CELEX: 62017CJ0517
Ennakkoratkaisupyyntö
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue
Turvapaikkapolitiikka
Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevat yhteiset menettelyt
Direktiivi 2013/32/EU
14 ja 34 artikla
Velvollisuus antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ennen tutkimattajättämispäätöksen tekemistä
Velvollisuuden noudattamatta jättäminen ensimmäisen asteen menettelyssä
Seuraukset

Ennakkoratkaisupyyntö koskee pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY (
EUVL 2005, L 326, s. 13
) 12 artiklan 1 kohdan ja kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (
EUVL 2013, L 180, s. 60
; jäljempänä menettelydirektiivi) 14 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Milkiyas Addis ja Saksan valtio ja jossa on kyse Bundesamt für Migration und Flüchtlingen (liittovaltion maahanmuutto- ja pakolaisvirasto, Saksa) (jäljempänä virasto) tekemän päätöksen, jolla asianomaiselta evätään turvapaikkaoikeus, laillisuudesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2005/85
Direktiivin 2005/85 tarkoituksena oli sen 1 artiklan mukaan esittää vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevia menettelyjä varten.
Direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko oli ”Henkilökohtainen puhuttelu”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Ennen kuin määrittävä viranomainen tekee turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen, turvapaikanhakijalle on annettava tilaisuus hänen turvapaikkahakemustaan koskevaan henkilökohtaiseen puhutteluun, jonka suorittavalla virkamiehellä on kansallisen lain mukaan toimivalta suorittaa tällaisia puhutteluja.
– –
2.   Henkilökohtaisesta puhuttelusta voidaan luopua, jos:
a)
määrittävä viranomainen voi tehdä myönteisen päätöksen käytettävissä olevien todisteiden perusteella; tai
b)
toimivaltaisella viranomaisella on jo ollut hakijan kanssa tapaaminen hakijan avustamiseksi hänen hakemuksensa täyttämisessä ja – – hakemuksen kannalta olennaisten tietojen antamisessa; tai
c)
määrittävä viranomainen, tutkittuaan hakijan antamat tiedot, katsoo hakemuksen perusteettomaksi tapauksissa, joissa 23 artiklan 4 kohdan a, c, g, h ja j alakohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.
3.   Henkilökohtaisesta puhuttelusta voidaan luopua myös, jos se ei ole kohtuullisesti toteutettavissa erityisesti, kun toimivaltainen viranomainen katsoo, että hakija ei kykene osallistumaan henkilökohtaiseen puhutteluun hänestä riippumattomien pysyvien syiden vuoksi. Epäselvissä tapauksissa jäsenvaltiot voivat pyytää asiasta lääkärin tai psykologin todistuksen.
Jos jäsenvaltio ei tämän kohdan nojalla tarjoa hakijalle tai joissain tapauksissa hakijasta riippuvaiselle henkilölle mahdollisuutta henkilökohtaiseen puhutteluun, hakijalle tai hakijasta riippuvaiselle henkilölle on pyrittävä mahdollisuuksien mukaan antamaan mahdollisuus toimittaa lisätietoja.
4.   Määrittävä viranomainen voi tehdä turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen, vaikka henkilökohtaisesta puhuttelusta olisi tämän artiklan nojalla luovuttu.
5.   Henkilökohtaisen puhuttelun puuttuminen 2 kohdan b ja c alakohdan ja 3 kohdan nojalla ei saa vaikuttaa kielteisesti määrittävän viranomaisen päätökseen.
6.   Jäsenvaltiot voivat 20 artiklan 1 kohdasta riippumatta ottaa turvapaikkahakemusta ratkaistessaan huomioon sen, että hakija ei saapunut henkilökohtaiseen puhutteluun, paitsi jos hänellä oli pätevä syy olla saapumatta.”
Direktiivin 25 artiklan, jonka otsikko oli ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset”, 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat katsoa turvapaikkahakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset tämän artiklan perusteella, jos:
a)
toinen jäsenvaltio on myöntänyt pakolaisaseman;
– –”
Menettelydirektiivi
Direktiivi 2005/85 on laadittu menettelydirektiivillä uudelleen.
Menettelydirektiivin johdanto-osan 16, 18, 22, 29 ja 32 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(16)
On tärkeää, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan tosiseikkojen perusteella ja että ensimmäisen päätöksen tekevät viranomaiset, joiden henkilöstöllä on asianmukaiset tiedot tai tarpeellinen koulutus kansainvälisen suojelun alalla.
– –
(18)
On sekä jäsenvaltioiden että kansainvälistä suojelua hakevien edun mukaista, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan mahdollisimman nopeasti, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan suorittamista.
– –
(22)
Niin ikään on sekä jäsenvaltioiden että hakijoiden edun mukaista varmistaa, että kansainvälisen suojelun tarpeet tunnustetaan asianmukaisesti jo ensimmäisessä käsittelyssä. – –
– –
(29)
Tietyt hakijat voivat tarvita erityisiä menettelyllisiä takeita muun muassa iän, sukupuolen, seksuaalisen suuntautumisen, sukupuoli-identiteetin, vammaisuuden, vakavan sairauden tai mielenterveyden häiriöiden vuoksi taikka kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan henkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan seurauksena. Jäsenvaltioiden olisi pyrittävä tunnistamaan erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevat hakijat ennen ensimmäisen päätöksen tekemistä. – –
– –
(32)
Nais- ja mieshakijoiden todellisen tasa-arvon varmistamiseksi tutkintamenettelyjen olisi oltava sukupuolisensitiivisiä. Erityisesti henkilökohtaiset puhuttelut olisi järjestettävä tavalla, joka antaa sekä nais- että mieshakijoille mahdollisuuden puhua kokemuksistaan tapauksissa, joihin liittyy sukupuoleen perustuvaa vainoa. – –”
Menettelydirektiivin 1 artiklan mukaan tämän direktiivin tarkoituksena on perustaa yhteiset menettelyt vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (
EUVL 2011, L 337, s. 9
) mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten.
Menettelydirektiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b)
’kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella’ tai ’hakemuksella’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön esittämää pyyntöä saada suojelua jostakin jäsenvaltiosta, kun hakijan voidaan katsoa hakevan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja kun hakija ei nimenomaisesti pyydä direktiivin [2011/95] soveltamisalan ulkopuolelle jäävää muunlaista suojelua, jota voidaan pyytää erikseen;
– –
f)
’määrittävällä viranomaisella’ jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä ensimmäinen päätös;
– –”
Menettelydirektiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Vastuuviranomaiset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on nimettävä kaikkia menettelyjä varten määrittävä viranomainen, joka on vastuussa hakemusten asianmukaisesta tutkinnasta tämän direktiivin mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tällä viranomaisella on käytettävissään asianmukaiset resurssit, mukaan lukien riittävä määrä pätevää henkilöstöä voidakseen hoitaa tehtävänsä tämän direktiivin mukaisesti.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitettu määrittävän viranomaisen henkilöstö on asianmukaisesti koulutettu. – – Henkilöillä, jotka puhuttelevat hakijoita tämän direktiivin nojalla, on myös oltava yleistiedot ongelmista, jotka saattavat vaikuttaa kielteisesti hakijan kykyyn tulla kuulluksi, kuten viitteet siitä, että hakijaa on saatettu aiemmin kiduttaa.
– –”
Menettelydirektiivin II luku, jonka otsikko on ”Perusperiaatteet ja takeet”, sisältää direktiivin 6–30 artiklan.
Direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Hakijoille myönnettävät takeet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava kaikkien III luvussa säädettyjen menettelyjen osalta, että kaikilla hakijoilla on seuraavat takeet:
– –
b)
hakijoiden käyttöön on annettava tulkki, jotta he voivat esittää asiansa toimivaltaisille viranomaisille, aina kun tätä on pidettävä välttämättömänä. Jäsenvaltioiden on pidettävä tulkin käyttöön antamista välttämättömänä ainakin silloin, kun hakija aiotaan kutsua 14–17 ja 34 artiklassa tarkoitettuun puhutteluun ja kun asianmukaista keskusteluyhteyttä ei voida varmistaa ilman sitä. – –
– –”
Direktiivin 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Henkilökohtainen puhuttelu”, säädetään seuraavaa:
”1.   Ennen kuin määrittävä viranomainen tekee hakemusta koskevan päätöksen, hakijalle on annettava tilaisuus hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan koskevaan henkilökohtaiseen puhutteluun, jonka suorittavalla henkilöllä on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivalta suorittaa tällaisia puhutteluja. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sisältöä koskevien henkilökohtaisten puhuttelujen on aina oltava määrittävän viranomaisen henkilöstön suorittamia. Tämä alakohta ei rajoita 42 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamista.
Kun suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä tekee samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, minkä vuoksi määrittävä viranomainen ei käytännössä pysty suorittamaan kunkin hakemuksen sisältöä koskevia puhutteluja riittävän nopeasti, jäsenvaltiot voivat säätää, että toisen viranomaisen henkilöstö osallistuu tilapäisesti kyseisten puhuttelujen suorittamiseen. Tällöin kyseisen toisen viranomaisen henkilöstölle on annettava etukäteen asianmukainen koulutus, – –
– –
2.   Hakemuksen sisältöä koskevasta henkilökohtaisesta puhuttelusta voidaan luopua, jos
a)
määrittävä viranomainen voi tehdä pakolaisasemaa koskevan myönteisen päätöksen käytettävissä olevien todisteiden perusteella; tai
b)
määrittävä viranomainen katsoo, että hakija ei kykene osallistumaan henkilökohtaiseen puhutteluun hänestä riippumattomien pysyvien syiden vuoksi. Epäselvissä tapauksissa toimivaltaisen viranomaisen on kuultava lääketieteen ammattilaista sen selvittämiseksi, onko kyse väliaikaisesta vai pysyvästä tilasta.
Jos henkilökohtaista puhuttelua ei b alakohdan nojalla suoriteta hakijan tai mahdollisen hänestä riippuvaisen henkilön kanssa, hakijalle tai hakijasta riippuvaiselle henkilölle on pyrittävä mahdollisuuksien mukaan antamaan mahdollisuus toimittaa lisätietoja.
3.   Määrittävä viranomainen voi tehdä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta koskevan päätöksen, vaikka henkilökohtaisesta puhuttelusta olisi tämän artiklan nojalla luovuttu.
4.   Henkilökohtaisesta puhuttelusta luopuminen 2 kohdan b alakohdan nojalla ei saa vaikuttaa kielteisesti määrittävän viranomaisen päätökseen.
5.   Jäsenvaltiot voivat 28 artiklan 1 kohdasta riippumatta ottaa kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ratkaistessaan huomioon sen, että hakija ei saapunut henkilökohtaiseen puhutteluun, paitsi jos hänellä oli pätevä syy olla saapumatta.”
Saman direktiivin 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Henkilökohtaista puhuttelua koskevat vaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Henkilökohtaisessa puhuttelussa ei saa yleensä olla läsnä perheenjäseniä, ellei muiden perheenjäsenten läsnäolo ole määrittävän viranomaisen mukaan välttämätöntä asianmukaisen tutkinnan kannalta.
2.   Henkilökohtainen puhuttelu on suoritettava olosuhteissa, joissa voidaan taata asianmukainen luottamuksellisuus.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava asianmukaisin toimenpitein, että henkilökohtaiset puhuttelut suoritetaan olosuhteissa, joissa hakijat voivat esittää hakemuksensa perusteet kattavasti. Tätä varten jäsenvaltioiden on:
a)
varmistettava, että puhuttelun suorittaja on pätevä ottamaan huomioon hakemukseen liittyvät henkilökohtaiset ja yleiset olosuhteet, muun muassa hakijan kulttuuritaustan, sukupuolen, seksuaalisen suuntautumisen, sukupuoli-identiteetin tai haavoittuvan aseman;
b)
aina kun mahdollista huolehdittava siitä, että hakijan puhuttelun suorittaa samaa sukupuolta oleva henkilö, jos hakija niin pyytää, paitsi jos määrittävällä viranomaisella on syytä uskoa, että tällainen pyyntö perustuu syihin, jotka eivät liity hakijan vaikeuksiin esittää hakemuksensa perusteet kattavasti;
c)
valittava tulkki, joka pystyy varmistamaan, että hakija ja puhuttelun suorittaja pystyvät keskustelemaan keskenään asianmukaisella tavalla. Keskustelun on tapahduttava hakijan ensisijaisesti valitsemalla kielellä, paitsi jos on jokin toinen kieli, jota hän ymmärtää ja jolla hän pystyy ilmaisemaan itseään selkeästi. Jäsenvaltioiden on aina kun mahdollista järjestettävä samaa sukupuolta oleva tulkki, jos hakija niin pyytää, paitsi jos määrittävällä viranomaisella on syytä uskoa, että tällainen pyyntö perustuu syihin, jotka eivät liity hakijan vaikeuksiin esittää hakemuksensa perusteet kattavasti;
d)
varmistettava, että henkilö, joka suorittaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sisältöä koskevan puhuttelun, ei ole pukeutunut sotilaan eikä lainvalvontaviranomaisen univormuun;
e)
varmistettava, että alaikäisten puhuttelut suoritetaan lapselle soveltuvalla tavalla.
4.   Jäsenvaltiot voivat antaa sääntöjä, jotka koskevat kolmansien osapuolten läsnäoloa henkilökohtaisessa puhuttelussa.”
Menettelydirektiivin III luku, jonka otsikko on ”Ensimmäiseen päätökseen liittyvät menettelyt”, sisältää direktiivin 31–43 artiklan.
Direktiivin 33 artiklan, jonka otsikko on ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset ainoastaan, jos:
a)
toinen jäsenvaltio on myöntänyt kansainvälistä suojelua;
– –”
Saman direktiivin 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Tutkittavaksi ottamista koskevaan puhutteluun sovellettavat erityissäännöt”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on annettava hakijoiden esittää näkemyksensä 33 artiklassa tarkoitettujen perusteiden soveltamisesta heidän henkilökohtaiseen tilanteeseensa ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta. Tätä varten jäsenvaltioiden on suoritettava henkilökohtainen puhuttelu hakemuksen ottamisesta tutkittavaksi. Jäsenvaltiot saavat poiketa tästä ainoastaan 42 artiklan mukaisesti silloin, kun kyse on myöhemmästä hakemuksesta.
– –
2.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että muiden viranomaisten kuin määrittävän viranomaisen henkilöstö suorittaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamista koskevan henkilökohtaisen puhuttelun. Näissä tapauksissa jäsenvaltioiden on varmistettava, että tällainen henkilöstö saa etukäteen tarvittavan peruskoulutuksen erityisesti kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön, unionin turvapaikkasäädösten ja kuulemistekniikoiden osalta.”
Menettelydirektiivin V luku, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyt”, sisältää ainoana säännöksenä kyseisen direktiivin 46 artiklan, jonka otsikko puolestaan on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin” ja jossa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi:
a)
päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, mukaan lukien:
i)
päätös hakemuksen katsomisesta perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen;
ii)
päätös hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta 33 artiklan 2 kohdan perusteella;
– –
3.   Edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, – –
– –”
Menettelydirektiivin 51 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava 1–30 artiklan, 31 artiklan 1, 2 ja 6–9 kohdan, 32–46, 49 ja 50 artiklan sekä liitteen I noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 20 päivänä heinäkuuta 2015. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”
Direktiivin 52 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on sovellettava 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä 20 päivän heinäkuuta 2015 jälkeen tai aiemmin jätettyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja mainitun päivän jälkeen tai aiemmin aloitettuihin kansainvälisen suojelun poistamista koskeviin menettelyihin. Ennen 20 päivää heinäkuuta 2015 jätettyihin hakemuksiin ja ennen mainittua päivää aloitettuihin pakolaisaseman poistamista koskeviin menettelyihin on sovellettava direktiivin [2005/85] nojalla annettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.”
Menettelydirektiivin 53 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan direktiivi [2005/85] tämän direktiivin sitomien jäsenvaltioiden osalta 21 päivästä heinäkuuta 2015, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta jäsenvaltioiden velvollisuuteen noudattaa liitteessä II olevassa B osassa olevia määräaikoja, joiden kuluessa niiden on saatettava siinä mainittu direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä.”
Menettelydirektiivi tuli 54 artiklansa ensimmäisen kohdan mukaan voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se oli julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, mikä tapahtui 29.6.2013.
Saksan oikeus
Turvapaikkalain (Asylgesetz), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä AsylG), 24 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Virasto] selvittää asian tosiseikat ja hankkii tarvittavat todisteet. – – Sen on puhuteltava ulkomaalaista henkilökohtaisesti. Henkilökohtaisesta puhuttelusta voidaan luopua, jos [virasto] aikoo tunnustaa ulkomaalaisen oikeuden turvapaikkaan tai jos ulkomaalainen väittää saapuneensa liittovaltion alueelle turvallisesta kolmannesta maasta. – –”
AsylG:n 29 §:n, jonka otsikko on ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Turvapaikkahakemusta ei oteta tutkittavaksi, jos
– –
2.
toinen Euroopan unionin jäsenvaltio on jo myöntänyt ulkomaalaiselle – – kansainvälistä suojelua,
– –”
AsylG:n 77 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetuissa riita-asioissa tuomioistuin ottaa huomioon hakijan tosiasiallisen ja oikeudellisen tilanteen sillä hetkellä, kun viimeisin suullinen käsittely pidettiin; jos päätöstä ei ole edeltänyt suullinen käsittely, ratkaisevana pidetään hakijan tilannetta sillä hetkellä, kun päätös tehdään.”
Hallintomenettelylain (Verwaltungsverfahrensgesetz, jäljempänä VwVfG) 46 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Sellaisen hallintotoimen kumoamista, joka ei ole – – mitätön, ei voida vaatia ainoastaan sillä perusteella, että se on tehty menettelysäännöksiä, muotosäännöksiä tai alueellista toimivaltaa koskevia säännöksiä rikkoen, jos on ilmeistä, että rikkomisella ei ole ollut vaikutusta päätöksen asiasisältöön.”
Hallintotuomioistuimista annetun lain (Verwaltungsgerichtsordnung) 86 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tuomioistuin tutkii tosiseikat viran puolesta; osapuolet osallistuvat menettelyyn. Osapuolten väitteet ja selvittämistoimia koskevat hakemukset eivät sido sitä.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Pääasian valittaja, joka ilmoittaa olevansa Eritrean kansalainen, saapui Saksaan syyskuussa 2011 ja haki siellä pakolaisasemaa. Hänen sormiinsa kohdistettujen silpomisten takia haut EurodaC‑tietokannasta eivät ensi vaiheessa mahdollistaneet hänen henkilöllisyytensä selvittämistä.
Vaikka pääasian valittaja oli ilmoittanut 1.12.2011 suoritetussa puhuttelussa, ettei hän ollut mennyt aiemmin toiseen jäsenvaltioon, häneltä kesäkuussa 2012 otettujen sormenjälkien tarkastelu osoitti kuitenkin, että hän oli jo tehnyt turvapaikkahakemuksen Italiassa vuonna 2009. Kun Italian toimivaltaisia viranomaisia pyydettiin ottamaan asianomainen takaisin, nämä vastasivat 8.1.2013, että asianomainen oli saanut pakolaisaseman Italiassa, joten koska turvapaikkamenettely oli päättynyt, hänen takaisinottonsa oli mahdollista vain takaisinottosopimuksen nojalla eikä niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 (
EUVL 2003, L 50, s. 1
) nojalla. Kyseiset Italian viranomaiset ilmoittivat 26.2.2013 Bundespolizeipräsidumille (liittovaltion poliisiviranomainen, Saksa), että pääasian valittajalle oli annettu lupa palata Italiaan.
Virasto teki 18.2.2013 päätöksen, jossa se yhtäältä totesi, että koska pääasian valittaja oli tullut Saksaan turvallisen kolmannen maan eli Italian kautta, hänellä ei ollut oikeutta turvapaikkaan Saksassa, ja toisaalta määräsi hänet poistettavaksi maasta Italiaan.
Verwaltungsgericht Minden (hallintotuomioistuin, Minden, Saksa) hylkäsi tästä päätöksestä nostetun kanteen 15.4.2013 antamallaan tuomiolla.
Oberverwaltungsgericht Münster (osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Münster, Saksa), jolta pääasian valittaja oli hakenut muutosta, kumosi maastapoistamismääräyksen 19.5.2016 antamallaan tuomiolla mutta hylkäsi muutoksenhaun muilta osin. Kyseinen tuomioistuin totesi, että asianomaiselta oli perustellusti evätty turvapaikkaoikeus Saksassa, koska hän oli saapunut sinne ”turvallisesta kolmannesta maasta”, nimittäin Italiasta, jossa hän ei ollut vaarassa joutua ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi. Kyseinen tuomioistuin piti sitä vastoin maastapoistamismääräystä lainvastaisena, koska ei ollut osoitettu, että Italian tasavalta olisi edelleen valmis ottamaan pääasian valittajan takaisin sen jälkeen, kun Italian viranomaisten hänelle myöntämien oleskeluluvan ja matkustusasiakirjan voimassaolo oli päättynyt 5.2.2015.
Pääasian valittaja on tehnyt kyseisestä tuomiosta valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa). Hän väittää erityisesti, ettei virasto saanut luopua hänen henkilökohtaisesta puhuttelustaan ennen 18.2.2013 päivätyn päätöksen tekemistä. Hän toteaa lisäksi, että koska hänet on tunnustettu pakolaiseksi toisessa jäsenvaltiossa ja koska asiassa ei ole tehty direktiivin 2005/85 25 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvaa tutkimattajättämispäätöstä, hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan ei olisi saatu hylätä sillä perusteella, että hänen todetaan tulleen Saksaan turvallisen kolmannen maan kautta.
Saksan valtion mielestä pääasian valittajan turvapaikkahakemus on joka tapauksessa nyt jätettävä tutkimatta AsylG:n 29 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla, jonka sisältö vastaa siltä osin kuin kyse on tilanteesta, jossa hakija on jo saanut pakolaisaseman toisessa jäsenvaltiossa, direktiivin 2005/85 25 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ja tämän korvannutta menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaa. Velvollisuutta puhutella pääasian valittajaa ei ole jätetty noudattamatta, koska direktiivin 2005/85 12 artiklan 4 kohdan mukaan henkilökohtaisen puhuttelun suorittamatta jättäminen mainitussa säännöksessä tarkoitetuissa tapauksissa ei estä toimivaltaista viranomaista tekemästä päätöstä turvapaikkahakemuksesta.
Bundesverwaltungsgericht toteaa, ettei virasto olisi saanut kieltäytyä tutkimasta sen käsiteltäväksi saatettua turvapaikkahakemusta sillä perusteella, että pääasian valittaja oli tullut turvallisesta kolmannesta maasta. On nimittäin niin, että koska kansallista oikeutta on tulkittava unionin oikeuden mukaisesti, turvallinen kolmas maa voi olla vain valtio, joka ei ole unionin jäsenvaltio. On siis selvitettävä, voidaanko pääasiassa kyseessä olevaa päätöstä pitää hylkäämispäätöksenä, joka perustuu AsylG:n 29 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyyn turvapaikkahakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen.
Tässä asiayhteydessä Bundesverwaltungsgericht katsoo, että on tarpeen selvittää, mitä seurauksia tutkimattajättämispäätöksen laillisuudelle on sillä, ettei ole noudatettu direktiivin 2005/85 12 artiklan 1 kohdassa säädettyä velvollisuutta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun, jos hakijalla on muutoksenhakumenettelyssä tilaisuus tuoda esiin kaikki ne seikat, joiden vuoksi hakemusta ei saisi jättää tutkimatta, ja jos asiassa ei kyseiset seikat huomioon ottaenkaan voida oikeudellisista syistä tehdä asiallisesti muuta päätöstä. Kyseinen tuomioistuin huomauttaa erityisesti, että virasto teki pääasiassa kyseessä olevan päätöksen kuulematta ensin asianomaista Italian viranomaisten ilmoittamista tosiseikoista tai hänen turvapaikkahakemuksensa suunnitellusta hylkäämisestä.
Bundesverwaltungsgericht toteaa, että viraston valitsemassa menettelyssä ei ole noudatettu direktiivin 2005/85 12 artiklassa säädettyä velvollisuutta puhutella pääasian valittajaa henkilökohtaisesti, koska yksikään kyseisessä säännöksessä mainituista poikkeuksista ei ole sovellettavissa nyt käsiteltävässä asiassa. Sama pätee tilanteeseen, jossa sovelletaan menettelydirektiivin 14 artiklaa ja 34 artiklan 1 kohtaa. Sen mielestä on siis selvitettävä, ovatko direktiivin 2005/85 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa sekä menettelydirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa säädetyt poikkeukset tyhjentäviä vai – kun jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus otetaan huomioon – sallitaanko unionin oikeudessa, että jäsenvaltiot voivat säätää muita poikkeuksia.
Bundesverwaltungsgericht toteaa tältä osin, että VwVfG:n 46 §:n mukaan puhuttelun suorittamatta jättäminen on vain vähäinen sääntöjenvastaisuus, kun on ilmeistä, ettei tällainen laiminlyönti ole vaikuttanut kyseessä olevan päätöksen asiasisältöön. Sen mielestä näin on nyt käsiteltävässä asiassa, koska AsylG:n 29 §:n 1 momentin 2 kohtaan perustuva päätös tutkimatta jättämisestä on päätös, jonka osalta ei voida käyttää harkintavaltaa ja jonka yhteydessä virasto ja hallintotuomioistuimet ovat velvollisia tutkimaan kyseessä olevan asian viran puolesta ja tutkimaan kaikki kyseisen säännöksen soveltamisen tosiseikkoja koskevat edellytykset, kirjoittamattomat edellytykset mukaan lukien. On siis niin, että kun myös otetaan huomioon hallintotuomioistuinten harjoittama kattava tuomioistuinvalvonta ja se, että nämä itse myöntävät kantajille oikeuden tulla kuulluiksi, henkilökohtaisen puhuttelun suorittamatta jättäminen hallintomenettelyssä kompensoituu myöhemmässä tuomioistuinmenettelyssä pidettävällä kuulemisella.
Tässä tilanteessa Bundesverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [menettelydirektiivin] 14 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke tai edeltävän direktiivin [2005/85] 12 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke esteenä sellaisen kansallisen säännöksen soveltamiselle, jonka mukaan hakijan henkilökohtaisen puhuttelun suorittamatta jättäminen määrittävän viranomaisen tehdessä [menettelydirektiivin] 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan tai edeltävän direktiivin [2005/85] 25 artiklan 2 kohdan a alakohdan toimivaltaa käyttäen päätöksen turvapaikkahakemuksen tutkimatta jättämisestä ei johda kyseisen päätöksen kumoamiseen puhuttelun suorittamatta jättämisen vuoksi, jos hakijalla on muutoksenhakumenettelyssä tilaisuus tuoda esiin kaikki ne seikat, joiden vuoksi hakemusta ei saisi jättää tutkimatta, ja asiassa ei voida kyseiset seikat huomioon ottaenkaan tehdä muuta päätöstä?”
Menettely unionin tuomioistuimessa
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi unionin tuomioistuimelta tämän asian käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Pyyntönsä tueksi se vetosi pääasiallisesti siihen, että lähtökohtana tulisi olla se, että virastossa ja Saksan hallintotuomioistuimissa on parhaillaan vireillä useita tuhansia menettelyjä, joissa on käsiteltävinä ainakin osittain samat kysymykset kuin ne, jotka on esitetty nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä, eikä niitä voida tämän ennakkoratkaisupyynnön johdosta ratkaista lopullisesti.
Työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että unionin tuomioistuimen presidentti voi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnöstä tai poikkeuksellisesti omasta aloitteestaan päättää esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan, että ennakkoratkaisupyyntö käsitellään nopeutetussa menettelyssä tämän työjärjestyksen määräyksistä poiketen, jos asian laatu edellyttää, että asia käsitellään ensi tilassa.
Nyt käsiteltävässä asiassa esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan unionin tuomioistuimen presidentti päätti 13.9.2017 hylätä tämän tuomion 40 kohdassa mainitun ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnön. Päätös perusteltiin sillä, että syy, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli vedonnut ja johon tämä sama tuomioistuin oli vedonnut myös asioissa, jotka johtivat 19.3.2019 annettuun tuomioon Ibrahim ym. (
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 ja C‑438/17
,
EU:C:2019:219
), ei ollut omiaan osoittamaan, että työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa määritellyt edellytykset täyttyivät nyt käsiteltävässä asiassa (ks. vastaavasti unionin tuomioistuimen presidentin määräys 14.7.2017, Ibrahim ym.,
C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17
, ei julkaistu,
EU:C:2017:561
,
–
kohta ja unionin tuomioistuimen presidentin määräys 19.9.2017, Magamadov,
C‑438/17
, ei julkaistu,
EU:C:2017:723
,
–
kohta).
Unionin tuomioistuimen presidentin 26.9.2017 tekemällä päätöksellä nyt käsiteltävä asia yhdistettiin asioihin C‑540/17 ja C‑541/17, Hamed ja Omar, kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten. Nämä asiat erotettiin toisistaan unionin tuomioistuimen presidentin 14.5.2019 tekemällä päätöksellä sillä perusteella, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli peruuttanut kyseisen yhdistämisen perusteena olleet kysymykset sen jälkeen, kun 19.3.2019oli annettu tuomio Ibrahim ym. (
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 ja C‑438/17
,
EU:C:2019:219
), jota odotettaessa nyt käsiteltävän asian sekä asioiden C‑540/17 ja C‑541/17, Hamed ja Omar, käsittelyä oli lykätty.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on AsylG:n 77 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan otettava pääasiassa tekemässään päätöksessä huomioon hakijan tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne sillä hetkellä, kun kyseisessä tuomioistuimessa pidettiin viimeisin suullinen käsittely, tai jos suullista käsittelyä ei ole pidetty, tilanne sillä hetkellä, kun se tekee päätöksensä. Kyseinen tuomioistuin siis soveltaa menettelydirektiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä annettuja kansallisia säännöksiä, erityisesti niitä, jotka koskevat yhtäältä hakijan henkilökohtaista puhuttelua ja toisaalta menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää tutkimattajättämisperustetta. Tällainen myös viimeksi mainitun säännöksen välitön soveltaminen ennen 20.7.2015 tehtyihin hakemuksiin, joista ei vielä ole tehty lainvoimaista päätöstä, on menettelydirektiivin 52 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan sallittua silloin, kun – kuten pääasiassa – toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt hakijalle pakolaisaseman eikä pelkästään toissijaista suojelua (ks. vastaavasti tuomio 19.3.2019, Ibrahim ym.,
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 ja C‑438/17
,
EU:C:2019:219
,
kohta ja määräys 13.11.2019, Hamed ja Omar,
C‑540/17 ja C‑541/17
, ei julkaistu,
EU:C:2019:964
,
kohta).
Niinpä esitetty kysymys on ymmärrettävä siten, että sillä tiedustellaan pääasiallisesti, onko menettelydirektiivin 14 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan se, ettei ole noudatettu velvollisuutta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ennen kyseisen direktiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvan tutkimattajättämispäätöksen tekemistä, ei johda tämän päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen määrittävälle viranomaiselle, jos hakijalla on muutoksenhakumenettelyssä tilaisuus esittää kaikki argumenttinsa kyseistä päätöstä vastaan mutta nämä argumentit eivät voi johtaa muunlaiseen päätökseen.
Tähän kysymykseen vastaamiseksi on huomattava ensinnäkin, että menettelydirektiivissä säädetään yksiselitteisesti velvollisuudesta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ennen kuin hänen hakemuksestaan tehdään päätös.
Menettelydirektiivin 14 artiklan 1 kohdassa siis säädetään samoin kuin säädettiin direktiivin 2005/85 12 artiklan 1 kohdassa, että ennen kuin määrittävä viranomainen tekee hakemusta koskevan päätöksen, hakijalle on annettava tilaisuus hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan koskevaan henkilökohtaiseen puhutteluun, jonka suorittavalla henkilöllä on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivalta suorittaa tällaisia puhutteluja. Tällainen velvollisuus, joka kuuluu kummankin direktiivin II luvussa säädettyihin perusperiaatteisiin ja takeisiin, pätee sekä päätöksiin hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta että päätöksiin hakemuksen sisällöstä.
Se, että mainittua velvollisuutta sovelletaan myös tutkittavaksi ottamista koskeviin päätöksiin, vahvistetaan sitä paitsi nykyään nimenomaisesti menettelydirektiivin 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Tutkittavaksi ottamista koskevaan puhutteluun sovellettavat erityissäännöt” ja jonka 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on annettava hakijoiden esittää näkemyksensä kyseisen direktiivin 33 artiklassa tarkoitettujen perusteiden soveltamisesta heidän henkilökohtaiseen tilanteeseensa ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta ja että tätä varten jäsenvaltioiden on suoritettava henkilökohtainen puhuttelu hakemuksen ottamisesta tutkittavaksi.
Mikäli määrittävä viranomainen aikoo katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun perusteen nojalla, hakemuksen tutkittavaksi ottamista koskevan henkilökohtaisen puhuttelun tavoitteena on antaa hakijalle paitsi tilaisuus ilmaista näkemyksensä siitä, onko toinen jäsenvaltio tosiasiallisesti myöntänyt hänelle kansainvälistä suojelua, myös varsinkin mahdollisuus esittää kaikki hänen erityiselle tilanteelleen ominaiset seikat, jotta kyseinen viranomainen voi sulkea pois sen, että hakijaan kohdistuisi, jos hänet siirrettäisiin kyseiseen toiseen jäsenvaltioon, vakava vaara joutua Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.
Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohta on esteenä sille, että jäsenvaltio käyttää siinä säädettyä mahdollisuutta jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tutkimatta sillä perusteella, että toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt hakijalle tällaista suojelua, kun hakijan ennakoitavissa olevat elinolot kyseisen suojelun saajana tässä toisessa jäsenvaltiossa altistavat hänet vakavalle vaaralle siitä, että häntä kohdellaan epäinhimillisesti tai halventavasti perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetuin tavoin (ks. vastaavasti tuomio 19.3.2019, Ibrahim ym.,
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 ja C‑438/17
,
EU:C:2019:219
,
kohta ja määräys 13.11.2019, Hamed ja Omar,
C‑540/17 ja C‑541/17
, ei julkaistu,
EU:C:2019:964
,
kohta).
Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että perusoikeuskirjan 4 artiklassa edellytetty erityinen vakavuusaste saavutetaan, kun jäsenvaltion viranomaisten välinpitämättömyydestä seuraa, että julkisesta avusta täysin riippuvainen henkilö on tahdostaan ja tekemistään valinnoista riippumatta äärimmäisessä aineellisessa puutteessa, jossa hän ei kykene täyttämään edes kaikkein perustavanlaatuisimpia tarpeitaan, kuten ravintoon, puhtauteen ja asumiseen liittyviä tarpeita, ja joka vahingoittaa hänen fyysistä tai henkistä terveyttään tai saattaa hänet ihmisarvon vastaiseen alennustilaan (tuomio 19.3.2019, Ibrahim ym.,
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 ja C‑438/17
,
EU:C:2019:219
,
kohta ja määräys 13.11.2019, Hamed ja Omar,
C‑540/17 ja C‑541/17
, ei julkaistu,
EU:C:2019:964
,
kohta).
Kun jäsenvaltion viranomaisilla on käytettävissään seikkoja, jotka hakija on esittänyt osoittaakseen tällaisen vaaran olemassaolon jäsenvaltiossa, joka on jo myöntänyt kansainvälistä suojelua, näiden viranomaisten on objektiivisten, luotettavien, tarkkojen ja asianmukaisesti päivitettyjen tietojen perusteella ja unionin oikeudessa taattuun perusoikeuksien suojan tasoon nähden arvioitava, onko kyse puutteista, olivatpa ne systeemisiä tai yleisiä tai koskivatpa ne tiettyjä henkilöryhmiä (ks. analogisesti tuomio 19.3.2019, Ibrahim ym.,
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 ja C‑438/17
,
EU:C:2019:219
,
kohta ja määräys 13.11.2019, Hamed ja Omar,
C‑540/17 ja C‑541/17
, ei julkaistu,
EU:C:2019:964
,
kohta). Ei ole myöskään täysin poissuljettua, että kansainvälisen suojelun hakija voisi osoittaa, että kyse on sellaisista hänen omista poikkeuksellista olosuhteistaan, jotka merkitsevät, että jos hänet siirrettäisiin hänelle kansainvälistä suojelua jo myöntäneeseen jäsenvaltioon, hän altistuisi erityisen haavoittuvan asemansa vuoksi perusoikeuskirjan 4 artiklan vastaisen kohtelun vaaralle (ks. analogisesti tuomio 19.3.2019, Jawo,
C‑163/17
,
EU:C:2019:218
,
kohta).
Tästä seuraa, että tällaista vaaraa on arvioitava sen jälkeen, kun hakijalle on tarjottu tilaisuus esittää kaikki sellaiset seikat ja erityisesti hänen henkilökohtaiseen tilanteeseensa liittyvät seikat, jotka ovat omiaan vahvistamaan, että kyse on mainitusta vaarasta.
Menettelydirektiivin 14 artiklan 1 kohdassa ja 34 artiklan 1 kohdassa säädetyllä hakemuksen tutkittavaksi ottamista koskevalla henkilökohtaisella puhuttelulla on siis perustavanlaatuinen merkitys sen varmistamisessa, että kyseisen direktiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tosiasiallisesti sovelletaan täysin perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaisesti. Kyseinen puhuttelu nimittäin mahdollistaa sen, että määrittävä viranomainen arvioi hakijan erityistä tilannetta ja hänen haavoittuvuuttaan, samoin kuin sen, että kyseinen viranomainen varmistuu siitä, että hakijaa on pyydetty toimittamaan kaikki seikat, jotka voivat osoittaa, että hänen siirtämisensä hänelle kansainvälistä suojelua jo myöntäneeseen jäsenvaltioon altistaisi hänet mainitun 4 artiklan vastaisen kohtelun vaaralle.
Toiseksi on todettava, että menettelydirektiivin 34 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltiot saavat poiketa säännöstä, jonka mukaan niiden on puhuteltava hakijaa henkilökohtaisesti hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa ottamisesta tutkittavaksi, ainoastaan kyseisen direktiivin 42 artiklan mukaisesti silloin, kun kyse on myöhemmästä hakemuksesta. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, ettei pääasiassa ole kyse tällaisesta tapauksesta.
Niinpä on tutkittava kolmanneksi, onko sen, että ensimmäisessä asteessa määrittävän viranomaisen menettelyssä ei ole noudatettu kyseisen direktiivin 14 ja 34 artiklassa säädettyä velvollisuutta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun, johdettava välttämättä tutkimattajättämispäätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen kyseiselle viranomaiselle.
Koska menettelydirektiivissä ei nimenomaisesti säännellä mainitun velvollisuuden laiminlyönnin oikeudellisia seurauksia, nämä seuraukset kuuluvat, kuten kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet ovat huomauttaneet, kansallisen oikeuden soveltamisalaan, kunhan tältä osin sovellettavat kansalliset säännökset vastaavat niitä, joita sovelletaan yksityisiin kansallisessa oikeudessa säännellyissä rinnastettavissa tilanteissa (vastaavuusperiaate), eikä niillä tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi unionin oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien käyttöä (tehokkuusperiaate) (ks. analogisesti, tuomio 10.9.2013, G. ja R.,
C‑383/13 PPU
,
EU:C:2013:533
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vastaavuusperiaatteesta on todettava, että unionin tuomioistuimen tiedossa ei ole seikkoja, joiden perusteella voitaisiin epäillä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen säännöstön yhdenmukaisuutta mainitun periaatteen kanssa.
Siltä osin kuin kyse on tehokkuusperiaatteesta ja siis siitä, tekisikö VwVfG:n 46 §:n soveltaminen pääasiassa kyseessä olevaan asiayhteyteen menettelydirektiivissä annettujen oikeuksien käytön käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on huomattava, että se, että unionin lainsäätäjä on kyseisen direktiivin yhteydessä päättänyt säätää yhtäältä jäsenvaltioiden selvästä ja nimenomaisesta velvollisuudesta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ennen päätöksen tekemistä hänen hakemuksestaan ja toisaalta tähän velvollisuuteen sovellettavien poikkeusten tyhjentävästä luettelosta, on osoitus siitä perustavanlaatuisesta merkityksestä, jonka se antaa henkilökohtaiselle puhuttelulle turvapaikkamenettelyssä.
Lisäksi sillä, että menettelydirektiivin 14 artiklan 1 kohdan ja 34 artiklan 1 kohdan mukaan hakijalle on annettava tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ensimmäisen asteen menettelyssä ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen hänen hakemuksestaan, pyritään varmistamaan jo tässä ensimmäisessä asteessa, että hakijan kansainvälisen suojelun tarve tunnustetaan asianmukaisesti asianomaisessa jäsenvaltiossa, mikä on – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 18 ja 22 perustelukappaleessa korostetaan – sekä kyseisen jäsenvaltion että kyseisen hakijan edun mukaista siltä osin kuin se myötävaikuttaa muun muassa nopeuden tavoitteeseen.
Tässä asiayhteydessä on muistutettava, että menettelydirektiivissä erotetaan toisistaan yhtäältä ”määrittävä viranomainen”, jolla tarkoitetaan sen 2 artiklan f alakohdassa olevan määritelmän mukaan ”jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä ensimmäinen päätös”, ja toisaalta sen 46 artiklassa tarkoitettu ”tuomioistuin”, joka vastaa muutoksenhakumenettelyistä. Lisäksi kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 ja 22 perustelukappaleesta, sen 4 artiklasta sekä sen systematiikasta käy ilmi, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta, jonka sellainen hallintoelin tai lainkäyttöelimeen verrattava elin suorittaa, jolla on tähän erityisesti tarkoitetut voimavarat ja alaan erikoistunut henkilöstö, on olennainen vaihe direktiivillä käyttöön otetuissa yhteisissä menettelyissä (tuomio 25.7.2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
,
ja
kohta).
Unionin tuomioistuimella on kuitenkin jo ollut tilaisuus todeta, että menettelydirektiivin 46 artiklan 3 kohdassa säädetty vaatimus sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen tutkimisesta kaikilta osin ja ex nunc muutoksenhaun yhteydessä voi kohdistua myös tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimattajättämisperusteisiin, kun kansallinen oikeus antaa tähän mahdollisuuden. Jos tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, haluaa tutkia tutkimattajättämisperusteen, jota määrittävä viranomainen ei ole tutkinut, sen on kuultava hakijaa, jotta tämä voi osaamallaan kielellä henkilökohtaisesti tuoda esiin näkemyksensä siitä, voidaanko kyseistä perustetta soveltaa juuri hänen tilanteeseensa (tuomio 25.7.2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
,
kohta).
Tästä seuraa välttämättä, että lähtökohtaisesti on myös mahdollista, että muutoksenhaun käsiteltäväkseen saanut tuomioistuin kuulee hakijaa jonkin, menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdassa säädetyn tutkimattajättämisperusteen sovellettavuudesta juuri hänen tilanteeseensa silloin, kun epäämispäätös on tehty tällaisella perusteella mutta määrittävä viranomainen ei ole antanut etukäteen hakijalle tilaisuutta tulla kyseisestä aiheesta kuulluksi henkilökohtaisessa puhuttelussa.
Tältä osin on kuitenkin huomattava, että menettelydirektiivin 14 ja 34 artiklassa hakijalle annettuun oikeuteen voida esittää henkilökohtaisen puhuttelunsa aikana näkemyksensä tällaisen tutkimattajättämisperusteen sovellettavuudesta juuri hänen tilanteeseensa liittyy erityisiä takeita, joiden tarkoituksena on varmistaa kyseisen oikeuden tehokkuus.
Niinpä menettelydirektiivin 15 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee, että henkilökohtainen puhuttelu on suoritettava olosuhteissa, joissa voidaan taata asianmukainen luottamuksellisuus ja joissa hakija voi esittää hakemuksensa perusteet kattavasti. Siltä osin kuin on erityisesti kyse tästä viimeksi mainitusta seikasta, direktiivin 15 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että puhuttelun suorittaja on pätevä ottamaan huomioon hakemukseen liittyvät henkilökohtaiset ja yleiset olosuhteet, muun muassa hakijan kulttuuritaustan, sukupuolen, seksuaalisen suuntautumisen, sukupuoli-identiteetin tai haavoittuvan aseman. Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan b alakohdassa puolestaan säädetään, että jäsenvaltioiden on aina kun mahdollista huolehdittava siitä, että hakijan puhuttelun suorittaa samaa sukupuolta oleva henkilö, jos hakija niin pyytää, paitsi jos tällainen pyyntö perustuu syihin, jotka eivät liity hakijan vaikeuksiin esittää hakemuksensa perusteet kattavasti. Lisäksi direktiivin 15 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on valittava tulkki, joka pystyy varmistamaan, että hakija ja puhuttelun suorittaja pystyvät keskustelemaan keskenään asianmukaisella tavalla, ja näin on tehtävä menettelydirektiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn sen oikeuden panemiseksi täytäntöön, joka hakijalla on siihen, että hänen käyttöönsä annetaan tällainen tulkki, jotta hakija voi esittää asiansa. Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan e alakohdassa säädetään vielä, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että alaikäisten puhuttelut suoritetaan lapselle soveltuvalla tavalla.
Kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 106, 109 ja 115 kohdassa, se, että unionin lainsäätäjä ei ole tyytynyt säätämään menettelydirektiivin 14 ja 34 artiklassa velvollisuudesta antaa hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun vaan on lisäksi päättänyt velvoittaa jäsenvaltiot noudattamaan erityisiä ja yksityiskohtaisia sääntöjä tavasta, jolla puhuttelu on suoritettava, osoittaa sen perustavanlaatuisen merkityksen, jonka unionin lainsäätäjä antaa paitsi itse puhuttelulle myös olosuhteille, joissa se on suoritettava ja joiden noudattaminen on edellytys turvapaikkahakemuksen tutkimatta jättämisestä tehdyn päätöksen pätevyydelle.
Direktiivin johdanto-osan 29 ja 32 perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että tällaisilla edellytyksillä pyritään erityisesti varmistamaan, että kaikilla hakijoilla on sukupuolensa ja erityisen tilanteensa mukaan asianmukaiset menettelylliset takeet. Näistä edellytyksistä ne, joita hakijan osalta on sovellettava, on siis määritettävä hänen erityisen tilanteensa perusteella ja tapauskohtaisesti.
Näin ollen menettelydirektiivin ja erityisesti sen 14, 15 ja 34 artiklan tehokkaan vaikutuksen kanssa ei sopisi yhteen se, että tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, voisi vahvistaa päätöksen, jonka määrittävä viranomainen on tehnyt noudattamatta velvollisuutta antaa hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun hänen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksestaan, ilman että se itse kuulisi hakijaa käsiteltävässä asiassa sovellettavien perustavanlaatuisten edellytysten ja takeiden mukaisesti.
On nimittäin niin, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 103 kohdassa, että jos tällaista kuulemista ei suoriteta, hakijan oikeutta henkilökohtaiseen puhutteluun olosuhteissa, joissa voidaan taata asianmukainen luottamuksellisuus ja joissa hakija voi esittää kattavasti hakemuksensa perusteet, mukaan lukien hakemuksen tutkittavaksi ottamista puoltavat seikat, ei varmistettaisi turvapaikkamenettelyn missään vaiheessa, mikä tekisi tyhjäksi takeen, jota unionin lainsäätäjä on pitänyt kyseisen menettelyn yhteydessä perustavanlaatuisena.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kyllä ilmenee, että puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta seuraa kyseessä olevan hallintomenettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen kumoaminen lähtökohtaisesti ainoastaan, jos menettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen ilman kyseistä sääntöjenvastaisuutta (ks. tuomio 10.9.2013, G. ja R.,
C‑383/13 PPU
,
EU:C:2013:533
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä oikeuskäytäntö ei kuitenkaan ole sovellettavissa menettelydirektiivin 14, 15 ja 34 artiklan rikkomiseen. Näissä artikloissa nimittäin yhtäältä säädetään sitovasti jäsenvaltioiden velvollisuudesta antaa hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun sekä annetaan nimenomaisia ja yksityiskohtaisia sääntöjä tavasta, jolla kyseinen puhuttelu on suoritettava. Toisaalta tällaisilla säännöillä on tarkoitus varmistua siitä, että hakijaa on pyydetty esittämään yhteistyössä puhuttelusta vastaavan viranomaisen kanssa kaikki seikat, jotka ovat merkityksellisiä arvioitaessa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä ja mahdollisesti sitä, onko hakemus perusteltu, mikä antaa puhuttelulle – kuten edellisessä kohdassa todettiin – keskeisen merkityksen hakemuksen tutkintamenettelyssä (ks. analogisesti tuomio 14.5.2020, NKT Verwaltung ja NKT v. komissio,
C‑607/18 P
, ei julkaistu,
EU:C:2020:385
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien pohdintojen perusteella on lisättävä, että kuulemisen suorittamatta jättämisen korjaamiseen ei voi riittää mahdollisuus, joka hakijalla on esittää muutoksenhaussaan kirjallisesti ne seikat, joilla hän riitauttaa suojeluhakemuksestaan tehdyn tutkimattajättämispäätöksen pätevyyden, eikä myöskään velvollisuus, joka kansallisessa oikeudessa asetetaan määrittävälle viranomaiselle ja muutoksenhaun käsiteltäväkseen saaneelle tuomioistuimelle tutkia viran puolesta kaikki merkitykselliset tosiseikat. Lisäksi on niin, että vaikka se, että säännöksessä, jolla menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdassa säädetyt tutkimattajättämisperusteet saatetaan osaksi kansallista oikeutta, jätetään määrittävälle viranomaiselle harkintavaltaa sen osalta, onko jotakin kyseisistä perusteista tarkoituksenmukaista soveltaa käsiteltävään asiaan, voisi kyllä edellyttää asian palauttamista kyseiselle viranomaiselle, tällaisen harkintavallan puuttuminen Saksan oikeudesta ei puolestaan voi oikeuttaa sitä, että hakijalta evätään kuulluksi tulemista koskevan oikeuden käyttö, sellaisena kuin siitä on säädetty kyseisessä direktiivissä. On nimittäin niin, kuten tämän tuomion 56–66 kohdasta ilmenee, että jos henkilökohtaista puhuttelua ei ole suoritettu määrittävässä viranomaisessa ensimmäisessä asteessa, kuulluksi tulemista koskevan oikeuden tehokkuus on mahdollista varmistaa menettelyn myöhemmässä vaiheessa vain, kun tällainen puhuttelu suoritetaan kaikkia menettelydirektiivissä säädettyjä edellytyksiä noudattaen tuomioistuimessa, jolta on haettu muutosta kyseisen viranomaisen tekemään tutkimattajättämispäätökseen.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamasta vastauksesta unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön ilmenee nyt käsiteltävässä asiassa, että jos on jätetty noudattamatta velvollisuutta antaa hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun määrittävässä viranomaisessa toimitettavassa ensimmäisen asteen menettelyssä, Saksan oikeudessa ei taata järjestelmällisesti hakijan oikeutta henkilökohtaiseen kuulemiseen muutoksenhakumenettelyn yhteydessä. Kyseisessä vastauksessa todetaan lisäksi, että vaikka unionin oikeuden kanssa yhdenmukaisella kansallisten säännösten tulkitsemisella ja soveltamisella on mahdollista taata kyseinen kuuleminen kaikille hakijoille, kaikkien menettelydirektiivin 15 artiklassa henkilökohtaiselle puhuttelulle asetettujen edellytysten noudattamista ei voitaisi tuomioistuinmenettelyä koskevien kansallisten sääntöjen johdosta taata kuulemisessa, joka suoritetaan muutoksenhaun käsiteltäväkseen saaneessa tuomioistuimessa.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on viime kädessä selvittää, onko Addisille annettu pääasian oikeudenkäynnissä tilaisuus tai voidaanko hänelle vielä antaa siinä tilaisuus tulla kuulluksi siten, että pääasiassa sovellettavia perustavanlaatuisia edellytyksiä ja takeita noudatetaan täysimääräisesti, jotta hän voisi osaamallaan kielellä tuoda henkilökohtaisesti esiin näkemyksensä menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun perusteen soveltamisesta hänen henkilökohtaiseen tilanteeseensa. Jos kyseinen tuomioistuin katsoo, ettei tällaista tilaisuutta voida taata asianomaiselle muutoksenhakumenettelyn yhteydessä, sen on kumottava tutkimattajättämispäätös ja palautettava asia määrittävälle viranomaiselle.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että menettelydirektiivin 14 ja 34 artiklaa on tulkittava siten, että kun kansallisen säännöstön nojalla se, ettei ole noudatettu velvollisuutta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ennen kyseisen direktiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvan tutkimattajättämispäätöksen tekemistä, ei johda tämän päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen määrittävälle viranomaiselle, mainitut artiklat ovat esteenä tällaiselle säännöstölle, paitsi jos tämän säännöstön mukaan on mahdollista, että mainittuun päätökseen kohdistamassaan muutoksenhakumenettelyssä hakija esittää henkilökohtaisesti kaikki argumenttinsa kyseistä päätöstä vastaan kuulemisessa, jossa noudatetaan kyseisen direktiivin 15 artiklassa säädettyjä sovellettavia perustavanlaatuisia edellytyksiä ja takeita, ja nämä argumentit eivät voi johtaa muunlaiseen päätökseen.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 14 ja 34 artiklaa on tulkittava siten, että kun kansallisen säännöstön nojalla se, ettei ole noudatettu velvollisuutta antaa kansainvälisen suojelun hakijalle tilaisuus henkilökohtaiseen puhutteluun ennen kyseisen direktiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvan tutkimattajättämispäätöksen tekemistä, ei johda tämän päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen määrittävälle viranomaiselle, mainitut artiklat ovat esteenä tällaiselle säännöstölle, paitsi jos tämän säännöstön mukaan on mahdollista, että mainittuun päätökseen kohdistamassaan muutoksenhakumenettelyssä hakija esittää henkilökohtaisesti kaikki argumenttinsa kyseistä päätöstä vastaan kuulemisessa, jossa noudatetaan kyseisen direktiivin 15 artiklassa säädettyjä sovellettavia perustavanlaatuisia edellytyksiä ja takeita, ja nämä argumentit eivät voi johtaa muunlaiseen päätökseen.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.