CELEX: 62020CJ0350
Řízení o předběžné otázce
Směrnice 2011/98/EU
Práva pracovníků ze třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení
Článek 12
Právo na rovné zacházení
Sociální zabezpečení
Nařízení (ES) č. 883/2004
Koordinace systémů sociálního zabezpečení
Článek 3
Dávky v mateřství a otcovské dávky
Rodinné dávky
Právní úprava členského státu, která vylučuje nárok státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, na dávku při narození dítěte a dávku v mateřství

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 34 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), čl. 3 odst. 1 písm. b) a j) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (
Úř. věst. 2004, L 166, s. 1
; Zvl. vyd. 05/05, s. 72), a čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (
Úř. věst. 2011, L 343, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporů mezi O. D., R. I. H. V., B. O., F. G., M. K. F. B., E. S., N. P. a S. E. A., státními příslušníky třetích zemí, držiteli jednotného povolení, a Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Národní institut sociálního zabezpečení, Itálie) ve věci odmítnutí přiznat těmto osobám nárok na dávku při narození dítěte a dávku v mateřství.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2011/98
Body 20, 24 a 31 odůvodnění směrnice 2011/98 uvádějí:
„(20)
Všichni státní příslušníci třetích zemí, kteří oprávněně pobývají a pracují ve členských státech, by měli bez ohledu na původní účel nebo důvod přijetí požívat přinejmenším společného souboru práv vycházejícího z rovného zacházení ve srovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu. Právo na rovné zacházení v oblastech vymezených touto směrnicí by mělo být přiznáno nejen těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří byli přijati v členském státě za účelem výkonu práce, nýbrž i těm, kteří byli přijati z jiných důvodů a byl jim poskytnut přístup na trh práce tohoto členského státu v souladu s jinými ustanoveními unijního nebo vnitrostátního práva, včetně rodinných příslušníků pracovníků ze třetích zemí, kteří byli přijati členskými [členským] státem v souladu se směrnicí Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny [(
Úř. věst. 2003, L 251, s. 12
; Zvl. vyd. 19/06, s. 224)], státních příslušníků třetích zemí, kteří byli přijati členským státem v souladu se směrnicí Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby [(
Úř. věst. 2004, L 375, s. 12
)], a vědeckých pracovníků, kteří byli přijati v souladu se směrnicí Rady 2005/71/ES ze dne 12. října 2005 o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely vědeckého výzkum [(
Úř. věst. 2005, L 289, s. 15
)].
[…]
(24)
Pracovníci ze třetích zemí by měli mít právo na rovné zacházení, pokud jde o sociální zabezpečení. Oblasti sociálního zabezpečení jsou vymezeny [nařízením č. 883/2004]. Ustanovení o rovném zacházení uvedená v této směrnici, pokud jde o dávky sociálního zabezpečení, by se měla vztahovat rovněž na pracovníky přijaté do členského státu přímo ze třetí země. […]
[…]
(31)
Tato směrnice dodržuje základní práva a ctí zásady uznávané v [Listině] v souladu s čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU.“
Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚státním příslušníkem třetí země‘ osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 20 odst. 1 Smlouvy o fungování EU;
b)
‚pracovníkem ze třetí země‘ státní příslušník třetí země, který byl přijat na území členského státu a který oprávněně pobývá na jeho území a je v daném členském státě oprávněn pracovat v rámci placeného poměru v souladu s vnitrostátním právem nebo s vnitrostátní praxí;
c)
‚jednotným povolením‘ povolení k pobytu vydané orgány členského státu, které umožňuje státnímu příslušníkovi třetí země oprávněně pobývat na jeho území za účelem výkonu práce;
[…]“
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na:
[…]
b)
státní příslušníky třetích zemí, kteří byli členským státem přijati v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem za jiným účelem, než je výkon práce, kteří jsou oprávněni k výkonu práce a kteří jsou držiteli povolení k pobytu v souladu s nařízením [Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí (
Úř. věst. 2002, L 157, s. 1
; Zvl. vyd. 19/06, s. 3)], a
c)
státní příslušníky třetích zemí, kteří byli členským státem přijati v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem za účelem výkonu práce.
2.   Tato směrnice se nevztahuje na státní příslušníky třetích zemí:
[…]
i)
kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty v souladu se směrnicí [Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (
Úř. věst. 2004, L 16, s. 44
; Zvl. vyd. 19/06, s. 272)];
[…]“
Článek 12 směrnice 2011/98, nadepsaný „Právo na rovné zacházení“, zní:
„1.   Pracovníci ze třetích zemí, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c), mají právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, pokud jde o:
[…]
e)
oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení [č. 883/2004];
[…]
2.   Členské státy mohou rovné zacházení omezit takto:
[…]
b)
omezením práv poskytnutých pracovníkům ze třetích zemí podle odst. 1 písm. e), aniž by však tato práva byla omezena u pracovníků ze třetích zemí, kteří jsou již zaměstnáni nebo kteří byli zaměstnáni po dobu nejméně šesti měsíců a kteří jsou zaregistrováni jako nezaměstnaní.
Členské státy mohou navíc rozhodnout, že se odst. 1 písm. e), pokud jde o rodinné dávky, nepoužije na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat na území členského státu po dobu nejvýše šesti měsíců, státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati za účelem studia, nebo na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni k výkonu práce na základě víza;
[…]“
Článek 16 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 25. prosince 2014 [2013]. Neprodleně sdělí Komisi znění těchto předpisů.“
Nařízení č. 883/2004
Podle čl. 1 písm. z) nařízení č. 883/2004 se pro účely tohoto nařízení „rodinnou dávkou“ rozumí všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I tohoto nařízení.
Článek 3 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se těchto oblastí sociálního zabezpečení:
[…]
b)
dávky v mateřství a rovnocenné otcovské dávky;
[…]
j)
rodinné dávky“.
Příloha I nařízení č. 883/2004, nadepsaná „Zálohy na výživné a zvláštní dávky při narození dítěte a při osvojení dítěte“, obsahuje v části II seznam zvláštních dávek při narození a osvojení organizovaný členským státem. Italská republika nebyla nikdy uvedena v této části II přílohy I.
Italské právo
Článek 1 odst. 125 legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (zákon o stabilitě z roku 2015) [zákon č. 190, o ustanoveních pro sestavení ročního a víceletého státního rozpočtu (zákon o státním rozpočtu pro rok 2015)], ze dne 23. prosince 2014 (GURI č. 300 ze dne 29. prosince 2014, běžný dodatek ke GURI č. 99) (dále jen „zákon č. 190/2014), zavádí dávku při narození dítěte (dále jen „dávka při narození dítěte“) pro každé narozené nebo osvojené dítě, vyplácenou měsíčně za účelem podpory porodnosti a „přispívání na výdaje na její podporu“.
Toto ustanovení stanoví, že za každé dítě narozené nebo osvojené od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2017 se vyplácí dávka ve výši 960 eur ročně, jež je vyplácena měsíčně počínaje měsícem narození nebo osvojení až do třetího roku věku dítěte nebo třetího roku přijetí dítěte do domácnosti v důsledku osvojení. Tuto dávku vyplácí INPS za předpokladu, že domácnost rodiče žádajícího o dávku je v ekonomické situaci odpovídající určité minimální hodnotě ukazatele rovnocenné ekonomické situace (ISEE), jež je stanovena v právní úpravě obsažené v decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 159 – Regolamento concernente la revisione delle modalitá di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) [nařízení předsedy Rady ministrů č. 159 ze dne 5. prosince 2013, o revizi metod pro určení a působnosti ukazatele rovnocenné ekonomické situace (ISEE)] (GURI č. 19 ze dne 24. ledna 2014).
Článek 1 odst. 248 legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (zákon č. 205 ze dne 27. prosince 2017 o předběžném státním rozpočtu na rozpočtový rok 2018 a víceletém rozpočtu na tříleté období 2018–2020) (GURI č. 302, ze dne 29. prosince 2017, běžný dodatek ke GURI č. 62), stanoví, že dávka při narození dítěte se vyplácí na každé dítě narozené nebo osvojené od 1. ledna 2018 do 31. prosince 2018 po dobu jednoho roku, až do dosažení prvního roku věku dítěte nebo prvního roku přijetí dítěte do domácnosti v důsledku osvojení.
Článek 23c odst. 1 decreto legge no 119 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria (nařízení vlády s mocí zákona č. 119 ze dne 23. října 2018 o naléhavých opatřeních v daňové a finanční oblasti (GURI č. 247 ze dne 23. října 2018), které bylo přeměněno s úpravami na zákon č. 136 ze dne 17. prosince 2018, rozšiřuje nárok na dávku při narození dítěte na každé dítě narozené nebo osvojené od 1. ledna 2019 do 31. prosince 2019, až do dosažení prvního roku věku dítěte nebo prvního roku přijetí dítěte do domácnosti v důsledku osvojení, a stanoví zvýšení o 20 % za každé další dítě.
Článek 1 odst. 340 legge no 160 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (zákon č. 160 ze dne 27. prosince 2019 o předběžném státním rozpočtu na rozpočtový rok 2020 a víceletém rozpočtu na tříleté období 2020–2022) (GURI č. 304, ze dne 30. prosince 2019, běžný dodatek ke GURI č. 45), znovu rozšířil nárok na dávku při narození dítěte na každé dítě narozené nebo osvojené od 1. ledna 2020 do 31. prosince 2020, až do dosažení prvního roku věku dítěte nebo prvního roku přijetí dítěte do domácnosti v důsledku osvojení, přičemž její výše se však liší podle ekonomické situaci domácnosti, jak je vymezena ukazatelem zmíněným v bodě 12 tohoto rozsudku, a je zvýšena o 20 % za každé další dítě.
Podle čl. 1 odst. 125 zákona č. 190/2014 se nárok na uvedenou dávku přiznává italským státním příslušníkům, státním příslušníkům jiných členských států a státním příslušníkům třetích zemí s povolením k pobytu pro dlouhodobě pobývající rezidenty podle článku 9 decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (legislativní nařízení č. 286 ze dne 25. července 1998, konsolidované znění právních předpisů v oblasti přistěhovalectví a pravidel týkajících se postavení cizince (GURI č. 191, ze dne 18. srpna 1998, běžný dodatek ke GURI č. 139), kteří jsou rezidenty v Itálii.
Článek 74 decreto legislativo n. 151 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53 (legislativní nařízení č. 151 ze dne 26. března 2001, konsolidované znění právních předpisů v oblasti ochrany a podpory mateřství a otcovství podle článku 15 zákona č. 53 ze dne 8. března 2000 (GURI č. 96, ze dne 26. dubna 2001, běžný dodatek ke GURI, č. 93), přiznává nárok na dávku v mateřství (dále jen „dávka v mateřství“) za každé dítě narozené po 1. lednu 2001 nebo za každé nezletilé dítě v předadoptivní péči nebo v osvojení bez pěstounské péče od stejného data, ženám-rezidentkám v Itálii, které jsou státními příslušnicemi tohoto členského státu nebo jiného členského státu Unie nebo jsou držitelkami povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývající rezidenty. Tato dávka je vyplácena ženám, které nepobírají mateřskou dávku spojenou se zaměstnaneckým poměrem nebo samostatnou výdělečnou činností nebo výkonem svobodného povolání a za podmínky, že domácnost nemá finanční prostředky převyšující určitou částku vypočtenou na základě ukazatele ekonomické situace (ISE), jež jsou uvedeny v decreto legislativo n. 109 – Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell’articolo 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (legislativní nařízení č. 109 ze dne 31. března 1998, kterým se stanoví jednotná kritéria pro posouzení ekonomické situace žadatelů o dotované sociální dávky podle čl. 59 odst. 51 zákona č. 449 ze dne 27. prosince 1997) (GURI č. 90, ze dne 18. dubna 1998).
Směrnice 2011/98 byla do vnitrostátního práva provedena decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (legislativní nařízení č. 40 ze dne 4. března 2014, kterým se provádí směrnice 2011/98) (GURI č. 68, ze dne 22. března 2014), které zavedlo „jednotné pracovní povolení“.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Státním příslušníkům třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v Itálii a jsou držiteli pouze jednotného pracovního povolení podle legislativního nařízení č. 40, kterým se provádí směrnice 2011/98, byl odmítnut nárok na dávku při narození dítěte ze strany INPS z důvodu, že nemají právní postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů. Soudy rozhodující ve věci samé, u nichž tyto osoby uvedené odmítnutí napadly, jejich návrhům vyhověly na základě uplatnění zásady rovného zacházení stanovené v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.
Corte suprema di cassazione (Kasační soud, Itálie), který měl rozhodnout o kasačních opravných prostředcích proti rozhodnutím několika odvolacích soudů, shledal, že tento režim dávky při narození dítěte je v rozporu s několika ustanoveními italské ústavy, vykládanými ve spojení s články 20, 21, 24, 33 a 34 Listiny, a položil Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) otázky týkající se ústavnosti čl. 1 odst. 125 zákona č. 190/2014, ohledně toho, že posledně zmíněné ustanovení podmiňuje přiznání nároku na dávku při narození dítěte státním příslušníkům třetích zemí tím, že musí mít právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.
Navrhovatelé v řízeních v nižších stupních navrhují, aby Corte costituzionale (Ústavní soud) určil, že dotčené ustanovení je protiústavní, a tvrdí, že toto ustanovení je rovněž v rozporu s článkem 12 směrnice 2011/98. INPS jakožto odpůrce v řízeních v nižších stupních naopak navrhuje zamítnout otázky ústavnosti, když tvrdí, že dávka při narození dítěte je svojí povahou prémie, jež nespadá do oblasti sociálního zabezpečení, a není určena k uspokojení primárních a naléhavých osobních potřeb. Dodává, že tato směrnice přiznává členským státům pravomoc s ohledem na omezené dostupné finanční prostředky vyloučit na základě volného uvážení nárok státních příslušníků třetích zemí, kteří nemají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, na dotčené dávky. Presidente del Consiglio dei Ministri (předseda Rady ministrů, Itálie) jakožto vedlejší účastník v řízeních v nižších stupních navrhuje odmítnout otázky ústavnosti jako nepřípustné nebo podpůrně je zamítnout jako zjevně neopodstatněné. Tvrdí, že dávka při narození dítěte není určena k uspokojení základních osobních potřeb a že podle unijního práva též umožňuje plné postavení státního příslušníka třetí země na roveň občanu Unie, pokud jde o sociální dávky, pouze právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.
Z týchž důvodů, jako jsou důvody týkající se dávky při narození dítěte, Corte suprema di cassazione (kasační soud) rovněž položil předkládajícímu soudu otázku ohledně ústavnosti článku 74 legislativního nařízení č. 151 ze dne 26. března 2001, týkajícího se dávky v mateřství. Navrhovatelé v řízeních v nižších stupních navrhují, aby předkládající soud určil, že toto ustanovení je protiústavní, zatímco předseda Rady ministrů navrhuje odmítnout otázku ústavnosti jako nepřípustnou nebo podpůrně ji zamítnout jako zjevně neopodstatněnou.
Na podporu své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud zejména uvádí, že má pravomoc rozhodovat o případném rozporu vnitrostátních ustanovení s právy a zásadami zakotvenými v Listině. Uvádí, že je-li mu položena předběžná otázka ohledně ústavnosti týkající se těchto práv a zásad, nemůže upustit od ověření toho, zda dotčené ustanovení porušuje ústavní práva a zásady a zároveň práva a zásady zakotvené v Listině, neboť záruky stanovené italskou ústavou jsou doplněny zárukami zakotvenými v Listině. Jakožto vnitrostátní soud ve smyslu článku 267 SFEU podá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce k Soudnímu dvoru ve všech případech, kdy je to nezbytné k objasnění významu a účinků ustanovení Listiny, a může na základě tohoto posouzení prohlásit napadené ustanovení za protiústavní, a vyloučit jej tak z vnitrostátního právního řádu s účinky
erga omnes
.
Předkládající soud má za to, že ústavní práva a zásady zmíněné Corte suprema di cassazione (kasační soud) a práva a zásady zakotvené v Listině, obohacené sekundárním právem, jsou neoddělitelně spjaty, doplňují se a jsou v souladu a že zákaz svévolné diskriminace a ochrana mateřství a dětí zajišťované italskou ústavou musí být vykládány s ohledem na závazná vodítka poskytnutá unijním právem.
Předkládající soud s odkazem na článek 12 směrnice 2011/98 a na judikaturu Soudního dvora uvádí, že musí posoudit právo na rovné zacházení, pokud jde o takové oblasti sociálního zabezpečení, jaké jsou definovány nařízením č. 883/2004, a upřesňuje, že při zavedení režimu jednotného povolení Italská republika výslovně nevyužila možnosti zavést odchylky stanovené touto směrnicí. Před rozhodnutím o otázkách ústavnosti vznesených Corte suprema di cassazione (kasační soud) považuje předkládající soud za nezbytné položit Soudnímu dvoru otázku týkající se výkladu ustanovení unijního práva, která mají vliv na odpověď na tyto otázky.
V této souvislosti poznamenává, že dávka při narození dítěte, zejména z důvodu významných změn, kterými prošla v posledních letech, vykazuje nové aspekty ve srovnání s rodinnými dávkami již zkoumanými Soudním dvorem. V tomto ohledu podotýká, že i když je tato dávka spojena s objektivními kritérii vymezenými zákonem a spadá do kategorie dávek sociálního zabezpečení, má řadu funkcí, které by mohly učinit její kvalifikaci jako „rodinná dávka“ nejistou.
Dávka při narození dítěte má údajně sloužit jako prémie směřující k podpoře porodnosti, přičemž tento účel je potvrzen vývojem režimu zavádějícího univerzální dávku se zvýšením pro každé další dítě. Kromě toho se zdá, že čl. 1 odst. 125 zákona č. 190/2014 v původním znění tím, že váže přiznání nároku na tuto dávku na podmínku příjmu, přiznává relevanci slabšímu postavení rodiny, které je nárok přiznán. Cílem uvedené dávky je tedy též podpora domácností nacházejících se v nejisté ekonomické situaci a zajištění základní péče nezletilým dětem. Posledně uvedený cíl je potvrzen nejnovějšími legislativními změnami, které sice z dávky při narození dítěte učinily univerzální opatření sociálního zabezpečení, ale upravily její výši v závislosti na různých prahových hodnotách příjmů, a tudíž na různých úrovních potřeby.
Kromě toho se předkládající soud táže, zda musí být dávka v mateřství zahrnuta do dávek zaručených článkem 34 Listiny ve světle sekundárního práva, jehož cílem je zajistit všem státním příslušníkům třetích zemí, kteří oprávněně pobývají a pracují ve členských státech, společný soubor práv vycházející z rovného zacházení ve srovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu.
Za těchto podmínek se Corte costituzionale (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 34 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že do jeho působnosti spadá dávka při narození dítěte a dávka v mateřství podle čl. 3 odst. 1 písm. b) a j) nařízení [č. 883/2004], na které odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. e) [směrnice 2011/98], a musí tedy být unijní právo vykládáno v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, která cizincům, kteří jsou držiteli jednotného povolení uvedeného v této směrnici, nepřiznává nárok na výše uvedené dávky, jež jsou přiznány cizincům, kteří mají povolení k pobytu [v Unii] pro dlouhodobě pobývající rezidenty?“
Řízení před Soudním dvorem
Předkládající soud požádal Soudní dvůr o projednání této věci ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora.
Na podporu své žádosti uvádí, že otázka položená v rámci projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je široce diskutována italskými soudy, což by mohlo vést k podání četných žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru. Rozsah sporů týkajících se této otázky totiž vyvolal nejistotu při výkladu unijního práva mezi správním orgánem příslušným k přiznání dotčených dávek na straně jedné a italskými soudy na straně druhé, jelikož pouze tyto soudy přiznávají článku 12 směrnice 2011/98 přímý účinek.
Z článku 105 odst. 1 jednacího řádu vyplývá, že předseda Soudního dvora může k žádosti předkládajícího soudu, nebo výjimečně i bez návrhu, po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodnout o projednání předběžné otázky ve zrychleném řízení odchylně od ustanovení uvedeného jednacího řádu, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.
V projednávané věci předseda Soudního dvora dne 17. září 2020 po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodl zamítnout žádost předkládajícího soudu připomenutou v bodě 30 tohoto rozsudku, jelikož podmínky pro vyhovění této žádosti, zejména existence výjimečných okolností, nebyly splněny.
Na jedné straně z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že značný počet osob nebo právních situací, které jsou potenciálně dotčeny rozhodnutím, které má předkládající soud vydat poté, co předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, nemůže sám o sobě představovat výjimečnou okolnost, která by byla důvodem pro využití zrychleného řízení [rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Padělané příkazy k bankovnímu převodu),
C‑584/19
,
EU:C:2020:1002
, bod
].
Na druhé straně Soudní dvůr judikoval, že potřeba sjednotit odlišnou vnitrostátní judikaturu, byť legitimní, nemůže sama o sobě stačit k odůvodnění využití zrychleného řízení (v tomto smyslu viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 30. dubna 2018, Oro Efectivo,
C‑185/18
, nezveřejněné,
EU:C:2018:298
, bod
).
V souladu s čl. 16 třetím pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie požádala Italská republika Soudní dvůr, aby tuto věc projednal velký senát.
K předběžné otázce
K přípustnosti předběžné otázky v rozsahu, v němž se týká dávky v mateřství
Komise vyjadřuje pochybnosti o přípustnosti otázky v rozsahu, v němž se týká dávky v mateřství, neboť Corte suprema di cassazione (kasační soud) upřesnil, když předložil věc předkládajícímu soudu Corte costituzionale (Ústavní soud), že skutkové okolnosti v původním řízení předcházely dnu 25. prosince 2013, kdy uplynula lhůta k provedení směrnice 2011/98 stanovená v čl. 16 odst. 1 této směrnice. Italská vláda má pochybnosti o tom, zda jsou navrhovatelé v původním řízení držiteli jednotného pracovního povolení, přičemž uvádí, že se jeví, že jsou držiteli povolení k pobytu z jiného důvodu. Zejména podotýká, že tato dávka je vyhrazena osobám, které nemohou být kvalifikovány jako „pracovníci“. Článek 12 odst. 1 směrnice 2011/98 se přitom vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, kteří mají takovéto postavení.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci spolupráce Soudního dvora a vnitrostátních soudů, zavedené článkem 267 SFEU, je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 13. listopadu 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, bod
).
Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 13. listopadu 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, bod
).
V projednávané věci se zajisté jednotlivci nemohou dovolávat směrnice ve vztahu ke skutkovým okolnostem předcházejícím jejímu provedení za účelem vyloučení použití již existujících vnitrostátních ustanovení, která by byla v rozporu s touto směrnicí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. února 2004, Rieser Internationale Transporte,
C‑157/02
,
EU:C:2004:76
, body
a
a citovaná judikatura). Je však třeba podotknout, že předkládající soud není soudem, který má sám rozhodnout přímo o sporech v původním řízení, ale soudem ústavní povahy, kterému byla postoupena čistě právní otázka, nezávislá na skutkových okolnostech uplatněných před soudem rozhodujícím ve věci samé, na kterou musí odpovědět jak s ohledem na pravidla vnitrostátního práva, tak na pravidla unijního práva, aby poskytl nejen svému předkládajícímu soudu, ale též všem italským soudům rozhodnutí s účinky
erga omnes
, které budou muset tyto soudy uplatnit v každém relevantním sporu, který by jim mohl být předložen. Za těchto podmínek má výklad unijního práva požadovaný předkládajícím soudem vztah k předmětu sporu, který mu byl předložen a který se týká výlučně ústavnosti vnitrostátních ustanovení z hlediska vnitrostátního ústavního práva vykládaného ve světle unijního práva.
Kromě toho se otázka, zda se čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98 použije pouze na státní příslušníky třetích zemí, kteří mají povolení k pobytu v hostitelském členském státě za účelem výkonu práce, nebo zda se naopak toto ustanovení vztahuje rovněž na státní příslušníky třetích zemí, kteří mají povolení k pobytu z jiných důvodů než za účelem výkonu práce a jsou oprávněni pracovat v tomto členském státě, týká výkladu této směrnice, a tudíž merita projednávané věci.
Z toho vyplývá, že tato otázka je přípustná, a to i v rozsahu, v němž se týká dávky v mateřství.
K věci samé
Předkládající soud se Soudního dvora táže na výklad článku 34 Listiny za účelem zjištění, zda dávka při narození dítěte a dávka v mateřství spadají do jeho působnosti a zda čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 brání vnitrostátní takové právní úpravě, která vylučuje nárok státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice, na tyto dávky.
Je třeba poznamenat, že podle čl. 34 odst. 1 Listiny Unie uznává a respektuje nárok na přístup k dávkám sociálního zabezpečení a k sociálním službám zajišťujícím ochranu v takových případech, jako je mateřství, nemoc, pracovní úrazy, závislost nebo stáří, jakož i v případě ztráty zaměstnání, podle pravidel stanovených právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi. Kromě toho podle čl. 34 odst. 2 Listiny má každý, kdo oprávněně pobývá a pohybuje se uvnitř Evropské unie, nárok na dávky sociálního zabezpečení a na sociální výhody v souladu s právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi.
Kromě toho čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, která – jak uvádí bod 31 jejího odůvodnění – dodržuje základní práva a ctí zásady uznávané v Listině, stanoví, že pracovníci ze třetích zemí, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice, mají právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, pokud jde o oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení č. 883/2004.
Je tedy třeba konstatovat, že tímto odkazem na nařízení č. 883/2004 konkretizuje čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 právo na přístup k dávkám sociálního zabezpečení stanovené v čl. 34 odst. 1 a 2 Listiny.
Z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že členské státy musí při přijímání opatření v oblasti působnosti směrnice, která konkretizuje základní právo stanovené Listinou, jednat v souladu s touto směrnicí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. listopadu 2014, Schmitzer,
C‑530/13
,
EU:C:2014:2359
, bod
a citovaná judikatura). Z toho vyplývá, že je položenou otázku třeba posoudit s ohledem na směrnici 2011/98. Oblast působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) této směrnice je vymezena nařízením č. 883/2004.
Je rovněž třeba konstatovat, že se čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98 vztahuje jak na státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati do členského státu za účelem výkonu práce v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem, tak na státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati do členského státu za jiným účelem, než je výkon práce, v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem, kteří jsou oprávněni pracovat a jsou držiteli povolení k pobytu v souladu s nařízením č. 1030/2002.
Jak vyplývá z bodu 20 odůvodnění této směrnice, toto ustanovení se neomezuje na zaručení rovného zacházení držitelům jednotného pracovního povolení, ale vztahuje se rovněž na držitele povolení k pobytu z jiných důvodů než k výkonu práce, kteří jsou oprávněni pracovat v hostitelském členském státě.
Za těchto podmínek je třeba dovodit, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje nárok státních příslušníků třetích zemí uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice na dávku při narození dítěte a dávku v mateřství, jež jsou stanoveny touto právní úpravou.
Vzhledem k tomu, že jak bylo uvedeno v bodě 45 tohoto rozsudku a jak vyplývá z bodu 24 odůvodnění směrnice 2011/98, je k získání práva na rovné zacházení stanoveného v čl. 12 odst. 1 písm. e) této směrnice nezbytné, aby dotčené dávky spadaly do oblastí sociálního zabezpečení, jak jsou vymezeny v nařízení č. 883/2004, je k podání odpovědi na tuto otázku třeba posoudit, zda dávka při narození dítěte a dávka v mateřství jsou dávkami spadajícími do oblastí sociálního zabezpečení vyjmenovaných v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že rozlišování mezi dávkami, které spadají do působnosti nařízení č. 883/2004, a dávkami, které jsou z ní vyloučeny, je založeno především na základních znacích každé dávky, zejména jejím účelu a podmínkách jejího poskytování, a neodvíjí se od skutečnosti, zda tuto dávku kvalifikují jako dávku sociálního zabezpečení vnitrostátní právní předpisy [rozsudky ze dne 21. června 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 2. dubna 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Dítě manžela či manželky přeshraničního pracovníka),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, bod
a citovaná judikatura].
Soudní dvůr opakovaně judikoval, že dávka může být považována za dávku sociálního zabezpečení, pokud je přiznána příjemcům na základě zákonem vymezené situace a bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb, a dále pokud se vztahuje k jednomu z rizik výslovně uvedených v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004 [rozsudky ze dne 21. června 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 2. dubna 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Dítě manžela či manželky přeshraničního pracovníka),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, bod
a citovaná judikatura].
Pokud jde tedy o první podmínku uvedenou v předchozím bodě, Soudní dvůr určil, že je třeba považovat za dávky sociálního zabezpečení dávky, jež se automaticky poskytují rodinám, které splňují určitá objektivní kritéria, pokud jde zejména o jejich velikost, příjmy a kapitálové zdroje, a to bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb, a jež jsou určeny k vyrovnání rodinných výdajů [rozsudky ze dne 21. června 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 2. dubna 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Dítě manžela či manželky přeshraničního pracovníka),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, bod
].
Kromě toho je třeba připomenout, že ve vztahu k této podmínce Soudní dvůr ohledně dávek, jejichž poskytnutí je přiznáváno či odmítáno nebo jejichž výše je vypočtena s přihlédnutím k výši příjmů příjemce, rozhodl, že přiznání takových dávek nezávisí na individuálním posouzení osobních potřeb žadatele, jelikož jde o objektivní právními předpisy definované kritérium, které zakládá nárok na tuto dávku, aniž příslušný orgán může zohlednit další osobní okolnosti (rozsudek ze dne 12. března 2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
, bod
a citovaná judikatura).
Soudní dvůr mimoto upřesnil, že k tomu, aby bylo možné mít za to, že uvedená podmínka není splněna, se volné uvážení ohledně osobních potřeb příjemce dotčené dávky, které provádí příslušný orgán, musí vztahovat především ke vzniku nároku na tuto dávku. Tyto úvahy platí obdobně pro individuální povahu posouzení osobních potřeb příjemce dotčené dávky ze strany příslušného orgánu (rozsudek ze dne 12. března 2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
, bod
a citovaná judikatura).
Co se týče otázky, zda daná dávka spadá mezi rodinné dávky uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004, je třeba konstatovat, že podle čl. 1 písm. z) tohoto nařízení se pojmem „rodinná dávka“ rozumí všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I tohoto nařízení. Soudní dvůr judikoval, že výraz „k vyrovnání rodinných výdajů“ musí být vykládán v tom smyslu, že jde zejména o veřejný příspěvek do rodinného rozpočtu, který má snížit zátěž pramenící z péče o děti [rozsudek ze dne 2. dubna 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Dítě manžela či manželky přeshraničního pracovníka),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, bod
a citovaná judikatura].
Pokud jde v projednávané věci o dávku při narození dítěte, z informací poskytnutých předkládajícím soudem, jež jsou uvedeny v bodech 11 až 16 a v bodech 26 a 27 tohoto rozsudku, vyplývá, že je vyplácena za každé narozené nebo osvojené dítě, jehož rodiče jsou rezidenty v Itálii a mají italskou státní příslušnost nebo jsou občany některého členského státu Evropské unie nebo též mají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Tato dávka byla původně vyplácena domácnostem, jejichž příjmy nepřekračovaly určitý strop stanovený zákonem, následně byla tato dávka rozšířena bez podmínky příjmu na všechny domácnosti, přičemž její výše se lišila v závislosti na finančních prostředcích domácnosti a byla zvýšena o 20 % pro každé další dítě. Tato dávka je tak podle všeho automaticky přiznávána domácnostem splňujícím určitá zákonem stanovená objektivní kritéria, aniž by došlo k individuálnímu a diskrečnímu posouzení osobních potřeb žadatele. Z předkládacího rozhodnutí zejména vyplývá, že původně byl nárok na dávku při narození dítěte přiznán nebo odmítnut s ohledem na finanční prostředky domácnosti, jejíž součástí byl rodič žádající o dávku, na základě objektivního a zákonem stanoveného kritéria, a sice ukazatele rovnocenné ekonomické situace, aniž příslušný orgán mohl zohlednit další osobní okolnosti. Následně byl nárok na dávku při narození dítěte přiznáván nezávisle na výši finančních prostředků domácnosti, přičemž je však třeba upřesnit, že její skutečná výše je v podstatě vypočítána na základě výše zmíněného ukazatele.
Kromě toho dávka při narození dítěte spočívá v peněžité částce, kterou INPS měsíčně vyplácí příjemcům, a jejím cílem je zejména přispívat na výdaje plynoucí z narození nebo osvojení dítěte. Jedná se tedy o peněžitou dávku určenou prostřednictvím veřejného příspěvku do rodinného rozpočtu zejména ke snížení zátěže pramenící z péče o novorozené nebo osvojené dítě ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 57 tohoto rozsudku. Navíc vzhledem k tomu, že Italská republika nebyla nikdy uvedena – jak již bylo zmíněno v bodě 10 tohoto rozsudku – v části II přílohy I nařízení č. 883/2004, věnované zvláštním dávkám při narození dítěte a při osvojení dítěte, dávka při narození dítěte, o kterou jde v původním řízení, nespadá do oblasti působnosti této přílohy, a tudíž nemůže být s ohledem na uvedenou přílohu vyloučena z pojmu „rodinné dávky“ ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 57 tohoto rozsudku.
Z toho vyplývá, že dávka při narození dítěte je rodinnou dávkou ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004. V tomto ohledu není důležité, že tato dávka má dvojí funkci, a sice – jak uvádí předkládající soud – funkci příspěvku na výdaje pramenící z narození nebo osvojení dítěte a zároveň funkci prémie směřující k podpoře porodnosti, jelikož jedna z těchto funkcí se vztahuje k oblasti sociálního zabezpečení uvedené v tomto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. července 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, body
a
, a ze dne 15. března 2001, Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, bod
).
Pokud jde o dávku v mateřství, z informací poskytnutých předkládajícím soudem, jež jsou uvedeny v bodě 17 tohoto rozsudku, vyplývá, že je vyplácena za každé narozené nebo osvojené dítě nebo každé nezletilé dítě v předadoptivní péči ženám-rezidentkám v Itálii, státním příslušnicím Italské republiky nebo jiného členského státu nebo ženám majícím právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, za podmínky, že nepobírají dávky v mateřství spojené se zaměstnaneckým poměrem nebo samostatnou výdělečnou činností nebo výkonem svobodného povolání a finanční prostředky domácnosti, jejíž je matka součástí, nepřesahují určitou výši.
Vše tak nasvědčuje tomu, že dávka v mateřství je automaticky přiznávána matkám, které splňují určitá zákonem stanovená objektivní kritéria, a to bez jakéhokoli individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb dotyčné osoby. Nárok na dávku v mateřství se zejména přiznává nebo odmítá s přihlédnutím nejen k neexistenci dávky v mateřství spojené s pracovním poměrem nebo výkonem svobodného povolání, ale také k finančním prostředkům domácnosti, jejíž je matka součástí, na základě objektivního a zákonem stanoveného kritéria, a sice ukazatele ekonomické situace, aniž by příslušný orgán mohl zohlednit další osobní okolnosti. Kromě toho se tato dávka vztahuje k oblasti sociálního zabezpečení uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení č. 883/2004.
Z toho vyplývá, že dávka při narození dítěte a dávka v mateřství spadají do oblastí sociálního zabezpečení, pro které mají státní příslušníci třetích zemí uvedení v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2011/98 právo na rovné zacházení stanovené v čl. 12 odst. 1 písm. e) této směrnice.
Kromě toho je třeba podotknout, že jak uvádí předkládající soud, Italská republika nevyužila možnosti poskytnuté členským státům omezit rovné zacházení, jak je stanoveno v čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/98.
Je tedy třeba dovodit, že vnitrostátní právní úprava, která vylučuje nárok státních příslušníků třetích zemí uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2011/98 na dávku při narození dítěte a dávku v mateřství, není v souladu s čl. 12 odst. 1 písm. e) této směrnice.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje nárok státních příslušníků třetích zemí uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice na dávku při narození dítěte a dávku v mateřství, jež jsou stanoveny touto právní úpravou.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

Článek 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje nárok státních příslušníků třetích zemí uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice na dávku při narození dítěte a dávku v mateřství, jež jsou stanoveny touto právní úpravou.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.