CELEX: 62021CJ0156
Skarga o stwierdzenie nieważności
Rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2092
Ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii
Ochrona budżetu Unii Europejskiej w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich
Podstawa prawna
Artykuł 322 ust. 1 lit. a) TFUE
Podnoszone obejście art. 7 TUE i art. 269 TFUE
Podnoszone naruszenia art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 2 TUE oraz zasad pewności prawa, proporcjonalności i równości państw członkowskich wobec traktatów

W swej skardze Węgry wnoszą do Trybunału o stwierdzenie nieważności, tytułem żądania głównego, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (
Dz.U. 2020, L 433
I, s. 1; sprostowanie
Dz.U. 2021, L 373, s. 94
; zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”), oraz, tytułem żądania ewentualnego, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 lit. h), art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 zdania przedostatnie i ostatnie, a także art. 6 ust. 3 i 8 tego rozporządzenia.
I.

Ramy prawne
A.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1049/2001
Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
; sprostowania:
Dz.U. 2010, L 271
;
Dz.U. 2013, L 333, s. 83
), stanowi w ust. 1:
„Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu”.
Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia:
„[…]
2.   Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
–
postępowania sądowego lub porady prawnej,
[…]
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
3.   Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny.
[…]
5.   Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6.   Jeśli jakiekolwiek wyjątki dotyczą jedynie części dokumentu, którego dotyczy wniosek o ujawnienie, pozostałe części dokumentu zostają ujawnione.
7.   Wyjątki ustanowione w ust. 1–3 mają zastosowanie wyłącznie przez okres, w którym ochrona ta jest uzasadniona ze względu na o treść dokumentu. […]”
Artykuł 5 owego rozporządzenia stanowi:
„W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.
Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji”.
B.

Regulamin wewnętrzny Rady
W dniu 1 grudnia 2009 r. Rada Unii Europejskiej uchwaliła decyzję 2009/937/UE dotyczącą przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (
Dz.U. 2009, L 325, s. 35
; sprostowania:
Dz.U. 2010, L 55, s. 83
;
Dz.U. 2015, L 64, s. 46
). Artykuł 6 tego regulaminu wewnętrznego (zwanego dalej „regulaminem wewnętrznym Rady”), zatytułowany „Tajemnica służbowa i przedkładanie dokumentów w postępowaniu sądowym”, przewiduje w ust. 2:
„Rada lub [Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich (Coreper)] mogą zezwolić, do celów postępowania sądowego, na przedłożenie kopii lub wyciągu z dokumentów Rady, które dotąd nie zostały upublicznione zgodnie z przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów”.
Zgodnie z art. 10 tego regulaminu wewnętrznego, zatytułowanym „Publiczny dostęp do dokumentów Rady”:
„Przepisy szczególne dotyczące publicznego dostępu do dokumentów Rady są zawarte w załączniku II”.
Załącznik II do owego regulaminu, zatytułowany „Przepisy szczegółowe dotyczące publicznego dostępu do dokumentów Rady”, zawiera w art. 5, dotyczącym „[s]kładani[a] wniosków przez państwa członkowskie”, następujące zapisy i:
„Wniosek do Rady złożony przez państwo członkowskie jest rozpatrywany zgodnie z art. 7 i 8 [rozporządzenia nr 1049/2001] i ze stosownymi przepisami niniejszego załącznika. W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy dostępu informuje się wnioskodawcę, że ponowny wniosek musi być skierowany bezpośrednio do Rady”.
C.

Wytyczne dotyczące postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady
W drodze noty 7695/18 z dnia 10 kwietnia 2018 r. Rada zatwierdziła wytyczne dotyczące postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady. Punkty 1, 2, 20 i 21 tych wytycznych brzmią następująco:
„1.
Niniejszy dokument zawiera wytyczne dotyczące postępowania z dokumentami jawnymi Rady, które są dystrybuowane wewnętrznie w Radzie, wśród jej członków, w Komisji, w Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ) i – w zależności od tematyki – w niektórych innych instytucjach [Unii Europejskiej] (jak Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny) i jej organach (jak Komitet Regionów, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny). Upublicznienie w nieodpowiednim czasie takich dokumentów może mieć negatywny wpływ na proces decyzyjny w Radzie.
2.
Wytyczne mają bezpośredni wpływ na działanie Rady i w związku z tym państwa członkowskie muszą się do nich stosować jako członkowie Rady, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy regulującą stosunki między instytucjami [Unii] i państwami członkowskimi.
[…]
20.
Dokumentów »LIMITE« nie wolno podawać do wiadomości publicznej, chyba że stosowna decyzja została podjęta przez odpowiednio upoważnionych urzędników Rady, przez administrację krajową państwa członkowskiego (zob. pkt 21) lub, w stosownych przypadkach, przez Radę, zgodnie z [rozporządzeniem nr 1049/2001] i z regulaminem wewnętrznym Rady.
21.
Pracownicy instytucji i organów [Unii] innych niż Rada nie mogą samodzielnie podejmować decyzji o podaniu do wiadomości publicznej dokumentów »LIMITE« bez uprzedniej konsultacji z Sekretariatem Generalnym Rady (SGR). Pracownicy administracji krajowej państwa członkowskiego skonsultują się z SGR przed podjęciem takiej decyzji, chyba że nie ulega wątpliwości, że dany dokument można podać do wiadomości publicznej zgodnie z art. 5 [rozporządzenia nr 1049/2001]”.
D.

Rozporządzenie (UE, Euratom) nr 883/2013
Artykuł 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (
Dz.U. 2013, L 248, s. 1
), definiuje na użytek tego rozporządzenia „interesy finansowe Unii” jako „dochody, wydatki i aktywa objęte budżetem Unii Europejskiej i budżetami instytucji, organów, urzędów i agencji, a także budżetami, którymi one zarządzają lub które monitorują”.
E.

Rozporządzenie finansowe
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (
Dz.U. 2018, L 193, s. 1
, zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”), zatytułowanym „Definicje”:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
7)
»wykonanie budżetu« oznacza realizację działań związanych z zarządzaniem środkami budżetowymi, ich monitorowaniem, kontrolowaniem i poddawaniem ich audytowi, zgodnie z metodami przewidzianymi w art. 62;
[…]
42)
»organizacja w państwie członkowskim« oznacza podmiot ustanowiony w państwie członkowskim jako podmiot prawa publicznego lub podmiot prawa prywatnego, któremu powierzono realizację misji publicznej i któremu dane państwo członkowskie zapewniło odpowiednie gwarancje finansowe;
[…]
59)
»należyte zarządzanie finansami« oznacza wykonywanie budżetu zgodnie z zasadami oszczędności, efektywności i skuteczności;
[…]”.
Artykuł 61 tego rozporządzenia, noszący tytuł „Konflikt interesów”, stanowi:
„1.   Podmiotom upoważnionym do działań finansowych w rozumieniu rozdziału 4 niniejszego tytułu oraz innym osobom, w tym również organom krajowym na dowolnym szczeblu, uczestniczącym w wykonaniu budżetu w ramach zarządzania bezpośredniego, pośredniego i dzielonego, w tym również w odnośnych działaniach przygotowawczych, a także w audycie lub kontroli, zakazuje się podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą spowodować powstanie konfliktu ich interesów z interesami Unii. Podmioty te muszą również podejmować odpowiednie środki, aby zapobiegać powstaniu konfliktu interesów w ramach funkcji wchodzących w zakres ich odpowiedzialności, oraz aby zareagować na sytuacje, które obiektywnie można postrzegać jako konflikt interesów.
2.   W przypadku gdy istnieje ryzyko konfliktu interesów w odniesieniu do członka personelu organu krajowego, dana osoba kieruje sprawę do swojego przełożonego. W przypadku gdy takie ryzyko istnieje w odniesieniu do pracowników objętych regulaminem pracowniczym, dana osoba kieruje sprawę do odpowiedniego delegowanego urzędnika zatwierdzającego. Odpowiedni przełożony lub delegowany urzędnik zatwierdzający potwierdzają na piśmie, czy stwierdzono konflikt interesów. W razie stwierdzenia istnienia konfliktu interesów organ powołujący lub odpowiedni organ krajowy zapewniają, aby dana osoba zaprzestała jakichkolwiek działań w danej kwestii. Odpowiedni delegowany urzędnik zatwierdzający lub odpowiedni organ krajowy zapewniają, aby wszelkie dalsze stosowne działania zostały podjęte zgodnie z mającym zastosowanie prawem.
3.   Do celów ust. 1 konflikt interesów istnieje wówczas, gdy bezstronne i obiektywne pełnienie funkcji podmiotu upoważnionego do działań finansowych lub innej osoby, o których mowa w ust. 1, jest zagrożone z uwagi na względy rodzinne, emocjonalne, sympatie polityczne lub związki z jakimkolwiek krajem, interes gospodarczy lub jakiekolwiek inne bezpośrednie lub pośrednie interesy osobiste”.
Artykuł 62 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Metody wykonywania budżetu”, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy:
„1.   Komisja wykonuje budżet według którejkolwiek z następujących metod:
a)
bezpośrednio (»zarządzanie bezpośrednie«), zgodnie z art. 125–153, przy pomocy swoich departamentów, w tym również swojego personelu w delegaturach Unii pod kierownictwem odpowiedniego szefa delegatury, zgodnie z art. 60 ust. 2, lub za pośrednictwem agencji wykonawczych, o których mowa w art. 69;
b)
w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi (»zarządzanie dzielone«), zgodnie z art. 63 i art. 125–129;
c)
pośrednio (»zarządzanie pośrednie«), zgodnie z art. 125–149 i art. 154–159, w przypadku gdy przewiduje tak akt podstawowy lub w przypadkach, o których mowa w art. 58 ust. 2 lit. a)–d), w drodze powierzenia zadań związanych z wykonaniem budżetu następującym podmiotom:
[…]”.
Artykuł 63 owego rozporządzenia, zatytułowany „Zarządzanie dzielone z państwami członkowskimi”, stanowi w ust. 2 i 8:
„2.   Wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki, w tym również środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, aby chronić interesy finansowe Unii, w szczególności poprzez:
a)
zapewnianie prawidłowego i skutecznego wykonywania działań finansowanych z budżetu, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi;
b)
wyznaczanie organów odpowiedzialnych za zarządzanie środkami finansowymi Unii i za ich kontrolowanie, zgodnie z ust. 3, i nadzorowanie takich organów;
c)
zapobieganie nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, wykrywanie ich i korygowanie;
d)
współpracę, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami sektorowymi, z Komisją, [Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)], [Europejskim Trybunałem Obrachunkowym] oraz, w przypadku państw członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) 2017/1939 [z dnia 12 października 2017 r. wdrażającym wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej (
Dz.U. 2017, L 283, s. 1
; sprostowanie
Dz.U. 2020, L 433, s. 80
)], z Prokuraturą Europejską (zwaną dalej »EPPO«).
W celu ochrony interesów finansowych Unii państwa członkowskie – przestrzegając zasady proporcjonalności oraz zgodnie z niniejszym artykułem i odpowiednimi przepisami sektorowymi – prowadzą kontrole ex ante i ex post, w tym również, w stosownych przypadkach, kontrole na miejscu na reprezentatywnych lub wybranych na podstawie analizy ryzyka próbkach transakcji. Odzyskują również nienależnie wypłacone środki finansowe, a w razie konieczności wszczynają postępowanie sądowe w tym zakresie.
Państwa członkowskie nakładają na odbiorców skuteczne, odstraszające i proporcjonalne kary, w przypadku gdy zostały one przewidziane w przepisach sektorowych lub w szczegółowych przepisach prawa krajowego.
W ramach prowadzonej przez siebie oceny ryzyka oraz zgodnie z przepisami sektorowymi Komisja monitoruje systemy zarządzania i kontroli wprowadzone w państwach członkowskich. W prowadzonych audytach Komisja przestrzega zasady proporcjonalności i uwzględnia poziom ryzyka ocenianego zgodnie z przepisami sektorowymi.
[…]
8.   W celu zapewnienia wykorzystywania środków finansowych Unii zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami Komisja:
a)
stosuje procedury badania i zatwierdzania sprawozdań finansowych wyznaczonych organów, zapewniając kompletność, rzetelność i prawidłowość tych sprawozdań;
b)
wyłącza z unijnego finansowania wydatki, w przypadku których wypłaty nastąpiły z naruszeniem mającego zastosowanie prawa;
c)
wstrzymuje bieg terminów płatności lub zawiesza płatności, w przypadku gdy przewidują to przepisy sektorowe.
Komisja kończy w całości lub w części wstrzymanie biegu terminów płatności lub zawieszenie płatności po przedstawieniu uwag przez państwo członkowskie i niezwłocznie po podjęciu przez nie wszelkich niezbędnych środków. Roczne sprawozdanie z działalności, o którym mowa w art. 74 ust. 9, obejmuje wszystkie obowiązki wynikające z niniejszego ustępu”.
Artykuł 129 rozporządzenia finansowego, zatytułowany „Współpraca w celu ochrony interesów finansowych Unii”, stanowi:
„1.   Każda osoba lub podmiot, które otrzymują środki finansowe Unii, w pełni współpracują w celu ochrony interesów finansowych Unii oraz – jako warunek otrzymania środków – przyznają niezbędne prawa i dostęp wymagane dla właściwego urzędnika zatwierdzającego, dla EPPO w odniesieniu do państw członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy […], dla OLAF‑u, Trybunału Obrachunkowego oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednich organów krajowych, aby mogli oni w pełni wykonywać swoje odnośne uprawnienia. W przypadku OLAF‑u takie prawa obejmują prawa do prowadzenia dochodzeń, w tym również kontroli na miejscu i inspekcji, zgodnie z rozporządzeniem [dotyczącym dochodzeń prowadzonych przez OLAF].
2.   Każda osoba lub podmiot, które otrzymują środki finansowe Unii w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego, wyrażają na piśmie zgodę na przyznanie niezbędnych praw, o których mowa w ust. 1, oraz zapewniają, aby wszelkie osoby trzecie uczestniczące w wykonaniu środków finansowych Unii przyznały równoważne prawa”.
Zgodnie z art. 131 rozporządzenia finansowego, zatytułowanym „Zawieszenie, zakończenie obowiązywania i obniżenie”:
„1.   W przypadku gdy w procedurze wyboru wystąpiły nieprawidłowości lub nadużycia finansowe, właściwy urzędnik zatwierdzający zawiesza procedurę i może podjąć wszelkie niezbędne środki, łącznie z unieważnieniem procedury. Właściwy urzędnik zatwierdzający natychmiast informuje OLAF o podejrzeniach nadużyć finansowych.
[…]
3.   Właściwy urzędnik zatwierdzający może zawiesić płatności lub wykonanie zobowiązania prawnego, w przypadku gdy:
[…]
b)
niezbędne jest sprawdzenie, czy domniemane nieprawidłowości, nadużycia finansowe lub naruszenia obowiązków rzeczywiście wystąpiły;
c)
nieprawidłowości, nadużycia finansowe lub naruszenia obowiązków podważają wiarygodność lub skuteczność systemów kontroli wewnętrznej osoby lub podmiotu wykonujących środki finansowe Unii zgodnie z art. 62 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) lub zgodność z prawem i prawidłowość operacji leżących u podstaw rozliczeń.
[…]”.
Artykuł 135 tego rozporządzenia, noszący tytuł „Ochrona interesów finansowych Unii za pomocą wykrywania ryzyk, wykluczania oraz nakładania kar finansowych”, stanowi:
„1.   Aby chronić interesy finansowe Unii, Komisja tworzy i obsługuje system wczesnego wykrywania i wykluczania.
Celem takiego systemu jest ułatwianie:
a)
wczesnego wykrywania osób lub podmiotów, o których mowa w ust. 2, które stwarzają ryzyko dla interesów finansowych Unii;
[…]
3.   Decyzję o zarejestrowaniu informacji dotyczącej wczesnego wykrycia ryzyk, o których mowa w ust. 1 akapit drugi lit. a) niniejszego artykułu, o wykluczeniu osób lub podmiotów, o których mowa w ust. 2, lub o nałożeniu kary finansowej na odbiorcę, podejmuje właściwy urzędnik zatwierdzający. Informacje dotyczące takich decyzji rejestrowane są w bazie danych, o której mowa w art. 142 ust. 1. W przypadku gdy decyzje takie podejmowane są na podstawie art. 136 ust. 4, informacje zarejestrowane w bazie danych obejmują informacje dotyczące osób, o których mowa w tym ustępie.
4.   Decyzja o wykluczeniu osób lub podmiotów, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, lub o nałożeniu kar finansowych na odbiorcę, musi być oparta na prawomocnym wyroku lub, w sytuacjach wykluczenia, o których mowa w art. 136 ust. 1, na ostatecznej decyzji administracyjnej, lub na wstępnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez zespół, o którym mowa w art. 143, w sytuacjach, o których mowa w art. 136 ust. 2, aby zapewnić scentralizowaną ocenę takich sytuacji. W przypadkach, o których mowa w art. 141 ust. 1, właściwy urzędnik zatwierdzający odrzuca uczestnika z danej procedury wyboru.
Bez uszczerbku dla art. 136 ust. 5 właściwy urzędnik zatwierdzający może podjąć decyzję o wykluczeniu uczestnika lub odbiorcy lub nałożeniu kary finansowej na odbiorcę oraz decyzję o opublikowaniu informacji na ten temat, na podstawie wstępnej kwalifikacji, o której mowa w art. 136 ust. 2, wyłącznie po uzyskaniu zalecenia zespołu, o którym mowa w art. 143”.
II.

Zaskarżone rozporządzenie
Z umocowań zawartych w preambule zaskarżonego rozporządzenia wynika, że rozporządzenie to zostało przyjęte na podstawie „[traktatu FUE], w szczególności jego art. 322 ust. 1 lit. a)” oraz „traktatu EWEA, w szczególności jego art. 106a”.
Motywy 2, 3, 5–10, 12–16, 18–20 i 26 zaskarżonego rozporządzenia stanowią:
„(2)
W swoich konkluzjach z dnia 21 lipca 2020 r. Rada Europejska stwierdziła, że interesy finansowe Unii są chronione zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w traktatach, w szczególności zgodnie z wartościami określonymi w art. 2 [TUE]. Podkreśliła również znaczenie ochrony interesów finansowych Unii oraz znaczenie poszanowania państwa prawnego.
(3)
Zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej [(zwaną dalej „kartą praw podstawowych”)] oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów. Zasada państwa prawnego wymaga w szczególności przestrzegania ([zob. komunikat Komisji pt. „Nowe ramy [Unii] na rzecz umocnienia praworządności”, COM(2014) 158 final, załącznik I]) zasady legalności ([wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, pkt
]), która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, zasady pewności prawa ([wyrok z dnia 12 listopada 1981 r., Meridionale Industria Salumi i in., od
212/80 do 217/80
,
EU:C:1981:270
, pkt
]), zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych ([wyrok z dnia 21 września 1989 r., Hoechst/Komisja,
46/87 i 227/88
,
EU:C:1989:337
, pkt
]), zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy ([wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, pkt
,
,
; a także z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
–
]), oraz zasady podziału władz ([wyroki: z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, pkt
; z dnia 10 listopada 2016 r., Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, pkt
; z dnia 10 listopada 2016 r., Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, pkt
].
[…]
(5)
Gdy państwo kandydujące staje się państwem członkowskim, przystępuje ono do struktury prawnej opartej na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, jak sprecyzowano w art. 2 TUE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane, i że zatem prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane ([opinia 2/13 (Przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r.,
EU:C:2014:2454
, pkt
]). Przepisy i praktyki państw członkowskich powinny w dalszym ciągu być zgodne ze wspólnymi wartościami, na których opiera się Unia.
(6)
Chociaż nie istnieje hierarchia unijnych wartości, poszanowanie państwa prawnego ma zasadnicze znaczenie dla ochrony pozostałych podstawowych wartości, na których opiera się Unia, takich jak wolność, demokracja, równość i poszanowanie praw człowieka. Poszanowanie państwa prawnego jest nierozerwalnie związane z poszanowaniem demokracji i praw podstawowych. Nie może być demokracji i poszanowania praw podstawowych bez poszanowania państwa prawnego i odwrotnie.
(7)
W każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii, w tym zasoby przydzielone z Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2020/2094 [z dnia 14 grudnia 2020 r. ustanawiającego Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19 (
Dz.U. 2020, L 433
I, s. 23)] oraz w ramach pożyczek i innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii, oraz niezależnie od metody wykonania, którą stosują, poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art. 317 [TFUE].
(8)
Należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwa członkowskie jedynie wówczas, gdy organy publiczne działają zgodnie z prawem oraz gdy przypadki nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania, korupcji, konfliktu interesów oraz innych naruszeń prawa są skutecznie ścigane przez służby dochodzeniowo-śledcze i prokuraturę oraz gdy arbitralne lub bezprawne decyzje organów publicznych, w tym organów ścigania, mogą być poddane skutecznej kontroli sądowej dokonywanej przez niezawisłe sądy oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
(9)
Niezawisłość i bezstronność sądownictwa powinny być zawsze zagwarantowane, a służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura powinny być w stanie prawidłowo wypełniać swoje zadania. Sądownictwo, służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura powinny dysponować wystarczającymi zasobami finansowymi i ludzkimi oraz odpowiednimi procedurami, by działać skutecznie i w sposób zapewniający pełne poszanowanie prawa do bezstronnego sądu, w tym poszanowanie prawa do obrony. Prawomocne wyroki powinny być skutecznie wykonywane. Warunki te są niezbędne jako minimalna gwarancja chroniąca przed bezprawnymi i arbitralnymi decyzjami organów publicznych mogącymi szkodzić interesom finansowym Unii.
(10)
Niezawisłość sądownictwa zakłada w szczególności, że dany organ wymiaru sprawiedliwości jest w stanie wypełniać – zarówno na mocy stosownych przepisów, jak i w praktyce – swe zadania w zakresie wymiaru sprawiedliwości w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Gwarancje niezależności i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączenia lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.
[…]
(12)
Art[ykuł] 19 TUE, w którym skonkretyzowano wartość państwa prawnego określoną w art. 2 TUE, wymaga, by państwa członkowskie zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu Unii. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawnego i wymaga niezawisłych sądów ([wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, pkt
–
]). Zachowanie niezawisłości sądów ma zasadnicze znaczenie, co zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi Karty [praw podstawowych] ([wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, pkt
,
]). Odnosi się to w szczególności do kontroli sądowej ważności środków, umów lub innych instrumentów będących podstawą wydatków publicznych lub zadłużenia, między innymi w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w sprawie których również można wystąpić na drogę sądową.
(13)
Istnieje zatem wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.
(14)
Unia opracowała szereg instrumentów i procesów promujących zasadę państwa prawnego i jej stosowanie, w tym wsparcie finansowe dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego, europejski mechanizm praworządności oraz unijną tablicę wyników wymiaru sprawiedliwości, oraz zapewniających skuteczną reakcję instytucji Unii na przypadki naruszania zasady państwa prawnego w drodze postępowań w sprawie naruszeń oraz procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Mechanizm przewidziany w niniejszym rozporządzeniu uzupełnia te instrumenty, chroniąc budżet Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego mającymi wpływ na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.
(15)
Naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności oddziałujące na prawidłowość funkcjonowania organów publicznych i skuteczność kontroli sądowej mogą poważnie szkodzić interesom finansowym Unii. Ma to miejsce w przypadku indywidualnych naruszeń zasad państwa prawnego, a w szczególności w przypadku naruszeń, które są powszechne lub wynikają z powtarzających się praktyk lub zaniechań ze strony organów publicznych lub z przyjętych przez takie organy środków o charakterze ogólnym.
(16)
Stwierdzenie naruszeń zasad państwa prawnego wymaga dokonania przez Komisję dogłębnej oceny jakościowej. Ocena ta powinna być obiektywna, bezstronna i uczciwa oraz powinna uwzględniać stosowne informacje z dostępnych źródeł i od uznanych instytucji, w tym wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sprawozdania Trybunału Obrachunkowego, roczne sprawozdania Komisji na temat praworządności oraz unijną tablicę wyników wymiaru sprawiedliwości, sprawozdania [OLAF‑u], w stosownych przypadkach Prokuratury Europejskiej (EPPO) oraz wnioski i zalecenia odpowiednich międzynarodowych organizacji i sieci, w tym organów Rady Europy takich jak Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) i [Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka)] – w szczególności jej listę kontrolną dotyczącą państwa prawnego, a także europejskiej sieci sądów najwyższych oraz Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa. Komisja mogłaby konsultować się z Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej i Komisją Wenecką, gdyby było to niezbędne do przeprowadzenia dogłębnej oceny jakościowej.
[…]
(18)
Przy określaniu środków, które należy przyjąć, powinna mieć zastosowanie zasada proporcjonalności, w szczególności poprzez uwzględnienie powagi sytuacji, czasu, który upłynął od rozpoczęcia odnośnego działania, czasu jego trwania i jego powtarzalności, intencji i stopnia współpracy danego państwa członkowskiego przy eliminowaniu naruszeń zasad państwa prawnego, jak również skutków tych naruszeń dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla interesów finansowych Unii.
(19)
Niezwykle istotne jest, by przy przyjmowaniu środków w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego odpowiednio chronione były uzasadnione interesy odbiorców końcowych i beneficjentów. Rozpatrując przyjęcie środków, Komisja powinna uwzględnić ich możliwy wpływ na odbiorców końcowych i beneficjentów. Biorąc pod uwagę fakt, że w ramach zarządzania dzielonego płatności dokonywane przez Komisję na rzecz państw członkowskich są prawnie niezależne od płatności dokonywanych na rzecz beneficjentów przez organy krajowe, nie należy uznawać, że odpowiednie środki na mocy niniejszego rozporządzenia wpływają na dostępność finansowania na potrzeby płatności na rzecz beneficjentów zgodnie z terminami płatności określonymi w mających zastosowanie przepisach sektorowych i finansowych. Decyzje przyjmowane na mocy niniejszego rozporządzenia i obowiązki wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów określone w niniejszym rozporządzeniu stanowią część mającego zastosowanie prawa Unii w odniesieniu do wdrażania finansowania w ramach zarządzania dzielonego. Państwa członkowskie, których dotyczą środki, powinny regularnie składać Komisji sprawozdania na temat wywiązywania się ze swoich zobowiązań wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów. Sprawozdawczość w zakresie wywiązywania się ze zobowiązań płatniczych wobec beneficjentów, które to zobowiązania określono w mających zastosowanie przepisach sektorowych i finansowych, powinna umożliwić Komisji sprawdzenie, czy decyzje podejmowane na mocy niniejszego rozporządzenia nie mają w żaden sposób bezpośredniego lub pośredniego wpływu na płatności dokonywane na podstawie mających zastosowanie przepisów sektorowych i finansowych.
W celu wzmocnienia ochrony odbiorców końcowych lub beneficjentów Komisja powinna przedstawić informacje i wskazówki za pośrednictwem strony internetowej lub portalu internetowego, wraz z odpowiednimi narzędziami do informowania jej o naruszeniach prawnego obowiązku jednostek rządowych i państw członkowskich do dalszego dokonywania płatności po przyjęciu środków zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Komisja powinna podjąć działania następcze w związku z takimi informacjami w celu sprawdzenia, czy przestrzegane są mające zastosowanie przepisy, w szczególności art. [69, art. 74 ust. 1 lit. b) i art. 104] rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 [z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (
Dz.U. 2021, L 231, s. 159
)]. W razie potrzeby, w celu zapewnienia, by kwoty należne od jednostek rządowych lub państw członkowskich zostały faktycznie wypłacone odbiorcom końcowym lub beneficjentom, Komisja powinna odzyskać dokonane płatności lub, stosownie do sytuacji, dokonać korekty finansowej poprzez zmniejszenie wsparcia Unii na rzecz danego programu zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi i finansowymi.
(20)
Aby zapewnić jednolite warunki wdrażania niniejszego rozporządzenia i z uwagi na znaczenie skutków finansowych środków przyjmowanych na podstawie niniejszego rozporządzenia, uprawnienia wykonawcze należy powierzyć Radzie, która powinna podjąć działania na podstawie wniosku Komisji.
[…]
(26)
Procedura przyjmowania i uchylania środków powinna zapewniać poszanowanie zasad obiektywności, niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich oraz być prowadzona bezstronnie i w oparciu o dowody. Jeżeli, wyjątkowo, dane państwo członkowskie uzna, że te zasady zostały w poważnym stopniu naruszone, może zwrócić się do przewodniczącego Rady Europejskiej o przekazanie sprawy następnej Radzie Europejskiej. W takich wyjątkowych okolicznościach nie należy podejmować żadnej decyzji w sprawie odnośnych środków, do momentu gdy Rada Europejska nie omówi tej sprawy. Proces ten, co do zasady, nie może trwać dłużej niż trzy miesiące od przedłożenia Radzie wniosku przez Komisję”.
Artykuł 1 zaskarżonego rozporządzenia stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich”.
Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
a)
»państwo prawne« odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE;
b)
»jednostka rządowa« oznacza organ publiczny na dowolnym szczeblu, w tym organy krajowe, regionalne i lokalne, jak również organizacje w państwie członkowskim w rozumieniu art. 2 pkt 42 rozporządzenia [finansowego]”.
Artykuł 3 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Naruszenia zasad państwa prawnego”, stanowi:
„Na potrzeby niniejszego rozporządzenia na naruszenie zasad państwa prawnego może wskazywać:
a)
zagrożenie niezawisłości sądownictwa;
b)
niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów;
c)
ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar”.
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Warunki przyjmowania środków”, stanowi:
„1.   Odpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.
2.   Na potrzeby niniejszego rozporządzenia naruszenia zasad państwa prawnego muszą dotyczyć co najmniej jednego z następujących elementów:
a)
prawidłowego funkcjonowania organów wykonujących budżet Unii, w tym pożyczki i inne instrumenty gwarantowane przez budżet Unii, w szczególności w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego lub procedur przyznawania dotacji;
b)
prawidłowego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty, a także prawidłowego funkcjonowania skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności;
c)
prawidłowego funkcjonowania służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratur w związku z prowadzeniem postępowań przygotowawczych oraz wnoszeniem i popieraniem oskarżeń w związku z nadużyciami finansowymi, w tym oszustwami podatkowymi, korupcją lub innymi naruszeniami prawa Unii związanymi z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii;
d)
skutecznej kontroli sądowej działań lub zaniechań organów, o których mowa w lit. a), b) i c), dokonywanej przez niezawisłe sądy;
e)
zapobiegania i karania nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii oraz nakładania na odbiorców skutecznych i odstraszających sankcji przez sądy krajowe lub organy administracji;
f)
odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków;
g)
skuteczności i terminowości współpracy z OLAF[-em] oraz – z zastrzeżeniem uczestnictwa danego państwa członkowskiego – EPPO w ramach prowadzonych przez te organy postępowań przygotowawczych lub wnoszonych i popieranych przez nie oskarżeń na podstawie mających zastosowanie aktów Unii zgodnie z zasadą lojalnej współpracy;
h)
innych sytuacji lub działań organów, mających znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii”.
Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Środki ochrony budżetu Unii”, stanowi w ust. 1–4:
„1.   Jeżeli warunki przewidziane w art. 4 niniejszego rozporządzenia zostaną spełnione, przyjęty może zostać co najmniej jeden z następujących odpowiednich środków zgodnie z procedurą określoną w art. 6 niniejszego rozporządzenia:
a)
w przypadku gdy Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego na podstawie art. 62 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia finansowego i gdy odbiorcą jest jednostka rządowa:
(i)
zawieszenie płatności lub wykonania zobowiązania prawnego lub zakończenie jego obowiązywania na podstawie art. 131 ust. 3 rozporządzenia finansowego;
(ii)
zakaz zaciągania nowych zobowiązań prawnych;
(iii)
zawieszenie wypłaty rat w całości lub w części lub przedterminowa spłata pożyczek gwarantowanych przez budżet Unii;
(iv)
zawieszenie lub zmniejszenie korzyści gospodarczej na mocy instrumentu gwarantowanego przez budżet Unii;
(v)
zakaz zawierania nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii;
b)
w przypadku gdy Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi zgodnie z art. 62 ust. 1 lit. b) rozporządzenia finansowego:
(i)
zawieszenie zatwierdzenia programu lub programów lub zmiana takiego zawieszenia;
(ii)
zawieszenie zobowiązań;
(iii)
ograniczenie zobowiązań, w tym w drodze korekt finansowych lub przesunięcia środków do innych programów wydatkowania;
(iv)
zmniejszenie płatności zaliczkowych;
(v)
wstrzymanie biegu terminów płatności;
(vi)
zawieszenie płatności.
2.   O ile decyzja w sprawie przyjęcia środków nie stanowi inaczej, nałożenie odpowiednich środków nie wpływa na obowiązki jednostek rządowych, o których mowa w ust. 1 lit. a), lub państw członkowskich, o których mowa w ust. 1 lit. b), w zakresie wdrażania programu lub funduszu objętego środkiem, a w szczególności na obowiązki, jakie te jednostki lub państwa mają wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów, w tym na obowiązek dokonania płatności na mocy niniejszego rozporządzenia oraz mających zastosowanie przepisów sektorowych lub finansowych. Wykonując środki finansowe Unii w ramach zarządzania dzielonego, państwa członkowskie, których dotyczą środki przyjęte na podstawie niniejszego rozporządzenia, co trzy miesiące od przyjęcia tych środków składają Komisji sprawozdanie na temat wywiązywania się z tych obowiązków.
Komisja sprawdza, czy mające zastosowanie przepisy są przestrzegane, i w razie potrzeby podejmuje wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony budżetu Unii, zgodnie z przepisami sektorowymi i finansowymi.
3.   Podejmowane środki są proporcjonalne. Określa się je w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii. Odpowiednio uwzględnia się charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego. Środki te są w zakresie, w jakim jest to możliwe, ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia.
4.   Komisja udostępnia odbiorcom końcowym lub beneficjentom za pośrednictwem strony internetowej lub portalu internetowego informacje i wskazówki na temat obowiązków państw członkowskich, o których mowa w ust. 2. Na tej samej stronie internetowej lub portalu internetowego Komisja udostępnia również odpowiednie narzędzia dla odbiorców końcowych lub beneficjentów umożliwiające im informowanie jej o naruszeniach tych obowiązków, które w opinii tych odbiorców końcowych lub beneficjentów mają na nich bezpośredni wpływ. Niniejszy ustęp stosuje się w sposób zapewniający ochronę osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii, zgodnie z zasadami określonymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 [z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (
Dz.U. 2019, L 305, s. 17
)]. Do informacji przekazywanych przez odbiorców końcowych lub beneficjentów zgodnie z niniejszym ustępem dołączony musi być dowód, że dany odbiorca końcowy lub beneficjent wniósł formalną skargę do odpowiedniego organu danego państwa członkowskiego”.
Zgodnie z art. 6 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Procedura”:
„1.   W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że istnieją uzasadnione powody, by uznać, że warunki określone w art. 4 zostały spełnione, przesyła ona danemu państwu członkowskiemu – o ile nie uzna, że inne procedury określone w ustawodawstwie Unii umożliwiłyby jej skuteczniejszą ochronę budżetu Unii – pisemne powiadomienie, podając elementy faktyczne i konkretne przyczyny, na których oparła swoje ustalenia. Komisja niezwłocznie informuje Parlament Europejski i Radę o każdym takim powiadomieniu i jego treści.
2.   W świetle informacji otrzymanych zgodnie z ust. 1 Parlament Europejski może wezwać Komisję do udziału w ustrukturyzowanym dialogu na temat jej ustaleń.
3.   Oceniając, czy warunki określone w art. 4 zostały spełnione, Komisja bierze pod uwagę stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji.
4.   Komisja może zwrócić się o dodatkowe informacje niezbędne do przeprowadzenia oceny, o której mowa w ust. 3, zarówno przed przesłaniem pisemnego powiadomienia na podstawie ust. 1, jak i po jego przesłaniu.
5.   Dane państwo członkowskie przekazuje wymagane informacje i może przedstawić uwagi dotyczące ustaleń zawartych w powiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, w określonym przez Komisję terminie wynoszącym co najmniej miesiąc i nie więcej niż trzy miesiące od daty powiadomienia o ustaleniach. W swoich uwagach państwo członkowskie może zaproponować przyjęcie środków zaradczych w odniesieniu do ustaleń przedstawionych w powiadomieniu Komisji.
6.   Przy podejmowaniu decyzji o tym, czy przedłożyć wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie odpowiednich środków, Komisja uwzględnia otrzymane informacje i uwagi przedstawione przez dane państwo członkowskie, a także bierze pod uwagę adekwatność ewentualnych proponowanych środków zaradczych. Komisja przeprowadza ocenę w orientacyjnym terminie miesiąca od daty otrzymania od danego państwa członkowskiego informacji lub jego uwag lub, w przypadku gdy nie otrzyma informacji ani uwag, od daty upływu terminu określonego zgodnie z ust. 5, a w każdym razie w rozsądnym terminie.
7.   Jeżeli Komisja zamierza przedstawić wniosek zgodnie z ust. 9, zapewnia uprzednio państwu członkowskiemu możliwość przedłożenia w terminie miesiąca uwag, w szczególności na temat proporcjonalności przewidywanych środków.
8.   Dokonując oceny proporcjonalności środków, które mają zostać nałożone, Komisja uwzględnia informacje i wskazówki, o których mowa w ust. 3.
9.   Jeżeli Komisja uzna, że warunki określone w art. 4 są spełnione, a ewentualne środki zaradcze zaproponowane przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 5 nie są adekwatne w odniesieniu do ustaleń zawartych w powiadomieniu Komisji, przedkłada ona Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie odpowiednich środków w terminie miesiąca od otrzymania uwag od państwa członkowskiego lub, w przypadku braku uwag, bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie w terminie miesiąca od upływu terminu określonego w ust. 7. We wniosku przedstawiane są konkretne powody i dowody stanowiące podstawę ustaleń Komisji.
10.   Rada przyjmuje decyzję wykonawczą, o której mowa w ust. 9 niniejszego artykułu, w terminie miesiąca od otrzymania wniosku Komisji. W przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności okres na przyjęcie tej decyzji wykonawczej może zostać przedłużony o maksymalnie dwa miesiące. Z myślą o zapewnieniu terminowości decyzji Komisja korzysta z uprawnień przysługujących jej na mocy art. 237 TFUE, jeżeli uzna to za stosowne.
11.   Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zmienić wniosek Komisji i przyjąć zmieniony tekst w drodze decyzji wykonawczej”.
Artykuł 7 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Uchylanie środków”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Dane państwo członkowskie może w dowolnym momencie przyjąć nowe środki zaradcze i przedłożyć Komisji pisemne powiadomienie zawierające dowody wskazujące, że warunki określone w art. 4 przestały być spełniane.
2.   Na wniosek danego państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy i najpóźniej po roku od przyjęcia środków przez Radę Komisja dokonuje ponownej oceny sytuacji w danym państwie członkowskim, biorąc pod uwagę ewentualne dowody przedłożone przez dane państwo członkowskie, a także adekwatność nowych środków zaradczych przyjętych przez dane państwo członkowskie.
Jeżeli Komisja uzna, że warunki określone w art. 4 przestały być spełniane, przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie uchylenia przyjętych środków.
Jeżeli Komisja uzna, że częściowo zaradzono sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia środków, przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej dostosowującej przyjęte środki.
Jeżeli Komisja uzna, że nie zaradzono sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia środków, kieruje do danego państwa członkowskiego decyzję wraz z uzasadnieniem i informuje o tym Radę.
W przypadku gdy dane państwo członkowskie przedłoży pisemnie powiadomienie zgodnie z ust. 1, Komisja przedkłada wniosek lub przyjmuje decyzję w terminie miesiąca od otrzymania tego powiadomienia. Termin ten może zostać przedłużony w należycie uzasadnionych okolicznościach, w którym to przypadku Komisja niezwłocznie informuje dane państwo członkowskie o powodach przedłużenia terminu.
Stosownie do sytuacji analogiczne zastosowanie ma procedura określona w art. 6 ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10 i 11”.
III.

Żądania stron oraz postępowanie przed Trybunałem
Węgry wnoszą do Trybunału o:
–
tytułem głównym, stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia;
–
tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 lit. h), art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 zdania przedostatnie i ostatnie, a także art. 6 ust. 3 i 8 tego rozporządzenia;
–
obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
Ponadto zgodnie z art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Węgry zwróciły się do Trybunału o wydanie orzeczenia w sprawie w składzie wielkiej izby.
Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Węgier kosztami postępowania.
Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Parlament wniósł o zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przyspieszonego przewidzianego w art. 133 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Na poparcie tego wniosku Parlament podnosi, że przyjęcie zaskarżonego rozporządzenia stanowiło na gruncie politycznym warunek wstępny zaakceptowania przez niego rozporządzenia Rady (EU, Euratom) 2020/2093 z dnia 17 grudnia 2020 r. określającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 (
Dz.U. 2020, L 433
I, s. 11) oraz że ze względu na pilny charakter sytuacji gospodarczej środki dostępne z tytułu pakietu odbudowy w następstwie COVID-19 o nazwie „Next Generation EU” zostaną wypłacone państwom członkowskim w bardzo krótkim terminie. W tym względzie Parlament uściślił w szczególności, że zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia 2020/2094 co najmniej 60% zobowiązań prawnych musi zostać zaciągniętych do dnia 31 grudnia 2022 r., a wszystkie zobowiązania prawne – najpóźniej do dnia 31 grudnia 2023 r. Dodatkowo Parlament podkreślił, że w następstwie wejścia w życie decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylającej decyzję 2014/335/UE, Euratom (
Dz.U. 2020, L 424, s. 1
) Komisja rozpocznie latem 2022 r. zaciąganie pożyczek na rynkach kapitałowych w celu sfinansowania wspomnianego pakietu odbudowy. Zdaniem Parlamentu finansowanie i wydatkowanie tak ogromnej ilości środków w tak krótkim czasie nieuchronnie wiąże się z ryzykiem dla budżetu Unii, który zaskarżone rozporządzenie ma za zadanie chronić. Taka ochrona jest istotna, gdyż niemożność zapewnienia skutecznej ochrony tego budżetu może mieć szkodliwe i długofalowe skutki dla solidarności wewnątrz Unii.
Artykuł 133 § 1 regulaminu postępowania stanowi, że na wniosek strony skarżącej albo strony pozwanej, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia, prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony przeciwnej, sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu sprawy w trybie przyspieszonym.
W niniejszym wypadku w dniu 9 czerwca 2021 r. prezes Trybunału postanowił, po zapoznaniu się ze stanowiskami pozostałych stron, sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, uwzględnić ten wniosek. Postanowienie to zostało uzasadnione fundamentalnym znaczeniem niniejszej sprawy dla porządku prawnego Unii, w szczególności ze względu na to, że ma ona związek z kompetencjami Unii do ochrony jej budżetu i interesów finansowych przed szkodami, jakie mogą wyniknąć z naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 25 czerwca 2021 r. Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.
Postanowieniem prezesa Trybunału z tego samego dnia Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Węgier.
Pismem z dnia 11 maja 2021 r. Rada zwróciła się do Trybunału o nieuwzględnienie fragmentów skargi Węgier i załączników do niej, w szczególności fragmentów załącznika A.3 do skargi, w których odniesiono się do opinii służby prawnej Rady nr 13593/18 z dnia 25 października 2018 r. dotyczącej wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich [COM(2018) 324 final] leżącej u podstaw zaskarżonego rozporządzenia (zwanej dalej „opinią prawną nr 13593/18”), odtworzono jej treść lub odzwierciedlono dokonaną w niej analizę. W dniu 29 czerwca 2021 r. Trybunał postanowił pozostawić wniosek do rozstrzygnięcia w wyroku.
W dniu 7 września 2021 r., uznawszy, że niniejsza sprawa jest sprawą o wyjątkowym znaczeniu, Trybunał, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, postanowił o rozpoznaniu sprawy w pełnym składzie, zgodnie z art. 16 akapit piąty Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
IV.

W przedmiocie wniosku o nieuwzględnienie niektórych fragmentów skargi Węgier i załącznika A.3 do niej
A.

Argumentacja stron
Na poparcie wniosku o nieuwzględnienie pkt 21, 22, 164 i 166 skargi Węgier oraz załącznika A.3 do niej w zakresie, w jakim odniesiono się w nich do opinii prawnej nr 13593/18 poprzez odtworzenie jej treści lub odzwierciedlenie dokonanej w niej analizy, Rada podnosi, że ta opinia prawna stanowi niesklasyfikowany wewnętrzny dokument noszący oznaczenie „LIMITE”. W związku z powyższym jest on objęty tajemnicą służbową, a jego przedłożenie w postępowaniu sądowym jest uzależnione od spełnienia warunków przewidzianych w szczególności w art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady oraz w pkt 20 i 21 wytycznych dotyczących postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 tego regulaminu wewnętrznego jedynie Rada lub Coreper mogą zezwolić, do celów postępowania sądowego, na przedłożenie kopii lub wyciągu z dokumentów Rady, które dotąd nie zostały upublicznione zgodnie z przepisami prawa Unii dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów. Ponadto zgodnie z pkt 20 i 21 przywołanych wytycznych dokumentu „LIMITE” nie wolno podawać do wiadomości publicznej, chyba że stosowna decyzja została podjęta przez odpowiednio upoważnionych urzędników Rady, przez administrację krajową państwa członkowskiego, po przeprowadzeniu konsultacji z SGR, lub, w stosownych przypadkach, przez Radę, zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 i z regulaminem wewnętrznym Rady.
Tymczasem w niniejszym wypadku Rada upubliczniła, na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, jedynie osiem pierwszych punktów opinii prawnej nr 13593/18 i nie upoważniła Węgier do przedstawienia tej opinii w ramach niniejszego postępowania sądowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sprzeczne z interesem publicznym, który wymaga, aby instytucje mogły korzystać z opinii swoich służb prawnych wydawanych w sposób całkowicie niezależny, byłoby uznanie, że przedłożenie takich dokumentów wewnętrznych może mieć miejsce w ramach sporu przed Trybunałem, w sytuacji gdy zainteresowana instytucja nie wyraziła zgody na ich przedłożenie bądź przedłożenia ich nie zarządził ten sąd.
Rada zwraca uwagę, że w następstwie wniosków opartych na rozporządzeniu nr 1049/2001 udzieliła ona jedynie częściowego dostępu do opinii prawnej nr 13593/18, w szczególności ze względu na ryzyko, że w przypadku postępowania sądowego dotyczącego ważności zaskarżonego rozporządzenia strona skarżąca mogłaby skonfrontować ją z argumentami przedstawionymi we wspomnianej opinii przez jej własną służbę prawną, co stałoby w sprzeczności z wymogami rzetelnego procesu sądowego i naruszało zasadę równości stron postępowania sądowego. Co więcej, ryzyko to urzeczywistniło się wraz z wniesieniem rozpatrywanej tu skargi.
Poza tym według Rady Węgry, opierając się na wspomnianych powyżej argumentach, konsekwentnie głosowały za decyzjami odmawiającymi publicznego dostępu do opinii prawnej nr 13593/18. Jeżeli owo państwo członkowskie chciało upublicznić tę opinię, powinno było złożyć wniosek w rozumieniu rozporządzenia nr 1049/2001 lub wystąpić o upoważnienie zgodnie z regulaminem wewnętrznym Rady i wytycznymi dotyczącymi postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady.
Rada podnosi, że gdyby Węgry zostały upoważnione do wykorzystana opinii prawnej nr 13593/18 w niniejszej sprawie bez zastosowania przewidzianej w tym celu procedury i bez poddania tej kwestii skutecznej kontroli sądowej, oznaczałoby to obejście procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001 i w regulaminie wewnętrznym Rady. Rada przypomina w tym względzie utrwalone orzecznictwo Trybunału, w którym uwzględniono wnioski instytucji o wycofanie ich dokumentów wewnętrznych z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, w przypadkach gdy nie wyraziły one zgody na ich przedłożenie w postępowaniu sądowym, i uważa, że z orzecznictwa tego wynika, iż opinia prawna nr 13593/18 nie może być wykorzystana w niniejszej sprawie.
Ponadto Rada podnosi, że gdyby przedłożenie opinii prawnej nr 13593/18 w niniejszym postępowaniu zostało dopuszczone, Rada zostałaby zmuszona do zajęcia przed sądem Unii stanowiska w sprawie opinii przeznaczonej do użytku wewnętrznego i wydanej przez jej własną służbę prawną podczas prac nad zaskarżonym rozporządzeniem, co naruszałoby wymogi rzetelnego procesu i miałoby wpływ na możliwość uzyskiwania przez Radę szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii.
Wreszcie zgodnie z orzecznictwem Trybunału okoliczność, że opinia prawna nr 13593/18 została opublikowana bez zgody Rady na stronie internetowej jednego z wydawnictw prasowych i że w ten sposób jej treść została ujawniona publicznie, nie ma wpływu na powyższe rozważania. Co więcej, szkoda wyrządzona Radzie i instytucjom Unii w wyniku nieuprawnionego wykorzystania odniesienia się do tej opinii prawnej w ramach niniejszego postępowania znacznie przewyższa szkodę spowodowaną publikacją owej opinii w prasie. Zezwolenie Węgrom, by oparły się na tej opinii prawnej, zagroziłoby bowiem interesowi publicznemu, który wymaga, by instytucje mogły korzystać z opinii swoich służb prawnych wydawanych w sposób całkowicie niezależny, i oznaczałoby, że procedury właściwe do ochrony tego interesu zostałyby pozbawione skuteczności.
Węgry kwestionują argumentację Rady.
B.

Ocena Trybunału
W swojej argumentacji Rada podnosi w istocie, że Węgry, zamieszczając w pkt 21, 22, 164 i 166 skargi oraz w załączniku A.3 do niej odniesienia do opinii prawnej nr 13593/18 i analizy jej treści, po pierwsze, naruszyły art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady, po drugie, naruszyły pkt 20 i 21 wytycznych dotyczących postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady, po trzecie, naruszyły rozporządzenie nr 1049/2001, po czwarte, godzą w interes publiczny, który wymaga, by Rada mogła korzystać z wydawanych w sposób całkowicie niezależny opinii swojej służby prawnej, a po piąte, stawia Radę w sytuacji, w której będzie ona zmuszona, w postępowaniu głównym, zająć stanowisko w sprawie analizy przeprowadzonej przez jej własną służbę prawną, przez co naruszona zostanie zasada równości stron postępowania.
Co się tyczy twierdzenia o naruszeniu art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem „Rada lub [Coreper] mogą zezwolić, do celów postępowania sądowego, na przedłożenie kopii lub wyciągu z dokumentów Rady, które dotąd nie zostały upublicznione”.
W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, że w skardze i załączniku A.3 do niej odniesiono się do punktów opinii prawnej nr 13593/18 innych niż osiem punktów, które Rada upubliczniła na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, następnie – że Węgry nie zwróciły się do Rady o upoważnienie do przedstawienia do celów postępowania sądowego kopii tej opinii lub wyciągów z niej, a wreszcie – że to państwo członkowskie nie załączyło do skargi kopii tej opinii.
Należy zatem ustalić, czy poprzez wskazanie w skardze i w załączniku A.3 do niej fragmentów opinii prawnej nr 13593/18 Węgry przedłożyły do celów postępowania sądowego wyciągi z tej opinii w rozumieniu art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że pkt 22 i 164 skargi oraz załącznik A.3 akapity od drugiego do siódmego i akapit dziewiąty zawierają własną argumentację Węgier, która zgodnie z twierdzeniami tego państwa członkowskiego odzwierciedla analizę dokonaną we wspomnianej opinii, a pkt 21 i 166 skargi zawierają, również w ramach własnej argumentacji Węgier, zwykłe odesłania do rzeczonej opinii. A zatem tego rodzaju własne argumenty zawierające twierdzenia o zgodności z opinią prawną nr 13593/18 i odesłania do niej, których poprawność Rada zresztą podważa, nie mogą być uznane za wyciągi z tej opinii.
Natomiast w zakresie, w jakim akapit czwarty załącznika A.3 do skargi zawiera cytat z opinii prawnej nr 13593/18, należy uznać, iż zawiera on „wyciąg” z tej opinii prawnej w rozumieniu art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady. Ponadto zawarcie takiego wyciągu w załączniku do pisma procesowego stanowi „przedłożenie do celów postępowania sądowego” w rozumieniu tego przepisu.
W konsekwencji Węgry były co do zasady zobowiązane, na podstawie art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady, uzyskać upoważnienie Rady do przedstawienia Trybunałowi wyciągu z opinii prawnej nr 13593/18 zawartego w załączniku A.3 do skargi.
W tym względzie prawdą jest, jak zauważa Rada, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sprzeczne z interesem publicznym, który wymaga, aby instytucje mogły korzystać z opinii swoich służb prawnych wydawanych w sposób całkowicie niezależny, byłoby uznanie, że przedstawienie tego rodzaju dokumentów wewnętrznych może mieć miejsce w ramach sporu przed Trybunałem, w sytuacji gdy zainteresowana instytucja nie wyraziła zgody na ich przedstawienie bądź też sąd ten nie zarządził ich przedstawienia (postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:438
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także wyrok z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, pkt
).
Poprzez nieupoważnione przedłożenie takiej opinii prawnej skarżący, jak twierdzi Rada, konfrontuje bowiem daną instytucję w postępowaniu dotyczącym ważności zaskarżonego aktu z opinią wydaną przez jej własną służbę prawną przy opracowywaniu tego aktu. Otóż, co do zasady, dopuszczenie, by skarżący mógł załączyć do akt sprawy opinię prawną instytucji, na której upublicznienie instytucja ta nie wyraziła zgody, narusza wymogi rzetelnego procesu i oznacza obejście procedury wystąpienia z wnioskiem o udzielenie dostępu do takiego dokumentu ustanowionej w rozporządzeniu nr 1049/2001 (zob. podobnie postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:438
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także wyrok z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, pkt
).
Należy jednak mieć na uwadze zasadę przejrzystości zapisaną w art. 1 akapit drugi i w art. 10 ust. 3 TUE, a także w art. 15 ust. 1 i w art. 298 ust. 1 TFUE, która pozwala w szczególności na zapewnienie większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (zob. podobnie postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:438
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Dzięki umożliwieniu, by rozbieżności między różnymi punktami widzenia były poddane otwartej debacie, przejrzystość przyczynia się między innymi do wzrostu zaufania tych obywateli (wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Prawdą jest, że jedynie w wyjątkowych przypadkach zasada przejrzystości może uzasadniać ujawnienie w ramach postępowania sądowego dokumentu instytucji, który nie został upubliczniony i zawiera opinię prawną. Dlatego też Trybunał orzekł, że zachowanie w aktach sprawy dokumentu zawierającego opinię prawną instytucji nie jest uzasadnione żadnym nadrzędnym interesem publicznym, jeżeli, po pierwsze, ta opinia prawna nie dotyczy procesu legislacyjnego, który wymaga zwiększonej przejrzystości, a po drugie, interes w owym zachowaniu zasadza się jedynie na tym, by dane państwo członkowskie było w stanie powołać się na wspomnianą opinię prawną w ramach sporu. Zdaniem Trybunału, przedstawieniu takiej opinii prawnej przyświeca bowiem własny interes skarżącego w poparciu jego argumentacji, a nie jakikolwiek nadrzędny interes publiczny, taki jak upublicznienie procesu, który doprowadził do wydania zaskarżonego aktu (zob. podobnie postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:438
, pkt
; wyrok z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w odróżnieniu od spraw, które stały się źródłem orzecznictwa przytoczonego w poprzednim punkcie, opinia prawna nr 13593/18 dotyczy procesu legislacyjnego.
W tym względzie Trybunał uznał, że ujawnienie dokumentów zawierających opinię służby prawnej instytucji na temat kwestii prawnych powstałych w trakcie debaty nad inicjatywami legislacyjnymi może zwiększyć przejrzystość i otwartość procesu legislacyjnego oraz wzmocnić prawo obywateli europejskich do kontrolowania informacji, które legły u podstaw aktu prawnego. Trybunał wywiódł z tego, że w odniesieniu do opinii służby prawnej Rady dotyczących procesu legislacyjnego nie istnieje ogólna potrzeba zachowania poufności oraz że rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje co do zasady obowiązek ich ujawnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
,
).
To właśnie przejrzystość w tym względzie, umożliwiająca poddanie otwartej debacie rozbieżności między różnymi punktami widzenia, przyczynia się bowiem do zmniejszenia u obywateli wątpliwości nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu prawnego, ale również co do legitymizowanego charakteru procesu legislacyjnego w całości (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
) i przyczynia się do umacniania zasad demokracji i poszanowania praw podstawowych określonych w art. 6 TUE i w karcie praw podstawowych, jak przypominano w motywie 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
Przejrzystość ta nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by można było odmówić ujawnienia konkretnej opinii prawnej, wydanej w ramach określonego procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy danego procesu legislacyjnego, ze względu na ochronę opinii prawnej. W takim przypadku dana instytucja powinna szczegółowo uzasadnić tę odmowę (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
).
Tymczasem w niniejszej sprawie, tak jak też wskazał rzecznik generalny w pkt 70–72 swojej opinii, Rada nie wykazała, że opinia prawna nr 13593/18 dotyczy szczególnie delikatnych kwestii lub ma szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy procesu legislacyjnego, w ramach którego została sporządzona.
W związku z tym ani art. 6 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Rady, ani orzecznictwo przypomniane w pkt 53 niniejszego wyroku nie stały na przeszkodzie temu, by Węgry ujawniły tę opinię prawną w całości lub w części w skardze.
Stwierdzenia tego nie podważa okoliczność, że Węgry mają własny interes w tym, aby sporne fragmenty skargi i załącznika A.3 do niej zostały uwzględnione przez Trybunał. W istocie, ponieważ takie uwzględnienie może również przyczynić się do zmniejszenia u obywateli wątpliwości nie tylko co do zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia, ale również co do legitymizowanego charakteru procesu legislacyjnego w całości, służy ono w każdym wypadku nadrzędnemu interesowi publicznemu, o którym mowa w pkt 58 i 59 niniejszego wyroku.
W konsekwencji, bez konieczności wypowiadania się odrębnie w przedmiocie zarzutów opartych na naruszeniu pkt 20 i 21 wytycznych dotyczących postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady, naruszeniu rozporządzenia nr 1049/2001 oraz naruszeniu zasady równości stron, jako że zarzuty te w żadnym wypadku – w świetle oceny przeprowadzonej w pkt 55–63 niniejszego wyroku – nie mogą być skuteczne, wniosek Rady o nieuwzględnienie fragmentów skargi Węgier i załączników do niej, w szczególności załącznika A.3, w zakresie, w jakim odniesiono się w nich do opinii prawnej nr 13593/18 poprzez odtworzenie jej treści lub odzwierciedlenie dokonanej w niej analizy, należy oddalić jako bezzasadny.
V.

W przedmiocie skargi
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską wnoszą w swojej skardze, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości, a tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 lit. h), art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 3 zdanie trzecie, art. 5 ust. 3 zdanie czwarte oraz art. 6 ust. 3 i 8 tego rozporządzenia.
A.

W przedmiocie żądania głównego mającego na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości
Na poparcie żądania głównego mającego na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości Węgry podnoszą trzy zarzuty. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć łącznie zarzuty pierwszy i drugi, które dotyczą w istocie braku kompetencji Unii do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
1.

W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego, dotyczących braku kompetencji Unii do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że zaskarżone rozporządzenie pozbawione jest podstawy prawnej. Państwo to przypomina w tym względzie, że art. 322 ust. 1 lit. a) i b) TFUE upoważnia prawodawcę Unii do przyjęcia, odpowiednio, „zasad finansowych określających w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków” i „zasad, które organizują kontrolę odpowiedzialności podmiotów finansowych, w szczególności urzędników zatwierdzających i księgowych”. Dodaje, że zgodnie z art. 322 ust. 2 TFUE, Rada określa sposoby i procedurę, według których dochody budżetowe przewidziane w ramach systemu zasobów własnych Unii są pozostawione do dyspozycji Komisji, oraz określa środki stosowane w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych.
Postanowienia te posłużyły już w całości lub w części za podstawę prawną licznych aktów prawnych rzeczywiście związanych z budżetem Unii lub z jej wieloletnimi ramami finansowymi, takich jak rozporządzenie finansowe, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/558 z dnia 23 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 i (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do szczególnych środków zapewniających wyjątkową elastyczność na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na epidemię COVID-19 (
Dz.U. 2020, L 130, s. 1
), które umożliwia stosowanie wyjątkowej stopy dofinansowania w ramach funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, czy też rozporządzenie (UE) 2020/2221 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 grudnia 2020 r., zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do zasobów dodatkowych i przepisów wykonawczych w celu zapewnienia pomocy na wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i jej skutków społecznych oraz przygotowanie do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność (REACT-EU) (
Dz.U. 2020, L 437, s. 30
), które ustanawia przepisy wykonawcze sprzyjające naprawie szkód spowodowanych przez pandemię i wyjątkowo przewiduje dodatkowe zasoby służące zwiększeniu spójności społecznej i ożywieniu gospodarczemu.
I tak, co się tyczy rozporządzenia finansowego, określa ono w pierwszej części w sposób ogólny oraz kompletny zasady i procedury dotyczące uchwalania i wykonywania budżetu Unii oraz kontroli jej funduszy. Te zasady i procedury stanowią „zasady finansowe”, które określają szczegółowe warunki dotyczące uchwalania i wykonywania budżetu w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE. To samo dotyczy zasad przewidzianych odpowiednio w rozporządzeniach 2020/558 i 2020/2221, które są rzeczywiście i bezpośrednio związane z budżetem Unii, wieloletnimi ramami finansowymi i z pomocą udzielaną z różnych funduszy Unii.
Natomiast podstawowych elementów przepisów zaskarżonego rozporządzenia, takich jak definicja pojęcia „państwa prawnego” lub możliwe formy naruszenia zasad państwa prawnego, nie można obiektywnie uznać za zasady finansowe określające warunki wykonywania budżetu w rozumieniu tego postanowienia. Niewłaściwy charakter art. 322 ust. 1 TFUE jako podstawy prawnej tego rozporządzenia wynika, w szczególności, z porównania przepisów dotyczących konfliktu interesów zawartych we wspomnianym rozporządzeniu i w rozporządzeniu finansowym.
W tym względzie zdaniem Węgier z art. 61 rozporządzenia finansowego wynika, że obowiązek unikania konfliktu interesów ma zastosowanie do wszystkich metod wdrażania funduszy Unii, w tym do organów państw członkowskich działających w ramach wykorzystania tych funduszy, w związku z czym państwa te są zobowiązane do przyjęcia w tym zakresie odpowiednich uregulowań. W tym celu rozporządzenie finansowe zawiera odpowiednie przepisy proceduralne pozwalające na usunięcie konfliktu interesów.
Z art. 3 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia wynika zaś, że niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów może wskazywać na naruszenie zasad państwa prawnego, chociaż rozporządzenie to nie ustanawia żadnych norm proceduralnych dotyczących środków, jakie państwa członkowskie mogłyby przyjąć w celu zapobiegania takim konfliktom lub ich rozwiązywania. Przepis ten pozwala zatem na podjęcie środków wobec państw członkowskich na podstawie niesprecyzowanych oczekiwań, wykraczających poza wymogi określone w rozporządzeniu finansowym.
Ogólnie rzecz biorąc, Węgry uważają, że przepisów zaskarżonego rozporządzenia nie można uznać za zasady finansowe ustanawiające procedurę wykonania budżetu Unii. Zgodnie bowiem z jego art. 1, przedmiotem owego rozporządzenia jest ustanowienie przepisów niezbędnych do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich. W związku z tym art. 2 wspomnianego rozporządzenia definiuje pojęcie„państwa prawnego”, a art. 3 tego rozporządzenia wskazuje, tytułem przykładu, przypadki naruszenia zasad państwa prawnego. Istotnymi elementami zaskarżonego rozporządzenia są zatem definicja pojęcia „państwa prawnego” i możliwych form naruszenia państwa prawnego.
Tymczasem art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE nie zezwala Unii na określanie przypadków, w których dochodzi do naruszenia państwa prawnego, ani nawet na określenie elementów konstytutywnych pojęcia „państwa prawnego”. Postanowienie to nie stanowi zatem podstawy prawnej pozwalającej na zbadanie lub stwierdzenie naruszenia zasad państwa prawnego ani na określenie skutków prawnych takich naruszeń, ponieważ takich przepisów nie można obiektywnie uznać za zasady finansowe określające warunki dotyczące wykonywania budżetu.
Sam fakt, że przepisy materialne i proceduralne określone w zaskarżonym rozporządzeniu mają związek z budżetem Unii, nie wystarczy, by zakwalifikować je jako „zasady finansowe” w rozumieniu art. 322 ust. 1 TFUE. Wykładnia pojęcia „zasad finansowych” szeroka do tego stopnia, że obejmowałaby przepisy zaskarżonego rozporządzenia, skutkowałaby rozszerzeniem tego pojęcia na praktycznie całość prawa Unii oraz na bardzo dużą część systemów prawnych państw członkowskich, ponieważ trudno byłoby znaleźć przepis, dla którego niemożliwe jest ustalenie przynajmniej pośredniego skutku dla jednego z zasobów budżetowych Unii.
Niewłaściwy charakter podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia wynika również z faktu, że jego art. 5 ust. 2 nie zawiera zasad finansowych określających procedurę wykonania budżetu Unii. Obowiązek kontynuowania wdrażania danego programu po wykryciu nieprawidłowości, naruszeń lub braków mających wpływ na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii nie wchodzi bowiem w zakres obowiązków kontroli lub audytu, które ciążą na państwach członkowskich przy wykonywaniu budżetu na podstawie art. 317 TFUE, ani nie wynika z zasad finansowych, które określają warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków, przewidzianych w art. 322 TFUE w celu zapewnienia przestrzegania zasad budżetowych, a w szczególności zasad należytego zarządzania finansami, przejrzystości i niedyskryminacji.
Takie zasady finansowe nie zobowiązują państw członkowskich do dalszego wdrażania danego programu po stwierdzeniu takich nieprawidłowości, naruszeń lub braków. Przeciwnie, art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE pozwala na przyjęcie zasad finansowych, takich jak zawieszenie płatności dla danego programu, których celem jest właśnie zapewnienie, że państwo członkowskie zastosuje się do warunków określonych przez odpowiednie zasady finansowe w celu zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii i skutecznego osiągnięcia zamierzonych celów danego programu.
Tymczasem byłoby sprzeczne z koncepcją leżącą u podstaw tych zasad finansowych, gdyby zasady finansowe Unii mogły zobowiązywać państwo członkowskie do dalszego wdrażania programu, nawet jeśli Komisja wykazała nieprawidłowości dotyczące jego wykonywania, które szkodzą interesom finansowym Unii i są niezgodne z zasadą należytego zarządzania finansami lub zagrażają realizacji zamierzonych celów.
Zdaniem Węgier płynie stąd wniosek, że celem nałożenia takiego obowiązku nie jest zapewnienie ochrony interesów finansowych Unii, lecz nałożenie sankcji na państwo członkowskie w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego, co byłoby niezgodne z przyjętą podstawą prawną. Ponadto spoczywający na państwie członkowskim obowiązek pełnego finansowania z własnego budżetu programów, przy określaniu których ma ono jedynie ograniczony zakres swobody, ogranicza jego prawo do korzystania z własnego budżetu i stanowi wymóg, który ciąży nie na budżecie Unii, lecz na budżecie danego państwa członkowskiego.
W zarzucie drugim Węgry podnoszą, że zaskarżone rozporządzenie narusza, po pierwsze, art. 7 TUE, po drugie, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE, a także, po trzecie, art. 13 ust. 2 TUE i art. 269 TFUE.
W pierwszej kolejności wskazują, że art. 7 TUE jest jedynym artykułem, na podstawie którego można stwierdzić ryzyko poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE. Zaskarżone rozporządzenie ustanawia w określonej dziedzinie równoległą procedurę mającą ten sam cel, co procedura przewidziana w art. 7, przez co narusza to ostatnie postanowienie.
Po pierwsze bowiem, traktaty nie przewidują możliwości wykonania art. 7 TUE za pomocą aktów ustawodawczych dotyczących stwierdzenia naruszenia wartości zapisanych w art. 2 TUE i określenia skutków prawnych takiego naruszenia.
Po drugie, procedura przewidziana w zaskarżonym rozporządzeniu oznacza, iż Trybunał posiada kompetencję do kontrolowania decyzji przyjętych przez Radę na podstawie tego rozporządzenia, a tym samym do oceny naruszenia przez państwo członkowskie zasad państwa prawnego, i to w sytuacji, w której przepisy lub praktyka krajowa będące źródłem owego naruszenia nie należą do dziedziny prawa Unii, przez co Trybunał nie jest właściwy do orzekania w ich przedmiocie. Zatem zaskarżone rozporządzenie z naruszeniem traktatów, a w szczególności poprzez obejście ograniczeń przewidzianych w art. 269 TFUE, rozszerza kompetencje nie tylko Komisji i Rady, lecz również Trybunału.
Po trzecie, w systemie traktatów jedynie art. 7 TUE przyznaje instytucjom Unii kompetencję do badania i stwierdzania naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim i w razie potrzeby karania za nie.
W sposób analogiczny do tego postanowienia zaskarżone rozporządzenie przewiduje, że Komisja przed przedstawieniem Radzie wniosku dotyczącego decyzji wykonawczej powinna wypowiedzieć się w przedmiocie trzech elementów, a następnie Rada powinna wypowiedzieć się w przedmiocie każdego z tych elementów w trzech kolejnych decyzjach. W pierwszej kolejności Komisja powinna zatem stwierdzić, zgodnie z art. 3 i 4 tego rozporządzenia, naruszenie zasad państwa prawnego. Następnie należy ustalić w świetle art. 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, czy naruszenie to pozostaje w wystarczająco ścisłym związku z budżetem Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii. Na koniec ustala się, czy zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia należy przyjąć decyzję określającą środki ochrony budżetu Unii, które uznano za niezbędne.
Tymczasem spośród tych trzech decyzji pierwsza i trzecia są objęte zakresem stosowania art. 7 TUE. Stwierdzenie naruszenia zasad państwa prawnego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia w związku z jego art. 3, jest bowiem w istocie identyczne ze stwierdzeniem, którego dokonanie należy do Rady i Rady Europejskiej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 TUE, a przyjęcie środków na podstawie art. 5 tego rozporządzenia stanowi opcję równoległą do przewidzianego w art. 7 ust. 3 TUE zawieszenia niektórych praw danego państwa członkowskiego, przy czym owo zawieszenie może dotyczyć zasobów budżetowych należnych danemu państwu członkowskiemu.
Okoliczność, że środki, które mogą zostać przyjęte na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, są związane z naruszeniem jednej z wartości zapisanych w art. 2 TUE, znajduje potwierdzenie w art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 8 tego rozporządzenia, z których wynika, że przy ocenie proporcjonalności środków trzeba należycie uwzględnić charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszenia zasad państwa prawnego oraz informacje ze stosownych źródeł. W związku z tym zarówno Komisja, jak i Rada są zobowiązane ocenić w sposób dogłębny istnienie i zakres takiego naruszenia, chociaż oceny tej można dokonać wyłącznie na podstawie art. 7 TUE.
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, dodają, że art. 7 TUE przewiduje procedurę sankcji o charakterze konstytucyjnym skierowaną przeciwko konkretnemu państwu członkowskiemu. Ponadto państwa członkowskie, jako organy stanowiące normy konstytucyjne, określiły tę procedurę w sposób wyczerpujący w traktacie UE ze względu na wymiar polityczny dziedzin objętych tą procedurą, które to dziedziny, takie jak przepisy dotyczące funkcjonowania organów i instytucji państw członkowskich, mogą leżeć poza zakresem stosowania prawa Unii.
Wyłączny charakter procedury przewidzianej w art. 7 TUE w dziedzinie naruszenia zasad państwa prawnego znajduje potwierdzenie w pkt 18 i 24 opinii służby prawnej Rady nr 10296/14 z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie zgodności z traktatami komunikatu Komisji zatytułowanego „Nowe ramy [Unii] na rzecz umocnienia praworządności”. Chociaż zaskarżone rozporządzenie stara się powiązać badanie ewentualnego istnienia naruszeń zasad państwa prawnego z wykonywaniem budżetu Unii, to jego rzeczywistym celem, wynikającym z uzasadnienia wniosku Komisji leżącego u podstaw przyjęcia tego rozporządzenia, jest ocena przestrzegania zasad państwa prawnego, a w przypadku stwierdzenia, że państwo członkowskie nie przestrzega tych zasad – zastosowanie sankcji.
W drugiej kolejności Węgry wskazują, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasady podziału i przyznania zagwarantowane w art. 4 ust. 1 i w art. 5 ust. 2 TUE, ponieważ pozwala instytucjom Unii na przeprowadzenie oceny sytuacji i instytucji krajowych, które nie są objęte zakresem stosowania prawa Unii. Rozporządzenie to nie wskazuje bowiem jasno, że badanie naruszeń zasad państwa prawnego jest ograniczone do dziedzin objętych kompetencją Unii, w związku z czym niektóre z sytuacji przedstawionych w jego art. 3 i 4 mogą dodatkowo odnosić się do naruszeń, które nie ograniczają się do tych dziedzin.
Tymczasem w świetle rzeczonych zasad podziału i przyznania taka ocena wykraczająca poza kompetencje Unii jest możliwa wyłącznie do celów postanowienia prawa pierwotnego, takiego jak art. 7 TUE, i zgodnie z ustaloną w nim procedurą. Zaskarżone rozporządzenie nie może natomiast opierać się na takim postanowieniu prawa pierwotnego, w związku z czym należy uznać, że rozporządzenie to wprowadza odstępstwo od ogólnego systemu podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi ustanowionego w traktatach. Ponadto, o ile procedura przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 TUE dotyczy jedynie sytuacji świadczących o oczywistym ryzyku poważnego naruszenia wartości zapisanych w art. 2 TUE oraz o poważnym i stałym naruszeniu tych wartości, o tyle wszczęcie procedury przewidzianej w zaskarżonym rozporządzeniu jest możliwe nawet wtedy, gdy zarzucane naruszenia nie są ani poważne, ani stałe.
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą wreszcie, że chociaż ocena przeprowadzona na podstawie zaskarżonego rozporządzenia może mieć pod pewnymi względami związek z należytym zarządzaniem finansami w ramach budżetu Unii lub ochroną jej interesów finansowych, to okoliczność ta nie oznacza jednak, iż należy koniecznie uznać, na podstawie tego tylko związku, że oceniane sytuacje są objęte zakresem stosowania prawa Unii. Państwo to podkreśla, że analiza istnienia naruszenia państwa prawnego następuje na pierwszym etapie badania, natomiast związek z budżetem Unii można wykazać dopiero po zakończeniu drugiego etapu. W konsekwencji zaskarżone rozporządzenie pozwala stwierdzić, że państwo członkowskie godzi w państwo prawne w sytuacjach, które nie są objęte zakresem stosowania prawa Unii.
W trzeciej kolejności Węgry twierdzą, że zaskarżone rozporządzenie narusza równowagę instytucjonalną ustanowioną w art. 7 i art. 13 ust. 2 TUE oraz w art. 269 TFUE, jak również prawa wynikające dla zainteresowanego państwa członkowskiego z pierwszego z tych postanowień.
W tym względzie zaskarżone rozporządzenie, inaczej niż art. 7 TUE, przyznaje prawo inicjatywy do stwierdzenia naruszenia zasad państwa prawnego wyłącznie Komisji. W głosowaniu Rady wymaga ono innej większości niż przewidziana w art. 7 TUE. Ponadto rozporządzenie to przewiduje jedynie obowiązek informowania Parlamentu, podczas gdy art. 7 ust. 1 i 2 TUE przyznaje mu prawo do wyrażenia zgody, natomiast żadnej kompetencji nie powierza Radzie Europejskiej. Ponieważ decyzja Rady wprowadzająca środki na podstawie zaskarżonego rozporządzenia jest przyjmowana większością kwalifikowaną, pozycja proceduralna odnośnego państwa członkowskiego uległa osłabieniu, z uwagi w szczególności na fakt, że na gruncie art. 7 ust. 2 i 3 TUE przyjęcie środków na podstawie tego postanowienia wymaga jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej.
Zaskarżone rozporządzenie realizuje zatem zamiar ustawodawcy Unii, odzwierciedlony w uzasadnieniu wniosku Komisji, który doprowadził do przyjęcia tego rozporządzenia, aby zapewnić „łatwiejszy”, „szybszy” i „skuteczniejszy” sposób ustalania i karania naruszeń zasad państwa prawnego. Dzięki temu wspomniane rozporządzenie przyznaje Komisji, Radzie i Trybunałowi nowe kompetencje, w drodze odstępstwa od art. 7 TUE, w szczególności pozwalając temu ostatniemu na badanie zasadności decyzji stwierdzających naruszenie zasad państwa prawnego, co stanowi naruszenie art. 269 TFUE. Rzeczone rozporządzenie jest zatem sprzeczne z wyraźną wolą państw członkowskich będących autorami traktatów, aby w odniesieniu do skarg dotyczących aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę na podstawie art. 7 TUE kompetencje Trybunału ograniczyć do kwestii proceduralnych.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W ramach zarzutów pierwszego i drugiego Węgry, popierane przez Rzeczpospolita Polską, podnoszą w istocie, po pierwsze, że ani art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, ani żadne inne postanowienie traktatu FUE nie może stanowić właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, w szczególności jego art. 2–4, a także art. 5 ust. 2. Państwo to dodaje, po drugie, że ustanowiona we wspomnianym rozporządzeniu procedura stanowi obejście procedury przewidzianej w art. 7 TUE, mającej charakter wyłączny, jeśli chodzi o ochronę wartości wskazanych w art. 2 TUE, a także narusza przewidziane w art. 269 TFUE ograniczenie właściwości Trybunału.
1)

W przedmiocie podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia „zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków”.
Otóż takie zasady mają na celu uregulowanie wszystkich aspektów związanych z wykonywaniem budżetu Unii objętych tytułem II, zatytułowanym „Postanowienia finansowe”, części szóstej traktatu FUE, dotyczącej „[p]ostanowień instytucjonalnych i finansowych”, a tym samym wykonywania tego budżetu w szerokim znaczeniu.
Oprócz tego, że art. 322 TFUE znajduje się w rozdziale 5 tego tytułu II, zatytułowanym „Przepisy wspólne”, należy bowiem zauważyć, że do tego postanowienia odniesienie czynią: art. 310 ust. 2 i 3 TFUE, który znajduje się w części wprowadzającej tego tytułu II, art. 315 akapity pierwszy i drugi oraz art. 316 akapity pierwszy i drugi TFUE, które zawarte są w rozdziale 3 tegoż tytułu II, zatytułowanym „Roczny budżet Unii”, a także art. 317 TFUE, który znajduje się w rozdziale 4 tego samego tytułu, zatytułowanym „Wykonanie budżetu i absolutorium”.
Otóż art. 310 i 315–317 TFUE są w całości związane z wykonaniem budżetu Unii.
Artykuł 310 TFUE stanowi bowiem w ust. 1, że wszystkie dochody i wydatki Unii powinny stanowić przedmiot preliminarza na każdy rok budżetowy i być wpisane do budżetu, oraz przewiduje w ust. 3, że dokonanie wydatków wpisanych do budżetu wymaga uprzedniego przyjęcia prawnie wiążącego aktu Unii stanowiącego podstawę prawną jej działania oraz dokonania odpowiednich wydatków zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w artykule 322 TFUE, z zastrzeżeniem wyjątków w nim określonych. Wreszcie ten sam art. 310 TFUE wymaga w ust. 5, by budżet był wykonywany zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a państwa członkowskie powinny współpracować z Unią w celu zagwarantowania wykorzystania środków wpisanych do budżetu zgodnie z tą zasadą.
Co się tyczy art. 315 TFUE, stanowi on w akapicie pierwszym, że jeśli na początku roku budżetowego budżet nie był jeszcze ostatecznie przyjęty, wydatki mogą być dokonywane miesięcznie na rozdział, według przepisów rozporządzenia wydanego w wykonaniu artykułu 322 TFUE, w granicach jednej dwunastej środków przyznanych w ramach danego rozdziału budżetu w poprzednim roku budżetowym, przy czym kwota ta nie może przekraczać jednej dwunastej środków przewidzianych w tym samym rozdziale w projekcie budżetu. Artykuł 316 TFUE dotyczy z kolei przeniesienia na kolejny rok budżetowy środków niewykorzystanych na koniec roku budżetowego.
Co się tyczy art. 317 TFUE, stanowi on w szczególności, że Komisja wykonuje budżet we współpracy z państwami członkowskimi, zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie artykułu 322 TFUE, na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Wymaga on również, aby państwa członkowskie współpracowały z Komisją w celu zapewnienia, by środki były wykorzystywane zgodnie z tą zasadą, i precyzuje, że rozporządzenie przyjęte na podstawie art. 322 TFUE przewiduje obowiązki kontroli i audytu państw członkowskich w zakresie wykonania budżetu oraz wynikającą z nich odpowiedzialność.
Wynika z tego, że zasady finansowe, które ustalają „w szczególności warunki” wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, odczytywane w świetle postanowień wskazanych w pkt 101 niniejszego wyroku, obejmują nie tylko zasady określające sposób, w jaki dokonywane są jako takie wydatki wpisane do tego budżetu, lecz również w szczególności zasady określające obowiązki w zakresie kontroli i audytu spoczywające na państwach członkowskich, gdy Komisja we współpracy z nimi wykonuje budżet, oraz wynikającą z nich odpowiedzialność. W szczególności widać wyraźnie, że te zasady finansowe mają między innymi na celu zapewnienie przy wykonywaniu budżetu Unii przestrzegania zasady należytego zarządzania finansami, w tym również przez państwa członkowskie.
To w świetle powyższych ustaleń należy zbadać w niniejszej sprawie, czy art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE może stanowić właściwą podstawę prawną dla przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
W tym względzie utrwalone orzecznictwo wskazuje, że wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu (wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, pkt
; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, pkt
; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, pkt
).
Ponadto przy ustalaniu właściwej podstawy prawnej można uwzględnić kontekst prawny nowego uregulowania, w szczególności w zakresie, w jakim taki kontekst może rzucić światło na cel tego uregulowania (wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, pkt
; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, pkt
; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, pkt
).
W niniejszej sprawie, co się tyczy w pierwszej kolejności kwestii, czy podstawą prawną zaskarżonego rozporządzenia, ze względu na jego cel, może być art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą zasadniczo, że ostateczny cel tego rozporządzenia polega na umożliwieniu przeprowadzenia zarówno przez Komisję, jak i przez Radę, oceny poszanowania zasad państwa prawnego, a także w przypadku stwierdzenia ich naruszenia, stosowania sankcji za pomocą budżetu Unii, który to cel wynika również z uzasadnienia towarzyszącego wnioskowi Komisji, który leżał u podstaw przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
W tym względzie, po pierwsze, art. 1 zaskarżonego rozporządzenia stanowi, że ustanawia ono „przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich”. Brzmienie tego przepisu wskazuje zatem na to, że owo rozporządzenie ma na celu ochronę budżetu Unii przed naruszeniami mogącymi wynikać z pogwałcenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim.
Po drugie, z łącznej lektury art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że procedura przewidziana w celu przyjęcia „odpowiednich środków” ochrony budżetu Unii może zostać zainicjowana przez Komisję tylko wtedy, gdy instytucja ta stwierdzi, że istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.
Ponadto z art. 5 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia wynika, że owe odpowiednie środki polegają zasadniczo na zawieszeniu płatności lub wykonania zobowiązania prawnego, zawieszeniu wypłaty rat, zawieszeniu korzyści gospodarczej na mocy instrumentu gwarantowanego przez budżet Unii, zawieszeniu zatwierdzenia programów lub zobowiązań, na zakończeniu obowiązywania zobowiązań prawnych, na zakazie zaciągania nowych zobowiązań prawnych lub na zakazie zawierania nowych umów, na przedterminowej spłacie gwarantowanych pożyczek, na zmniejszeniu korzyści gospodarczej na mocy instrumentu gwarantowanego, na ograniczeniu zobowiązań lub zmniejszeniu płatności zaliczkowych oraz na wstrzymaniu biegu terminów płatności, a także że środki te powinny być proporcjonalne, to znaczy ograniczone do tego, co jest ściśle konieczne w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na jej interesy finansowe.
Dodatkowo zgodnie z art. 7 ust. 2 akapit drugi zaskarżonego rozporządzenia Komisja występuje do Rady z wnioskiem o uchylenie przyjętych środków, jeżeli warunki określone w art. 4 tego rozporządzenia przestały być spełnione, a tym samym w szczególności gdy nie istnieje już wpływ lub poważne ryzyko wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych, wobec czego, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 185 opinii, środki te muszą zostać uchylone, gdy wpływ na wykonywanie budżetu ustaje, nawet jeśli stwierdzone naruszenia zasad państwa prawnego nadal się utrzymują.
Tymczasem rodzaje środków, jakie mogą zostać przyjęte, kryteria ich wyboru i ich zakres, a także warunki przyjmowania i uchylania tych środków – w zakresie, w jakim są one wszystkie związane z wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na prawidłowe zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii – potwierdzają tezę, że zaskarżone rozporządzenie ma na celu ochronę budżetu Unii podczas jego wykonywania.
Co więcej, z brzmienia art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia odczytywanego w świetle ust. 4 tego artykułu oraz z brzmienia motywu 19 tego rozporządzenia wynika, że przywołany przepis nie ma na celu, jak podnoszą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, nałożenia na państwo członkowskie kar za naruszenie zasady państwa prawnego, lecz ochronę uzasadnionych interesów odbiorców końcowych i beneficjentów, w sytuacji gdy na podstawie omawianego rozporządzenia wobec państwa członkowskiego zostaną podjęte odpowiednie środki. Przepis ten określa zatem konsekwencje takich środków dla osób trzecich. W związku z tym wspomniany przepis nie może uzasadniać twierdzenia, zgodnie z którym celem zaskarżonego rozporządzenia jest raczej nakładanie kar za naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim jako takie, aniżeli ochrona budżetu Unii.
Po trzecie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 130 opinii, motywy zaskarżonego rozporządzenia potwierdzają zamierzony cel tego rozporządzenia w postaci, w jakiej wynika on z jego art. 1, a mianowicie cel, którym jest ochrona budżetu Unii. Motywy 2 i 7–9 tego rozporządzenia stanowią bowiem w szczególności, że Rada Europejska stwierdziła, iż interesy finansowe Unii powinny być chronione zgodnie z wartościami wskazanymi w art. 2 TUE, że w każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii, poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art. 317 TFUE, że należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwa członkowskie tylko wtedy, gdy organy publiczne działają zgodnie z prawem, gdy przypadki naruszeń prawa są skutecznie ścigane i gdy arbitralne lub bezprawne decyzje organów publicznych mogą być poddane skutecznej kontroli sądowej, oraz że niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości, a także służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratury są wymagane jako minimalna gwarancja chroniąca przed bezprawnymi i arbitralnymi decyzjami organów publicznych mogących szkodzić interesom finansowym Unii. Motyw 13 zaskarżonego rozporządzenia wskazuje, że w tym kontekście istnieje zatem „wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami’, przy czym jego motyw 15 uściśla z kolei, że „[n]aruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności oddziałujące na prawidłowość funkcjonowania organów publicznych i skuteczność kontroli sądowej, mogą poważnie szkodzić interesom finansowym Unii”.
Co się tyczy motywu 14 zaskarżonego rozporządzenia, to o ile stanowi on, że przewidziany w nim mechanizm „uzupełnia” instrumenty promujące zasadę państwa prawnego i jej stosowanie, o tyle uściśla on też, że mechanizm ten przyczynia się do tego promowania, „chroniąc budżet Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego mającymi wpływ na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii”.
Po czwarte, w uzasadnieniu wniosku, który leżał u podstaw przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, Komisja niewątpliwie wskazała, że wyrażone zostały żądania podjęcia przez Unię działań w celu ochrony państwa prawnego, a w konsekwencji podjęcia środków mających na celu zapewnienie jej poszanowania. Jednakże w tym samym uzasadnieniu Komisja umotywowała swój wniosek potrzebą „ochrony interesów finansowych Unii przed ryzykiem straty finansowej spowodowanym uogólnionymi brakami w zakresie w praworządności w państwie członkowskim”.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim na ten budżet, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia.
Powyższy cel jest zaś spójny z wymogiem, zgodnie z którym budżet Unii powinien być wykonywany zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zapisaną w szczególności w art. 310 ust. 5 TFUE, przy czym wymóg ten ma zastosowanie do całości postanowień tytułu II części szóstej traktatu FUE dotyczących wykonywania budżetu Unii, a tym samym między innymi do art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.
W drugiej kolejności, co się tyczy kwestii, czy zaskarżone rozporządzenie ze względu na swoją treść może być oparte na podstawie prawnej art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, twierdzą zasadniczo, że nie jest to odpowiednia podstawa w szczególności dla art. 2–4 i art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Po pierwsze, art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE nie pozwala zdefiniować ani pojęcia „państwa prawnego”, ani pojęcia „naruszenia zasad państwa prawnego”. Po drugie, związek między naruszeniami zasad państwa prawnego a budżetem Unii jest zbyt szeroki i gdyby utrzymać to kryterium, pozwalałoby ono powiązać z budżetem wszelkie dziedziny prawa Unii, a także istotne aspekty systemów prawnych państw członkowskich. Po trzecie, wspomniany art. 5 ust. 2 nie dotyczy budżetu Unii ani jego wykonania, lecz dotyczy budżetów państw członkowskich. Po czwarte, wspomniane art. 2–4 umożliwiają instytucjom Unii przeprowadzenie oceny sytuacji i instytucji krajowych, które nie są objęte zakresem stosowania prawa Unii.
W tym względzie, po pierwsze, strony postępowania zgadzają się co do tego, że „mechanizm warunkowości”, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od spełnienia pewnych warunków, może wchodzić w zakres pojęcia „zasad finansowych” w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.
Niemniej jednak podczas gdy Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, uważają, że warunek taki powinien być ściśle powiązany albo z jednym z celów programu lub szczególnego działania Unii, albo z należytym zarządzaniem finansami w ramach budżetu Unii, Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, uważają, że taki mechanizm może mieć również charakter „warunkowości horyzontalnej”, w tym sensie, że dany warunek może być związany z wartością państwa prawnego wskazaną w art. 2 TUE, której należy przestrzegać we wszystkich obszarach działania Unii.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 TUE Unia opiera się na wartościach, w tym na wartości państwa prawnego, które są wspólne państwom członkowskim, oraz że zgodnie z art. 49 TUE poszanowanie tych wartości stanowi warunek wstępny przystąpienia do Unii każdego państwa europejskiego wnoszącego o członkostwo w Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jak wskazano bowiem w motywie 5 zaskarżonego rozporządzenia, gdy państwo kandydujące staje się państwem członkowskim, przystępuje ono do struktury prawnej opartej na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi pozostałymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – wspólne wartości, na których opiera się Unia, wskazane w art. 2 TUE. Założenie to należy do szczególnych i zasadniczych cech prawa Unii, mających związek z samą jego naturą i wynikających z autonomii, jaką prawo to cieszy się względem prawa państw członkowskich oraz prawa międzynarodowego. Oznacza ono i uzasadnia istnienie między państwami członkowskimi wzajemnego zaufania, że wartości te będą uznawane i że w związku z tym prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane [zob. podobnie opinia 2/13 (Przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r.,
EU:C:2014:2454
, pkt
–
; wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, pkt
; z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, pkt
]. Motyw ten doprecyzowuje także, że również po przystąpieniu do Unii przepisy i praktyki państw członkowskich powinny być zgodne ze wspólnymi wartościami, na których opiera się Unia.
Wynika z tego, że przestrzeganie przez państwo członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów do tego państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, pkt
; z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, pkt
; a także z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, pkt
). Poszanowanie tych wartości nie może bowiem zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu.
Wartości wskazane w art. 2 TUE zostały określone i są podzielane przez państwa członkowskie. Definiują one samą tożsamość Unii jako wspólnego porządku prawnego. A zatem Unia powinna być w stanie, w granicach swoich uprawnień przewidzianych w traktatach, bronić tych wartości.
Wynika z tego, że zgodnie z zasadą przyznania ustanowioną w art. 5 ust. 2 TUE, a także z zasadą spójności polityk Unii przewidzianą w art. 7 TFUE, wartość wspólna Unii i państwom członkowskim, jaką jest państwo prawne, należąca do samych fundamentów Unii i jej porządku prawnego, może uzasadniać mechanizm warunkowości mieszczący się w pojęciu „zasad finansowych” w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.
W tym względzie należy zauważyć, że z jednej strony budżet Unii jest jednym z głównych instrumentów pozwalających na skonkretyzowanie w politykach i działaniach Unii wspomnianej w art. 2 TUE zasady solidarności, która sama stanowi jedną z podstawowych zasad prawa Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, pkt
), a z drugiej strony urzeczywistnienie tej zasady za pomocą budżetu Unii opiera się na wzajemnym zaufaniu między państwami członkowskimi, że wspólne zasoby zapisane w tym budżecie będą wykorzystywane w sposób odpowiedzialny. Tymczasem samo to wzajemne zaufanie opiera się, jak przypomniano w pkt 125 niniejszego wyroku, na zobowiązaniu każdego z państw członkowskich do wywiązania się z obowiązków ciążących na nim na mocy prawa Unii i do poszanowania w sposób stały, jak wynika to zresztą z motywu 5 zaskarżonego rozporządzenia, wartości wskazanych w art. 2 TUE, do których należy państwo prawne.
Ponadto, jak wskazano w motywie 13 zaskarżonego rozporządzenia, istnieje wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego z jednej strony a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a także ochroną interesów finansowych Unii z drugiej strony.
To należyte zarządzanie finansami i owe interesy finansowe mogą bowiem zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, ponieważ rzeczone naruszenia mogą skutkować w szczególności brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie Unii i w konsekwencji odpowiadają celom realizowanym przez Unię, gdy finansuje ona takie wydatki.
W szczególności nie można w pełni zagwarantować poszanowania tych warunków i celów jako elementów prawa Unii w braku skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu przestrzegania prawa Unii, zważywszy, że istnienie takiej sprawowanej przez niezawisłe sądy kontroli – zarówno w państwach członkowskich, jak i na szczeblu Unii – jest nieodłącznym elementem państwa prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, pkt
,
).
Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, mechanizm warunkowości może również wchodzić w zakres pojęcia „zasad finansowych” zawartego w art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, gdy ustanawia on, w celu korzystania z finansowania z budżetu Unii, horyzontalną warunkowość związaną z poszanowaniem przez państwo członkowskie wskazanej w art. 2 TUE wartości, jaką jest państwo prawne, i odnoszącą się do wykonywania budżetu Unii.
Tymczasem art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia ustanawia taki mechanizm horyzontalnej warunkowości, ponieważ przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, iż naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii, przyjmowane są odpowiednie środki.
Z art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia wynika bowiem, że przepis ten zawiera zamknięty katalog „odpowiednich środków”, które mogą zostać przyjęte, a które zostały sumarycznie przedstawione w pkt 112 niniejszego wyroku i które rzeczywiście wszystkie odnoszą się do wykonywania budżetu Unii.
Co się tyczy warunku przewidzianego w art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, dotyczącego istnienia „naruszenia zasad państwa prawnego”, art. 2 lit. a) tego rozporządzenia stanowi, że pojęcie „państwa prawnego” oznacza w rozumieniu tego rozporządzenia „wartość Unii wymienioną w art. 2 [TUE]” i uściśla, że pojęcie to obejmuje zasady legalności, pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skutecznej ochrony sądowej, podziału władzy oraz niedyskryminacji i równości wobec prawa. W tym samym przepisie podkreślono jednak, że pojęcie „państwa prawnego” zdefiniowane na potrzeby stosowania rzeczonego rozporządzenia „jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE”. Z powyższego wynika, że poszanowanie tych wartości i tych zasad w zakresie, w jakim stanowią one część samej definicji wartości „państwa prawnego” wskazanej w art. 2 TUE lub, jak wynika z drugiego zdania tego artykułu, są ściśle związane ze społeczeństwem respektującym zasady państwa prawnego, może być wymagane w ramach mechanizmu horyzontalnej warunkowości, takiego jak ten ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu.
Ponadto art. 3 zaskarżonego rozporządzenia, który wymienia przesłanki mogące wskazywać na naruszenia tych zasad, a wśród nich niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów, ma na celu, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 152 i 280 opinii, ułatwienie stosowania tego rozporządzenia.
Co się tyczy art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, wynika z niego, że aby naruszenia zasad państwa prawnego mogły zostać objęte mechanizmem horyzontalnej warunkowości ustanowionym w ust. 1 tego artykułu, muszą one dotyczyć sytuacji lub działań organów wymienionych w tym ust. 2 lit. a)–h), pod warunkiem że mają one znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii.
Z powyższego wynika, że art. 2 lit. a), art. 3, art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia stanowią elementy składające się na mechanizm horyzontalnej warunkowości ustanowiony w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia bezpośrednio, gdyż określają definicje niezbędne do jego wykonania, wyznaczają zakres jego stosowania i przewidują środki, do których może on prowadzić. Przepisy te stanowią zatem integralną część owego mechanizmu i mieszczą się w związku z tym w zakresie pojęcia „zasad finansowych” w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.
Po drugie, stwierdzenia tego nie podważa argumentacja Węgier, popieranych przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą art. 2–4 zaskarżonego rozporządzenia umożliwiają instytucjom Unii przeprowadzenie oceny zaistniałych w państwach członkowskich sytuacji, które nie są objęte zakresem stosowania prawa Unii.
Jak zostało bowiem wskazane w pkt 111 niniejszego wyroku, z łącznej lektury art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że procedura, którą rozporządzenie to przewiduje w celu przyjęcia „odpowiednich środków” ochrony budżetu Unii, może zostać zainicjowana przez Komisję tylko wtedy, gdy instytucja ta stwierdzi, że istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.
Co więcej, jak stwierdzono w pkt 138 niniejszego wyroku, z art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że naruszenia zasad państwa prawnego, aby mogły być objęte mechanizmem horyzontalnej warunkowości ustanowionym w ust. 1 tego artykułu, muszą dotyczyć sytuacji lub działań organów wymienionych w lit. a)–h) tego ust. 2, pod warunkiem że mają one znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii.
Takiego znaczenia można zaś domniemywać w wypadku funkcjonowania organów wykonujących budżet Unii i przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty, o których mowa w lit. a) i b) tego ust. 2. Co się tyczy służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratur, ich prawidłowe funkcjonowanie zostało uwzględnione w lit. c) tego ustępu wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii. Podobnie jest w przypadku zapobiegania i karania przez sądy krajowe lub organy administracji naruszeń prawa Unii wymienionych w lit. e). Jeżeli chodzi o kontrolę sądową, do której odnosi się lit. d), jest ona przywoływana jedynie w zakresie, w jakim dotyczy działań organów wymienionych w lit. a)–c). Odzyskiwanie nienależnie wypłaconych środków, przewidziane w lit. f), obejmuje wyłącznie środki pochodzące z budżetu Unii, podobnie jak ma to miejsce w przypadku współpracy z OLAF‑em i EPPO wskazanej w lit. g) tego ust. 2. Wreszcie lit. h) odnosi się wyraźnie do wszystkich innych sytuacji i działań organów, które mają znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony jej interesów finansowych.
Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony zaskarżone rozporządzenie pozwala instytucjom Unii na przeprowadzenie oceny sytuacji w państwach członkowskich tylko pod warunkiem, że mają one znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii, zaś z drugiej strony odpowiednie środki mogą zostać przyjęte na podstawie tego rozporządzenia tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że takie sytuacje stanowią naruszenie jednej z zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na owo należyte zarządzanie finansami lub na ochronę owych interesów finansowych.
Tymczasem owe sytuacje, które mają znaczenie dla wykonywania budżetu Unii, nie tylko wchodzą w zakres stosowania prawa Unii, lecz mogą również, jak stwierdzono w pkt 133 niniejszego wyroku, być objęte zasadami finansowymi w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, przybierającymi postać mechanizmu horyzontalnej warunkowości powiązanego z poszanowaniem przez państwo członkowskie wartości państwa prawnego.
Po trzecie, wbrew temu, co twierdzą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, okoliczność, że mechanizm horyzontalnej warunkowości spełniający kryteria określone w pkt 133 niniejszego wyroku, powiązany z poszanowaniem przez państwo członkowskie wartości państwa prawnego wskazanej w art. 2 TUE i dotyczący wykonywania budżetu Unii, może wchodzić w zakres pojęcia „zasad finansowych określających w szczególności warunki […] wykonywania budżetu” w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, nie rozszerza zakresu tego pojęcia na sfery, które nie są konieczne dla należytego wykonania budżetu Unii.
Artykuł 4 zaskarżonego rozporządzenia ogranicza bowiem w ust. 2 zakres stosowania ustanowionego w tym rozporządzeniu mechanizmu warunkowości do sytuacji i działań organów, które są powiązane z wykonywaniem budżetu Unii, i wymaga w ust. 1, by przyjęcie odpowiednich środków było uzależnione od zaistnienia naruszeń zasad państwa prawnego, które wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Ta ostatnia przesłanka wymaga zatem ustalenia rzeczywistego związku między tymi naruszeniami a takim wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu.
Należy podkreślić w tym względzie, że stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 zaskarżonego rozporządzenia podlega wymogom proceduralnym określonym w art. 6 ust. 1–9 tego rozporządzenia, z którymi wiąże się, jak wskazuje motyw 26 tego rozporządzenia, spoczywający na Komisji obowiązek oparcia się przy badaniu, czy przyjęcie odpowiednich środków jest uzasadnione, na dowodach oraz poszanowania zasad obiektywności, niedyskryminacji i równości państw członkowskich wobec traktatów.
Jeśli chodzi w szczególności o stwierdzanie i ocenę naruszeń zasad państwa prawnego, motyw 16 zaskarżonego rozporządzenia precyzuje, że ocena ta powinna być obiektywna, bezstronna i uczciwa. Ponadto przestrzeganie wszystkich tych obowiązków podlega pełnej kontroli sądowej ze strony Trybunału.
Po czwarte, co się tyczy kwestii, czy art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia może być oparty na podstawie prawnej art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, w pkt 115 niniejszego wyroku wskazano, że pierwszy z tych przepisów realizuje cel polegający na ochronie uzasadnionych interesów odbiorców końcowych i beneficjentów w przypadku podjęcia na podstawie tego rozporządzenia odpowiednich środków wobec państwa członkowskiego. Stąd wniosek, że przepis ów dotyczy skutków prawnych i finansowych związanych ze środkami ochrony budżetu Unii w rozumieniu tego art. 5, które z kolei, jak wyjaśniono w pkt 112 i 135 niniejszego wyroku, dotyczą wykonania budżetu Unii.
Ponadto, jak stwierdzono w pkt 99 niniejszego wyroku, zasady finansowe, które określają „w szczególności warunki” wykonania budżetu w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, mają na celu uregulowanie wszystkich aspektów związanych z wykonywaniem budżetu Unii objętych tytułem II części szóstej traktatu FUE, a zatem z wykonaniem budżetu w szerokim znaczeniu tego słowa.
Należy zaś uznać, że przepis, który podobnie jak art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia dotyczy skutków prawnych i finansowych związanych ze środkami ochrony budżetu Unii w rozumieniu tego art. 5, które to środki są środkami dotyczącymi wykonania budżetu Unii, sam odnosi się do wykonania budżetu i w związku z tym można go postrzegać jako przepis określający warunki wykonywania budżetu Unii.
W świetle całości powyższych rozważań nie można zgodzić się z twierdzeniami Węgier, popieranych przez Rzeczpospolitą Polską, dotyczącymi błędnej podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia z uwagi na to, że rozporządzenie to nie ustanawia zasad finansowych w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.
Niemniej jednak należy jeszcze zbadać, czy – jak podnoszą w istocie Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską – nie jest tak, że ustawodawca Unii nie jest uprawniony do przyjęcia zasad finansowych takich jak te przewidziane w zaskarżonym rozporządzeniu, ponieważ stanowią one obejście art. 7 TUE i art. 269 TFUE.
2)

W przedmiocie obejścia art. 7 TUE i art. 269 TFUE
W pierwszej kolejności Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą zasadniczo, że jedynie procedura przewidziana w art. 7 TUE przyznaje instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania i w stosownym przypadku karania naruszeń wartości zapisanych w art. 2 TUE, do których może dochodzić w państwie członkowskim, w szczególności dlatego, że kompetencja ta obejmuje dziedziny, które pozostają poza zakresem stosowania prawa Unii, wśród których znajduje się funkcjonowanie organów i instytucji państw członkowskich, a państwa członkowskie, jako autorzy traktatów, uregulowały wszystkie aspekty tej procedury w traktacie UE. Ponieważ traktaty nie zawierają żadnej delegacji kompetencji prawodawczych z art. 7 TUE, ani to postanowienie, ani żadne inne postanowienie wspomnianych traktatów nie upoważnia ustawodawcy Unii do ustanowienia procedury równoległej do procedury przewidzianej w art. 7 TUE, służącej stwierdzeniu naruszenia wartości zapisanych w art. 2 TUE i określeniu wynikających stąd konsekwencji prawnych.
W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć, że wskazane w art. 2 TUE wartości stanowiące podwaliny Unii i wspólne dla państw członkowskich obejmują wartości takie jak poszanowanie godności ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowanie praw człowieka w społeczeństwie opartym między innymi na niedyskryminacji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
W preambule karty praw podstawowych przypomniano w szczególności, że Unia opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego oraz uznaje prawa, wolności i zasady określone w tej karcie. Artykuły 6, 10–13, 15, 16, 20, 21 i 23 karty praw podstawowych precyzują znaczenie wartości godności osoby ludzkiej, wolności, równości, poszanowania praw człowieka, niedyskryminacji oraz równości kobiet i mężczyzn, wskazanych w art. 2 TUE. Artykuł 47 karty praw podstawowych oraz art. 19 TUE gwarantują w szczególności prawo do skutecznego środka prawnego oraz prawo dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy dla potrzeb ochrony praw i wolności zagwarantowanych prawem Unii.
Dodatkowo art. 8 i 10, art. 19 ust. 1, art. 153 ust. 1 lit. i) i art. 157 ust. 1 TFUE precyzują znaczenie wartości równości, niedyskryminacji oraz równości kobiet i mężczyzn, a także pozwalają ustawodawcy Unii na przyjmowanie norm prawa wtórnego mających na celu urzeczywistnienie tych wartości.
Z dwóch powyższych punktów wynika, że wbrew temu, co podnoszą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, poza procedurą przewidzianą w art. 7 TUE liczne postanowienia traktatów, często skonkretyzowane w różnych aktach prawa wtórnego, przyznają instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania oraz – w stosownym wypadku – karania naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, do których doszło w państwie członkowskim.
Co się tyczy w szczególności wartości państwa prawnego, niektóre aspekty tej wartości są chronione przez art. 19 TUE, co zresztą Węgry przyznają. Podobnie jest w przypadku art. 47–50 karty praw podstawowych, zawartych w jej tytule VI, zatytułowanym „Wymiar sprawiedliwości”, które gwarantują, odpowiednio, prawo do skutecznego środka prawnego i prawo dostępu do bezstronnego sądu, domniemanie niewinności i prawo do obrony, zasady ustawowej określoności oraz proporcjonalności czynów zabronionych i kar oraz prawo do tego, by nie być ponownie sądzonym lub karanym za ten sam czyn.
W szczególności Trybunał orzekł, że art. 19 TUE, który konkretyzuje zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 TUE, wymaga, aby państwa członkowskie, zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ustanowiły system środków prawnych i procedur zapewniający jednostkom poszanowanie ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo]. Spełnienie tego wymogu może zaś podlegać kontroli Trybunału, w szczególności w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję na podstawie art. 258 TFUE. [zob. podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, pkt
,
; a także z dnia 5 listopada 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, pkt
,
)].
Trybunał orzekł ponadto, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowany w świetle art. 47 karty praw podstawowych, nakłada na państwa członkowskie jasny i precyzyjny obowiązek osiągnięcia rezultatu, który jest bezwarunkowy, jeśli chodzi o niezależność sądów mających dokonywać wykładni prawa Unii i je stosować, skutkiem czego sąd krajowy jest zobowiązany do odstąpienia od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego naruszających art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, w razie potrzeby po uzyskaniu od Trybunału wykładni tego ostatniego postanowienia w ramach procedury odesłania prejudycjalnego [zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, pkt
–
].
Z rozważań zawartych w pkt 159–162 niniejszego wyroku wynika zatem, że nie można uwzględnić argumentacji Węgier, zgodnie z którą wartość, jaką jest państwo prawne, może być chroniona przez Unię wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 7 TUE.
Po drugie, co się tyczy twierdzeń Węgier, popieranych przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którymi jedynie art. 7 TUE umożliwia instytucjom Unii kontrolę przestrzegania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego w dziedzinach nienależących do zakresu stosowania prawa Unii, wśród których znajduje się funkcjonowanie organów i instytucji państw członkowskich, wystarczy przypomnieć, że zaskarżone rozporządzenie nie upoważnia ani Komisji, ani Rady do przeprowadzania takiej kontroli w zakresie wykraczającym poza działania organu państwa członkowskiego lub poza sytuacjami, które można przypisać takiemu organowi, związanymi z wykonywaniem budżetu Unii i należącymi w rezultacie do zakresu stosowania prawa Unii.
Jak już bowiem stwierdzono w pkt 141–145 niniejszego wyroku, z jednej strony, zaskarżone rozporządzenie pozwala instytucjom Unii na dokonanie oceny sytuacji w państwach członkowskich wyłącznie pod warunkiem, że sytuacje te mają znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii, a z drugiej strony – odpowiednie środki mogą zostać przyjęte na podstawie tego rozporządzenia tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że takie sytuacje wiążą się z naruszeniem jednej z zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na owe należyte zarządzanie finansami lub ochronę wspomnianych interesów finansowych.
W drugiej kolejności, co się tyczy twierdzenia, zgodnie z którym zaskarżone rozporządzenie skutkuje obejściem procedury przewidzianej w art. 7 TUE i rozszerzeniem kompetencji Trybunału określonych w art. 269 TFUE, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą zasadniczo, że procedura ustanowiona tym rozporządzeniem stanowi w określonych przypadkach konkretyzację procedury, o której mowa w art. 7 TUE, a w efekcie ustanawia procedurę równoległą, pozwalającą po przeprowadzeniu pogłębionej analizy na stwierdzenie naruszeń zasad państwa prawnego przez państwa członkowskie. Wspomniane rozporządzenie umożliwia wyciągnięcie z takich naruszeń konsekwencji prawnych identycznych z konsekwencjami przewidzianymi w art. 7 TUE, chociaż ustawodawcy Unii nie upoważnia do tego ani rzeczone postanowienie, ani żadne inne postanowienie traktatów. W ten sposób owo rozporządzenie, przyznając nowe kompetencje Komisji, Radzie i Trybunałowi, narusza równowagę instytucjonalną ustanowioną w art. 7 TUE, art. 13 ust. 2 TUE oraz art. 269 TFUE.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że ustawodawca Unii nie może ustanowić, bez naruszenia art. 7 TUE, procedury równoległej do procedury przewidzianej w tym postanowieniu, która miałaby zasadniczo ten sam przedmiot, zmierzała do tego samego celu i pozwalała na przyjęcie identycznych środków, a zarazem przewidywała udział innych instytucji lub przesłanki materialne i proceduralne inne niż te przewidziane w owym postanowieniu.
Ustawodawca Unii może jednak, gdy dysponuje w tym celu podstawą prawną, ustanowić w akcie prawa wtórnego inne procedury odnoszące się do wartości wskazanych w art. 2 TUE, w tym wartości państwa prawnego, pod warunkiem że procedury będą się różniły zarówno pod względem ich celu, jak i przedmiotu od procedury przewidzianej w art. 7 TUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 lutego 1979 r., Francja/Komisja,
15/76 i 16/76
,
EU:C:1979:29
, pkt
; postanowienie z dnia 11 lipca 1996 r., An Taisce i WWF UK/Komisja,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, pkt
; a także wyrok z dnia 11 stycznia 2001 r., Grecja/Komisja,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, pkt
).
W niniejszej sprawie, co się tyczy celów procedury określonej w art. 7 TUE i procedury przewidzianej w zaskarżonym rozporządzeniu, z art. 7 ust. 2–4 TUE wynika, że procedura przewidziana w tym artykule zezwala Radzie, w przypadku gdy Rada Europejska stwierdzi poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE, na zawieszenie niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów do tego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie, oraz że Rada może następnie zdecydować o zmianie lub uchyleniu podjętych środków w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia.
Procedura przewidziana w art. 7 TUE ma zatem na celu umożliwienie Radzie karania poważnych i stałych naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, w szczególności w celu wymuszenia na danym państwie członkowskim położenia kresu tym naruszeniom.
Natomiast, jak wynika z pkt 110–120 niniejszego wyroku, z charakteru środków, jakie mogą zostać przyjęte na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, a także z warunków przyjmowania i uchylania tych środków wynika, że ustanowiona w tym rozporządzeniu procedura ma na celu zapewnienie, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami wyrażoną w art. 310 ust. 5 i art. 317 akapit pierwszy TFUE, ochrony budżetu Unii w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, a nie nakładanie, za pomocą budżetu Unii, kar za takie naruszenia.
Stąd też cel procedury przewidzianej w zaskarżonym rozporządzeniu różni się od celu procedury ustanowionej w art. 7 TUE.
Jeśli chodzi o przedmiot każdej z tych dwóch procedur, należy zauważyć, że zakres stosowania procedury przewidzianej w art. 7 TUE obejmuje wszystkie wartości wskazane w art. 2 TUE, podczas gdy w zakres procedury ustanowionej zaskarżonym rozporządzeniem wchodzi tylko jedna z owych wartości, a mianowicie państwo prawne.
Ponadto art. 7 TUE pozwala na zbadanie każdego poważnego i stałego naruszenia wartości, o których mowa w art. 2 TUE, natomiast zaskarżone rozporządzenie dopuszcza badanie naruszeń zasad państwa prawnego wymienionych w jego art. 2 lit. a) tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać, że mają one znaczenie dla budżetu.
Co się tyczy przesłanek wszczęcia tych dwóch postępowań należy zauważyć, że procedura przewidziana w art. 7 TUE może zostać uruchomiona, zgodnie z art. 7 ust. 1 TUE, w przypadku gdy istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE, przy czym prawo do zainicjowania takiego postępowania przysługuje jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentowi lub Komisji, a jedynym wymogiem wstępnym jest wyraźne ryzyko poważnego naruszenia tych wartości i – w odniesieniu do zawieszenia na mocy art. 7 ust. 2 i ust. 3 TUE niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów do państwa członkowskiego – poważne i stałe naruszenie przez owo państwo tych wartości. Natomiast procedura ustanowiona w zaskarżonym rozporządzeniu może zostać wszczęta przez samą Komisję, kiedy istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w państwie członkowskim doszło do naruszenia zasad państwa prawnego, ale również i przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.
Dodatkowo jedyną materialną przesłanką wymaganą do przyjęcia środków w przypadku procedury z art. 7 TUE jest stwierdzenie przez Radę Europejską istnienia poważnego i stałego naruszenia przez dane państwo członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE, podczas gdy – jak wskazano w pkt 147 niniejszego wyroku – zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 zaskarżonego rozporządzenia środki na podstawie tego rozporządzenia mogą zostać przyjęte tylko wtedy, gdy spełnione są dwie opisane poniżej przesłanki. Z jednej strony musi zostać wykazane, że naruszenie zasad państwa prawnego w państwie członkowskim dotyczy co najmniej jednej z sytuacji lub jednego z działań organów, o których mowa w tym ust. 2, pod warunkiem że mają one znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii. Z drugiej strony konieczne jest także dowiedzenie, że te naruszenia wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na owe należyte zarządzanie finansami lub interesy finansowe, przy czym przesłanka ta wymaga wykazania istnienia rzeczywistego związku między rzeczonymi naruszeniami a takim wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu.
Jeśli chodzi o charakter środków, jakie mogą zostać przyjęte na podstawie art. 7 ust. 3 TUE – polegają one na zawieszeniu „niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów dla danego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie”, a zatem mogą dotyczyć każdego prawa wynikającego ze stosowania traktatów do danego państwa członkowskiego. Z kolei środki, jakie mogą być przyjmowane na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, ograniczają się do tych wymienionych w jego art. 5 ust. 1 i sumarycznie przedstawionych w pkt 112 niniejszego wyroku, z których każdy ma charakter budżetowy.
Wreszcie art. 7 TUE przewiduje zmianę i uchylenie przyjętych środków wyłącznie w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia. Natomiast art. 7 ust. 2 akapity drugi i trzeci zaskarżonego rozporządzenia wiąże uchylenie i zmianę przyjętych środków z warunkami ich przyjmowania określonymi w art. 4 tego rozporządzenia. W związku z tym środki te mogą zostać uchylone lub zmienione nie tylko w przypadku, gdy naruszenia zasad państwa prawnego w danym państwie członkowskim – choćby częściowo – ustaną, ale przede wszystkim w przypadku, gdy naruszenia te, nawet gdyby dalej się utrzymywały, nie będą już miały znaczenia dla budżetu Unii. Mogłoby tak być w szczególności, w wypadku gdyby takie naruszenia przestały już dotyczyć jednej z sytuacji lub jednego z działań organów, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, w wypadku gdyby takie sytuacje lub działania nie miały już znaczenia dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii, w wypadku gdyby naruszenie nie wpływało już lub nie stwarzało już poważnego ryzyka wpływu na to należyte zarządzanie lub na te interesy finansowe lub w wypadku gdyby związek między naruszeniem zasady państwa prawnego a takim wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu przestał być już wystarczająco bezpośredni.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że procedura przewidziana w art. 7 TUE i procedura ustanowiona zaskarżonym rozporządzeniem realizują odmienne cele i każda z nich ma wyraźnie odmienny przedmiot.
Wynika z tego, że wbrew temu, co podnoszą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, zaskarżonego rozporządzenia nie można postrzegać jako wprowadzającego procedurę równoległą, stanowiącą obejście art. 7 TUE.
Po drugie, co się tyczy argumentacji Węgier, popieranej przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą zaskarżone rozporządzenie narusza równowagę instytucjonalną ustanowioną w art. 7 TUE i w art. 13 ust. 2 TUE, należy wskazać z jednej strony, że w dwóch poprzednich punktach niniejszego wyroku stwierdzono, iż procedura przewidziana w art. 7 TUE i procedura ustanowiona zaskarżonym rozporządzeniem realizują odmienne cele i mają odmienny przedmiot, wobec czego zaskarżonego rozporządzenia nie można postrzegać w ten sposób, że ustanawia ono równoległą procedurę stanowiącą obejście tego postanowienia.
W tych okolicznościach Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, nie mają podstaw, by twierdzić, że zaskarżone rozporządzenie narusza równowagę instytucjonalną ustanowioną w art. 7 TUE.
Z drugiej strony, w odniesieniu do wymogów określonych w art. 13 ust. 2 TUE, zgodnie z którym „[k]ażda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych”, trzeba wskazać, że z art. 6 zaskarżonego rozporządzenia wynika, iż procedurę tę prowadzi Komisja, a Rada przyjmuje w stosownych przypadkach, na wniosek Komisji, decyzję wykonawczą wprowadzającą odpowiednie środki, przy czym mimo odesłania w motywie 26 tego rozporządzenia do Rady Europejskiej rzeczony art. 6 nie nadaje tej instytucji żadnej roli w procedurze ustanowionej rzeczonym rozporządzeniem.
W tym względzie należy stwierdzić przede wszystkim, że zgodnie z art. 317 akapit pierwszy TFUE Komisja wykonuje budżet Unii we współpracy z państwami członkowskimi na własną odpowiedzialność, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w związku z czym jej rola w procedurze ustanowionej zaskarżonym rozporządzeniem jest zgodna z uprawnieniami przyznanymi jej w tym postanowieniu.
Następnie trzeba wskazać, jak słusznie podniosła Rada, że jej interwencja może opierać się na art. 322 ust. 1 lit. a) i art. 291 ust. 2 TFUE, w związku z czym nie narusza ona kompetencji przyznanych Komisji zgodnie z art. 317 akapit pierwszy TFUE.
Po pierwsze bowiem, jak stwierdzono w pkt 99 niniejszego wyroku, zasady finansowe, które określają „w szczególności warunki” wykonywania budżetu w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, mają na celu uregulowanie wszystkich aspektów związanych z wykonywaniem budżetu Unii objętych tytułem II części szóstej traktatu FUE, a zatem z wykonywaniem budżetu w szerokim znaczeniu tego słowa.
Tak więc ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu mechanizm horyzontalnej warunkowości wynika z koncepcji wykonywania budżetu wykraczającej poza koncepcję, która zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 rozporządzenia finansowego polega na realizacji działań związanych z zarządzaniem środkami budżetowymi, ich monitorowaniem, kontrolowaniem i poddawaniem ich audytowi i w myśl z art. 317 akapit pierwszy TFUE należy do uprawnień Komisji we współpracy z państwami członkowskimi.
Po drugie, art. 291 ust. 2 TFUE zezwala, w należycie uzasadnionych przypadkach, na przyznanie Radzie uprawnień wykonawczych, jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii. W tym względzie z art. 6 ust. 9–11 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że środki, które Rada może przyjąć na podstawie tego rozporządzenia, są decyzjami wykonawczymi, przy czym motyw 20 tego rozporządzenia uściśla, że rzeczone uprawnienia wykonawcze powierza się Radzie w celu zapewnienia jednolitych warunków wdrażania tego rozporządzenia, z uwagi na znaczenie skutków finansowych takich środków.
Elementy te wystarczają, aby uznać, że powierzenie Radzie kompetencji do przyjmowania odpowiednich środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, jest należycie uzasadnione.
Wreszcie nieprzyznanie Radzie Europejskiej kompetencji w ramach procedury ustanowionej w art. 6 zaskarżonego rozporządzenia jest zgodne z uprawnieniami przysługującymi jej na mocy art. 15 ust. 1 TUE, zgodnie z którym Rada Europejska, nie pełniąc funkcji prawodawczej, nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne.
O ile prawdą jest, że zgodnie z motywem 26 zaskarżonego rozporządzenia Rada Europejska może, na wniosek państwa członkowskiego będącego przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 6 tego rozporządzenia, omówić, czy w toku tej procedury przestrzegane są zasady obiektywności, niedyskryminacji i równości państw członkowskich wobec traktatów, o tyle wystarczy zauważyć, że takiej interwencji Rady Europejskiej, następującej w drodze wyjątku, nie przewidziano ani w rzeczonym art. 6, ani w żadnym innym przepisie tego rozporządzenia. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę, że preambuła aktu Unii nie ma mocy prawnie wiążącej (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), nie można się powołać na ów motyw 26 w celu odstąpienia od przepisów zaskarżonego rozporządzenia ani w celu interpretowania tych przepisów w sposób sprzeczny z ich brzmieniem.
Po trzecie, w zakresie, w jakim Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, krytykują okoliczność, że w ramach kontroli sądowej decyzji przyjętej przez Radę na podstawie art. 6 ust. 10 zaskarżonego rozporządzenia Trybunał będzie oceniał, czy doszło do naruszenia przez państwo członkowskie zasad państwa prawnego, i uważają, że kompetencja ta jest niezgodna z art. 13 ust. 2 TUE i art. 269 TFUE, należy zauważyć, że ten ostatni artykuł, zgodnie z jego brzmieniem, dotyczy wyłącznie kontroli sądowej aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z art. 7 TUE.
W tych okolicznościach i w świetle ustaleń dokonanych w pkt 179 i 180 niniejszego wyroku poddanie kontroli Trybunału zgodności z prawem decyzji Rady wydanych na podstawie art. 6 ust. 10 zaskarżonego rozporządzenia, do której to kontroli może dojść w szczególności w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 263 TFUE, nie mieści się w zakresie stosowania art. 269 TFUE, w związku z czym nie podlega szczególnym zasadom przewidzianym w tym ostatnim postanowieniu.
Wynika z tego, że zaskarżone rozporządzenie nie przyznaje Trybunałowi żadnej nowej kompetencji.
Wreszcie w pkt 165 niniejszego wyroku stwierdzono, że z jednej strony zaskarżone rozporządzenie pozwala instytucjom Unii na przeprowadzenie oceny sytuacji w państwach członkowskich tylko pod warunkiem, że mają one znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii, zaś z drugiej strony odpowiednie środki mogą zostać przyjęte na podstawie tego rozporządzenia tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że takie sytuacje stanowią naruszenie jednej z zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na owo należyte zarządzanie finansami lub na ochronę owych interesów finansowych.
Tymczasem z uwagi na to, że tego rodzaju sytuacje są związane z wykonywaniem budżetu Unii i w związku z tym mieszczą się w zakresie stosowania prawa Unii, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, nie mogą podnosić, że Trybunał nie jest właściwy do zbadania ocen Rady zawartych w decyzjach przyjętych na podstawie art. 6 ust. 10 zaskarżonego rozporządzenia.
Z powyższego wynika, że zarzuty Węgier, popieranych przez Rzeczpospolitą Polską, dotyczące obejścia art. 7 TUE i art. 269 TFUE, należy oddalić jako bezzasadne.
Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty pierwszy i drugi należy oddalić jako bezzasadne.
2.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa
a)

Argumentacja stron
W zarzucie trzecim Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasady pewności prawa i jasności norm, uznane za zasady ogólne prawa Unii, ponieważ pojęcia wykorzystywane w tym rozporządzeniu, na podstawie których można stwierdzić, że państwo członkowskie naruszyło zasady państwa prawnego, nie są przedmiotem jednolitej definicji w państwach członkowskich. Państwo to uważa w szczególności, że pojęcie „państwa prawnego”, tak jak zostało ono zdefiniowane w art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia, pozwala dostrzec poważne niejasności koncepcyjne i znaczne niespójności, które mogą utrudnić wykładnię wartości Unii i prowadzić do stosowania tego rozporządzenia w sposób sprzeczny z tymi wartościami.
W pierwszej kolejności Węgry wyjaśniają, że państwo prawne jest pewnym ideałem lub co najwyżej punktem orientacyjnym, który nigdy nie został w pełni osiągnięty i którego poszanowanie należy oceniać w kategoriach względnych, ponieważ żadne państwo nie może twierdzić, że realizuje je w sposób doskonały. Ideał ten, charakteryzujący nowoczesną demokrację, kształtował się przez całe wieki w toku skomplikowanego procesu, który – jak wynika z opracowania Komisji Weneckiej nr 512/2009 z dnia 28 marca 2011 r., zatytułowanego „Sprawozdanie dotyczące praworządności” – nadał mu postać złożonej koncepcji, która wymyka się precyzyjnej definicji i której treść podlega stałej ewolucji.
Rzeczona koncepcja państwa prawnego wynika również z opracowania Komisji Weneckiej nr 711/2013 z dnia 18 marca 2016 r., w którym określono „listę kontrolną dotyczącą praworządności”, a do którego to opracowania odwołuje się zresztą motyw 16 zaskarżonego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z pkt 12 i 18 tego opracowania, istotne elementy pojęcia „państwa prawnego” nie definiują tego pojęcia i same są kategoriami teoretycznymi i zasadami, z których można z kolei wyłonić szereg innych zasad. Ponadto z pkt 29 i 30 owego opracowania wynika, że określone w nim kryteria państwa prawnego nie są wyczerpujące i nie nadają się do przekształcenia w przepisy.
W tym względzie Węgry przypominają, że zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Tymczasem mechanizm wprowadzony zaskarżonym rozporządzeniem nie jest zgodny z rzeczoną gwarancją podstawową, ponieważ procedura ustanowiona tym rozporządzeniem pozwala na ocenę ustawodawstwa lub praktyki państwa członkowskiego, nawet jeśli nie są one objęte zakresem stosowania prawa Unii.
Wątpliwości koncepcyjne, które dotykają pojęcie „państwa prawnego”, pogłębia fakt, że przedstawiciele Komisji wielokrotnie wskazywali, iż przy stosowaniu zaskarżonego rozporządzenia zostaną wykorzystane ustalenia zawarte w rocznym sprawozdaniu Komisji na temat praworządności, mimo że rozporządzenie to nie zawiera żadnego odniesienia do tego sprawozdania. Ponadto Komisja zbadała w tym sprawozdaniu stosowanie wymogów państwa prawnego w dziedzinach, które nie odpowiadają ani pojęciom użytym w zaskarżonym rozporządzeniu w związku z zasadami państwa prawnego, ani liście kryteriów państwa prawnego wyodrębnionych przez Komisję Wenecką w opracowaniu, o którym mowa w pkt 201 niniejszego wyroku.
Węgry uważają, że Komisja postrzega elementy konstytutywne państwa prawnego w inny sposób niż Komisja Wenecka i w inny sposób niż wynika to z pojęć, którymi posługuje się zaskarżone rozporządzenie, w związku z czym stosowanie owego rozporządzenia przez tę instytucję może stać się nieprzewidywalne do tego stopnia, że będzie niezgodne z zasadą pewności prawa, która sama w sobie stanowi aspekt państwa prawnego.
W drugiej kolejności Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, uważają, że w art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia ustawodawca Unii bezskutecznie próbował wyjaśnić konstytutywne elementy pojęcia „państwa prawnego”. Przepis ów bowiem to jedynie powtórzenie odpowiednich elementów zapisanych w art. 2 TUE, charakteryzujących się tym samym poziomem abstrakcji, takich jak poszanowanie praw podstawowych, zakaz wszelkiej dyskryminacji i zasada skutecznej ochrony sądowej, które są również zagwarantowane odrębnie w traktatach. Okoliczność ta potwierdza tym samym fakt, że wartości wskazane w art. 2 TUE stanowią źródło inspiracji dla współpracy politycznej w Unii, ale nie mają własnej treści prawnej. Poprzez zdefiniowanie pojęcia „państwa prawnego” w przepisach sektorowych i, co za tym idzie, umożliwienie odmiennego rozumienia tego pojęcia w innych aktach prawa wtórnego, ustawodawca Unii kwestionuje jego wykładnię jako wspólnej wartości Unii zdefiniowanej przez wspólnotę państw członkowskich w ramach art. 2 TUE.
Co więcej, po zdefiniowaniu pojęcia „państwa prawnego” w art. 2 lit. a) zaskarżone rozporządzenie przedstawia w art. 3, tytułem przykładu, przypadki „naruszenia zasad państwa prawnego”, które w rzeczywistości mają jedynie marginalny związek z definicją tego pojęcia. Podobnie nie daje się jasno określić relacja pomiędzy, z jednej strony, art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, określającym sytuacje i działania, których muszą dotyczyć naruszenia tych zasad, a z drugiej strony, pojęciami „państwa prawnego” oraz „zasad państwa prawnego”. Tym samym analiza przypadków naruszenia zasad państwa prawnego, wskazanych tytułem przykładu w art. 3 zaskarżonego rozporządzenia, w powiązaniu z definicją pojęcia „państwa prawnego” widniejącą w art. 2 lit. a) tego rozporządzenia nie pozwala wykluczyć, że sankcjom będą podlegać sytuacje, które nie są związane z należytym zarządzaniem zasobami budżetu Unii.
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że okoliczność, iż organy publiczne realizują działanie oparte na prawie i pozbawione arbitralnego charakteru, które może być przedmiotem skargi do sądu, odpowiada elementom konstytutywnym państwa prawnego. Uważa natomiast, że „niezapobieganie […] wstrzymywaniu zasobów finansowych i ludzkich wpływających na prawidłowe funkcjonowanie [organów publicznych]”, „niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów”, czy też „niezapobieganie […] bezprawnym decyzjom”, o których mowa w art. 3 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia, mają jedynie daleki i pośredni związek z pojęciem „państwa prawnego”, czego skutkiem jest zerwanie związku między tym pojęciem a celem tego przepisu. Gdyby ustawodawca Unii zamierzał penalizować takie uchybienia o charakterze zasadniczo administracyjnym ze względu na ich wpływ na budżet Unii, mógłby je ukarać bez uciekania się do tego pojęcia.
W trzeciej kolejności Węgry wskazują, że z analizy przeprowadzonej przez Parlament w 2015 r., zatytułowanej „
The General Principles of EU Administrative Procedural Law
” (zasady ogólne prawa postępowania administracyjnego Unii Europejskiej), wynika, iż pojęcie „państwa prawnego” jest na tyle ogólne, że jego dokładną treść można ustalić jedynie za pomocą elementów konstytutywnych tego pojęcia, do których zalicza się zasada pewności prawa, wymagająca, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do skutków, tak aby zainteresowane podmioty były w stanie zorientować się w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii. Wymogi te powinny zatem również zostać spełnione w przypadku ustanowienia mechanizmu sankcji za uchybienia zasadom państwa prawnego.
Tymczasem oprócz rozbieżności między pojęciem „państwa prawnego” a „zasadami państwa prawnego”, zaskarżone rozporządzenie odnosi się w art. 3 oraz w art. 4 ust. 2 do wyrażeń, których nie definiuje w sposób wystarczająco precyzyjny, aby możliwe było przewidzenie warunków, w których można stwierdzić naruszenie zasad państwa prawnego. Jest tak w przypadku „prawidłowego funkcjonowania [organów]”, „skutecznej kontroli sądowej […] organów […] przez niezawisłe sądy”, „skuteczności i terminowości współpracy z OLAF” oraz„innych sytuacji lub działań organów, mających znaczenie […]”. Ponadto zakres uznania przysługującego Komisji i Radzie jest na tyle szeroki, że w efekcie jest on niezgodny z procedurą mogącą prowadzić do nałożenia sankcji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów Unii prawo Unii powinno być precyzyjne, a jego stosowanie przewidywalne dla podmiotów prawa, i ów imperatyw jest tym bardziej rygorystyczny, gdy chodzi o uregulowania, które mogą wiązać się ze skutkami finansowymi, w celu umożliwienia tego, aby zainteresowani zapoznali się dokładnie z zakresem nakładanych na nich obowiązków. Imperatyw ten rozciąga się na przewidywalność środków dowodowych i metod stosowanych w postępowaniach w sprawie nałożenia sankcji.
Węgry wyjaśniają, że zasada pewności prawa oczywiście nie stoi na przeszkodzie temu, by prawo regulowało określone zagadnienie w sposób ogólny i abstrakcyjny, a sądy dokonywały wykładni prawa przy jego stosowaniu. Państwo to uważa jednak, że z uwagi na obowiązek „ochrony” tożsamości narodowej państw członkowskich, państwo prawne i zasady państwa prawnego należy oceniać odmiennie w każdym z państw członkowskich, tym bardziej że instytucje Unii nie zawsze dokonują oceny różnych sytuacji prawnych w sposób jednolity. Podstawowym elementem państwa prawnego i pewności prawa jest zaś wymóg sformułowania prawa w taki sposób, aby podobne sytuacje były traktowane w podobny sposób. Ze względu na nieprawidłowości koncepcyjne zaskarżonego rozporządzenia oraz brak możliwości precyzyjnego zdefiniowania pojęcia „państwo prawne” rozporządzenie to nie spełnia rzeczonego podstawowego warunku jednolitego stosowania prawa.
Węgry wskazują tytułem przykładu, że w rocznych sprawozdaniach dotyczących praworządności Komisja nie uznała za nadużycie faktu, że prokuratura może w niektórych państwach członkowskich otrzymywać instrukcje od władzy wykonawczej, podczas gdy Trybunał w sprawach dotyczących wykonania europejskiego nakazu aresztowania wyraził w tym względzie poważne zastrzeżenia. Trudno byłoby zatem ustalić, czy w takich przypadkach wymóg prawidłowego funkcjonowania organów ścigania jest spełniony. Jeśli chodzi o wymagany stopień współpracy z OLAF‑em, rzeczone państwo członkowskie zastanawia się przede wszystkim, czy można go mierzyć liczbą postępowań wszczętych na podstawie zaleceń OLAF‑u, następnie, czy w celu zastosowania się do zaskarżonego rozporządzenia należałoby ustalić procent postępowań na podstawie tych zaleceń i wreszcie, czy w celu osiągnięcia tego progu potrzebna byłaby możliwość wydawania instrukcji prokuraturze w indywidualnych sprawach, mimo że istnienie takich instrukcji pozwalałoby kwestionować bezstronność i zgodność z prawem tych postępowań oraz niezależność prokuratury. Węgry podnoszą również, że wprowadzenie progu wyroków skazujących na podstawie takich zaleceń podałoby w wątpliwość niezależność władzy sądowniczej. Biorąc pod uwagę te znaki zapytania, Węgry obawiają się, że może pojawić się sprzeczność pomiędzy warunkami badanymi przez Komisję w ramach mechanizmu ustanowionego przez zaskarżone rozporządzenie, z jednej strony, a fundamentalnymi wymogami ustanowionymi przez Trybunał i krajowe przepisy konstytucyjne, z drugiej strony.
W czwartej kolejności Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że niektóre przepisy zaskarżonego rozporządzenia naruszają zasadę pewności prawa, a naruszenia te powinny prowadzić do stwierdzenia nieważności całego rozporządzenia.
Po pierwsze, przez to, że art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia zezwala na przyjęcie środków, gdy istnieje „ryzyko” wpływu na budżet Unii, przepis ten może prowadzić do przyjęcia sankcji w sytuacjach niepewnych lub nieudowodnionych. W braku konkretnego wpływu na ów budżet zastosowanie sankcji byłoby bowiem arbitralne i naruszałoby zasadę pewności prawa, ponieważ niemożliwe byłoby obiektywne, techniczne i faktyczne stwierdzenie przez Komisję spełnienia przesłanek przyjęcia środków. W takiej sytuacji jedynymi obiektywnymi kryteriami uzasadniającymi przyjęcie środków są waga i charakter naruszenia państwa prawnego, co byłoby jednak niezgodne z podstawą prawną zaskarżonego rozporządzenia.
Po drugie, fakt, że art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia pozwala na przyjęcie środków, poza przypadkami wymienionymi w lit. a)–g), również zgodnie z w lit. h) w obliczu „innych sytuacji lub działań organów”, których nie zdefiniowano, jest sprzeczny z zasadą pewności prawa, zgodnie z którą norma pozwalająca na nałożenie sankcji powinna wymieniać w sposób dokładny i wyczerpujący działania, które mogą być ich przedmiotem. Jedynym szczególnym elementem przepisu lit. h) na tle treści art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia jest wskazanie, że zarzucana sytuacja lub zarzucane działanie muszą dać się przypisać „organom”, przy czym przepis ten nie zawiera, w przeciwieństwie do innych przepisów zaskarżonego rozporządzenia, żadnych uściśleń co do charakteru tych „organów”. Pojęcie to może zatem obejmować każdą grupę jednostek mających oficjalne obowiązki w danej dziedzinie działalności, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „organu” jest w różnych aktach prawa Unii rozumiane szeroko.
Ponadto z porównania pomiędzy wersjami językowymi angielską, francuską i niemiecką zaskarżonego rozporządzenia nie wynika jasno, czy w wyrażeniu „
andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden
”, „
other situations or conduct of authorities
” lub „autres situations ou comportements des autorités” słowo „sytuacje” jest związane ze słowem „organy”. Prawdą jest, że na pierwszy rzut oka wyrażenie „
Umstände von Behörden
”, „
situations of authorities
” lub „situations des autorités” wydaje się pozbawione sensu, lecz węgierska wersja językowa tego przepisu wiąże słowo „sytuacja” ze słowem „organy”, w związku z czym przepis ten nie spełnia wymogu jasności normy.
Węgry wywodzą stąd, że art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia pozbawia znaczenia wykaz znajdujący się w lit. a)–g) tego przepisu, ponieważ nadaje mu charakter niewyczerpujący, niezgodny z zasadą pewności prawa.
Po trzecie, zasadę pewności prawa narusza również art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia, który nie wychodzi poza stwierdzenie, że środki, jakie należy przyjąć, powinny uwzględniać charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego, bez dokładniejszego określenia charakteru i zakresu tych środków. Przepis ten nie ustanawia bowiem żadnego konkretnego kryterium na potrzeby oceny uzasadnionego, koniecznego lub proporcjonalnego charakteru środka ani nie wskazuje rodzaju naruszenia zasad państwa prawnego, które może służyć za podstawę określenia charakteru i zakresu sankcji.
Po czwarte, Węgry uważają, że art. 5 ust. 3 zdanie ostatnie zaskarżonego rozporządzenia – zgodnie z którym przyjmowane środki „w zakresie, w jakim jest to możliwe”, powinny być ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia – nie pozwala na zagwarantowanie istnienia bezpośredniego związku między stwierdzonym naruszeniem zasad państwa prawnego a przyjęciem środków ochrony budżetu Unii. Przepis ten umożliwia zatem przyjęcie środków związanych z programem Unii, z którym stwierdzone naruszenie zasad państwa prawnego nie ma żadnego rzeczywistego związku, co jest niezgodne nie tylko z zasadą proporcjonalności, ale też z zasadą pewności prawa. Ponadto rzeczoną niezgodność potwierdza fakt, że zaskarżone rozporządzenie jest instrumentem nie ochrony budżetu Unii, lecz nakładania sankcji za naruszenia państwa prawnego, nieobjętym podstawą prawną art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.
Po piąte, art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia, w zakresie, w jakim zezwala Komisji brać pod uwagę na poszczególnych etapach oceny, którą przeprowadza, „stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji”, nie określa w sposób wystarczająco dokładny dopuszczalnych źródeł informacji w tej dziedzinie, ponieważ nie wskazuje, na jakiej podstawie Komisja ma badać i oceniać istnienie lub ryzyko naruszenia zasad państwa prawnego.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W zarzucie trzecim Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą zasadniczo w pierwszej kolejności, że pojęcie „państwa prawnego” nie poddaje się precyzyjnej definicji i nie może być przedmiotem jednolitej wykładni ze względu na obowiązek ochrony tożsamości narodowej każdego z państw członkowskich. Artykuł 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia obejmuje wartości analogiczne do zapisanych w art. 2 TUE, o takim samym poziomie abstrakcji, które są również wyraźnie zagwarantowane w traktatach, co potwierdza, że wartości te mają charakter polityczny, a nie prawny. Ponadto poprzez zdefiniowanie pojęcia „państwa prawnego” w przepisach sektorowych ustawodawca Unii kwestionuje wykładnię tego pojęcia jako wspólnej wartości Unii. W drugiej kolejności wskazują, że związek pomiędzy art. 2 lit. a), art. 3 i art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia nie daje się jasno określić i nie można wykluczyć, iż w przypadku ich łącznego zastosowania sankcjom podlegać będą sytuacje, które nie są związane z należytym zarządzaniem finansami w ramach budżetu Unii ani z ochroną jej interesów finansowych. Podobnie pojęcia użyte w art. 3 lit. b) tego rozporządzenia wykazują jedynie daleki związek z pojęciem „państwa prawnego”, co prowadzi do eliminacji związku pomiędzy celem i treścią tej normy. W trzeciej kolejności Węgry podnoszą, że wspomniane rozporządzenie odnosi się w art. 3 i w art. 4 ust. 2 do wyrażeń zbyt nieprecyzyjnych, aby można było przewidzieć przesłanki, na podstawie których można stwierdzić naruszenie zasad państwa prawnego. Z tego względu w ramach procedury mogącej prowadzić do nałożenia sankcji Komisja i Rada dysponują nadmiernym zakresem uznania. W czwartej kolejności twierdzą, że pojęcie „ryzyka” użyte w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia prowadzi do powstania domniemania, które eliminuje konieczność ustalenia związku, z prawnego punktu widzenia, między państwem prawnym a oddziaływaniem na budżet Unii lub na jej interesy finansowe, a zatem pozwala na nałożenie sankcji w sytuacjach, w których takiego naruszenia nie wykazano. Ponadto art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia został zredagowany w sposób niejasny, a wykaz znajdujący się w ust. 2 nie jest wyczerpujący, chociaż służy jako podstawa przyjmowanych sankcji. W piątej kolejności wskazują, że art. 5 ust. 3 zdanie trzecie tego rozporządzenia nie określa w sposób wystarczający charakteru i zakresu środków, jakie mogą zostać podjęte. W szóstej kolejności wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe”, znajdujące się w art. 5 ust. 3 zdanie czwarte tego rozporządzenia eliminuje związek między stwierdzonym naruszeniem a przyjęciem środków ochrony. W siódmej zaś kolejności art. 6 ust. 3 i 8 tego rozporządzenia nie określa w sposób wystarczająco precyzyjny źródeł informacji, z których może korzystać Komisja.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada pewności prawa wymaga z jednej strony, by normy prawa były jasne i precyzyjne, zaś z drugiej strony, aby ich stosowanie było przewidywalne dla jednostek, w szczególności gdy normy te mogą mieć dla nich negatywne konsekwencje. Wspomniana zasada wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Banco de Portugal i in.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wymogów tych nie można jednak rozumieć jako przeszkody dla tego, by ustawodawca Unii w ramach przyjmowanej przez siebie normy zastosował abstrakcyjne pojęcie prawne, ani jako elementu obligującego do tego, by taka abstrakcyjna norma wskazywała różne konkretne sytuacje, w których można ją zastosować, ponieważ ustawodawca nie jest w stanie określić z wyprzedzeniem wszystkich tych sytuacji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 lipca 2017 r., Marco Tronchetti Provera i in.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, pkt
,
).
W konsekwencji przyznanie w akcie ustawodawczym uprawnień dyskrecjonalnych organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie nie narusza samo w sobie wymogu przewidywalności, pod warunkiem że zakres i warunki wykonywania tych uprawnień są określone wystarczająco wyraźnie z perspektywy uzasadnionych interesów, które wchodzą w grę, w celu zapewnienia jednostce odpowiedniej ochrony przed arbitralnością (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 czerwca 2010 r., Lafarge/Komisja,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, pkt
; a także z dnia 18 lipca 2013 r., Schindler Holding i in./Komisja,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, pkt
).
To w świetle tych rozważań należy zbadać argumenty podniesione przez Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, na poparcie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa, poprzez poddanie w pierwszej kolejności analizie argumentów, zgodnie z którymi pojęcie „państwa prawnego” wymyka się jakiejkolwiek precyzyjnej definicji i nie może być przedmiotem jednolitej wykładni ze względu na obowiązek „ochrony” tożsamości narodowej każdego z państw członkowskich, następnie argumentów wywodzonych z faktu, że pojęcie państwa prawnego zdefiniowane w art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia obejmuje wartości zapisane w art. 2 TUE, przy czym wszystkie spośród tych wartości mają charakter polityczny, a nie prawny, a także argumentów opartych na tym, że ów ostatni przepis uniemożliwia wykładnię pojęcia „państwa prawnego” jako wspólnej wartości Unii.
W tym względzie, po pierwsze, art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia nie ma na celu wyczerpującego zdefiniowania tego pojęcia, lecz ogranicza się do wskazania, wyłącznie na potrzeby tego rozporządzenia, szeregu zasad, które pojęcie to obejmuje i które zdaniem ustawodawcy Unii są najbardziej istotne z punktu widzenia celu tego rozporządzenia, jakim jest zapewnienie ochrony budżetu Unii.
Po drugie, jak wyjaśniono w pkt 136 niniejszego wyroku, pojęcie „państwa prawnego”, o którym mowa w art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia, należy rozumieć jako „wartość Unii wymienioną w art. 2 TUE”, przy czym pojęcie to obejmuje zasady wymienione w art. 2 lit. a). Stąd wniosek, że przepis ten nie uniemożliwia wykładni pojęcia „państwa prawnego” jako wspólnej wartości Unii, wynikającej z art. 2 TUE.
Po trzecie, wbrew temu, co podnoszą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, zasady wymienione w art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia nie wykraczają poza granice pojęcia „państwa prawnego”. W szczególności, odniesienie do ochrony praw podstawowych zostało poczynione jedynie tytułem zilustrowania wymogów zasady skutecznej ochrony prawnej, zagwarantowanej również w art. 19 TUE, którą to zasadę Węgry same uznają za składową tego pojęcia. Podobnie jest w przypadku odniesienia do zasady niedyskryminacji. O ile bowiem art. 2 TUE wymienia w sposób odrębny państwo prawne jako wartość wspólną dla państw członkowskich oraz zasadę niedyskryminacji, o tyle należy stwierdzić, że nie można uznać, iż państwo członkowskie, którego społeczeństwo charakteryzuje się dyskryminacją, zapewnia poszanowanie państwa prawnego w rozumieniu tej wspólnej wartości.
Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że w opracowaniu przywołanym w pkt 201 niniejszego wyroku, do którego odwołano się w motywie 16 zaskarżonego rozporządzenia, Komisja Wenecka wskazała w szczególności, że pojęcie „państwa prawnego” opiera się na pewnym i przewidywalnym prawie, na gruncie którego każdy ma prawo być traktowany przez decydentów w sposób godny, równy i racjonalny, z poszanowaniem istniejącego prawa, oraz dysponuje środkami prawnymi umożliwiającymi zaskarżenie decyzji przed niezawisłym i bezstronnym sądem w ramach rzetelnego procesu. Otóż właśnie te cechy zostały odzwierciedlone w art. 2 lit. a) tego rozporządzenia.
Po czwarte, obowiązek poszanowania państwa prawnego, którego naruszenie może być objęte mechanizmem horyzontalnej warunkowości ustanowionym w art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia w związku z zasadami wskazanymi w art. 2 lit. a) tego aktu, stanowi szczególny wyraz wymogów wynikających dla państw członkowskich na mocy art. 2 TUE z ich przynależności do Unii. Obowiązek ten stanowi bowiem zobowiązanie rezultatu, które, jak wskazano w pkt 124–127 niniejszego wyroku, wynika bezpośrednio ze zobowiązań podjętych przez państwa członkowskie wobec siebie wzajemnie, a także wobec Unii.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 2 TUE nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które – jak wyjaśniono w pkt 127 niniejszego wyroku – stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego – wartości, które zostały skonkretyzowane w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na prawnie wiążące zobowiązania.
Tymczasem chociaż, jak wynika z art. 4 ust. 2 TUE, Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, skutkiem czego państwa te dysponują pewnym zakresem uznania w celu zapewnienia urzeczywistnienia zasad państwa prawnego, to w żaden sposób nie wynika z tego, że ów obowiązek osiągnięcia rezultatu może być różny dla poszczególnych państw członkowskich.
Mimo bowiem ich odrębnych tożsamości narodowych nierozerwalnie związanych z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, które Unia szanuje, państwa członkowskie godzą się na uznanie koncepcji „państwa prawnego”, którą to koncepcję podzielają, za wartość wspólną ich własnym tradycjom konstytucyjnym, której zobowiązały się przestrzegać w sposób trwały.
Co za tym idzie, niezależnie od tego, że Komisja i Rada powinny przeprowadzić swoją ocenę z należytym uwzględnieniem szczególnych okoliczności i kontekstu każdego postępowania prowadzonego na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, a w szczególności z uwzględnieniem specyfiki systemu prawnego danego państwa członkowskiego i zakresu uznania, jakim dysponuje to państwo członkowskie w celu zapewnienia urzeczywistnienia zasad państwa prawnego, wymóg ten nie jest w żaden sposób niezgodny ze stosowaniem jednolitych kryteriów oceny.
Następnie należy wskazać, że chociaż art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia nie opisuje szczegółowo wyliczonych w nim zasad państwa prawnego, to w motywie 3 tego rozporządzenia przypomniano, że zasady legalności, pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skutecznej ochrony sądowej i podziału władz, o których mowa w tym przepisie, były przedmiotem bogatego orzecznictwa Trybunału. To samo, jak wynika w szczególności z pkt 94 i 98 wyroku z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
), a także z pkt 57 i 58 wyroku z dnia 2 września 2021 r., X (Prawo pobytu w przypadku przemocy domowej) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
), dotyczy również zasad równości wobec prawa i niedyskryminacji, także wymienionych w tym przepisie.
Powyższe zasady państwa prawnego wypracowane w orzecznictwie Trybunału na podstawie traktatów Unii są zatem uznane i doprecyzowane w porządku prawnym Unii i mają swoje źródło we wspólnych wartościach uznanych i stosowanych również przez państwa członkowskie w ich własnych porządkach prawnych.
Dodatkowo motywy 8–10 i 12 zaskarżonego rozporządzenia wymieniają główne wymagania wynikające z tych zasad. W szczególności dostarczają one wyjaśnień dotyczących przesłanek, które mogą wskazywać na naruszenia zasad państwa prawnego, wskazanych w art. 3 tego rozporządzenia, oraz opisanych w art. 4 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia sytuacji i działań, których muszą dotyczyć te naruszenia, by mogły uzasadniać przyjęcie odpowiednich środków w rozumieniu art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia.
Wreszcie przeprowadzane przez Komisję i Radę oceny podlegają wymogom proceduralnym określonym w art. 6 ust. 1–9 zaskarżonego rozporządzenia. Wymogi te oznaczają w szczególności, na co wskazuje motyw 26 tego rozporządzenia, że przy prowadzeniu postępowania na podstawie tego przepisu Komisja ma obowiązek opierać się na konkretnych dowodach i przestrzegać zasad obiektywności, niedyskryminacji i równości państw członkowskich wobec traktatów. Co się tyczy stwierdzania i oceny naruszeń zasad państwa prawnego, wymogi te należy rozumieć w świetle motywu 16 tego rozporządzenia, zgodnie z którym ocena ta powinna być obiektywna, bezstronna i uczciwa.
W tych okolicznościach Węgry nie mogą twierdzić, że państwa członkowskie nie są w stanie określić z wystarczającą dokładnością istoty i wymogów wynikających z każdej z zasad wymienionych w art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia, ani że zasady te mają charakter wyłącznie polityczny, a kontrola ich przestrzegania nie może podlegać ściśle prawnej ocenie.
W drugiej kolejności Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że związek pomiędzy art. 2 lit. a), art. 3 i art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia nie daje się jasno określić, że nie można wykluczyć, iż w przypadku łącznego zastosowania tych przepisów sankcjom podlegać będą sytuacje, które nie są związane z należytym zarządzaniem środkami finansowymi budżetu Unii oraz że pojęcia użyte w art. 3 lit. b) tego rozporządzenia wykazują jedynie daleki związek z pojęciem „państwa prawnego”.
W tym względzie, przede wszystkim, w pkt 136–138 i 147 niniejszego wyroku wskazano, że art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia definiuje to pojęcie, wyłącznie dla celów stosowania tego aktu, w ten sposób, że obejmuje ono zasady legalności, pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skutecznej ochrony sądowej, podziału władzy, niedyskryminacji i równości wobec prawa, że art. 3 tego rozporządzenia, w którym opisano przypadki mogące wskazywać na naruszenie tych zasad, służy dzięki temu ułatwieniu stosowania rzeczonego rozporządzenia, ponieważ wyjaśnia wymogi nieodłącznie związane z tymi zasadami, oraz że art. 4 ust. 2 tego samego aktu określa stosowania mechanizmu horyzontalnej warunkowości ustanowionego w ust. 1 tego artykułu i wymaga, aby naruszenia zasad państwa prawnego dotyczyły sytuacji lub działań organów, wymienionych w lit. a)–h), pod warunkiem że mają one znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony jej interesów finansowych.
Z powyższego wynika, że art. 2 lit. a), art. 3 i art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia charakteryzują się wzajemnymi związkami wystarczająco precyzyjnymi w świetle zasady pewności prawa.
Następnie, wbrew temu, co twierdzą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, łączne stosowanie tych przepisów w żaden sposób nie oznacza, że przedmiotem środków przyjętych na podstawie art. 4 zaskarżonego rozporządzenia mogą być sytuacje, które nie są związane z należytym zarządzaniem zasobami budżetu Unii. Jak bowiem wskazano w pkt 147 niniejszego wyroku, ust. 2 owego artykułu ogranicza zakres stosowania mechanizmu horyzontalnej warunkowości wyłącznie do sytuacji i działań organów państw członkowskich, które mają znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony jej interesów finansowych, a jego ust. 1 wymaga istnienia w każdym przypadku rzeczywistego związku między naruszeniami zasad państwa prawnego z jednej strony a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na rzeczone należyte zarządzanie finansami lub na ochronę tychże interesów finansowych z drugiej strony.
Wreszcie nie można zgodzić się z twierdzeniami Węgier, popieranymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którymi sformułowania „niezapobieganie […] wstrzymywaniu zasobów finansowych i ludzkich wpływających na prawidłowe funkcjonowanie [organów publicznych]”, „niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów”, czy też „niezapobieganie […] bezprawnym decyzjom”, znajdujące się w art. 3 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia, mają jedynie daleki i pośredni związek z pojęciem „państwa prawnego”. Jak bowiem wynika z motywów 9 i 10 tego rozporządzenia, sytuacje te mogą prowadzić do naruszenia zasady zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych lub zasady skutecznej ochrony sądowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, pkt
–
; a także z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, pkt
–
).
W trzeciej kolejności Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, twierdzą, że zaskarżone rozporządzenie nie jest zgodne z zasadą pewności prawa przez to, że w art. 3 oraz w art. 4 ust. 2 posługuje się zbyt nieprecyzyjnymi wyrażeniami – takimi jak „prawidłowe funkcjonowanie [organów]”, „skuteczna kontrola sądowa […] organów […] przez niezawisłe sądy”, „skuteczność i terminowość współpracy z OLAF” oraz „inne sytuacje lub działania organów, mających znaczenie […]” – aby można było przewidzieć okoliczności pozwalające na stwierdzenie naruszenia zasad państwa prawnego, a także przez to, że w tym względzie przyznaje Komisji i Radzie zbyt duży zakres uznania.
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą również, szczególnie w odniesieniu do art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia, że przepis ten jest sprzeczny z wymogami zasady pewności prawa. Norma ustanawiająca sankcję powinna bowiem określać w sposób precyzyjny i wyczerpujący naganne działanie podlegające sankcji, natomiast przywołany przepis narusza ten wymóg, ponieważ przewiduje jako okoliczność uzasadniającą przyjęcie środków „inne sytuacje lub działania organów”, których nie zdefiniowano. Ponadto brzmienie tego przepisu nie pozwala na ustalenie, czy słowo „sytuacje” jest powiązane ze słowem „organy”. Wreszcie niepewność prawną rodzi brak precyzji pojęcia „organów”.
W tym względzie, po pierwsze, co się tyczy „prawidłowego funkcjonowania” organów publicznych, w tym organów ścigania, organów wykonujących budżet Unii i przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie i audyty, a także służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratury, o których mowa w art. 3 lit. b) i art. 4 ust. 2 lit. a)–c) zaskarżonego rozporządzenia, z motywów 8 i 9 tego rozporządzenia wynika, że wyrażenie to odnosi się do zdolności tych organów do prawidłowego, a także skutecznego i efektywnego wypełniania ich zadań mających znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla jej interesów finansowych.
Po drugie, pojęcie „skutecznej kontroli sądowej przez niezawisłe sądy” działań lub zaniechań organów wykonujących budżet Unii i organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie i audyty, a także służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratury, o którym mowa w art. 4 ust. 2 lit. d) zaskarżonego rozporządzenia, jest nie tylko sprecyzowane w motywach 8–10 i 12 tego rozporządzenia, lecz również jest przedmiotem bogatego orzecznictwa poświęconego art. 19 TUE i art. 47 karty praw podstawowych, jak przypomniano w pkt 132, 161 i 162 niniejszego wyroku.
Po trzecie, co się tyczy „skuteczności i terminowości współpracy z OLAF”, należy zauważyć, że wymóg takiej współpracy wynika z przepisów finansowych Unii. Artykuł 63 ust. 2 lit. d) rozporządzenia finansowego zobowiązuje bowiem państwa członkowskie do tego, aby wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, podejmowały wszelkie niezbędne środki, w tym również środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, aby chronić interesy finansowe Unii, a w szczególności zobowiązuje je do współpracy, zgodnie z tym rozporządzeniem i przepisami sektorowymi, z OLAF‑em.
Powyższy wymóg współpracy określono w szczególności w art. 129 rozporządzenia finansowego, przy czym wiąże się on także z obowiązkiem przyznania OLAF‑owi praw i dostępu niezbędnego do wykonywania przezeń w pełni jego uprawnień, obejmujących prawa do prowadzenia dochodzeń, w tym również kontroli na miejscu i inspekcji, zgodnie z rozporządzeniem nr 883/2013. Ponadto z art. 131 ust. 1 rozporządzenia finansowego wynika, że w sytuacji, w której można sądzić, iż w procedurze udzielenia zamówienia wystąpiły nieprawidłowości, właściwy urzędnik powinien niezwłocznie poinformować o tym OLAF. Wreszcie inne jeszcze informacje na temat wymaganej współpracy można wywieść z art. 57, art. 91 ust. 2, art. 132 ust. 2, art. 187 ust. 3 lit. b) ppkt (ii) i art. 220 ust. 5 lit. c) rzeczonego rozporządzenia, jak również z rozporządzenia nr 883/2013.
Po czwarte, wyrażenie „inne sytuacje lub działania organów” znajdujące się w art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia należy interpretować w świetle art. 4 ust. 2 lit. a)–g) oraz art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia.
W tym względzie z art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia wynika, że odpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia, że naruszenie jednej z zasad określonych w art. 2 lit. a) tego rozporządzenia zaistniało i dotyczy sytuacji, którą można przypisać organowi państwa członkowskiego, lub działania takiego organu, pod warunkiem że taka sytuacja lub działanie mają znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony jej interesów finansowych, a wspomniane naruszenie wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na owe należyte zarządzanie finansami lub interesy finansowe.
Przy tym stosowanie art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia jest nie tylko ograniczone przez wszystkie kryteria wskazane w poprzednim punkcie, lecz podlega też wymogom proceduralnym przypomnianym w pkt 239 niniejszego wyroku.
Z powyższego wynika, że nie można uznać, iż „inne sytuacje lub działania organów”, o których mowa w art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia, zostały zdefiniowane w sposób abstrakcyjny i ogólny, przez co wykaz naruszeń zasad państwa prawnego zawarty w tymże ust. 2 traci swój wyczerpujący charakter.
Co więcej, art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim w lit. a)–g) czyni on odniesienie do określonych organów, w tym „organów wykonujących budżet Unii”, „organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty”, a także „organów administracji”, dostarcza wskazówek co do organów, jakich dotyczy jego lit. h).
Również z definicji pojęcia „jednostki rządowej” zawartej w art. 2 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia można wywieść, że chodzi o organy publiczne na dowolnym szczeblu, w tym organy krajowe, regionalne i lokalne, jak również podmioty prawa publicznego lub podmioty prawa prywatnego, którym powierzono realizację misji publicznej i którym dane państwo członkowskie zapewniło odpowiednie gwarancje finansowe. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w motywach 3, 8, 9, 15 i 19 tego rozporządzenia oraz w jego art. 3 lit. b), które dotyczą wyłącznie „władz publicznych”, „organów ścigania” i „organów krajowych”.
Wreszcie, jak wskazano w pkt 164 niniejszego wyroku, termin „sytuacje” odnosi się do sytuacji, które można przypisać takiemu organowi.
W świetle powyższych rozważań Węgry nie mogą zatem twierdzić, że kwestionowane wyrażenia zawarte w art. 3 i art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia nie pozwalają państwu członkowskiemu na ustalenie ich zakresu lub znaczenia z pewnością wystarczającą do przewidzenia warunków, w jakich możliwe jest stwierdzenie naruszenia zasad państwa prawnego w rozumieniu wspomnianego rozporządzenia.
Po piąte, w świetle powyższych rozważań, zgodnie z którymi wyrażenia omówione w pkt 246 niniejszego wyroku spełniają jako takie wymogi zasady pewności prawa, jak również w świetle powodów wskazanych w pkt 171 i 239 niniejszego wyroku, zastrzeżenia Węgier, popieranych przez Polskę, dotyczące jakoby zbyt szerokiego zakresu uznania przyznanego Komisji i Radzie za pomocą tych wyrażeń, należy oddalić jako bezzasadne.
W czwartej kolejności Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, twierdzą, że pojęcie „ryzyka” zawarte w art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia narusza zasadę pewności prawa, ponieważ pozwala na nałożenie arbitralnych sankcji w sytuacjach niepewnych lub nieudowodnionych. Pojęcie to ustanawia bowiem domniemanie, ponieważ z prawnego punktu widzenia nie można ustalić żadnego związku między państwem prawnym a oddziaływaniem na budżet Unii lub ochronę jej interesów finansowych i nie ma możliwości dokonania obiektywnego, technicznego i faktycznego określenia przesłanek stosowania tego przepisu.
W tym względzie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 311 swojej opinii, ograniczenie stosowania odpowiednich środków do przypadków wykazanych naruszeń należytego zarządzania finansami lub interesów finansowych byłoby niezgodne z wymogami należytego zarządzania budżetem Unii i z ochroną jej interesów finansowych. Ograniczenie to sprowadzałoby się bowiem do wykluczenia możliwości przyjęcia odpowiednich środków w przypadkach, w których naruszenia, mimo że nie zostały jeszcze wykazane, można jednak rozsądnie przewidzieć, ponieważ ich wystąpienie jest wysoce prawdopodobne. Owo ograniczenie mogłoby zatem zagrozić osiągnięciu celu zaskarżonego rozporządzenia, który polega, jak stwierdzono w pkt 119 niniejszego wyroku, na ochronie budżetu Unii przed naruszeniami mogącymi wynikać z naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim.
Jeśli chodzi o pojęcia „należytego zarządzania finansami” i „ochrony interesów finansowych Unii”, to pierwsze z nich można także odnaleźć w szczególności w art. 317 akapit pierwszy TFUE, przy czym w art. 2 pkt 59 rozporządzenia finansowego zostało ono zdefiniowane jako wykonywanie budżetu zgodnie z zasadami oszczędności, efektywności i skuteczności, natomiast drugie z nich pojawia się także w art. 325 TFUE i zgodnie z art. 63 ust. 2 rozporządzenia finansowego obejmuje wszelkie środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne służące w szczególności zapobieganiu nieprawidłowości i nadużyć finansowych przy wykonywaniu budżetu, wykrywaniu tych nieprawidłowości lub nadużyć i ich korygowaniu.
Należy również uściślić, że art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 883/2013 definiuje „interesy finansowe Unii” jako „dochody, wydatki i aktywa objęte budżetem Unii Europejskiej i budżetami instytucji, organów, urzędów i agencji, a także budżetami, którymi one zarządzają lub które monitorują”. Z kolei art. 135 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia finansowego przewiduje, że aby chronić interesy finansowe Unii, Komisja tworzy i obsługuje system wczesnego wykrywania i wykluczania.
Trybunał orzekł ponadto, że pojęcie „interesów finansowych” Unii w rozumieniu art. 325 ust. 1 TFUE obejmuje nie tylko wpłaty odpowiednich środków do budżetu Unii, lecz również pokrywane z tego budżetu wydatki (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, pkt
). Pojęcie to jest zatem istotne nie tylko w kontekście środków zwalczania nieprawidłowości i nadużyć finansowych, o których mowa w tym przepisie, lecz także z punktu widzenia należytego zarządzania finansami w ramach tego budżetu, ponieważ ochrona tych interesów finansowych również przyczynia się do tego należytego zarządzania.
Zapobieganie naruszeniom takim jak te, o których mowa w art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, uzupełnia zatem ich korygowanie, które jest nierozerwalnie związane zarówno z pojęciem „należytego zarządzania finansami”, jak i z pojęciem „ochrony interesów finansowych Unii”, a zatem należy je uznać za stały i horyzontalny wymóg przewidziany w uregulowaniach finansowych Unii.
Wreszcie przepis ten wymaga, by stwierdzone naruszenia zasad państwa prawnego stwarzały „poważne” ryzyko wpływu na należyte zarządzenie finansami w ramach budżetu Unii lub na jej interesy finansowe, i w konsekwencji wymaga wykazania, że urzeczywistnienie się tego ryzyka jest wysoce prawdopodobne w przypadku sytuacji lub działań organów, o których mowa w art. 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, przy założeniu, że odpowiednie środki mogą zostać przyjęte jedynie pod warunkiem, że zostanie wykazany wystarczająco bezpośredni związek, a mianowicie rzeczywisty związek między naruszeniem jednej z zasad państwa prawnego a owym poważnym ryzykiem. Co więcej, przy przyjmowaniu tych środków należy również przestrzegać wymogów proceduralnych przypomnianych powyżej w pkt 239 niniejszego wyroku.
Z powyższego wynika, że argumentację Węgier, popieranych przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą pojęcie „ryzyka” znajdujące się w art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia pozwala na nałożenie arbitralnych sankcji w sytuacjach niepewnych lub nieudowodnionych, należy oddalić jako bezzasadną.
W piątej kolejności, co się tyczy argumentacji, zgodnie z którą art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia nie określa w wystarczający sposób charakteru i zakresu środków ochrony budżetu Unii, jakie mogą zostać przyjęte na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, należy przypomnieć, po pierwsze, że art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia wymienia w sposób wyczerpujący różne środki ochrony, jakie mogą zostać przyjęte, zgodnie z tym, co stwierdzono w pkt 135 niniejszego wyroku.
Po drugie to, że przyjęcie jednego z tych środków ochrony jest uzasadnione i konieczne, jest efektem spełnienia przesłanek określonych w art. 4 zaskarżonego rozporządzenia.
Po trzecie, co się tyczy kryteriów, które należy zastosować w celu określenia środka lub środków, jakie należy podjąć w danej sytuacji, a także ich zakresu, art. 5 ust. 3 zdania od pierwszego do trzeciego tego rozporządzenia uściśla, że podjęte środki muszą być proporcjonalne, że powinno się je określać w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii i że trzeba odpowiednio uwzględnić charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego. Wynika z tego, że podejmowane środki powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego dla budżetu Unii lub dla ochrony jej interesów finansowych.
Z powyższego wynika, że argumentację, zgodnie z którą art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia nie określa w wystarczający sposób charakteru i zakresu odpowiednich środków, jakie mogą zostać podjęte, należy oddalić jako bezzasadną.
W szóstej kolejności, co się tyczy argumentów Węgier, popieranych przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którymi wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe” znajdujące się w art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia narusza zasadę pewności prawa, ponieważ eliminuje związek między stwierdzonym naruszeniem a podjętymi środkami ochrony, co ma reperkusje dla proporcjonalności tych środków i nadaje im charakter sankcji, należy przede wszystkim podkreślić, że wyrażenie to nie pozwala na ukształtowanie środków ochrony podejmowanych na podstawie art. 5 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia w sposób uwzględniający nadmiernie lub niewystraczająco wpływ stwierdzonego naruszenia na budżet Unii lub ochronę jej interesów finansowych.
Jak bowiem wskazano w pkt 271 niniejszego wyroku, z art. 5 ust. 3 zdania od pierwszego do trzeciego wspomnianego rozporządzenia wynika, że podejmowane środki powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego dla budżetu Unii lub dla ochrony jej interesów finansowych, niezależnie od tego, czy środki te mogą rzeczywiście dotyczyć działań Unii, na które naruszenia te mają wpływ.
Następnie trzeba wskazać, że wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe” pozwala na przyjęcie środków dotyczących działań Unii innych niż te, na które takie naruszenie ma wpływ, tylko wtedy, gdy środków tych w ogóle lub już nie można ukierunkować na owe działania, lub też gdy mogą być one ukierunkowane jedynie w sposób niewystarczający dla osiągnięcia celu zaskarżonego rozporządzenia, który polega, jak wynika z jego art. 1, na zapewnieniu ochrony budżetu Unii jako całości, skutkiem czego środki te okazują się niezbędne dla zapewnienia tego celu.
W rezultacie podjęte środki mogą być ukierunkowane na działania Unii inne niż te, których naruszenia dotyczą, jedynie pomocniczo, czyli na zasadzie odstępstwa, w przypadkach, które Komisja powinna należycie wykazać.
W związku z tym art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia przyznaje Komisji i Radzie zakres uznania w odniesieniu do wyboru działania objętego przyjmowanym środkiem jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do zapewnienia ochrony budżetu Unii jako całości. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 7 i 8 tego rozporządzenia Komisja jest zobowiązana ocenić, między innymi, proporcjonalność przewidywanych środków i zapewnić zainteresowanemu państwu członkowskiemu możliwość przedstawienia uwag w ich przedmiocie, a w szczególności ich proporcjonalności, przy czym wymogi te należy rozumieć w świetle motywu 26 tego rozporządzenia, jak przypomniano ostatnio w pkt 239 niniejszego wyroku.
Wynika z tego, że wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe” w rozumieniu art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia nie eliminuje związku między stwierdzonym naruszeniem zasady państwa prawnego a wynikającym stąd wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na budżet Unii lub ochronę jej interesów finansowych, ponieważ wyrażenie to pozwala na ukierunkowanie środków na działania Unii inne niż działania, na które naruszenie to ma wpływ, tylko wtedy, gdy celu zaskarżonego rozporządzenia, polegającego na zapewnieniu ochrony budżetu Unii jako całości, nie można osiągnąć w inny sposób. Płynie stąd również wniosek, że rzeczone rozporządzenie obwarowuje taką możliwość ścisłymi wymogami proceduralnymi, przy czym omawiane sformułowanie nie zwalnia Komisji i Rady z obowiązku ścisłego przestrzegania proporcjonalności podejmowanych środków w świetle wpływu stwierdzonego naruszenia na budżet Unii.
W tych okolicznościach przepis ten nie powoduje, że podejmowane środki nabierają charakteru sankcji za naruszenia państwa prawnego jako takich, wobec czego argumentację opartą na tym, iż wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe” użyte w art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia eliminuje związek między stwierdzonym naruszeniem a podjętymi środkami, z naruszeniem zasady pewności prawa, należy oddalić jako bezzasadną.
W siódmej kolejności, w odniesieniu do argumentacji, zgodnie z którą art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia nie określa w sposób wystarczająco precyzyjny źródeł informacji, na których Komisja może się oprzeć, ponieważ nie wyjaśnia podstawy, na której instytucja ta może badać i oceniać istnienia naruszenia zasada państwa prawnego, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią owego przepisu, gdy Komisja bada, czy warunki określone w art. 4 zostały spełnione i czy środki, jakie mają zostać przyjęte, są proporcjonalne, bierze ona pod uwagę stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji.
W tym względzie, zgodnie z art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, na Komisji spoczywa obowiązek wykazania, że warunki określone w art. 4 tego rozporządzenia są spełnione.
Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 owego rozporządzenia Komisja jest zobowiązana do podania – w ramach pisemnego powiadomienia odnośnego państwa członkowskiego – elementów faktycznych i konkretnych przyczyn, na których oparła swoje ustalenia potwierdzające istnienie uzasadnionych powodów, by uznać, że te warunki zostały spełnione.
Wynika z tego, że Komisja ma obowiązek dokonania starannej oceny okoliczności faktycznych w świetle warunków określonych w art. 4 zaskarżonego rozporządzenia. Podobnie jest, zgodnie z art. 6 ust. 7–9 omawianego rozporządzenia, w wypadku ustanowionego w art. 5 ust. 3 tego rozporządzenia wymogu proporcjonalności środków.
Motywy 16 i 26 owego rozporządzenia stanowią również, że Komisja powinna dokonać dogłębnej oceny jakościowej, która powinna być obiektywna, bezstronna i uczciwa, powinna zapewniać poszanowanie zasad obiektywności, niedyskryminacji i równości państw członkowskich wobec traktatów oraz powinna być przeprowadzona bezstronnie i w oparciu o dowody.
Wynika z tego, że na Komisji spoczywa obowiązek, podlegający kontroli sądu Unii, upewnienia się co do stosowności wykorzystanych przez siebie informacji oraz rzetelności źródeł, z których one pochodzą. W szczególności przepisy te nie przyznają szczególnej czy bezwzględnej wartości dowodowej źródłom informacji w nim wskazanym ani tym, które zostały przywołane w motywie 16 zaskarżonego rozporządzenia, i nie wiążą z nimi określonych skutków prawnych, w związku z czym przepis ten nie zwalnia Komisji z obowiązku przeprowadzenia starannej oceny okoliczności faktycznych, która będzie w pełni spełniała wymogi przypomniane w poprzednim punkcie.
W tym względzie motyw 16 zaskarżonego rozporządzenia wyjaśnia, że stosowne informacje z dostępnych źródeł i od uznanych instytucji obejmują w szczególności wyroki Trybunału, sprawozdania Trybunału Obrachunkowego, roczne sprawozdania Komisji na temat praworządności oraz unijną tablicę wyników wymiaru sprawiedliwości, sprawozdania OLAF‑u, EPPO i Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz wnioski i zalecenia odpowiednich międzynarodowych organizacji i sieci, w tym organów Rady Europy takich jak GRECO i Komisja Wenecka – w szczególności jej listę kontrolną dotyczącą praworządności – a także Europejskiej Sieci Prezesów Sądów Najwyższych oraz Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa.
Komisja pozostaje zatem odpowiedzialna za wykorzystywane przez siebie informacje i rzetelność źródeł, z których one pochodzą. Ponadto w trakcie procedury przewidzianej w art. 6 ust. 1–9 zaskarżonego rozporządzenia odnośne państwo członkowskie ma możliwość przedstawienia uwag na temat informacji, które Komisja zamierza wykorzystać dla potrzeb zaproponowania przyjęcia odpowiednich środków. Wobec tego może ono podważyć wartość dowodową każdego z uwzględnionych dowodów, a zasadność ocen Komisji może w każdym wypadku zostać poddana kontroli sądu Unii w ramach skargi na decyzję Rady wydaną na podstawie tego rozporządzenia.
W szczególności Komisja powinna szczegółowo poinformować odnośne państwo członkowskie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 6 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, a następnie okresowo informować je przez cały czas trwania tego postępowania o istotnych informacjach z dostępnych źródeł, na których instytucja ta zamierza oprzeć wniosek dotyczący decyzji wykonawczej przyjmującej odpowiednie środki, który przedstawi Radzie.
Wynika stąd, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
W świetle powyższych rozważań żądanie główne mające na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości należy oddalić.
B.

W przedmiocie żądań ewentualnych, zmierzających do stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonego rozporządzenia
1.

W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie czwartym, podniesionym na poparcie żądania ewentualnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą w istocie, że przepis ten jest nieproporcjonalny i narusza – jak wskazano w ramach zarzutu trzeciego – zasady pewności prawa i jasności normy, ponieważ pozwala na przyjęcie środków ochrony budżetu Unii nie tylko w przypadku, gdy naruszenie ma wystarczająco bezpośredni wpływ na budżet Unii lub ochronę interesów finansowych Unii, ale również gdy istnieje jedynie poważne ryzyko takiego wpływu.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, tytułem głównym podnoszą niedopuszczalność zarzutu czwartego, a tytułem ewentualnym podważają zasadność tej argumentacji.
b)

Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stwierdzenie nieważności części aktu prawa Unii jest możliwe, jedynie jeżeli elementy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od reszty aktu. Ten wymóg rozdzielności nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności części aktu byłaby zmiana jego istoty, co należy oceniać na podstawie kryterium obiektywnego, a nie kryterium subiektywnego związanego z wolą polityczną organu, który wydał dany akt (wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r., Komisja/Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie Parlament i Rada słusznie podnoszą, że stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia skutkowałoby zmianą istoty tego rozporządzenia, ponieważ przepis ten określa przesłanki wymagane do podęcia środków określonych w jego art. 5 ust. 1 i stanowi w tym sensie sedno mechanizmu horyzontalnej warunkowości ustanowionego tym rozporządzeniem. Bez przepisu, o którego stwierdzenie nieważności wniesiono, zaskarżone rozporządzenie nie odpowiadałoby już celowi określonemu w jego art. 1, którym jest ustanowienie „przepisów niezbędnych do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich”.
Z powyższego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia należy odrzucić jako niedopuszczalne, w związku z czym nie ma potrzeby badania zasadności zarzutu czwartego podniesionego na poparcie tego żądania.
2.

W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie piątym, podniesionym na poparcie żądania ewentualnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że przepis ten jest sprzeczny z wymogiem, zgodnie z którym norma nakładająca sankcję powinna dokładnie określać działania i sytuacje, których ukaraniu służy. Tym samym brak dokładnego i wyczerpującego wyliczenia sytuacji, których dotyczy ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu mechanizm horyzontalnej warunkowości, narusza zasadę pewności prawa oraz art. 7 TUE.
W pierwszej kolejności Węgry zwracają uwagę, że w opinii prawnej nr 13593/18 służba prawna Rady wskazała, że przepis przewidujący mechanizm warunkowości powinien dokładnie wskazywać warunki, jakie należy spełnić, aby skorzystać z finansowania, które to warunki muszą być w wystarczającym stopniu powiązane z celem finansowania, tak aby w braku ich spełnienia finansowanie stało się niezgodne z należytym zarządzaniem finansami. W związku z tym zaskarżone rozporządzenie – przez to, że w sposób niewyczerpujący wymienia przypadki, w których ustanowiony w nim mechanizm może zostać zastosowany – nie pozwala na zapewnienie wystarczająco bezpośredniego związku z ochroną budżetu Unii i interesów finansowych Unii.
W drugiej kolejności Węgry wywodzą z „niezwykle ogólnego” sformułowania art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia, że doszło do naruszenia wymogów jasności, precyzji i przewidywalności, a tym samym zasady pewności prawa, ponieważ przepis ten nie wymienia w sposób precyzyjny i wyczerpujący sytuacji, w których na podstawie tego rozporządzenia można podjąć odpowiednie środki. Przepis ten jest bowiem – w szczególności gdy weźmie się pod uwagę jego różne wersje językowe – niejasny oraz niejednoznaczny, jego granice nie są określone i nie może on podlegać jednolitej wykładni i jednolitemu stosowaniu. Ten stan rzeczy stwarza poważne ryzyko naruszenia zasady równości państw członkowskich wobec traktatów.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z pkt 244 i 253 niniejszego wyroku wynika, iż wbrew temu, co twierdzą Węgry, art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia w żaden sposób nie stanowi odstępstwa od wymogu, zgodnie z którym między naruszeniem zasady państwa prawnego a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony jej interesów finansowych zawsze musi istnieć wystarczająco bezpośredni związek.
Ponadto z pkt 255 i 259 niniejszego wyroku wynika, że przepis ten, po pierwsze, nie powoduje, że wykaz sytuacji i działań organów, których dotyczą naruszenia zasad państwa prawnego wskazanych w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, ma charakter niewyczerpujący, a po drugie, jest wystarczająco precyzyjny z punktu widzenia poszanowania zasady pewności prawa.
W drugiej kolejności, co się tyczy argumentów dotyczących celu zaskarżonego rozporządzenia i podnoszonego obejścia procedury przewidzianej w art. 7 TUE, wystarczy odesłać do analizy przeprowadzonej w pkt 98–196 niniejszego wyroku.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o podnoszony brak precyzji i wewnętrzne niespójności art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia, wystarczy odesłać do analizy przeprowadzonej w pkt 252–258 niniejszego wyroku.
W konsekwencji zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny, a co za tym idzie, należy oddalić żądanie stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia.
3.

W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie szóstym, podniesionym na poparcie żądania ewentualnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, twierdzą, że przepis ten narusza podstawę prawną tego rozporządzenia i przepisów prawa Unii dotyczących deficytów budżetowych przez to, że nakłada ograniczenia w dysponowaniu budżetami zainteresowanych państw członkowskich, ponieważ przewiduje on, że jeżeli wobec państwa członkowskiego podjęte zostaną odpowiednie środki, nie zwalnia to rzeczonego państwa z obowiązku dalszego finansowania odnośnych programów i przekazywania funduszy odbiorcom końcowym.
W tym względzie Węgry wskazują, że pomoc Unii przewidziana w wieloletnich ramach finansowych 2021–2027 ustalonych w rozporządzeniu 2020/2093 i w rozporządzeniu 2020/2094 jest wypłacana w ramach programów zarządzania opracowanych głównie lub wyłącznie według priorytetów Unii. Gdyby środki przyjęte na podstawie zaskarżonego rozporządzenia doprowadziły do zawieszenia tej pomocy w całości lub w części, zainteresowane państwo członkowskie byłoby zmuszone na mocy tego przepisu do pełnego sfinansowania tych programów.
W ten sposób art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia ogranicza prawo tego państwa członkowskiego do wykorzystywania własnego budżetu, powoduje nieprzewidywalność uniemożliwiającą planowanie jego polityki gospodarczej i rodzi niebezpieczeństwo, że państwo to będzie zmuszone do naruszenia przepisów prawa Unii dotyczących deficytów budżetowych. Tymczasem okoliczności takie mogłyby doprowadzić do nałożenia dodatkowych sankcji i strukturalnego zadłużenia danego państwa członkowskiego, w szczególności jeśli państwo to posiada skromny budżet, co prowadzi do naruszenia zasady równości państw członkowskich wobec traktatów.
Ponadto art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia podważa odpowiedni charakter podstawy prawnej przyjętej dla tego rozporządzenia, ponieważ przepis ten ustanawia wymogi nie dla budżetu Unii, lecz dla budżetu zainteresowanych państw członkowskich, potwierdzając tym samym, że środki ochrony budżetu Unii, które mogą zostać przyjęte na podstawie tego rozporządzenia, mają na celu ukaranie państw członkowskich za naruszenia państwa prawnego.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W zarzucie szóstym Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą zasadniczo, że art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia nakłada ograniczenia w dysponowaniu budżetami zainteresowanych państw członkowskich, co przede wszystkim jest niezgodne z podstawą prawną tego rozporządzenia, ponadto narusza przepisy prawa Unii dotyczące deficytów budżetowych i wreszcie jest sprzeczne z zasadą równości państw członkowskich wobec traktatów.
W tym względzie, w pierwszej kolejności, co się tyczy zarzutu szczegółowego wywodzonego z niezgodności art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia z podstawą prawną tego rozporządzenia, podlega on oddaleniu z powodów wyjaśnionych już w pkt 150–152 niniejszego wyroku.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zarzut szczegółowy oparty na podnoszonym naruszeniu przepisów prawa Unii dotyczących deficytów budżetowych, należy zauważyć, że art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia poprzestaje na wskazaniu, iż nałożenie środków na podstawie tego rozporządzenia nie wpływa na istniejące wcześniej obowiązki jednostek rządowych i państw członkowskich wynikające w szczególności z „mających zastosowanie przepisów sektorowych i finansowych”, przy czym środki te nie mogą w szczególności stanowić podstawy zwolnienia się z tych zobowiązań. Wynika z tego, że przepis ten nie nakłada na państwa członkowskie żadnego nowego obowiązku.
Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 324 i 325 opinii, o ile skutkiem art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia jest to, że państwa członkowskie muszą ponieść koszty wynikające ze środków nałożonych na podstawie tego rozporządzenia, o tyle skutek ten pozostaje bez uszczerbku dla przysługującej im, w granicach ich obowiązków wynikających z prawa Unii, możliwości określenia sposobu, w jaki będą realizować określone w traktatach cele w dziedzinie deficytu budżetowego.
Zatem wpływ, jaki przepis ten może mieć na budżet zainteresowanych państw członkowskich, nie różni się od wpływu, jaki może wynikać z innych obowiązków wynikających z prawa Unii.
Ponadto, o ile państwa członkowskie mogą przy ustalaniu swych budżetów uwzględnić finansowanie z budżetu Unii, o które mogą się ubiegać, kiedy przesłanki uzyskania tego finansowania zostają spełnione, o tyle państwo członkowskie nie może powoływać się na swoje zobowiązania dotyczące deficytu budżetowego w celu uchylenia się od konieczności wypełnienia tychże przesłanek, jeżeli następnie dojdzie do stwierdzenia, że nie zostały one spełnione lub nie są spełnione w danym czasie, wobec czego rozpatrywane finansowanie nie zostanie wypłacone lub podlegać będzie korekcie finansowej. W tych okolicznościach państwo członkowskie nie może również twierdzić, że obowiązywanie tych przesłanek powoduje nieprzewidywalność uniemożliwiającą planowanie jego polityki gospodarczej.
W trzeciej kolejności, co się tyczy podnoszonego naruszenia zasady równości państw członkowskich wobec traktatów, z art. 5 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że odpowiednie środki podjęte na podstawie tego rozporządzenia powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony jej interesów finansowych, a ów wymóg proporcjonalności obowiązuje w równym stopniu w stosunku do wszystkich państw członkowskich. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 7 i 8 tego rozporządzenia Komisja jest zobowiązana ocenić, w szczególności, proporcjonalność przewidywanych środków i zapewnić zainteresowanemu państwu członkowskiemu możliwość przedstawienia uwag w ich przedmiocie, a zwłaszcza na temat ich proporcjonalności. Ponieważ przepis ten należy interpretować w świetle motywu 26 wspomnianego rozporządzenia, wynika z tego, że w swojej ocenie Komisja ma obowiązek opierać się na konkretnych dowodach i przestrzegać zasad obiektywności, niedyskryminacji i równości państw członkowskich wobec traktatów.
Te poszczególne wymogi powodują zatem konieczność przeprowadzenia obiektywnej i starannej indywidualnej analizy każdej sytuacji będącej przedmiotem postępowania na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, jak również ewentualnie odpowiednich środków wymaganych w tej sytuacji, przy ścisłym poszanowaniu zasady proporcjonalności, w celu skutecznej ochrony budżetu Unii i interesów finansowych Unii przed skutkami naruszenia zasad państwa prawnego i przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania zasady równości państw członkowskich wobec traktatów. W tych okolicznościach twierdzenie Węgier, zgodnie z którym stosowanie art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia prowadziłoby do naruszenia tej zasady, jest bezzasadne.
W świetle powyższych rozważań zarzut szósty należy oddalić jako bezzasadny, wobec czego żądanie stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia podlega oddaleniu.
4.

W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie siódmym, podniesionym na poparcie żądania ewentualnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że przewidziane w tym przepisie kryteria oceny proporcjonalności środków, które mogą zostać podjęte wobec państwa członkowskiego, nie wykazują żadnego związku z budżetem Unii ani z jej interesami finansowymi, lecz mają na celu karanie naruszeń zasad państwa prawnego.
Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu przy określaniu środków, jakie należy podjąć, odpowiednio uwzględnia się charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego. Motyw 18 zaskarżonego rozporządzenia uściśla, że przeprowadzana w tym celu analiza proporcjonalności powinna uwzględniać powagę sytuacji, czas, który upłynął od rozpoczęcia odnośnego działania, czas jego trwania i jego powtarzalność, intencję i stopień współpracy danego państwa członkowskiego przy eliminowaniu naruszeń zasad państwa prawnego, jak również skutki tych naruszeń dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla jej interesów finansowych.
Węgry uważają, że kryteria te stawiają pod znakiem zapytania związek między stwierdzonym naruszeniem zasad państwa prawnego a konkretnym wpływem tego naruszenia na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub ochronę interesów finansowych Unii, co prowadzi do naruszenia podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia i art. 7 TUE.
Po pierwsze, z łącznej lektury art. 5 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia i z jego motywu 18 wynika, że Komisja i Rada są zobowiązane uwzględnić intencję „sprawcy naruszenia”. W tym względzie rozporządzenie to nie określa sprawcy naruszenia zasad państwa prawnego, a przypadki określone w art. 3 i 4 tego rozporządzenia odnoszą się do sytuacji i działań, które można przypisać albo danemu państwu członkowskiemu postrzeganemu jako całość, albo jego poszczególnym organom. Tymczasem Węgry wskazują, że organy te nie mają możliwości działania wolitywnego, wobec czego nie jest jasne, w jaki sposób przy określaniu odpowiednich środków można by uwzględnić intencję „popełnienia” czynu.
Ponadto uwzględnienie takiej intencji ma w sposób nieunikniony wpływ na charakter środka. Jeżeli proporcjonalność danego środka zależy, choćby częściowo, od intencji związanej z naruszeniem, które stanowi jego podstawę, okoliczność ta nadaje temu środkowi charakter karny, który nie ma na celu skorygowania wpływu na budżet Unii ani na ochronę jej interesów finansowych. Uwzględnienie intencji stanowi zatem wyraźną wskazówkę, że główny cel i przedmiot zaskarżonego rozporządzenia nie są zgodne z jego podstawą prawną.
Po drugie, okoliczność ta znajduje potwierdzenie w uwzględnieniu czasu trwania i powagi naruszenia zasad państwa prawnego oraz zakresu współpracy danego państwa członkowskiego w celu jego zakończenia, ponieważ kryteria te również nie mają związku z wpływem na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub ochronę jej interesów finansowych.
Po trzecie, z wykładni systemowej zaskarżonego rozporządzenia wynika, że zważywszy, iż obowiązek uwzględnienia przez instytucje faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii został już przewidziany w art. 5 ust. 3 zdanie drugie tego rozporządzenia, zdanie trzecie tego przepisu ma na celu uwzględnienie innych form wpływu.
Węgry wywodzą stąd przede wszystkim wniosek, że art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia nie spełnia wymogu dotyczącego istnienia bezpośredniego związku między podjętymi środkami a ochroną budżetu Unii lub jej interesów finansowych. Następnie stwierdzają, że uwzględnienie kryteriów ustanowionych w tym przepisie wymaga pogłębionej oceny naruszenia państwa prawnego przez Komisję i Radę, którą instytucje te mogą przeprowadzić jedynie w ramach procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Wreszcie stosowanie rzeczonego przepisu prowadzi do tego, że podjęte środki nabierają charakteru sankcji, podczas gdy sankcje mogą zostać nałożone na państwo członkowskie wyłącznie na podstawie art. 7 ust. 3 TUE.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W zarzucie siódmym Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą zasadniczo, że art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia w związku z jego motywem 18 jest niezgodny z podstawą prawną tego rozporządzenia i narusza zarówno art. 7 TUE, jak i zasadę pewności prawa, ponieważ wymienione w tym zdaniu kryteria przyjęcia odpowiednich środków dotyczących naruszenia zasad państwa prawnego nie wykazują żadnego związku z budżetem Unii ani z ochroną jej interesów finansowych.
W tym względzie, jak wskazano w pkt 271 niniejszego wyroku, z trzech pierwszych zdań art. 5 ust. 3 wynika, podejmowane środki powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego dla budżetu Unii lub dla jej interesów finansowych.
Przepis ten doprecyzowuje bowiem w zdaniu pierwszym, że podejmowane środki są „proporcjonalne”, w drugim – że określa się je „w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu” naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na jej interesy finansowe, zaś w zdaniu trzecim – że „odpowiednio uwzględnia się” charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 177 i 178 opinii, z porządku zamieszczenia tych zdań oraz z użytych w nich określeń wynika, że proporcjonalność środków, jakie mają zostać przyjęte, jest zapewniona w decydujący sposób dzięki kryterium „znaczenia” naruszeń zasad państwa prawnego dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony jej interesów finansowych. Co się tyczy kryteriów odnoszących się do charakteru, czasu trwania, wagi i zakresu tych naruszeń – mogą one zostać „odpowiednio uwzględnione” jedynie dla celów określenia skali wspomnianego wpływu, gdyż może ona różnić się w zależności od cech stwierdzonych naruszeń uwydatnionych dzięki zastosowaniu tych kryteriów.
Prawdą jest, że motyw 18 zaskarżonego rozporządzenia, chociaż przywołuje te same kryteria co kryteria ustanowione w art. 5 ust. 3 zdania drugie i trzecie tego rozporządzenia, wymienia te kryteria w innej kolejności. Motyw ten nie może jednak prowadzić do wykładni tego przepisu, która byłaby niezgodna z jego brzmieniem i strukturą, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przypomnianym w pkt 191 niniejszego wyroku preambuła aktu Unii nie posiada wiążącej mocy prawnej i nie można jej przywoływać w celu ustanowienia wyjątków wobec samych przepisów tego aktu ani w celu dokonania wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem. Ponadto w zakresie, w jakim motyw ten wspomina również o „intencji danego państwa członkowskiego”, dotyczy on nie intencji naruszenia przez dane państwo członkowskie zasad państwa prawnego, lecz „eliminowania naruszeń”, które zostały stwierdzone. Tymczasem intencja ta, podobnie jak „stopień współpracy”, jaki dane państwo członkowskie wykazuje w tej dziedzinie, może mieć znaczenie w szczególności do celów określenia czasu trwania i zakresu naruszenia w rozumieniu kryteriów, o których mowa w art. 5 ust. 3 zdanie trzecie wspomnianego rozporządzenia, a zatem – zgodnie z tym, co przedstawiono w poprzednim punkcie – do celów określenia wpływu tego naruszenia na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii.
Stąd wniosek, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, kryteria, o których mowa w art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia – chociaż zakładają przeprowadzenie przez Komisję i przez Radę pogłębionej oceny cech naruszenia zasad państwa prawnego – mają związek z należytym zarządzaniem finansami w ramach budżetu Unii i ochroną jej interesów finansowych, w związku z czym nie można uznać, że nadają one odpowiednim środkom podejmowanym na podstawie rzeczonego rozporządzenia charakter sankcji związanych z naruszeniami państwa prawnego jako takimi.
W tych okolicznościach zarzut siódmy należy oddalić jako bezzasadny, wobec czego żądanie stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia podlega oddaleniu.
5.

W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie ósmym, podniesionym na poparcie żądania ewentualnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, twierdzą, że przepis ten narusza zasady proporcjonalności i pewności prawa, ponieważ przewiduje, iż podejmowane środki jedynie „w zakresie, w jakim jest to możliwe”, są ukierunkowane na działania Unii, których naruszenia dotyczą.
Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że środki te mogą być ukierunkowane na działania Unii, których naruszenia zasad państwa prawnego nie dotyczą, skutkiem czego tego rodzaju środki mogą zostać podjęte bez wykazania bezpośredniego związku między takim naruszeniem a konkretnym działaniem Unii, na które te środki są ukierunkowane. Zasada pewności prawa wymaga zaś w sposób rygorystyczny, aby stosowanie przepisów pociągających za sobą konsekwencje finansowe było pewne i przewidywalne, co nie ma miejsca w braku rzeczywistego związku między naruszeniami zasad państwa prawnego a środkami podjętymi na podstawie zaskarżonego rozporządzenia.
Brak rzeczywistego związku prowadzi również, zdaniem Węgier, do naruszenia zasady proporcjonalności. Nawet bowiem przy założeniu, że celem zaskarżonego rozporządzenia jest określenie przepisów niezbędnych do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich, art. 5 ust. 3 zdanie czwarte tego rozporządzenia wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu, ponieważ zezwala na przyjęcie środków związanych z programami Unii, na które dane naruszenie nie ma wpływu.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W zarzucie ósmym Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia narusza zasady proporcjonalności i pewności prawa, ponieważ użyte w nim wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe” umożliwia ukierunkowanie podejmowanych środków na działania i programy niemające żadnego związku ze stwierdzonym naruszeniem zasady państwa prawnego.
W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć w odniesieniu do podnoszonego naruszenia zasady proporcjonalności, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności, która jest jedną z zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji prawnie uzasadnionych celów zamierzonych przez te uregulowania i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z nich niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie wystarczy zauważyć, co zostało też wskazane w pkt 273–279 niniejszego wyroku, że przede wszystkim wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe”, użyte w art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia, nie pozwala na ukształtowanie środków podejmowanych na podstawie art. 5 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia w sposób uwzględniający nadmiernie lub niewystraczająco wpływ stwierdzonego naruszenia na budżet Unii, następnie, że rozporządzenie to ma na celu ochronę budżetu Unii w całości, i wreszcie, że wyrażenie to pozwala ukierunkować środki na działania Unii inne niż te, których naruszenie dotyczy, tylko tytułem odstępstwa, gdy środków tych w ogóle lub już nie można ukierunkować na owe działania lub też gdy mogą być one ukierunkowane jedynie w sposób niewystarczający dla osiągnięcia celu tego rozporządzenia, który polega na zapewnieniu ochrony owego budżetu jako całości, skutkiem czego środki takie okazują się niezbędne dla zapewnienia tego celu.
Z powyższego wynika, że argumentację, zgodnie z którą poprzez użycie wyrażenia „w zakresie, w jakim jest to możliwe”, art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia wspomnianego celu, należy oddalić jako bezzasadną.
Po drugie, co się tyczy podnoszonego naruszenia zasady pewności prawa, przede wszystkim trzeba wskazać, że z ustaleń dokonanych w pkt 269–272 niniejszego wyroku wynika, iż rodzaj środków podejmowanych na podstawie zaskarżonego rozporządzenia określono w jego art. 5 ust. 1, a zgodnie z art. 5 ust. 3 tego rozporządzenia zakres tych środków jest ściśle uzależniony od wpływu stwierdzonego naruszenia na budżet Unii.
Następnie w pkt 273–279 niniejszego wyroku wyjaśniono, że wyrażenie „w zakresie, w jakim jest to możliwe”, użyte w art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia nie eliminuje związku między naruszeniem zasady państwa prawnego a wynikającym stąd wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na budżet Unii lub ochronę jej interesów finansowych. Co więcej, dzięki posłużeniu się tym wyrażeniem środki ochrony budżetu Unii mogą mieć zastosowanie – w drodze odstępstwa i w zakresie ściśle niezbędnym – do działań innych niż te, których naruszenie zasady państwa prawnego dotyczy, w sytuacji gdy celu zaskarżonego rozporządzenia, jakim jest zapewnienie ochrony tego budżetu jako całości lub ochrony rzeczonych interesów, nie można osiągnąć w inny sposób. Artykuł 6 zaskarżonego rozporządzenia obwarowuje ponadto taką możliwość ścisłymi wymogami proceduralnymi, przy czym nie zwalnia Komisji i Rady z obowiązku ścisłego przestrzegania wymogu proporcjonalności podejmowanych środków w zależności od wpływu stwierdzonego naruszenia na budżet Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.
Wreszcie, biorąc pod uwagę, że zaskarżone rozporządzenie określa charakter i zakres podejmowanych środków oraz przyznaje Komisji i Radzie uprawnienie do ukierunkowywania ich na działania inne niż te, których naruszenie zasady państwa prawnego dotyczy, jedynie jeśli jest to konieczne do zapewnienia ochrony budżetu Unii jako całości i interesów finansowych Unii, przy czym uprawnienie to jest ponadto ściśle ograniczone, w szczególności przez zasadę proporcjonalności, nie można uznać, że art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia narusza zasady proporcjonalności i pewności prawa.
W konsekwencji zarzut ósmy należy oddalić jako bezzasadny, a w konsekwencji żądanie stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie czwarte zaskarżonego rozporządzenia podlega oddaleniu.
6.

W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia
a)

Argumentacja stron
W zarzucie dziewiątym, podniesionym na poparcie żądania ewentualnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia, Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą, że art. 6 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia narusza zasadę pewności prawa, ponieważ pozwala, aby przy ocenie spełnienia warunków określonych w art. 4 tego rozporządzenia Komisja uwzględniała „stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji”. To samo dotyczy art. 6 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia, który odsyła do rzeczonego art. 6 ust. 3 w odniesieniu do oceny proporcjonalności nakładanych środków.
Artykuł 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia nie określa bowiem w sposób wystarczająco dokładny stosownych źródeł informacji, do których odsyła, ponieważ nie wskazuje, na jakiej podstawie Komisja powinna dokonać oceny istnienia naruszenia zasad państwa prawnego.
W szczególności z uwagi na wyrażenie „stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł” użyte w art. 6 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia nie jest wykluczone, że Komisja oprze swą ocenę na indywidualnej opinii niektórych osób lub organizacji, których obiektywizm nie został wykazany, lub na niewykonaniu zaleceń, które nie są prawnie wiążące, wydanych przez organizacje międzynarodowe działające poza ramami Unii. Takich zaś zaleceń o różnorodnym charakterze nie można uznać za wiarygodne wskaźniki uogólnionych braków w zakresie praworządności.
Artykuł 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia nie wskazuje również, w jaki sposób Komisja powinna dokonać syntezy tych źródeł. Zważywszy na szeroki zakres uznania przyznany tej instytucji przez rozpatrywane przepisy, każdy niewiążący i wybrany w sposób arbitralny dokument wykorzystany przez tę instytucję może stanowić dowód naruszenia.
Parlament i Rada, popierane przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Komisję, nie zgadzają się z tą argumentacją.
b)

Ocena Trybunału
W zarzucie dziewiątym Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, podnoszą przede wszystkim, że art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia nie spełnia wymogu wynikającego z zasady pewności prawa z uwagi na swoje nieprecyzyjne brzmienie, następnie, że przepis ten pozwala Komisji dokonać oceny na podstawie opinii, których obiektywizm nie jest zagwarantowany, oraz na podstawie niewiążących zaleceń wydanych poza ramami Unii, a wreszcie, że przepis ten nie precyzuje, w jaki sposób owa instytucja powinna dokonać syntezy wybranych informacji i ocenić ich stosowność w świetle celu zaskarżonego rozporządzenia.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, zaskarżone rozporządzenie nie ma na celu karania naruszeń państwa prawnego jako takich, lecz – jak stwierdzono w pkt 98–152 niniejszego wyroku – służy zapewnieniu ochrony budżetu Unii, wobec czego nie można w żadnym razie uwzględnić argumentacji, zgodnie z którą rozporządzenie to powinno spełniać wymogi mające zastosowanie, jak się podnosi, do środków o charakterze sankcji.
W drugiej kolejności, odnośnie do zagadnienia, czy art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia pozwala Komisji oprzeć jej ocenę na opiniach, których obiektywizm można uznać za wątpliwy, oraz na niewiążących zaleceniach wydanych poza ramami Unii, należy przede wszystkim zauważyć, że przepis ten nie odnosi się do „opinii”, lecz do „decyzji, wniosków i zaleceń”, jak również do „wskazówek”.
W każdym razie Węgry nie przedstawiły żadnego elementu mogącego podać w wątpliwość obiektywizm organizacji i instytucji wskazanych w motywie 16 tego rozporządzenia, wobec czego nie ma powodów, by podejrzewać, że podmioty te wydadzą opinie, których obiektywizm jest wątpliwy.
Następnie trzeba zauważyć, że art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia wymaga, by Komisja uwzględniła na potrzeby oceny warunków określonych w art. 4 tego rozporządzenia oraz proporcjonalności odpowiednich środków, jakie należy przyjąć, informacje „stosowne” do tego celu, co zakłada w sposób konieczny, że informacje te będą pozostawały w związku z zasadami określonymi w art. 2 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, obejmującymi wspólną dla państw członkowskich wartość państwa prawnego zapisaną w art. 2 TUE.
Wreszcie, jeśli chodzi o niewiążący charakter zaleceń, które Komisja może uwzględniać, w pkt 285 niniejszego wyroku stwierdzono, że art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia nie przyznaje szczególnej czy bezwzględnej wartości dowodowej źródłom informacji w nim wskazanym ani też tym, które zostały wymienione w motywie 16 tego rozporządzenia, i nie wiąże z nimi określonych skutków prawnych, w związku z czym przepis ten nie zwalnia Komisji z obowiązku przeprowadzenia starannej oceny okoliczności faktycznych, która w całości spełnia wymogi przypomniane w pkt 284 niniejszego wyroku.
Ponadto, ponieważ – jak wskazano w pkt 287 niniejszego wyroku – Komisja powinna upewnić się co do stosowności informacji, które wykorzystuje, i wiarygodności swoich źródeł, dane państwo członkowskie może w toku postępowania przewidzianego w art. 6 ust. 1–9 zaskarżonego rozporządzenia przedstawić uwagi w przedmiocie tych informacji, a tym samym podważyć moc dowodową każdego z elementów uwzględnionych przez Komisję, a zasadność jej oceny może ewentualnie skontrolować sąd Unii.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o argumenty oparte na tym, że art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia nie określa, w jaki sposób Komisja powinna dokonać syntezy uwzględnionych informacji, ani też w jaki sposób powinna ocenić, na podstawie tych informacji, wagę naruszenia zasady państwa prawnego, a także jego związek z ochroną należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochroną jej interesów finansowych, w pkt 357 i 358 niniejszego wyroku przypomniano, że Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia starannej oceny okoliczności faktycznych i poszanowania wymogu proporcjonalności środków podjętych na podstawie tego rozporządzenia, zagwarantowanej w jego art. 5 ust. 3, a ważność decyzji wydanej przez Radę na podstawie rzeczonego rozporządzenia może skontrolować sąd Unii.
W konsekwencji zarzut dziewiąty należy oddalić jako bezzasadny, wobec czego żądanie stwierdzenia nieważności art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia podlega oddaleniu.
W świetle ogółu powyższych rozważań skargę należy oddalić w całości.
VI.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a Węgry przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Komisja powinny, jako interwenienci, pokryć własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (w pełnym składzie) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje w części odrzucona, a w pozostałym zakresie oddalona.

2)
Węgry pokrywają, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej.

3)
Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Komisja Europejska pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.