte tali da pregiudicare l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
A tale riguardo, è pacifico che il parere motivato verte unicamente sulle operazioni previste nell’allegato del 2016 nel distretto forestale di Białowieża, mentre le censure dalla seconda alla quarta presentate nel ricorso, che sono oggetto dell’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica di Polonia, riguardano anche le operazioni attuate nei distretti forestali di Browsk e di Hajnówka, in applicazione della decisione n. 51.
Occorre tuttavia rilevare, anzitutto, che questi tre distretti forestali rientrano tutti nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, che è oggetto del parere motivato.
Inoltre, al pari dell’allegato del 2016, il quale prevede, in sostanza, l’attuazione, nel distretto forestale di Białowieża, di varie operazioni di abbattimento, quali, in particolare, la rimozione, mediante «tagli sanitari», di abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo e quella di alberi moribondi che minacciano la sicurezza pubblica, nonché il rimboschimento, la decisione n. 51 prevede, in questo stesso distretto forestale nonché in quelli di Browsk e di Hajnówka, l’abbattimento continuo e in tempo utile degli alberi colonizzati dal bostrico tipografo, l’abbattimento immediato di alberi che minacciano la sicurezza pubblica, la rimozione continua di alberi secchi nonché il rimboschimento dei popolamenti forestali intaccati dalla propagazione del bostrico tipografo (in prosieguo: le «operazioni di gestione forestale attiva in questione»).
Infine, dalle indicazioni fornite dalla Commissione, non contestate dalla Repubblica di Polonia, risulta che l’informazione relativa all’adozione della decisione n. 51 è pervenuta alla Commissione solo il 17 maggio 2017, dopo l’invio del parere motivato, avvenuto il 28 aprile 2017.
Ne consegue che i fatti contemplati nel parere motivato sono della stessa natura di quelli contemplati nel ricorso e costitutivi del medesimo comportamento.
Ciò considerato, conformemente alla giurisprudenza richiamata ai punti 66 e 67 della presente sentenza, la Commissione poteva, senza che ciò comportasse una modifica dell’oggetto della controversia, includere nel suo ricorso le operazioni di gestione forestale attiva attuate nei distretti di Browsk e di Hajnówka del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Dalle considerazioni che precedono emerge altresì che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Polonia, essa non poteva nutrire alcun dubbio circa la portata delle censure dalla seconda alla quarta.
Per di più, in considerazione del fatto, anzitutto, che le disposizioni di cui si deduce la violazione sono identiche, poi, che l’oggetto di tali violazioni, tutte tali da pregiudicare l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, è il medesimo e, infine, che i comportamenti nonché i fatti considerati, vale a dire le operazioni di gestione forestale attiva in questione, sono della stessa natura e motivati dalle stesse considerazioni, ossia la propagazione del bostrico tipografo e la sicurezza pubblica, la Repubblica di Polonia non può sostenere di non aver potuto sviluppare un’utile difesa contro le censure formulate dalla Commissione.
A tale proposito, occorre peraltro osservare che gli argomenti presentati da tale Stato membro nel suo controricorso relativamente a tali censure si riferiscono, espressamente, sia alle operazioni previste nell’allegato del 2016 sia a quelle che figurano nella decisione n. 51.
Pertanto, le censure dalla seconda alla quarta sono ricevibili.
B.

Sull’inadempimento
1.

Sulla prima censura, vertente sulla violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat»
a)

Argomenti delle parti
La Commissione adduce che la Repubblica di Polonia, avendo approvato l’allegato del 2016 e attuato le operazioni di gestione forestale attiva in questione, senza assicurarsi che ciò non avrebbe pregiudicato l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, è venuta meno agli obblighi a essa incombenti in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
Secondo la Commissione, l’allegato del 2016, poiché modifica il PGF del 2012, costituisce un «piano» o un «progetto» non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, ma che può incidere in maniera significativa su tale sito a causa della triplicazione della cubatura di legname sfruttabile nel distretto forestale di Białowieża nello stesso prevista. A differenza del PZO del 2015, il PGF del 2012 non sarebbe, infatti, un «piano di gestione», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat», in quanto non fissa gli obiettivi e le misure di conservazione necessarie per i siti Natura 2000. Il PGF del 2012 sarebbe inteso principalmente a disciplinare le pratiche di gestione forestale, in particolare fissando il volume massimo di legname che può essere estratto e stabilendo misure di protezione delle foreste. Pertanto, si sarebbe dovuto procedere, prima della sua adozione o della sua modifica, a un’opportuna valutazione della sua incidenza sul sito Natura 2000 di cui trattasi, tenendo conto degli obiettivi di conservazione di tale sito, conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
La Commissione ritiene, tuttavia, che le autorità polacche non si siano assicurate che l’allegato del 2016 non avrebbe pregiudicato l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, il che implica il mantenimento sostenibile delle caratteristiche costitutive di tale sito, connesse alla presenza di un tipo di habitat naturale il cui obiettivo di preservazione ha giustificato la designazione di detto sito come SIC e come ZPS. Nella fattispecie, le caratteristiche costitutive dell’integrità del sito in parola sarebbero le seguenti: i processi ecologici naturali che vi si svolgono, quali la rigenerazione naturale degli alberi, la selezione naturale delle specie non controllata dall’uomo e la successione ecologica naturale, la diversità della composizione in specie e la struttura d’età dei suoi popolamenti forestali, che comprendono, in particolare, un’elevata proporzione di alberi in fase ottimale e in fase terminale, l’abbondanza di legno morto e la presenza di specie tipiche delle foreste naturali non perturbate dall’uomo e che vivono in habitat naturali.
Orbene, le misure di rimozione degli alberi morti e moribondi, di gestione forestale sotto forma di «tagli sanitari», di abbattimento di alberi nel caso di popolamenti ultracentenari in querceti di rovere subcontinentali e in foreste alluvionali, nonché di rimozione di abeti rossi ultracentenari moribondi o morti colonizzati dal bostrico tipografo, previste nell’allegato del 2016, coinciderebbero con i potenziali pericoli per gli habitat naturali e per gli habitat delle specie di cui si tratta elencati nel PZO del 2015. Tali potenziali pericoli includerebbero de facto i «tagli sanitari».
L’azione del bostrico tipografo, invece, non sarebbe considerata nel PZO del 2015 come una minaccia per gli habitat in questione, così come la lotta contro il bostrico tipografo attraverso l’abbattimento di popolamenti di alberi e la rimozione degli abeti rossi colonizzati non sarebbe stata riconosciuta come una misura di conservazione in tale piano. Al contrario, sarebbe proprio la rimozione degli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo a essere espressamente considerata dal PZO del 2015 come una minaccia per gli habitat della civetta nana, della civetta capogrosso e del picchio tridattilo.
Allo stato attuale della scienza, le fasi di propagazione del bostrico tipografo sarebbero considerate parte del ciclo naturale delle vecchie foreste che ospitano abeti rossi. Tali fenomeni sarebbero stati regolarmente osservati in passato nella foresta di Białowieża. Peraltro, essi non sarebbero oggetto di alcun controllo all’interno del parco nazionale di Białowieża, in cui lo stato di conservazione degli habitat sarebbe migliore di quello dei distretti forestali gestiti dall’Ufficio delle foreste demaniali nei quali sono stati effettuati «tagli sanitari». Studi scientifici attesterebbero altresì il migliore stato di conservazione degli habitat della foresta di Białowieża che sono esclusi da qualsiasi intervento umano. Gli scienziati temerebbero inoltre che la rimozione degli alberi morti o moribondi disequilibri la struttura d’età dei popolamenti forestali, impoverisca la diversità delle specie e degli habitat protetti e faccia scomparire importanti fonti di nutrimento per numerose specie animali protette. La rimozione del legno morto nell’ambito dei «tagli sanitari» sarebbe quindi incompatibile con gli obiettivi di conservazione delle zone tutelate, in quanto il mantenimento del legno morto nella foresta è necessario per preservare la biodiversità.
La Commissione sottolinea altresì che l’estensione sulla quale i tagli sono previsti nell’allegato del 2016 non è trascurabile.
Innanzitutto, infatti, le zone in cui è autorizzato un aumento dell’estrazione di legname coinciderebbero con quelle in cui il PZO del 2015 prevede misure di conservazione che escludono i popolamenti ultracentenari dalle operazioni di gestione forestale.
Inoltre, la decisione n. 51 imporrebbe, nei tre distretti forestali del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, l’abbattimento e la rimozione di alberi provenienti da tutti i popolamenti di qualsiasi classe di età al fine di contrastare il bostrico tipografo. Pertanto, la «zona di ripristino forestale» nella quale sono iniziate, in forza dell’allegato del 2016, le operazioni volte a impedire la propagazione del bostrico tipografo rappresenterebbe una superficie di 34000 ettari, ossia il 50% della superficie di tale sito, mentre le zone di riferimento di estenderebbero su 17000 ettari.
Infine, pur supponendo che la superficie sulla quale l’allegato del 2016 prevede operazioni di gestione forestale rappresenti, come sostengono le autorità polacche, il 5% del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, ciò non sarebbe trascurabile, giacché ne deriverebbe la mancata applicazione degli obblighi previsti all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» e un’importanza decisiva dovrebbe essere accordata all’obbligo di preservare l’integrità funzionale di tale sito rispettando la connettività ecologica per le specie dipendenti da una grande quantità di legno morto. In realtà, fissando, nel PGF del 2012, un volume di legname sfruttabile di 63471 m
fino al 2021, le autorità competenti avrebbero trovato, dopo aver valutato le incidenze sull’ambiente, un livello equilibrato di sfruttamento alla luce degli obiettivi di conservazione del suddetto sito.
La Commissione ritiene che le autorità polacche non abbiano tenuto conto, in nessun momento del processo decisionale, dei pareri adottati da diversi organismi scientifici, di cui esse erano tuttavia a conoscenza, secondo i quali, in sostanza, le operazioni di gestione forestale attiva in questione erano tali da arrecare pregiudizio al sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
In particolare, tali autorità non avrebbero potuto escludere l’esistenza di dubbi scientifici riguardanti l’assenza di effetti pregiudizievoli sull’integrità di tale sito basandosi sulla valutazione dell’incidenza del 2015. Tale valutazione, infatti, riposerebbe sulla valutazione dell’incidenza effettuata nel 2012 e si concentrerebbe sui popolamenti colonizzati dal bostrico tipografo. Essa sarebbe, inoltre, basata su un metodo errato, in quanto non si riferisce agli obiettivi particolari della conservazione degli habitat e delle specie animali che hanno formato l’oggetto del PZO del 2015, non definisce cosa si intenda per integrità di detto sito e non indica in che modo le operazioni previste non siano tali da pregiudicarla. Inoltre, l’adozione dell’allegato del 2016 non sarebbe basata su informazioni aggiornate, poiché, per avere una maggiore contezza dei luoghi di ripartizione di tali specie, le autorità polacche hanno proceduto nel 2016 a un inventario del sito in questione i cui risultati erano ancora in corso di elaborazione al momento dell’adozione del parere motivato.
La Commissione ricorda che è al momento in cui viene adottata la decisione che autorizza la realizzazione del progetto in questione che non deve sussistere alcun ragionevole dubbio sotto il profilo scientifico circa l’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato. Pertanto, la Repubblica di Polonia avrebbe violato l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», se non altro poiché, nell’approvare l’allegato del 2016, il Ministro dell’Ambiente non poteva essere certo che le operazioni previste in tale allegato non avrebbero avuto effetti pregiudizievoli sull’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Ne deriverebbe altresì che nessuna misura successiva può porre rimedio alla violazione di tale disposizione, neppure qualora successivamente si accertasse l’assenza di effetti pregiudizievoli, in quanto, al momento dell’approvazione del suddetto allegato, le condizioni per l’adozione di una decisione positiva non erano soddisfatte.
La creazione di zone di riferimento da parte della decisione n. 52 non potrebbe dunque essere considerata come una misura che attenua gli effetti pregiudizievoli dell’attuazione dell’allegato del 2016. Da un lato, tali zone non sarebbero state oggetto della valutazione dell’incidenza del 2015. Dall’altro, l’istituzione di dette zone non consentirebbe di evitare o di ridurre gli effetti pregiudizievoli causati dall’attuazione di tale allegato. Essa si limiterebbe, infatti, a preservare la situazione precedente in una parte del distretto forestale di Białowieża, ma non conterrebbe gli effetti pregiudizievoli che derivano dalle operazioni di cui all’allegato del 2016 nel resto del territorio di tale distretto, la cui estensione è maggiore. Le zone di riferimento di cui trattasi sarebbero inoltre state designate in modo arbitrario. In realtà, poiché la designazione di tali zone non ha inciso sul volume massimo totale di estrazione di legname fissato in tale allegato, la creazione di tali zone comporterebbe un’intensificazione dell’abbattimento nel resto del territorio del distretto forestale di Białowieża. Sarebbe, peraltro, possibile derogare all’esclusione delle zone in parola. Inoltre, la decisione n. 51 imporrebbe di abbattere e rimuovere gli alberi secchi e gli alberi di tutte le classi di età colonizzati dal bostrico tipografo senza tenere conto di queste stesse zone.
La Repubblica di Polonia sottolinea, anzitutto, che il PGF del 2012, al pari dell’allegato del 2016, è un «piano di gestione», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat». Un tale piano costituirebbe, infatti, uno strumento tecnico necessario al fine di garantire l’attuazione delle misure di conservazione previste nel PZO del 2015, poiché quest’ultimo non fissa alcun volume di estrazione di legname. In particolare, l’allegato del 2016 consentirebbe di realizzare l’obiettivo di conservazione consistente nel limitare la propagazione del bostrico tipografo. Al riguardo, sarebbe opportuno evidenziare che il livello di sfruttamento del legname previsto in tale allegato, vale a dire 188000 m
per il distretto forestale di Białowieża, è nettamente inferiore ai livelli indicati nei piani di gestione relativi ai periodi 1992-2001 e 2002-2011, che erano, rispettivamente, di 308000 m
e di 302000 m
.
La Repubblica di Polonia sottolinea altresì che è stato ritenuto probabile che l’attuazione dell’allegato del 2016 possa avere un impatto potenziale sul sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Sarebbe proprio per tale motivo che si è ritenuto necessario procedere alla valutazione dell’incidenza del 2015. Nella specie, in seguito a tale valutazione, un primo progetto di allegato, che portava il volume di sfruttamento di legname a 317894 m
, sarebbe stato oggetto di un parere negativo. Prendendo in considerazione tale valutazione, l’allegato del 2016 avrebbe ridotto lo sfruttamento di legname in misura pari a 129000 m
. La nuova valutazione relativa a tale allegato avrebbe dimostrato l’assenza di probabilità di incidenza negativa significativa sull’integrità del sito. In realtà, il suddetto allegato avrebbe un impatto positivo significativo sugli elementi tutelati nel PZO del 2015. La modifica del volume di sfruttamento sarebbe infatti indispensabile ai fini dell’attuazione delle misure di conservazione previste da quest’ultimo. Inoltre, l’allegato del 2016 non prevedrebbe di uccidere deliberatamente, di catturare o di disturbare gli animali.
Secondo la Repubblica di Polonia, la Commissione ha erroneamente presunto che le misure elencate nell’allegato del 2016 comportassero, di per sé, un rischio di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
A tale riguardo, la Commissione non avrebbe preso in considerazione il fatto che l’integrità di tale sito è stata forgiata per secoli dalla mano dell’uomo, attraverso uno sfruttamento sostenibile delle foreste. In particolare, lo stato e la percentuale di copertura degli habitat e delle specie presenti al momento della designazione di detto sito sarebbero il risultato dello sfruttamento anteriore della foresta di Białowieża, vale a dire dell’estrazione del legname in popolamenti forestali piantati in passato. In realtà, sarebbe stata la diminuzione drastica, sotto la pressione esercitata dalla Commissione, dello sfruttamento del legname in seno ai popolamenti forestali senescenti, nel PGF del 2012, a causare un deperimento dei popolamenti forestali, in particolare degli abeti rossi, a causa della propagazione del bostrico tipografo così generata. A seguito di tale deperimento, gli habitat protetti avrebbero cominciato a subire delle modifiche. In particolare, l’habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali), ossia l’habitat dominante, avrebbe cominciato a trasformarsi in paludi o in prati. Le autorità polacche avrebbero, quindi, elaborato il programma di risanamento il cui punto di partenza è costituito da un inventario globale dello stato degli habitat e delle specie del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. L’adozione dell’allegato del 2016 costituirebbe dunque un tentativo di tornare al vecchio metodo di gestione.
Ne discende che a mettere in pericolo l’integrità di tale sito e la continuità degli habitat che vi si trovano sarebbe l’interruzione delle misure di conservazione. L’assenza di azione dell’uomo volta a sostenere il mantenimento della biodiversità genererebbe un deperimento delle specie e dei loro habitat. Pertanto, la Commissione sarebbe incorsa in un errore fondandosi sul carattere primario della foresta di Białowieża e affermando che le specie presenti in tale foresta sono specie tipiche delle zone non perturbate dall’uomo.
La scelta di una gestione forestale attiva sarebbe effettuata anche all’interno di altri Stati membri. In tal senso, in Austria, sarebbe stato avviato un programma relativo alla limitazione della propagazione del bostrico tipografo nei parchi nazionali e sui terreni a elevato valore naturale, nell’ambito del quale il divieto di effettuare lavori è stato mantenuto nei «centri di biodiversità», proteggendo simultaneamente le foreste di produzione limitrofe attraverso l’impiego di tecniche di gestione forestale. In linea generale, si raccomanderebbe che i terreni nei quali i processi naturali sono tutelati, come i parchi naturali, siano chiaramente divisi in una zona libera dall’intervento e in zone periferiche, in cui saranno intraprese operazioni volte a ridurre la propagazione del bostrico tipografo. Con la creazione di zone di riferimento, la Repubblica di Polonia avrebbe messo in atto un approccio identico.
La Repubblica di Polonia sostiene che le operazioni previste nell’allegato del 2016 sono conformi al PZO del 2015. Conformemente a quest’ultimo, infatti, tale allegato escluderebbe le operazioni di gestione, quali gli abbattimenti e i tagli precedenti all’abbattimento, nei popolamenti di una specie composti da almeno il 10% di esemplari centenari e ultracentenari. In tali popolamenti, al fine di eliminare il legno di abete rosso colonizzato dal bostrico tipografo, verrebbero eseguiti solo «tagli sanitari». Il legno secco non verrebbe rimosso. Per di più, nessun «taglio sanitario» sarebbe effettuato nelle riserve naturali e negli habitat paludosi e umidi. Le aree non interessate dai «tagli sanitari» rappresenterebbero quindi 7123 ettari, vale a dire il 58% della superficie del distretto forestale di Białowieża. Inoltre, le operazioni previste nell’allegato del 2016 riguarderebbero unicamente il 5,4% della superficie del sito di cui trattasi, ossia 3401 ettari. Ciò posto, la valutazione dell’incidenza del 2015 avrebbe escluso la possibilità di una minaccia potenziale, identificata nel PZO del 2015, connessa alla rimozione degli alberi morti e moribondi.
La Repubblica di Polonia aggiunge, con riferimento ai coleotteri saproxilici, che non si procederà alla rimozione dei pini morti in piedi ed esposti al sole, che costituiscono l’habitat del bupreste splendente. Per quanto riguarda le popolazioni di
Cucujus cinnaberinus
, esse si concentrerebbero sul pioppo tremulo e sul frassino, secondo gli studi condotti nel corso del 2016 e del 2017 su circa 12000 alberi analizzati. L’inventario realizzato dall’aprile 2016 costituirebbe il primo progetto di tale natura, nell’ambito del quale diversi elementi costitutivi della biodiversità sono stati valutati in modo obiettivo e con verifiche statistiche, su 1400 aree ripartite all’interno di una rete regolare, che si estende sulla totalità del sito della foresta di Białowieża. Anche per quanto riguarda il
Boros schneideri
, la minaccia maggiore deriverebbe dal declino del pino. Quanto al
Phryganophilus ruficollis
, al
Pytho kolwensis
e al
Rhysodes sulcatus
, la minaccia più grave deriverebbe dall’interruzione dell’afflusso continuo di legno morto di grandi dimensioni, interruzione che sarebbe la conseguenza del veloce deperimento dei popolamenti di abeti rossi più vecchi a causa della propagazione del bostrico tipografo.
Peraltro, l’esecuzione di tagli connessi alla rimozione di abeti rossi morti avrebbe un impatto positivo sull’habitat del bupreste splendente e dello scarabeo eremita, in quanto aumenterebbe l’esposizione della foresta alla luce. Per quanto riguarda le altre specie, ossia il
Boros schneideri
, il
Cucujus cinnaberinus
e il
Rhysodes sulcatus
, l’abete rosso non sarebbe il loro albero prediletto. Al momento, la foresta di Białowieża conterebbe in media circa 64 m
di legno morto per ettaro. Tenuto conto della continua comparsa di legno morto nel paesaggio, tale elemento garantirebbe appieno la sicurezza degli habitat delle specie di coleotteri in questione.
Secondo la Repubblica di Polonia, occorre anche tener conto delle zone di riferimento. Esse non sarebbero volte in alcun modo a compensare o ad attenuare l’incidenza asseritamente negativa delle operazioni di gestione forestale attiva in questione. Tali zone sarebbero state infatti istituite conformemente al principio di leale cooperazione, di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, per fini comparatistici con le altre zone della foresta di Białowieża. Inoltre, l’ubicazione di dette zone sarebbe connessa allo stato di conservazione degli habitat naturali e all’assenza di necessità di effettuare missioni di conservazione che discenderebbero dal PZO del 2015. La Commissione non potrebbe contestare alle autorità polacche neppure il fatto di non aver sottoposto queste stesse zone a una valutazione dell’incidenza sull’ambiente. Seguendo un tale ragionamento, infatti, dovrebbe essere mossa una critica analoga per quanto riguarda l’interruzione dello sfruttamento, chiesta dalla Commissione, in tutta la foresta di Białowieża.
A tale proposito, la Commissione sbaglierebbe a ritenere che l’inazione abbia un impatto positivo sulla biodiversità. Invero, dai risultati dell’inventario realizzato dall’aprile 2016 emergerebbe che, ad esempio, nella zona di rigorosa tutela del parco nazionale di Białowieża, è presente una sola colonia di
Boros schneideri
, mentre nel territorio del distretto forestale di Białowieża una tale presenza è stata riscontrata 70 volte. Tutta una serie di altre specie, quali, in particolare, la civetta nana o il picchio tridattilo, si troverebbe in una situazione analoga.
Infine, per quanto riguarda il tenere conto delle migliori conoscenze scientifiche disponibili, la Repubblica di Polonia sottolinea che la foresta di Białowieża è un ecosistema talmente specifico e unico che i risultati degli studi, relativi all’interdipendenza tra i diversi organismi, realizzati in altri ecosistemi, non possono essere estesi alla situazione di tale foresta. Orbene, sebbene una parte del mondo scientifico sia contraria al trattamento della propagazione del bostrico tipografo attraverso l’abbattimento degli alberi colonizzati, esisterebbe tuttavia anche una serie di lavori scientifici secondo i quali l’assenza di intervento contro il bostrico tipografo nella foresta di Białowieża avrebbe come conseguenza molto probabile proprio l’insorgenza di un pregiudizio grave e irreparabile per gli habitat naturali e per gli habitat delle specie animali per la cui conservazione è stato designato il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Inoltre, da uno studio riguardante la foresta di Białowieża emergerebbe che la rigorosa tutela dovrebbe costituire solo un complemento e non l’elemento principale della strategia di conservazione e di mantenimento di un alto livello di biodiversità.
b)

Giudizio della Corte
1)

Osservazioni preliminari
Occorre ricordare che l’articolo 6 della direttiva «habitat» impone agli Stati membri una serie di obblighi e di procedure specifiche intesi ad assicurare, come risulta dall’articolo 2, paragrafo 2, della medesima, il mantenimento o, se del caso, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse per l’Unione europea, al fine di conseguire l’obiettivo più generale della stessa direttiva che è quello di garantire un livello elevato di tutela dell’ambiente per quanto riguarda i siti protetti in forza della stessa (v., in tal senso, in particolare, sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e dell’8 novembre 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, punto
).
A tale proposito, le disposizioni della direttiva «habitat» mirano a che gli Stati membri adottino misure di salvaguardia appropriate al fine di mantenere le caratteristiche ecologiche dei siti che ospitano tipi di habitat naturali (sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
A tal fine, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» prevede una procedura di valutazione volta a garantire, mediante un controllo preventivo, che un piano o un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato, ma tale da incidere in maniera significativa sullo stesso, sia autorizzato solo se non pregiudicherà l’integrità di tale sito (v., in particolare, sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
A tale riguardo, occorre precisare che, per quanto concerne le zone classificate come ZPS, gli obblighi derivanti da tale disposizione sostituiscono, conformemente all’articolo 7 della direttiva «habitat», gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva «uccelli», a decorrere dalla data di classificazione in forza di tale direttiva qualora quest’ultima data sia successiva alla data di entrata in vigore della direttiva «habitat» (v., in tal senso, in particolare, sentenza del 24 novembre 2016, Commissione/Spagna,
C‑461/14
,
EU:C:2016:895
, punti
e
nonché giurisprudenza ivi citata).
L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» distingue due fasi.
La prima fase, prevista alla prima frase della suddetta disposizione, richiede che gli Stati membri effettuino un’opportuna valutazione dell’incidenza di un piano o di un progetto su un sito protetto quando è probabile che tale piano o progetto pregiudichi significativamente detto sito (sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
In particolare, tenuto conto del principio di precauzione, si deve ritenere che un piano o un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito, qualora rischi di comprometterne gli obiettivi di conservazione, possa pregiudicare significativamente tale sito. La valutazione di detto rischio va effettuata, in particolare, alla luce delle caratteristiche e delle condizioni ambientali specifiche del sito interessato da tale piano o progetto (v., in particolare, sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
L’opportuna valutazione dell’incidenza sul sito interessato di un piano o di un progetto che deve essere effettuata a norma dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat» implica che siano individuati, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, tutti gli aspetti del piano o del progetto di cui trattasi che possano, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, pregiudicare gli obiettivi di conservazione di tale sito (v., in particolare, sentenze del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
, e del 26 aprile 2017, Commissione/Germania,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, punto
).
La valutazione effettuata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat» non può, dunque, comportare lacune e deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi, atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti sul sito protetto in questione (v., in particolare, sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
La seconda fase, prevista all’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva «habitat», che interviene una volta effettuata detta opportuna valutazione, subordina l’autorizzazione di un tale piano o progetto alla condizione che lo stesso non pregiudichi l’integrità del sito interessato, fatte salve le disposizioni del paragrafo 4 del medesimo articolo (sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
Il fatto di non pregiudicare l’integrità di un sito nella sua qualità di habitat naturale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva «habitat», presuppone di preservarlo in uno stato di conservazione soddisfacente, il che implica il mantenimento sostenibile delle caratteristiche costitutive del sito interessato, connesse alla presenza di un tipo di habitat naturale il cui obiettivo di preservazione ha giustificato la designazione di tale sito nell’elenco dei SIC, ai sensi di tale direttiva (v., in particolare, sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
L’autorizzazione di un piano o di un progetto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», può, quindi, essere concessa solo a condizione che le autorità competenti abbiano acquisito la certezza che esso è privo di effetti pregiudizievoli duraturi per l’integrità del sito interessato. Ciò avviene quando non sussiste alcun dubbio ragionevole da un punto di vista scientifico quanto all’assenza di tali effetti (v., in tal senso, in particolare, sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e dell’8 novembre 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, punto
).
Tale disposizione integra quindi il principio di precauzione e consente di prevenire efficacemente i pregiudizi all’integrità dei siti protetti dovuti ai piani o ai progetti previsti. Un criterio di autorizzazione meno rigoroso non può garantire in modo altrettanto efficace la realizzazione dell’obiettivo di protezione dei siti cui è volta detta disposizione (sentenze dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
, e del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
Le autorità nazionali competenti non possono, pertanto, autorizzare interventi che rischino di compromettere stabilmente le caratteristiche ecologiche dei siti che ospitano tipi di habitat naturali di interesse comunitario o prioritari. Ciò avverrebbe, in particolare, qualora un intervento rischi di condurre alla scomparsa o alla distruzione parziale e irreparabile di un simile tipo di habitat naturale presente nel sito interessato (v., in tal senso, in particolare, sentenze del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
, e dell’11 aprile 2013, Sweetman e a.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punto
).
Secondo una giurisprudenza costante, è al momento in cui viene adottata la decisione che autorizza la realizzazione del progetto che non deve sussistere alcun ragionevole dubbio dal punto di vista scientifico circa l’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato (v., in particolare, sentenze del 26 ottobre 2006, Commissione/Portogallo,
C‑239/04
,
EU:C:2006:665
, punto
, e del 26 aprile 2017, Commissione/Germania,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, punto
).
È alla luce di tali principi che occorre accertare se, come sostiene la Commissione con la sua prima censura, la Repubblica di Polonia abbia violato, con l’adozione dell’allegato del 2016 e della decisione n. 51, gli obblighi a essa incombenti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
2)

Sull’esistenza di un piano o di un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato
L’allegato del 2016 ha modificato il PGF del 2012 relativo al distretto forestale di Białowieża, ai fine di consentire, per il periodo 2012-2021, l’aumento, in tale distretto forestale, del volume di legname sfruttabile da 63471 m
a 188000 m
, attraverso la realizzazione di operazioni di gestione forestale attiva, quali la rimozione, mediante «tagli sanitari», di abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo, la rimozione di alberi moribondi e il rimboschimento. In applicazione della decisione n. 51, tali operazioni sono state attuate, non soltanto nel distretto forestale di Białowieża, ma anche nei distretti forestali di Browsk e di Hajnówka.
Ne risulta che l’allegato del 2016, avente quindi come unico scopo di aumentare il volume di legname sfruttabile attraverso la realizzazione delle operazioni di gestione forestale attiva in questione all’interno del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, non fissa in alcun modo gli obiettivi e le misure di conservazione relativi a tale sito, i quali figurano, in realtà, nel PZO del 2015, adottato poco tempo prima dalle autorità polacche.
Pertanto, l’allegato del 2016 e la decisione n. 51, consentendo un tale intervento nell’ambiente naturale destinato allo sfruttamento delle risorse della foresta, costituiscono un «piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione» del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat».
È irrilevante, a tale proposito, che il volume di legname sfruttabile previsto nell’allegato del 2016 sia inferiore a quello autorizzato dai piani di gestione forestale relativi ai periodi 1992-2001 e 2002-2011. L’esistenza di un piano o di un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito protetto dipende, infatti, essenzialmente dalla natura dell’intervento in questione e non dalla sua sola portata.
Inoltre, la Repubblica di Polonia erra nel sostenere che l’allegato del 2016 ha consentito di realizzare l’obiettivo di conservazione consistente nel limitare la propagazione del bostrico tipografo. Tale obiettivo, infatti, non figura affatto tra gli obiettivi di conservazione di cui al PZO del 2015, il quale, al contrario, prevede espressamente, all’allegato 3, che la rimozione degli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo debba essere considerata un potenziale pericolo per il mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat della civetta nana, della civetta capogrosso e del picchio tridattilo.
Ne consegue che la Repubblica di Polonia era tenuta, in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat», a effettuare un’opportuna valutazione dell’incidenza delle operazioni di gestione forestale attiva in questione se vi era la probabilità che tali operazioni avessero incidenze significative sull’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
3)

Sulla necessità e sull’esistenza di un’opportuna valutazione dell’incidenza sul sito interessato
Occorre constatare che, per loro stessa natura, le operazioni di gestione forestale attiva in questione, prevedendo l’attuazione di misure, quali la rimozione e l’abbattimento di alberi, in habitat protetti all’interno del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, possono, tenuto conto anche della loro portata e della loro intensità, compromettere gli obiettivi di conservazione di tale sito.
A tale riguardo, va, in particolare, rilevato che l’allegato del 2016 autorizza l’estrazione di un volume di legname di 188000 m
nel distretto forestale di Białowieża per il periodo 2012-2021, il che rappresenta un elevato livello di sfruttamento, quasi tre volte superiore a quello autorizzato dal PGF del 2012 per il medesimo periodo.
Ne risulta che sussisteva la probabilità che le operazioni di gestione forestale attiva in questione avessero incidenze significative sull’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Nel caso di specie, la Repubblica di Polonia non contesta peraltro il fatto che essa fosse tenuta a effettuare una valutazione dell’incidenza di tali operazioni su detto sito, a norma dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat». Essa sostiene, al contrario, di essersi pienamente conformata a tale disposizione, avendo proceduto alla valutazione dell’incidenza del 2015.
È senz’altro pacifico che, a seguito di una prima valutazione che ha stabilito che il progetto iniziale di allegato al PGF del 2012 relativo al distretto forestale di Białowieża, che autorizzava un volume di sfruttamento di legname di 317894 m
, poteva comportare effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, le autorità polacche hanno ridotto tale volume, nell’allegato del 2016, a 188000 m
.
Tuttavia, resta il fatto che la valutazione dell’incidenza del 2015 contiene diverse lacune sostanziali.
In primo luogo, occorre constatare che tale valutazione verte unicamente sull’allegato del 2016 e non sulla decisione n. 51, pur avendo quest’ultima esteso l’attuazione delle operazioni di gestione forestale attiva previste nel suddetto allegato nel solo distretto forestale di Białowieża ai distretti forestali di Browsk e di Hajnówka e, pertanto, al sito Natura 2000 Puszcza Białowieska nel suo complesso, con la sola eccezione del parco nazionale.
Ne deriva che l’incidenza di tali operazioni in questi due ultimi distretti forestali non è stata oggetto di nessuna valutazione da parte delle autorità polacche. Orbene, conformemente alla giurisprudenza richiamata al punto 113 della presente sentenza, la valutazione dell’incidenza di un piano o di un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato deve tener conto degli effetti cumulativi che derivano dalla combinazione di tale piano o progetto con altri piani o progetti alla luce degli obiettivi di conservazione di tale sito.
In secondo luogo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 162 delle sue conclusioni, dagli stessi termini del punto 4.2 della valutazione dell’incidenza del 2015, secondo il quale «[le] disposizioni relative alle incidenze sul sito Natura 2000 [Puszcza Białowieska] figuranti nella “valutazione dell’incidenza sull’ambiente” per gli anni 2012-2021 non devono, in linea di principio, essere aggiornate», risulta che essa è stata effettuata sulla base dei dati utilizzati al fine di valutare le incidenze del PGF del 2012 su tale sito, e non sulla base di dati aggiornati.
Orbene, una valutazione non può essere considerata «opportuna», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat», allorché mancano dati aggiornati riguardanti gli habitat e le specie protette (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punto
).
Ciò vale a maggior ragione nella presente causa in quanto le operazioni di gestione forestale attiva in questione sono dirette proprio a tener conto di un elemento nuovo che sarebbe sorto nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska dopo l’adozione del PGF del 2012, vale a dire, secondo i termini del punto 2.8 della valutazione dell’incidenza del 2015, «un degrado maggiore dei popolamenti forestali causato dalla crescente propagazione del bostrico tipografo», i cui primi sintomi sarebbero apparsi, secondo tale documento, sin dal 2011 e il cui apice sarebbe stato raggiunto nel 2015.
Inoltre, conformemente alla giurisprudenza richiamata ai punti 113, 114 e 120 della presente sentenza, è sulla base di rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi che non doveva sussistere, al momento dell’adozione dell’allegato del 2016 che autorizza la realizzazione delle operazioni di gestione forestale attiva in questione, alcun ragionevole dubbio da un punto di vista scientifico, tenuto conto delle migliori conoscenze in materia, per quanto riguarda l’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità di detto sito.
In terzo luogo, occorre rilevare che la valutazione dell’incidenza del 2015 non si riferisce agli obiettivi di conservazione degli habitat e delle specie protette nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska che erano stati oggetto del PZO del 2015, così come essa non definisce l’integrità di tale sito o non esamina con cura le ragioni per le quali le operazioni di gestione forestale attiva in questione non possano pregiudicarla.
In particolare, tale valutazione, che si concentra essenzialmente sui popolamenti colonizzati dal bostrico tipografo, ossia, principalmente, gli abeti rossi, non esamina in maniera sistematica e particolareggiata i rischi che l’attuazione di tali operazioni comporta per ciascuno degli habitat e delle specie protetti all’interno del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Per quanto riguarda gli habitat 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), infatti, detta valutazione, dopo aver rilevato che tali habitat saranno oggetto di «diradamenti» nei popolamenti che comprendono l’abete rosso, conclude, senza ulteriore analisi, al punto 4.2.1, che tali diradamenti «non pregiudicheranno lo stato di conservazione dell’habitat», limitandosi, al riguardo, a indicare che la portata dei tagli «dovrebbe derivare dal rischio reale di estensione della propagazione», senza tuttavia fornire alcun dato concreto in merito all’evoluzione probabile di tale propagazione.
Parimenti, la valutazione dell’incidenza del 2015 ravvisa, al punto 4.2.3, l’esistenza «di incidenze trascurabili» per il
Phryganophilus ruficollis
, il
Pytho kolwensis
, il falco pecchiaiolo, il picchio dorsobianco, il pigliamosche pettirosso, la balia dal collare e la colombella, limitandosi a indicare che si tratta di specie «che, per la maggior parte, sono direttamente connesse alle zone forestali e sulle quali le operazioni programmate non avranno alcuna incidenza rilevante». Inoltre, sebbene tale valutazione rilevi, allo stesso punto 4.2.3, per quanto riguarda il
Boros schneideri
, il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, l’
Osmoderma eremita
, il
Rhysodes sulcatus
, la civetta nana e il picchio tridattilo, che «un’incidenza sul loro habitat non può essere esclusa in casi isolati», essa si limita però a constatare, per escludere la sussistenza di un’incidenza significativa, il mantenimento di «una parte dei popolamenti con gli alberi moribondi», senza tuttavia specificare la loro quantità né il luogo in cui essi debbano essere conservati.
Ne risulta che la valutazione dell’incidenza del 2015 non poteva essere idonea a dissipare qualsiasi dubbio scientifico quanto agli effetti pregiudizievoli dell’allegato del 2016 sul sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Tale constatazione è avvalorata dall’adozione, lo stesso giorno dell’approvazione di tale allegato, del programma di risanamento e, sei giorni più tardi, della decisione n. 52.
Come emerge dalla motivazione di tale programma e dalle disposizioni di tale decisione, infatti, tali misure erano intese proprio a valutare le incidenze delle operazioni di gestione forestale attiva previste nel suddetto allegato sul sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, attraverso la creazione, nei distretti forestali di Białowieża e di Browsk, di zone di riferimento, in seno alle quali nessuna di tali operazioni doveva essere attuata.
Secondo le spiegazioni fornite, a sua volta, dalla Repubblica di Polonia, tali zone dovevano, in particolare, consentire di valutare, su una superficie di circa 17000 ettari, l’evoluzione delle caratteristiche di tale sito al di fuori di qualsiasi intervento umano, al fine di confrontare tale evoluzione con quella risultante dalle operazioni di gestione forestale attiva previste nell’allegato del 2016, le quali sarebbero state quindi attuate sul resto della superficie dei tre distretti forestali di cui trattasi, che rappresentano circa 34000 ettari.
Tuttavia, un’opportuna valutazione dell’incidenza sul sito interessato del piano o del progetto deve precedere l’approvazione dello stesso (v., in particolare, sentenza del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punto
). Essa non può dunque essere concomitante o posteriore a esso (v., per analogia, sentenze del 20 settembre 2007, Commissione/Italia,
C‑304/05
,
EU:C:2007:532
, punto
, e del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
).
Inoltre, è pacifico che, al momento dell’adozione dell’allegato del 2016, le autorità polacche non disponevano dei risultati completi dell’inventario relativo alla biodiversità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, cui esse hanno ritenuto necessario dover procedere dall’aprile 2016, al fine di individuare i luoghi di ripartizione delle specie protette presenti su tale sito.
Ne consegue che tali autorità erano quindi a loro volta consapevoli dell’insufficienza dei dati disponibili al momento dell’adozione di tale allegato relativamente all’incidenza delle operazioni di gestione forestale attiva in questione su tali specie.
Ciò considerato, occorre concludere che le autorità polacche, non disponendo di tutti i dati rilevanti per valutare l’incidenza delle operazioni di gestione forestale attiva in questione sull’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, non hanno proceduto, prima dell’adozione dell’allegato del 2016 e della decisione n. 51, a un’opportuna valutazione di tale incidenza e hanno, pertanto, disatteso il loro obbligo derivante dall’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat».
4)

Sul pregiudizio all’integrità del sito interessato
La Commissione sostiene, inoltre, che le autorità polacche hanno approvato le operazioni di gestione forestale attiva in questione nonostante che esse possano pregiudicare l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
A tale riguardo, occorre ricordare che, come indicato al punto 16 della presente sentenza, il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska è stato classificato, su richiesta della Repubblica di Polonia, come SIC, in applicazione della direttiva «habitat», e costituisce altresì una ZPS, designata in conformità alla direttiva «uccelli».
Orbene, il regime di tutela che tali direttive prevedono per i siti appartenenti alla rete Natura 2000, sebbene non vieti, come sostiene la Repubblica di Polonia, qualsivoglia attività umana all’interno di tali siti, subordina tuttavia l’autorizzazione di dette attività al rispetto degli obblighi da esse previsti (v., in tal senso, sentenza del 21 luglio 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini e Eolica di Altamura,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, punto
).
Di conseguenza, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 134 delle sue conclusioni, gli argomenti di tale Stato membro, vertenti sul fatto che la foresta di Białowieża non potrebbe essere considerata una foresta «naturale» o «primaria», giacché essa è oggetto, da sempre, di uno sfruttamento umano attivo che ne ha determinato le caratteristiche, sono del tutto irrilevanti, in quanto le direttive «habitat» e «uccelli» disciplinano, indipendentemente dalla qualificazione di tale foresta, la gestione forestale di quest’ultima.
Pertanto, conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva «habitat», applicabile, in forza dell’articolo 7 di tale direttiva, alle ZPS, la Repubblica di Polonia poteva autorizzare le operazioni di gestione forestale attiva in questione alla sola condizione che esse non comportassero effetti pregiudizievoli per il mantenimento sostenibile delle caratteristiche costitutive del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska che sono legate alla presenza dei tipi di habitat il cui obiettivo di preservazione ha giustificato la designazione di tale sito nell’elenco delle SIC.
Nella fattispecie, è pacifico che l’obiettivo di conservazione che ha portato alla designazione del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska come SIC e ZPS corrisponde al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente, in base alle caratteristiche costitutive di tale sito, degli habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali), 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), degli habitat di coleotteri saproxilici, quali il
Boros schneideri
, il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
, il
Pytho kolwensis
, il
Rhysodes sulcatus
, nonché degli habitat di uccelli, quali il falco pecchiaiolo, la civetta nana, la civetta capogrosso, il picchio dorsobianco, il picchio tridattilo, il pigliamosche pettirosso, la balia dal collare e la colombella.
Al fine di accertare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva «habitat», la Commissione, tenuto conto del principio di precauzione, il quale, come indicato al punto 118 della presente sentenza, è integrato a tale disposizione, non è tenuta a provare un nesso di causa ed effetto tra le operazioni di gestione forestale attiva in questione e il pregiudizio all’integrità di tali habitat e specie, ma è sufficiente che essa dimostri l’esistenza di una probabilità o di un rischio che tali operazioni provochino un tale pregiudizio (v., in tal senso, sentenza del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre, pertanto, verificare se, come adduce la Commissione a sostegno della sua prima censura, le operazioni di gestione forestale attiva in questione possano comportare effetti pregiudizievoli per i suddetti habitat e specie protetti sul sito Natura 2000 Puszcza Białowieska e, di conseguenza, pregiudicare l’integrità di tale sito.
A tale riguardo, occorre, anzitutto, constatare che, sebbene tali operazioni siano dirette, «in primo luogo», secondo i termini dell’allegato del 2016, a procedere all’abbattimento degli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo, né tale allegato né la decisione n. 51 contengono tuttavia restrizioni relativamente all’età degli alberi o ai popolamenti forestali interessati da dette operazioni, in particolare a seconda dell’habitat nel quale essi si trovano. Al contrario, la decisione n. 51 prevede espressamente l’abbattimento degli alberi colonizzati dal bostrico tipografo «in tutte le classi di età di popolamenti forestali» e precisa che si deroga, per i tagli, «alle restrizioni relative all’età degli alberi e alla funzione dei popolamenti forestali». Ne consegue che l’allegato del 2016 e la decisione n. 51 autorizzano l’abbattimento di abeti rossi centenari in qualsiasi tipo di popolamento, compresi gli habitat protetti.
Risulta inoltre che sia l’allegato del 2016 sia la decisione n. 51 consentono l’abbattimento di alberi per motivi di «sicurezza pubblica», senza precisazione alcuna circa le condizioni concrete alla base di un abbattimento per tali motivi.
Infine, l’allegato del 2016 e la decisione n. 51 autorizzano la rimozione di qualsiasi tipo di «albero», includendo quindi non solo gli abeti rossi, ma anche i pini, i carpini, le querce, gli ontani, i frassini, i salici e i pioppi, quando sono «morti, «secchi» o «moribondi», senza prevedere neppure alcuna restrizione quanto ai popolamenti interessati.
Risulta dunque che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Polonia, le operazioni di gestione forestale attiva in questione non consistono esclusivamente in «tagli sanitari» volti a eliminare i soli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo e consentono l’abbattimento e i tagli anteriori all’abbattimento nei popolamenti di una specie composti per almeno il 10% da esemplari centenari e ultracentenari.
Orbene, conformemente alla giurisprudenza richiamata al punto 119 della presente sentenza, operazioni di gestione forestale attiva, come quelle di cui trattasi, consistenti nella rimozione e nell’abbattimento di un numero consistente di alberi nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, rischiano, per loro stessa natura, di compromettere stabilmente le caratteristiche ecologiche di tale sito, giacché comportano inevitabilmente la scomparsa o la distruzione parziale e irreparabile degli habitat e delle specie protette presenti su detto sito.
Occorre pertanto constatare che le operazioni di gestione forestale attiva in questione costituiscono proprio la concretizzazione dei potenziali pericoli individuati dalle autorità polacche all’allegato 3 del PZO del 2015 per tali habitat e specie.
Anzitutto, infatti, «l’abbattimento di alberi nei popolamenti ultracentenari» è descritto come un potenziale pericolo nel PZO del 2015 per gli habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi) nonché per il falco pecchiaiolo che vive in tali habitat, mentre i «tagli forestali» e il «rinnovamento delle foreste e delle foreste miste attraverso operazioni di gestione forestale» sono, in aggiunta, menzionati come pericoli gravanti sul
Boros schneideri
.
Inoltre, «la rimozione dei pini e degli abeti rossi infestati da scolitidi di oltre 100 anni», ossia colonizzati dal bostrico tipografo, è descritta come un potenziale pericolo per la civetta nana, la civetta capogrosso e il picchio tridattilo.
Infine, «la rimozione degli alberi morti o moribondi» è considerata un potenziale pericolo per gli habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), nonché per la civetta nana, la civetta capogrosso, il picchio dorsobianco, il picchio tridattilo e il
Cucujus cinnaberinus
, mentre «la rimozione di alberi moribondi» è descritta come un potenziale pericolo per il
Boros schneideri
, il bupreste splendente, il
Phryganophilus ruficollis
, il
Pytho kolwensis
e il
Rhysodes sulcatus
.
A tale proposito, occorre precisare che, poiché le operazioni di gestione forestale attiva in questione corrispondono proprio ai potenziali pericoli individuati dalle autorità polacche all’allegato 3 del PZO del 2015 per tali habitat e specie, è irrilevante ai fini della valutazione del pregiudizio all’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Polonia, che l’allegato del 2016 non contenga alcuna disposizione che preveda espressamente di uccidere deliberatamente, di catturare o di disturbare gli animali.
Nessuno degli altri argomenti avanzati dalla Repubblica di Polonia è tale da mettere in discussione tali constatazioni.
In primo luogo, per quanto riguarda la necessità di contrastare la propagazione del bostrico tipografo, non si può certamente escludere, tenuto conto del principio di precauzione, che è uno dei fondamenti della politica di tutela di elevato livello perseguita dall’Unione in materia ambientale, conformemente all’articolo 191, paragrafo 2, primo comma, TFUE, e alla luce del quale deve essere interpretata la normativa dell’Unione sulla protezione dell’ambiente, che uno Stato membro possa, nel rigoroso rispetto del principio di proporzionalità, essere autorizzato ad attuare operazioni di gestione forestale attiva all’interno di un sito Natura 2000 tutelato in forza delle direttive «habitat» e «uccelli», al fine di contenere la propagazione di un organismo nocivo in grado di pregiudicare l’integrità di tale sito.
Tuttavia, nella fattispecie, gli argomenti sviluppati dalla Repubblica di Polonia su tale punto non consentono di ritenere che le operazioni di gestione forestale attiva in questione possano essere giustificate dalla necessità di contenere la propagazione di un simile organismo nocivo.
Sotto un primo profilo, infatti, come si evince già dai punti 126 e 167 della presente sentenza, il bostrico tipografo, quantunque i primi sintomi della sua propagazione siano stati osservati, secondo tale Stato membro, nel corso del 2011, non è stato in alcun modo identificato dal PZO del 2015 come un potenziale pericolo per l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, ma è stata, al contrario, la rimozione degli abeti rossi e dei pini centenari colonizzati dal bostrico tipografo a essere descritta in tale piano come un potenziale pericolo. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica di Polonia in udienza, il PZO del 2015 non prevede peraltro la possibilità di effettuare «tagli sanitari» aventi ad oggetto specificamente gli alberi colonizzati dal bostrico tipografo.
Sotto un secondo profilo, alla luce delle informazioni di cui dispone la Corte nella presente causa, non è possibile rinvenire alcun nesso, contrariamente a quanto afferma la Repubblica di Polonia, tra il volume di legname sfruttabile e la propagazione del bostrico tipografo.
Se è pur vero, infatti, che il PGF del 2012, in seguito all’intervento della Commissione, ha ridotto a 63471 m
il volume di legname sfruttabile nel distretto forestale di Białowieża per il periodo 2012-2021, è tuttavia pacifico che, ancor prima della fine del 2015, ossia dopo meno di quattro anni, tale tetto, come già indicato al punto 24 della presente sentenza, era già stato esaurito dalle autorità polacche.
La cubatura di legname prelevato da tale distretto, come osservato anche dall’avvocato generale al paragrafo 160 delle sue conclusioni, in realtà, risulta quindi essere rimasta la stessa di quella rilevata nei periodi precedenti, nel corso dei quali i piani di gestione forestale applicabili avevano fissato il volume di legname sfruttabile nel distretto forestale di Białowieża, rispettivamente, a 308000 m
per il periodo 1992-2001 e a 302000 m
per il periodo 2002-2011. Pertanto, non si può validamente sostenere che la propagazione del bostrico tipografo sarebbe dovuta alla riduzione dei volumi di legname sfruttato fra il 2012 e il 2015.
Sotto un terzo profilo, come illustrato già ai punti da 160 a 163 della presente sentenza, le operazioni di gestione forestale attiva in questione non sono in alcun modo rivolte ai soli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo, in quanto tali operazioni, da un lato, riguardano anche gli abeti rossi morti, anche laddove non siano colonizzati dal bostrico tipografo, e, dall’altro, non escludono la rimozione di altri tipi di alberi, quali i carpini, le querce, gli ontani, i frassini, i salici e i pioppi. Orbene, come confermato dalla Repubblica di Polonia in udienza in risposta a una domanda della Corte su tale punto, il bostrico tipografo colonizza unicamente le aghifoglie, essenzialmente gli abeti rossi, ma non le latifoglie.
Inoltre, se è vero che, come sottolineato a sua volta dalla Repubblica di Polonia in udienza, si deve trovare un certo equilibrio, per contrastare la propagazione del bostrico tipografo, tra le misure di gestione forestale attiva e le misure di gestione forestale passiva, al fine di realizzare gli obiettivi di conservazione previsti dalle direttive «habitat» e «uccelli», è tuttavia necessario constatare che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 158 delle sue conclusioni, tale contemperamento non si riscontra in alcun modo nelle prescrizioni della decisione n. 51, le quali consentono l’abbattimento di abeti rossi nonché la rimozione di alberi morti e moribondi, con la sola restrizione del tetto risultante dal volume massimo di legname sfruttabile autorizzato nei tre distretti forestali di cui trattasi.
Sotto un quarto profilo, dagli elementi forniti alla Corte nonché dalle discussioni svoltesi all’udienza risulta che alla data dell’adozione dell’allegato del 2016 esisteva ancora una diatriba scientifica sui metodi più appropriati per contenere la propagazione del bostrico tipografo. Come emerge dal programma di risanamento, tale diatriba riguardava, in particolare, la stessa opportunità di contrastare tale propagazione, la quale fa parte, secondo alcuni pareri scientifici, di un ciclo naturale corrispondente a tendenze periodiche proprie delle caratteristiche del sito il cui obiettivo di preservazione ha giustificato la sua designazione nell’elenco dei SIC e come ZPS. Di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza richiamata al punto 117 della presente sentenza, le autorità polacche non potevano adottare l’allegato del 2016, stante l’incertezza scientifica in merito all’assenza di effetti pregiudizievoli duraturi delle operazioni di gestione forestale attiva in questione per l’integrità del sito interessato.
Infine, sotto un quinto profilo, la Repubblica di Polonia non può, senza contraddirsi, cercare di fondare un argomento sulle misure adottate da altri Stati membri, come la Repubblica d’Austria, per contrastare la propagazione del bostrico tipografo, giacché, secondo le sue stesse dichiarazioni, ribadite in udienza, la foresta di Białowieża è talmente particolare e unica che gli studi scientifici riguardanti altri ecosistemi non possono essere estesi alla stessa.
Per quanto riguarda, invece, lo stesso ecosistema, è opportuno osservare che, in udienza, la Commissione ha rilevato, senza contestazione da parte della Repubblica di Polonia, che, nella parte bielorussa della foresta di Białowieża, adiacente al sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, la quale copre circa 82000 ettari, le autorità nazionali competenti non hanno ritenuto necessario procedere a «tagli sanitari» per contenere la propagazione del bostrico tipografo.
In secondo luogo, per quanto concerne la creazione di zone di riferimento da parte della decisione n. 52, occorre rilevare che la stessa Repubblica di Polonia riconosce che tali zone non sono volte ad attenuare gli effetti delle operazioni di gestione forestale attiva in questione nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, poiché l’unico scopo delle suddetta zone, come già indicato al punto 146 della presente sentenza, è quello di valutare l’evoluzione delle caratteristiche di tale sito al di fuori di qualsiasi intervento umano.
Occorre dunque constatare che le zone di riferimento previste dalla decisione n. 52, atteso che si limitano a preservare la situazione precedente all’attuazione dell’allegato del 2016 in talune parti dei distretti forestali di Białowieża e di Browsk, non limitano in alcun modo gli effetti pregiudizievoli derivanti dalle operazioni di gestione forestale attiva in questione sulla parte restante del territorio di tali distretti forestali. Al contrario, come correttamente sostiene la Commissione, in mancanza di incidenza sul volume massimo totale di estrazione di legname autorizzato, la creazione delle suddette zone, le quali, è pacifico, riguardano una superficie di 17000 ettari, che rappresentano circa la metà della superficie dei due distretti forestali in questione, può aggravare tali effetti, in quanto ne risulterà necessariamente un’intensificazione dell’abbattimento nelle parti non escluse di tali distretti forestali.
Quanto all’affermazione secondo la quale le operazioni di gestione forestale attiva in questione sarebbero escluse anche nelle riserve naturali nonché nelle zone umide e paludose, occorre osservare che, sebbene possa derivarne senz’altro un’esclusione delle operazioni di gestione forestale attiva in questione, come sostiene la Repubblica di Polonia, negli habitat 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), non è stato tuttavia sostenuto né è, a fortiori, dimostrato che tale esclusione riguarderebbe l’intera superficie di tali habitat. Inoltre, dette esclusioni, benché menzionate dal direttore regionale per la tutela dell’ambiente di Białystok nel parere dallo stesso emesso, il 12 febbraio 2016, in merito all’allegato del 2016, non figurano né in tale allegato né nella decisione n. 51 o nella decisione n. 52.
In terzo luogo, per quanto riguarda l’incidenza delle operazioni di gestione forestale attiva in questione sui coleotteri saproxilici, sebbene la Repubblica di Polonia sostenga che non si procederà alla rimozione «dei pini morti in piedi ed esposti al sole» che costituiscono l’habitat del bupreste splendente, essa non adduce tuttavia alcun elemento di prova a sostegno di tale affermazione, la quale è, d’altronde, contraddetta dalle disposizioni dell’allegato del 2016 e della decisione n. 51, le quali prevedono espressamente la rimozione degli alberi morti o moribondi, senza includere la restrizione invocata da tale Stato membro.
Occorre inoltre rilevare che le presunte minacce gravanti sul
Boros schneideri
, sul
Cucujus cinnaberinus
, sul
Phryganophilus ruficollis
, sul
Pytho kolwensis
e sul
Rhysodes sulcatus
, invocate dalla Repubblica di Polonia e menzionate al punto 101 della presente sentenza, non corrispondono a quelle individuate dalle autorità polacche nel PZO del 2015. Da quest’ultimo documento emerge, invece, che la rimozione di abeti rossi e di pini moribondi configura una simile minaccia.
In quarto luogo, è irrilevante che le popolazioni di alcuni coleotteri saproxilici, come il
Boros schneideri
, o di uccelli, quali la civetta nana o il picchio tridattilo, siano più consistenti nel distretto forestale di Białowieża che nel parco nazionale, nel quale nessuna operazione di gestione forestale attiva può aver luogo. Anche a ritenerla appurata, infatti, una simile circostanza non è in alcun modo in grado di mettere in discussione il fatto che, per i motivi esposti ai punti da 164 a 168 della presente sentenza, tali operazioni pregiudicano l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Infine, in quinto luogo, nei limiti in cui la Repubblica di Polonia, giustificando talune delle operazioni di gestione forestale attiva in questione sulla base di motivi riguardanti la sicurezza pubblica o la necessità di sfruttare, per ragioni economiche e/o sociali, le risorse della foresta, intenda avvalersi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», occorre ricordare che poiché, certamente, lo scopo principale di tale direttiva è di promuovere il mantenimento della biodiversità, tenendo conto al tempo stesso delle esigenze economiche, sociali, culturali e regionali, la conservazione di tale biodiversità può, in alcuni casi, richiedere, nel rispetto di tale disposizione, il mantenimento, o persino la promozione, di attività umane (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, punto
).
Tuttavia, occorre sottolineare che, in quanto disposizione derogatoria rispetto al criterio di autorizzazione previsto all’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva «habitat», l’articolo 6, paragrafo 4, della medesima dev’essere interpretato restrittivamente e può trovare applicazione solo dopo che gli effetti di un piano o di un progetto siano stati esaminati conformemente alle disposizioni di detto paragrafo 3 (v., in particolare, sentenza del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In forza dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», infatti, nel caso in cui, nonostante conclusioni negative della valutazione effettuata in conformità all’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, di tale direttiva, un piano o un progetto debba tuttavia essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e in mancanza di soluzioni alternative, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata (v., in particolare, sentenza del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
Ciò premesso, la conoscenza delle incidenze di un piano o di un progetto, con riferimento agli obiettivi di conservazione relativi al sito in questione, costituisce un presupposto imprescindibile ai fini dell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 4, di detta direttiva, dato che, in assenza di tali elementi, non può essere valutato alcun requisito di applicazione di tale disposizione di deroga. L’esame di eventuali motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e quello dell’esistenza di alternative meno dannose richiedono, infatti, un giudizio di bilanciamento con i danni che il piano o il progetto in questione cagiona a detto sito. Inoltre, il pregiudizio del sito dev’essere identificato con precisione, al fine di stabilire il tipo delle eventuali misure compensative (v., in particolare, sentenze del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punto
, e del 14 gennaio 2016, Grüne Liga Sachsen e a.,
C‑399/14
,
EU:C:2016:10
, punto
).
Nel caso di specie, tuttavia, in mancanza di opportuna valutazione dell’incidenza delle operazioni di gestione forestale attiva in questione sull’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat», e in mancanza di qualsivoglia esame circa la possibilità di ricorrere a soluzioni alternative all’attuazione di tali operazioni, la Repubblica di Polonia non può invocare le disposizioni derogatorie dell’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva, tanto più che essa non ha, peraltro, contemplato nessuna misura compensativa.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la prima censura, vertente sulla violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», è fondata.
2.

Sulla seconda censura, vertente sulla violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» nonché dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli»
a)

Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che, avendo attuato le operazioni di gestione forestale attiva in questione, la Repubblica di Polonia sia venuta meno agli obblighi a essa incombenti in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli».
Il solo fatto di inserire nel PZO del 2015 misure di conservazione per il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, senza la reale possibilità di attuarle, non sarebbe sufficiente per conformarsi all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat», il quale impone l’obbligo di stabilire le misure di conservazione necessarie per gli habitat naturali di cui all’allegato I di tale direttiva e per le specie di animali di cui all’allegato II della medesima. Il termine «stabilire», infatti, richiederebbe che tali misure possano essere effettivamente attuate. Tale interpretazione si applicherebbe anche all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli».
Orbene, l’attuazione di operazioni di gestione forestale attiva, quali l’abbattimento, i «tagli sanitari» e il rimboschimento, in habitat il cui mantenimento dello stato di conservazione esclude categoricamente simili attività, che configurano, per loro stessa natura, una minaccia per il mantenimento del suddetto stato di conservazione, sarebbe manifestamente contraria alle misure di conservazione previste all’allegato 5 del PZO del 2015, consistenti nell’escludere dalle operazioni di gestione forestale «tutti i popolamenti di una specie composti da almeno il 10% di esemplari centenari e ultracentenari», nel «conservare gli alberi morti» nonché nel «mantenere tutti gli abeti rossi ultracentenari morti sino alla loro completa mineralizzazione». Al riguardo, i luoghi in cui sono pianificate le operazioni di gestione forestale attiva in questione coinciderebbero con siti di popolamenti centenari e con habitat di coleotteri saproxilici, principalmente il
Boros schneideri
e il
Cucujus cinnaberinus
.
Inoltre, tali operazioni sarebbero a tutti gli effetti identiche alle minacce individuate all’allegato 3 del PZO del 2015 per gli habitat naturali e gli habitat di specie di uccelli e di coleotteri saproxilici. Posto che occorre prevenire tali minacce attuando misure di conservazione, qualsiasi misura che concretizzi dette minacce metterebbe in discussione tali misure di conservazione, o addirittura vanificherebbe l’effetto utile delle stesse.
L’attuazione della decisione n. 51, che prevede la rimozione di alberi morti su tutto il territorio del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, aggraverebbe le minacce individuate dal PZO del 2015 e complicherebbe ulteriormente l’attuazione delle misure di conservazione ivi stabilite.
Per di più, le operazioni di gestione forestale attiva in questione potrebbero avere un effetto pregiudizievole sullo stato generale di conservazione di talune specie di coleotteri saproxilici, in particolare il bupreste splendente e il
Phryganophilus ruficollis
, in Polonia e in tutta l’Europa, atteso che il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska costituisce una delle loro ultime o più importanti aree di distribuzione all’interno dell’Unione.
Infine, poiché le direttive «habitat» e «uccelli» hanno come obiettivo di consentire il mantenimento o il ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat delle specie protette e non solo di prevenirne l’estinzione, qualsiasi argomento basato sul mantenimento della popolazione di una determinata specie al livello indicato nel formulario standard dei dati del 2007 per il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska (in prosieguo: il «FSD») dovrebbe essere respinto.
La Repubblica di Polonia sostiene che l’allegato del 2016 assicura l’effettiva attuazione delle misure di conservazione stabilite dal PZO del 2015, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva habitat. Detto allegato sarebbe dunque conforme a tale piano, in quanto assicura il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali o delle specie per i quali il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska è stato designato. Il solo fatto di aver stabilito misure di conservazione del PZO del 2015 non sarebbe stato sufficiente a tal fine.
Le misure di conservazione previste nel PZO del 2015 per l’habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali) consisterebbero, infatti, in particolare, nell’adattare la composizione del popolamento forestale in un modo che sia conforme all’habitat naturale all’interno dei popolamenti forestali dominati dai pioppi tremuli, dalle betulle, dai pini e, più raramente, dagli abeti rossi. Tali misure sarebbero riflesse nel PGF del 2012 sotto forma di lavori pianificati di pulizia, di diradamenti e di tagli. L’esecuzione di tali misure di conservazione richiederebbe quindi l’estrazione di legname.
Sarebbe, a tale riguardo, contrario sia alle direttive «habitat» e «uccelli» sia ai «fondamenti del sapere ecologico» e al buon senso respingere gli argomenti basati sul mantenimento della popolazione di una determinata specie al livello indicato nel FSD. Se il livello quantitativo di ciascuna specie protetta in un determinato sito Natura 2000 dovesse aumentare costantemente oltre tale livello, infatti, ne risulterebbe un’alterazione imprevedibile del sistema ecologico nel territorio di cui si tratta.
I cambiamenti quantitativi osservati all’interno di una parte delle popolazioni di specie protette nella foresta di Białowieża sarebbero il risultato di un maggiore accesso al nutrimento, connesso a una perturbazione di breve termine, vale a dire una propagazione su larga scala del bostrico tipografo. A più lungo termine, la naturale conseguenza di tale situazione sarebbe un brusco declino. Un controllo permanente e limitato nello spazio della propagazione del bostrico tipografo, vale a dire un mantenimento della sua portata territoriale e di una grande parte di abeti rossi nei popolamenti, potrebbe costituire un fattore di mantenimento di una situazione relativamente stabile, per quanto riguarda, ad esempio, le popolazioni di picchi. Nonostante gli effetti negativi potenziali su tali popolazioni causati dalle operazioni di gestione forestale attiva in questione, la dimensione delle suddette popolazioni si manterrebbe a un livello relativamente elevato, in conformità al PZO del 2015.
Le popolazioni di picchi dorsobianco e di picchi tradattili non presenterebbero alcun cambiamento quantitativo radicale ai confini del parco nazionale. La propagazione del bostrico tipografo in tale area, infatti, non sarebbe massiccia, per via del fatto che gli abeti rossi rappresentano una parte modesta all’interno dei popolamenti forestali di tale parco e data la diversa natura degli habitat forestali. Ne conseguirebbe che, negli habitat caratterizzati da parametri diversi, che condizionano la loro propensione a subire una propagazione massiccia del bostrico tipografo, l’equilibrio dinamico potrebbe essere mantenuto grazie a selezionate misure di gestione forestale.
L’allegato del 2016 e la decisione n. 51 non avrebbero un effetto pregiudizievole neppure sullo stato di conservazione di talune specie di coleotteri saproxilici. Il pericolo per le specie quali il bupreste splendente e il
Phryganophilus ruficollis
deriverebbe, infatti, principalmente dalla limitazione e dalla soppressione degli effetti degli incendi. Altre specie, quali il
Boros schneideri
e il
Cucujus cinnaberinus
, troverebbero nella foresta di Białowieża buone condizioni di sviluppo. Quanto al
Boros schneideri
, la minaccia a lungo termine deriverebbe dall’assenza di rinnovamento del pino nel parco nazionale di Białowieża.
b)

Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre ricordare che, in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat», per ciascuna zona speciale di conservazione, gli Stati membri devono stabilire le misure di conservazione necessarie che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I di tale direttiva e delle specie di cui all’allegato II della medesima presenti nel sito interessato. Conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, della stessa direttiva, qualsiasi SIC dev’essere designato dallo Stato membro interessato come una tale zona.
Inoltre, occorre rilevare che l’articolo 4 della direttiva «uccelli» prevede un regime specificamente mirato e rafforzato sia per le specie elencate nell’allegato I di tale direttiva sia per le specie migratrici non previste in tale allegato, che ritornano regolarmente, che trova giustificazione nel fatto che si tratta, rispettivamente, delle specie più minacciate e delle specie che costituiscono un patrimonio comune dell’Unione. Gli Stati membri hanno dunque l’obbligo di adottare le misure necessarie alla conservazione di dette specie (sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tali misure devono poter garantire, in particolare, la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli» nonché la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratrici non considerate in tale allegato che ritornano regolarmente. Esse non possono limitarsi a ovviare ai danni e alle perturbazioni esterne causati dall’uomo, ma devono anche comprendere, in funzione della situazione di fatto, misure positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito (sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, punti
e
).
Nel caso di specie, è pacifico che il PZO del 2015 si prefigge di stabilire, conformemente a tali disposizioni delle direttive «habitat» e «uccelli», le misure di conservazione necessarie al mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat e delle specie protette da tali direttive che sono presenti nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
In sostanza, tali misure, che figurano all’allegato 5 del PZO del 2015, consistono, da un lato, nell’escludere dalle operazioni di gestione forestale attiva «tutti i popolamenti di alberi» negli habitat 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), nonché «tutti i popolamenti di una specie composti da almeno il 10% di esemplari centenari e ultracentenari» nell’habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali) e negli habitat del falco pecchiaiolo, della civetta nana, della civetta capogrosso, del picchio dorsobianco, del picchio tridattilo, del pigliamosche pettirosso, della balia dal collare, del
Boros schneideri
, del bupreste splendente, del
Cucujus cinnaberinus
e dello scarabeo eremita, e, dall’altro, nel mantenere gli «alberi morti nei popolamenti forestali sfruttati», in particolare «tutti gli abeti rossi ultracentenari morti sino alla loro completa mineralizzazione», ai fini della conservazione degli habitat del
Phryganophilus ruficollis
, del
Pytho kolwensis
e del
Rhysodes sulcatus
.
Tali misure di conservazione mirano quindi a prevenire l’insorgere dei potenziali pericoli che minacciano tali habitat e specie, individuati all’allegato 3 del PZO del 2015, ossia, a seconda dei casi, come risulta dai punti da 166 a 168 della presente sentenza, l’attuazione di operazioni di gestione forestale attiva, la rimozione degli alberi morti e/o moribondi nonché la rimozione degli abeti rossi o dei pini di oltre 100 anni colonizzati dal bostrico tipografo.
Tuttavia, come sostiene giustamente la Commissione, e come ammette peraltro la Repubblica di Polonia, l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» e l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli», a pena di essere privati del loro effetto utile, richiedono non soltanto l’adozione delle misure di conservazione necessarie al mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat e delle specie protetti all’interno del sito interessato, ma anche, e soprattutto, la loro effettiva attuazione.
Tale interpretazione è, del resto, suffragata dall’articolo 1, paragrafo 1, lettera l), della direttiva «habitat», il quale definisce una zona speciale di conservazione come un SIC in cui sono «applicate» misure di conservazione, nonché dal considerando 8 della medesima direttiva, secondo il quale, in ciascuna zona designata, occorre «attuare» le misure necessarie in relazione agli obiettivi di conservazione previsti.
Orbene, nella fattispecie, dal punto 4.2.4 della valutazione dell’incidenza del 2015 risulta che «[p]oiché è trascorso troppo tempo dall’elaborazione del PZO [del 2015] ad oggi, una parte delle sue disposizioni riguardanti la valutazione dello stato di conservazione e le misure di conservazione previste in riferimento alle specie connesse all’abete rosso è divenuta obsoleta». Il PZO del 2015 non è stato quindi mai applicato dalle autorità polacche, ma, al contrario, come sostiene giustamente la Commissione, l’allegato del 2016 e la decisione n. 51, benché non modifichino formalmente il PZO del 2015, privano di effetto utile le misure di conservazione contenute in quest’ultimo.
L’allegato del 2016 e la decisione n. 51, infatti, poiché non contengono alcuna restrizione relativamente all’età degli alberi o ai popolamenti forestali interessati dalle operazioni di gestione forestale attiva in questione, autorizzano, nei tre distretti forestali del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, le misure la cui esclusione è prevista dal PZO del 2015 in quanto misura di conservazione.
L’allegato del 2016 e la decisione n. 51 consentono, infatti, da un lato, l’abbattimento e la rimozione di qualsiasi tipo di albero negli habitat 91D0 (torbiere boscose) e 91E0 (foreste alluvionali di ontani, frassini, salici e pioppi), nonché l’attuazione di tali operazioni di gestione forestale attiva nei popolamenti di una specie composti per almeno il 10% da esemplari centenari nell’habitat 9170 (querceti di rovere subcontinentali) e negli habitat del falco pecchiaiolo, della civetta nana, della civetta capogrosso, del picchio dorsobianco, del picchio tridattilo, del pigliamosche pettirosso, della balia dal collare, del
Boros schneideri
, del bupreste splendente, del
Cucujus cinnaberinus
e dello scarabeo eremita, e, dall’altro, la rimozione degli alberi morti nei popolamenti forestali sfruttati, i quali costituisco l’habitat del
Phryganophilus ruficollis
, del
Pytho kolwensis
e del
Rhysodes sulcatus
.
Ne risulta che l’attuazione delle operazioni di gestione forestale attiva in questione porta alla scomparsa di una parte del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Simili operazioni non possono costituire misure che assicurano la conservazione di tale sito, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» (v., per analogia, sentenza del 21 luglio 2016, Orleans e a.,
C‑387/15 e C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punto
).
Ciò considerato, gli argomenti avanzati dalla Repubblica di Polonia al fine di sostenere che le operazioni di gestione forestale attiva in questione non hanno effetti pregiudizievoli sulle specie di coleotteri saproxilici protette devono essere respinti. Del resto, le presunte minacce invocate da tale Stato membro per il mantenimento dello stato soddisfacente di tali specie non corrispondono a quelle individuate nel PZO del 2015. Pertanto, esse non possono essere considerate.
Quanto agli argomenti attinenti alla propagazione del bostrico tipografo, essi devono essere respinti per gli stessi motivi di cui ai punti da 173 a 181 della presente sentenza. In particolare, occorre ricordare, al riguardo, che il bostrico tipografo non è stato in alcun modo individuato dal PZO del 2015 come un potenziale pericolo per l’integrità del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, ma è stata, al contrario, la rimozione degli abeti rossi e dei pini centenari colonizzati dal bostrico tipografo a essere descritta da tale PZO come un tale potenziale pericolo.
Di conseguenza, la seconda censura, vertente sulla violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» nonché dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli», è fondata.
3.

Sulla terza censura, vertente sulla violazione dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat»
a)

Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che, avendo attuato le operazioni di gestione forestale attiva in questione, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi a essa incombenti in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat», in quanto tali operazioni non consentono di evitare il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo di coleotteri saproxilici che figurano nell’allegato IV, lettera a), di tale direttiva, vale a dire il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
.
L’articolo 12 della direttiva «habitat» imporrebbe agli Stati membri l’istituzione di un regime di rigorosa tutela che presupponga l’adozione di misure coerenti e coordinate di carattere preventivo idonee a consentire di evitare effettivamente il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo di tali specie.
Tutte le specie di coleotteri saproxilici interessate da tale rigorosa tutela necessiterebbero, nel corso del loro ciclo di vita, di alberi morti o moribondi, in piedi o a terra. Diversi studi scientifici confermerebbero che gli abeti rossi morti costituiscono un habitat importante del
Cucujus cinnaberinus
nonché un elemento essenziale del suo ciclo di vita. Dai due ai tre anni dopo il deperimento e in fasi successive di decomposizione, gli abeti rossi sarebbero attaccati dalle altre specie di coleotteri saproxilici, come il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
. L’intensificazione dei tagli di popolamenti di alberi, tra i quali essenzialmente degli abeti rossi, e la rimozione del legno secco o morto e di alberi moribondi colonizzati dal bostrico tipografo condurrebbe dunque inevitabilmente alla morte di esemplari di tali specie rientranti nell’ambito di una rigorosa tutela e alla distruzione dei loro siti di riproduzione e di riposo.
Poiché le suddette specie vivono nascoste nei ceppi e sotto la corteccia degli alberi, sarebbe impossibile adottare misure palliative efficaci, come l’abbattimento selettivo. La sola misura efficace idonea a prevenire il deterioramento dei loro siti di riproduzione o di riposo consisterebbe nell’astenersi dall’intervenire negli habitat nei quali tali specie sono presenti.
I divieti di cui all’articolo 12 della direttiva «habitat» sarebbero assoluti, indipendentemente dal numero e dalla presenza di esemplari delle specie rientranti dell’ambito della rigorosa conservazione. La presenza ampiamente diffusa del
Cucujus cinnaberinus
non potrebbe pertanto giustificare l’intensificazione di operazioni di gestione forestale tali da portare a una violazione di tali divieti. Inoltre, il
Phryganophilus ruficollis
sarebbe una specie molto rara per la quale in Polonia esistono solo quattro habitat conosciuti, al punto che la perdita di un solo habitat potrebbe avere un effetto pregiudizievole considerevole sul mantenimento del suo stato di conservazione in Europa. Per quanto riguarda il bupreste splendente, esso sarebbe presente in Polonia solo nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Infine, tale sito sarebbe il più importante habitat del
Pytho kolwensis
in tale Stato membro, tenendo presente peraltro che, nell’Unione, esso si trova solo in Finlandia e in Svezia.
La Repubblica di Polonia sostiene che tutte le specie di coleotteri saproxilici, quali il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, lo scarabeo eremita, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
, presenti nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, necessitano, nel corso del loro ciclo vitale, di alberi morti o moribondi e che è impossibile accertare la presenza dei loro stadi larvali senza compromettere tale habitat. Per assicurare uno stato adeguato di protezione, le autorità polacche avrebbero quindi adottato un sistema di conservazione a lungo termine della continuità dell’habitat di tali specie nella forma di una rete di isole di afforestamento nelle riserve e di zone di protezione intorno alle specie tutelate, negli habitat umidi, nelle zone di riferimento e nella parte permanente e naturale di alberi morti in tutti i popolamenti della foresta di Białowieża. L’efficacia di tale operazione sarebbe dimostrata dai risultati dell’inventario effettuato nel 2016 dall’Instytut Badawczy Leśnictwa (Istituto di studi forestali, Polonia).
Da tali risultati si ricaverebbe che il
Cucujus cinnaberinus
, per il quale l’abete rosso sarebbe un habitat di seconda scelta, è una specie comune in tutto il sito della foresta di Białowieża, per la quale gli alberi morti o moribondi non costituiscono un habitat essenziale. Con riferimento al
Boros schneideri
, questi stessi risultati proverebbero che si tratta di una specie che predilige il pino, per la quale gli abeti rossi morti o moribondi non sono un habitat essenziale e che, inoltre, è diffusa in tutta la foresta di Białowieża. La zona essenziale per il
Phryganophilus ruficollis
e per il
Rhysodes sulcatus
sarebbe il parco nazionale di Białowieża. Le ubicazioni del
Phryganophilus ruficollis
nel distretto di Białowieża si troverebbero, inoltre, nelle zone di riferimento. Peraltro, la causa essenziale della sua scomparsa sarebbe l’assenza di legno bruciato. Parimenti, la presenza del
Pytho kolwensis
non sarebbe stata segnalata al di fuori di tale parco nazionale. L’attività del bostrico tipografo potrebbe, per contro, avere un’incidenza negativa sulla continuità degli ambienti occupati da tale specie, vale a dire gli abeti rossi morti, vecchi, abbattuti, negli habitat umidi. Infine, per quanto riguarda il bupreste splendente, la principale causa della sua scomparsa in Europa sarebbe l’assenza di vecchi pini morti in seguito a incendi. A causa dell’assenza di rinnovamento del pino all’interno di detto parco nazionale, il futuro di tale specie potrebbe essere assicurato solo nelle foreste sfruttate, nelle quali il pino è stato rinnovato artificialmente.
Per tutte queste ragioni, le operazioni previste nell’allegato del 2016 non avrebbero incidenze negative significative sulla popolazione di tali specie. Il mantenimento di queste ultime andrebbe di pari passo con la continuità di taluni habitat derivante da perturbazioni, come gli incendi. Diversamente, l’habitat di dette specie potrebbe essere preservato solo tramite interventi di protezione attiva.
b)

Giudizio della Corte
L’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat» impone agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari atti ad istituire un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui all’allegato IV, lettera a), della medesima, nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale nonché di deterioramento o distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo.
Il rispetto di tale disposizione impone agli Stati membri non solo l’adozione di un quadro normativo completo, bensì anche l’attuazione di misure di tutela concrete e specifiche. Parimenti, il regime di rigorosa tutela presuppone l’adozione di misure coerenti e coordinate di carattere preventivo. Un tale regime di rigorosa tutela deve pertanto consentire di evitare effettivamente la cattura o l’uccisione deliberata nell’ambiente naturale nonché il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo delle specie animali di cui all’allegato IV, lettera a), della direttiva «habitat» (v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2011, Commissione/Francia,
C‑383/09
,
EU:C:2011:369
, punti da
a
).
Nel caso di specie, occorre ricordare che sia l’allegato del 2016 sia la decisione n. 51 prevedono l’abbattimento degli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo, senza restrizioni quanto alla loro età, il che include quindi gli alberi centenari, morti o moribondi.
Orbene, dal PZO del 2015 emerge chiaramente che gli abeti rossi morti o moribondi, eventualmente colonizzati dal bostrico tipografo, costituiscono, quantomeno, un habitat importante per i coleotteri saproxilici quali il bupreste splendente, il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
, i quali figurano all’allegato IV, lettera a), della direttiva «habitat». Come già constatato al punto 168 della presente sentenza, infatti, la rimozione di tale tipo di alberi è stata descritta da tale piano proprio come un potenziale pericolo per tali specie di coleotteri.
Gli argomenti addotti dalla Repubblica di Polonia per dimostrare che l’abete rosso non è l’habitat o non è, quantomeno, un habitat importante delle suddette specie non possono quindi essere accolti, in quanto essi contraddicono in maniera lampante gli stessi accertamenti effettuati dalle autorità polacche nel PZO del 2015 dalle stesse elaborato riguardanti il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Non si può neppure sostenere che talune di queste stesse specie non sarebbero presenti, se non in misura esigua, all’interno di tale sito, laddove esse sono espressamente inserite nel PZO del 2015 in quanto specie protette nei tre distretti forestali in questione. Quanto all’affermazione secondo la quale il
Phryganophilus ruficollis
sarebbe presente solo nelle zone di riferimento, è sufficiente constatare che essa non è in alcun modo dimostrata.
Ne risulta che l’allegato del 2016 e la decisione n. 51 sono tali da portare inevitabilmente all’uccisione e al deterioramento o alla distruzione dei siti di riproduzione e delle aree di riposo delle specie di coleotteri saproxilici menzionate al punto 233 della presente sentenza.
Non è decisivo, a tale proposito, che le suddette specie siano presenti in numero consistente nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Come emerge dal punto 231 della presente sentenza, infatti, l’articolo 12, paragrafo 1, lettera d), della direttiva «habitat» prevede un regime di rigorosa tutela dei siti di riproduzione e delle aree di riposo delle specie di cui all’allegato IV, lettera a), della direttiva «habitat», indipendentemente dal loro numero.
Di conseguenza, la terza censura, vertente sulla violazione dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat», è fondata.
4.

Sulla quarta censura, vertente sulla violazione dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli»
a)

Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che, avendo attuato le operazioni di gestione forestale attiva in questione, la Repubblica di Polonia non ha stabilito, in violazione dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli», un regime generale di conservazione che prevenga, in particolare, la distruzione deliberata dei nidi e la perturbazione, nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, della civetta nana, della civetta capogrosso, del picchio dorsobianco e del picchio tridattilo, specie che figurano nell’allegato I di tale direttiva.
L’articolo 5 della direttiva «uccelli» imporrebbe agli Stati membri, al pari dell’articolo 12 della direttiva «habitat», non soltanto di stabilire un quadro normativo completo, ma anche di adottare misure di conservazione concrete e dettagliate, tra le quali misure di esecuzione efficaci. Tale regime risulterebbe dall’obbligo di contenere il declino delle specie di uccelli di cui all’articolo 1 di tale direttiva. Orbene, sarebbe evidente che l’imponente aumento del volume di legname estratto negli habitat che rivestono un’importanza capitale per la riproduzione e il riposo di specie che vivono naturalmente allo stato selvatico nel sito in questione aumenterebbe il rischio di distruzione dei loro nidi e di perturbazione deliberata, anche durante il loro periodo di riproduzione.
Il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska costituirebbe, infatti, in Polonia, la zona più importante per quanto riguarda la presenza del picchio dorsobianco e del picchio tridattilo. Gli alberi moribondi e morti, in particolare gli abeti rossi centenari, costituirebbero i luoghi di alimentazione e di riproduzione più importanti di queste due specie di picchi. La soppressione di migliaia di alberi colonizzati dal bostrico tipografo comporterebbe la distruzione deliberata degli habitat delle suddette specie nonché una perturbazione su larga scala delle loro popolazioni. Al riguardo, le autorità polacche non avrebbero presentato alcuna prova che dimostri che le due specie di picchi in questione traggano beneficio dall’intensificazione dell’abbattimento degli alberi nel luogo dei loro habitat, laddove, al contrario, essa sarebbe tale da accelerare la diminuzione di queste due specie di picchi. Per di più, non esisterebbero dati che indichino se, dopo la fine della propagazione del bostrico tipografo, la popolazione di dette specie di picchi tornerà a un livello più o meno elevato. Infine, occorrerebbe tenere presente che nelle zone attaccate dal bostrico tipografo gli abeti rossi si rigenerano da soli, senza bisogno dell’intervento umano.
Gli alberi moribondi e morti costituirebbero anche importanti siti di nidificazione della civetta nana e della civetta capogrosso, che dipendono dalle cavità scavate dai picchi. L’eliminazione su larga scala degli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo sarebbe un principale fattore di distruzione della loro area di riproduzione. Orbene, il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska sarebbe una delle aree di ripartizione tra le più importanti di tali specie di civette. Il fatto che la concentrazione di civette nane in tale sito sia più elevata della concentrazione media di tale specie in Polonia non giustificherebbe che si proceda a operazioni di gestione forestale attiva che possano disturbare esemplari e distruggere i nidi della suddetta specie.
Dalle informazioni ottenute si evincerebbe altresì che la rimozione e l’abbattimento sono stati eseguiti durante il periodo di riproduzione delle quattro specie in parola. Orbene, l’allegato del 2016 e la decisione n. 51 autorizzerebbero l’abbattimento senza limiti nel tempo. Non può pertanto escludersi una violazione del divieto di disturbare tali specie durante il periodo di riproduzione.
La Repubblica di Polonia adduce che la valutazione dell’incidenza del 2015 ha fatto emergere che erano state adottate le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli selvatici, comprendenti, in particolare, il divieto di distruggere o danneggiare deliberatamente i loro nidi e le loro uova nonché di asportate i loro nidi e di disturbarli deliberatamente durante il periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze significative in considerazione degli obiettivi della direttiva «uccelli».
Tenuto conto del numero di esemplari delle quattro specie di uccelli interessate constatato nel sito della foresta di Białowieża, nell’ambito dei dati che figurano nel FSD, né la presenza né lo stile di vita di nessuna di esse sarebbero minacciati. Peraltro, le autorità polacche si sarebbero impegnate a mantenere almeno 60 coppie di ciascuna di tali specie. Inoltre, sarebbe possibile constatare, nell’insieme dei siti Natura 2000 della Polonia, un numero di esemplari delle due specie di picchi in questione più elevato di quello che figura nel FSD. In particolare, il valore dell’indice globale di abbondanza delle popolazioni di uccelli forestali sarebbe aumentata del 25% nel corso del periodo 2000-2014.
L’incidenza positiva della propagazione su larga scala del bostrico tipografo sulla sopravvivenza e sulla riproduzione dei picchi sarebbe solo temporanea, in quanto, a lungo termine, tale propagazione porterebbe alla scomparsa delle parti più vecchie della foresta con predominanza delle conifere. La riduzione costante della propagazione del bostrico tipografo potrebbe essere un fattore di mantenimento di una situazione relativamente stabile per quanto riguarda le popolazioni di picchi.
Il crollo delle popolazioni di carnivori a causa della penuria di cibo sarebbe un fatto scientifico. Orbene, la Commissione non avrebbe fornito dati scientifici che mettano in discussione lo scenario illustrato di trasformazione dell’ambiente dopo la propagazione del bostrico tipografo. L’unico aspetto impossibile da prevedere sarebbe la misura della trasformazione, vale a dire se la diminuzione del numero di esemplari delle specie che traggono beneficio dalla proliferazione di una specie precisa di insetti si limiterebbe al ritorno alla situazione anteriore a tale propagazione oppure se, tenuto conto della scomparsa di risorse alimentari e dell’impossibilità per il bostrico tipografo di colonizzare altri alberi, il numero di esemplari dei picchi a seguito di tale diminuzione sarebbe minore rispetto a quello indicato, in particolare, nel FSD in vigore e descritto negli obiettivi di conservazione del sito in questione.
La Commissione ignorerebbe che i processi naturali che si svolgono nei siti Natura 2000 sono processi a lungo termine. Orbene, una limitazione permanente della propagazione del bostrico tipografo, vale a dire una limitazione del territorio da essa interessato e il mantenimento di un elevato numero di abeti rossi nei popolamenti, potrebbe costituire un’operazione di protezione attiva che mantiene una situazione relativamente stabile rispetto alle popolazioni di picchi, in una prospettiva a lungo termine. Nonostante i potenziali effetti negativi su tali popolazioni causati dalle operazioni di gestione forestale attiva in questione, la dimensione delle suddette popolazioni si manterrebbe a un livello relativamente elevato, in conformità al PZO del 2015, e le eventuali modifiche delle aree di ripartizione delle specie di uccelli, derivanti dai modelli predittivi di cambiamento climatico, avverrebbero nel tempo in modo graduale. Di conseguenza, l’effetto finale delle operazioni temporanee attuate con i metodi applicati nella gestione forestale potrebbe consentire di porre rimedio alla successiva forte diminuzione del numero di esemplari di picchi.
Per quanto riguarda la civetta nana, la perdita di luoghi di riproduzione a causa della soppressione di abeti rossi sul 5% del sito in questione sarebbe illusoria. Tale specie, che nidifica nelle cavità scavate dai picchi, generalmente il picchio rosso maggiore, una specie il cui numero di esemplari è alto, non manifesterebbe infatti alcuna preferenza quanto alla specie di albero nella quale riprodursi. Inoltre, tale civetta apparirebbe spesso in ambienti degradati. Essa sarebbe quindi più frequente nella parte gestita della foresta di Białowieża. Parimenti, la civetta capogrosso occuperebbe spesso le cavità scavate dal picchio nero. L’eventuale impatto derivante dalla soppressione degli abeti rossi sul 5% del sito in questione potrebbe dunque essere ritenuto inesistente dal punto di vista del numero di esemplari di civette nane e di civette capogrosso che occupano la foresta di Białowieża.
D’altra parte, secondo dati finlandesi, la gestione forestale attraverso lo sgombero di spazi, a condizione che la porzione abbattuta non ecceda il 50% dello spazio forestale in una prospettiva a lungo temine, non solo non avrebbe alcuna incidenza negativa su tali specie, ma, aumentando l’accesso alle risorse alimentari, condurrebbe a un incremento della riproduzione. Inoltre, la dimensione delle popolazioni di dette specie aumenterebbe e si estenderebbe a nuove zone. Gli alberi detti «da biocenosi», fra cui gli alberi cavi, sarebbero lasciati alla loro morte biologica. Di conseguenza, i potenziali luoghi di nidificazione della civetta nana e della civetta capogrosso resterebbero accessibili, tanto più che il PZO del 2015 prevede operazioni che consistono nel «conservare, nel corso degli interventi di gestione, tutti i pini e abeti che hanno cavità apparenti, salvo il caso di pericolo per il pubblico».
b)

Giudizio della Corte
L’articolo 5 della direttiva «uccelli» impone agli Stati membri l’adozione delle misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1 della medesima. Detto regime comprende, in particolare, ai sensi dell’articolo 5, lettere b) e d), della suddetta direttiva, il divieto di distruggere o di danneggiare deliberatamente i loro nidi e le loro uova e di asportare i loro nidi, nonché di disturbarli deliberatamente, in particolare, durante il periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze significative in considerazione degli obiettivi della stessa direttiva.
L’articolo 5 della direttiva «uccelli» richiede quindi che gli Stati membri adottino un quadro normativo completo ed efficace (sentenze del 12 luglio 2007, Commissione/Austria,
C‑507/04
,
EU:C:2007:427
, punti
e
, e del 26 gennaio 2012, Commissione/Polonia,
C‑192/11
, non pubblicata,
EU:C:2012:44
, punto
), attraverso l’attuazione, al pari di quanto prevede l’articolo 12 della direttiva «habitat», di misure concrete e specifiche di protezione che devono consentire di garantire il rispetto effettivo dei divieti summenzionati diretti, in sostanza, a proteggere i siti di riproduzione e le aree di riposo degli uccelli rientranti in tale direttiva. Inoltre, tali divieti devono applicarsi senza restrizione nel tempo (sentenza del 27 aprile 1988, Commissione/Francia,
252/85
,
EU:C:1988:202
, punto
).
Nel caso di specie, occorre ricordare che l’allegato del 2016 e la decisione n. 51 prevedono, in particolare, l’abbattimento degli abeti rossi colonizzati dal bostrico tipografo nonché la rimozione degli alberi morti o moribondi.
Orbene, dal PZO del 2015 emerge inequivocabilmente che gli abeti rossi centenari colonizzati dal bostrico tipografo e gli alberi morti o moribondi costituiscono, quantomeno, un habitat importante per la civetta nana, la civetta capogrosso, il picchio dorsobianco e il picchio tridattilo, di cui all’allegato I della direttiva «uccelli». Come già constatato ai punti 167 e 168 della presente sentenza, infatti, la rimozione di tale tipo di alberi è stata descritta da tale piano proprio come un potenziale pericolo per tali specie di uccelli.
Pertanto, le autorità polacche, con l’allegato del 2016 e la decisione n. 51, si autorizzano a derogare alla protezione di tali uccelli nell’ambito delle operazioni di gestione forestale attiva in questione.
Orbene, occorre constatare che né tale allegato né tale decisione comportano restrizioni riguardanti l’età degli alberi interessati da tali operazioni o il periodo durante il quale queste stesse operazioni potranno essere attuate sul sito Natura 2000 Puszcza Białowieska. Il suddetto allegato e la suddetta decisione non contengono quindi nessuna disposizione concreta volta a impedire effettivamente il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo degli uccelli di cui trattasi.
La valutazione dell’incidenza del 2015 non consente, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Polonia, di mettere in discussione tale conclusione, atteso che tale valutazione si limita a indicare, al punto 4.2.3, che «si dovrà garantire (…) la sospensione delle operazioni di gestione forestale durante il periodo di nidificazione», senza tuttavia constatare che sono state adottate le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli selvatici.
A tale riguardo, poiché tale Stato membro invoca le misure di conservazione previste dal PZO del 2015 concernenti le cavità apparenti nei pini e negli abeti, è sufficiente ricordare che, come già constatato al punto 215 della presente sentenza, dal punto 4.2.4 della valutazione dell’incidenza del 2015 risulta che, secondo le autorità polacche, tale piano è divenuto «obsoleto» e che, pertanto, non è da esse applicato. Detto Stato membro non può dunque invocare le disposizioni del PZO del 2015 per giustificare che le operazioni di gestione forestale attiva in questione non comporteranno il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo degli uccelli protetti nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska.
Ciò considerato, occorre ritenere che l’allegato del 2016 e la decisione n. 51, la cui attuazione comporterebbe inevitabilmente il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo di dette specie di uccelli, non contengano misure concrete e specifiche di protezione che consentano sia di escludere dal loro ambito di applicazione danni intenzionali alla vita e all’habitat di tali uccelli sia di assicurare il rispetto effettivo dei divieti di distruggere o di danneggiare deliberatamente i loro nidi e le loro uova e di asportare i loro nidi, nonché di disturbarli deliberatamente, in particolare, durante il periodo di riproduzione e di dipendenza.
Nessuno degli argomenti avanzati dalla Repubblica di Polonia è tale da mettere in discussione tale conclusione.
In primo luogo, nella misura in cui tale Stato membro invoca la propagazione del bostrico tipografo, occorre respingere tutti i suoi argomenti per gli stessi motivi esposti ai punti da 173 a 181 della presente sentenza.
In secondo luogo, nella misura in cui la Repubblica di Polonia sostiene che le popolazioni di uccelli in questione sono rimaste stabili, o che addirittura sono aumentate, occorre rilevare che la Corte ha già statuito che una simile circostanza non può mettere in discussione l’esistenza di una violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva «uccelli», il quale impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per evitare il deterioramento degli habitat nonché le perturbazioni dannose agli uccelli, in quanto gli obblighi di protezione sussistono già prima che si registri una diminuzione del numero di uccelli o che si concretizzi il rischio di estinzione di una specie di uccelli protetta (sentenze del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punto
, e del 24 novembre 2016, Commissione/Spagna,
C‑461/14
,
EU:C:2016:895
, punto
).
È necessario constatare che tali considerazioni, che riguardano il regime generale di protezione degli uccelli prevista da tale disposizione, si applicano, a maggior ragione, nell’ambito della protezione specifica prevista all’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli».
Del resto, occorre rilevare che la Repubblica di Polonia si è limitata a sostenere che né la presenza né lo stile di vita delle quattro specie di uccelli tipiche delle foreste naturali, ossia la civetta nana, la civetta capogrosso, il picchio dorsobianco e il picchio tridattilo, sarebbero minacciati dalle operazioni di gestione forestale attiva in questione. Essa si è, in particolare, avvalsa, a tal fine, di dati relativi al 2014 e al 2015 per dimostrare che il numero di esemplari di picchi dorsobianco non era diminuito. Orbene, tali dati sono precedenti all’applicazione di tali operazioni. Quanto al fatto che sarebbe possibile trovare, in altri siti Natura 2000 presenti in Polonia, un numero di esemplari di picchi dorsobianco e di picchi tridattili maggiore di quello indicato nel FSD in vigore per il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, esso non è idoneo a confutare la constatazione secondo cui dette operazioni sono tali da minacciare la stabilità della popolazione di queste due specie in quest’ultimo sito.
Infine, in terzo luogo, nella misura in cui la Repubblica di Polonia adduce che l’abbattimento di abeti rossi non rischia di pregiudicare in maniera significativa l’integrità dell’habitat della civetta nana e della civetta capogrosso, i suoi argomenti non possono essere accolti, poiché, da un lato, dal PZO del 2015 risulta chiaramente che l’abete rosso costituisce l’habitat principale di tali specie di uccelli e, dall’altro, nel distretto di Białowieża, l’allegato del 2016 prevede, in sostanza, la triplicazione del volume di legname sfruttabile, in particolare degli abeti rossi.
Di conseguenza, la quarta censura, vertente sulla violazione dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli», è fondata.
Occorre, pertanto, accogliere integralmente il ricorso proposto dalla Commissione.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre constatare che la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi a essa incombenti:
–
in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», in quanto ha adottato un allegato al piano di gestione forestale del distretto forestale di Białowieża senza assicurarsi che tale allegato non avrebbe pregiudicato l’integrità del SIC e della ZPS costituenti il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska;
–
in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «habitat» e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «uccelli», in quanto ha omesso di stabilire le misure di conservazione necessarie conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I della direttiva «habitat» e delle specie di cui all’allegato II di tale direttiva, nonché delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva «uccelli» e delle specie migratrici non menzionate in detto allegato che ritornano regolarmente, per i quali sono stati designati il SIC e la ZPS costituenti il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska;
–
in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat», in quanto ha omesso di assicurare una rigorosa tutela dei coleotteri saproxilici, ossia il bupreste splendente (
Buprestis splendens
), il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
, menzionati all’allegato IV di tale direttiva, vale a dire in quanto non ha vietato che tali specie venissero deliberatamente uccise o disturbate e che i loro siti di riproduzione venissero deteriorati o distrutti nel distretto forestale di Białowieża, e
–
in forza dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva «uccelli», in quanto ha omesso di assicurare la protezione delle specie di uccelli di cui all’articolo 1 della medesima, in particolare la civetta nana (
Glaucidium passerinum
), la civetta capogrosso (
Aegolius funereus
), il picchio dorsobianco (
Dendrocopos leucotos
) e il picchio tridattilo (
Picoides tridactylus
), ossia in quanto ha omesso di vigilare affinché tali specie non venissero uccise o disturbate durante il periodo di riproduzione e di dipendenza e i loro nidi e le loro uova non venissero deliberatamente distrutti, danneggiati o asportati nel distretto forestale di Białowieża.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica di Polonia, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
La Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi a essa incombenti:
–
in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva 2013/17/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013, in quanto ha adottato un allegato al piano di gestione forestale del distretto forestale di Białowieża senza assicurarsi che tale allegato non avrebbe pregiudicato l’integrità del sito di importanza comunitaria e della zona di protezione speciale PLC200004 Puszcza Białowieska;
–
in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2013/17, e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come modificata dalla direttiva 2013/17, in quanto ha omesso di stabilire le misure di conservazione necessarie conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2013/17, e delle specie di cui all’allegato II di tale direttiva, nonché delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva 2009/147, come modificata dalla direttiva 2013/17, e delle specie migratrici non menzionate in detto allegato che ritornano regolarmente, per i quali sono stati designati il sito di importanza comunitaria e la zona di protezione speciale PLC200004 Puszcza Białowieska;
–
in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2013/17, in quanto ha omesso di assicurare una rigorosa tutela dei coleotteri saproxilici, ossia il bupreste splendente
(
Buprestis splendens
),
il
Cucujus cinnaberinus
, il
Phryganophilus ruficollis
e il
Pytho kolwensis
, menzionati all’allegato IV di tale direttiva, vale a dire in quanto non ha vietato che tali specie venissero deliberatamente uccise o disturbate e che i loro siti di riproduzione venissero deteriorati o distrutti nel distretto forestale di Białowieża, e
–
in forza dell’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva 2009/147, come modificata dalla direttiva 2013/17, in quanto ha omesso di assicurare la protezione delle specie di uccelli di cui all’articolo 1 della medesima, in particolare la civetta nana (
Glaucidium passerinum
), la civetta capogrosso (
Aegolius funereus
), il picchio dorsobianco (
Dendrocopos leucotos
) e il picchio tridattilo (
Picoides tridactylus
), ossia in quanto ha omesso di vigilare affinché tali specie non venissero uccise o disturbate durante il periodo di riproduzione e di dipendenza e i loro nidi e le loro uova non venissero deliberatamente distrutti, danneggiati o asportati nel distretto forestale di Białowieża.

2)
La Repubblica di Polonia è condannata alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.