CELEX: 62016TJ0282
Pomoc państwa
Sektor pocztowy
Rekompensata kosztu netto wynikającego z obowiązku świadczenia usługi powszechnej
Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym
Skarga o stwierdzenie nieważności
Interes prawny
Obowiązek uzasadnienia
Równość traktowania
Proporcjonalność
Prawo własności
Wolność prowadzenia działalności gospodarczej

I.

Okoliczności powstania sporu i kluczowe przepisy mające zastosowanie
Poczta Polska (zwana dalej „PP”) jest polską spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej. W czasie wystąpienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem niniejszej sprawy działalność PP obejmowała zasadniczo świadczenie powszechnych usług pocztowych oraz usług kurierskich. Spółka ta była wówczas w Polsce głównym operatorem tych usług.
Zgodnie z mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie właściwymi postanowieniami traktatu WE dotyczącymi rozwoju rynku wewnętrznego rozpatrywane usługi były objęte – jak zresztą obecnie – zakresem kompetencji prawodawczych dzielonych między z jednej strony Wspólnotą Europejską – obecnie Unią Europejską – a z drugiej strony państwami członkowskimi.
Co się zatem tyczy prawa Unii: mające zastosowanie przepisy zostały ustanowione dyrektywą 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (
Dz.U. 1998, L 15, s. 14
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 3, s. 71), zmienioną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (
Dz.U. 2008, L 52, s. 3
) (zwaną dalej „dyrektywą pocztową”).
W szczególności w odniesieniu do skutków, jakie mogą pod względem finansowym wyniknąć z liberalizacji tego sektora usług na rynku wewnętrznym Unii, art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej przewiduje, również obecnie, że jeżeli obowiązki świadczenia usługi powszechnej wiążą się z „nieuzasadnionym obciążeniem finansowym”, jakie wyznaczony operator tej usługi musiałby ponieść samodzielnie, to dane państwo członkowskie może wprowadzić „mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między [różnych] operatorów”.
Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy pocztowej w razie wprowadzenia takiego mechanizmu dane państwo członkowskie może „ustanowić fundusz kompensacyjny, który może być finansowany z opłat wnoszonych przez operatorów świadczących [rozpatrywane] usługi”. Na podstawie art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej przy ustanawianiu wspomnianego funduszu kompensacyjnego oraz przy ustalaniu poziomu składek, o których mowa w ust. 3 i 4 tego artykułu, „[p]aństwa członkowskie zapewniają poszanowanie zasad przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności”.
Zgodnie z brzmieniem akapitu drugiego części B załącznika I do dyrektywy pocztowej koszt netto wynikający z obowiązku świadczenia usługi powszechnej obejmuje wszelkie koszty związane ze świadczeniem powszechnej usługi pocztowej. Koszt ten odpowiada „różnic[y] między kosztem netto działalności […] operatora świadczącego [tę] usługę powszechną, objętego obowiązkiem [przewidzianym w ustawie pocztowej], a kosztem działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej”.
Dyrektywa pocztowa została transponowana w Polsce w drodze ustawy Prawo pocztowe z dnia 23 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529) (zwanej dalej „ustawą Prawo pocztowe”). Zgodnie z jej art. 2 usługami wchodzącymi w zakres usługi powszechnej są w Polsce usługi obejmujące przesyłki listowe i paczki pocztowe oraz przesyłki dla ociemniałych nie świadczone przez operatora wyznaczonego w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych. Tytułem usługi powszechnej należy zapewnić w każdym dniu roboczym i przynajmniej pięć dni w tygodniu przemieszczanie i doręczanie listów i paczek pocztowych. Waga tych przesyłek listowych nie może przekraczać 2000 g, jednakże waga paczek może sięgać do 10000 g [art. 45 i 46 ustawy Prawo pocztowe].
Na podstawie ustawy Prawo pocztowe (art. 178 ust. 1) wdrożenie reformy polskich usług pocztowych powierzono początkowo w okresie trzech lat od dnia 1 stycznia 2013 r. PP, na którą nałożono też obowiązki operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe na całym terytorium polskim.
Jako że w ten sposób zostały ustalone ramy prawne tej reformy, władze polskie, korzystając w szczególności z możliwości przyznanych w drodze dyrektywy pocztowej (zob. pkt 3–6 powyżej) oraz właściwych przepisów ustawy Prawo pocztowe, notyfikowały Komisji Europejskiej w dniu 10 czerwca 2014 r. system pomocy dotyczący, po pierwsze, mechanizmu podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, i po drugie, ustanowienia funduszu kompensacyjnego uzupełniającego wprowadzenie tego mechanizmu.
Fundusz kompensacyjny był finansowany w części z wpłat, które odnośni operatorzy pocztowi byli zobowiązani przekazywać do wspomnianego funduszu, oraz w części z budżetu państwa. W szczególności obowiązek udziału w dopłacie, o którym mowa w art. 108 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe, dotyczył operatorów pocztowych świadczących wymienne usługi powszechne, których przychody z tego tytułu w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata, powinny jednak przekroczyć kwotę miliona złotych polskich (PLN). W każdym wypadku kwota należna od każdego operatora nie mogła przewyższać pułapu 2% w skali roku kwoty przychodów uzyskanych w wyniku świadczenia usług powszechnych (zwanego dalej „wskaźnikiem procentowym określającym maksymalną kwotę wpłaty”).
Mechanizm ten pierwotnie przewidziany był na lata 2013–2026, jednak ostatecznie, pismem z dnia 5 stycznia 2015 r., władze polskie ograniczyły okres stosowania tego mechanizmu (zwanego dalej „krajowym systemem rekompensaty” lub „rozpatrywanym środkiem”) do lat 2013–2015.
W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
), wydała decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec krajowego systemu rekompensaty (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) na tej podstawie, że chodziło o pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym. Zdaniem Komisji, zgodnie z kryteriami wymienionymi w sekcjach 2.1–2.8 komunikatu w sprawie zasad ramowych Unii Europejskiej dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) (
Dz.U. 2012, C 8, s. 15
, zwanego dalej „zasadami ramowymi UOIG”), rozpatrywany środek nie jest tego rodzaju, by mógł mieć wpływ na wymianę handlową w sposób sprzeczny z interesem Unii. Ponadto zasady funkcjonowania funduszu kompensacyjnego nie powodują poważnych zakłóceń konkurencji i w konsekwencji nie wprowadzają dodatkowych wymogów w celu zagwarantowania, aby rozwój wymiany handlowej nie został naruszony w sposób sprzeczny z interesem Unii.
Skarżącymi są Inpost Paczkomaty sp. z o.o. z jednej strony i Inpost S.A z drugiej strony. Spółki te wchodzą w skład polskiej grupy kapitałowej Integer.pl S.A., która, na podstawie art. 2 ustawy Prawo pocztowe, współfinansuje fundusz kompensacyjny utworzony mocą tej ustawy i pozwalający PP na skorzystanie z odpowiadającej temu rekompensaty (zob. pkt 9 powyżej).
II.

Postępowanie i żądania stron
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 30 maja 2016 r. skarżące wniosły skargi zarejestrowane pod sygnaturami, odpowiednio, T‑282/16 i T‑283/16.
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 15 września 2016 r., Rzeczpospolita Polska wniosła o dopuszczenie jej do niniejszych spraw w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 września 2016 r. Komisja wystąpiła o połączenie niniejszych spraw.
Postanowieniami z dnia 28 października 2016 r. prezes trzeciej izby Sądu dopuścił interwencję Rzeczypospolitej Polskiej.
Postanowieniem prezesa trzeciej izby Sądu z dnia 14 listopada 2016 r. sprawy T‑282/16 i T‑283/16 zostały połączone do celów łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie zgodnie z art. 68 regulaminu postępowania przed Sądem.
W dniu 19 stycznia 2017 r. Rzeczpospolita Polska złożyła uwagi interwenienta.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem skierował do stron pytania na piśmie, wzywając je do udzielenia na nie odpowiedzi na piśmie, z czego wywiązały się one w wyznaczonym terminie.
Sąd na wniosek trzeciej izby, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, postanowił przekazać sprawę składowi powiększonemu.
Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich ustne odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja i Rzeczpospolita Polska wnoszą do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
III.

Co do prawa
A.

Co do przedmiotu sporu i interesu prawnego skarżących
W odniesieniu do przedmiotu niniejszego sporu należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniom skarżących – krajowy system rekompensaty nie dotyczy okresu po 31 grudnia 2015 r., gdyż finansowanie powszechnych usług pocztowych w odniesieniu do okresu 2016–2025 nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji (zob. motywy 2 i 12 tej decyzji i pkt 11 powyżej).
Co więcej, należy podkreślić, że skarżące w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na piśmie w ramach środków organizacji postępowania wskazały, iż fundusz kompensacyjny nie został wykorzystany ani w 2014 r., ani w 2015 r., i że „[f]aktyczny brak wniosków [PP] pozwalających na uruchomienie tego programu za [wspomniane lata] powod[ował], że zaskarżona decyzja nie wywoł[ywała] negatywnych skutków prawnych dla skarżąc[ych]”. Wynika z tego, że – zgodnie z samymi twierdzeniami skarżących – skutki te nie uzasadniają interesu prawnego w podejmowaniu czynności mających na celu podważenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja nie wniosła w niej zastrzeżeń wobec rozpatrywanego środka w odniesieniu do jego stosowania w latach 2014 i 2015, ponieważ interes ten zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać korzyść (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że niniejsze skargi są dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja wywołała skutki prawne wobec skarżących w roku 2013, ponieważ będący przedmiotem rozpatrywanego środka i wspomnianej decyzji fundusz kompensacyjny nie został uruchomiony w latach 2014 i 2015.
B.

Co do istoty
Na poparcie skarg skarżące podnoszą siedem zarzutów, zasadniczo opartych – w przypadku pierwszych pięciu – na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim nie przestrzegano zasad ramowych UOIG i art. 7 dyrektywy pocztowej; w przypadku zarzutu szóstego – na naruszeniu art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), i – w przypadku zarzutu ostatniego – na uchybieniu obowiązkowi uzasadnienia.
1.

W przedmiocie opartego na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE zarzutu pierwszego, polegającego na nieprzestrzeganiu art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej oraz wymogów z pkt 19 zasad ramowych UOIG
Skarżące zasadniczo utrzymują, że rozpatrywany środek nie powinien zostać uznany przez Komisję za zgodny z rynkiem wewnętrznym, gdyż decyzja polskiego ustawodawcy o powierzeniu PP zadania świadczenia rozpatrywanych powszechnych usług pocztowych nie została poddana ani procedurze udzielania zamówień z poszanowaniem zasad Unii stosowanych w dziedzinie zamówień publicznych, ani w każdym razie procedurze zapewniającej poszanowanie zasad przejrzystości, równości traktowania i niedyskryminacji.
Komisja i Rzeczpospolita Polska kwestionują zasadność tego zarzutu. Ponadto na rozprawie Komisja dodała w tej kwestii, że nie można było uznać, iż skarżącym przysługiwało prawo do podniesienia takiego zarzutu, który faktycznie dotyczył jedynie sytuacji i praw szczególnych dla statusu PP.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej:
„Państwa członkowskie mogą zapewniać świadczenie usług powszechnych przez zamówienie takich usług zgodnie z odnośnymi zasadami i przepisami w zakresie zamówień publicznych, w tym dialogiem konkurencyjnym lub procedurami negocjacyjnymi z publikacją lub bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu, przewidzianymi w dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi”.
W niniejszej sprawie jest niewątpliwie bezsporne, że PP wyznaczono w ustawie Prawo pocztowe jako operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe bez wcześniejszego zorganizowania przez władze polskie postępowania o udzielenie zamówienia.
Niemniej jednak, jak słusznie zauważyły Komisja i Rzeczpospolita Polska, art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej nie zobowiązuje danego państwa członkowskiego do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w celu wyboru podmiotu, któremu państwo to zamierza powierzyć świadczenie powszechnej usługi pocztowej, jako że takie skorzystanie z takiego rodzaju postępowania zgodnie z brzmieniem tego przepisu, na podstawie którego „[p]aństwa członkowskie mogą zapewniać”, ma po prostu charakter fakultatywny.
Za powyższą dosłowną wykładnią art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej przemawia wykładnia systemowa, szczególnie w świetle motywu 23 dyrektywy 2008/6, który jest sformułowany w następujący sposób:
„[…] [p]aństwa członkowskie powinny dysponować większą elastycznością w zakresie ustalania najbardziej efektywnego i odpowiedniego mechanizmu gwarantującego dostępność usługi powszechnej, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji, proporcjonalności oraz minimalizacji zakłóceń na rynku, [bądź to przez] zapewnienie usługi powszechnej przez siły rynku, [bądź to przez] wyznaczenie jednego lub kilku przedsiębiorstw świadczących różne elementy usługi powszechnej lub świadczących tę usługę na różnych częściach terytorium [bądź też przez] ogłaszanie zamówień publicznych na usługi”.
Z powyższego wynika, że procedury udzielania zamówień są jedynie jedną spośród opcji możliwych do rozważenia przez dane państwo członkowskie, w szczególności pod warunkiem, iż przy dokonywaniu tego wyboru są należycie przestrzegane zasady przejrzystości, równości traktowania i niedyskryminacji. Ponadto wykładnia ta jest zgodna z wykładnią dokonaną przez Komisję w pkt 56 zasad ramowych UOIG, gdzie uznaje ona, że istnieje możliwość powierzenia przez dane państwo członkowskie „podmiotowi świadczącemu usługę publiczną, bez zastosowania konkurencyjnej procedury wyboru, zadani[a] świadczenia UOIG na rynku, na którym nie obowiązują zastrzeżenia […]”.
I tak skarżące nie kwestionują „samej dopuszczalności [wyznaczenia PP jako operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe] w drodze ustawy”, lecz poprzestają zasadniczo na twierdzeniu, że to wyznaczenie stanowi naruszenie wymogów w zakresie przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji, z tego względu, iż w grudniu 2012 r. „władze polskie […] uchwaliły [ustawę Prawo pocztowe] na warunkach istotnie odmiennych […] od warunków, które [we wrześniu] 2010 r. były przedmiotem konsultacji społecznych, w tym m.in. w zakresie podwyższenia wskaźnika dopłaty do kosztu netto z 1% do 2% przychodów”.
Należy jednak stwierdzić, że taka argumentacja nie dotyczy sposobu lub postępowania, w ramach którego PP została wyznaczona jako jedyny operator świadczący powszechne usługi pocztowe w okresie trzech lat od dnia 1 stycznia 2013 r., ale ma na celu zakwestionowanie – uprzedzając tutaj zresztą zarzut drugi – sposobu, w jaki został ostatecznie obliczony i przyjęty przez władze polskie rozpatrywany wskaźnik kompensacyjny. W konsekwencji w zakresie, w jakim argumentacja ta opiera się na wymogach przejrzystości, równości traktowania i niedyskryminacji, należy oddalić ją jako bezskuteczną.
Co więcej, bezsporne jest, że wyznaczenie PP jako operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe w ustalonym okresie zostało już zaplanowane w toku konsultacji publicznych we wrześniu 2010 r., mających miejsce właśnie w ramach właściwego procesu legislacyjnego. W każdym razie wynika stąd, że jeśli chodzi o wybór operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe, skarżące nie mogą skutecznie twierdzić, iż ustawa Prawo pocztowe uchwalona w 2012 r. została przyjęta na warunkach „istotnie odmiennych” od warunków, które we wrześniu 2010 r. były przedmiotem konsultacji publicznych dla potwierdzenia istnienia naruszenia wymogów przejrzystości, równości traktowania i niedyskryminacji.
Wreszcie okoliczność, że PP została wyznaczona bezpośrednio i wyłącznie w drodze ustawy jako operator świadczący powszechne usługi pocztowe, nie wystarczy sama w sobie do stwierdzenia naruszenia zasad przejrzystości, równości traktowania i niedyskryminacji. W tym względzie należy zaznaczyć, że ustawa Prawo pocztowe została ogłoszona w dniu 29 grudnia 2012 r. w
Dzienniku Ustaw
i że Rzeczpospolita Polska, korzystając z przysługującego jej szerokiego zakresu uznania, miała swobodę określenia zakresu usługi powszechnej (zob. wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma del País Vasco i in./Komisja, od
C‑66/16 P do C‑69/16 P
,
EU:C:2017:999
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo) i zgodnie z przepisami pkt 15 zasad ramowych UOIG, określenia formy prawnej aktu powierzającego zobowiązanie do wykonywania usługi w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) wyznaczonemu przedsiębiorstwu.
Podobnie jest w przypadku, gdy wyznaczony operator świadczący usługę powszechną jest jak w niniejszej sprawie podmiotem publicznym, którego „100% kapitału zakładowego posiada [państwo]”. Sam publiczny charakter wspomnianego operatora nie podważa bowiem faktu, że o jego wyznaczeniu zadecydowano z poszanowaniem regulujących powierzenie obowiązku świadczenia usług powszechnych zasad, takich jak uznane w orzecznictwie (zob. wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., BUPA i in./Komisja,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle powyższych rozważań i bez konieczności wypowiadania się w podniesionej na rozprawie przez Komisję kwestii dopuszczalności tego zarzutu, zarzut pierwszy należy w każdym wypadku oddalić jako bezzasadny.
2.

W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione wymogi określone w pkt 14 i 60 zasad ramowych UOIG
W ramach zarzutu drugiego skarżące podnoszą dwa odrębne zastrzeżenia. Po pierwsze, utrzymują one, że w niniejszym wypadku nie zostały spełnione wymogi w zakresie konsultacji społecznych wynikające z zastosowania pkt 14 zasad UOIG. Projekt ostatecznie uchwalonej ustawy Prawo pocztowe istotnie różnił się od pierwotnego projektu, którego dotyczyły konsultacje publiczne przeprowadzone we wrześniu 2010 r., ponieważ wskaźnik wpłat został do tego czasu zwiększony z 1% do 2% danych przychodów. I tak, wobec braku nowych konsultacji społecznych, które należało przeprowadzić na podstawie wspomnianego pkt 14, taka zmiana normatywna zaistniała bez należytego uwzględnienia przez polskie władze interesów operatorów pocztowych innych niż PP oraz potrzeb w zakresie usługi powszechnej. Po drugie, skarżące uważają, że nie przestrzegano również wymogów przejrzystości określonych w pkt 60 zasad ramowych UOIG, ponieważ Komisja nie stwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż wyniki konsultacji publicznych zostały opublikowane w Internecie lub w inny właściwy sposób.
Komisja i Rzeczpospolita Polska kwestionują zasadność tej argumentacji. Komisja podniosła także na rozprawie, że sporny zarzut należało uznać za niedopuszczalny, gdyż nie miał on wpływu na sytuację, w jakiej znajdowała się każda ze skarżących, ani bezpośrednio, ani indywidualnie.
a)

W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego
Jeśli chodzi o zastrzeżenie pierwsze, tytułem wstępu należy przypomnieć, że w ramach wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE Komisja może wydawać normy postępowania w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza ona oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym planowanych przez państwa członkowskie środków pomocy związanych z wykonywaniem UOIG. Przyjmując normy postępowania takie jak zasady ramowe UOIG i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama sobie wyznacza granice wspomnianej kompetencji uznaniowej i co do zasady nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim wypadku, na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
–
; z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 lipca 2014 r., Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Komisja,
T‑309/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:676
, pkt
).
Punkt 14 zasad ramowych UOIG ma następujące brzmienie:
„Jeśli chodzi o zakres stosowania niniejszych zasad określonych w niniejszym komunikacie, państwa członkowskie powinny wykazać, że należycie rozważyły potrzeby w zakresie usług publicznych, przeprowadzając konsultacje społeczne lub wykorzystując inne stosowne instrumenty [odpowiednie środki] pozwalające uwzględnić interesy użytkowników i usługodawców. Nie ma to zastosowania, gdy jest oczywiste, że nowe konsultacje nie wniosą istotnej wartości dodanej do ostatnio przeprowadzonych konsultacji”.
I tak z brzmienia tego punktu jasno wynika, że przeprowadzenie konsultacji społecznych nie jest obowiązkowe, ponieważ procedura ta stanowi tylko jeden z odpowiednich środków, z których państwo członkowskie może skorzystać, aby rozważyć potrzeby w zakresie danych usług publicznych i uwzględnić interesy użytkowników i usługodawców.
Co więcej, w toku konsultacji społecznych we wrześniu 2010 r., skarżące mogły skutecznie przedstawić swe uwagi w przedmiocie warunków funkcjonowania funduszu kompensacyjnego, a w szczególności swój sprzeciw wobec wskaźnika wpłat ustalonego na 1%, czyli niższy niż 2%.
Tym samym ponieważ skarżące mogły wyrazić swój sprzeciw wobec wskaźnika niższego niż ostatecznie przyjęty, podnosząc, że uważały go już za nadmierny, nowe konsultacje nie wniosłyby w tej kwestii „istotnej wartości dodanej” w rozumieniu 14 zasad ramowych UOIG. Ponadto okoliczność, że następnie argumenty skarżących nie zostały uwzględnione przez właściwe władze krajowe, nie oznacza, że owe spółki nie mogły przedstawić uwag w tym konkretnym względzie [zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Wynika stąd, że konsultacje społeczne we wrześniu 2010 r. stanowiły „stosowny instrument [właściwy środek]” w rozumieniu pkt 14 zasad ramowych UOIG, pozwalający w szczególności skarżącym przedstawić w sposób skuteczny swe stanowisko i danemu państwu członkowskiemu należycie uwzględnić ich interesy jako usługodawców.
W tych okolicznościach Komisja mogła w motywie 122 zaskarżonej decyzji uznać bez naruszenia prawa ani dopuszczenia się błędu w ocenie, że zasadniczo Rzeczpospolita Polska uwzględniła potrzeby w zakresie usług, ponieważ obowiązki świadczenia UOIG powierzone PP w drodze ustawy Prawo pocztowe odpowiadają wymogom określonym w dyrektywie pocztowej i w świetle których w każdym wypadku przeprowadzono konsultacje społeczne na podstawie pkt 14 zasad ramowych UOIG.
Wreszcie wniosku tego nie można zakwestionować za pomocą podnoszonych przez skarżące argumentów dotyczących z jednej strony faktu, że „jedynym i wyłącznym powodem przyjęcia takiego wskaźnika wpłat na fundusz kompensacyjny była chęć uniknięcia wpłaty ze strony Skarbu Państwa”, i z drugiej strony faktu, że operatorzy świadczący usługi kurierskie także powinni wnosić wkład na rzecz finansowania funduszu kompensacyjnego. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że argumenty te są bezskuteczne do celów zastrzeżenia pierwszego, opartego na nieuwzględnieniu ustalonych w pkt 14 zasad ramowych UOIG wymogów przejrzystości procedury.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić zastrzeżenie pierwsze zarzutu drugiego.
b)

W przedmiocie zastrzeżenia drugiego
Jeśli chodzi o zastrzeżenie drugie, należy przypomnieć brzmienie punktu 60 zasad ramowych UOIG, który jest sformułowany w następujący sposób:
„W odniesieniu do każdej rekompensaty z tytułu UOIG wchodzącej w zakres niniejszego komunikatu odnośne państwo członkowskie musi opublikować w Internecie lub w inny właściwy sposób następujące informacje:
a)
wyniki konsultacji społecznych lub wykorzystania innych stosownych instrumentów [właściwych środków], o których mowa w pkt 14;
[…]”.
I tak wystarczy w tym względzie zauważyć, że w motywie 158 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, nie popełniając błędu dotyczącego okoliczności faktycznych, że ustawa Prawo pocztowe została opublikowana. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, z pkt 60 zasad ramowych UOIG nie wynika obowiązek odrębnego opublikowania przez państwo członkowskie wyników konsultacji społecznych. Wreszcie z rozważań przedstawionych w pkt 46–50 powyżej wynika, że Komisja mogła skutecznie uznać, iż wymogi przejrzystości, o których mowa w pkt 14 zasad ramowych UOIG, zostały spełnione, skutkiem czego wysnuty przez nią odpowiedni wniosek zawarty w motywie 160 zaskarżonej decyzji nie jest obarczony błędem.
Wobec powyższego należy zatem oddalić także zastrzeżenie drugie, a w konsekwencji, i to bez konieczności orzekania w przedmiocie dopuszczalności tego zarzutu, oddalić zarzut drugi w całości.
3.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu z jednej strony art. 106 ust. 2 TFUE poprzez naruszenie pkt 52 zasad ramowych UOIG, a z drugiej strony art. 7 ust. 1 i 3–5 dyrektywy pocztowej
W ramach zarzutu trzeciego skarżące utrzymują, że Komisja naruszyła pkt 52 zasad ramowych UOIG oraz art. 7 ust. 1 i 3–5 dyrektywy pocztowej. Sposób funkcjonowania funduszu kompensacyjnego w istocie ma charakter dyskryminujący i nieprzejrzysty oraz został przyjęty na podstawie nieprzejrzystej procedury. Co więcej, uważają one, że Komisja nie przeprowadziła prawidłowej analizy w celu ustalenia, czy obowiązki świadczenia usługi powszechnej pociągają za sobą koszty netto usługi powszechnej dla PP i stanowią dla tego przedsiębiorstwa „nieuzasadnione” obciążenie finansowe w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej.
Na wstępie należy przypomnieć, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż kwotę wkładów operatorów pocztowych zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny ustalono na określony procent ich odnośnego obrotu. Obrót, jaki został uwzględniony, jest obrotem pochodzącym w roku odniesienia ze świadczenia usługi powszechnej (w odniesieniu do operatora świadczącego usługę powszechną) oraz ze świadczenia usług wymiennych (w odniesieniu do operatora świadczącego usługę powszechną oraz w odniesieniu do pozostałych operatorów pocztowych zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny). Operatorzy pocztowi, których odnośny obrót wynosił poniżej 1 mln PLN w roku referencyjnym, są jednakże zwolnieni z wpłat na fundusz kompensacyjny. Co się tyczy wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty – to jest on jednolity dla wszystkich operatorów zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny i wynosi maksymalnie 2% ich odnośnego obrotu. Ten wskaźnik procentowy oblicza się jako stosunek między z jednej strony łączną kwotą rekompensaty należnej operatorowi świadczącemu usługę powszechną, a z drugiej strony całkowitą kwotą odnośnego obrotu wszystkich operatorów zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny w roku odniesienia (motywy 164, 165 i 170 zaskarżonej decyzji).
Zgodnie z ustawą Prawo pocztowe łączna kwota rekompensaty jest ustalana w drodze decyzji polskiego organu regulacyjnego w sektorze pocztowym (zwanego dalej „UKE”), po sprawdzeniu przez niezależnego biegłego rewidenta przedłożonych przez PP obliczeń i potwierdzających dokumentów rachunkowych (motyw 18 zaskarżonej decyzji). W tym względzie koszt netto obowiązków w ramach świadczenia usługi powszechnej ze strony PP uprawnia do rekompensaty wyłącznie w przypadku, gdy świadczenie usługi powszechnej faktycznie przyniosło stratę księgową (motyw 16 zaskarżonej decyzji). W razie wystąpienia obowiązku wypłacenia PP rekompensaty Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ustala także poszczególne jej kwoty przypadające na każdego operatora pocztowego zobowiązanego do dokonywania wpłat do funduszu kompensacyjnego (motyw 19 zaskarżonej decyzji).
Mając na uwadze powyższy sposób funkcjonowania, Komisja uznała, że metoda stosowana do obliczenia kwoty rekompensaty, do której ma prawo PP, jest zgodna z wymogami określonymi w zasadach ramowych UOIG, ponieważ PP otrzyma rekompensatę tylko wtedy, gdy obowiązek świadczenia usługi powszechnej będzie generował koszt netto i stanowił nieuzasadnione obciążenie (motyw 152 zaskarżonej decyzji). Komisja uznała także, że kwota rekompensaty i wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłat spełniają zasady niedyskryminacji i proporcjonalności (motywy 166 i 171 zaskarżonej decyzji). Ponadto Komisja uznała, że sposób funkcjonowania funduszu kompensacyjnego jest przejrzysty, gdyż opublikowano go z odpowiednim wyprzedzeniem w ustawie Prawo pocztowe (motyw 176 zaskarżonej decyzji).
W konsekwencji Komisja stwierdziła, że rozpatrywany środek nie powoduje poważnych zakłóceń konkurencji i jest zgodny z przepisami w zakresie pomocy państwa (motyw 177 zaskarżonej decyzji).
a)

W przedmiocie zakresu zarzutu trzeciego i jego skutecznego charakteru analizowanego w świetle zastrzeżenia opartego na naruszeniu art. 7 dyrektywy pocztowej
W drodze zarzutu trzeciego skarżące utrzymują w szczególności, że Komisja naruszyła art. 7 ust. 1 i 3–5 dyrektywy pocztowej.
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu w całości. W szczególności utrzymuje ona, że zarzut trzeci jest bezskuteczny w zakresie, w jakim jest on oparty na ewentualnym naruszeniu art. 7 dyrektywy pocztowej. Ze względu na treść i zakres dokonywanej przez siebie kontroli zgodności w przedmiocie pomocy państwa Komisja powinna bowiem stosować jedynie przepisy szczególne dla tej dziedziny, bez konieczności badania także zgodności zgłoszonego środka z innymi normami prawa Unii, czyli, w niniejszym przypadku, z dyrektywą pocztową.
W powyższym względzie należy przypomnieć, że w sytuacji gdy Komisja prowadzi postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa, jest ona zobowiązana na podstawie ogólnej systematyki traktatu do przestrzegania spójności między przepisami regulującymi pomoc państwa i przepisami szczególnymi innymi niż przepisy dotyczące pomocy państwa, a zatem do oceny zgodności rozpatrywanej pomocy z tymi szczególnymi przepisami (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Komisja,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże taki obowiązek ciąży na Komisji wyłącznie w odniesieniu do tych aspektów pomocy, które są do tego stopnia nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, iż nie jest możliwa ich odrębna ocena. Obowiązek ten nie istnieje natomiast jeśli chodzi o warunki lub elementy pomocy, które mimo że stanowią część pomocy, mogą zostać uznane za niekonieczne do osiągnięcia jej celu lub do jej funkcjonowania (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Komisja,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Obowiązek zajęcia przez Komisję – w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa, niezależnie od związku między aspektami pomocy i przedmiotem rozpatrywanej pomocy – ostatecznego stanowiska w kwestii naruszenia przepisów prawa Unii innych niż przepisy zawarte w art. 107 i 108 TFUE, w odpowiednim przypadku w związku z art. 106 TFUE, jest bowiem sprzeczny, po pierwsze, z zasadami i gwarancjami proceduralnymi – po części bardzo odrębnymi i pociągającymi za sobą odmienne skutki prawne – charakterystycznymi dla postępowań przewidzianych specjalnie w celu kontroli stosowania tych przepisów, a po drugie, z zasadą autonomii postępowań administracyjnych i środków zaskarżenia. Obowiązek taki jest również sprzeczny z odstępstwem od postanowień traktatu, przewidzianym w art. 106 ust. 2 TFUE, które nigdy nie mogłoby pociągnąć za sobą skutków, gdyby jego stosowanie musiało jednocześnie zapewnić przestrzeganie w pełni tych norm, które są przedmiotem tego odstępstwa (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Komisja,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zatem jeśli rozpatrywane aspekty pomocy są nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, ich zgodność z postanowieniami innymi niż postanowienia dotyczące pomocy państwa jest oceniana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE i ocena ta może zakończyć się stwierdzeniem niezgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Natomiast jeśli rozpatrywane aspekty pomocy mogą zostać oderwane od przedmiotu pomocy, Komisja nie jest zobowiązana do dokonania oceny ich zgodności z przepisami innymi niż przepisy dotyczące pomocy państwa w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Komisja,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy także przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż sposób finansowania pomocy może spowodować, iż cały system pomocy staje się niezgodny z rynkiem wewnętrznym, efektem czego w takim przypadku Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia analizy środka pomocowego z uwzględnieniem także skutków gospodarczych i prawnych, jakie może wywoływać jego finansowanie (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Alcoa Trasformazioni/Komisja,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że rozpatrywany środek pomocy ma na celu pokrycie kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej przez PP za pośrednictwem funduszu kompensacyjnego zasilanego z wpłat nałożonych na niektórych operatorów pocztowych.
W motywie 163 zaskarżonej decyzji Komisja wyraźnie stwierdziła, że dla oceny zgodności rozpatrywanego środka pomocy konieczne jest szczegółowe zbadanie sposobu funkcjonowania funduszu kompensacyjnego. Uznała ona zwłaszcza, że „szczególnie ważne jest ustanowienie odpowiedniego (tj. proporcjonalnego i niedyskryminującego) poziomu wkładów wnoszonych przez operatorów pocztowych” (motyw 163 zaskarżonej decyzji).
Co więcej, sama Komisja powołała się wyraźnie nie tylko na dyrektywę pocztową, lecz także na zgodność rozpatrywanego środka ze wspomnianą dyrektywą w części zaskarżonej decyzji dotyczącej oceny zgodności rozpatrywanego środka (motywy 122, 137, 139, 152 i 163 zaskarżonej decyzji).
W konsekwencji – wbrew twierdzeniom Komisji – szczegółowe zasady finansowania niezbędne dla funkcjonowania funduszu kompensacyjnego są nierozerwalnie związane z przedmiotem samej pomocy, a mianowicie rekompensatą dla PP z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej. A zatem, bez uszczerbku dla zakresu kontroli, jaką Komisja była zobowiązana przeprowadzić w tym względzie w niniejszej sprawie, należy odrzucić jej argumentację dowodzącą nieskutecznego charakteru argumentów przytoczonych w ramach zarzutu trzeciego w zakresie, w jakim oparty jest on na naruszeniu art. 7 dyrektywy pocztowej.
Należy zatem zbadać w całości zarzut trzeci, który dzieli się zasadniczo na cztery części. W ramach części pierwszej skarżące twierdzą, że Komisja naruszyła zasadę niedyskryminacji i inne przepisy poprzez uznanie, iż można stosować w sposób jednolity wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty do operatorów świadczących usługi powszechne i do operatorów świadczących usługi wymienne (zob. motyw 166 zaskarżonej decyzji). W części drugiej skarżące utrzymują, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności, poprzez uznanie, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty i próg przychodów w wysokości 1 mln PLN były właściwe (zob. motywy 168 i 171 zaskarżonej decyzji). W części trzeciej skarżące kwestionują wniosek Komisji, zgodnie z którym mechanizm funduszu kompensacyjnego był przejrzysty (zob. motyw 176 zaskarżonej decyzji). W części czwartej skarżące utrzymują, że Komisja popełniła błąd, po pierwsze, poprzez nieprzeprowadzenie właściwego badania środka w celu ustalenia, czy obowiązek świadczenia usługi powszechnej pociągał za sobą koszty netto usługi powszechnej dla PP i stanowił dla tego przedsiębiorstwa „nieuzasadnione” obciążenie finansowe, a po drugie, poprzez uznanie, że straty poniesione przez PP stanowią takie nieuzasadnione obciążenie finansowe (motyw 152 zaskarżonej decyzji).
b)

W przedmiocie części pierwszej, opartej na zarzucanym dyskryminującym charakterze wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty
Zasadniczo skarżące utrzymują, że Komisja popełniła błąd w ocenie, gdy uznała, że jednolite stosowanie wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty do operatorów świadczących usługi powszechne i do operatorów świadczących usługi wymienne było zgodne z zasadą niedyskryminacji (motyw 166 zaskarżonej decyzji). W ten sposób Komisja naruszyła pkt 52 zasad ramowych UOIG, art. 7 ust. 3–5 dyrektywy pocztowej, a także zasadę niedyskryminacji.
Na poparcie tej części pierwszej skarżące podnoszą dwa argumenty. Po pierwsze, twierdzą one, że operatorzy świadczący usługi powszechne i operatorzy świadczący usługi wymienne nie znajdują się w porównywalnej sytuacji i że w konsekwencji jednolite stosowanie wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty narusza zasadę niedyskryminacji. Po drugie, skarżące utrzymują, że operatorzy świadczący usługi kurierskie, w znaczeniu przesyłek ekspresowych, znajdują się w porównywalnej sytuacji do sytuacji operatorów pocztowych zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny i że w rezultacie ich zwolnienie z obowiązku wpłat do funduszu kompensacyjnego narusza zasadę niedyskryminacji.
W niniejszej sprawie zarówno z motywu 163 zaskarżonej decyzji, wdrażającego pkt 52 zasad ramowych UOIG, jak i z art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej wynika, że określenie operatorów pocztowych zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny musi być zgodne z zasadą niedyskryminacji.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika w tym względzie, że zasada niedyskryminacji, określana również zasadą równego traktowania, jako ogólna zasada prawa Unii wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle ogółu cechujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).
Po pierwsze, jeśli chodzi o przedmiot rozpatrywanego środka, bezsporne jest, że ma on na celu zrekompensowanie PP kosztu netto wynikającego z jej obowiązku świadczenia usługi powszechnej i sfinansowanie tej rekompensaty z funduszu kompensacyjnego, do którego współfinansowania są zobowiązani niektórzy operatorzy pocztowi (motyw 12 zaskarżonej decyzji).
Po drugie, w celu ustalenia, od których przedsiębiorstw można wymagać współfinansowania funduszu kompensacyjnego, należy zauważyć, że zgodnie z motywem 27 dyrektywy pocztowej państwa członkowskie powinny rozważyć, czy usługi świadczone przez takie przedsiębiorstwa mogą być z punktu widzenia użytkownika uważane za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, w związku z tym, że są one wymienne w wystarczającym stopniu z usługą powszechną przy uwzględnieniu charakterystyki takich usług, w tym czynników wartości dodanej, jak również przeznaczenia i cen.
W świetle tych właśnie zasad należy ustalić z jednej strony – czy operator świadczący usługę powszechną i operatorzy świadczący usługi wymienne znajdują się w porównywalnej sytuacji i z drugiej strony – czy operatorzy pocztowi zobowiązani do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny i operatorzy świadczący usługi kurierskie, w znaczeniu przesyłek ekspresowych, znajdują się w porównywalnej sytuacji.
1)

W przedmiocie porównania operatora świadczącego usługę powszechną z operatorami świadczącymi usługi wymienne
Skarżące utrzymują, że jednolite stosowanie wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty zarówno do operatorów świadczących usługi powszechne, jak i do operatorów świadczących usługi wymienne ma charakter dyskryminacyjny, gdyż sytuacje pierwszych i drugich nie są takie same.
Jest tak w szczególności w przypadku, gdy rynek, na którym działają operatorzy świadczący usługę powszechną obejmuje ostatecznie tylko jednego operatora – w niniejszej sprawie PP – a zatem nie jest on rzeczywiście konkurencyjny w odróżnieniu od rynku, do którego mogą mieć dostęp operatorzy świadczący usługi wymienne i na którym mogą oni prowadzić działalność. Dzięki wykonywaniu usługi powszechnej, do której PP została zobowiązana, spółka ta generuje ponadto proporcjonalnie więcej przychodów niż w ramach świadczenia usług wymiennych, które, jako że są poddane konkurencji, mogą generować znacznie mniejszą marżę zysku. Na tych dwóch odrębnych rodzajach rynku operatorzy nie mogą zatem podlegać takiemu samemu wskaźnikowi wpłat. Sposób funkcjonowania funduszu kompensacyjnego ma tym bardziej charakter dyskryminujący, że umożliwia PP, poprzez finansowanie kosztu netto usługi powszechnej, odzyskanie marży zysku, jaki operator ten traci w danym wypadku na rynku usług wymiennych, co pozwala mu na proponowanie anormalnie niskich taryf i na wykluczenie praktycznie wszelkiej konkurencji, w szczególności w trakcie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których zainteresowane przedsiębiorstwa są zmuszone do konkurowania ze sobą wzajemnie.
Komisja odpiera, że – przeciwnie – skarżące znajdują się w sytuacji zasadniczo porównywalnej do sytuacji PP, ponieważ powszechne usługi pocztowe i pocztowe usługi wymienne tworzą jeden i ten sam rynek, ze względu na to, że wszyscy odnośni operatorzy prowadzą ostatecznie ten sam rodzaj działalności gospodarczej.
Rzeczpospolita Polska twierdzi, że jednolite stosowanie wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty nie może być w niniejszej sprawie dyskryminujące, ponieważ – skoro ma ono zastosowanie do podmiotów mających różne przychody w zależności od świadczonych usług wymiennych – taka rekompensata nie może prowadzić do dyskryminacyjnego traktowania, gdyż podmioty te prowadzą działalność w różnych sytuacjach rynkowych.
W tym względzie, po pierwsze, trzeba stwierdzić, że powszechne usługi pocztowe i pocztowe usługi wymienne mają podobne cechy. Należy zatem stwierdzić, że, zgodnie z art. 2 ustawy Prawo pocztowe, pocztowe usługi wymienne obejmują w szczególności przesyłki listowe i paczki pocztowe, o wadze i wymiarach określonych dla usług powszechnych. W związku z tym nawet jeśli operatorzy świadczący usługi wymienne mogą dążyć do odróżnienia się od usług powszechnych dodatkowymi świadczeniami lub przyznawaniem rabatów, to prawdą jest jednak również, że usługi powszechne i usługi wymienne należy uznać z punktu widzenia konsumentów za zamienne ze względu na ich samoistne cechy.
Po drugie, należy przypomnieć, że przedmiotem rozpatrywanego środka jest zrekompensowanie operatorowi świadczącemu usługę powszechną kosztu netto wynikającego z ciążącego na nim obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Tymczasem skoro rozpatrywany środek daje owo prawo do rekompensaty jedynie pod warunkiem, że świadczenie usługi powszechnej przynosi stratę księgową, to rekompensata za te straty może z definicji być dokonywana wyłącznie z przychodów innych niż uzyskane ze świadczenia usługi powszechnej. W konsekwencji poprzez ustalenie obciążającej PP kwoty wpłat na podstawie obrotu wynikającego nie tylko ze świadczenia usług wymiennych, lecz również z obrotu związanego z realizacją ciążącego na niej obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych, rozpatrywany środek nakłada w rzeczywistości na PP obowiązek uiszczenia na rzecz funduszu kompensacyjnego wpłat o wyższym poziomie procentowym jej obrotu pochodzącego ze świadczenia usług wymiennych niż udział w dopłacie w wysokości 2% nałożony na innych operatorów świadczących usługi wymienne.
Po trzecie, należy stwierdzić, że twierdzenia skarżących dotyczące ewentualnych praktyk stosowania drapieżnych cen i subsydiowania skrośnego ze strony PP są pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie. Takie zachowania, które mogą być badane w świetle art. 102 i 101 TFUE, nie mają znaczenia dla badania zgodności spornego środka w kontekście systemu kontroli pomocy państwa.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić zastrzeżenie dotyczące jednolitego stosowania wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty zarówno do operatorów świadczących usługi powszechne jak i do operatorów świadczących usługi wymienne.
2)

W przedmiocie porównania z usługami kurierskimi
Skarżące utrzymują, że nałożony na nie obowiązek wpłat do funduszu kompensacyjnego ma dyskryminujący charakter, ponieważ obowiązek ten nie dotyczy operatorów świadczących usługi kurierskie, w znaczeniu przesyłek ekspresowych, chociaż znajdują się oni w sytuacji porównywalnej do sytuacji skarżących.
Skarżące twierdzą w szczególności, że do takich usług „należą […] usługi pocztowe obejmujące przesyłki listowe oraz paczki pocztowe o wadze i wymiarach określonych dla usług powszechnych”. Owe usługi kurierskie są zatem zamienne z usługą powszechną, przy uwzględnieniu kryteriów ustanowionych w dyrektywie pocztowej, a zwłaszcza w jej motywie 27. Jest tak z uwagi na ich wykorzystanie, taryfę czy też warunki ich świadczenia, takie jak obowiązek dochowania określonego w odniesieniu do dystrybucji przesyłek terminu obowiązującego względem wszystkich usług pocztowych, podobnie jak względem śledzenia przesyłek, które nie jest dzisiaj już zastrzeżone dla tych usług kurierskich i stanowi część usług standardowych świadczonych przez podmioty świadczące zarówno usługi powszechne, jak i usługi wymienne. Wreszcie ceny usług powszechnych nie „różnią się znacząco od usług kurierskich, a w wielu przypadkach ceny usług kurierskich są nawet niższe”.
Komisja i Rzeczpospolita Polska twierdzą, że te usługi kurierskie nie są porównywalne z usługami wymiennymi. Zatem zdaniem Komisji jedynie pierwsze przewidują z jednej strony odbiór przesyłki pocztowej bezpośrednio od nadawcy, a z drugiej strony jej bezpośrednie doręczenie do rąk adresata. Ponadto, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, różnica między tymi dwoma rodzajami usług polega w szczególności na cenie. Cena odróżnia usługi kurierskie od powszechnych usług pocztowych, gdyż pierwsze są niewątpliwie droższe od drugich.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że usługi kurierskie, w znaczeniu przesyłek ekspresowych, różnią się od powszechnych usług pocztowych swymi cechami.
Ekspresowe usługi kurierskie różnią się bowiem od powszechnej usługi pocztowej wartością dodaną na rzecz każdego klienta, ze względu na którą użytkownik ten akceptuje bowiem wyższe ceny. Tego rodzaju usługi stanowią zatem szczególne oferty handlowe możliwe do oddzielenia od usług świadczonych w interesie publicznym, które odpowiadają indywidualnym potrzebom wymagającym pewnych świadczeń dodatkowych, które nie są oferowane w ramach tradycyjnych usług pocztowych (wyrok z dnia 15 czerwca 2017 r., Ilves Jakelu,
C‑368/15
,
EU:C:2017:462
, pkt
).
Tym samym, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, odbiór w miejscu zamieszkania nadawcy, związany z większą szybkością lub elastycznością w dystrybucji a także w doręczaniu przesyłek pocztowych adresatowi są specyficznymi usługami wyraźnie możliwymi do oddzielenia od tradycyjnych usług pocztowych, jako że te ostatnie określono jako usługę na rzecz wszystkich użytkowników na całym terytorium danego państwa członkowskiego, na podstawie ujednoliconej taryfy pocztowej i przy podobnych wymogach jakości (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 1993 r., Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, pkt
,
).
Wbrew twierdzeniom skarżących takie stanowisko pozostaje nadal aktualne. Skarżące nie wykazały ponadto, w jaki sposób stanowisko to miałoby utracić aktualność w związku ze „zmian[ami] i przeobrażenia[mi] do jakich doszło na rynku usług pocztowych” od roku 1993, daty wydania wyroku wskazanego w pkt 93 powyżej.
Po pierwsze, jedynie ekspresowa usługa kurierska obejmuje bezpośredni odbiór przesyłki pocztowej od nadawcy oraz doręczenie tej przesyłki do rąk własnych danego adresata. Świadczenia te stanowią wartość dodaną z punktu widzenia użytkownika w porównaniu z powszechnymi usługami pocztowymi, które nakładają na użytkowników obowiązek samodzielnego przynoszenia przesyłek do punktu zbiorczego i ograniczają się do złożenia dokumentu w skrzynce pocztowej dłużnika na wskazany adres odbiorcy.
Wbrew twierdzeniom skarżących ani możliwość doręczania przesyłek poleconych za potwierdzeniem odbioru i możliwość śledzenia, ani „rozwój [na rynku] punktów, w których można nadawać i odbierać przesyłki” dla usług kurierskich nie pozwalają na stwierdzenie istnienia wystarczającego stopnia zamienności usług powszechnych i usług kurierskich w celu uznania ich za wchodzące w zakres jednego i tego samego rynku. Z jednej strony, jeśli chodzi przesyłki polecone za potwierdzeniem odbioru, to nie stanowią one znacznej większości przesyłek objętych usługą powszechną i nadal wiążą się dla użytkowników z obowiązkiem samodzielnego przynoszenia przesyłek do punktu zbiorczego. Z drugiej strony, w odniesieniu do punktów, w których można nadawać i odbierać przesyłki, stanowią one jedynie usługi dodatkowe w kontekście usług odbioru w domu i doręczenia do rąk własnych adresatów przesyłek pocztowych, które zostały w tych punktach nadane.
Po drugie, nawet jeśli przestrzeganie terminów wysyłki obowiązuje względem wszystkich usług pocztowych, w tym usług kurierskich, to jednak należy stwierdzić, że usługi te umożliwiają także znacznie szybszą wysyłkę. Tymczasem świadczenia te stanowią także wartość dodaną z punktu widzenia użytkownika w porównaniu z powszechnymi usługami pocztowymi.
W konsekwencji ekspresowe usługi kurierskie, właśnie ze względu na szczególny charakter ich świadczeń i ich wartość dodaną, nie mogą być uważane za zamienne z powszechnymi usługami pocztowymi.
W drugiej kolejności skarżące utrzymywały także, że w niektórych państwach członkowskich obowiązek finansowania kosztu netto usługi powszechnej ciąży na wszystkich operatorach świadczących usługi pocztowe i że w rezultacie operatorzy świadczący usługi kurierskie znajdują się w sytuacji porównywalnej do sytuacji innych operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej.
Tymczasem zawarty w załączniku do skargi raport Instytutu Pocztowego, zatytułowany „Instytucja pocztowego operatora wyznaczonego w Unii Europejskiej”, na którym opierają się skarżące, nie wystarczy na poparcie tego twierdzenia. O ile raporcie tym wskazano, że wpłat na fundusz kompensacyjny można żądać we Francji i w Hiszpanii od „wszystkich operatorów”, w Portugali – od „wszystkich licencjonowanych operatorów”, w Austrii – od „wszystkich licencjonowanych operatorów z przychodami przekraczającymi 1 milion EUR”, a w Grecji – od „wszystkich licencjonowanych operatorów”, to należy zauważyć, że nie przedstawiono w nim danych umożliwiających dokładne wskazanie operatorów mogących faktycznie dokonywać wpłat do szeregu funduszy kompensacyjnych, jak na przykład obliczeń wpłat każdego operatora w danych krajach. I tak, nawet przy założeniu, że wszyscy operatorzy świadczący usługi pocztowe mieliby obowiązek dokonywania wpłat do funduszu kompensacyjnego, to o ile wpłatę każdego operatora oblicza się proporcjonalnie do ilości przesyłek pocztowych, które wysyła on w zakresie usługi powszechnej, o tyle operatorzy świadczący usługi kurierskie mogli być faktycznie zwolnieni z obowiązku wpłat. Ponadto zapytana o to na rozprawie Komisja stwierdziła, że zbadała praktykę państw członkowskich w tej kwestii i doszła do wniosku – czego skarżące zresztą nie zakwestionowały – iż żadne z państw, w odniesieniu do których posiadała informacje, nie uważa obecnie, by usługi kurierskie, były wymienne z powszechnymi usługami pocztowymi. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że zawarte w pkt 91–98 powyżej rozważania odnoszące się do szczególnego charakteru tych usług same w sobie pozwalają na odrzucenie argumentu podnoszonego tu przez skarżące.
W trzeciej kolejności – nieistotny przy ocenie przestrzegania zasady niedyskryminacji jest także argument, zgodnie z którym rozłożenie obowiązku wpłat na fundusz kompensacyjny ustanowiony w równoległym sektorze telekomunikacji byłoby bardziej równomierne niż rozłożenie tego obowiązku zastosowane w sektorze pocztowym. O ile taka okoliczność – zakładając, że jest ona istotna – może zostać uwzględniona, jeśli chodzi o ocenę proporcjonalnego charakteru przyjętego wskaźnika wpłat (zob. pkt 135 i nast. poniżej), o tyle nie ma ona wpływu na zastrzeżenie oparte na utrzymywanym dyskryminującym charakterze funduszu kompensacyjnego ustanowionego w sektorze pocztowym, który to charakter należy oceniać tylko między podmiotami prowadzącymi działalność w tym sektorze.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wyłączenie usług kurierskich z finansowania funduszu kompensacyjnego nie stanowi naruszenia zasady niedyskryminacji. Komisja mogła zatem bez dopuszczenia się błędu stwierdzić w motywie 166 zaskarżonej decyzji, że jednolite stosowanie wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty do wszystkich uczestników rynku usług pocztowych od świadczonych przez nich usług powszechnych lub wymiennych gwarantuje niedyskryminujący wkład, ponieważ każdy operator jest zobowiązany do wpłat na fundusz proporcjonalnie do przychodów osiąganych z tytułu własnej działalności.
W świetle powyższych rozważań część pierwszą zarzutu trzeciego należy oddalić w całości.
c)

W przedmiocie części drugiej zarzutu trzeciego, opartej na zarzucanym nieproporcjonalnym charakterze wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty oraz progu wysokości przychodów podlegającego obowiązkowi dokonywania wpłat
Skarżące zasadniczo utrzymują, że Komisja popełniła błąd w ocenie, gdy uznała, iż wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty, czyli 2% odpowiedniego obrotu, oraz próg przychodów wynoszący 1 mln PLN były odpowiednie (zob. motywy 168 i 171 zaskarżonej decyzji). Utrzymują one, że ten sposób funkcjonowania planowanego systemu spowodował „zamknięcie dostępu do rynku usług pocztowych, a co najmniej istotnie zakłóc[ił] konkurencję”.
W tym względzie skarżące twierdzą, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty został określony przez polskie władze bez zebrania dostatecznych informacji i bez przeprowadzenia poważnego badania rynku oraz skonsultowania się przez nie z wszystkimi zainteresowanymi podmiotami. Taki wskaźnik procentowy został ustalony wyłącznie w celu uniknięcia finansowania z budżetu państwa dla zapewnienia istnienia funduszu kompensacyjnego.
Brak proporcjonalności wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty jest ponadto potwierdzony przez okoliczność, że fundusz kompensacyjny na równoległym rynku usług telekomunikacyjnych przewiduje maksymalny wskaźnik wpłat wynoszący zaledwie 1% przychodów, a nie 2%.
Skarżące dodają, że wbrew twierdzeniom Komisji zawartym w motywie 167 zaskarżonej decyzji wskaźnik 2% ustalony został nie na etapie konsultacji społecznych, lecz po zakończeniu tych uzgodnień.
Ponadto odnośnie do progu wysokości przychodów, od którego wpłata jest obowiązkowa, skarżące podważają zasadność zatwierdzonej przez Komisję metody przyjętej przez władze polskie. Metoda ta polega na dokonaniu oceny owego progu poprzez odesłanie do tego przyjętego w odniesieniu do operatorów telekomunikacyjnych i przypisanie im wskaźnika korygującego dla uwzględnienia bardziej ograniczonego rozmiaru rynku pocztowego, który generował w konsekwencji mniejszą rentowność i mniejsze ogólne przychody. Skarżące utrzymują jednak, że nie należało uciekać się do zastosowania wskaźnika korygującego i że władze polskie powinny były przyjąć ten sam próg co próg przyjęty względem równoległego rynku telekomunikacyjnego, to jest 4 mln PLN. Podobnie jak rozwiązanie przyjęte w odniesieniu do rynku telekomunikacyjnego, próg ten musiałby objąć przychody uzyskane z wszystkich rodzajów działalności sektora pocztowego, a nie jedynie te należące do zakresu usług powszechnych. W końcu przyjęty próg przychodów pozbawił rentowności działalność skarżących w sektorze usług wymiennych, podczas gdy są one jednak wciąż zobowiązane do wpłat do funduszu kompensacyjnego.
Wreszcie skarżące zarzucają Komisji, że nie skonsultowała się z nimi w przedmiocie poziomu ich przychodów oraz zysków z usług wymiennych, wobec czego również z tego powodu instytucja ta błędnie zinterpretowała dane przekazane przez władze polskie.
Komisja wnosi o oddalenie tego zastrzeżenia. Twierdzi ona, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty przyjęty w celu finansowania usługi powszechnej w sektorze usług telekomunikacyjnych oraz próg wysokości przychodów stosowany względem operatorów na tym rynku nie mogą być tożsame z progami stosowanymi w celu finansowania powszechnej usługi pocztowej, ponieważ równoległy sektor telekomunikacji, z uwagi na charakter i zakres swych usług, generuje dużo wyższe przychody i zyski niż sektor pocztowy.
Co więcej, brak przeprowadzenia przez władze polskie konsultacji z wszystkimi operatorami – przy założeniu, że zostałby dowiedziony – nie może być na późniejszym etapie skutecznie podnoszony wobec zaskarżonej decyzji. W każdym razie, ze względu na dane, którymi Komisja dysponowała w chwili wydania zaskarżonej decyzji, sposoby kompensacji można uznać za wystarczająco adekwatne. Dane te dotyczyły w szczególności poziomu rentowności 7,6% grupy kapitałowej Integer.pl, do której należą skarżące, oraz poziomu rentowności 5,5% zarejestrowanego dla PP i progu przychodów w zakresie, w jakim próg 1 mln PLN pozwoliłby każdemu nowemu operatorowi – mając w szczególności na względzie konkretną strukturę rynku usług pocztowych – na opóźnienie momentu wpłat do funduszu kompensacyjnego i nie zniechęcałby zatem potencjalnych operatorów do wejścia na rynek.
Rzeczpospolita Polska utrzymuje w istocie, że wskaźnik wpłat nie miał charakteru nieproporcjonalnego, ponieważ nie stwarzał dla konkurentów ryzyka wykluczenia z rynku usług pocztowych ani nie stanowił bariery wejścia na ten rynek dla nowych operatorów.
Tytułem wstępu należy zauważyć, że argumentacja skarżących nie dotyczy proporcjonalności rekompensaty przyznanej PP jako podmiotowi świadczącemu usługi powszechne, lecz jedynie sposobu jej finansowania. W szczególności skarżące kwestionują zasadność dokonanej przez Komisję oceny, zgodnie z którą wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty (czyli wskaźnik 2%) i próg przychodów ustalony na 1 mln PLN odpowiadają zasadzie proporcjonalności.
W tym względzie należy przypomnieć, że kontrola proporcjonalności stanowi jedną z kontroli, których Komisja dokonuje w ramach oceny zgodności środka pomocy państwa z przepisami art. 106 ust. 2 TFUE. (wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Commission,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, pkt
).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kontrola proporcjonalności środka zmierzającego do wykonania zadania polegającego na świadczeniu UOIG ogranicza się do sprawdzenia, czy przewidziany środek jest konieczny, aby zadanie polegające na świadczeniu UOIG mogło zostać wykonane na akceptowalnych z gospodarczego punktu widzenia warunkach lub, przeciwnie, czy dany środek jest w oczywisty sposób nieodpowiedni w stosunku do zamierzonego celu (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., Castelnou Energía/Komisja,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobnie w odniesieniu do sprawowanej przez Sąd kontroli dotyczącej oceny dokonanej przez Komisję w decyzji wydanej po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego należy przypomnieć, że kontrola ta powinna być dokonywana w świetle informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie wydania takiej decyzji (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
1)

W przedmiocie proporcjonalności wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty
Z akt sprawy wynika, że po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego i wobec braku szczegółowych danych dotyczących stopy zwrotu operatorów pocztowych wezwanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny Komisja, w celu ustalenia proporcjonalnego wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty, oparła się przede wszystkim na stopie zwrotu PP w zakresie usług wymiennych i na wcześniejszych decyzjach dotyczących innych państw członkowskich (motywy 167–169 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie, po pierwsze, Komisja miała prawo uwzględnić stopę zwrotu PP w zakresie usług wymiennych. Niewątpliwie, jak przyznała Komisja w przypisie 66, do którego odsyła motyw 168 zaskarżonej decyzji, takie porównanie może wydawać się niedoskonałe z tego względu, że PP uzyskuje korzyści skali, z których nie korzystają inni operatorzy zobowiązani do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny. Komisja mogła jednak racjonalnie uznać, że inni operatorzy mogą osiągnąć stopę zwrotu podobną do stopy zwrotu PP, publicznego operatora zasiedziałego, dzięki ich większej skuteczności, wydajności i elastyczności, a tym samym ich większej zdolności do skoncentrowania się na najbardziej dochodowych segmentach rynku (zob. przypis 66 do zaskarżonej decyzji).
Ocena ta jest tym bardziej wiarygodna, że stopa zwrotu uwzględniona przez Komisję, a mianowicie stopa na poziomie około 5,5%, była podobna do stopy zwrotu wynikającej z badań zrealizowanych w ramach dotyczących Grecji i Belgii wcześniejszych decyzji Komisji odnoszących się do zasiedziałych operatorów pocztowych w innych państwach członkowskich, wskazanych w przypisie 67, do którego odsyła motyw 168 zaskarżonej decyzji. Ponadto, nawet przy założeniu, że Komisja nie miała dużego doświadczenia w sektorze usług pocztowych, to jednak wciąż dysponowała informacjami opartymi na doświadczeniu uzyskanym w ramach tych decyzji. Przy badaniu greckiego funduszu kompensacyjnego Komisja stwierdziła na przykład, że maksymalna wpłata żądana od konkurentów operatora zasiedziałego będzie wyższa niż własny zysk wspomnianego operatora na obszarach miejskich, które ponadto były zmonopolizowanym sektorem, co skłoniło ją do wszczęcia w tym zakresie formalnego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie natomiast Komisja mogła zasadnie stwierdzić, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty nie przekracza stopy zwrotu 5,5%.
Ponadto należy stwierdzić, że istnieje sprzeczność między podniesioną przez skarżące krytyką w odniesieniu do uwzględnienia stopy zwrotu PP w celu oszacowania wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty a stopą zwrotu, o której same skarżące wspominają w swych skargach. Wskazują one bowiem, że osiągnęły stopę zwrotu na poziomie 5,6% dla swej działalności polegającej na świadczeniu usług pocztowych w 2013 r., który stanowi jedyny istotny rok dla niniejszej sprawy i w odniesieniu do którego skarżące zostały zobowiązane do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny. Tymczasem nawet przy założeniu, że wskaźniki te dotyczą całej działalności pocztowej skarżących, a nie tylko świadczenia przez nie usług wymiennych, skarżące przyznają jednak, iż opłaty te „pozwala[ją] przedstawić wynik także dla tej części działalności”, to znaczy działalności w zakresie usług wymiennych ze względu na „jednorodną strukturę kosztową”.
W tym względzie – wbrew twierdzeniom skarżących – z zaskarżonej decyzji, a w szczególności z jej motywu 168 nie wynika, by Komisja uznała, iż operatorzy zobowiązani do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny osiągnęli stopę zwrotu 5,5% dla świadczonych przez nich usług wymiennych po odliczeniu wpłaty na fundusz kompensacyjny. Ze wspomnianych akt sprawy, przeciwnie, wynika, że Komisja w dokonanej analizie wzięła pod uwagę stopę zwrotu z tych usług przed zastosowaniem wskaźnika wpłat, a nie po jego zastosowaniu.
Podobnie wspomniana przez Komisję w przypisie 68 na poparcie jej rozumowania okoliczność, że stopa zwrotu grupy kapitałowej Integer.pl dotyczy wszystkich rodzajów działalności tej grupy kapitałowej, a nie tylko działalności w ramach świadczenia usług wymiennych, nie wystarcza do podważenia wiarygodności oceny dokonanej przez Komisję w zaskarżonej decyzji. Należy stwierdzić, że Komisja nie twierdzi, iż chodzi o stopę zwrotu dla sektora usług wymiennych, lecz o stopę zwrotu dla całości grupy kapitałowej obejmującej osiem spółek, z których dwie bezpośrednio konkurują z PP, świadcząc usługi wymienne. W konsekwencji o ile całkowita stopa zwrotu grupy kapitałowej Integer.pl sama w sobie nie pozwala na uzasadnienie rozumowania Komisji dotyczącego wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty, o tyle stanowi ona wskaźnik mogący zwiększyć wiarygodność twierdzenia, zgodnie z którym rentowność na poziomie około 5,5% mogła prawdopodobnie zostać osiągnięta przez konkurentów PP w sektorze usług wymiennych.
Po drugie, Komisja nie popełniła błędu, gdy nie zaprzeczyła swemu rozumowaniu w świetle informacji przedstawionych przez Ogólnopolski Związek Pracodawców Niepublicznych Operatorów Pocztowych (zwany dalej „OZPNOP”), w skierowanej do służb tej instytucji w dniu 24 lipca 2015 r. korespondencji, zawierającej, po pierwsze, odesłanie do pisma Inpostu przedstawionego przed władzami polskimi w trakcie prac legislacyjnych zakończonych uchwaleniem ustawy Prawo pocztowe, w którym to piśmie spółka Inpost podnosiła, że „pr[óg] rentowności [usług pocztowych w Polsce] [kształtuje się] obecnie na poziomie 1–2,5% zysku”, a po drugie, odesłanie do interwencji przedstawiciela OZPNOP przed władzami polskimi w dniu 5 grudnia 2012 r., w ramach której podniósł on, że „dziś rentowność czy próg rentowności operatorów komercyjnych […] oscyluje na poziomie 1–2,5%”.
Okazuje się bowiem, że stopa zwrotu przywołana w korespondencji OZPNOP do Komisji została obliczona z uwzględnieniem wszystkich operatorów pocztowych, podczas gdy jedynymi operatorami zobowiązanymi do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny są największe podmioty tego sektora – te, których obrót przekracza 1 mln PLN. Komisja miała zatem prawo uznać, że taki wskaźnik mniej dokładnie odzwierciedla sytuację, jaką należy ocenić, niż stopa zwrotu PP w zakresie usług wymiennych lub stopy zwrotu odnotowane w innych państwach członkowskich. Ponadto bezsporne jest, że stopa zwrotu przywołana przez OZPNOP dotyczy jedynie roku 2012, a zatem nie obejmuje okresu, o którym mowa w zaskarżonej decyzji.
W każdym wypadku skarżące nie przedstawiły w toku postępowania dowodów mogących wykazać zarówno prawdziwość, jak i znaczenie dla sprawy średniej stopy zwrotu przywołanej w piśmie OZPNOP skierowanym do Komisji. W szczególności nigdy nie odniosły się one do własnej stopy zwrotu, w szczególności w porównaniu ze stawkami wykorzystywanymi przez Komisję przy ocenie wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty.
Po trzecie, jeśli chodzi o argument oparty na tym, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty na fundusz kompensacyjny w równoległym sektorze telekomunikacji wynosi zaledwie 1%, to taka okoliczność nie wystarcza do wykazania, iż wskaźnik określony na 2% w sektorze pocztowym jest nieproporcjonalny.
Z akt sprawy nie wynika bowiem, że sektory te są porównywalne zarówno pod względem operatorów, jak i pod względem uzyskiwanych przychodów. W tym względzie, wbrew temu, co skarżące wskazują w replikach, niższy próg przychodów nie uzasadnia stosowania niższego wskaźnika, ale przeciwnie, wymaga stosowania wyższego wskaźnika właśnie w celu zrekompensowania dużo niższej podstawy wymiaru opłaty.
W konsekwencji Komisja mogła uznać, że racjonalne było uwzględnienie stopy zwrotu rzędu 5,5% w zakresie usług powszechnych lub wymiennych w Polsce i że w rezultacie wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty na fundusz kompensacyjny, czyli maksymalnie 2% przychodów uzyskanych z tego świadczenia usług, był proporcjonalny.
Oceny tej nie podważa argument skarżących, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty na fundusz kompensacyjny nie został ustalony na początkowym etapie konsultacji krajowych, lecz postanowiono o nim dopiero na koniec postępowania. Taka argumentacja proceduralna, przy założeniu, że jest zasadna, nie pozwala bowiem stwierdzić, że z tego powodu tak ustalony wskaźnik procentowy jest nieproporcjonalny.
Podobnie argument skarżących mający na celu zakwestionowanie krajowej procedury zastosowanej przez władze polskie, które nie zebrały dostatecznych informacji, nie ma znaczenia dla badania zasadności dokonanej przez Komisję oceny i zgodności środka z systemem pomocy państwa.
Informacje dotyczące polityki cenowej PP, na które powołują się skarżące w swej odpowiedzi na środek organizacji postępowania, a następnie na rozprawie, także nie mają znaczenia dla kwestii proporcjonalności wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty. Co więcej, dotyczą one lat 2016–2018, czyli lat po rozpatrywanym okresie.
W odniesieniu do argumentu opartego na tym, że stopa zwrotu została ustalona wyłącznie w celu uniknięcia korzystania ze środków pochodzących z budżetu państwa przy finansowaniu funduszu kompensacyjnego, to nawet przy założeniu, iż jest on zasadny, nie oznaczałby on jednak, że taki wskaźnik jest koniecznie nieproporcjonalny, ze względu na to, iż umożliwia PP skorzystanie z finansowania przewyższającego koszt netto świadczenia usługi, której świadczenie powierzono temu operatorowi.
Wystarczy bowiem wskazać w tym względzie, że w dyrektywie pocztowej przewidziano właśnie możliwość, by taki fundusz był finansowany „z opłat wnoszonych przez operatorów [i użytkowników]” danych usług, bez jakichkolwiek wpłat z budżetu państwa. Ponadto z motywu 174 zaskarżonej decyzji wynika, że polskie władze państwowe były w każdym wypadku zobowiązane do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny za rok 2013 w wysokości 1,5 mln EUR, czyli w kwocie wyższej niż kwota 1 mln EUR, którą byli zobowiązani wnieść do tego funduszu za ten sam rok operatorzy pocztowi inni niż PP.
W tych okolicznościach nie można uwzględnić zastrzeżenia opartego na utrzymywanym nieproporcjonalnym charakterze wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty ustaloną w rozpatrywanym środku.
2)

W przedmiocie progu przychodów wskazującego operatorów podlegających obowiązkowi wpłat
Tytułem wstępu należy stwierdzić, że Komisja uznała, iż ustalenie progu przychodów na 1 mln PLN w celu określenia operatorów zobowiązanych do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny jest zgodne z zasadą proporcjonalności (motywy 170 i 171 zaskarżonej decyzji). Podążając zatem w tej kwestii za tokiem rozumowania władz polskich i uwzględniając konkretną strukturę rynku usług pocztowych, doszła ona do wniosku, że należy przyjąć próg przychodów wyższy niż 0,6 mln PLN, który zostałby przyjęty, gdyby taka sama jak w przypadku sektora usług telekomunikacyjnych proporcja między całkowitymi przychodami uzyskanymi na rynku takich usług i progiem przychodów uzyskanych przez operatorów w tym sektorze została zachowana w przypadku sektora usług pocztowych. Komisja podniosła bowiem, że taki próg pozwala każdemu nowemu operatorowi opóźnić moment wpłaty do funduszu i tym samym wzmacnia proporcjonalność wskaźnika wpłat. Ponadto Komisja uznała w motywie 173 zaskarżonej decyzji, że planowana w przyszłości przez Rzeczpospolitą Polską zmiana przepisów polegająca na objęciu zwolnieniem wszystkich operatorów o przychodach poniżej pierwszego 1 mln PLN, może przyczynić się do udoskonalenia projektu funduszu kompensacyjnego, ponieważ w chwili wydania zaskarżonej decyzji wpływ tego funduszu na konkurencję był ograniczony z uwagi na niewielkie kwoty i jego bardzo ograniczony czas trwania.
W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o argument, w myśl którego próg taki sam jak przyjęty w odniesieniu do równoległego sektora telekomunikacji należało zastosować do sektora usług pocztowych, należy stwierdzić, że skarżące nie mogą utrzymywać w sposób spójny, że próg w wysokości 4 mln PLN byłby w niniejszej sprawie uzasadniony, podczas gdy utrzymują jednocześnie, iż ze względu na to, że próg w wysokości 1 mln PLN mogła osiągnąć jedynie niewielka liczba operatorów, wpłata żądana od każdego operatora była nieproporcjonalna. W takim wypadku to samo odnosiłoby się z tego samego powodu i tym bardziej do progu ustalonego na wyższym poziomie. Skarżące nie przedstawiły natomiast żadnego dowodu mogącego wykazać, że zwiększenie progu znacznie zmniejszyłoby liczbę operatorów zobowiązanych do wnoszenia wpłat do funduszu, choć Komisja uznała, iż wyższy próg nie spowodowałby zmniejszenia liczby podmiotów zobowiązanych do dokonania wpłaty, o której mowa.
Ponadto należy dodać, że na 71 operatorów działających w 2013 r. w sektorze usług wymiennych, reprezentujących około 5% przychodów z tego sektora, jedynie 10 z nich było w stanie dokonywać wpłaty do funduszu w świetle kryteriów przyjętych w ustawie Prawo pocztowe (zob. pkt 10 powyżej). Z akt sprawy wynika także, iż w 2013 r. 95% finansowania funduszu musiało być zapewnione przez PP.
Po drugie, argument, w myśl którego próg przychodów powinien uwzględniać całość przychodów z usług pocztowych, należy oddalić, ponieważ jest on oparty na błędnym założeniu, iż usługi kurierskie są wymienne z usługą powszechną (zob. pkt 91–98 powyżej).
Wreszcie bezsporne jest, że mechanizm funduszu kompensacyjnego w sektorze pocztowym jest w niniejszej sprawie nowością, skutkiem czego jego analiza nie może jeszcze opierać się na doświadczeniu. Komisja słusznie mogła zatem uznać, opierając się także na danych z sektora telekomunikacji, że ze względu na specyfikę sektora pocztowego próg w wysokości 1 mln PLN nie jest nieproporcjonalny, ponieważ z jednej strony utrzymuje on konkurencję na rynku usług pocztowych wymiennych, a z drugiej strony gwarantuje on, by właściwa liczba operatorów została zobowiązana do dokonywania wpłat na fundusz.
W świetle powyższych rozważań Komisja mogła stwierdzić w zaskarżonej decyzji, nie popełniając przy tym błędu, że próg przychodów określający operatorów podlegających obowiązkowi wpłat jest zgodny z zasadą proporcjonalności.
W konsekwencji należy oddalić niniejsze zastrzeżenie, a co za tym idzie – część drugą zarzutu trzeciego w całości.
d)

W przedmiocie części trzeciej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia zasady proporcjonalności
Zasadniczo skarżące utrzymują, że Komisja popełniła błąd w ocenie, gdy uznała, iż mechanizm funduszu kompensacyjnego jest przejrzysty (zob. motyw 176 zaskarżonej decyzji). W opinii skarżących Komisja nie mogła uznać, że krajowy system rekompensaty przestrzegał zasady przejrzystości, gdyż – wbrew twierdzeniom władz polskich – nie odbyły się faktycznie konsultacje społeczne, niezależnie od sprzeciwu ze strony operatorów pocztowych. Przedmiotem konsultacji społecznych były bowiem jedynie pierwotne cele ustawy Prawo pocztowe, a nie ostateczna wersja tego projektu ustawy, w szczególności część dotycząca wskaźnika wpłat, który został podwyższony z 1% do 2% na spotkaniu Rady Ministrów tego państwa przy drzwiach zamkniętych.
Komisja odpowiada, że zainteresowane strony mogły wypowiedzieć się w przedmiocie podniesienia wskaźnika do 2% w trakcie prac parlamentarnych nad uchwaleniem ustawy Prawo pocztowe, ponieważ w innym miejscu same skarżące przyznały, że określenie takiego wskaźnika napotkało na żywy opór ze strony operatorów podczas prac legislacyjnych w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej.
Rzeczpospolita Polska utrzymuje także, że ta argumentacja jest bezzasadna.
W tym względzie wystarczy przypomnieć rozważania przedstawione w pkt 44–55 powyżej w odpowiedzi na zarzut drugi, z którym w znacznym stopniu pokrywa się niniejszy zarzut. Wynika z nich, że konsultacje społeczne w rozumieniu pkt 14 zasad ramowych UOIG uwzględniające uwagi operatorów pocztowych, rzeczywiście miały miejsce i że zostały spełnione wymogi przejrzystości, skutkiem czego główne założenie niniejszego zarzutu jest pozbawione podstawy faktycznej.
W konsekwencji część trzecią zarzutu trzeciego należy oddalić.
e)

W przedmiocie części czwartej zarzutu trzeciego, opartej na braku spełnienia przewidzianej w art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej przesłanki nieuzasadnionego obciążenia finansowego
Zasadniczo skarżące utrzymują, że Komisja popełniła błąd w ocenie, po pierwsze, poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy w celu ustalenia, czy obowiązki świadczenia usługi powszechnej pociągają za sobą koszt netto usługi powszechnej dla PP i stanowią dla tego przedsiębiorstwa „nieuzasadnione” obciążenie finansowe, a po drugie, poprzez uznanie, że straty poniesione przez PP stanowią takie nieuzasadnione obciążenie finansowe (motyw 152 zaskarżonej decyzji).
I tak skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie uznała, iż władze polskie dokonały prawidłowej transpozycji dyrektywy pocztowej, podczas gdy nie przestrzegały one kryteriów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału w celu ustalenia, w jakich wypadkach obciążenie finansowe należy postrzegać jako nieuzasadnione dla operatora wyznaczonego dla zapewnienia powszechnej usługi pocztowej, zgodnie z art 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej, i powinno w konsekwencji pociągać za sobą rekompensatę.
W tym względzie zdaniem skarżących dla uzasadnienia finansowania kosztu netto nie wystarczy znajdować się w sytuacji deficytowej, lecz wymagane jest ponadto, aby deficyt miał charakter nadmierny, czyli przekraczał możliwości danego przedsiębiorstwa w zakresie jego udźwignięcia przy pomocy własnych zasobów, a mianowicie w szczególności w oparciu o poziom swojego wyposażenia, sytuację ekonomiczną i finansową oraz posiadany udział w rynku.
Ponadto – dalej zdaniem skarżących – dokonanie oceny istnienia nieuzasadnionego obciążenia finansowego wyłącznie z powodu strat poniesionych przez operatora usługi powszechnej w celu sfinansowania przez fundusz kompensacyjny prowadzi do niewłaściwego zarządzania tą usługą, ponieważ ów operator może otrzymać finansowanie kosztu netto usługi powszechnej tym większe, im wyższe są jego straty.
Komisja zasadniczo odpowiada, że w ramach sprawowanej przez nią kontroli zgodności przyznanej PP rekompensaty za świadczenie usługi publicznej nie należało do niej dokonanie oceny prawidłowości transpozycji przez polskie władze dyrektywy pocztowej pod tym kątem oraz pod kątem istnienia nieuzasadnionego obciążenia finansowego tego rodzaju, że uzasadniało to ustanowienie funduszu kompensacyjnego. Jej kontrola polegała bowiem na zbadaniu, czy warunki rekompensaty są zgodne ze wspólnym rynkiem, to jest czy obowiązek wpłaty do funduszu kompensacyjnego nie wpłynie negatywnie na konkurencję na rynku usług pocztowych. Finansowanie kosztu netto powszechnych usług pocztowych ustanowione niezależnie od istnienia nieuzasadnionego obciążenia finansowego dla wyznaczonego operatora nie jest z tego powodu nieuchronnie pomocą państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym w świetle postanowień traktatu FUE stosowanych do pomocy państwa. Z uwagi na fakt, że kwestie te są od siebie niezależne, zastrzeżenie to jest bezskuteczne.
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej stanowi, co następuje:
„Jeżeli państwo członkowskie ustali, że obowiązki świadczenia usługi powszechnej określone niniejszą dyrektywą pociągają za sobą koszt netto, obliczony z uwzględnieniem załącznika I, i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną, może wówczas wprowadzić:
[…]
b)
mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między operatorów świadczących usługi lub użytkowników”.
Po pierwsze, bez rozstrzygania kwestii, czy i w jakim zakresie w niniejszej sprawie Komisja była zobowiązana zbadać zgodność rozpatrywanego środka z innymi normami Unii, w tym z normami dyrektywy pocztowej (zob. orzecznictwo przywołane w pkt 63–66 powyżej), z brzmienia art. 7 ust. 3 wspomnianej dyrektywy wynika, że do danego państwa członkowskiego należy ustalenie, czy wskazane obowiązki świadczenia usługi powszechnej stanowią dla wyznaczonego operatora nieuzasadnione obciążenie. Tak jest zaś w niniejszej sprawie, ponieważ zadaniem UKE jest dokonanie tej oceny zgodnie z ustawą Prawo pocztowe wdrażającą wspomnianą dyrektywę pocztową (motyw 16 zaskarżonej decyzji).
Po drugie, jeśli chodzi o argument, w myśl którego zakwalifikowanie przez UKE jako nieuzasadnionego obciążenia finansowego strat księgowych PP wynikających ze świadczenia usługi powszechnej jest sprzeczne z art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej, wystarczy stwierdzić, że opiera się ono na pomieszaniu pojęć kosztu netto i strat księgowych w rozumieniu tego przepisu, gdyż koszt netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej może pociągać za sobą prawo do rekompensaty jedynie pod warunkiem, iż stanowi on nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora wykonującego te obowiązki.
Podobnie w przywołanych przez skarżące na poparcie tego argumentu wyrokach: z dnia 6 października 2010 r., Komisja/Belgia (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
) i z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), Trybunał poprzestał na wskazaniu, że nie każdy koszt netto stanowi automatycznie nieuzasadnione obciążenie finansowe pociągające za sobą prawo do rekompensaty.
Tymczasem należy stwierdzić, że rozpatrywany środek nie pociąga za sobą żadnego automatycznego prawa do rekompensaty kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej przez PP. Z motywów 16, 84–87 i 144 zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że przyznane PP prawo do rekompensaty przysługuje jedynie w przypadku, gdy świadczenie usługi powszechnej przynosi stratę księgową. Co więcej, to prawo do rekompensaty odpowiada najniższej spośród kwot dotyczących albo straty księgowej wynikającej ze świadczenia usługi powszechnej, albo kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej. W ten sposób, jak wskazuje Komisja w motywie 144 zaskarżonej decyzji, rozpatrywany środek jest bardziej restrykcyjny niż zasady ramowe UOIG, które potencjalnie umożliwiałyby całkowitą rekompensatę kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej. W konsekwencji przyznanie i ograniczenie prawa do rekompensaty kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej do strat wynikających ze świadczenia usługi powszechnej w każdym wypadku nie może naruszać art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej.
Po trzecie, jeśli chodzi o argument, w myśl którego wybrana metoda nie skłania PP do efektywności, to z jednej strony należy stwierdzić, że obliczenie kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej uwzględnia dostosowania efektywności, tak aby nie brać pod uwagę niektórych przypadków niewydajności PP przedstawionych w motywie 34 zaskarżonej decyzji. Z drugiej strony PP jest zobowiązana do przedłożenia corocznie planu działań naprawczych mającego na celu wyeliminowanie lub przynajmniej ograniczenie strat wynikających ze świadczenia przez nią usługi powszechnej (motyw 15 zaskarżonej decyzji). Tym samym należy oddalić argumenty skarżących, że szczegółowe zasady finansowania funduszu kompensacyjnego prowadziłyby ostatecznie do pokrycia ewentualnego niewłaściwego zarządzania usługą powszechną.
Po czwarte, skarżące utrzymują zasadniczo, że „potencjał […] gospodarczy” PP umożliwiał jej stawiać czoła obowiązkom świadczenia usługi powszechnej, gdyż liberalizacja tego sektora pozwoliła PP wydatnie zmniejszyć koszty poprzez likwidację kilkuset placówek pocztowych.
W drodze takich uwag skarżące nie wykazują jednak w żaden sposób, że takie zmniejszenie kosztu usługi powszechnej uczyniło obciążenie w zakresie kosztu netto uzasadnionym, a w rezultacie – że finansowanie straty księgowej wynikającej ze świadczenia usługi powszechnej było niezgodne z rozwojem wymiany handlowej. Takie uwagi jedynie podkreślają dążenie do efektywności, jakim wykazała się PP poprzez zmniejszenie swych kosztów usługi powszechnej, spełniając w ten sposób wymogi określone w zasadach ramowych UOIG.
W niniejszej sprawie Komisja miała bowiem w szczególności ocenić, czy kwota tej rekompensaty nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia kosztu netto wykonania zobowiązań z zakresu usług publicznych przy uwzględnieniu kosztów nie potencjalnych lub przyszłych, lecz kosztów rzeczywistych, faktycznie związanych z wykonywaniem zobowiązań z zakresu usług publicznych (zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2015 r., Viasat Broadcasting UK/Komisja,
T‑125/12
,
EU:C:2015:687
, pkt
,
). Tymczasem skarżące nie wykazują, by rekompensata przyznana rozpatrywanym środkiem, nawet gdy nieuchronnie nie obejmuje całości kosztu netto związanych z obowiązkami świadczenia usługi powszechnej, miała negatywny wpływ na rynek właściwy.
W tych okolicznościach należy oddalić część czwartą zarzutu trzeciego, a tym samym zarzut trzeci w całości.
4.

W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu art. 7 ust. 1 i art. 8 dyrektywy pocztowej
Skarżące utrzymują zasadniczo, że „akceptuj[ąc] […] finansowani[e] kosztu usługi powszechnej poprzez […] prawa wyłączne i specjalne przyznane [PP]”, takie jak wymienione w pkt 51–56 zaskarżonej decyzji, Komisja dopuściła się naruszenia prawa, w szczególności poprzez nieprzestrzeganie art. 7 ust. 1 i art. 8 dyrektywy pocztowej. W każdym razie zdaniem skarżących przyznanie tych praw było nieuzasadnione.
Komisja przede wszystkim podnosi, że w ramach swojego obowiązku kontrolowania zgodności pomocy nie miała badać, czy ustawa Prawo pocztowe była zgodna z przepisami dyrektywy pocztowej. W każdym wypadku instytucja ta w żadnym razie nie zaakceptowała w drodze zaskarżonej decyzji przyznania takich praw PP, lecz zwyczajnie zbadała, czy metoda obliczania kosztu netto przez władze polskie była zgodna z zasadami ramowymi UOIG.
Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie tego zarzutu. W tym względzie wyjaśnia ona, że przeprowadzona przez Komisję analiza różnych praw wyłącznych i specjalnych nie miała na celu przyznania PP określonych korzyści, lecz obliczenie kosztu netto świadczenia usługi powszechnej. Tymczasem wartość takich praw została odliczona od kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, tak że zarzut ten jest bezskuteczny.
W tym zakresie art. 7 ust. 1 dyrektywy pocztowej stanowi, co następuje:
„Państwa członkowskie nie udzielają ani nie utrzymują w mocy wyłącznych lub szczególnych praw w zakresie ustanawiania i świadczenia usług pocztowych. Państwa członkowskie mogą finansować świadczenie usług powszechnych zgodnie z jednym lub kilkoma sposobami określonymi w ust. 2, 3 i 4 lub z wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z traktatem”.
Artykuł 8 dyrektywy pocztowej stanowi ponadto, że art. 7 „nie narusz[a] prawa państw członkowskich do organizowania umieszczania skrzynek pocztowych na publicznych drogach, emitowania znaczków pocztowych i świadczenia usługi przesyłek poleconych stosowanych w procedurach sądowych lub administracyjnych zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym”.
Bez rozstrzygania kwestii, czy i w jakim zakresie w niniejszej sprawie Komisja była zobowiązana zbadać zgodność rozpatrywanego środka z innymi normami Unii, w tym z normami dyrektywy pocztowej (zob. orzecznictwo przywołane w pkt 63–66 powyżej), należy stwierdzić, że skarżące nie podnoszą żadnego argumentu pozwalającego na wykazanie, że prawa przyznane PP, takie jak wskazane w motywach 51–56 zaskarżonej decyzji, nie były objęte wyjątkiem wyraźnie przewidzianym w art. 8 dyrektywy pocztowej, a tym samym pozwalającego na wykazanie błędu polegającego na zarzucanym Komisji naruszeniu tej dyrektywy.
W świetle powyższych rozważań zarzut ten należy oddalić.
5.

W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu art. 102 i art. 106 ust. 1 TFUE
Skarżące zasadniczo utrzymują, że rekompensata usługi powszechnej przyznana PP wzmocni jej pozycję dominującą, powodując skutek antykonkurencyjnego zamknięcia dostępu do rynku w rozumieniu komunikatu Komisji dotyczącego wytycznych w sprawie priorytetów, którymi Komisja będzie się kierować przy stosowaniu art. [102 TFUE] w odniesieniu do szkodliwych działań o charakterze praktyki wyłączającej, podejmowanych przez przedsiębiorstwa dominujące (
Dz.U. 2009, C 45, s. 7
). W tych okolicznościach zaskarżona decyzja jest niezgodna z postanowieniami art. 102 w związku z art. 106 ust. 1 TFUE.
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że zarzut ten, tak jak został on sformułowany w skargach i przy założeniu jego skuteczności, jest w każdym wypadku niedopuszczalny z uwagi na brak wyjaśnień wystarczających dla oceny jego zasadności.
Argumenty przedstawione w replikach na poparcie tego zarzutu nie mogą podważyć powyższego stwierdzenia.
I tak, po pierwsze, jeśli o chodzi o argumenty dotyczące ewentualnych strat Inpostu w 2015 r. lub dotyczące tego, że spółka ta zdecydowała w 2016 r. zakończyć działalność w zakresie usług pocztowych – to są one pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ – jak wskazano w pkt 26 powyżej – fundusz kompensacyjny został uruchomiony dopiero w 2015 r., a – jak wskazano w pkt 25 powyżej – zaskarżona decyzja nie dotyczy okresu po tym roku.
Po drugie, zakładając, że Komisja nie mogła uznać, że stopa zwrotu z działalności w zakresie usług wymiennych wynosiła 5,5%, ponieważ uznałaby ona jednocześnie, iż średni koszt ważony kapitału był znacznie wyższy, gdyż ustalony na 10,82%, i zakładając, że skarżące faktycznie zamierzały podnieść taki argument, to nie przedstawiają one żadnego dowodu, w jaki sposób taka okoliczność miałaby przyczynić się, w braku dodatkowych szczegółowych informacji, do stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej PP, co skarżące zamierzają tu zakwestionować.
W świetle powyższych rozważań zarzut piąty należy oddalić.
6.

W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu art. 16 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 52 karty
Skarżące utrzymują, że poprzez nałożenie na nie obowiązku nieproporcjonalnego wkładu zaskarżona decyzja powoduje nieuzasadnione ograniczenie ich wolności działalności gospodarczej oraz ich prawa własności, objętych ochroną w art. 16 i art. 17 ust. 1 karty w związku z art. 52.
Komisja i Rzeczpospolita Polska kwestionują zasadność argumentacji skarżących.
Należy zauważyć, że skarżące nie precyzują w sposób wystarczający pod względem prawnym okoliczności faktycznych mogących uzasadnić taki zarzut i wykazać, w jaki sposób rozpatrywana rekompensata ograniczyła ich prawo własności lub ich wolność działalności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny, to znaczy wykraczający poza to, co jest odpowiednie i konieczne do zapewnienia właściwego wdrożenia wskazanej usługi powszechnej.
Ponadto z jednej strony ewentualne ograniczenie tych praw podstawowych nie wynikało z zaskarżonej decyzji, w której Komisja nie zakwestionowała zgłoszonego jej środka pomocy, lecz z samej ustawy Prawo pocztowe lub, ostatecznie, z wydanej na jej podstawie decyzji indywidualnej, której skarżące – jak wynika z akt sprawy – nie zakwestionowały z tego względu przed właściwymi sądami krajowymi. Z drugiej strony należy również uznać, że skoro nie ustalono, iż rozpatrywany system rekompensaty utrudnia operatorom świadczącym usługi pocztowe sprzedaż w Polsce usług wymiennych z usługą powszechną, to nie może on także naruszać wolności prowadzenia działalności gospodarczej lub prawa własności skarżących. Taki środek składkowy nie zakłóca bowiem w żaden sposób korzystania przez skarżące z ich prawa wykonywania działalności gospodarczej na rynku właściwym ani wykonywania ich prawa własności przy wytwarzaniu i sprzedaży tych usług, w szczególności ich praw własności intelektualnej.
W tych okolicznościach należy oddalić zarzut szósty.
7.

W przedmiocie zarzutu siódmego, opartego na naruszeniu obowiązku uzasadnienia
Skarżące utrzymują, że zaskarżona decyzja została niedostatecznie uzasadniona i podnoszą w tym względzie dziewięć następujących powodów: po pierwsze, Komisja „nie zebrała żadnych danych o zysku ze sprzedaży operatorów innych niż PP”; po drugie, „błędnie stwierdziła, że nie dysponuje danymi o zwrocie ze sprzedaży dla operatorów innych niż PP, i dlatego oparła się wyłącznie na danych PP”; po trzecie, „błędnie zaakceptowała stopę zwrotu z kapitału dla [PP] na poziomie 10,82%, przy jednoczesnym przyjęciu, że wystarczającą stopą zwrotu ze sprzedaży dla konkurentów [PP] będzie stopa zwrotu na poziomie 5,5%”; po czwarte, „nie wyjaśniła w uzasadnieniu [zaskarżonej decyzji], dlaczego […] odpowiedni jest poziom wpłat do funduszu według wskaźnika maksymalnego 2% przychodów”; po piąte, również nie „wyjaśniła w uzasadnieniu [zaskarżonej decyzji], dlaczego obowiązek wpłat na fundusz uznaje za niedyskryminujący”; po szóste, „błędnie stwierdziła, że przeprowadzono konsultacje społeczne dla projektu ustawy Prawo pocztowe w 2012 r.”; po siódme, „błędnie stwierdziła [również], że [władze polskie ustaliły] wskaźnik 2% wpłat do funduszu [kompensacyjnego] oraz próg l mln PLN […]”; po ósme, „błędnie stwierdziła, że operatorzy pocztowi nie zgłaszali uwag”; po dziewiąte, „nie uwzględniła jako okoliczności obciążającej zaniechania przetargu w zakresie oddziaływania na konkurencję”.
Komisja i Rzeczpospolita Polska wnoszą o oddalenie powyższego zarzutu w całości.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że uzasadnienie decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie przedstawione przez tę instytucję na ten temat, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 akapit drugi TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., Komisja/Irlandia i in.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto wydana po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego decyzja Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń powinna zawierać istotne powody pozwalające zainteresowanym stronom trzecim zrozumieć okoliczności, na podstawie których Komisja uznała, że nie stoi w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny co do zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, pkt
,
).
Z łącznej analizy siedmiu z dziewięciu powodów zwięźle przedstawionych w powyższym punkcie jasno wynika, że skarżące mylą w istocie zasadność okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw zaskarżonej decyzji z brakiem uzasadnienia lub z niewystarczającym uzasadnieniem tego aktu, skutkiem czego takie zastrzeżenia należy uznać za bezskuteczne (zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
,
). „Niewłaściwe uzasadnienie”, nawet gdyby zostało wykazane, nie może bowiem automatycznie oznaczać „braku uzasadnienia” lub „niewystarczającego” uzasadnieniem (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Ipatau/Rada,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, pkt
).
Dotyczy to trzech pierwszych oraz czterech ostatnich zastrzeżeń, przypomnianych w pkt 181 powyżej, które mają zasadniczo na celu podważenie zasadności zaskarżonej decyzji ze względu na brak wystarczających dowodów (zastrzeżenie pierwsze), błąd w ustaleniach faktycznych (zastrzeżenia drugie, szóste i ósme) i błąd w ocenie oraz naruszenie prawa (zastrzeżenia trzecie, siódme i dziewiąte).
W odniesieniu do zastrzeżenia czwartego, opartego na tym, że Komisja zdaniem skarżących nie „wyjaśniła w uzasadnieniu [zaskarżonej decyzji], dlaczego [….] odpowiedni jest poziom wpłat do funduszu według wskaźnika maksymalnego 2% przychodów”, należy przypomnieć, iż w motywie 168 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty, ustalony na 2% obrotów, można uznać za proporcjonalny, gdyż został on ograniczony do poziomu stanowiącego zaledwie ułamek zwrotu ze sprzedaży osiąganego przez PP w obszarze usług wymiennych. Komisja wyjaśniła, że spodziewa się, iż konkurenci PP również mogliby osiągnąć taki stopień rentowności, a zatem można w uzasadniony sposób stwierdzić, że taki poziom wkładu nie stanowiłby czynnika wypierającego wydajnych konkurentów z rynku ani zniechęcającego ich do wejścia do rynek.
Z powyższego punktu wynika, że Komisja odniosła się do powodów, dla jakich uznała, iż wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty był w niniejszej sprawie odpowiedni. Ze względu na to, że Komisja wskazała, iż wskaźnik procentowy stanowił zaledwie ułamek zwrotu ze sprzedaży osiąganego przez PP w obszarze usług wymiennych – stopy zwrotu, którą mogliby według niej osiągnąć operatorzy zobowiązani do dokonywania wpłat na fundusz kompensacyjny – a zatem nie stanowiłby on czynnika wypierającego wydajnych konkurentów z rynku ani zniechęcającego ich do wejścia do rynek, należycie przedstawiła ona powody, dla jakich uznaje omawiany wskaźnik procentowy za odpowiedni. Ponadto w owym motywie zaskarżonej decyzji, po pierwsze, umożliwiono skarżącym zapoznanie się z podstawami wydania danego aktu, tak by mieli oni możliwość obrony swoich praw, i po drugie, umożliwiono sądowi Unii przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji. Skarżące mogły bowiem podważyć zasadność tej oceny, zarzucając w szczególności Komisji, że przyjęła stopę zwrotu ze sprzedaży PP jako jedyny punkt odniesienia w celu dokonania oceny odpowiedniego charakteru wskaźnika procentowego 2%, mimo że OZPNOP powiadomiło ją, iż stopa zwrotu w przypadku konkurentów PP wynosiła od 1 do 2,5%. Co więcej – jak wskazano w pkt 113 i nast. powyżej – Sąd mógł ustosunkować się do tego twierdzenia. W konsekwencji skarżące niesłusznie podnoszą w tym względzie brak uzasadnienia.
Wreszcie, w odniesieniu do zastrzeżenia piątego, opartego na tym, że Komisja również nie „wyjaśniła w uzasadnieniu [zaskarżonej decyzji], dlaczego obowiązek wpłat na fundusz uznaje za niedyskryminujący”, należy zauważyć, iż motywy 10, 11 i 166 zaskarżonej decyzji przedstawiają się następująco:
„(10)
Ustawa Prawo pocztowe zawiera również definicję »usług wchodzących w zakres usług powszechnych« (zwanych dalej »usługami wymiennymi«). Zgodnie z art. 3 pkt 30 ustawy Prawo pocztowe usługi te obejmują »przesyłki listowe i paczki pocztowe, o wadze i wymiarach określonych dla usług powszechnych, oraz przesyłki dla ociemniałych nieświadczone przez operatora wyznaczonego w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych«[…]. Usługi wymienne nie obejmują usług pocztowych polegających na przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek kurierskich.
(11)
Władze polskie potwierdzają, że takie usługi są wymienne z usługami powszechnymi zgodnie z motywem 27 trzeciej dyrektywy pocztowej, który [wskazuje], że: »[w] celu ustalenia, od których przedsiębiorstw można wymagać wnoszenia wkładu na rzecz funduszu kompensacyjnego, państwa członkowskie powinny rozważyć, czy usługi świadczone przez takie przedsiębiorstwa mogą być z punktu widzenia użytkownika uważane za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej w związku z tym, że są one wymienne w wystarczającym stopniu z usługą powszechną przy uwzględnieniu charakterystyki takich usług, w tym czynników wartości dodanej, jak również przeznaczenia i cen. Usługi te nie muszą koniecznie obejmować wszystkich cech usługi powszechnej, takich jak codzienne doręczanie lub zasięg ogólnokrajowy”.
„(166)
Jeżeli uzyskana wartość jednolitego wskaźnika procentowego jest wyższa niż 2%, wkład należny od każdego operatora oblicza się jako 2% (poziom maksymalny) odnośnych przychodów każdego operatora świadczącego usługi zobowiązanego do wniesienia wkładu. Ponieważ taki wskaźnik procentowy stosuje się w sposób jednolity do wszystkich uczestników rynku, każdy z operatorów wnosi taką samą część przychodów w segmencie usług powszechnych i usług wymiennych. Można zatem uznać, że wkład wymagany od każdego operatora jest niedyskryminujący”.
Ze względu na to, że Komisja wskazała, iż zgodnie z ustawą Prawo pocztowe usługi wymienne nie obejmują usług kurierskich i wyjaśniła, że w celu ustalenia, które przedsiębiorstwa dokonywały wpłat na rzecz funduszu, należy zbadać, czy usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa można z punktu widzenia użytkownika uznać za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, uznała ona w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy, że usługi kurierskie nie są z punktu widzenia użytkowników usługami wchodzącymi w zakres usługi powszechnej. Komisja uznała, że skoro wskaźnik procentowy określający maksymalną kwotę wpłaty ma zastosowanie w sposób jednolity do wszystkich podmiotów na rynku, to wymagana od każdego operatora wpłata nie jest dyskryminująca. Ponadto te punkty zaskarżonej decyzji, po pierwsze, umożliwiły skarżącym zapoznanie się z motywami wydania danego aktu, tak by mieli oni możliwość obrony swoich praw, i po drugie, pozwoliły sądowi Unii na przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji. Skarżące mogły bowiem podważyć zasadność tej oceny, podnosząc w szczególności w pkt 58 i 59 skarg, że nie jest utrudnione ustalenie, które z usług kurierskich z punktu widzenia użytkownika są podobne do usług powszechnych, i że pod względem przeznaczenia, ceny i warunków ich świadczenia usługi kurierskie są substytucyjne względem usługi powszechnej. Co więcej, jak wskazano w pkt 91 i nast. powyżej, Sąd mógł ustosunkować się do tego twierdzenia. Skarżące niesłusznie twierdzą zatem, że występuje w tym zakresie niewystarczające uzasadnienie.
W świetle powyższych rozważań należy zatem oddalić zarzut siódmy, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżące przegrały sprawę, zgodnie z żądaniami Komisji należy obciążyć je kosztami poniesionymi przez tę ostatnią.
Rzeczpospolita Polska winna pokryć własne koszty, zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skargi zostają oddalone.

2)
Inpost Paczkomaty sp. z o.o. i Inpost S.A. pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 marca 2019 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
S. Frimodt Nielsen
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu i kluczowe przepisy mające zastosowanie

II. Postępowanie i żądania stron

III. Co do prawa

A. Co do przedmiotu sporu i interesu prawnego skarżących

B. Co do istoty

1. W przedmiocie opartego na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE zarzutu pierwszego, polegającego na nieprzestrzeganiu art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej oraz wymogów z pkt 19 zasad ramowych UOIG

2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione wymogi określone w pkt 14 i 60 zasad ramowych UOIG

a) W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego

b) W przedmiocie zastrzeżenia drugiego

3. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu z jednej strony art. 106 ust. 2 TFUE poprzez naruszenie pkt 52 zasad ramowych UOIG, a z drugiej strony art. 7 ust. 1 i 3–5 dyrektywy pocztowej

a) W przedmiocie zakresu zarzutu trzeciego i jego skutecznego charakteru analizowanego w świetle zastrzeżenia opartego na naruszeniu art. 7 dyrektywy pocztowej

b) W przedmiocie części pierwszej, opartej na zarzucanym dyskryminującym charakterze wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty

1) W przedmiocie porównania operatora świadczącego usługę powszechną z operatorami świadczącymi usługi wymienne

2) W przedmiocie porównania z usługami kurierskimi

c) W przedmiocie części drugiej zarzutu trzeciego, opartej na zarzucanym nieproporcjonalnym charakterze wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty oraz progu wysokości przychodów podlegającego obowiązkowi dokonywania wpłat

1) W przedmiocie proporcjonalności wskaźnika procentowego określającego maksymalną kwotę wpłaty

2) W przedmiocie progu przychodów wskazującego operatorów podlegających obowiązkowi wpłat

d) W przedmiocie części trzeciej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia zasady proporcjonalności

e) W przedmiocie części czwartej zarzutu trzeciego, opartej na braku spełnienia przewidzianej w art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej przesłanki nieuzasadnionego obciążenia finansowego

4. W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu art. 7 ust. 1 i art. 8 dyrektywy pocztowej

5. W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu art. 102 i art. 106 ust. 1 TFUE

6. W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu art. 16 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 52 karty

7. W przedmiocie zarzutu siódmego, opartego na naruszeniu obowiązku uzasadnienia

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: polski.