CELEX: 62021CJ0046
Impugnazione
Energia
Regolamento (CE) n. 714/2009
Articolo 17
Domanda di esenzione relativa a un interconnettore elettrico
Decisione di rigetto dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER)
Regolamento (CE) n. 713/2009
Articolo 19
Commissione dei ricorsi dell’ACER
Intensità del controllo

Con la sua impugnazione, l’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 18 novembre 2020, Aquind/ACER (
T‑735/18
; in prosieguo: la sentenza impugnata,
EU:T:2020:542
), con la quale quest’ultima ha annullato la decisione A-001-2018 della commissione dei ricorsi dell’ACER (in prosieguo: la «commissione dei ricorsi») del 17 ottobre 2018 (in prosieguo: la «decisione controversa»), con la quale è stata confermata la decisione n. 05/2018 dell’ACER, del 19 giugno 2018, che respingeva una domanda di esenzione relativa ad un interconnettore elettrico che collegava le reti di trasmissione elettrica britannica e francese (in prosieguo: la «decisione n. 05/2018»).
Con la sua impugnazione incidentale, l’Aquind Ltd chiede la conferma della sentenza impugnata.
Contesto normativo
Il considerando 19 del regolamento (CE) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (
GU 2009, L 211, pag. 1
), che era in vigore fino al 3 luglio 2019, così recitava:
«Nei settori in cui l’[ACER] ha poteri decisionali, le parti interessate, per motivi di economia procedurale, dovrebbero avere diritto di presentare ricorso presso una commissione dei ricorsi, che dovrebbe essere parte integrante dell’[ACER], pur se autonoma dalla sua struttura amministrativa e regolamentare. Nell’interesse della continuità, la nomina o il rinnovo dei membri della commissione dei ricorsi dovrebbe permettere la parziale sostituzione dei membri della commissione dei ricorsi. Le decisioni della commissione dei ricorsi possono essere oggetto di un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee».
L’articolo 3 del regolamento n. 713/2009, intitolato «Definizioni», dispone quanto segue:
«L’[ACER] è composta da:
(…)
d) una commissione dei ricorsi, che svolge i compiti di cui all’articolo 19».
L’articolo 18 di tale regolamento, intitolato «Commissione dei ricorsi», al paragrafo 1 prevedeva quanto segue:
«La commissione dei ricorsi è composta da sei membri e da sei supplenti selezionati fra gli alti funzionari ancora in carica o fuori servizio delle autorità nazionali di regolamentazione, delle autorità sulla concorrenza o di altre istituzioni nazionali o comunitarie con un’esperienza pertinente nel settore dell’energia. La commissione dei ricorsi nomina il suo presidente. Le decisioni della commissione dei ricorsi sono adottate con una maggioranza qualificata di almeno quattro dei suoi sei membri. La commissione dei ricorsi si riunisce quando è necessario».
L’articolo 19 di detto regolamento, recante il titolo «Ricorsi», prevedeva quanto segue:
«1.   Qualsiasi persona fisica o giuridica, incluse le autorità nazionali di regolamentazione, può proporre un ricorso contro una decisione, di cui agli articoli 7, 8 e/o 9, presa nei suoi confronti e contro una decisione che, pur apparendo come una decisione presa nei confronti di un’altra persona, la riguardi direttamente ed individualmente.
2.   Il ricorso, insieme alla memoria contenente i motivi, è presentato per iscritto all’[ACER] entro due mesi a decorrere dal giorno della notifica alla persona interessata della misura o, in assenza di notifica, entro due mesi dal giorno in cui l’[ACER] ha pubblicato la sua decisione. La commissione dei ricorsi decide in merito entro due mesi dalla data di presentazione del ricorso.
(...)
4.   Se il ricorso è ammissibile, la commissione di ricorso ne esamina la fondatezza. Ogniqualvolta sia necessario, invita le parti a presentare, entro un termine determinato, le osservazioni sulle notificazioni trasmesse o sulle comunicazioni provenienti dalle altre parti del procedimento di ricorso. Dette parti possono presentare osservazioni orali.
5.   La commissione dei ricorsi, in ottemperanza del presente articolo, può esercitare le attribuzioni di competenza dell’[ACER], o deferire la causa all’organo competente dell’[ACER]. Quest’ultimo è vincolato dalla decisione della commissione dei ricorsi.
6.   La commissione dei ricorsi adotta e pubblica il proprio regolamento interno.
(...)».
L’articolo 20 del medesimo regolamento, intitolato «Ricorsi dinanzi al Tribunale di primo grado e alla Corte di giustizia», così disponeva:
«1.   Le decisioni prese dalla commissione dei ricorsi o, qualora questa non ne abbia la competenza, dall’[ACER], possono essere impugnate dinanzi al Tribunale di primo grado o alla Corte di giustizia, a norma dell’articolo 230 [CE].
2.   Qualora l’[ACER], si astenga dal pronunciarsi può essere avviato dinanzi al Tribunale di primo grado o alla Corte di giustizia, un procedimento per carenza, a norma dell’articolo 232 [CE].
3.   L’[ACER], è tenuta a prendere i provvedimenti necessari per conformarsi alla sentenza del Tribunale di primo grado o della Corte di giustizia».
Il regolamento n. 713/2009 è stato abrogato dal regolamento (UE) 2019/942 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (
GU 2019, L 158, pag. 22
). L’articolo 28, paragrafo 2, di quest’ultimo regolamento prevede che la commissione dei ricorsi decide in merito al ricorso entro quattro mesi dalla sua presentazione.
Fatti all’origine della controversia
I fatti all’origine della controversia sono stati illustrati dal Tribunale ai punti da 1 a 13 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.
Il 17 maggio 2017 la Aquind, promotore di un progetto di interconnettore elettrico che collega le reti di trasmissione di energia elettrica britannica e francese, ha presentato una domanda ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003 (
GU 2009, L 211, pag. 15
), al fine di ottenere un’esenzione per tale progetto di interconnettore.
Tale domanda è stata presentata alle autorità nazionali di regolamentazione francese e del Regno Unito, vale a dire, rispettivamente, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) e l’Office of Gas and Electricity Markets Authority (OFGEM), le quali non avendo raggiunto un accordo su detta domanda l’hanno trasmessa all’ACER, conformemente all’articolo 17, paragrafo 5, del regolamento n. 714/2009, affinché quest’ultima adottasse essa stessa la decisione.
Con la decisione n. 05/2018, l’ACER ha respinto la domanda dell’Aquind, con la motivazione che una delle condizioni necessarie per ottenere una siffatta esenzione non era soddisfatta, nella fattispecie quella enunciata all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, secondo la quale il livello del rischio connesso con gli investimenti deve essere tale che gli investimenti non avrebbero luogo se non fosse concessa un’esenzione.
Il 17 agosto 2018 la Aquind ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi alla commissione dei ricorsi che, con la decisione controversa, l’ha confermata.
Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 dicembre 2018, l’Aquind ha proposto un ricorso di annullamento della decisione controversa, con la motivazione, in particolare, che la commissione dei ricorsi ha erroneamente ritenuto di poter limitare il proprio controllo agli errori manifesti di valutazione e che l’Aquind doveva anzitutto chiedere e ottenere una decisione di ripartizione transfrontaliera dei costi, conformemente all’articolo 12 del regolamento (UE) n. 347/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2013, sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee e che abroga la decisione n. 1364/2006/CE e che modifica i regolamenti (CE) n. 713/2009, (CE) n. 714/2009 e (CE) n. 715/2009 (
GU 2013, L 115, pag. 39
), prima che potesse essere adottata una decisione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 714/2009.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha annullato la decisione della commissione dei ricorsi dopo aver accolto il nono motivo di ricorso dell’Aquind, vertente su un esame insufficiente della decisione n. 05/2018 da parte della commissione dei ricorsi e, ad abundantiam, il quarto motivo di tale ricorso, vertente su un’erronea interpretazione del rapporto esistente tra l’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 e l’articolo 12 del regolamento n. 347/2013, anch’esso accolto. Di conseguenza, il Tribunale ha annullato la decisione controversa e ha respinto il ricorso quanto al resto.
A sostegno del suo nono motivo, la Aquind contestava, in sostanza, alla commissione dei ricorsi di aver limitato il proprio controllo, in sede di esame del suo ricorso, a quello dell’errore manifesto di valutazione che l’ACER avrebbe commesso in sede di adozione della decisione n. 05/2018. Un siffatto controllo ristretto sarebbe infatti contrario all’articolo 19, paragrafo 5, del regolamento n. 713/2009.
Basandosi su una motivazione in quattro parti distinte, il Tribunale ha dichiarato, ai punti da 50 a 71 della sentenza impugnata, che, come sostenuto dall’Aquind con il suo nono motivo, la limitazione, da parte della commissione dei ricorsi dell’intensità del suo controllo della decisione dell’ACER relativa a una domanda di esenzione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 era errata in diritto.
In primo luogo, il Tribunale ha considerato, in sostanza, al punto 51 della sentenza impugnata, che la creazione della commissione dei ricorsi rispondeva alla volontà del legislatore dell’Unione europea di prevedere un meccanismo di ricorso all’interno delle agenzie dell’Unione qualora a queste ultime sia stato conferito un potere decisionale importante, su questioni complesse sul piano tecnico o scientifico, che incidono direttamente sulla situazione giuridica delle parti interessate. Il sistema dell’organo d’appello rappresenterebbe un mezzo appropriato per proteggere i diritti di questi ultimi in un contesto in cui il sindacato del giudice dell’Unione deve limitarsi ad esaminare se l’esercizio dell’ampio potere di valutazione degli elementi di fatto di ordine scientifico, tecnico ed economico complessi non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere.
In secondo luogo, ai punti da 52 a 58 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato le disposizioni relative all’organizzazione e ai poteri della commissione dei ricorsi per constatare, al termine di tale analisi, che tale organo di ricorso non è stato istituito per limitarsi ad un controllo ristretto delle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse.
In primo luogo, il Tribunale ha sottolineato, al punto 53 della sentenza impugnata, riguardante la composizione della commissione dei ricorsi, che l’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009 prevede che la commissione dei ricorsi è composta da sei membri e da sei supplenti selezionati fra gli alti funzionari ancora in carica o fuori servizio delle autorità nazionali di regolamentazione, delle autorità sulla concorrenza o di altre istituzioni nazionali o dell’Unione, «con un’esperienza pertinente nel settore dell’energia». Il legislatore dell’Unione ha quindi inteso dotare la commissione dei ricorsi della perizia necessaria per consentirle di procedere essa stessa a valutazioni vertenti su elementi di fatto di ordine tecnico ed economico complessi connessi all’energia. Il Tribunale ha rilevato che tale è stato anche l’obiettivo perseguito con l’apertura di altre agenzie dell’Unione, come l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) o ancora l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA), le cui commissioni di ricorso sono composte da esperti dotati di una qualificazione che riflette la specificità dei settori interessati.
In secondo luogo, per quanto riguarda i poteri conferiti alla commissione dei ricorsi, il Tribunale ha dichiarato, al punto 54 della sentenza impugnata, che essi, quali descritti all’articolo 19, paragrafo 5, del regolamento n. 713/2009, deponevano parimenti a favore di un controllo di elementi di fatto ed economici di ordine complesso, in quanto, in forza di tale disposizione, la commissione dei ricorsi può o esercitare le stesse attribuzioni di cui dispone l’ACER, o deferire la causa all’organo competente di tale Agenzia, posto che quest’ultimo è allora vincolato dalla decisione. Tale decisione conferirebbe quindi alla commissione dei ricorsi un potere discrezionale nell’ambito del cui esercizio dovrebbe verificare se gli elementi di cui essa dispone in seguito all’esame del ricorso le permettano di adottare la propria decisione.
Al punto 55 della sentenza impugnata, il Tribunale ne ha dedotto che non solo la commissione dei ricorsi dispone di tutte le attribuzioni di cui dispone l’ACER stessa, ma che se essa sceglie di deferire la causa, essa è in grado di orientare le decisioni adottate da detta Agenzia in quanto quest’ultima è vincolata dalla motivazione della commissione dei ricorsi.
Inoltre, secondo il Tribunale, dall’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009 discende che, contrariamente al giudice dell’Unione, la commissione dei ricorsi è competente, in forza di un controllo dell’opportunità, ad annullare o a sostituire decisioni dell’ACER, sulla sola base di considerazioni tecniche ed economiche.
In terzo luogo, il Tribunale ha constatato, ai punti 57 e 58 della sentenza impugnata, che, per quanto riguarda le domande di esenzione di cui all’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n
o
714/2009, solo le decisioni della commissione dei ricorsi adottate ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009 e dell’articolo 17, paragrafo 5, del regolamento n. 714/2009 possono essere oggetto di un ricorso dinanzi al Tribunale. Se la commissione dei ricorsi potesse operare solo un controllo ristretto delle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse, contenute nella decisione dell’ACER, ciò significherebbe che il Tribunale eserciterebbe un controllo limitato su una decisione che sarebbe essa stessa il risultato di un controllo ristretto.
Orbene, un sistema del genere non offrirebbe le garanzie di una tutela giurisdizionale effettiva di cui dovrebbero poter beneficiare le imprese cui è stata negata una siffatta esenzione.
In terzo luogo, il Tribunale ha dichiarato, ai punti 59 e 60 della sentenza impugnata, che le norme di organizzazione e di procedura adottate dall’ACER, in forza dell’articolo 19, paragrafo 6, del regolamento n. 713/2009, conferivano alla commissione dei ricorsi il compito di esercitare un controllo della decisione dell’ACER con un’intensità che non può essere limitata a quella del controllo ristretto.
Così, al punto 60 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sottolineato che la decisione n. 1-2011, della commissione dei ricorsi, del 1
o
dicembre 2011, che stabilisce le regole di organizzazione e di procedura della commissione dei ricorsi, era stata oggetto di una modifica il 5 ottobre 2019, con cui la commissione dei ricorsi ha limitato il suo potere. Nella versione in vigore al momento in cui la decisione controversa è stata adottata, emergeva espressamente dall’articolo 20 di tale decisione, intitolato «Competenza», che la commissione dei ricorsi poteva esercitare qualsiasi attribuzione di competenza dell’ACER. Il Tribunale ha considerato che, adottando tale disposizione, la commissione dei ricorsi aveva quindi tradotto, nelle proprie norme di organizzazione e di procedura interne, il potere di controllo attribuitole dall’articolo 19, paragrafo 5, del regolamento n. 713/2009, e che la modifica di tale disposizione, con la quale la commissione dei ricorsi ha limitato il suo potere, non era ancora applicabile al momento in cui la decisione controversa è stata adottata.
In quarto luogo, il Tribunale di primo grado ha ritenuto, in sostanza, ai punti da 61 a 68 della sentenza impugnata, che il principio del sindacato limitato del giudice dell’Unione per quanto riguarda le valutazioni tecniche, scientifiche ed economiche complesse non è destinato ad applicarsi al controllo effettuato dagli organi d’appello delle agenzie dell’Unione. Sarebbe così già stato affermato, a proposito della commissione di ricorso dell’ECHA, che il sindacato, da parte di tale commissione di ricorso, delle valutazioni di ordine scientifico contenute in una decisione dell’ECHA non era limitato alla verifica dell’esistenza di errori manifesti ma che, al contrario, fondandosi sulle competenze giuridiche e scientifiche dei suoi membri, detta commissione doveva verificare se gli argomenti addotti dalla parte ricorrente fossero tali da dimostrare che le considerazioni alla base di detta decisione dell’ECHA erano viziate da errori.
Il Tribunale ha ritenuto, ai punti da 62 a 68 della sentenza impugnata, che tale giurisprudenza fosse pienamente applicabile alla commissione dei ricorsi. Infatti, la composizione e i poteri della commissione di ricorso dell’ECHA sarebbero paragonabili a quelli della commissione dei ricorsi.
Sulla base di tutti questi motivi, il Tribunale di primo grado ha deciso, ai punti da 69 a 71 della sentenza impugnata, che il controllo effettuato dalla commissione dei ricorsi sulle complesse valutazioni tecniche ed economiche contenute in una decisione dell’ACER relativa a una domanda di esenzione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 non può essere limitato al controllo ristretto dell’errore manifesto di valutazione. La commissione dei ricorsi avrebbe pertanto commesso un errore di diritto considerando, al punto 52 della decisione controversa, che, per quanto riguarda le valutazioni di carattere tecnico o complesso, essa poteva esercitare un controllo ristretto e limitarsi quindi a stabilire se l’ACER avesse commesso un errore manifesto di valutazione delle condizioni previste da tale disposizione.
Dopo aver esaminato e respinto, ai punti da 72 a 89 della sentenza impugnata, i vari argomenti opposti dall’ACER a sostegno della tesi contraria, il Tribunale, al punto 90 di tale sentenza, ha accolto il nono motivo dedotto dall’Aquind a sostegno del suo ricorso di annullamento.
Infine, ai punti da 92 a 113 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato e dichiarato fondato il quarto motivo di tale ricorso, vertente su un’erronea interpretazione della relazione esistente tra l’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 e l’articolo 12 del regolamento n. 347/2013 e, di conseguenza, sulla possibilità che il progetto di interconnettore possa beneficiare di una procedura di ripartizione transfrontaliera dei costi nonché sulla mancata considerazione dei rischi connessi a una procedura siffatta.
Al punto 91 di tale sentenza, il Tribunale ha tuttavia precisato che tale esame era motivato unicamente da ragioni legate alla buona amministrazione della giustizia.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti in sede di impugnazione
Con la sua impugnazione, l’ACER chiede che la Corte voglia:
–
annullare in tutto o in parte la sentenza impugnata;
–
ove la Corte ritenga che lo stato degli atti lo consenta, respingere il ricorso in primo grado in quanto infondato;
–
in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca conformemente alla sentenza della Corte, e
–
condannare l’Aquind alle spese sostenute nell’ambito dell’impugnazione e del procedimento dinanzi al Tribunale.
L’Aquind chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione;
–
qualora la Corte ritenga fondato uno degli argomenti dell’ACER, respingere l’impugnazione per gli altri motivi invocati dall’Aquind, ivi compresi, eventualmente, quelli dedotti nell’ambito dei motivi di diritto respinti dal Tribunale;
–
qualora la Corte non sia in grado di confermare la sentenza impugnata, annullare essa stessa la decisione controversa per gli altri motivi dedotti dalla Aquind dinanzi al Tribunale, e
–
condannare l’ACER alle spese.
Con la sua impugnazione incidentale, l’Aquind chiede alla Corte, nell’ipotesi in cui questa dovesse accogliere l’impugnazione principale:
–
di annullare la dichiarazione di irricevibilità dei motivi terzo e quarto dedotti dalla Aquind dinanzi al Tribunale;
–
di annullare il rigetto dei motivi primo, quinto e da sesto a ottavo dedotti dalla Aquind dinanzi al Tribunale;
–
di prendere in considerazione gli argomenti formulati nel contesto dei motivi dedotti dalla Aquind nella presente impugnazione a sostegno della sua domanda di conferma della sentenza impugnata, e
–
di conseguenza, di annullare la decisione controversa per i motivi esposti nel ricorso della Aquind dinanzi al Tribunale.
Nel suo controricorso, l’ACER chiede che la Corte voglia:
–
respingere integralmente l’impugnazione incidentale, e
–
condannare l’Aquind a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dall’ACER nell’ambito dell’impugnazione incidentale.
Sull’impugnazione principale
A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce due motivi. Con il suo primo motivo d’impugnazione, essa sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto per quanto riguarda l’intensità del controllo che deve essere esercitato dalla commissione dei ricorsi alla luce delle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse effettuate dall’ACER nell’ambito del suo esame di una domanda di esenzione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009.
Con il suo secondo motivo d’impugnazione l’ACER fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto per quanto riguarda l’interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 714/2009, per quanto riguarda il rapporto tra il regime di esenzione e il regime regolamentato.
Sul primo motivo d’impugnazione
Argomenti delle parti
Con il suo primo motivo d’impugnazione, l’ACER fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che, contrariamente a quanto la commissione dei ricorsi aveva considerato ai punti 51 e 52 della decisione controversa, il controllo esercitato da tale commissione sulle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse relative ad una domanda di esenzione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009 non poteva limitarsi ad esaminare se l’ACER avesse commesso un errore manifesto di valutazione, dato che tale agenzia deve ottenere un certo margine di discrezionalità nel decidere su una domanda di esenzione. Così facendo, secondo l’ACER, il Tribunale non ha tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione istituendo la commissione dei ricorsi e del contesto nel quale interviene il controllo che essa esercita.
In subordine, l’ACER sostiene che, in ogni caso, nella fattispecie, la commissione dei ricorsi non ha omesso di controllare valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse, effettuate da tale agenzia nell’ambito del suo esame che ha condotto all’adozione della decisione n. 05/2018.
L’ACER fa valere che gli organi di ricorso indipendenti delle diverse agenzie dell’Unione non sono tutti chiamati ad esercitare il loro controllo sulle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse con la stessa intensità di quella effettuata dall’agenzia cui appartengono. Pertanto, per quanto riguarda la commissione dei ricorsi, quest’ultima sarebbe libera di non esaminare la causa con lo stesso livello di dettaglio con cui lo farebbe l’ACER.
Per quanto riguarda più in particolare le valutazioni che implicano questioni economiche e tecniche complesse, la commissione dei ricorsi eserciterebbe un controllo che, per quanto considerevole, si limiterebbe agli errori manifesti che l’ACER avrebbe commesso. In tale contesto, la commissione dei ricorsi verificherebbe non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma anche se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte dall’ACER.
Dato che il regolamento n. 713/2009 non conterrebbe una descrizione esplicita del livello di intensità del controllo che la commissione dei ricorsi è tenuta ad esercitare, per determinare tale livello occorrerebbe tener conto dell’obiettivo perseguito dalla procedura di ricorso e del contesto nel quale il controllo ha luogo.
Secondo l’ACER, per quanto riguarda l’obiettivo perseguito dalla creazione della commissione dei ricorsi, il Tribunale ha erroneamente considerato, al punto 53 della sentenza impugnata, che dall’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009 risulta che il legislatore dell’Unione ha inteso dotare tale commissione della perizia necessaria per consentirle di procedere essa stessa a valutazioni vertenti su elementi di fatto di ordine tecnico ed economico complessi connessi all’energia, al pari della commissione di ricorso dell’ECHA nel suo settore di competenza. Al contrario, dal considerando 19 del regolamento n. 713/2009 risulterebbe che tale obiettivo era che le parti interessate disponessero, dinanzi alla commissione dei ricorsi, di un diritto di ricorso molto rapido e semplificato. Tale obiettivo sarebbe corroborato dal fatto che la commissione dei ricorsi è tenuta a decidere entro due mesi dalla data in cui è stata adita.
Per quanto riguarda il contesto del controllo, l’ACER sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, ai punti da 52 a 82 della sentenza impugnata, dichiarando che le disposizioni relative all’organizzazione e ai poteri della commissione dei ricorsi corroboravano la conclusione secondo la quale l’intensità del suo controllo delle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse non poteva limitarsi ad un errore manifesto di valutazione. L’organizzazione della commissione dei ricorsi, in particolare la scelta dei membri di quest’ultima, che, contrariamente a quanto avrebbe considerato il Tribunale ai punti 53, 65 e 69 della sentenza impugnata, non dovrebbero, a differenza dei membri della commissione di ricorso dell’ECHA, possedere obbligatoriamente la perizia necessaria per procedere essi stessi a valutazioni di ordine tecnico complesse, la durata della procedura di ricorso estremamente breve di due mesi, le risorse limitate di cui disporrebbero tali membri e l’obiettivo della semplificazione della procedura di ricorso sarebbero tutti elementi che dovrebbero portare alla conclusione contraria. Non ci si può attendere dai membri della commissione dei ricorsi che essi effettuino da soli valutazioni di ordine tecnico ed economico, senza alcun sostegno, entro il termine estremamente breve di due mesi di cui dispongono.
Per quanto riguarda i poteri della commissione dei ricorsi, l’ACER sostiene che erroneamente, ai punti 54, 55, 59 e 60 della sentenza impugnata, il Tribunale si è basato sull’articolo 19, paragrafo 5, del regolamento n. 713/2009, secondo cui la commissione dei ricorsi «può (...) esercitare le attribuzioni di competenza dell’[ACER] o deferire la causa all’organo competente dell’[ACER ai fini della prosecuzione dell’azione, posto che tale organo è] vincolato dalla decisione della commissione dei ricorsi», per ritenere che tale commissione debba esercitare un controllo completo di tutti gli errori di cui sarebbero viziate le valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse contenute nella decisione dell’ACER. Infatti, e come risulterebbe dalla giurisprudenza del Tribunale, una siffatta disposizione non può essere interpretata nel senso che essa determina l’intensità del controllo che la commissione dei ricorsi deve esercitare.
Il Tribunale avrebbe altresì commesso un errore di diritto al punto 56 della sentenza impugnata ritenendo che dall’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009 discendesse che, contrariamente al giudice dell’Unione, la commissione dei ricorsi è competente, in forza di un controllo dell’opportunità, ad annullare o a sostituire decisioni dell’ACER, sulla sola base di considerazioni tecniche ed economiche. Tale disposizione, lungi dal giustificare l’esercizio di un controllo completo da parte della commissione dei ricorsi, si riferiva, secondo la ricorrente, unicamente alla possibilità di annullare le decisioni dell’ACER e di sostituirle con quelle della commissione dei ricorsi o di rinviare la causa all’ACER, ma tacerebbe riguardo all’intensità del controllo che deve essere esercitato da parte della commissione dei ricorsi.
Il Tribunale avrebbe inoltre commesso un errore di diritto al punto 56 della sentenza impugnata, in quanto vi avrebbe fatto riferimento all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009, che definiva le persone legittimate a proporre ricorso dinanzi alla commissione dei ricorsi, mentre tale articolo non riguarderebbe nemmeno l’intensità di tale controllo. Analogamente, contrariamente a quanto avrebbe considerato il Tribunale ai punti 57, 58 e 70 della sentenza impugnata, non si può dedurre dall’articolo 20 del regolamento n. 713/2009 che la commissione dei ricorsi debba effettuare un controllo completo delle valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse. Infatti, il Tribunale potrebbe sempre procedere ad un controllo giurisdizionale completo delle decisioni della commissione dei ricorsi, anche se tali decisioni risultassero da un controllo limitato operato da tale commissione.
In sintesi, il Tribunale avrebbe illegittimamente ignorato l’obiettivo perseguito e il contesto del procedimento di ricorso dinanzi alla commissione dei ricorsi, quali enunciati nel regolamento n. 713/2009 e, pertanto, avrebbe violato i principi di separazione dei poteri quanto alle scelte operate dal legislatore dell’Unione in qualità di legislatore e di autorità di bilancio. Inoltre, il confronto effettuato dal Tribunale con la commissione di ricorso dell’ECHA sarebbe parimenti erroneo in diritto.
In subordine, l’ACER sostiene che, in ogni caso, anche se la commissione dei ricorsi dovesse esercitare un controllo completo delle decisioni di tale agenzia anche in quanto queste ultime contengono valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse, il Tribunale ha erroneamente considerato, ai punti da 83 a 90 della sentenza impugnata, che la commissione dei ricorsi non ha effettuato un siffatto controllo completo nel caso di specie.
L’Aquind ritiene che occorra respingere il primo motivo di impugnazione e che correttamente il Tribunale ha dichiarato che la commissione dei ricorsi era tenuta ad effettuare un controllo completo della decisione n. 05/2018, non limitato all’errore manifesto di valutazione.
Giudizio della Corte
Con il suo primo motivo d’impugnazione, l’ACER sostiene, in sostanza, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto per quanto riguarda l’intensità del controllo che deve essere esercitato dalla commissione dei ricorsi sulle decisioni dell’ACER, conformemente alle disposizioni del regolamento n. 713/2009 relative alla definizione dei poteri di detta commissione dei ricorsi.
Secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte [sentenza dell’8 settembre 2022, Ministerstvo životního prostředí (Pappagalli Ara giacinto),
C‑659/20
,
EU:C:2022:642
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
In primo luogo, non risulta esplicitamente dal tenore letterale delle disposizioni degli articoli 18 e 19 del regolamento n. 713/2009, relative alla composizione, all’organizzazione e ai poteri della commissione dei ricorsi, che il controllo di quest’ultima sulle decisioni dell’ACER che implicano valutazioni su questioni economiche e tecniche complesse si limiti necessariamente a quello dell’errore manifesto di valutazione.
In secondo luogo, per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dalla creazione della commissione dei ricorsi, occorre constatare, al pari dell’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, che tale creazione si inserisce in un approccio globale, adottato dal legislatore dell’Unione, volto a dotare le agenzie dell’Unione di organi di ricorso quando è stato loro conferito un potere di decisione su questioni complesse sul piano tecnico o scientifico, tale da incidere direttamente sulla situazione giuridica delle parti interessate.
Pertanto, come correttamente rilevato anche dal Tribunale al punto 51 della sentenza impugnata, tali organi di ricorso rappresentano un mezzo appropriato per proteggere i diritti delle parti interessate in un contesto in cui, secondo costante giurisprudenza, poiché le autorità dell’Unione dispongono di un ampio potere discrezionale, in particolare per quanto riguarda gli elementi di fatto scientifici e tecnici altamente complessi per determinare la natura e la portata delle misure che esse adottano, il sindacato del giudice dell’Unione deve limitarsi ad esaminare se l’esercizio di un tale potere non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere oppure se tali autorità non abbiano manifestamente oltrepassato i limiti del loro potere discrezionale (ordinanza del 4 settembre 2014, Rütgers Germany e a./ECHA,
C‑290/13 P
, non pubblicata,
EU:C:2014:2174
, punto
e giurisprudenza citata).
In terzo luogo, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 41 delle sue conclusioni, sebbene tali diversi organi di ricorso presentino talune differenze quanto alla loro struttura, al loro funzionamento e ai loro poteri, essi condividono tuttavia talune caratteristiche comuni.
Anzitutto, occorre osservare che sono organi di revisione amministrativa, interni alle agenzie. Essi sono dotati di una certa indipendenza, esercitano funzioni quasi giudiziarie attraverso procedimenti contraddittori e sono composti da giuristi nonché da periti tecnici, il che conferisce loro una maggiore capacità di decidere i ricorsi contro decisioni che hanno spesso una forte componente tecnica. Essi possono inoltre essere aditi dai destinatari delle decisioni delle agenzie cui appartengono nonché dalle persone fisiche e giuridiche direttamente e individualmente interessate da tali decisioni. Essi controllano inoltre le decisioni che producono effetti sui terzi per le quali la norma di diritto derivato che le istituisce conferisce loro competenza. Infine, essi costituiscono un meccanismo rapido, accessibile, specializzato e poco costoso per tutelare i diritti dei destinatari e delle persone interessate da dette decisioni.
In quarto luogo, occorre constatare che la procedura applicabile dinanzi alla commissione dei ricorsi non obbedisce a regole diverse da quelle enunciate all’articolo 19 di tale regolamento, il quale prevede, al suo paragrafo 1, che qualsiasi persona fisica o giuridica, incluse le autorità nazionali di regolamentazione, può proporre un ricorso contro una decisione di cui agli articoli da 7 a 9 del medesimo regolamento presa nei suoi confronti o che la riguardi direttamente ed individualmente. Come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 56 della sentenza impugnata, da tale articolo 19 non risulta che il ricorso dinanzi alla commissione sia assoggettato ad altre condizioni di ammissibilità.
Tale considerazione è corroborata dalla formulazione dall’articolo 19, paragrafo 2, del regolamento n. 713/2009, il quale dispone che il ricorso deve indicare i suoi motivi, senza operare distinzioni, nell’ambito dei motivi che devono quindi essere dedotti a sostegno del ricorso, tra motivi di diritto e motivi di fatto.
In quinto luogo, occorre rilevare che la commissione dei ricorsi, in forza dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 713/2009, è composta da sei membri e da sei supplenti selezionati fra gli alti funzionari ancora in carica o fuori servizio delle autorità nazionali di regolamentazione, delle autorità sulla concorrenza o di altre istituzioni nazionali o dell’Unione con un’esperienza pertinente nel settore dell’energia.
La composizione della commissione dei ricorsi soddisfa quindi i requisiti necessari per esercitare un controllo completo e non limitato delle decisioni dell’ACER. Se i suoi membri devono avere una precedente esperienza nel settore dell’energia, è perché dispongono o devono disporre delle conoscenze tecniche necessarie per esaminare i ricorsi in modo approfondito.
Di conseguenza, come correttamente indicato dal Tribunale al punto 53 della sentenza impugnata, il legislatore dell’Unione ha inteso dotare la commissione dei ricorsi della perizia necessaria per consentirle di procedere essa stessa a valutazioni vertenti su elementi di fatto di ordine tecnico ed economico complessi connessi all’energia. Tale è stato anche l’obiettivo perseguito da detto legislatore con l’apertura di altre agenzie dell’Unione, come l’AESA o l’ECHA, le cui commissioni di ricorso sono composte da esperti dotati di una qualificazione che riflette la specificità dei settori interessati.
Il Tribunale ha quindi correttamente considerato, al punto 52 della sentenza impugnata, che dalle disposizioni che vertono sull’organizzazione e sui poteri della commissione dei ricorsi risultava che quest’ultima non era stata istituita per limitarsi ad un controllo ristretto di valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse.
In sesto luogo, del pari correttamente, il Tribunale ha rilevato, al punto 61 della sentenza impugnata, che la giurisprudenza relativa al carattere limitato del controllo esercitato dal giudice dell’Unione sulle valutazioni di ordine tecnico, scientifico ed economico complesse non è trasponibile agli organi di ricorso delle agenzie dell’Unione.
Infatti, come indicato dal Tribunale al punto 58 della sentenza impugnata, se il controllo operato dalla commissione dei ricorsi dovesse essere solo ristretto per quanto riguarda valutazioni di ordine tecnico ed economico complesse contenute nelle decisioni dell’ACER, ciò significherebbe che il giudice dell’Unione eserciterebbe un controllo limitato su una decisione che sarebbe essa stessa il risultato di un controllo ristretto. Pertanto, il Tribunale ne ha correttamente tratto la conclusione che un siffatto sistema non offrirebbe le garanzie di una tutela giurisdizionale effettiva di cui dovrebbero poter beneficiare le imprese cui sia stata respinta una domanda di esenzione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009.
In settimo luogo, per contestare le considerazioni enunciate ai punti da 61 a 68 della sentenza impugnata, l’ACER deduce inutilmente, a sostegno del suo primo motivo, l’esistenza di differenze tra la commissione dei ricorsi e la commissione di ricorso dell’ECHA quanto a obiettivi, procedura, termini e regime del personale.
A tal proposito, al punto 61 della sentenza impugnata, il Tribunale ha osservato che esso aveva già dichiarato, a proposito della commissione di ricorso dell’ECHA, che il sindacato, da parte di tale commissione di ricorso, delle valutazioni di ordine scientifico contenute in una decisione dell’ECHA non era limitato alla verifica dell’esistenza di errori manifesti ma che, al contrario, fondandosi sulle competenze giuridiche e scientifiche dei suoi membri, detta commissione doveva verificare se gli argomenti addotti dalla parte ricorrente fossero tali da dimostrare che le considerazioni alla base di detta decisione dell’ECHA erano viziate da errori e che l’intensità del sindacato operato dalla commissione di ricorso era pertanto superiore a quella del sindacato operato dal giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2019, BASF Grenzach/ECHA,
T‑125/17
,
EU:T:2019:638
, punti da
a
e
).
Orbene, come ha correttamente dichiarato il Tribunale, in sostanza, ai punti da 64 a 67 della sentenza impugnata, da un lato, la composizione e i poteri della commissione di ricorso dell’ECHA sono, contrariamente a quanto sostenuto dall’ACER, paragonabili a quelli della commissione dei ricorsi, essendo entrambi gli organi composti da membri che dispongono della perizia necessaria per consentire loro di effettuare le proprie valutazioni degli elementi di fatto di ordine scientifico, tecnico ed economico complessi. Dall’altro lato, il fatto che i membri della commissione di ricorso dell’ECHA siano, a differenza di quelli della commissione dei ricorsi, impiegati a tempo pieno non può incidere sull’intensità del controllo che essi sono tenuti ad effettuare.
Per quanto riguarda l’argomento dell’ACER vertente sulla brevità del termine impartito alla commissione dei ricorsi per statuire, fissato a due mesi dall’articolo 19, punto 2, del regolamento n. 713/2009, non se ne può dedurre che l’intenzione del legislatore dell’Unione fosse quella di limitare il controllo della commissione dei ricorsi, mentre tale termine abbreviato, peraltro portato a quattro mesi dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento 2019/942, testimonia piuttosto la preoccupazione di tale legislatore di garantire una procedura rapida.
Tenuto conto dell’insieme di tali considerazioni, risulta che il Tribunale ha correttamente ritenuto che la commissione dei ricorsi fosse incorsa in un errore di diritto dichiarando che, per quanto riguarda le valutazioni di carattere tecnico o complesso, essa poteva esercitare un controllo ristretto e limitarsi a determinare se l’ACER avesse commesso un errore manifesto di valutazione.
In subordine, l’ACER fa valere che, quand’anche si ammettesse che la commissione dei ricorsi debba esercitare un controllo completo delle decisioni dell’ACER contenenti valutazioni complesse di ordine tecnico ed economico, il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che tale commissione non aveva effettuato tale tipo di controllo nel caso di specie.
Tale argomento non può essere accolto, poiché dal punto 52 della decisione controversa risulta espressamente che la commissione dei ricorsi ha inteso limitare il suo controllo della decisione n. 05/2018 all’errore manifesto di valutazione.
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre respingere il primo motivo d’impugnazione dell’ACER.
Sul secondo motivo d’impugnazione
Con il suo secondo motivo d’impugnazione, l’ACER fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto per quanto riguarda l’interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 714/2009, per quanto riguarda il rapporto tra il regime di esenzione e il regime regolamentato.
Come risulta dal punto 91 della sentenza impugnata, è ad abundantiam che il Tribunale ha esaminato tale questione, oggetto del quarto motivo della Aquind a sostegno del suo ricorso di annullamento, dopo aver accolto il nono motivo di tale ricorso, con le motivazioni esposte ai punti da 43 a 90 della sentenza impugnata, le quali sono state inutilmente contestate dall’ACER nell’ambito del suo primo motivo di impugnazione.
Occorre a tal proposito ricordare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, quando uno dei motivi accolti dal Tribunale è sufficiente a giustificare il dispositivo della sentenza, i vizi che potrebbero inficiare un altro motivo, parimenti contemplato nella sentenza in questione, non hanno comunque alcuna incidenza su detto dispositivo, cosicché il motivo che li evoca è inoperante e dev’essere respinto (sentenza del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea,
C‑447/17 P e C‑479/17 P
,
EU:C:2019:672
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il secondo motivo d’impugnazione deve, pertanto, essere respinto in quanto inconferente.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’impugnazione deve essere integralmente respinta.
Sull’impugnazione incidentale
Poiché l’impugnazione principale è respinta, non occorre statuire sull’impugnazione incidentale.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Nel caso di specie, poiché la Corte ha respinto l’impugnazione principale e l’Aquind ha chiesto la condanna dell’ACER alle spese, occorre condannare quest’ultima a sopportare, oltre alle proprie spese relative all’impugnazione principale, quelle sostenute dall’Aquind.
Ai sensi dell’articolo 142 del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, in caso di non luogo a statuire, la Corte decide liberamente sulle spese.
Si deve disporre che l’ACER e l’Aquind sopporteranno le proprie spese relative all’impugnazione incidentale.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione principale è respinta.

2)
Non occorre statuire sull’impugnazione incidentale.

3)
L’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese relative all’impugnazione principale, quelle sostenute dalla Aquind Ltd.

4)
L’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia e la Aquind Ltd sopportano le proprie spese relative all’impugnazione incidentale.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.