CELEX: 62016CJ0370
Zahtjev za prethodnu odluku
Povlastice i imuniteti Europske unije
Protokol br. 7
Članak 1.
Nužnost prethodnog odobrenja Suda
Strukturni fondovi
Financijska potpora Europske unije
Postupak pljenidbe prema nacionalnom tijelu za iznose koji potječu iz te potpore

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. posljednje rečenice Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije (
SL 2010., C 83, str. 266
.), koji se nalazi u prilogu UEU‑u, UFEU‑u i UEZAE‑u (u daljnjem tekstu: Protokol).
Zahtjev je upućen u okviru ovršnog postupka koji je Bruno Dell’Acqua pokrenuo protiv društva Eurocom Srl u obliku zapljene na novčanoj tražbini ovršenika prema trećoj osobi, odnosno Regione Lombardia (Regija Lombardija, Italija).
Pravni okvir
Protokol
Člankom 1. posljednjom rečenicom Protokola određuje se da „[v]lasništvo i imovina Unije ne mogu biti predmetom upravnih ili sudskih mjera prisile bez odobrenja Suda”.
Uredba (EU) br. 1083/2006
Člankom 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (
SL 2006., L 210, str. 25
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.) propisuje se da se tom uredbom utvrđuju opća pravila kojima se uređuju, među ostalim, Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Europski socijalni fond (ESF), koji se nazivaju strukturni fondovi.
Na temelju članka 3. stavka 2. točke (a) te uredbe, „cilj konvergencije”, koji je usmjeren na ubrzanje konvergencije najnerazvijenijih država članica i regija, prioritet je strukturnih fondova i Kohezijskog fonda (u daljnjem tekstu: fondovi).
Člankom 9. stavkom 1. navedene uredbe određuje se:
„Fondovi pružaju pomoć koja dopunjuje nacionalna djelovanja, uključujući djelovanja na regionalnoj i lokalnoj razini, integrirajući u njih prioritete Zajednice.”
U skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006, „[c]iljevi fondova se ostvaruju u okviru bliske suradnje (dalje u tekstu: partnerstvo) između Komisije i svake pojedine države članice”.
Na temelju članka 14. stavka 1. navedene uredbe, proračun Europske unije koji je dodijeljen fondovima izvršava se u okviru podjele upravljanja između država članica i Komisije.
Člankom 32. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006 propisuje se da svaki operativni program obuhvaća razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013. Svaki operativni program izrađuje država članica na temelju članka 32. stavka 2. Uredbe, a potom ga donosi Komisija sukladno stavcima 4. i 5. navedenog članka.
Prema članku 37. stavku 1. točki (g) podtočki iii. navedene uredbe, operativni programi za ciljeve konvergencije i regionalne konkurentnosti i zapošljavanja sadržavaju podatke o tijelu koje je ovlašteno primati Komisijine uplate i tijelu ili tijelima koja su odgovorna za plaćanja korisnicima.
U skladu s člankom 61. točkom (a) Uredbe br. 1083/2006, tijelo za ovjeravanje operativnog programa osobito je odgovorno za izradu i dostavu Komisiji ovjerenih izjava o izdacima i zahtjeva za plaćanje.
Člankom 70. stavcima 1. i 2. navedene uredbe određuje se:
„1.   Države članice su odgovorne za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito provođenjem sljedećih mjera:
[…]
(b)
sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem nepravilnosti te povratom nepropisno plaćenih sredstava zajedno s kamatama za kašnjenje s plaćanjem, prema potrebi. O tome izvješćuju Komisiju te je obavješćuje o tijeku upravnih i pravnih postupaka.
2.   Kad se sredstva koja su nepropisno plaćena korisniku ne mogu povratiti, država članica je odgovorna za vraćanje izgubljenih sredstava u opći proračun Europske unije ako se ustanovi da je gubitak nastao kao posljedica njezine pogreške ili nemara.”
Članak 76. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1083/2006 glasi kako slijedi:
„1.   Komisija izvršava plaćanja doprinosa iz fondova u skladu s proračunskim sredstvima. Svako se plaćanje knjiži na prvu raspoloživu proračunsku obvezu dotičnog fonda.
2.   Plaćanja su u obliku pretfinanciranja, privremenih plaćanja i konačne isplate. Plaćanja se vrše u korist tijela koje imenuje država članica.”
Člankom 80. te uredbe određuje se:
„Države članice utvrđuju da tijela odgovorna za plaćanja jamče da korisnici prime ukupni iznos javnog doprinosa što je prije moguće i u cijelosti. Nikakav iznos se ne oduzima ili zadržava i ne naplaćuju se nikakva posebn[a] davanja ili davanja s istovrsnim učinkom koja bi mogla umanjiti navedene iznose za korisnike.”
Člankom 93. stavcima 1. i 3. navedene uredbe propisuje se:
„1.   Komisija automatski opoziva sve dijelove proračunskih izdavanja u operativnom programu koji nisu uporabljeni za plaćanje pretfinanciranja ili privremenih plaćanja ili za koje nije dostavljen zahtjev za plaćanje u skladu s člankom 86. do 31. prosinca druge godine od godine proračunskog izdvajanja u okviru programa, uz iznimku koja je navedena u stavku 2.
[…]
3.   Dio izdvajanja koji je još uvijek raspoloživ 31. prosinca 2015. automatski se opoziva ako Komisija ne primi prihvatljiv zahtjev za njegovo plaćanje do 31. ožujka 2017.”
Člankom 93. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 539/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. lipnja 2010. (
SL 2010., L 158, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 258.), određuje se:
„Komisija automatski opoziva sve dijelove iznosa izračunanog u skladu s drugim podstavkom u okviru operativnog programa, koji nije iskorišten za plaćanje pretfinanciranja ili privremena plaćanja ili za koje nije dostavljen zahtjev za plaćanje u skladu s člankom 86. do 31. prosinca druge godine od godine odgovarajućeg proračunskog izdvajanja u okviru programa, uz iznimku navedenu u stavku 2.
Za potrebe automatskog opoziva, Komisija izračunava iznos dodajući jednu šestinu godišnjeg proračunskog izdvajanja za ukupni godišnji doprinos za 2007. svakom proračunskom izdvajanju za razdoblje od 2008. do 2013.”
Uredba (EU) br. 1303/2013
Uredbom (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe br. 1083/2006 (
SL 2013., L 347, str. 320
.) u članku 26. stavku 1. određuje se:
„[EFRR, ESF, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo, koji funkcioniraju u skladu sa zajedničkim okvirom] primjenjuju se kroz programe u skladu sa sporazumom o partnerstvu. Svaki program obuhvaća razdoblje od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020.”
Člankom 132. stavkom 1. te uredbe propisuje se:
„Podložno raspoloživosti sredstava iz predfinanciranja i međuplaćanja, upravljačko tijelo osigurava da korisnik prima ukupni iznos prihvatljivog javnog rashoda u potpunosti najkasnije 90 dana od dana kada korisnik podnese zahtjev za plaćanje.
Nikakav iznos se ne oduzima niti zadržava i ne naplaćuju se nikakva posebna davanja ili druga davanja s istovrsnim učinkom koja bi umanjil[a] iznose za korisnike.”
Člankom 152. stavkom 1. navedene uredbe određuje se:
„1.   Ova Uredba ne utječe na nastavak ni na izmjenu, kao ni na potpuno ili djelomično ukidanje pomoći koju je Komisija odobrila na temelju Uredbe (EZ) br. 1083/2006 […]. Ta Uredba […] se dosljedno primjenjuje nakon 31. prosinca 2013. na tu pomoć ili dotične operacije do njihova zaključenja. […]”
Člankom 153. te uredbe propisuje se da se Uredba (EZ) br. 1083/2006 stavlja izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2014.„ne dovodeći u pitanje odredbe utvrđene u članku 152.”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
B. Dell’Acqua vjerovnik je društva Eurocom. Kako bi ostvario svoja prava, pred Tribunale di Novara (Sud u Novari, Italija) pokrenuo je ovršni postupak u obliku pljenidbe na novčanoj tražbini ovršenika prema trećoj osobi, odnosno Regiji Lombardiji, za koju je tvrdio da je Eurocomov dužnik.
Regija Lombardija priznala je da je Eurocomov dužnik, ali je istaknula da se taj dug odnosi na iznose koji pripadaju strukturnom fondu ESF i posebno su namijenjeni za razvoj i poticanje zapošljavanja, kojima Regija Lombardija može raspolagati samo u korist krajnjeg korisnika, odnosno Eurocoma. Prema tumačenju Regije Lombardije, ti su iznosi nezapljenivi na temelju članka 80. Uredbe br. 1083/2006.
Što se tiče prirode dotičnih iznosa, nijedna od stranaka o kojima je riječ u glavnom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev nije osporavala činjenicu da oni pripadaju navedenom strukturnom fondu. Stoga, smatrajući da su sporni iznosi dio „vlasništva Zajednice ili, u svakom slučaju, povezani sa Zajednicom”, sud koji je uputio zahtjev pita se, s obzirom na članak 132. Uredbe br. 1303/2013, kojim se u biti reproducira članak 80. Uredbe br. 1083/2006, o primjenjivosti članka 1. posljednje rečenice Protokola na činjenice u ovom slučaju.
U tim je okolnostima Tribunale di Novara (Sud u Novari) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li prethodno odobrenje, u smislu članka 1. posljednje rečenice Protokola, nužno kada iznose zaplijenjene u ovršnom postupku na novčanoj tražbini ovršenika prema trećoj osobi ne drži više dotično tijelo Unije, već su preneseni nacionalnim agencijama za plaćanje?”
O prethodnom pitanju
Uvodno treba utvrditi da se odlukom kojom se upućuje zahtjev ne precizira razdoblje financiranja s kojim bi trebalo povezati potraživanje koje Eurocom ima prema Regiji Lombardiji. Slijedom toga, Sud je Republici Italiji i Komisiji uputio pitanje u tom pogledu kako bi odredio ulazi li razdoblje o kojem je riječ u glavnom postupku u područje primjene Uredbe br. 1083/2006 ili ono Uredbe br. 1303/2013. Naime, kao što to proizlazi iz članka 32. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006, ona se primjenjuje na operativne programe koji obuhvaćaju razdoblje od 2007. do 2013., dok se Uredba br. 1303/2013, sukladno svojem članku 26. stavku 1., odnosi na razdoblje od 2014. do 2020.
I Talijanska Republika i Komisija navele su u odgovoru da je potraživanje o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaćeno regionalnim operativnim programom za Regiju Lombardiju koji se odnosi na razdoblje od 2007. do 2013.
U ovom slučaju treba utvrditi da je navedeni program predmet Odluke Komisije C (2007) 5465 od 6. studenoga 2007. koja je donesena nakon što je Talijanska Republika predstavila prijedlog u vezi s tim programom i da je ona upućena toj državi članici. U skladu s člankom 1. te odluke, regionalni operativni program za Regiju Lombardiju ulazi u programsko razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013.
Slijedom toga, treba smatrati da je Uredba br. 1083/2006 relevantna u okviru ovog predmeta.
Nadalje, Komisija je u svojem odgovoru, na temelju podataka koje je dobila od Regije Lombardije, navela, s jedne strane, da Talijanska Republika nije podnijela zahtjev za sufinanciranje Unije u pogledu Eurocomovih potraživanja koja su bila zaplijenjena i, s druge strane, da su – s obzirom na to da je rok za zahtjev za konačnu isplatu za programsko razdoblje 2007. – 2013. bio 31. ožujka 2017. i da navedena potraživanja nisu bila predmet zahtjeva za sufinanciranje Unije – ona u cijelosti na teret nacionalnih fondova.
U tom pogledu treba utvrditi da sud koji je uputio zahtjev izričito polazi od pretpostavke prema kojoj iznosi koji su predmet pljenidbe u glavnom postupku potječu iz ESF‑a.
Nadalje, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, člankom 267. UFEU‑a uspostavlja se postupak u kojem Sud izravno surađuje sa sudovima država članica. U okviru tog postupka, koji se temelji na jasnom razgraničenju funkcija nacionalnih sudova i Suda, ocjena činjenica predmeta u nadležnosti je nacionalnog suda, koji ima dužnost ocijeniti koliko je, uvažavajući posebnosti predmeta, prethodna odluka potrebna kako bi mogao donijeti svoju odluku te u kojoj su mjeri relevantna pitanja koja postavlja Sudu, dok je Sud jedini ovlašten očitovati se o tumačenju ili o valjanosti propisa Unije polazeći od činjenica koje mu predstavi nacionalni sud (vidjeti, među ostalim, presudu od 25. listopada 2017., Polbud – Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, t.
27.
).
Slijedom toga, na nacionalnom je sudu da ispita, prema potrebi, točnost činjenica koje su relevantne za rješenje spora koji se pred njim vodi.
Uzimajući u obzir ta uvodna razmatranja, treba smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li članak 1. posljednju rečenicu Protokola tumačiti na način da je nužno prethodno odobrenje Suda kada treća osoba pokrene postupak pljenidbe potraživanja od tijela neke države članice koje ima odgovarajući dug prema dužniku treće osobe, korisniku sredstava koja se dodjeljuju radi provedbe projekata koje sufinancira ESF.
U tom pogledu ustaljena je sudska praksa da je, time što je njime propisano da vlasništvo i imovina Unije ne mogu biti predmet upravnih ili sudskih mjera prisile bez odobrenja Suda, cilj članka 1. Protokola da se izbjegnu prepreke funkcioniranju i neovisnosti Unije. Iz teksta tog članka proizlazi da imunitet postoji
ex lege
i da mu se, bez odobrenja Suda, protivi izvršenje bilo kakve prisilne mjere te da se dotična institucija pritom ne mora izričito pozivati na odredbu članka 1. Protokola (rješenje od 29. rujna 2015., ANKO/Komisija
C‑2/15 SA
, neobjavljeno,
EU:C:2015:670
, t.
12.
i navedena sudska praksa).
Talijanska Republika tvrdi da je u ovom slučaju, uzimajući u obzir činjenicu da se iznosi iz ESF‑a trebaju dodijeliti određenim izdacima i narav zadataka koji su primjenom prava Unije u tom području preneseni Regiji Lombardiji, nužno prethodno odobrenje Suda. Tako ona izlaže da sredstva koja potječu iz fondova moraju imati obveznu namjensku vezu s određenim izdacima, u smislu da ta sredstva moraju biti namijenjena provedbi politika Unije i ne smiju biti korištena u drugu svrhu. Međutim, ta veza nije prekinuta nakon prijenosa navedenih sredstava nacionalnim tijelima, koja se stoga smatraju samo upravljačkim tijelima. Naime, ona smatra da se namjenska veza između sredstava i izdataka okončava tek nakon potpunog ostvarenja cilja koji Unija želi postići i, slijedom toga, tek kada iznosi prijeđu u vlasništvo korisnika. Nadalje, nacionalna tijela surađuju u provedbi funkcije koja je dio nadležnosti tijela Unije prema modelu organizacije neizravnog izvršenja. Iz toga bi proizlazilo da prilikom izvršavanja te aktivnosti nacionalna tijela ne izvršavaju vlastitu funkciju, nego zahvaljujući svojim zakonodavnim i upravnim ovlastima europsku funkciju.
Ta argumentacija ne može se prihvatiti.
U tom pogledu člankom 76. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1083/2006 propisuje se da Komisija izvršava plaćanja doprinosa iz fondova koja su u obliku pretfinanciranja, privremenih plaćanja i konačne isplate u korist tijela koje imenuje država članica. Kao što to proizlazi iz članka 37. stavka 1. točke (g) podtočke iii. te uredbe, operativni programi za ciljeve konvergencije, konkurentnosti i zapošljavanja moraju sadržavati odredbe o provedbi u kojima se navodi tijelo koje je ovlašteno primati Komisijine uplate i tijelo ili tijela koja su odgovorna za plaćanja korisnicima.
U skladu s člankom 70. stavkom 1. navedene uredbe, države članice odgovorne su za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem nepravilnosti te povratom nepropisno plaćenih sredstava. Ako se sredstva koja su nepropisno plaćena nekom korisniku ne mogu vratiti, stavkom 2. tog članka 70. propisuje se da je država članica odgovorna za vraćanje izgubljenih sredstava u opći proračun Unije ako se ustanovi da je gubitak nastao kao posljedica njezine pogreške ili nemara.
Dakle, plaćanja koja je Komisija izvršila u korist država članica na ime fondova uključuju prijenos imovine proračuna Unije prema proračunima država članica.
Međutim, budući da ta imovina izlazi iz proračuna Unije i stavlja se na raspolaganje državama članicama, ona se nakon isplate ne može smatrati imovinom Unije u smislu članka 1. posljednje rečenice Protokola. Takvo tumačenje potvrđuje sudska praksa Suda prema kojoj se, s obzirom na to da je Komisija dodijelila financijsku potporu iz nekog fonda državi članici, ta država treba smatrati imateljem prava na financijsku potporu o kojoj je riječ (vidjeti analogijom presudu od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisija,
C‑445/07 P i C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, t.
51.
).
Okolnost da je takva imovina namijenjena provedbi politika Unije u tom je pogledu nebitna.
Naime, kao što je to tvrdila Komisija, prema trima načinima plaćanja države članice propisanima Uredbom br. 1083/2006, na koje se podsjeća u točki 37. ove presude, sufinanciranje iz proračuna Unije namijenjeno je, radi provedbe svih operativnih programa, proračunu države članice u cjelini, a ne korisnicima posebnih projekata. Iznosi koji se iz proračuna Unije dodjeljuju sufinanciranju ulaze u okvir sredstava države članice, koja se dodaju drugim sredstvima koja su državi članici potrebna za osiguravanje sufinanciranja i koja mora prikupiti u svoj nacionalni proračun. Uostalom, kao što se to može zaključiti iz Uredbe br. 1083/2006 i osobito iz njezina članka 93. stavaka 1. i 3., država članica može, po svojem nahođenju, odustati od zahtjeva za plaćanje financijske potpore, osobito iz ESF‑a.
Dakle, iz Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da mehanizam financijske potpore koji se njome uspostavlja ne omogućava stvaranje izvjesnosti za upravljačko tijelo ili njegove vjerovnike u pogledu mogućnosti da određeni projekt dobije sufinanciranje ESF‑a.
Odredbe Uredbe br. 1083/2006 odnose se na odnos između Komisije i države članice, ali ne stvaraju izravnu poveznicu između iznosa plaćenih državi članici u okviru fondova kao što je ESF, s jedne strane, i nadležnih tijela koja države imenuju za upravljanje intervencijama koje se financiraju i krajnjih korisnika, s druge strane (vidjeti analogijom presudu od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisija,
C‑445/07 P i C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, t.
48.
).
Kao što je to u bitnome istaknula nezavisna odvjetnica u točki 44. svojeg mišljenja, veza između sufinanciranja koje Unija osigurava iz ESF‑a i provedbe pojedinačnih projekata previše je neizravna za pretpostavku da su iznosi koje tijela država članica duguju korisnicima za provedbu tih projekata imovina Unije i da im je slijedom toga potrebna zaštita od zapljene primjenom članka 1. posljednje rečenice Protokola kako bi se spriječio negativan utjecaj na funkcioniranje i neovisnost Unije.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 1. posljednju rečenicu Protokola treba tumačiti na način da nije nužno prethodno odobrenje Suda kada treća osoba pokrene postupak pljenidbe potraživanja protiv tijela neke države članice koje ima odgovarajući dug prema dužniku treće osobe, korisniku fonda koji se dodjeljuje radi provedbe projekata koji se sufinanciraju ESF‑om.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 1. posljednju rečenicu Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije treba tumačiti na način da nije nužno prethodno odobrenje Suda kada treća osoba pokrene postupak pljenidbe potraživanja protiv tijela neke države članice koje ima odgovarajući dug prema dužniku treće osobe, korisniku fonda koji se dodjeljuje radi provedbe projekata koji se sufinanciraju iz Europskog socijalnog fonda.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski