CELEX: 62019TJ0791
Kilpailu
Määräävän markkina‑aseman väärinkäyttö
Tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinat
Kantelun hylkäämispäätös
Asetuksen (EY) N:o 773/2004 7 artikla
Kohtuullinen aika
Unionin intressi jatkaa kantelun tutkimista
Sen viranomaisen määrittäminen, jolla on parhaat edellytykset tutkia kantelu
Arviointiperusteet
Ilmeinen arviointivirhe
Rakenteelliset tai yleiset puutteet oikeusvaltion kunnioittamisessa
Vaara kantelijan oikeuksien loukkaamisesta, jos kantelu hylätään
Perusteluvelvollisuus

Asian tausta
Kantaja Sped‑Pro S.A. on yhtiö, jonka kotipaikka on Varsova (Puola) ja joka toimii lähetyspalveluiden tarjoamisen alalla. Kyseisen toiminnan yhteydessä se on käyttänyt Puolan valtion määräysvallassa olevan yhtiön PKP Cargo S.A:n tarjoamia tavaroiden rautatiekuljetuspalveluita.
Kantaja teki 4.11.2016 Euroopan komissiolle kantelun PKP Cargosta (jäljempänä kantelu) [SEUT 101] ja [102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 7 artiklan 2 kohdan nojalla (
EYVL 2003, L 1, s. 1
). Kantelussa kantaja väitti muun muassa, että PKP Cargo oli käyttänyt SEUT 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla väärin määräävää markkina‑asemaansa tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinoilla Puolassa siltä osin kuin se oli kieltäytynyt tekemästä kantajan kanssa markkinaehdoin monivuotista yhteistyösopimusta. Kantaja esitti 24.8.2017 täydennyksen kanteluun.
Komissio ilmoitti 13.9.2017 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä ohjekirje) kantajalle aikomuksestaan hylätä kantelu [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/2004 7 artiklan 1 kohdan (
EUVL 2004, L 123, s. 18
) mukaisesti.
Kantaja esitti huomautuksia ja lisätietoja 19.10., 19.12. ja 21.12.2017 sekä 8.1., 29.6. ja 4.10.2018. Kantajan ja komission välillä pidettiin lisäksi kaksi kokousta 5.12.2017 ja 26.4.2018.
Komissio hylkäsi kantelun 12.8.2019 tekemällään päätöksellä C(2019) 6099 final (asia AT.40459 – Rautatierahtikuljetukset Puolassa – PKP Cargo) (jäljempänä riidanalainen päätös) asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti pääasiallisesti sillä perusteella, että Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentówilla (Puolan kilpailu‑ ja kuluttajansuojaviraston pääjohtaja, jäljempänä Puolan kilpailuviranomainen) oli parhaat edellytykset tutkia kantelu.
Oikeudenkäynti sekä asianosaisten ja väliintulijan vaatimukset
Kantaja nosti käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.11.2019 toimitetulla kannekirjelmällä.
Komissio jätti 30.1.2020 vastinekirjelmänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
Kantajan vastauskirjelmä toimitettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.4.2020 ja vastaajan vastauskirjelmä 26.6.2020.
Unionin yleisen tuomioistuimen kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 25.5.2020 tekemällään päätöksellä Puolan tasavallan väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia. Puolan tasavalta jätti väliintulokirjelmän 30.8.2020 ja kantaja toimitti huomautuksensa mainitusta kirjelmästä 29.9.2020. Unionin yleisen tuomioistuimen kymmenennen jaoston puheenjohtaja päätti kuitenkin 8.10.2020 olla ottamatta näitä huomautuksia asiakirja‑aineistoon sen vuoksi, että ne oli toimitettu määräajan päätyttyä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kymmenennen jaoston ehdotuksen perusteella työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti antaa asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Koska eräs laajennetun kymmenennen jaoston jäsen oli estynyt toimimasta jaoston kokoonpanossa, unionin yleisen tuomioistuimen presidentti nimesi 20.7.2021 tekemällään päätöksellä itsensä tähän tehtävään työjärjestyksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti jaoston kokoonpanon täydentämiseksi käsiteltävässä asiassa. Työjärjestyksen 10 artiklan 5 kohdan mukaisesti hän oli myös jaoston puheenjohtaja tässä asiassa.
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat sekä vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 17.9.2021 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Puolan tasavalta tukee komission vaatimuksia.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja esittää kolme kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee pääasiallisesti kantajan asian käsittelemistä kohtuullisessa ajassa koskevan oikeuden loukkaamista ja toinen riidanalaisen päätöksen puutteellisia perusteluja. Toinen kanneperuste koskee oikeusvaltioperiaatteen loukkaamista Puolassa. Kolmas kanneperuste koskee unionin intressiä jatkaa kantelun tutkimista.
Aivan aluksi on tarkasteltava ensimmäisen kanneperusteen ensimmäistä osaa, tämän jälkeen kolmatta kanneperustetta ja lopuksi yhdessä toista kanneperustetta ja ensimmäisen kanneperusteen toista osaa.
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee kantajan asian käsittelemistä kohtuullisessa ajassa koskevan oikeuden loukkaamista
Kantaja väittää, että komissio on loukannut kohtuullista aikaa koskevaa periaatetta siltä osin kuin se on tehnyt riidanalaisen päätöksen lähes kolme vuotta kantelun tekemisen jälkeen ja lähes kaksi vuotta sen jälkeen, kun ohjekirje annettiin tiedoksi kantajalle. Näin toimiessaan komissio on rikkonut asetuksen N:o 1/2003 7 artiklan 1 ja 2 kohtaa ja asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan 1 kohdan kanssa.
Komissio kiistää kantajan argumentit.
Ensiksi on muistutettava, että kohtuullisen keston noudattaminen kilpailupolitiikan alaan liittyvissä hallinnollisissa menettelyissä on unionin oikeuden yleinen oikeusperiaate, jonka noudattamista unionin tuomioistuimet valvovat (ks. tuomio 19.12.2012, Heineken Nederland ja Heineken v. komissio,
C‑452/11 P
, ei julkaistu,
EU:C:2012:829
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Hallinnollisen menettelyn kohtuullisen keston periaate on vahvistettu perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa (ks. tuomio 15.7.2015, HIT Groep v. komissio,
T‑436/10
,
EU:T:2015:514
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos komissio katsoo, että kantelun tutkimiseen ei sen hallussa olevien tietojen perusteella ole riittävää perustetta, se ilmoittaa kantelijalle perustelunsa ja asettaa määräajan, jonka kuluessa kantelija voi esittää näkökantansa kirjallisesti. Saman asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos kantelija esittää näkökantansa komission asettamassa määräajassa ja jos kantelijan toimittamat kirjalliset huomautukset eivät anna aihetta kantelusta tehdyn arvion muuttamiseen, komissio tekee päätöksen kantelun hylkäämisestä.
Näin ollen kantelijalla on oikeus saada kantelunsa hylkäämistä koskeva päätös ja komissiolla on velvollisuus tehdä päätös kantelusta kohtuullisessa ajassa (ks. vastaavasti tuomio 11.7.2013, BVGD v. komissio,
T‑104/07 ja T‑339/08
, ei julkaistu,
EU:T:2013:366
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on tosin todennut 28.1.2021 annetun tuomion Qualcomm ja Qualcomm Europe v. komissio (
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
) 32 kohdassa, että kohtuullisessa ajassa toimimista koskevan periaatteen loukkaaminen voi oikeuttaa kumoamaan vain SEUT 101 tai SEUT 102 artiklaan perustuvan hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkomisia, jos on selvitetty, että mainittu loukkaaminen oli johtanut asianomaisen yrityksen puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen. Tätä unionin tuomioistuimen toteamusta on kuitenkin luettava kyseiseen tuomioon johtaneen asian olosuhteiden valossa. Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että riidanalainen päätös kyseisessä asiassa oli tiedonsaantipyyntöä koskeva päätös, joka oli tehty tutkintakeinona asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti meneillään olleen hallinnollisen menettelyn yhteydessä. Unionin tuomioistuin päätteli nimenomaan tässä asiayhteydessä pääasiallisesti mainitun tuomion 33 kohdassa, että kyseisen hallinnollisen menettelyn liian pitkää kestoa koskevat perustelut eivät olleet merkityksellisiä sellaisen kanteen yhteydessä, jonka kohteena oli tällainen päätös, vaan sellaisen kanteen yhteydessä, jonka kohteena on komission päätös, jolla kyseinen hallinnollinen menettely päätetään toteamuksella SEUT 101 tai SEUT 102 artiklan rikkomisesta.
Vaikka komission päätös kantelun hylkäämisestä ei olekaan ”päätös, jolla todetaan rikkomiset”, sillä saatetaan kuitenkin päätökseen hallinnollinen menettely komissiossa edellä 24 kohdassa mainitussa asiassa tehdystä riidanalaisesta päätöksestä poiketen. Näissä olosuhteissa sen kieltäminen, että komissiolla on velvollisuus noudattaa kohtuullisen keston periaatetta sille tehtyjen kantelujen tutkinnan yhteydessä, merkitsisi perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan vastaisesti sitä, että kantelijan oikeus saada asiansa käsitellyksi kohtuullisessa ajassa, kuten perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa edellytetään, menettäisi olennaisen sisältönsä.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kantelun tekemisen ja riidanalaisen päätöksen tekemisen välillä on käsiteltävässä asiassa kulunut noin kaksi vuotta ja yhdeksän kuukautta.
Vaikka komissio pyrkii perustelemaan tätä kestoa kanteluun sisältyvien tosiseikkoja koskevien kysymysten ja oikeudellisten kysymysten monimutkaisuudella ja sillä seikalla, että kantaja on esittänyt täydennyksen kanteluun sekä muita huomautuksia ja lisätietoja, komissio on kuitenkin rajoittunut riidanalaisessa päätöksessä, joka käsittää 31 kohtaa yhteensä alle seitsemällä sivulla, toteamaan pääasiallisesti, että Puolan kilpailuviranomaisella oli parhaat edellytykset tutkia kantelu. Kuten kantaja korostaa, tällainen päätelmä ei kuitenkaan edellyttänyt monimutkaisen tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja koskevan arvioinnin suorittamista kantelussa ilmoitetuista kilpailunvastaisista menettelytavoista.
Lisäksi on todettava, että komissio ei ole noudattanut velvoitettaan ilmoittaa kantelijalle ehdotuksestaan kantelun johdosta toteutettaviksi toimenpiteiksi neljän kuukauden ohjeellisessa määräajassa kantelun vastaanottamisesta kantelujen käsittelystä komissiossa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan mukaisesti annetun komission tiedonannon (
EUVL 2004, C 101, s. 65
) 61 ja 62 kohdan mukaisesti, luettuna yhdessä 55 ja 56 kohdan kanssa. Vaikka kyseessä on ohjeellinen määräaika, kuten mainitun tiedonannon 61 kohdasta ilmenee, kantelun tekemisestä siihen, kun ohjekirje on annettu tiedoksi kantajalle, on kuitenkin kulunut noin 10 kuukautta, mikä ylittää selvästi kyseisen ohjeellisen määräajan.
Oli asian laita miten tahansa ja ilman, että on tarpeen lausua lopullisesti siitä kysymyksestä, onko komissio laiminlyönyt velvollisuutensa käsitellä kantelu kohtuullisessa ajassa, oikeuskäytännöstä ilmenee, että kohtuullisen ajan periaatteen loukkaaminen voi oikeuttaa komission tekemän päätöksen kumoamisen ainoastaan silloin, kun se on voinut vaikuttaa menettelyn lopputulokseen. Näin on asian laita erityisesti silloin, kun mainittu loukkaaminen voi vaarantaa asianomaisen yrityksen puolustautumisoikeudet (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. komissio,
C‑105/04 P
,
EU:C:2006:592
,
–
kohta).
Tätä oikeuskäytäntöä sovelletaan mutatis mutandis asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan 2 kohdan mukaisiin kantelun hylkäämispäätöksiin kuitenkin niin, että kantelija ei ole vastaaja tällaisen menettelyn yhteydessä. Tästä seuraa, että jos kyseessä on tällaisesta päätöksestä nostettu kanne, kyseisen periaatteen loukkaaminen voi johtaa mainitun päätöksen kumoamiseen vain, jos kantaja osoittaa, että kohtuullisen ajan ylittyminen on vaikuttanut sen mahdollisuuteen puolustaa kantaansa kyseisen menettelyn aikana. Näin olisi asian laita muun muassa, jos kohtuullisen ajan ylittyminen olisi estänyt sitä keräämästä tai esittämästä komissiolle tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka liittyvät ilmiannettuihin kilpailunvastaisiin menettelytapoihin tai unionin intressiin tutkia asia.
Kantaja ei ole kuitenkaan esittänyt yhtään seikkaa, jolla voitaisiin osoittaa, että kyseinen edellytys täyttyisi käsiteltävässä asiassa.
Kantaja nimittäin rajoittuu yhtäältä väittämään pääasiallisesti, että hallinnollisen menettelyn kesto olisi ollut ”ratkaiseva”, kun otetaan huomioon, että vahingonkorvauskanteen nostamista koskeva vanhentumisaika ei ollut keskeytynyt tai katkennut kantelun tekemisen tai riidanalaisen päätöksen tekemisen vuoksi tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin 26.11.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/104/EU 10 artiklan 4 kohdan mukaisesti (
EUVL 2014, L 349, s. 1
).
Kantajan mahdollisuus vedota oikeuksiinsa SEUT 102 artiklan nojalla nostamalla kansallisissa tuomioistuimissa vahingonkorvauskanne tai mikä tahansa muu kanne soveltamalla suoraan tätä määräystä vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteita noudattaen (ks. vastaavasti tuomio 19.6.1990, Factortame ym.,
C‑213/89
,
EU:C:1990:257
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 6.6.2013, Donau Chemie ym.,
C‑536/11
,
EU:C:2013:366
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ei kuitenkaan ollut millään tavalla riippuvainen sen kantelua koskevan komissiossa käytävän menettelyn lopputuloksesta ja erityisesti siitä, ettei tämä ollut aloittanut muodollista tutkintamenettelyä. Näin ollen sillä, että komissio oli mahdollisesti ylittänyt kohtuullisen ajan, ei ollut vaikutusta kantajan oikeuteen nostaa tällainen kanne kansallisissa tuomioistuimissa ennen vanhentumisajan päättymistä ja odottamatta komission päätöstä sen kantelusta.
Toisaalta kantaja väittää pääasiallisesti, että tietyt Puolan tasavallan hallinnollisen menettelyn aikana toteuttamat toimenpiteet olivat saattaneet kyseenalaiseksi oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen kyseisessä jäsenvaltiossa. Kantaja ei kuitenkaan esitä yhtään seikkaa, jolla voitaisiin osoittaa, että oikeusvaltion heikkeneminen Puolassa olisi estänyt sitä keräämästä tai esittämästä komissiolle tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka liittyvät ilmiannettuihin kilpailunvastaisiin menettelytapoihin tai unionin intressiin tutkia asia.
Tästä seuraa, että ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana.
Kolmas kanneperuste, joka koskee unionin intressiä jatkaa kantelun tutkimista
Kantaja väittää, että komissio rikkoi SEUT 102 artiklaa, luettuna yhdessä SEU 17 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen, asetuksen N:o 773/2004 7 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1/2003 7 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa. Se väittää erityisesti, että komissio teki riidanalaisessa päätöksessä ilmeisiä virheitä arvioidessaan unionin intressiä jatkaa kantelun tutkimista, minkä seurauksena SEUT 102 artikla menettää täysin tehokkaan vaikutuksensa.
Komissio kiistää kantajan väitteet.
Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission, jonka SEUT 105 artiklan 1 kohdan mukaan on huolehdittava SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamisesta, edellytetään määrittelevän ja panevan täytäntöön unionin kilpailupolitiikan, ja sillä on tätä varten harkintavaltaa kantelujen käsittelemisessä. Tämän tehtävän täyttämiseksi komissiolla on oikeus asettaa saamansa kantelut tärkeysjärjestykseen. Näin tehdessään komissio voi, paitsi vahvistaa järjestyksen, jonka mukaan kantelut käsitellään, myös hylätä kantelun sillä perusteella, ettei unionin etu vaadi asian käsittelyä (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2017, Agria Polska ym. v. komissio,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Harkintavalta, joka komissiolla on tässä yhteydessä, ei ole kuitenkaan rajaton. Komission on nimittäin tutkittava huolellisesti kaikki kantelijoiden sille esittämät tosiseikat ja oikeudelliset seikat (ks. tuomio 17.12.2014, Si.mobil v. komissio,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun komissio antaa käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan kyseisestä hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, komissio rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se voi poiketa näistä säännöistä, tai muuten sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta (ks. vastaavasti tuomio 16.2.2017, H&R ChemPharm v. komissio,
C‑95/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2017:125
,
kohta). Käsiteltävässä asiassa komissio on rajoittanut harkintavaltansa käyttämistä kantelujen käsittelyssä antamallaan tiedonannolla yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa (
EUVL 2004, C 101, s. 43
), joka sisältää suuntaviivoja, joilla pyritään muun muassa selventämään, millä edellytyksillä voidaan katsoa, että joko komissiolla tai yksittäisellä kansallisella kilpailuviranomaisella taikka useammilla kansallisilla kilpailuviranomaisilla on parhaat edellytykset kantelun tutkimiseen.
Kantelun hylkäämistä koskevien päätösten tuomioistuinvalvonta ei saa johtaa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin korvaa komission unionin intressiä koskevan arvioinnin omalla arvioinnillaan, vaan sillä pyritään selvittämään, ettei riidanalainen päätös perustu asiallisesti virheellisiin tosiseikkoihin tai ettei siihen liity oikeudellista virhettä, ilmeistä arviointivirhettä tai harkintavallan väärinkäyttöä (ks. tuomio 11.1.2017, Topps Europe v. komissio,
T‑699/14
, ei julkaistu,
EU:T:2017:2
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Komissio hylkäsi riidanalaisessa päätöksessä kantelun pääasiallisesti sillä perusteella, että Puolan kilpailuviranomaisella oli paremmat edellytykset tutkia asia, sillä yhtäältä väitetty rikkominen rajoittui olennaisilta osin Puolan markkinoille ja toisaalta kyseisellä viranomaisella oli tavaroiden rautatiekuljetusmarkkinoista Puolassa ja PKP Cargon menettelytavoista yksityiskohtaiset tiedot, jotka olivat muodostuneet useiden sen suorittamien tutkimusten ja tällä alalla vuodesta 2004 alkaen tehtyjen päätösten seurauksena.
Kantaja väittää yhtäältä, että komission arvioinnissa on ilmeisiä arviointivirheitä, mitä tulee niiden markkinoiden määrittelyyn, joihin ilmiannetut kilpailunvastaiset menettelytavat vaikuttavat, ja toisaalta, että komission olisi pitänyt ottaa huomioon myös muut tekijät, jotka voivat osoittaa unionin intressin jatkaa kantelun tutkintaa olevan olemassa.
Ensiksi niiden markkinoiden määrittämisen osalta, joihin ilmiannetut kilpailunvastaiset menettelytavat vaikuttavat, on todettava ensiksi, että kantaja väittää, että PKP Cargon väitetysti väärinkäyttöä merkitsevillä menettelytavoilla olisi ollut vaikutuksia kansallisten markkinoiden ulkopuolella, joten komissiolla olisi parhaat edellytykset niiden tutkimiseen.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että silloin, kun kantelussa tarkoitetun rikkomisen vaikutukset ulottuvat olennaisilta osin ainoastaan yhden jäsenvaltion alueelle ja kun kantelija on saattanut tätä rikkomista koskevia asioita tämän jäsenvaltion toimivaltaisten tuomioistuinten ja hallintoviranomaisten käsiteltäväksi, komissiolla on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus hylätä kantelu unionin edun puuttumisen vuoksi, edellyttäen kuitenkin, että kansalliset tuomioistuimet ja kilpailuviranomaiset pystyvät turvaamaan kantelijan oikeudet tyydyttävällä tavalla, mikä edellyttää sitä, että ne kykenevät selvittämään asian tosiseikat ja tämän perusteella toteamaan, merkitsevätkö kantelussa kyseessä olevat menettelytavat SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan rikkomista (ks. tuomio 3.7.2007, Au Lys de France v. komissio,
T‑458/04
, ei julkaistu,
EU:T:2007:195
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 19.3.2012, Associazione Giùlemanidallajuve v. komissio,
T‑273/09
,
EU:T:2012:129
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa annetun tiedonannon 10 kohdassa täsmennetään, että yksittäinen jäsenvaltion kilpailuviranomainen soveltuu yleensä käsittelemään sellaisia sopimuksia tai menettelytapoja, jotka vaikuttavat olennaisesti kilpailuun pääasiallisesti sen alueella, kun taas tiedonannon 14 kohdan mukaan komissio soveltuu erityisen hyvin käsittelemään asiaa silloin, kun yksi tai useampi sopimus tai menettelytapa, samankaltaisten sopimusten tai menettelytapojen verkostot mukaan luettuina, vaikuttaa kilpailuun useammassa kuin kolmessa jäsenvaltiossa (rajatylittävillä markkinoilla, jotka kattavat yli kolme jäsenvaltiota, tai useilla kansallisilla markkinoilla).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että ilmiannetut väitetysti väärinkäyttöä merkitsevät menettelytavat olisi luettava Puolaan sijoittautuneen yrityksen eli PKP Cargon syyksi ja että ne aiheuttaisivat vahinkoa toiselle, myös Puolaan sijoittautuneelle yritykselle, eli kantajalle. Kantaja on lisäksi kantelussaan todennut, että vaikka mainittujen menettelytapojen vaikutukset ulottuivat useampiin jäsenvaltioihin, PKP Cargolla oli määräävä markkina‑asema ”Puolan markkinoilla” ja että lähtökohtaisesti määräävän aseman väärinkäyttö, josta PKP Cargoa moititaan, tapahtui ”Puolan markkinoilla”. Lisäksi PKP Cargon markkinaosuudet, sellaisina kuin ne on esitetty kantelussa, koskivat ainoastaan Puolan markkinoita, koska kantaja ei ole väittänyt eikä varsinkaan osoittanut, että PKP Cargolla olisi ollut määräävä asema muilla maantieteellisillä markkinoilla. Kantaja on myös 4.10.2018 päivätyssä kirjeessään toistanut komissiolle pyyntönsä PKP Cargoon kohdistuvan tutkimuksen aloittamisesta sen väitetyn määräävän aseman väärinkäytön ”tavaroiden rautatiekuljetusmarkkinoilla Puolassa” tutkimiseksi.
Se tosiseikka, johon kantaja vetoaa, että tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinat Puolassa olivat avoinna muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten kilpailulle, ei voi saattaa kyseenalaiseksi komission analyysiä. Vaikka oletettaisiin, että PKP Cargon väitetysti väärinkäyttöä merkitsevät menettelytavat ovat voineet vaikuttaa myös muihin maantieteellisiin markkinoihin, mikään asiakirjoihin sisältyvä tieto ei nimittäin näytä osoittavan nimenomaisesti eikä implisiittisesti, että PKP Cargolla oli määräävä asema tällaisilla markkinoilla. Sitä paitsi pelkästään se tosiseikka, että PKP Cargo toimi ja että sillä oli tytäryhtiöitä useissa jäsenvaltioissa, ei myöskään tarkoita, että tällä yrityksellä tai jollakin sen tytäryhtiöistä oli määräävä markkina‑asema muilla maantieteellisillä markkinoilla.
Toiseksi sillä kantajan esittämällä seikalla, että väitetty rikkominen saattoi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan SEUT 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla, ei ole merkitystä. Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan on nimittäin edellytys SEUT 102 artiklan soveltamiselle eikä sen viranomaisen määrittämiselle, jolla on parhaat edellytykset tutkia kantelu.
Kolmanneksi kantajan argumentti, jonka mukaan komissio olisi riidanalaisen päätöksen 25 kohdan iv alakohdassa virheellisesti päätellyt, että palveluiden merkitykselliset markkinat olivat ”rautatiemarkkinat”, vaikka ne ovat ”tavaroiden rautatiekuljetusmarkkinat”, ei voi myöskään menestyä. Edellä mainittu kohta on nimittäin luettava saman päätöksen 3, 21 ja 26 kohdan valossa, joista käy ilmi, että palveluiden merkitykselliset markkinat olivat tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinat. Niinpä viittaus ”rautatiemarkkinoihin”, joka sisältyy riidanalaisen päätöksen 25 kohdan iv alakohtaan, on enintään epätarkkuus, jolla ei ole mitään vaikutusta mainitun päätöksen laillisuuteen.
Näin ollen komissio saattoi perustellusti katsoa, että PKP Cargon väitetysti väärinkäyttöä merkitsevät menettelytavat koskivat pääasiassa tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinoita Puolassa.
Toiseksi on todettava, että kantaja ei kiistä komission väitettä, jonka mukaan Puolan kilpailuviranomaisella oli yksityiskohtaiset tiedot tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinoista Puolassa ja PKP Cargon menettelytavoista useiden suorittamiensa tutkimusten ja tällä alalla vuodesta 2004 alkaen tehtyjen päätösten seurauksena.
Näin ollen komissio ei tehnyt mitään ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että ilmiannetut menettelytavat koskivat pääasiassa tavaroiden rautatiekuljetuspalveluiden markkinoita Puolassa, että Puolan kilpailuviranomaisella oli yksityiskohtaiset tiedot alasta ja että näiden tekijöiden perusteella sillä oli parhaat edellytykset tutkia kantelu.
Kolmanneksi kantaja väittää, että komission olisi pitänyt ottaa huomioon myös muita arviointiperusteita, kun se arvioi unionin intressiä asian tutkimiseen.
Se viittaa ensiksi oikeuskäytäntöön, jonka mukaan silloin, kun komissio tutkii unionin intressiä asian tutkimiseen, sen on yhtäältä arvioitava sitä, kuinka vakavia väitetyt kilpailuolosuhteiden loukkaamiset ovat ja kuinka pysyviä niiden vaikutukset ovat, ottamalla huomioon kantelussa ilmoitettujen rikkomisten kesto ja merkitys sekä niiden vaikutus unionissa vallitsevaan kilpailutilanteeseen (tuomio 23.4.2009, AEPI v. komissio,
C‑425/07 P
,
EU:C:2009:253
,
kohta), ja toisaalta punnittava väitetyn rikkomisen merkitystä yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta, sitä todennäköisyyttä, että komissio voi todeta rikkomisen tapahtuneen, ja sitä, miten laajoja tarpeelliset tutkimukset olisivat (tuomio 18.9.1992, Automec v. komissio,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
,
kohta). Kantaja väittää pääasiallisesti, että komissio ei ole tutkinut eikä punninnut kaikkia näitä arviointiperusteita, mikä on sen mukaan oikeudellisesti virheellistä ja vastoin komission perusteluvelvollisuutta.
On totta, kuten kantaja toteaa, että komissio on rajoittanut riidanalaisessa päätöksessä unionin intressiä koskevan arviointinsa edellä 42 kohdassa mainittuihin arviointiperusteisiin tutkimatta nimenomaisesti väitetyn rikkomisen vakavuutta tai merkitystä, sen vaikutusten pysyvyyttä, sitä todennäköisyyttä, että rikkomisen voidaan todeta tapahtuneen, ja sitä, miten laajoja tarpeelliset tutkimukset olisivat.
Kun otetaan huomioon, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kanteluun liittyvän unionin edun arviointi perustuu kunkin yksittäisen asian olosuhteisiin, ei ole kuitenkaan syytä rajoittaa niiden arviointiperusteiden lukumäärää, joita komissio voi käyttää, eikä toisaalta ole myöskään syytä edellyttää komissiolta sitä, että se nimenomaisesti käyttäisi tiettyjä arviointiperusteita. Kun otetaan huomioon, että kilpailuoikeuden kaltaisella alalla ne tosiseikat ja oikeussäännöt, jotka määrittävät yksittäistä asiaa, voivat vaihdella huomattavastikin tapauksesta riippuen, on mahdollista soveltaa uusia arviointiperusteita tai antaa etusija yhdelle ainoalle arviointiperusteelle tämän unionin edun arvioimiseksi (ks. tuomio 19.9.2013, EFIM v. komissio,
C‑56/12 P
, ei julkaistu,
EU:C:2013:575
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 20.9.2018, Agria Polska ym. v. komissio,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus täsmentää, että edellä 55 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö ei voi saattaa kyseenalaiseksi tästä oikeuskäytännöstä ilmeneviä oikeusohjeita (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2001, IECC v. komissio,
C‑449/98 P
,
EU:C:2001:275
,
,
ja
kohta ja tuomio 20.9.2018, Agria Polska ym. v. komissio,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Voi nimittäin olla, että riippumatta väitetyn rikkomisen vakavuudesta tai merkityksestä, sen vaikutusten pysyvyydestä, siitä, kuinka todennäköisesti rikkomisesta saadaan hankittua näyttö, tai edelleen siitä, miten laajoja tarpeelliset tutkimukset olisivat, unionin intressi ei velvoita komissiota tutkimaan kantelua, jos kansallisella kilpailuviranomaisella on paremmat edellytykset kuin komissiolla tutkia mainittu väitetty rikkominen, kun otetaan huomioon erityisesti sen läheisyys merkityksellisiin todisteisiin nähden, niiden markkinoiden ulottuvuus, joihin ilmoitetut menettelytavat vaikuttavat, tai edelleen sen aikaisemmin kyseisten markkinoiden ja menettelytapojen osalta saamat tiedot.
Näin ollen – toisin kuin kantaja väittää – komissiolla ei ollut velvollisuutta tutkia ja punnita kaikkia arviointiperusteita, joita tarkoitetaan edellä 55 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä.
Toiseksi kantaja väittää pääasiallisesti, että kantelussa otettiin esille uusi oikeuskysymys, jota ei ollut vielä ratkaistu unionin kilpailuoikeudessa, eli merkitsikö kieltäytyminen antamasta pääsyä olennaiseen infrastruktuuriin (essential facility) syrjimättömin ehdoin, mitä perusteltiin maksamattomalla velalla, jonka olemassaolon mainittuun infrastruktuuriin pääsyä vaativa yritys kuitenkin kiistää, SEUT 102 artiklassa tarkoitettua määräävän markkina‑aseman väärinkäyttöä.
Tässä yhteydessä on todettava, että yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa annetun tiedonannon 15 kohdan mukaan komissio soveltuu erityisen hyvin käsittelemään asiaa silloin, kun unionin etu edellyttää, että se tekee päätöksen unionin kilpailupolitiikan määrittelemiseksi uuden kilpailua koskevan ongelman alalla tai kilpailusääntöjen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi.
Vaikka oletettaisiin, että edellä 61 kohdassa esille otettu kysymys muodostaa uuden kilpailua koskevan ongelman, joka on tärkeä unionin kilpailupolitiikan määrittelemiseksi yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa annetun tiedonannon 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että komissio olisi automaattisesti velvollinen tutkimaan kantelun. Kantajan esille ottama ”uusi” kysymys olisi nimittäin pääasiallisesti kysymys siitä, olisiko PKP Cargon väitetysti väärinkäyttöä merkitsevien menettelytapojen voitu katsoa olevan objektiivisesti perusteltuja. Tällainen tutkimus edellyttäisi paitsi sen selvittämistä, oliko PKP Cargo määräävässä asemassa merkityksellisillä markkinoilla, mutta myös kyseessä olevan velan olemassaolon, joka on kiistetty, sekä mainittujen menettelytapojen mahdollisten markkinoilta syrjäyttävien vaikutusten selvittämistä. Kantaja ei ole kuitenkaan osoittanut, että komissiolla olisi parhaat edellytykset tällaisen tutkimuksen suorittamiseen siitä huolimatta, että kyseiset menettelytavat koskivat etupäässä Puolan markkinoita ja että Puolan kilpailuviranomaisella oli jo käytettävissään alan yksityiskohtainen tieto.
Näin ollen kantaja ei ole osoittanut, että käsiteltävässä asiassa uuden kilpailua koskevan ongelman, joka on tärkeä unionin kilpailupolitiikan määrittelemiseksi, olemassaoloa koskevan arviointiperusteen olisi oltava etusijalla edellä 42 kohdassa mainittuihin arviointiperusteisiin nähden.
Neljänneksi on hylättävä kantajan argumentti, jonka mukaan komission olisi pitänyt riidanalaisessa päätöksessä selvittää, sovelsiko PKP Cargo syrjivää alennusjärjestelmää ja oliko sillä kantajalta saatava, joka voi oikeuttaa sen kieltäytymisen tekemästä sopimusta kantajan kanssa. Komissio ei nimittäin hylännyt kantelua sillä perusteella, että sen käytettävissä olleiden tietojen perusteella ei ollut mahdollista päätellä, että ilmoitetut menettelytavat olivat SEUT 102 artiklan vastaisia, vaan sillä perusteella, että Puolan kilpailuviranomaisella oli paremmat edellytykset niiden tutkimiseen. Näin ollen komission tehtävänä ei ollut ottaa kantaa näihin kysymyksiin.
Viidenneksi se kantajan ilmoittama seikka, että Puolan kilpailuviranomainen olisi kieltäytynyt 21.8. ja 7.10.2019 päivätyillä kirjeillä ryhtymästä toimenpiteisiin kantelun suhteen, on merkityksetön, koska tämä kieltäytyminen on tapahtunut vasta riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen (ks. vastaavasti tuomio 28.1.2021, Qualcomm ja Qualcomm Europe v. komissio,
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
,
kohta).
Kuudenneksi se seikka, jota ei ole kiistetty, että Puolan oikeuden mukaan Puolan kilpailuviranomaisen tekemiin kantelun hylkäämistä koskeviin päätöksiin ei voida hakea muutosta tuomioistuimissa, ei voi velvoittaa komissiota tutkimaan kantelua. SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan on nimittäin jäsenvaltioiden tehtävänä säätää tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, eikä komission tehtävänä ole korjata mahdollisia oikeussuojan puutteita kansallisella tasolla aloittamalla tutkintaa. Kantajalla oli sitä paitsi joka tapauksessa mahdollisuus panna kansallisissa tuomioistuimissa vireille kanteita niiden vahinkojen korvaamiseksi, joita se väitti kantelussa tarkoitetuista toiminnoista itselleen aiheutuneen saadakseen aikaan SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan noudattamisen (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2018, Agria Polska ym. v. komissio,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
,
ja
kohta).
Lopuksi siltä osin kuin kantaja väittää, että myös SEU 17 artiklan 1 kohdan toista virkettä on rikottu, on riittävää todeta, että se ei ole esittänyt yhtään tämän määräyksen rikkomista koskevaa itsenäistä argumenttia.
Tästä seuraa, että kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Seuraavaksi on tarkasteltava kantajan toisen kanneperusteen ja ensimmäisen kanneperusteen toisen osan yhteydessä esittämiä argumentteja, jotka koskevat oikeusvaltion rakenteellisten ja yleisten puutteiden olemassaoloa Puolassa ja joilla pyritään osoittamaan, että oli olemassa todellinen vaara siitä, että sen oikeuksia kantelijana ei turvata tyydyttävällä tavalla kansallisella tasolla.
Toinen kanneperuste ja ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, jotka koskevat oikeusvaltioperiaatteen noudattamista Puolassa
Toisen kanneperusteensa yhteydessä kantaja väittää, että komissio loukkasi sen oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, joka on taattu SEU 2 artiklassa, luettuna yhdessä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa. Tässä yhteydessä se korostaa, että komissiolla oli parhaat edellytykset tutkia kantelu, kun otetaan huomioon oikeusvaltion rakenteelliset tai yleiset puutteet Puolassa ja erityisesti Puolan kilpailuviranomaisten ja asiassa toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten riippumattomuuden puuttuminen.
Kantaja tuo erityisesti esiin useita seikkoja, joiden se katsoo osoittavan yhtäältä, että Puolan kilpailuviranomainen oli riippuvainen toimeenpanovallasta, ja toisaalta, että kansallisilla tuomioistuimilla, joiden tehtävänä oli valvoa sen päätösten laillisuutta ja joita ovat Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – XVII Wydział Sądu Okręgowego w Warszawie (kilpailu‑ ja kuluttajansuoja‑asioiden tuomioistuin, Varsovan alueellisen tuomioistuimen XVII jaosto, Puola) sekä Sąd Najwyższy – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (ylimmän tuomioistuimen ylimääräisen valvonnan ja julkisten asioiden jaosto, Puola), ei ollut kaikkia riippumattomuuden takeita, kuten kantajan mukaan muun muassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee. Lisäksi se esittää useita erityisiä seikkoja, jotka koskevat käsiteltävän asian olosuhteita, väitetyn rikkomisen luonnetta ja sen taustalla olevaa tosiseikastoa, joilla voidaan sen mukaan osoittaa, että oli olemassa painavia perusteita uskoa, että sillä oli todellinen vaara oikeuksiensa loukkaamisesta, jos kansalliset elimet tutkisivat asian. Ensimmäisen kanneperusteen toisen osan yhteydessä kantaja väittää, että komissio ei ottanut huomioon näitä seikkoja eikä perustellut riidanalaista päätöstä tältä osin oikeudellisesti riittävällä tavalla.
Komissio ja Puolan tasavalta kiistävät kantajan argumentit.
Komissio selvitti riidanalaisessa päätöksessä, olivatko oikeusvaltion rakenteelliset tai yleiset puutteet Puolassa esteenä sille, että se hylkää kantelun sillä perusteella, että Puolan kilpailuviranomaisella oli paremmat edellytykset sen tutkimiseen, soveltaen analogisesti 25.7.2018 annettua tuomiota Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
).
Puolan tasavalta kyseenalaistaa kuitenkin kyseisen oikeuskäytännön analogisen soveltamisen käsiteltävässä asiassa erityisesti sillä perusteella, että se liittyy kansallisten tuomioistuinten väliseen yhteistyöhön rikosasioissa ja erityisesti eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanoon, eikä kantelun hylkäämistä koskeviin päätöksiin kilpailuoikeudellisissa asioissa. Lisäksi tämä jäsenvaltio korostaa, että 25.7.2018 annettu tuomio Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
) koski SEU 19 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tehokkaan oikeussuojan periaatetta sekä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä riippumattomassa tuomioistuimessa koskevan perusoikeuden, sellaisena kuin se on vahvistettu perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa, loukkaamisen vaaraa, vaikka näitä määräyksiä ei sovelleta Puolan kilpailuviranomaisen kaltaisiin hallintoviranomaisiin.
Ensiksi on siis tutkittava, voiko komissio perustellusti soveltaa analogisesti 25.7.2018 annetusta tuomiosta Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
) ilmeneviä oikeusohjeita käsiteltävään asiaan.
Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuin katsoi kyseisessä tuomiossa, että kun eurooppalaisen pidätysmääräyksen kohteena oleva henkilö vetoaa hänen luovuttamistaan pidätysmääräyksen antaneelle jäsenvaltiolle vastustaakseen sellaisten rakenteellisten tai ainakin yleisten puutteiden olemassaoloon, jotka hänen mukaansa voivat vaikuttaa lainkäyttövallan riippumattomuuteen pidätysmääräyksen antaneessa jäsenvaltiossa ja joilla voidaan näin puuttua hänellä olevan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden keskeiseen sisältöön, täytäntöönpanosta vastaavan viranomaisen on arvioitava, onko olemassa todellinen vaara siitä, että kyseessä olevan henkilön tätä perusoikeutta loukataan, kun sen on päätettävä hänen luovuttamisestaan mainitun jäsenvaltion viranomaisille (ks. tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän tehdäkseen täytäntöönpanoviranomaisen on unionin tuomioistuimen mukaan suoritettava kaksivaiheinen analyysi.
Sen on aluksi arvioitava sellaisten objektiivisten, luotettavien, tarkkojen ja asianmukaisesti päivitettyjen tietojen perusteella, jotka koskevat tuomioistuinjärjestelmän toimintaa pidätysmääräyksen antaneessa jäsenvaltiossa, onko olemassa siihen, etteivät mainitun jäsenvaltion tuomioistuimet ole riippumattomia, liittyvä todellinen vaara siitä, että perusoikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin loukataan viimeksi mainitussa valtiossa olevien rakenteellisten ja yleisten puutteiden vuoksi (ks. tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jos täytäntöönpanoviranomainen toteaa, että tähän analyysin ensimmäiseen vaiheeseen liittyvät edellytykset täyttyvät, sen on seuraavaksi arvioitava konkreettisesti ja tarkasti, onko käsiteltävän asian olosuhteissa painavia perusteita uskoa, että etsityn henkilön luovuttaminen pidätysmääräyksen antaneeseen jäsenvaltioon altistaisi hänet tälle vaaralle (ks. tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että tietyissä hyvin rajatuissa tapauksissa täytäntöönpanoviranomaisen olisi kieltäydyttävä automaattisesti panemasta täytäntöön mitään mainitun jäsenvaltion antamaa eurooppalaista pidätysmääräystä, jolloin sen ei tarvitse suorittaa konkreettista arviointia siitä, altistuuko kyseessä oleva henkilö todelliselle vaaralle siitä, että hänellä olevan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden keskeiseen sisältöön puututaan (tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
kohta).
Sen kysymyksen osalta, voidaanko edellä 81 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä soveltaa käsiteltävässä asiassa, on muistutettava, että riidanalaisen päätöksen laillisuutta on arvioitava niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen mukaan, jotka olivat olemassa tämän päätöksen tekopäivänä eli 12.8.2019 (ks. edellä 66 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö). Vaikka siis oletettaisiin, että kyseisen päivän jälkeiset tapahtumat mahdollistavat analyysin toisesta vaiheesta vapautumisen kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti, on tärkeää korostaa, että riidanalaisen päätöksen tekohetkellä sen soveltamisen edellytykset eivät täyttyneet.
Tämän täsmennyksen jälkeen on katsottava Puolan tasavallan tavoin, että 25.7.2018 annetun tuomion Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
) ja käsiteltävänä olevan asian taustalla olevien olosuhteiden välillä on kyllä ilmeisiä eroja. Useat periaatteelliset näkökohdat oikeuttavat kuitenkin mainitusta tuomiosta ilmenevien oikeusohjeiden analogisen soveltamisen sen kilpailuviranomaisen määrittämiseksi, jolla on parhaat edellytykset tutkia kantelu, jossa ilmoitetaan SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan rikkomisesta.
Ensinnäkin on nimittäin muistutettava, että perustavanlaatuinen lähtökohta, jonka mukaan kukin jäsenvaltio jakaa kaikkien muiden jäsenvaltioiden kanssa – ja tunnustaa sen, että nuo muut jäsenvaltiot jakavat sen kanssa – SEU 2 artiklassa tarkoitetut yhteiset arvot, merkitsee sitä – ja perustelee sen –, että jäsenvaltioiden ja etenkin niiden tuomioistuinten välillä vallitsee keskinäinen luottamus siihen, että kyseiset arvot, joihin unioni perustuu ja joihin kuuluu oikeusvaltion arvo, tunnustetaan ja että siis ne täytäntöönpanevaa unionin oikeutta noudatetaan (tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
ja
kohta).
Tämä perustavanlaatuinen lähtökohta pätee myös komission, kansallisten kilpailuviranomaisten ja kansallisten tuomioistuinten välisissä suhteissa SEUT 101 ja SEUT 102 soveltamisen yhteydessä. Sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevissa säännöissä, joista on kyse edellä 76 kohdassa mainittuun tuomioon johtaneessa asiassa (ks. tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
ja
kohta ja tuomio 25.7.2018, Generalstaatsanwaltschaft (Vankeusolosuhteet Unkarissa),
C‑220/18 PPU
,
EU:C:2018:589
,
kohta), että säännöissä, jotka liittyvät eurooppalaiseen kilpailuverkostoon ja yhteistyöhön komission ja kansallisten tuomioistuinten välillä SEUT 101 ja SEUT 102 soveltamisessa, mistä on kysymys käsiteltävässä asiassa (ks. erityisesti asetuksen N:o 1/2003 johdanto‑osan 15, 21 ja 28 perustelukappale, 11 artiklan 1 kohta ja 15 artikla sekä yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa annetun tiedonannon 2 kohdan loppuosa), perustetaan nimittäin toimivaltaisten viranomaisten välisen tiiviin yhteistyön järjestelmä, joka perustuu vastavuoroisen tunnustamisen, keskinäisen luottamuksen ja vilpittömän yhteistyön periaatteille.
Asetuksen N:o 1/2003 4 ja 5 artiklan mukaan komissiolla ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisilla on nimittäin rinnakkainen toimivalta SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamisessa, kun taas asetuksen N:o 1/2003 systematiikka perustuu tiiviiseen yhteistyöhön niiden välillä (tuomio 16.10.2013, Vivendi v. komissio,
T‑432/10
, ei julkaistu,
EU:T:2013:538
,
kohta). Lisäksi saman asetuksen 35 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten on taattava SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tehokas soveltaminen yleisen edun vuoksi niin, että kilpailuviranomaisiin, jotka jäsenvaltiot nimeävät, voi kuulua myös tuomioistuimia (ks. vastaavasti tuomio 7.12.2010, VEBIC,
C‑439/08
,
EU:C:2010:739
,
ja
kohta). Lisäksi jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1 4 artiklan (
EUVL 2019, L 11, s. 3
) mukaisesti mainituilla viranomaisilla on oltava takeet riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta. Vaikka tämän direktiivin täytäntöönpanoa koskeva määräaika ei ollutkaan vielä päättynyt riidanalaista päätöstä tehtäessä, jäsenvaltioiden on kuitenkin pidättäydyttävä tämän määräajan kuluessa antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vaarantamaan vakavasti direktiivissä säädetyn tavoitteen toteutumisen (ks. tuomio 18.12.1997, Inter‑Environnement Wallonie,
C‑129/96
,
EU:C:1997:628
,
kohta ja tuomio 2.6.2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
,
kohta).
Lisäksi SEUT 101 artiklan 1 kohta ja SEUT 102 artikla tuottavat välittömiä oikeusvaikutuksia yksityisten oikeussubjektien välisissä suhteissa, ja niissä perustetaan yksityisten oikeussubjektien hyväksi oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten on suojeltava. Toimivalta soveltaa näitä määräyksiä kuuluu sekä komissiolle että kansallisille tuomioistuimille. Toimivallan jakamiselle on ominaista komission ja kansallisten tuomioistuinten välisen vilpittömän yhteistyön velvoite (tuomio 18.9.1992, Automec v. komissio,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
,
kohta). Tämä vahvistetaan [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan soveltamiseen liittyvästä yhteistyöstä komission ja EU:n jäsenvaltioiden tuomioistuinten välillä annetun komission tiedonannon 15 kohdassa (
EUVL 2004, C 101, s. 54
), jonka mukaan komissiolla ja kansallisilla tuomioistuimilla on yhtäläinen velvoite toimia lojaalissa yhteistyössä.
Tästä seuraa, että vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tapaan yhteistyö SEUT 101 ja SEUT 102 soveltamisessa komission, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten ja kansallisten tuomioistuinten välillä perustuu vastavuoroisen tunnustamisen, keskinäisen luottamuksen ja vilpittömän yhteistyön periaatteisiin, jotka velvoittavat jokaista näistä viranomaisista ja tuomioistuimista pitämään lähtökohtana sitä, että – poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta – kaikki muut viranomaiset ja tuomioistuimet noudattavat unionin oikeutta ja aivan erityisesti tässä oikeudessa tunnustettuja perusoikeuksia.
Toiseksi edellä 45 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun kantelussa tarkoitetun rikkomisen vaikutukset ulottuvat olennaisilta osin ainoastaan yhden jäsenvaltion alueelle ja kun kantelija on saattanut tätä rikkomista koskevia asioita tämän jäsenvaltion toimivaltaisten tuomioistuinten tai hallinnollisten viranomaisten käsiteltäväksi, komissiolla on oikeus hylätä kantelu unionin edun puuttumisen vuoksi, edellyttäen kuitenkin, että kansalliset elimet pystyvät turvaamaan kantelijan oikeudet tyydyttävällä tavalla.
Oikeuskäytännössä siis edellytetään jo, että komission on ennen kantelun hylkäämistä unionin edun puuttumisen vuoksi varmistettava, että kansalliset elimet voivat turvata tyydyttävällä tavalla kantelijan oikeudet. Tämä oikeuskäytäntö siltä osin kuin siinä viitataan laajasti ”kansallisiin elimiin” koskee sekä asiassa toimivaltaisia kansallisia kilpailuviranomaisia että kansallisia tuomioistuimia. Jos kyseessä olevassa jäsenvaltiossa olisi kuitenkin rakenteellisia tai yleisiä puutteita, jotka ovat omiaan vaarantamaan näiden elinten riippumattomuuden, sekä painavia perusteita uskoa, että jos komissio hylkäisi kantelun ja jos se tehtäisiin mainituille elimille, kantelija altistuisi todelliselle vaaralle oikeuksiensa loukkaamisesta, silloin mainitut kansalliset elimet eivät pystyisi turvaamaan tyydyttävällä tavalla kantelijan oikeuksia edellä 45 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Kolmanneksi perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa taatulla oikeudella oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa tuomioistuimessa on myös yhtä erityinen merkitys SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tehokkaalle soveltamiselle. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on nimittäin yhtäältä valvoa kansallisten kilpailuviranomaisten päätösten laillisuutta ja toisaalta soveltaa suoraan SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa. Unionin tuomioistuin on jo korostanut tässä yhteydessä, että jäsenvaltioiden tehtävänä on SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan säätää tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, mukaan lukien kilpailuoikeuden ala (ks. vastaavasti edellä 67 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että oikeusvaltion vaatimusten noudattaminen on merkityksellinen tekijä, joka komission on otettava huomioon määrittääkseen sen kilpailuviranomaisen, jolla on parhaat edellytykset kantelun tutkimiseen, ja että komissio saattoi tässä tarkoituksessa soveltaa analogisesti 25.7.2018 annettua tuomiota Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
).
Toiseksi riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komissio rajoittui pääasiallisesti toteamaan, että edellytykset, jotka liittyvät 25.7.2018 annetussa tuomiossa Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
) yksilöidyn analyysin toiseen vaiheeseen, eivät täyttyneet käsiteltävässä asiassa, välttäen samalla ottamasta kantaa kysymykseen siitä, täyttyivätkö tässä samassa tuomiossa yksilöidyn analyysin ensimmäiseen vaiheeseen liittyvät edellytykset.
Koska nämä kaksi analyysin vaihetta ovat kumulatiivisia, komissiota ei voida kuitenkaan moittia siitä, että se rajoittui prosessiekonomiaan liittyvistä syistä tämän toisen vaiheen tutkimiseen.
Näin ollen kantajan esittämät argumentit, joilla pyritään osoittamaan yleisesti sellaisten rakenteellisten tai yleisten puutteiden olemassaolo Puolassa, jotka ovat omiaan vaarantamaan Puolan kilpailuviranomaisen ja kyseisellä alalla toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten riippumattomuuden, ovat tehottomia.
Kolmanneksi on tarkasteltava riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä perusteita, joilla komissio on katsonut, että analyysin toiseen vaiheeseen liittyvät edellytykset eivät täyttyneet käsiteltävässä asiassa.
Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämän analyysin toisen vaiheen yhteydessä on aluksi kyseessä olevan henkilön, käsiteltävässä asiassa kantajan, esitettävä aihetodisteita siitä, että on olemassa painavia perusteita uskoa, että se altistuisi todelliselle vaaralle oikeuksiensa loukkaamisesta, jos kansalliset elimet tutkisivat sen asian. Tämän jälkeen komission on kantajan ilmaisemien erityisten huolenaiheiden ja sen mahdollisesti toimittamien tietojen valossa arvioitava konkreettisesti ja tarkasti, oliko käsiteltävän asian olosuhteissa olemassa tällaisia perusteita, kun otetaan huomioon mainitun osapuolen henkilökohtainen tilanne, väitetyn rikkomisen luonne ja tosiseikasto (ks. vastaavasti analogisesti tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
,
ja
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantaja vetosi hallinnollisen menettelyn aikana useisiin konkreettisiin seikkoihin ja erityisiin tietoihin, jotka voivat sen mukaan kokonaisuutena tarkasteltuina osoittaa, että oli painavia perusteita uskoa, että se altistuisi todelliselle vaaralle oikeuksiensa loukkaamisesta, jos kansalliset elimet tutkisivat sen asian. Kantajan mukaan komissio ei kuitenkaan ottanut huomioon näitä seikkoja ja tietoja eikä perustellut riidanalaista päätöstä tältä osin oikeudellisesti riittävällä tavalla.
Kantaja kiinnitti ensiksi komission huomion erityisesti siihen seikkaan, että PKP Cargo oli valtion määräysvallassa oleva yritys ja että sen ja hallituksen tiiviiden suhteiden vuoksi Puolan kilpailuviranomainen voi osoittautua sallivaksi ja jopa puolueelliseksi kyseiseen yritykseen nähden. Kantajan mukaan Puolan kilpailuviranomaisen pääjohtaja on nimittäin yhtäältä täysin riippuvainen maan hallituksesta, sillä hänet nimittää ja erottaa pääministeri ilman, että laissa täsmennetään hänen toimikautensa pituutta ja hänen erottamisensa perusteita. Se tosiseikka, että pääministeri on erottanut tämän viranomaisen pääjohtajan useaan otteeseen vuodesta 2014 lähtien, paljastaa tämän riippuvuuden. Toisaalta PKP S.A., joka on PKP Cargon emoyhtiö, on jäsenenä Puolan kansallisessa säätiössä, joka on edelleen kantajan mukaan Puolan suurimpien valtion yritysten perustama ja rahoittama järjestö, jonka tavoitteena on puolustaa ja edistää mediakampanjoilla oikeuslaitoksen uudistamista Puolassa.
Toiseksi kantaja viittaa useaan otteeseen siihen, että huhtikuussa 2007 tuolloinen yleinen syyttäjä Z. Ziobro oli vastustanut Puolan kilpailuviranomaisen 17.6.2004 tekemää päätöstä asiassa DOK 50/04, jossa kyseinen viranomainen totesi PKP Cargon käyttävän väärin määräävää markkina‑asemaansa ja määräsi viimeksi mainitulle seuraamuksen tällä perusteella. Kantajan mukaan tämä seikka osoittaa ”poliittisen tahdon suojella yhtä valtion tärkeimmistä yhtiöistä” ja voi saattaa kyseenalaiseksi Puolan kilpailuviranomaisen riippumattomuuden, sillä viimeksi mainitun asema oli paljon heikompi kuin yleisen syyttäjän asema.
Kolmanneksi Puolan kilpailuviranomaisen sallivan menettelyn PKP Cargoon nähden osoittaa kantajan mukaan yhtäältä se, että sen tälle aikaisemmin määräämät seuraamukset ovat olleet vähäisiä, ei‑varoittavia ja tehottomia, minkä osoittaa se tosiseikka, että niistä huolimatta PKP Cargo pitää kiinni kilpailunvastaisista menettelytavoistaan, ja toisaalta, että mainittu viranomainen on vuodesta 2015 lähtien kieltäytynyt ryhtymästä mihinkään toimenpiteisiin PKP Cargoa vastaan, vaikka kantaja on kääntynyt useita kertoja sen puoleen tässä suhteessa. Tämä viimeksi mainittu seikka paljastaa mainitun viranomaisen menettelyn PKP Cargoon nähden muuttuneen vuodesta 2015 lähtien, mikä johtuu sen riippumattomuuden puutteesta.
Neljänneksi kantaja toteaa pääasiallisesti, että kilpailuoikeuden alalla toimivaltaiset kansalliset tuomioistuimet eivät pystyneet korjaamaan Puolan kilpailuviranomaisen puutteita niiden riippumattomuuden puuttumisen vuoksi.
Komissio rajoittui riidanalaisen päätöksen 25 kohdan v alakohdassa toteamaan, että kantajan esittämät argumentit, jotka liittyvät analyysin toiseen vaiheeseen, johon viitataan edellä 80 kohdassa, sisälsivät ”yksinomaan perustelemattomia väitteitä” ja että se seikka, että Puolan kilpailuviranomaisen pääjohtajan nimittää pääministeri, ei vaikuta sen päätösten riippumattomuuteen PKP Cargoon nähden. Mistään muusta riidanalaisen päätöksen kohdasta ei käy ilmi minkäänlaista aineellista arviointia kantajan tässä tarkoituksessa esittämistä useista seikoista eikä myöskään syitä, joiden vuoksi komissio on katsonut, että kaikki nämä seikat olivat ”yksinomaan perustelemattomia”.
Niinpä riidanalaisesta päätöksestä ei käy ilmi, että komissio olisi tutkinut konkreettisesti ja tarkasti kantajan hallinnollisen menettelyn aikana esittämät eri seikat. Edellä 97 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti komission oli kuitenkin arvioitava konkreettisesti ja tarkasti kantajan ilmaisemien erityisten huolenaiheiden ja sen mahdollisesti toimittamien tietojen valossa, oliko käsiteltävän asian olosuhteissa olemassa painavia perusteita uskoa, että kantaja altistuisi todelliselle vaaralle siitä, että sen oikeuksia loukataan, jos kansalliset elimet tutkisivat sen asian.
Kantaja ei voi saada riidanalaisen päätöksen tältä osin suppeiden perustelujen avulla selville syitä, joiden vuoksi komissio on hylännyt sen esittämät konkreettiset seikat, jotka liittyvät edellä 80 kohdassa mainittuun analyysin toiseen vaiheeseen, eikä unionin yleinen tuomioistuin voi valvoa tehokkaasti kyseisen päätöksen laillisuutta ja arvioida, oliko olemassa painavia perusteita uskoa, että kantaja altistuisi todelliselle vaaralle oikeuksiensa loukkaamisesta (ks. vastaavasti tuomio 14.9.2017, Contact Software v. komissio,
T‑751/15
, ei julkaistu,
EU:T:2017:602
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen kanteen toinen kanneperuste sekä ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on tämän vuoksi kumottava ilman, että on tarpeen tutkia muita kantajan ensimmäisen kanneperusteen toisen osan tueksi esittämiä argumentteja.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kumotaan komission 12.8.2019 tekemä päätös C(2019) 6099 final (asia AT.40459 – Rautatierahtikuljetukset Puolassa – PKP Cargo).

2)
Komissio velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvaamaan Sped‑Pro S.A:lle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

3)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Petrlík
Julistettiin Luxemburgissa 9 päivänä helmikuuta 2022.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.