CELEX: 62020TJ0388
Ayudas de Estado
Mercado finlandés del transporte aéreo
Ayuda otorgada por Finlandia a Finnair en el contexto de la pandemia de COVID‑19
Garantía estatal asociada a un préstamo
Decisión de no plantear objeciones
Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal
Medida destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro
Inexistencia de una ponderación de los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios comerciales y el mantenimiento de una competencia no falseada
Igualdad de trato
Libertad de establecimiento
Libre prestación de servicios
Obligación de motivación

Antecedentes del litigio
El 13 de mayo de 2020, la República de Finlandia notificó a la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, una medida de ayuda en forma de garantía estatal a favor de Finnair, Plc.
La medida en cuestión tiene por objeto ayudar a Finnair a obtener de un fondo de pensiones un préstamo de 600 millones de euros destinado a cubrir sus necesidades de capital circulante. La garantía estatal cubrirá el 90 % del préstamo durante un período máximo limitado a tres años. El 10% restante del préstamo estará cubierto por un banco comercial en condiciones de mercado. La garantía convenida no se realizará más que en caso de incumplimiento de las obligaciones de Finnair respecto al fondo de pensiones.
La medida se basa en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), conforme a la interpretación que de dicho artículo se efectúa en los epígrafes 2 y 3.2 de la Comunicación de la Comisión de 19 de marzo de 2020, titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID‑19» (
DO 2020, C 91
I, p. 1), modificada el 3 de abril de 2020 (
DO 2020, C 112
I, p. 1) (en lo sucesivo, «Marco Temporal»).
El 18 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión C(2020) 3387 final, relativa a la ayuda de Estado SA.56809 (2020/N) — Finlandia COVID‑19: Garantía estatal concedida a Finnair, mediante la cual decidió no formular objeciones contra la medida en cuestión, por ser compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), conforme a la interpretación que de dicho artículo se efectúa en el Marco Temporal (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En dicha Decisión, la Comisión consideró que, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, la medida en cuestión constituía una ayuda de Estado (apartados 30 a 35 de la Decisión impugnada). Con respecto a la compatibilidad de esa ayuda con el mercado interior, la Comisión consideró, primeramente, que el escenario presentado por las autoridades finlandesas, relativo a la penuria de liquidez a la que se iba a enfrentar Finnair, era realista. A continuación, señaló que Finnair había intentado obtener financiación en los mercados crediticios, pero no había podido cubrir todas sus necesidades de liquidez. En particular, el 29 de abril de 2020, Finnair anunció que su Consejo de Administración había decidido preparar una recapitalización (emisión de acciones), dadas las pérdidas ocasionadas por la aparición del COVID‑19 que habían afectado a sus fondos propios. La Comisión resaltó que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, el importe de la oferta ascendía a unos 500 millones de euros y que no existía certeza de que dicha operación fuera a completarse con éxito (apartados 40 a 44 de la Decisión impugnada). Por último, la Comisión concluyó, teniendo en cuenta la importancia de Finnair para la economía finlandesa, que la medida en cuestión era necesaria, adecuada y proporcionada para poner remedio a una grave perturbación en la economía de ese Estado miembro (apartados 45 a 52 de la Decisión impugnada). Verificó asimismo que la medida en cuestión cumpliera todos los requisitos pertinentes del Marco Temporal y constató que así era (apartado 53 de la Decisión impugnada).
Hechos posteriores a la interposición del recurso
El 29 de julio de 2020, tras la interposición del recurso, la Comisión rectificó la Decisión impugnada mediante la Decisión C(2020) 5339 final, titulada «Corrección de errores de la Decisión C(2020) 3387 final, de 18 de mayo de 2020, relativa a la ayuda de Estado SA.56809 (2020/N) — Finlandia COVID‑19: Garantía estatal concedida a Finnair». La Decisión impugnada, en su versión corregida, se publicó en el sitio de Internet de la Comisión el 31 de julio de 2020.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 26 de junio de 2020, la demandante, Ryanair DAC, interpuso el presente recurso.
Mediante escrito presentado el mismo día en la Secretaría del Tribunal, la demandante solicitó que el asunto se sustanciara mediante procedimiento acelerado, conforme a los artículos 151 y 152 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
El 6 de julio de 2020, la Comisión solicitó la suspensión del procedimiento hasta que se dictara la resolución que ponga fin a la instancia en los asuntos T‑238/20 y T‑259/20, a lo que la demandante se opuso el 9 de julio de 2020. Mediante decisión de 10 de julio de 2020, el Presidente de la Sala Décima del Tribunal denegó la solicitud de suspensión de la Comisión.
Mediante resolución de 15 de julio de 2020, el Tribunal (Sala Décima) estimó la solicitud de procedimiento acelerado.
A propuesta de la Sala Décima, el Tribunal decidió, con arreglo al artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
El 31 de julio de 2020, la Comisión presentó en la Secretaría del Tribunal su escrito de contestación.
Con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la demandante presentó el 13 de agosto de 2020 una solicitud de celebración de vista oral.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de septiembre de 2020, el Reino de España solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2020, la demandante solicitó, conforme al artículo 144, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, que no se diera traslado al Reino de España de determinados datos que contenía la demanda y la versión abreviada de la demanda. Adjuntó una versión no confidencial de la demanda, de su versión abreviada y de los anexos de ambas.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 29 de septiembre de 2020, la República de Finlandia solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2020, la demandante solicitó, de conformidad con el artículo 144, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, que no se diera traslado a la República de Finlandia de los datos mencionados en el apartado 14 de la presente sentencia.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 29 de septiembre de 2020, la República Francesa solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2020, la demandante solicitó, de conformidad con el artículo 144, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, que no se diera traslado a la República Francesa de los datos mencionados en el apartado 14 de la presente sentencia.
Mediante auto de 14 de octubre de 2020, el Presidente de la Sala Décima ampliada del Tribunal admitió la intervención del Reino de España, de la República Francesa y de la República de Finlandia y resolvió que el traslado de la demanda, de su versión abreviada y de los anexos de ambas se limitara provisionalmente a las versiones no confidenciales presentadas por la demandante, a la espera de las observaciones que, en su caso, formularan esos Estados sobre las solicitudes de tratamiento confidencial.
Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 14 de octubre de 2020, se autorizó al Reino de España, a la República Francesa y a la República de Finlandia, con arreglo al artículo 154, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, a presentar sus escritos de formalización de la intervención.
El 29 de octubre de 2020, el Reino de España, la República Francesa y la República de Finlandia remitieron a la Secretaría del Tribunal sus escritos de formalización de la intervención, sin formular objeciones sobre las solicitudes de tratamiento confidencial presentadas por la demandante.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
El Reino de España solicita al Tribunal que desestime el recurso en su totalidad y condene en costas a la demandante.
La República Francesa y la República de Finlandia solicitan al Tribunal que desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
Conviene recordar que el juez de la Unión Europea puede lícitamente apreciar, según las circunstancias de cada caso, si una buena administración de justicia justifica que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, apartados
y
, y de 14 de septiembre de 2016, Trajektna luka Split/Comisión,
T‑57/15
, no publicada,
EU:T:2016:470
, apartado
). Por consiguiente, a la luz, en particular, de las consideraciones que llevaron a otorgar la tramitación acelerada del presente procedimiento y dada la importancia, tanto para la demandante como para la Comisión, el Reino de España, la República Francesa y la República de Finlandia, de una respuesta rápida en cuanto al fondo del asunto, procede analizar directamente la justificación en Derecho del recurso sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad.
En apoyo de su recurso, la demandante invoca cuatro motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b); el segundo, en la violación de los principios de no discriminación, de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento; el tercero, en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y el cuarto, en un incumplimiento de la obligación de motivación.
Con carácter preliminar, debe recordarse que, tras la interposición del recurso, la Comisión rectificó la Decisión impugnada (véase el apartado 6 de la presente sentencia). A este respecto, se ha de señalar que la corrección de errores no se refiere más que a errores de transcripción relativos únicamente a tres datos presentados en la nota a pie de página n.
o
9 de la Decisión impugnada (véanse los apartados 117 a 124 de la presente sentencia). Esta corrección de errores no influye en el objeto y el marco del litigio tal como fueron fijados por el recurso y, por lo tanto, no requería una adaptación de la demanda. Corresponde al Tribunal, en aras de una buena administración de la justicia, tener en cuenta dicha corrección de errores al apreciar los motivos invocados por la demandante con el fin de procurar a estos un efecto útil.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b)
En esencia, el primer motivo se divide en dos partes.
Por un lado, la demandante alega que una medida individual en favor de Finnair no es adecuada para poner remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa. Sostiene que, a excepción del sector bancario, existen muy pocas decisiones por las que se autorice una medida fundada en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), referida a empresas individuales. La demandante entiende asimismo que la Decisión impugnada no demuestra convincentemente que el valor añadido o los empleos creados por Finnair permitan por sí solos concluir que la medida controvertida está justificada para poner remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa. De esta manera, al considerar que la medida controvertida ponía remedio, de por sí, a una grave perturbación en la economía finlandesa, la Comisión, según la demandante, incurrió en error de Derecho y en error manifiesto de apreciación.
Por otro lado, la demandante alega que la Comisión está obligada a ponderar los efectos beneficiosos de la ayuda para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), con sus efectos desfavorables sobre las condiciones de los intercambios y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada. La demandante sostiene que la Comisión no llevó a cabo esta ponderación y, por tanto, incurrió en error de Derecho y en error manifiesto de apreciación de los hechos, lo que justifica la anulación de la Decisión impugnada. Según la demandante, el Marco Temporal no dispensa a la Comisión de realizar una labor de ponderación de la medida controvertida o de cualquier otra medida de ayuda individual que se le notifique; antes bien, el epígrafe 1.2 del Marco Temporal exige que la Comisión lleve a cabo tal ponderación.
La Comisión, apoyada por el Reino de España, por la República Francesa y por la República de Finlandia, rebate las alegaciones de la demandante.
Sobre la primera parte, referida al carácter inadecuado de la medida controvertida para poner remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa
El artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), dispone, en particular, que las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro podrán considerarse compatibles con el mercado interior.
A este respecto, procede recordar que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), constituye una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 1. En consecuencia, debe interpretarse de manera estricta (véase la sentencia de 9 de abril de 2014, Grecia/Comisión,
T‑150/12
, no publicada,
EU:T:2014:191
, apartado
y jurisprudencia citada). El artículo 107 TFUE, apartado 1, precisa que las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, «bajo cualquier forma», serán incompatibles con el mercado interior. Por consiguiente, debe señalarse que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), se aplica tanto a los regímenes de ayudas como a las ayudas individuales.
Según la jurisprudencia, la Comisión solo puede declarar una ayuda compatible en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, si comprueba que la ayuda contribuye a la realización de uno de los objetivos citados, objetivos que la empresa beneficiaria no podría alcanzar en condiciones normales de mercado por sus propios medios. Dicho de otro modo, una medida de ayuda no puede ser declarada compatible con el mercado interior si aporta fondos que mejoren la situación económica de la empresa beneficiaria sin ser necesarios para alcanzar los objetivos fijados por el artículo 107 TFUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2009, Kronoply/Comisión,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sentado lo anterior, una ayuda individual, como la del presente asunto, puede declararse compatible con el mercado interior siempre que sea necesaria, adecuada y proporcionada para poner remedio a una grave perturbación en la economía del Estado miembro de que se trate.
En el caso de autos, como se desprende del apartado 44 de la demanda, la demandante no niega que la pandemia de COVID‑19 haya ocasionado una grave perturbación en la economía finlandesa ni que el sector del transporte aéreo en su conjunto se haya visto particularmente afectado por la crisis provocada por esa pandemia.
La existencia tanto de una grave perturbación en la economía finlandesa debido a la pandemia de COVID‑19 como de importantes efectos negativos de esta última en el sector del transporte aéreo en Finlandia quedó demostrada, de hecho, de modo jurídicamente suficiente en los apartados 40 y 41 de la Decisión impugnada.
En este contexto, las autoridades finlandesas constataron el riesgo de insolvencia al que quedaba expuesta Finnair ante la repentina caída de su actividad económica causada por la pandemia de COVID‑19. Consideraron que una situación de insolvencia de Finnair ejercería, a su vez, un impacto muy negativo en la economía finlandesa, en particular en lo relativo a la seguridad de los abastecimientos. Al ser vital para el conjunto de la economía del país una red de transporte aéreo que funcione correctamente, la eventual desaparición de esta última tendría consecuencias muy negativas para numerosas regiones. Las autoridades finlandesas consideraron, en consecuencia, que, dada su importancia para la economía finlandesa, la insolvencia de Finnair implicaría un empeoramiento de la grave perturbación que padece la economía del país (apartado 4 de la Decisión impugnada).
El objeto esencial de la medida controvertida es garantizar a Finnair suficiente liquidez para mantener su viabilidad y sus servicios aéreos en una época en que la pandemia de COVID‑19 perturba gravemente el conjunto de la economía finlandesa, y evitar que una eventual insolvencia de Finnair perturbe más la economía del Estado miembro de que se trata (apartados 3 y 39 de la Decisión impugnada).
En la Decisión impugnada, la Comisión señaló que el hundimiento de la demanda, a raíz de la propagación de la COVID‑19 y de las restricciones de vuelos, había tenido un efecto negativo inmediato y dramático en el
cash flow
(flujo de caja) de Finnair. La Comisión entendió que el escenario descrito por las autoridades finlandesas resultaba realista y demostraba que Finnair tendría que afrontar serias e inmediatas dificultades para mantener su actividad. La Comisión también resaltó que Finnair había intentado obtener financiación en los mercados crediticios, pero que, debido a la situación actual y a las inciertas perspectivas, no había podido cubrir todas sus necesidades de liquidez (apartados 40 a 43 de la Decisión impugnada). La demandante no cuestiona estas observaciones.
En cambio, la demandante alega que, al considerar que la medida controvertida ponía de por sí remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa, la Comisión incurrió en error de Derecho y en error manifiesto de apreciación. Esta alegación parte de una lectura errónea de la Decisión impugnada. Contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión no consideró, en dicha Decisión, que la medida controvertida pusiese de por sí remedio a la grave perturbación advertida en la economía finlandesa. La Comisión trató de demostrar que, dada la importancia de Finnair para la economía finlandesa, esa medida estaba destinada a poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID‑19.
Debe recordarse que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no exige que la ayuda en cuestión pueda, por sí sola, poner remedio a la grave perturbación en la economía del Estado miembro de que se trate. En efecto, una vez que la Comisión constata la existencia de una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, podría autorizarse a este, si se cumplen los demás requisitos previstos en dicho artículo, a que otorgara ayudas de Estado, en forma de regímenes de ayuda o de ayudas individuales, que contribuyan a poner remedio a la grave perturbación en cuestión. De este modo, podría tratarse de varias medidas de ayuda, cada una de las cuales aportaría su contribución a tal fin. Por consiguiente, no cabe exigir que, para que esté válidamente fundada en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), una medida de ayuda tenga que poner remedio por sí misma a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.
Dado que la demandante aduce que la ayuda controvertida no es adecuada para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa, procede examinar si, en la Decisión impugnada, la Comisión demostró suficientemente que la referida medida estaba destinada efectivamente, ante la importancia atribuida a Finnair para esa economía, a poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID‑19.
Para llegar a esta conclusión, la Comisión tuvo en cuenta diversos factores, en particular el transporte de pasajeros, el transporte de mercancías, los puestos de trabajo, las compras a los proveedores y la contribución al producto interior bruto (PIB).
La Comisión tuvo en cuenta primeramente la importancia de Finnair para el transporte de pasajeros (apartado 45 de la Decisión impugnada).
A este respecto, procede señalar, siguiendo a la Comisión, que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, Finnair explotaba una importante red interna e internacional que garantizaba la conectividad de Finlandia. Como resaltó la Comisión, y ha sido admitido por la demandante, Finnair era el principal transportista aéreo de Finlandia, con cerca de 15 millones de pasajeros transportados en 2019, es decir, el 67 % del total de pasajeros transportados ese año hacia o desde Finlandia o en el interior de dicho país. Su rango de primer transportista aéreo lo confirma el informe estadístico de Finavia de 2019. Finavia es la sociedad gestora del aeropuerto de Helsinki-Vantaa (Finlandia) y de todos los aeropuertos regionales de Finlandia. Según este informe, los pasajeros de Finnair representaban más del 60 % de los pasajeros transportados en vuelos internacionales y como mínimo el 80 % de los pasajeros transportados en vuelos nacionales. Su cuota de mercado total representaba más del 40 % del mercado de servicios aéreos en los aeropuertos de Finavia en 2019. Ese año, las otras dos principales compañías aéreas solo representaban, respectivamente, el 12 y el 3,4 % de los pasajeros transportados. Procede señalar además que Finnair es, singularmente, la única compañía aérea que opera en la mayoría de los aeropuertos regionales finlandeses, todo el año y a intervalos regulares.
A continuación, la Comisión tuvo en cuenta el papel desempeñado por Finnair en Finlandia en lo atinente al transporte aéreo de mercancías (apartado 46 de la Decisión impugnada).
A este respecto, Finnair es el principal operador de carga aérea en Finlandia y responde a las necesidades de varias empresas situadas en territorio finlandés, tanto para la exportación como para la importación de productos, extremo que también ha sido admitido por la demandante. Por otra parte, Finnair dispone de una amplia red asiática, como se desprende del artículo de prensa extraído de la página web de información Aviation Business News citado en la nota a pie de página n.
o
14 de la Decisión impugnada. Si dicha red es vital para el comercio entre las empresas finlandesas y asiáticas, aún lo es más en la crítica situación derivada de la pandemia de COVID‑19. En efecto, Finnair explota de manera cotidiana rutas para carga aérea con destino a Corea del Sur, China y Japón, con el fin de satisfacer la demanda finlandesa de productos, especialmente productos farmacéuticos y equipos médicos, necesarios para hacer frente a la crisis de COVID‑19. Considerando que las medidas de confinamiento, como las restricciones a los desplazamientos o el cierre provisional de una o más categorías de establecimientos abiertos normalmente al público, tienen efectos inmediatos en la economía, resulta que la seguridad del abastecimiento de los productos farmacéuticos y de los equipos médicos necesarios para hacer frente al virus es de una importancia decisiva para limitar las medidas de confinamiento y, con ello, reactivar con celeridad la economía del Estado miembro de que se trate.
La Comisión destacó además la importante posición de Finnair en cuanto a la creación de puestos de trabajo directos e indirectos en Finlandia (apartado 47 de la Decisión impugnada).
En relación con este punto, procede señalar que, a finales de 2019, Finnair contaba con cerca de 6800 empleados, extremo que no ha sido cuestionado por la demandante. Como indicó la Comisión en el apartado 50 de la Decisión impugnada, la insolvencia de Finnair tendría, pues, consecuencias sociales que implicarían un empeoramiento de la grave perturbación a la que se enfrenta actualmente la economía finlandesa.
Asimismo, la Comisión constató que las compras de Finnair a sus proveedores en 2019 ascendían a 1900 millones de euros, de los cuales el 40 % correspondía a proveedores finlandeses (apartado 48 de la Decisión impugnada).
A este respecto, debe precisarse que uno de los principales proveedores locales de Finnair es Finavia. De la Decisión impugnada se desprende que la situación de Finavia depende en gran medida del éxito o, en el contexto actual, de la supervivencia de Finnair. Así pues, a corto plazo, el buen funcionamiento del aeropuerto de Helsinki-Vantaa y de todos los aeropuertos regionales de Finlandia, que son gestionados por Finavia, depende de la supervivencia de Finnair.
Otra contribución de Finnair a la economía finlandesa, que fue tomada en consideración por la Comisión, concierne a la investigación. En efecto, tal como aparece en un artículo de la página web de actualidad aeronáutica Simple Flying fechado en septiembre de 2019, Finnair se ha unido a un proyecto de investigación que tiene por objeto el desarrollo de aeronaves eléctricas.
Por último, de la Decisión impugnada se deduce que, en 2017, Finnair era, según las autoridades finlandesas, la decimosexta sociedad más importante en Finlandia por su contribución al PIB de dicho país, con un valor añadido de 600 millones de euros.
Habiendo hecho constar tales presupuestos fácticos, la Comisión demostró de modo jurídicamente suficiente la importancia de Finnair para la economía finlandesa. La demandante no niega la veracidad de dichas observaciones. No obstante, si bien admite que las cifras relativas a los puestos de trabajo, a las compras y a la contribución de Finnair al PIB de Finlandia no son «insignificantes», considera que estas últimas no son suficientemente importantes para declarar la ayuda compatible con el mercado interior a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), si se tiene en cuenta el tamaño de la población activa y de la economía finlandesas, amén de que el valor añadido generado por Finnair no desaparecería «enteramente» si esta última deviniese insolvente.
En primer lugar, comparar, como hace la demandante, los datos relativos a las compras y a los empleados de Finnair, mencionados en los apartados 47 a 49 de la Decisión impugnada, con el PIB de Finlandia y con el número de trabajadores en activo en Finlandia equivale en realidad a sostener que la Comisión autorizó la medida controvertida porque el mantenimiento de las actividades de Finnair podía, de por sí, poner remedio a la grave perturbación advertida en la economía finlandesa. Para la demandante, la cifra de 600 millones de euros que representa el valor añadido de Finnair es solo mínima, comparada con los 241000 millones de euros del PIB finlandés. De igual forma, los 6800 empleados de Finnair son solo una fracción mínima de los 2,5 millones de trabajadores en activo empleados en Finlandia.
Sin embargo, la lectura de la Decisión impugnada permite concluir que la Comisión consideró que, habida cuenta de la importancia de Finnair en la economía finlandesa, la insolvencia de esta empresa habría tenido graves consecuencias para dicha economía en un contexto de crisis y que, por tanto, la medida controvertida, en la medida en que pretendía mantener las actividades de Finnair, era adecuada para contribuir a poner remedio a la grave perturbación de la referida economía.
A este respecto, procede señalar que, como sostienen, en esencia, la Comisión y la República de Finlandia, Finnair es una compañía importante para el buen funcionamiento de la red de transporte aéreo de Finlandia, la cual es, a su vez, vital para la economía finlandesa. En la fecha de adopción de la Decisión impugnada, Finnair disfrutaba de una posición única con respecto a todas las compañías aéreas que operan en Finlandia. De esta manera, de la Decisión impugnada se desprende que las principales compañías aéreas para Finlandia, aparte de Finnair, eran Norwegian y SAS, seguidas de Lufthansa, KLM y Air Baltic. En 2019 Norwegian transportaba el 12 % de los pasajeros, mientras que los pasajeros de SAS representaban el 3,4 % de los pasajeros transportados. Si bien Norwegian operaba en cuatro aeropuertos regionales situados en la parte norte del país y SAS operaba también en tres aeropuertos regionales, Finnair era la única compañía aérea que disponía de servicios, a intervalos regulares, con destino a la mayoría de los aeropuertos regionales finlandeses. Finnair disponía, además, de una amplia red internacional, de más de 100 rutas, que conectaba Finlandia con los principales centros de negocios de Europa y de otras regiones del mundo, entre ellas Asia. Finnair era la única compañía aérea que explotaba regularmente la red nacional de Finlandia a lo largo de todo el año. Cerca del 30 % de la demanda de servicios de transporte aéreo prestados por Finnair para vuelos internacionales con origen o destino en Finlandia tenía que ver con los viajes de negocios, y ese número ascendía al 50 % para los vuelos nacionales.
La importancia de Finnair para la economía finlandesa no se limitaba al transporte de pasajeros. Finnair era también la principal compañía aérea en materia de operaciones de carga aérea, y su insolvencia habría tenido por efecto una considerable reducción de los intercambios entre las empresas finlandesas y asiáticas, en una coyuntura en la que, desde el inicio de la crisis, Finnair viene cooperando con el Huoltovarmuuskeskus (Agencia nacional de abastecimientos de urgencia, Finlandia), y utiliza su red internacional para responder a la demanda finlandesa de equipos necesarios para hacer frente a la pandemia de COVID‑19.
Un segmento importante de empresas, trabajadores y nacionales finlandeses y de la Unión cuentan, pues, con los servicios de Finnair, que, en caso de insolvencia de esta última, no serían prestados por otras compañías aéreas a corto plazo y en la misma medida. Cabe añadir a este respecto que, como resaltó la Comisión en la Decisión impugnada, el clima y la situación geográfica relativamente aislada de Finlandia en Europa determinan que los demás medios de transporte no siempre sean una alternativa satisfactoria al avión. En consecuencia, no cabía la posibilidad de que Finnair fuera sustituida por otros operadores económicos a corto plazo y en la misma medida.
Por cuanto antecede, es obligado concluir que, aun cuando la cifra de 600 millones de euros que representa el valor añadido de Finnair solo constituye una parte del PIB finlandés y los 6800 empleados de Finnair son tan solo una fracción del número de trabajadores en activo en Finlandia, probablemente no existía una alternativa viable a la contribución de Finnair a las necesidades de la economía y de la conectividad de Finlandia. Por lo tanto, habida cuenta de tal contribución, la medida controvertida, dirigida a mantener las actividades de Finnair durante y después de la crisis, era adecuada para poner remedio a la grave perturbación advertida en la economía finlandesa, contrariamente a lo que sostiene la demandante.
En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación según la cual el valor añadido generado por Finnair no desaparecería «enteramente» si esta última deviniese insolvente, procede señalar que la demandante se limita a expresar dicha aseveración sin aportar explicaciones o elementos de prueba que permitan deducirla o demostrar su veracidad. De ello se sigue que esta alegación debe declararse inadmisible, sobre la base del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento.
En tercer lugar, por lo que se refiere a las alegaciones de la demandante sustentadas en la práctica decisoria de la Comisión y en la Comunicación de la Comisión titulada «La aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras en el contexto de la actual crisis financiera mundial» (
DO 2008, C 270, p. 8
), por un lado, procede recordar que la legalidad de la Decisión impugnada debe apreciarse únicamente en el marco del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y no según una supuesta práctica anterior (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Comisión,
T‑387/11
, no publicada,
EU:T:2013:98
, apartado
y jurisprudencia citada). Por otro lado, es preciso señalar que la medida controvertida se adoptó sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), tal como fue interpretado por el Marco Temporal. La Comunicación de la Comisión titulada «La aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras en el contexto de la actual crisis financiera mundial» no es pertinente en el presente asunto y, desde luego, no basta para demostrar que una empresa como Finnair no podía acogerse a una ayuda individual otorgada en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), al no ser un banco que representase un riesgo sistémico para la economía en caso de insolvencia.
Por las razones expuestas, no ha lugar a cuestionar la conformidad a Derecho de la apreciación, expuesta en la Decisión impugnada, del carácter adecuado de la medida controvertida para poner remedio a la grave perturbación en la economía del Estado miembro de que se trata. Por lo tanto, deben desestimarse todas las alegaciones de la demandante en las que reprocha a la Comisión haber considerado que una ayuda individual como la del caso de autos podía poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
En consecuencia, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte, basada en el incumplimiento de la supuesta obligación de ponderar los efectos beneficiosos de la ayuda para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), con sus efectos desfavorables sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de una competencia no falseada
A tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), «podrán considerarse compatibles con el mercado interior […] las ayudas […] destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro». Del tenor de esta disposición se infiere que sus autores consideraron que iba en interés de toda la Unión que un Estado miembro concreto estuviera en condiciones de superar una crisis de calado, o incluso existencial, cuyas consecuencias no podían ser sino graves para la economía de todos o parte de los demás Estados miembros, y por consiguiente para la propia Unión. Esa interpretación gramatical de la literalidad del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), se confirma si se la compara con la letra c) del mismo apartado, que se refiere a «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común», ya que la redacción de esta última disposición incluye un requisito, el de demostrar que no existe alteración de las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común, que no figura en la letra b) (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, apartados
y
).
Así pues, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), es decir, en este caso, que el Estado miembro de que se trate se enfrente de hecho a una grave perturbación en su economía y que las medidas de ayuda adoptadas para ponerle remedio sean, por un lado, necesarias a tal fin y, por otro, idóneas y proporcionadas, se presumirá que dichas medidas se adoptan en interés de la Unión, de modo que la disposición no obliga a la Comisión a ponderar los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de la libre competencia, a diferencia de lo que preceptúa la letra c) del mismo apartado. En otras palabras, esa ponderación no tiene razón de ser en el contexto de la letra b), ya que se presume que su resultado será positivo: que un Estado miembro logre poner remedio a una grave perturbación en su economía solo puede beneficiar a la Unión en general y al mercado interior en particular.
Por lo tanto, se impone observar que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no obliga a la Comisión a ponderar los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de la libre competencia, a diferencia de lo que preceptúa la letra c) del mismo apartado, sino únicamente a comprobar si la medida de ayuda en cuestión es necesaria, adecuada y proporcionada para poner remedio a la grave perturbación en la economía del Estado miembro afectado. En consecuencia, ha de desestimarse el argumento de la demandante de que la obligación de ponderar se deriva de la excepcionalidad de las ayudas compatibles, incluidas las que se declaran compatibles en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
Tampoco puede acudir la demandante al Marco Temporal para invocar la obligatoriedad de efectuar una ponderación, alegando que este vincula a la Comisión y constituye un segundo fundamento, diferenciado, de esa obligación de la Comisión, puesto que en él no figura tal obligación. Concretamente, el epígrafe 1.2 del Marco Temporal, al que remite la demandante, y que se refiere a la «necesidad de que haya una estrecha coordinación europea de las medidas nacionales de ayuda», solo incluye un punto, el 10, que no preceptúa nada al respecto. Por consiguiente, la demandante no puede ampararse en él.
Por esas mismas razones, ha de desestimarse necesariamente la alegación, presentada con carácter subsidiario por la Comisión, de que el propio Marco Temporal contiene tal ponderación.
La tesis según la cual la Comisión debía llevar a cabo una ponderación en la Decisión impugnada tampoco puede sustentarse en la sentencia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión (
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
), invocada por la demandante. En efecto, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, la Comisión había adoptado una decisión por la que se aprobaba, fundándose en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), la aplicación de un régimen general de ayudas, pero con sujeción a determinadas condiciones. En la referida sentencia, el Tribunal General señaló que del enunciado de esas «condiciones» se deducía que la Comisión había entendido que, para los casos que sobrepasasen los umbrales establecidos por la antedicha Decisión, la comprobación de la existencia de una grave perturbación en la economía del Estado miembro afectado no bastaba por sí sola para legitimar la ayuda en cuestión (sentencia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión,
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, apartados
a
). A continuación, el Tribunal General reprochó a la Comisión no haber examinado en qué medida podía haberse falseado la competencia y si el comercio dentro de la Unión podía haberse visto afectado por la medida controvertida, pese a que ella misma se había impuesto tal labor con la adopción de la decisión por la que se autorizaba el régimen de ayudas en cuestión (sentencia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión,
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, apartado
).
De ello se sigue que los hechos que dieron lugar a la sentencia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión (
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
), son diferentes de los del presente asunto. Esta jurisprudencia, consecuentemente, no es útil para demostrar que la Comisión, en este caso, debía ponderar los efectos beneficiosos de la ayuda para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), con sus efectos desfavorables sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de una competencia no falseada. Por consiguiente, no puede acogerse la alegación de la demandante relativa a este punto.
Las demás alegaciones formuladas por la demandante no desvirtúan la conclusión según la cual la Comisión no estaba obligada a llevar a cabo una ponderación en la Decisión impugnada.
En efecto, en lo que respecta a la alegación según la cual la Decisión impugnada es contradictoria en cuanto a la cuota de mercado de Finnair y contiene, por tanto, una apreciación errónea de la importancia de Finnair y de las demás compañías aéreas para la conectividad de Finlandia, del examen de la primera parte del primer motivo se colige que la Comisión apreció correctamente la importancia de Finnair para la economía y la conectividad finlandesas. Por lo que toca, en particular, a las incongruencias denunciadas por la demandante, esta alegación se estudiará en el marco del cuarto motivo, relativo a la motivación insuficiente de la Decisión impugnada.
En lo atinente a la alegación según la cual la Decisión impugnada no menciona las consecuencias de la ayuda para el mercado interior, procede señalar que la Decisión impugnada reconoce, al igual que la demandante en su demanda, que la medida controvertida confiere una ventaja a Finnair, en la medida en que la libera de los gastos que habría tenido que soportar en condiciones normales de mercado. De esta manera, la Comisión admitió que la medida controvertida podía falsear la competencia, toda vez que reforzaba la posición competitiva de Finnair, y que el comercio entre los Estados miembros resultaba afectado — al tratarse de una empresa que opera en un sector en el que se dan intercambios dentro de la Unión (apartados 30 a 35 de la Decisión impugnada). No obstante, como se desprende del examen del primer motivo ya visto y del segundo motivo que se estudia a continuación, la Comisión entendió acertadamente que dicha medida era necesaria, adecuada y proporcionada para poner remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa (apartados 36 a 52 de la Decisión impugnada). En el presente asunto, ha quedado acreditado que la medida controvertida cumplía los requisitos de la excepción introducida por el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En tales circunstancias, la Comisión podía declarar la ayuda individual en cuestión compatible con el mercado interior.
De cuanto antecede resulta que deben desestimarse íntegramente las alegaciones de la demandante en las que se reprocha a la Comisión no haber ponderado los efectos beneficiosos de la ayuda para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), con sus efectos desfavorables sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de una competencia no falseada.
Por consiguiente, procede desestimar la segunda parte del primer motivo, así como este en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación de los principios de no discriminación, de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento
Ha de recordarse que, según la jurisprudencia, del sistema general del Tratado se deduce que el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado. Por tanto, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado interior una ayuda de Estado que, debido a alguna de sus modalidades, infringe otras disposiciones del Tratado, en particular las relativas a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento. Del mismo modo, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado interior una ayuda de Estado que, debido a alguna de sus modalidades, vulnera los principios generales del Derecho de la Unión, como el principio de igualdad de trato (sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartados
y
).
En el presente asunto, por un lado, la demandante alega que la autorización por parte de la Comisión de medidas y decisiones en materia de ayudas de Estado nunca debe infringir otras disposiciones del Tratado FUE, como el principio de no discriminación. Sostiene que la Decisión impugnada dispensa un trato diferente a la situación comparable de compañías aéreas que operan en rutas con origen o destino en Finlandia, procurando una ventaja a Finnair sin ninguna justificación objetiva. En apoyo de esta alegación, la demandante invoca, en particular, la práctica de la Comisión relativa a las medidas de ayuda fundadas en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). La demandante subraya que la pandemia de COVID‑19 ha traído consigo graves repercusiones para todas las compañías aéreas que operan en Finlandia, y que no se ha probado la necesidad de salvar únicamente a Finnair excluyendo a las demás compañías aéreas que operan en ese país, además de que la ayuda controvertida va más allá de lo necesario para alcanzar su objetivo. La ayuda controvertida es, a su juicio, una medida de puro nacionalismo económico. La demandante añade que las precedentes medidas de salvamento de las entidades financieras de 2008 y la Comunicación de la Comisión titulada «La aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras en el contexto de la crisis financiera mundial» ilustran la importancia del principio de no discriminación vulnerado en el presente asunto.
Por otro lado, la demandante sostiene que la Comisión debería haber determinado, al apreciar la compatibilidad de la medida controvertida, si la forma de la ayuda otorgada en este caso, a saber, una garantía estatal sobre un préstamo, respetaba el principio de libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento, de suerte que, al no hacerlo, la Comisión incurrió en error de Derecho. La demandante entiende que reservar la ayuda únicamente a Finnair restringe los derechos conferidos a las otras compañías aéreas de la Unión a prestar libremente sus servicios en el mercado interior, por lo que la Decisión impugnada conlleva una restricción injustificada de los principios de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento.
La Comisión, apoyada por el Reino de España, por la República Francesa y por la República de Finlandia, rebate las alegaciones de la demandante.
Sobre la violación del principio de igualdad de trato
Conviene advertir que una ayuda individual como la controvertida no beneficia, por definición, más que a una sola empresa, con exclusión de todas las demás, incluidas las que se hallan en una situación comparable a la del beneficiario de dicha ayuda. De esta manera, dada su naturaleza, tal ayuda individual establece una diferencia de trato, una discriminación, si se quiere, la cual es, sin embargo, inherente al carácter individual de la medida. Ahora bien, sostener, como hace la demandante, que la ayuda individual controvertida es contraria al principio de no discriminación equivale, en esencia, a poner sistemáticamente en tela de juicio la compatibilidad con el mercado interior de cualquier ayuda individual por el mero hecho de que revista un carácter intrínsecamente exclusivo y, por ende, discriminatorio, pese a que el Derecho de la Unión permite a los Estados miembros otorgar ayudas individuales, siempre que se cumplan todos los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE.
Hechas estas precisiones, suponiendo que, como afirma la demandante, la diferencia de trato establecida por la medida controvertida, traducida en el hecho de que solo beneficia a Finnair, pueda asimilarse a una discriminación, será preciso comprobar si tal diferencia de trato está justificada por un objetivo legítimo y si es necesaria, adecuada y proporcionada para alcanzarlo. De igual forma, dado que la demandante hace referencia al artículo 18 TFUE, párrafo primero, es oportuno notar que, según esta disposición, está prohibida toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados «sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos». Por tanto, se trata de comprobar si esa diferencia de trato está permitida a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), que es la base jurídica de la Decisión impugnada. Este examen implica, por una parte, que el objetivo de la medida controvertida cumpla los requisitos de esta última disposición y, por otra parte, que las modalidades de concesión de la medida controvertida, a saber, en este caso, el hecho de que solo beneficie a Finnair, permitan alcanzar dicho objetivo y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo.
En el presente asunto, por lo que respecta al objetivo de la medida controvertida, lo que se pretende con esta es, como se ha precisado en el apartado 38 de la presente sentencia, garantizar a Finnair suficiente liquidez para mantener su viabilidad y sus servicios aéreos no obstante la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID‑19, y evitar que una eventual insolvencia perturbe más esa economía.
Habida cuenta de que, como se ha expuesto en el apartado 36 de la presente sentencia, en la Decisión impugnada resultó acreditada de modo jurídicamente suficiente la existencia tanto de una grave perturbación en la economía finlandesa por la pandemia de COVID‑19 como de importantes efectos negativos de esta última en el mercado finlandés del transporte aéreo, procede considerar, dada la importancia de Finnair para la economía finlandesa, que el objetivo de la medida controvertida cumple los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
En cuanto a la cuestión de si las modalidades de otorgamiento de la medida controvertida permiten alcanzar este objetivo y no van más allá de lo necesario para alcanzarlo, el examen del primer motivo revela que la concesión de la garantía estatal únicamente a Finnair es adecuada para alcanzar el objetivo perseguido por la medida controvertida y cumplir los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
Sin embargo, la demandante sostiene que el trato favorable dispensado a Finnair no es ni necesario ni proporcionado respecto del objetivo perseguido por la República de Finlandia.
A este respecto, en primer lugar, se ha de señalar que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el objetivo de la medida no es «preservar la conectividad aérea interior e internacional de Finlandia». A la vista del objetivo de la medida controvertida, recordado en el apartado 83 de la presente sentencia, y habida cuenta de las circunstancias expuestas en los apartados 37 y 39 de la presente sentencia, procede considerar que la concesión de la garantía estatal únicamente a Finnair es necesaria para el logro de dicho objetivo.
Por otra parte, la Comisión, como aduce acertadamente la propia institución en su escrito de contestación, no tenía ninguna obligación de examinar si, más allá del mantenimiento de Finnair, el Estado miembro en cuestión debía ampliar el círculo de beneficiarios de la ayuda, toda vez que la Decisión impugnada acredita de modo jurídicamente suficiente la necesidad de preservar la contribución de Finnair a la economía finlandesa. En consecuencia, deben rechazarse las alegaciones de la demandante sobre este punto.
En segundo lugar, procede señalar que la demandante no cuestiona el importe de la ayuda. Considera, en cambio, que el hecho de que Finnair reciba el 100 % de esta ayuda, pese a que el porcentaje de la conectividad de Finlandia que puede atribuírsele es inferior al 100 %, va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicha medida y es, por tanto, desproporcionado. Según la demandante, si se concediera la ayuda a todas las compañías aéreas que operan en Finlandia, en función de su cuota de mercado, se lograría el objetivo de la medida sin incurrir en discriminación.
Debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para la realización de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida (sentencia de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, apartado
), entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguido [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo, (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, apartado
].
En el presente asunto, procede concluir que, en todo caso, habida cuenta de las consideraciones expuestas al examinar la primera parte del primer motivo, especialmente las formuladas en los apartados 57 a 59 de la presente sentencia, la concesión de la garantía estatal únicamente a Finnair no traspasaba los límites de lo que era adecuado y necesario para la realización de los objetivos legítimos perseguidos por la República de Finlandia y, por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene la demandante, no era desproporcionada. Además, conceder la ayuda a todas las compañías aéreas que operan en Finlandia, en función de su cuota de mercado, como propone la demandante, tendría como consecuencia una disminución del importe de la ayuda otorgada a Finnair, de suerte que quedarían sin cubrir las necesidades de liquidez de esta, lo cual, a su vez, podría traer consigo graves repercusiones en la economía finlandesa, habida cuenta de la importancia de la citada compañía para esta economía. Así pues, no pueden acogerse las alegaciones de la demandante sobre este punto.
Por cuantas razones han quedado expuestas, procede declarar que el otorgamiento de la ayuda controvertida únicamente a Finnair no iba más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por esta. En consecuencia, la demandante yerra al sostener que la medida controvertida dispensa a Finnair un trato ventajoso injustificado.
Las otras alegaciones formuladas por la demandante en el marco del segundo motivo no pueden prosperar.
En efecto, dado que la medida controvertida cumple los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no cabe considerarla una medida de puro nacionalismo económico. El comunicado de prensa del Gobierno finlandés, invocado por la demandante y presentado como anexo A.3.4 de la demanda, tampoco demuestra que esta medida sea puramente la expresión de un nacionalismo económico.
Es cierto que, según dicho comunicado de prensa, la República de Finlandia posee el 55,8 % del capital de Finnair. No obstante, una ayuda que, como la del presente asunto, cumple los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), puede otorgarse a una empresa que pertenezca mayoritariamente al Estado miembro de que se trate. Además, como señaló la Comisión en su escrito de contestación, dicho comunicado de prensa subraya la importancia que revisten las rutas que ejecuta Finnair para la seguridad de los abastecimientos de Finlandia, para el transporte de mercancías y para el transporte de pasajeros, así como la influencia de esta empresa en la economía nacional. Por ello, el mencionado comunicado no priva de plausibilidad a las apreciaciones de la Comisión objeto de los apartados 39 a 53 de la presente sentencia. Al contrario, es coherente con tales apreciaciones.
La demandante invoca igualmente la descripción general de las normas en materia de ayudas de Estado y de obligaciones de servicio público aplicables al sector del transporte aéreo en la pandemia de COVID‑19 redactada por la Comisión, la supuesta práctica decisoria de la Comisión relativa al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), la supuesta práctica de la Comisión relativa a medidas de salvamento de las entidades financieras autorizadas conforme al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y la Comunicación de la Comisión titulada «La aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras en el contexto de la crisis financiera mundial».
No obstante, por las razones ya expuestas en el apartado 62 de la presente sentencia, las supuestas prácticas de la Comisión y la referida Comunicación no son pertinentes en el presente asunto. Por otra parte, en lo atinente a la alegación de la demandante según la cual la descripción general de las normas en materia de ayudas de Estado y de obligaciones de servicio público aplicables al sector del transporte aéreo en la pandemia de COVID‑19 hace hincapié en el principio de no discriminación, procede remitirse a las consideraciones formuladas en los apartados 81 a 92 de la presente sentencia.
Por consiguiente, debe desestimarse la primera parte del segundo motivo.
Sobre la violación de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento
Por lo que respecta al artículo 56 TFUE, procede observar que, en virtud del artículo 58 TFUE, apartado 1, la libre prestación de servicios en materia de transportes se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes, a saber, el título VI del Tratado FUE. Así pues, en el Derecho primario, la libre prestación de servicios en materia de transportes se halla sometida a un régimen jurídico particular (sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, apartado
). En consecuencia, el artículo 56 TFUE no se aplica como tal en el sector de la navegación aérea (sentencia de 25 de enero de 2011, Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
, apartado
).
Por consiguiente, las medidas de liberalización de los servicios de transporte aéreo solo pueden adoptarse sobre la base del artículo 100 TFUE, apartado 2 (sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, apartado
). Pues bien, como acertadamente señala la demandante, el legislador de la Unión adoptó el Reglamento (CE) n.
o
1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (
DO 2008, L 293, p. 3
), sobre la base de esa disposición, cuya finalidad es precisamente definir las condiciones de aplicación, en el sector del transporte aéreo, del principio de la libre prestación de servicios (véase, por analogía, la sentencia de 6 de febrero de 2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, apartados
y
).
En el presente asunto, si bien es cierto que la medida controvertida consiste en una ayuda individual que solo beneficia a Finnair, la demandante no acredita de qué manera ese carácter exclusivo puede disuadirla de ofrecer servicios que tengan Finlandia como lugar de origen o de destino de la prestación, o de ejercer su libertad de establecimiento en este Estado miembro. En particular, la demandante no ha llegado a identificar las razones de hecho o de Derecho que determinan, a su juicio, que la ayuda individual controvertida surta efectos restrictivos que van más allá de los que desencadenan la prohibición del artículo 107 TFUE, apartado 1, pero que, como se ha declarado tanto en los apartados 42 a 63 como en los apartados 82 a 92 de la presente sentencia, son no obstante necesarios y proporcionados para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID‑19, de conformidad con lo exigido por el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
Por consiguiente, la medida controvertida no constituye un obstáculo a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios de la demandante. Además, la demandante no puede reprochar a la Comisión no haber examinado de modo expreso la compatibilidad de esta medida con la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
En tales circunstancias, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo.
En consecuencia, procede desestimar el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2
La demandante alega que la Comisión incumplió la exigencia derivada del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), de ponderar los efectos beneficiosos de la ayuda y los efectos desfavorables de esta sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de una competencia no falseada y verificar si la Decisión impugnada respetaba los principios de no discriminación, de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento. Para la demandante, cada uno de estos errores, por separado, es suficiente para concluir que la ayuda controvertida es incompatible con el mercado interior. La demandante entiende que, por lo tanto, la Decisión impugnada habría sido sustancialmente diferente si la Comisión hubiera hecho constar la existencia de dudas sobre la compatibilidad de la ayuda y hubiera incoado el procedimiento de investigación formal. Según la demandante, al negarse a incoar el procedimiento de investigación formal y a requerir sus observaciones como parte interesada en este caso, la Comisión vulneró los derechos que le confieren el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 248, p. 9
), así como el principio de buena administración.
La Comisión, apoyada por el Reino de España, por la República Francesa y por la República de Finlandia, rebate las alegaciones de la demandante.
El tercer motivo, referido a la salvaguarda de los derechos procedimentales de la demandante por no haber incoado la Comisión un procedimiento de investigación formal pese a la supuesta existencia de serias dudas, es en realidad de carácter subsidiario, y fue deducido para el supuesto de que el Tribunal no examinara la apreciación de la ayuda en cuanto tal. En efecto, de una jurisprudencia constante se desprende que un motivo de estas características tiene por objeto lograr que se admita la legitimación de un interesado para presentar recurso en virtud del artículo 263 TFUE, cosa que de otro modo le estaría vedada (véanse, en ese sentido, las sentencias de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
, y de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, apartado
). Pues bien, el Tribunal ha examinado los dos primeros motivos del recurso, que se refieren a la apreciación de la ayuda en cuanto tal, de suerte que tal motivo se ve privado de su finalidad declarada.
Por lo demás, es preciso señalar que este motivo carece de contenido autónomo. En efecto, en el contexto de tal motivo, la parte demandante puede invocar, a fin de salvaguardar los derechos procedimentales que le asisten en el procedimiento de investigación formal, únicamente motivos que permitan demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de juicio de que disponía o podía disponer la Comisión en la fase previa de examen de la medida notificada debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior (véanse, en ese sentido, las sentencias de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, apartado
; de 9 de julio de 2009, 3F/Comisión,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, apartado
, y de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
), como el carácter insuficiente o incompleto del examen efectuado por la Comisión en el marco del procedimiento previo de examen o la existencia de denuncias de terceros. A este respecto, se ha de observar que el tercer motivo reproduce de forma resumida las alegaciones formuladas en los motivos primero y segundo, sin poner de manifiesto ningún elemento concreto referido a eventuales dificultades graves.
Por lo expuesto, debe concluirse que, habiendo examinado el Tribunal esos dos motivos en cuanto al fondo, no es necesario examinar la procedencia del tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
La demandante alega, en esencia, que el razonamiento seguido por la Comisión en la Decisión impugnada es, cuando no inexistente o tautológico, contradictorio.
La Comisión, apoyada por el Reino de España, por la República Francesa y por la República de Finlandia, refuta las alegaciones de la demandante.
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias de dicho artículo debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartado
, y de 8 de septiembre de 2011, Comisión/Países Bajos,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, apartado
).
En primer lugar, la demandante sostiene que la Comisión no ponderó los efectos beneficiosos de la ayuda con los efectos desfavorables de esta sobre las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de una competencia no falseada.
No obstante, de los apartados 65 a 67 de la presente sentencia resulta que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no exige una ponderación de los efectos beneficiosos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada. Por tanto, la Comisión no estaba obligada a incluir ninguna mención al respecto en la motivación del acto.
En segundo lugar, la demandante reprocha a la Comisión no haber apreciado si la ayuda era o no discriminatoria y si respetaba los principios de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento.
Procede señalar, sin embargo, que la Decisión impugnada contiene un relato de las circunstancias, a las que se ha hecho referencia en los apartados 39, 44 a 53 y 56 a 59 de la presente sentencia, que permiten comprender las razones por las que la Comisión concluyó que la República de Finlandia podía otorgar la ayuda controvertida únicamente a Finnair.
En tercer lugar, la demandante alega que la Decisión impugnada adolece de incongruencia en la forma de presentar, en su apartado 45 y en la nota a pie de página n.
o
9, las cuotas de mercado de Finnair. La cuota de mercado del 67 % de Finnair en el mercado de los servicios de transporte aéreo en Finlandia, ya se trate de vuelos nacionales o de vuelos internacionales, es incongruente, según la demandante, a la vista de los datos presentados en la nota a pie de página n.
o
9 de la Decisión impugnada. Por otra parte, estos datos no coinciden con los del análisis independiente aportado por la demandante. Esta última sostiene que tal incoherencia es tanto más grave cuanto que la cuota de mercado de Finnair es un dato que influyó considerablemente en las apreciaciones de la Comisión sobre la importancia de Finnair para la economía finlandesa.
A este respecto, el apartado 45 de la Decisión impugnada indica lo siguiente:
«La Comisión juzga oportuno observar que Finnair explota una importante red interna e internacional que garantiza la conectividad tanto dentro de Finlandia como con destino a dicho país. Finnair es el principal transportista aéreo en Finlandia, con cerca de 15 millones de pasajeros transportados en 2019 (el 67 % del total de los pasajeros transportados desde y hacia Finlandia y dentro de este país en 2019) […]»
En cuanto a la nota a pie de página n.
o
9 de la Decisión impugnada, inicialmente se presentaba como sigue:
«Según el informe de Finavia de 2019, Finnair tenía una cuota de mercado del 67 % de los pasajeros transportados en vuelos internacionales y del 80 % en los vuelos nacionales. Su cuota de mercado total se eleva al 45 % del mercado finlandés de servicios aéreos.»
Debe señalarse que las incongruencias entre las cuotas de mercado de Finnair presentadas en el apartado 45 y en la nota a pie de página n.
o
9 de la Decisión impugnada son el resultado de un simple error de transcripción que no incide en la apreciación de la Comisión y que no pudo inducir a error a la demandante.
En efecto, el 29 de julio de 2020, la Comisión adoptó la Decisión C(2020) 5339 final, titulada «Corrección de errores de la Decisión C(2020) 3387 final, relativa a la ayuda de Estado SA.56809 (2020/N) — Finlandia COVID‑19: Garantía estatal concedida a Finnair». La Decisión impugnada, en su versión corregida, fue publicada posteriormente en el sitio de Internet de la Comisión el 31 de julio de 2020, como indicó dicha institución en la vista. Según esta versión de la Decisión impugnada, los pasajeros transportados por Finnair representaban el 67 % del total de pasajeros transportados desde o con destino a Finlandia y dentro de dicho país en 2019. Finnair poseía una cuota de mercado del 62 % de los pasajeros transportados en vuelos internacionales y del 83 % en los vuelos nacionales. Se indicaba que su cuota de mercado total se elevaba al 44 % del mercado finlandés de servicios aéreos. La Comisión corrigió, pues, el error reprochado por la demandante, que se refería únicamente a la nota a pie de página n.
o
9.
Es preciso señalar que la versión inicial de la Decisión impugnada revelaba de manera clara e inequívoca que Finnair era en 2019 el principal transportista aéreo de pasajeros en Finlandia, con una cuota de mercado del 67 % de los pasajeros transportados desde o con destino a Finlandia y dentro de dicho país en 2019, de suerte que permitía a los interesados conocer las razones que justificaban la referida Decisión y a la demandante cuestionar su conformidad a Derecho, como demuestra el contenido de su demanda.
En estas circunstancias, el error de transcripción que figura en la citada nota a pie de página n.
o
9 no implica que la Decisión impugnada adolezca de un defecto de motivación que justifique la anulación del acto.
En cuanto a la alegación según la cual el análisis independiente aportado por la demandante sobre la base de los datos de la Official Airline Guide (Guía Oficial de Compañías Aéreas), presentada como anexo A.3.2 de la demanda, proporciona una idea diferente de las cuotas de mercado de Finnair, es obligado señalar que, ciertamente, las cuotas de mercado presentadas por la Comisión, en el apartado 45 de la Decisión impugnada, no son idénticas a las aportadas por la demandante en el anexo A.3.2. No obstante, esas divergencias, que son insignificantes, pueden explicarse por las diferentes fuentes de las que se extrajeron las cuotas de mercado en cuestión. A este respecto, como alega acertadamente la Comisión, no ha lugar a considerar que los datos facilitados por Finavia, principal gestor de los aeropuertos de Finlandia, en los que se apoyó la Comisión en la Decisión impugnada, sean menos fiables que los de la Official Airline Guide.
De todo ello se deduce que la Decisión impugnada está suficientemente motivada y que, en consecuencia, debe desestimarse el cuarto motivo.
Por consiguiente, procede desestimar el recurso en su totalidad en cuanto al fondo del asunto, aunque concediendo al mismo tiempo a la demandante el tratamiento confidencial que solicitó, al no haber formulado el Reino de España ni la República Francesa ni la República de Finlandia ninguna objeción al respecto.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a las pretensiones de esta, incluidas las costas correspondientes a la solicitud de tratamiento confidencial.
Por otro lado, a tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España, la República Francesa y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a Ryanair DAC a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea, incluidas las correspondientes a la solicitud de tratamiento confidencial.

3)
El Reino de España, la República Francesa y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de abril de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.