CELEX: 62021CJ0036
Predhodno odločanje
Skupna kmetijska politika
Uredba (EU) št. 1307/2013
Sheme neposrednih podpor
Skupna pravila
Člen 30(6) in člen 50(2)
Vloga za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve za mlade kmete
Nacionalni upravni organ, ki je posredoval napačne informacije v zvezi z opredelitvijo osebe kot ,mladega kmeta‘
Načelo varstva legitimnih pričakovanj
Odškodninska tožba, ki temelji na načelu varstva legitimnih pričakovanj na podlagi nacionalnega prava

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago splošnih načel prava Unije, zlasti načela varstva legitimnih pričakovanj.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Sense Visuele Communicatie en Handel vof, ki posluje tudi pod imenom De Scharrelderij (v nadaljevanju: Sense), in Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliit (minister za kmetijstvo, naravo in kakovost hrane, Nizozemska, v nadaljevanju: minister) v zvezi s povračilom škode, ki naj bi družbi Sense nastala zaradi napačnih informacij, ki ji jih je posredovala Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (nizozemska agencija za podjetništvo, Nizozemska) (v nadaljevanju: RVO) glede uporabe določb Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (
UL 2013, L 347, str. 608
).
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 30(1), (4), (6) in (11) Uredbe št. 1307/2013 določa:
„1.   Vsaka država članica vzpostavi nacionalno rezervo. Za oblikovanje nacionalne rezerve države članice v prvem letu izvajanja sheme osnovnega plačila linearno odstotno zmanjšajo zgornjo mejo sheme osnovnega plačila na nacionalni ravni.
[…]
4.   Države članice dodelijo plačilne pravice iz svojih nacionalnih ali regionalnih rezerv v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov ter ne povzroča izkrivljanj trga in konkurence.
[…]
6.   Države članice uporabijo svoje nacionalne ali regionalne rezerve, da bi prednostno dodelile plačilne pravice mladim kmetom in kmetom, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost.
[…]
11.   V tem členu se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚mladi kmetje‘ pomeni kmete, ki izpolnjujejo pogoje, določene v členu 50(2), in po potrebi pogoje iz člena 50(3) in (11);
[…]“
Člen 50(2) te uredbe določa:
„V tem poglavju ‚mladi kmetje‘ pomenijo fizične osebe:
(a)
ki prvič vzpostavljajo kmetijsko gospodarstvo kot njegovi nosilci ali so ga vzpostavili v petih letih pred prvo predložitvijo vloge na podlagi sheme osnovnega plačila ali sheme enotnega plačila na površino iz člena 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (
UL 2013, L 347, str. 549
)] in
(b)
ki niso starejše od 40 let v letu predložitve vloge iz točke (a).“
Nizozemsko pravo
Člen 2.1 Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (ministrska uredba o izvajanju SKP glede neposrednih plačil in navzkrižne skladnosti) je v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določal:
„1.   Minister na podlagi zahteve dodeli kmetu plačilne pravice v skladu s […] členom 30(4) [Uredbe št. 1307/2013].
2.   Minister odobri neposredna plačila na področju:
a.
shem osnovnega plačila v skladu s členom 32 [Uredbe št. 1307/2013];
b.
plačil za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje;
c.
plačil za mlade kmete;
[…]“
Člen 4.2 te ministrske uredbe v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, je določal:
„1.   Kmet, ki uveljavlja zahtevke za neposredna plačila iz člena 2.1(2), za zahtevo za plačilno pravico in aktiviranje plačilnih pravic ter zahtevo za plačila uporabi enotno vlogo.
[…]
3.   Enotna vloga se ministru predloži v obdobju [od] 1. marc[a] [do] 15. maj[a], razen če se uporablja člen 12, prvi odstavek, [Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (
UL 2014, L 181, str. 48
)].“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Sense, družba z neomejeno odgovornostjo, ki ima dva družbenika, in sicer osebi A in B, od leta 2017 upravlja prašičjo farmo. A je 21. januarja 2018 dopolnila 41 let.
Družba Sense je RVO, agencijo, odgovorno za izvajanje skupne kmetijske politike na Nizozemskem, povprašala o možnosti pridobitve plačilnih pravic iz Nationale reserve voor Jonge landbouwers (nacionalna rezerva za mlade kmete, Nizozemska) (v nadaljevanju: nacionalna rezerva). Zaposleni pri RVO so tej družbi med telefonskimi pogovori 15. marca 2018, 5. aprila 2018 in 9. januarja 2019 navedli, da se ji lahko dodelijo plačilne pravice iz te nacionalne rezerve, ker je bila A v določenem delu leta 2018 stara manj kot 41 let. Ta informacija je bila potrjena z elektronskim sporočilom, ki ga je zaposleni pri RVO 15. januarja 2019 poslal družbi Sense.
Družba Sense je 5. aprila 2018 vložila enotni zahtevek, s katerim je zaprosila za, prvič, dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve, ker je bila A mlada kmetica, in drugič, izplačilo plačilnih pravic, plačila za zeleno komponento in dodatnega plačila za mlade kmete.
Minister je z odločbama z dne 2. in 4. januarja 2019 ti zahtevi zavrnil.
Družba Sense je zoper ti odločbi vložila pritožbi, ki ju je minister zavrnil z odločbo z dne 22. marca 2019. Minister meni, da družba Sense ni upravičena do dodelitve plačilnih pravic iz nacionalne rezerve. Ker je bila A leta 2018 stara več kot 40 let, naj ne bi izpolnjevala zahteve glede starosti iz člena 50(2)(b) Uredbe št. 1307/2013. Ker družba Sense 15. maja 2018 ni imela plačilne pravice, naj ne bi mogla prejeti izplačila plačilnih pravic, plačila za zeleno komponento in dodatnega plačila za mlade kmete.
Družba Sense je pri College van Beroep voor het bedrijfsleven (upravno pritožbeno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska), ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo, s katero je zahtevala odpravo odločbe z dne 22. marca 2019 in odškodnino za finančno škodo, ki naj bi ji nastala.
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da se predmet spora o glavni stvari ne nanaša na dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve, ampak na vprašanje, ali je minister s tem, da družbi Sense ni ponudil odškodnine, kršil načelo varstva legitimnih pričakovanj.
V zvezi s tem naj bi bilo ugotovljeno, da družbi Sense leta 2018 ni bilo mogoče dodeliti plačilnih pravic iz nacionalne rezerve, ker A, ki je bila prijavljena kot mlada kmetica, ni izpolnjevala zahteve glede starosti iz člena 50(2)(b) Uredbe št. 1307/2013.
Ob tem predložitveno sodišče meni, da je družba Sense na podlagi informacij, ki ji jih je RVO posredovala v telefonskih pogovorih 15. marca in 5. aprila 2018, lahko razumno sklepala, da je upravičena do take dodelitve, čeprav je oseba A leta 2018 dopolnila 41 let. Družba Sense pa naj bi na podlagi teh informacij zaprosila za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve za leto 2018 in opustila nakup plačilnih pravic. Zato naj bi bila prikrajšana za osnovno plačilo in plačilo za zeleno komponento za leto 2018, čeprav bi ji bila ta plačila lahko odobrena, če bi kupila plačilne pravice. Družbi Sense naj bi torej nastala škoda v višini izgube navedenih plačil, zmanjšanih za stroške nakupa plačilnih pravic.
To sodišče poudarja, da dodelitev plačilnih pravic in izplačilo neposrednih plačil spadata v neposredno uporabo prava Unije, zato je treba uporabiti načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano s pravom Unije. V skladu s sodno prakso Sodišča pa se na to načelo ni mogoče sklicevati zoper jasno določbo prava Unije. Ker naj bi bil člen 50(2)(b) Uredbe št. 1307/2013 jasna določba, ravnanje zaposlenih pri RVO pri družbi Sense ni moglo ustvariti legitimnega pričakovanja, da bo deležna obravnave, ki je v nasprotju s pravom Unije.
Navedeno sodišče iz sodne prakse Sodišča sklepa, da kadar morajo države članice pri uporabi prava Unije spoštovati načelo varstva legitimnih pričakovanj iz prava Unije, ni nobene možnosti, da bi se poleg tega uporabilo načelo varstva legitimnih pričakovanj iz nacionalnega prava. Tako naj se družba Sense ne bi mogla sklicevati na to načelo, da bi dosegla dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve.
Nasprotno pa se postavlja vprašanje, ali navedena sodna praksa pomeni tudi, da družba Sense na podlagi načela varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano z nacionalnim pravom, prav tako ne more dobiti odškodnine za škodo, ki ji je nastala, ker je zaradi napačnih informacij, ki so ji bile posredovane, zahtevala dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve, namesto da bi plačilne pravice kupila. Po mnenju predložitvenega sodišča Sodišče o takem vprašanju še ni odločalo.
V teh okoliščinah je College van Beroep voor het bedrijfsleven (upravno pritožbeno sodišče za gospodarske zadeve) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali pravo Unije nasprotuje temu, da se na podlagi načela varstva legitimnih pričakovanj, določenega v nacionalnem pravu, presodi, ali je nacionalni upravni organ v nasprotju z določbo prava Unije vzbudil pričakovanja in tako po nacionalnem pravu ravnal nezakonito, ker ni povrnil škode, ki je oškodovancu nastala kot posledica tega ravnanja, če se oškodovanec ne more učinkovito sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj iz prava Unije, ker gre za jasno določbo?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
Družba Sense izpodbija dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe. Po eni strani se v bistvu sprašuje o upoštevnosti sklicevanj predložitvenega sodišča na načelo varstva legitimnih pričakovanj, ker v skladu s sodno prakso Sodišča ni sporno, da ne more črpati nobene pravice iz pričakovanj, ki jih je nacionalni upravni organ vzbudil v nasprotju s pravom Unije. Po drugi strani navaja, da predložitveno sodišče ne omenja načela sorazmernosti, ki bi moralo biti podlaga za odškodnino za zatrjevano škodo.
Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, ki ga določa člen 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločati (glej v tem smislu sodbi z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 16. oktobra 2019, Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih postavi nacionalno sodišče v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega je samo odgovorno in katerega pravilnost ni predmet presoje Sodišča, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko predlog nacionalnega sodišča zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (glej v tem smislu sodbi z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 16. oktobra 2019, Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se predložitveno sodišče sprašuje o razlagi splošnih načel prava Unije, zlasti načela varstva legitimnih pričakovanj, da bi ugotovilo, ali to načelo nasprotuje sklicevanju tega subjekta izključno na načelo varstva legitimnih pričakovanj, priznano z nacionalnim pravom.
Zato je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije in zlasti načelo varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se subjektu na podlagi načela varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano z nacionalnim pravom, in samo na podlagi tega prava dodeli odškodnina za škodo, povzročeno z napačno razlago jasne določbe prava Unije s strani nacionalnega organa.
Opozoriti je treba, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo varstva legitimnih pričakovanj del pravnega reda Unije in ga morajo upoštevati vsi nacionalni organi, pristojni za izvajanje prava Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 26. aprila 1988, Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, točka
, in z dne 7. avgusta 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, točka
).
Iz tega izhaja, da so nacionalni organi pri izvajanju določb Uredbe št. 1307/2013 dolžni spoštovati načelo varstva legitimnih pričakovanj.
Vendar se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča na načelo varstva legitimnih pričakovanj ni mogoče sklicevati zoper jasno določbo besedila prava Unije in ravnanje nacionalnega organa, pristojnega za izvajanje prava Unije, ki je s tem pravom v nasprotju, pri gospodarskem subjektu ne more ustvariti legitimnih pričakovanj o tem, da bo upravičen do obravnavanja, ki je v nasprotju s pravom Unije (sodbe z dne 26. aprila 1988, Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, točka
; z dne 20. junija 2013, Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 20. decembra 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, točka
).
Zato se subjekt ne more sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj iz prava Unije ali na ekvivalentno načelo nacionalnega prava, da bi pridobil ugodnost, ki bi bila v nasprotju z jasno določbo prava Unije.
Sklicevanje na načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano z nacionalnim pravom, da bi se pridobila ugodnost, ki je v nasprotju s pravom Unije, bi namreč lahko, kot je generalna pravobranilka navedla v točkah od 27 do 30 sklepnih predlogov, ogrozilo primarnost, učinkovitost in enotnost uporabe prava Unije v vseh državah članicah, povzročilo izkrivljanje konkurence med temi državami na notranjem trgu, in če bi se zadevna ugodnost financirala iz proračuna Unije, škodovalo finančnim interesom Unije.
V obravnavanem primeru je iz pojasnil predložitvenega sodišča razvidno, da je družba Sense za leto 2018 zaprosila za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve za „mlade kmete“ v smislu člena 50(2) Uredbe št. 1307/2013.
V tej določbi je za opredelitev kmeta kot „mladega kmeta“ med drugim določena zahteva glede starosti, v skladu s katero se za take lahko opredelijo le fizične osebe, „ki niso starejše od 40 let v letu“ prve predložitve vloge na podlagi sheme osnovnega plačila ali sheme enotnega plačila na površino.
Tako iz besedila navedene določbe nedvoumno izhaja, da se v skladu s to zahtevo glede starosti zahteva, da zadevna oseba v nobenem trenutku v letu vložitve prvega zahtevka ne dopolni 41 let.
Zato in kot se strinjajo tudi predložitveno sodišče, stranke v postopku v glavni stvari in zainteresirane strani, ki so Sodišču predložile stališča, je člen 50(2)(b) Uredbe št. 1307/2013 v delu, v katerem določa zahtevo glede starosti, jasna določba besedila prava Unije v smislu sodne prakse, navedene v točki 28 te sodbe.
Iz tega sledi, da se kmet, ki ne izpolnjuje zahteve glede starosti iz člena 50(2)(b) Uredbe št. 1307/2013, v zvezi s to določbo ne more sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve in odobritev plačil na podlagi teh pravic.
Pravo Unije pa, nasprotno, ne nasprotuje temu, da tak kmet z odškodninsko tožbo, vloženo izključno na podlagi nacionalnega prava, ne zahteva ugodnosti, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, ampak odškodnino za škodo, ki naj bi jo nacionalni organ, pristojen za izvajanje določb Uredbe št. 1307/2013, povzročil s kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj, priznanim z nacionalnim pravom, ker naj bi mu ta organ posredoval napačne informacije glede razlage teh določb (glej po analogiji sodbi z dne 27. septembra 1988, Asteris in drugi,
od 106/87 do 120/87
,
EU:C:1988:457
, točki
in
, ter z dne 16. julija 1992, Belovo,
C‑187/91
,
EU:C:1992:333
, točka
).
Namreč, medtem ko so pogoji za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve mladim kmetom in za odobritev plačil na podlagi takih plačilnih pravic urejeni z določbami Uredbe št. 1307/2013, taka odškodninska tožba temelji izključno na nacionalnem pravu zadevne države članice.
Ni pa mogoče šteti, da je v nasprotju s pravom Unije to, da nacionalno pravo na področju povračila škode, povzročene z ravnanjem nacionalnega organa, pristojnega za izvajanje prava Unije, upošteva načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano z nacionalnim pravom.
Ob tem pa načelo, v skladu s katerim uporaba nacionalnega prava ne sme ovirati uporabe in učinkovitosti prava Unije, zahteva, da se pri uporabi načela varstva legitimnih pričakovanj, priznanega z nacionalnim pravom, v celoti upošteva tudi interes Evropske unije (glej po analogiji sodbo z dne 13. marca 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi,
od C‑383/06 do C‑385/06
,
EU:C:2008:165
, točka
in navedena sodna praksa).
To pomeni, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točkah od 36 do 44 sklepnih predlogov, da odškodnina, ki jo je mogoče prejeti na podlagi take tožbe, ki temelji na nacionalnem pravu, ne sme biti enaka dodelitvi ugodnosti, ki je v nasprotju s pravom Unije, ne sme bremeniti proračuna Unije in ne sme povzročati izkrivljanja konkurence med državami članicami.
Brez poseganja v presojo teh pogojev, ki jo bo opravilo predložitveno sodišče za potrebe spora o glavni stvari, je treba navesti, da se zdi, da so navedeni pogoji izpolnjeni pri odškodninski tožbi, katere namen je v okoliščinah, navedenih v točki 36 te sodbe, izključno povrnitev škode, ki v bistvu ustreza znesku neposrednih plačil, ki bi se lahko dodelila kmetu, če bi ta kupil plačilne pravice, zmanjšanemu za stroške nakupa teh plačilnih pravic, glede na to, da je kmet tak nakup opustil zaradi napačnih informacij, ki so mu jih posredovali pristojni nacionalni organi.
Poleg tega, kot poudarjata nizozemska vlada in Komisija ter kot je generalna pravobranilka navedla v točki 39 sklepnih predlogov, bi bila vsaka škoda, uveljavljena z odškodninsko tožbo, vloženo na podlagi nacionalnega prava in utemeljeno z nezakonitim ravnanjem nacionalnega organa, povrnjena izključno iz nacionalnega proračuna. Posledično taka tožba ne bi mogla negativno vplivati na sredstva iz proračuna Evropske unije ali ogroziti njenih finančnih interesov.
Taka tožba torej lahko izpolnjuje tri pogoje, navedene v točki 40 te sodbe, ker ne more pripeljati niti do dodelitve plačilnih pravic iz nacionalne rezerve na podlagi Uredbe št. 1307/2013 niti do odobritve plačila na podlagi te uredbe in ker nikakor ne vpliva na finančne interese Unije.
Glede na vse navedene preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba pravo Unije in zlasti načelo varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se subjektu na podlagi načela varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano z nacionalnim pravom, in samo na podlagi tega prava dodeli odškodnina za škodo, povzročeno z napačno razlago jasne določbe prava Unije s strani nacionalnega organa, pod pogojem, da takšna odškodnina ni enaka dodelitvi ugodnosti, ki je v nasprotju s pravom Unije, da ne bremeni proračuna Unije in da ne povzroča izkrivljanja konkurence med državami članicami.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Pravo Unije in zlasti načelo varstva legitimnih pričakovanj je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se subjektu na podlagi načela varstva legitimnih pričakovanj, ki je priznano z nacionalnim pravom, in samo na podlagi tega prava dodeli odškodnina za škodo, povzročeno z napačno razlago jasne določbe prava Unije s strani nacionalnega organa, pod pogojem, da takšna odškodnina ni enaka dodelitvi ugodnosti, ki je v nasprotju s pravom Unije, da ne bremeni proračuna Unije in da ne povzroča izkrivljanja konkurence med državami članicami.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.