CELEX: 62016CJ0667
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka rolna
Finansowanie przez EFRROW
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich
Nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności
Zmniejszenia i wykluczenia
Suma obniżki

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 70–72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (
Dz.U. 2009, L 316, s. 65
; sprostowania:
Dz.U. 2010, L 226, s. 50
;
Dz.U. 2013, L 246, s. 3
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy M.N.J.P.W. Noren i J.M.F.D.C. Nooren, spadkobierczyniami M.N.F.M. Noorena, a Staatssecretaris van Economische Zaken (sekretarzem stanu do spraw gospodarczych, Niderlandy) w przedmiocie obniżki płatności przyznanej pomocy z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności w zakresie dobrostanu cieląt.
Ramy prawne
Artykuł 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
), zatytułowany „Zmniejszenia lub wykluczenia z płatności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności”, stanowi w ust 1 akapit pierwszy:
„W przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej »danym rokiem kalendarzowym«), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24”.
Artykuł 24 tego rozporządzenia, zatytułowany „Szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności”, stanowi:
„1.   Szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.
2.   W przypadku zaniedbania [niedbalstwa] wielkość procentowa redukcji nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności – 15%.
[…]
3.   W przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa redukcji wynosi co do zasady nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą ilość [liczbę] lat.
4.   W każdym przypadku całkowita kwota obniżenia i wykluczeń dla jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art. 23 ust. 1”.
Artykuł 70, zatytułowany „Zasady ogólne i definicje”, znajdujący się w rozdziale III tytułu IV części II rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowanym „Ustalenia w odniesieniu do wzajemnej zgodności”, stanowi w ust. 6:
„W przypadku stwierdzenia więcej niż jednego przypadku niezgodności odnośnie do różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru wzajemnej zgodności do celów ustalenia obniżki zgodnie z ust. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 przypadki takie uznaje się za jedną niezgodność”.
Artykuł 71 tego rozporządzenia, zawarty w rozdziale III, zatytułowany „Stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania [niedbalstwa]”, ma następujące brzmienie:
„1.   Nie naruszając przepisów art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania [niedbalstwa] ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8.
Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę, zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach, o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek.
[…]
6.   W przypadku stwierdzenia zarówno powtarzającej się niezgodności oraz innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności, sumuje się wynikające z nich procenty obniżek. Nie naruszając przepisów ust. 5 akapit trzeci, maksymalna obniżka nie przekracza jednak 15% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8”.
Artykuł 72 tego rozporządzenia, znajdujący się w tym samym rozdziale III, zatytułowany „Stosowanie obniżek i wyłączeń w przypadkach celowej [umyślnej] niezgodności”, stanowi w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla art. 77 w przypadku gdy niezgodność jest wynikiem umyślnego działania rolnika, obniżka stosowana do całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8, wynosi z zasady 20% tej całkowitej kwoty.
Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c) agencja płatnicza może jednak podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do mniej niż 15% lub o zwiększeniu go do 100% całkowitej kwoty”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
M.N.F.M. Nooren, hodowca bydła, zwrócił złożył wniosek o pomoc w formie płatności bezpośrednich w odniesieniu do 2011 r. W ciągu tego roku kontrolerzy Algemene Inspectiedienst (ogólnej służby ds. kontroli, Niderlandy) dziesięciokrotnie sygnalizowali w sprawozdaniach naruszenia licznych obowiązków w zakresie dobrostanu cieląt, jakich dopuszczał się M.N.F.M. Nooren.
Decyzją z dnia 18 września 2014 r. sekretarz stanu ds. gospodarczych, po ponownym obliczeniu wielokrotnie obniżanej całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub miały zostać przyznane zainteresowanemu, ustalił kwotę tej obniżki na 55%.
Na obniżkę tę składało się, po pierwsze, obniżenie płatności o 15% z tytułu różnych niezgodności wynikających z niedbalstwa, oraz po drugie, obniżenie o 40% z tytułu umyślnej niezgodności.
Skarżące w postępowaniu głównym wniosły do sądu odsyłającego skargę na decyzję z dnia 18 września 2014 r.
Sąd ten jest zdania, że obniżki w wysokości 15% i 40% zostały dokonane prawidłowo.
Skarżące w postępowaniu głównym twierdzą, że całkowite obniżenie kwoty płatności bezpośrednich nie może przekraczać 15%. Sekretarz stanu ds. gospodarczych podnosi, że zastosowana w niniejszym przypadku obniżka słusznie wynosi 55%, reprezentujące sumę obniżek o 15% i 40%.
Według sądu krajowego art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 nie pozwalają ustalić, czy obniżki całkowitej kwoty płatności bezpośrednich z powodu niezgodności wynikającej z niedbalstwa oraz obniżki tej kwoty z powodu umyślnej niezgodności mogą być zsumowane ani też czy sekretarz stanu ds. gospodarczych słusznie prawidłowo ustalił całkowitą kwotę obniżki o 55%.
W tej sytuacji College van Beroep voor het bedrijfsleven (administracyjny sąd apelacyjny do spraw gospodarczych, Niderlandy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy prawodawca Unii przewidział w artykułach 70, 71 i 72 rozporządzenia nr 1122/2009 możliwość, by – tak jak w postępowaniu głównym, w którym chodzi o więcej niż jedną niezgodność w ramach tego samego obszaru wzajemnej zgodności – obniżki pomocy z powodu powtarzających oraz niepowtarzających się niezgodności z zasadą wzajemnej zgodności wynikających z jednej strony z zaniedbania i z drugiej strony z zamierzonego działania mogły być sumowane?
2)
Jeśli tak – który artykuł, względnie jego fragment stanowi podstawę prawną sumowania obniżek i w oparciu o jakie zasady dokonuje się tego sumowania?
3)
Jeśli nie – czy podstawa prawna takiego sumowania obniżek może zostać zidentyfikowana w pozostałych przepisach prawa Unii?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pierwszego i drugiego pytania prejudycjalnego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 należy dokonywać w ten sposób, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy stwierdzono więcej niż jeden przypadek niezgodności w ramach tego samego obszaru wzajemnej zgodności – należy zsumować obniżkę całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, która została lub zostanie zastosowana z tytułu niezgodności wynikających z niedbalstwa z jednej strony z obniżką znajdującą zastosowanie z tytułu umyślnej niezgodności z drugiej strony.
W art. 70–72 rozporządzenie nr 1122/2009 ustanawia między innymi szczegółowe zasady stosowania art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009. Tym samym aby udzielić odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie, należy na wstępie zbadać wymogi określone w art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009.
Artykuł 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje – zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w art. 24 tego rozporządzenia – obniżenie całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane rolnikowi, który złożył wniosek o pomoc, w przypadku gdy podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska nie są przestrzegane w jakimkolwiek momencie danego roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego złożono wniosek o pomoc, oraz gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost,
C‑11/12
,
EU:C:2012:808
, pkt
).
Z brzmienia tego przepisu wynika, że każdy akt i zaniechanie prowadzi co do zasady do zmniejszenia całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane rolnikowi, oraz że szczegółowy sposób dokonania tego zmniejszenia przewiduje art. 24 tego rozporządzenia.
Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje, że w przypadku niedbalstwa wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności – 15%. Artykuł 24 ust. 3 tego rozporządzenia przewiduje, że w przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa zmniejszenia wynosi nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy. Artykuł 24 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje, że każdym przypadku całkowita kwota obniżenia i wykluczeń dla jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009.
Artykuł 24 rozporządzenia nr 73/2009 określa w ten sposób różne limity zmniejszeń i wykluczeń dotyczących płatności bezpośrednich, które zostały lub zostaną zastosowane w przypadku niedbalstwa i umyślnego nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, jak również maksymalny limit wszystkich obniżek zastosowanych w danym roku kalendarzowym.
Szczegółowe zasady stosowania art. 24 ust. 2 i 3 niniejszego artykułu, zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1, zostały określone odpowiednio w art. 71 i 72 rozporządzenia nr 1122/2009, z których pierwszy zatytułowany jest „Stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania [niedbalstwa]”, a drugi – „Stosowanie obniżek i wykluczeń w przypadkach celowej [umyślnej] niezgodności”.
Mając na uwadze, że art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009 ma zastosowanie do przypadków niedbalstwa, a art. 72 tego rozporządzenia do przypadków umyślnej niezgodności, żaden z tych przepisów nie może samodzielnie regulować sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, obejmującej przypadki umyślnej niezgodności razem z przypadkami niezgodności wynikającej z niedbalstwa.
Ponadto art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje, że w przypadku stwierdzenia zarówno powtarzającej się niezgodności, jak i innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności, sumuje się wynikające z nich procenty obniżek, bez uszczerbku dla przepisów art. 71 ust. 5 akapit trzeci, przy czym maksymalna obniżka nie przekracza 15% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8 tego rozporządzenia. Natomiast co się tyczy przypadków umyślnej niezgodności – art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje zmniejszenie płatności o 20%, które może jednak zostać ograniczone do nie mniej niż 15% lub zwiększone do 100% całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, która została lub zostanie wypłacona.
Z powyższego wynika, że gdyby do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym zastosować wyłącznie art. 71 ust. 6 rozporządzenia, jak sugerują skarżące w postępowaniu głównym, wartość procentowa obniżki całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub zostaną wypłacone, nie przekroczyłaby 15%, co stanowi minimalny odsetek stosowany w przypadku stwierdzenia pojedynczej umyślnej niezgodności, i pozostałaby na poziomie poniżej 20% – co odpowiada odsetkowi standardowo stosowanemu w takim przypadku.
Wykładnia taka skutkowałaby przede wszystkim, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 37 opinii, pozbawieniem skuteczności art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009. Następnie – byłaby ona sprzeczna z celem rozporządzenia, którym zgodnie z pkt 35 wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (
C‑11/12
,
EU:C:2012:808
) jest promowanie poszanowania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Wreszcie wykładnia taka byłaby sprzeczna z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że każde działanie lub zaniechanie prowadzi co do zasady do obniżenia całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub zostaną przyznane, oraz z art. 24 ust. 1 tego rozporządzenia, który zobowiązuje organy krajowe do uwzględnienia w szczególności ciężaru naruszenia przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności.
Podobnie art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 51 opinii, nie może samodzielnie regulować sytuacji takiej jak sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym nie tylko ze względu na tytuł tego przepisu, ale także z uwagi na jego brzmienie, w którym mowa wyłącznie o przypadku „[umyślnego] dopu[szczenia] się stwierdzonej niezgodności”.
Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku stwierdzenia więcej niż jednego przypadku niezgodności odnośnie do różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru wzajemnej zgodności do celów ustalenia obniżki zgodnie z ust. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 przypadki takie uznaje się za jedną niezgodność.
Z przepisu tego, w związku z art. 71 i 72 rzeczonego rozporządzenia, wynika, że z jednej strony więcej niż jeden przypadek niezgodności związanej z niedbalstwem dotyczącej tego samego obszaru wzajemnej zgodności stanowi pojedynczy przypadek niezgodności wynikającej niedbalstwa, a z drugiej strony przypadek umyślnej niezgodności dotyczącej tego samego obszaru stanowi również pojedynczy przypadek umyślnej niezgodności.
Wynika z tego, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym należy ustalić odsetek obniżenia całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, która została lub zostanie wypłacona z tytułu niezgodności wynikającej z niedbalstwa zgodnie z art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009, a zarazem ustalić odsetek tej obniżki w przypadkach umyślnej niezgodności zgodnie z art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009.
W konsekwencji, z wyłączeniem z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009, który przewiduje maksymalny limit wszystkich zmniejszeń i wykluczeń zastosowanych w jednym roku kalendarzowym, i wobec braku jakichkolwiek innych przepisów w rozporządzeniach nr 73/2009 i 1122/2009 dotyczących łącznie przypadków niezgodności wynikających z niedbalstwa i przypadków umyślnej niezgodności, należy zsumować wartości procentowe ustalone na podstawie art. 71 i 72 rozporządzenia nr 1122/2009.
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy zostanie stwierdzony więcej niż jeden przypadek nieprzestrzegania przepisów z tego samego obszaru wzajemnej zgodności, należy zsumować z jednej strony obniżkę całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub zostaną wypłacone, zastosowaną z tytułu niezgodności wynikających z niedbalstwa, a z drugiej strony obniżkę zastosowaną ze względu na przypadki umyślnej niezgodności, przy czym całkowita wartość obniżek możliwych w danym roku kalendarzowym winna zostać ustalona zgodnie z zasadą proporcjonalności i nie może przekroczyć wartości, o której mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009.
W przedmiocie pytania trzeciego
Ponieważ pytanie trzecie zostało przedstawione tytułem ewentualnym na wypadek, gdyby odpowiedź na pytania pierwsze i drugie miała być przecząca, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Artykuły 70–72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w tym rozporządzeniu oraz szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia dla sektora wina, w związku z artykułami 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006 i (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy zostanie stwierdzony więcej niż jeden przypadek nieprzestrzegania przepisów z tego samego obszaru wzajemnej zgodności, należy zsumować z jednej strony obniżkę całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub zostaną wypłacone, zastosowanej z tytułu niezgodności wynikających z niedbalstwa, a z drugiej strony obniżkę zastosowaną ze względu na przypadki umyślnej niezgodności, przy czym całkowita wartość obniżek możliwych w danym roku kalendarzowym winna zostać ustalona z poszanowaniem zasady proporcjonalności i nie może przekroczyć wartości, o której mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.