CELEX: 62019CJ0730
Неизпълнение на задължения от държава членка
Околна среда
Директива 2008/50/ЕО
Качество на атмосферния въздух
Член 13, параграф 1 и приложение XI
Систематично и постоянно превишаване на пределно допустимите стойности за серен диоксид (SO2) в зона BG0006 (Югоизточна), България
Член 23, параграф 1 и приложение XV
„Възможно най-кратък“ период на превишаване
Подходящи мерки

С иска си Европейската комисия моли Съда да установи, че Република България:
не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1) във връзка с приложение XI към нея, като систематично и постоянно не е спазвала в зона BG0006 (Югоизточна), от една страна, от 2007 г. почасовата пределно допустима стойност за серен диоксид (SO2), и от друга, от 2007 г., с изключение на 2010 г. и 2012 г., дневната пределно допустима стойност за SO2, и
не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с раздел А от приложение XV към нея, и по-специално задължението си по член 23, параграф 1, втора алинея от тази директива да гарантира възможно най-кратък период на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 в зона BG0006 (Югоизточна), като не е приела, считано от 11 юни 2010 г., подходящи мерки, за да гарантира спазването на горепосочените пределно допустими стойности за SO2 в тази зона.

Правна уредба

Директива 96/62/EО
Член 8 от Директива 96/62/EО на Съвета от 27 септември 1996 година относно оценката и управлението на качеството на околния въздух (ОВ L 296, 1996 г., стр. 55; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 198) е озаглавен „Мерки, приложими в зоните, в които нивата превишават пределно допустимите стойности“ и параграфи 1, 3 и 4 от него предвиждат:
„1.      Държавите членки съставят списък на зоните и агломерациите, в които нивата на един или повече замърсители превишават съответните пределно допустими стойности (плюс допустимото отклонение).
[…]
3.      В зоните и агломерациите съгласно параграф 1 държавите членки вземат мерки за осигуряване на подготовката или изпълнението на план или програма за постигане на пределно допустимата стойност в рамките на конкретен срок от време.
Споменатият план/споменатата програма, до който/която обществеността трябва да има достъп, включва най-малко информацията от списъка в приложение IV.
4.      В зоните и агломерациите съгласно параграф 1, където нивото на повече от един замърсител е по-високо от пределно допустимите стойности, държавите членки предоставят комплексен план, обхващащ всички разглеждани замърсители“.

Директива 1999/30/EО
Член 3 от Директива 1999/30/ЕО на Съвета от 22 април 1999 година относно пределно допустимите стойности за серен двуоксид, азотен двуоксид и азотни оксиди, прахови частици и олово в околния въздух (ОВ L 163, 1999 г., стр. 41; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 46) е озаглавен „Серен двуоксид“ и предвижда:
„1.      Държавите членки следва да предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че концентрациите на серен двуоксид в околния въздух, оценени в съответствие с член 7, не превишават пределно допустимите стойности, определени в раздел I от приложение I, считано от съответните дати, изложени пак там.
Допустимите граници, установени в раздел I от приложение I, се прилагат в съответствие с член 8 от Директива 96/62/ЕО.
2.      Допустимите отклонения за концентрации на серен двуоксид в околния въздух са определени в раздел II от приложение I.
[…]“.
Що се отнася до опазването на човешкото здраве, приложение I към Директива 1999/30 определя 1 януари 2005 г. като датата, от която пределно допустимата стойност за SO2 следва да бъде спазена; по изключение, във връзка със спазването на пределно допустимата стойност за опазване на екосистемите е определена датата 19 юли 2001 г., като съгласно член 12 от посочената директива преди тази дата държавите членки въвеждат в сила законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с Директивата.
Съгласно раздел I от приложение I към Директива 1999/30, що се отнася до SO2, държавите членки трябва да следят за това среднодневната пределно допустима стойност за опазване на човешкото здраве, която е 125 микрограма на кубичен метър (μg/m
), да не бъде превишавана повече от три пъти в рамките на една година, а средночасовата пределно допустима стойност за опазване на човешкото здраве, която е 350 μg/m
, да не бъде превишавана повече от 24 пъти в рамките на една година.

Директива 2008/50
Директива 2008/50, която влиза в сила на 11 юни 2008 г., заменя пет предходни законодателни акта, отнасящи се до оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух, и по-специално Директиви 96/62 и 1999/30, които са отменени, считано от 11 юни 2010 г., както е видно от член 31 от Директива 2008/50.
Съображения 17 и 18 от Директива 2008/50 гласят:
„(17)      Необходимите общностни мерки за намаляване на емисиите при източника, по-специално мерките за подобряване на ефективността на законодателството на Общността по отношение на емисиите от промишлени източници, за намаляване на емисиите от отработени газове от двигатели, монтирани на тежкотоварни превозни средства, за допълнително намаляване на разрешените от държавите членки на национално равнище емисии на основни замърсители и на емисиите, свързани със зареждането на бензинови автомобили на бензиностанции, както и за справяне с проблема относно съдържанието на сяра в горивата, включително корабните горива, следва да бъдат надлежно разгледани от всички компетентни институции като въпрос от първостепенна важност.
(18)      Планове за качеството на въздуха следва да бъдат изготвени за зоните и агломерациите, в които концентрациите на замърсителите в атмосферния въздух надвишават съответните целеви стойности за качеството на въздуха или пределно допустимите стойности, увеличени с всякакви временни допустими отклонения, ако има такива. Замърсителите на въздуха представляват емисии от най-различни източници и дейности. За да се осигури последователността на различните политики, такива планове за качеството на въздуха следва да бъдат съгласувани по възможност и интегрирани с плановете и програмите, изготвени съгласно Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации [(ОВ L 309, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 210)], Директива 2001/81/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (ОВ L 309, 2001 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 231),] и Директива 2002/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 г.  относно оценката и управлението на шума в околната среда [(ОВ L 189, 2002 г.,  стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 196)]. При издаване на разрешителни за промишлени дейности съгласно Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването [(ОВ L 24, 2008 г., стр. 8)] изцяло ще се вземат под внимание и целите, свързани с качеството на атмосферния въздух, предвидени в настоящата директива“.
Член 1 от Директива 2008/50 е озаглавен „Предмет“ и точки 1—3 от него предвиждат:
„Настоящата директива установява мерки, целящи следното:
1.      определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло;
2.      оценяване на качеството на атмосферния въздух в държавите членки въз основа на общи методи и критерии;
3.      получаване на информация за качеството на атмосферния въздух, за да се подпомогне борбата със замърсяването на въздуха и вредните въздействия и да се наблюдават дългосрочните тенденции и подобрения в резултат на националните и общностните мерки“.
Член 2 от тази директива е озаглавен „Определения“ и точки 5, 7, 8, 16—18 и 24 от него предвиждат:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
5.      „пределно допустима стойност“ означава ниво, определено на основата на научни познания, с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което трябва да се постигне в рамките на определен период и след което не трябва да бъде превишавано;
[…]
7.      „допустимо отклонение“ означава процент от пределно допустимата стойност, с който последната може да бъде превишена съгласно условията, определени в настоящата директива;
8.      „планове за качество на въздуха“ означава планове, които определят мерки за постигане на допустимите стойности или целевите стойности;
[…]
16.      „зона“ означава част от територията на някоя държава членка, определена от последната за целите на оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух;
17.      „агломерация“ означава зона на голям град с по-малки селища около него с население, превишаващо 250 000 жители, или, ако жителите са 250 000 или по-малко, с определена гъстота на населението на km2, която се установява от държавата членка;
18.      „ПЧ10“ означава прахови частици, които преминават през размерно-селективен сепаратор, определен съгласно референтния метод за определяне и измерване на ПЧ10, EN 12341, с 50-процентна ефективност на задържане при аеродинамичен диаметър от 10 µm;
[…]
24.      „азотни оксиди“ означава сумарната концентрация в милиардни части (ppbv) на азотен оксид и азотен диоксид, изразена в единици масова концентрация на азотен диоксид (μg/m
);
[…]“.
Член 13 от посочената директива е озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“ и параграф 1 от него гласи:
„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.
По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат [превишавани след датите], посочени в него.
Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.
Допустимите отклонения, посочени в приложение XI, се прилагат в съответствие с член 22, параграф 3 и член 23, параграф 1“.
Член 23 от Директива 2008/50 е озаглавен „Планове за качество на въздуха“ и параграф 1 от него предвижда:
„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.
В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Плановете за качеството на въздуха могат допълнително да включват конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца.
Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV, и могат да включат мерки съгласно член 24. Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
Когато трябва да се изготвят и изпълнят планове за качество на въздуха по отношение на няколко замърсители, държавите членки изготвят и изпълняват, по целесъобразност, интегрирани планове за качеството на въздуха, обхващащи всички съответни замърсители“.
Член 27 от тази директива е озаглавен „Предаване на информация и докладване“ и предвижда:
„1.      Държавите членки гарантират, че информацията за качеството на атмосферния въздух се предоставя на Комисията в рамките на предвидените срокове, определени с мерките за изпълнение, посочени в член 28, параграф 2.
2.      Във всички случаи за специфичните цели на оценяване на съответствието с пределно допустимите стойности и критичните нива и постигането на целевите стойности се предоставя информация на Комисията не по-късно от девет месеца след края на всяка година, която включва:
а)      промените, извършени през тази година в списъка и границите на зоните и агломерациите, определени съгласно член 4;
б)      списък на зоните и агломерациите, в които нивата на един или повече замърсители са по-високи от пределно допустимите стойности плюс допустимото отклонение, където има такова, или са по-високи от целевите стойности или критичните нива; а за тези зони и агломерации:
i)      оценените нива и, при необходимост, датите и периодите, в които са наблюдавани тези нива;
ii)      ако е уместно, оценка на дела от природни източници и от повторното суспендиране на частици вследствие на зимното опесъчаване или осоляване на пътищата в измерените нива, които са декларирани пред Комисията съгласно членове 20 и 21.
3.      Параграфи 1 и 2 се прилагат към информацията, събирана от началото на втората календарна година след влизането в сила на мерките за изпълнение, посочени в член 28, параграф 2“.
Член 33 от посочената директива е озаглавен „Транспониране“ и гласи:
„1.      Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, най-късно до 11 юни 2010 г. Те съобщават незабавно на Комисията текстовете на тези разпоредби.
Когато държавите членки приемат тези мерки, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки.
[…]
3.      Държавите членки съобщават на Комисията текстовете на основните разпоредби от националното законодателство, които те приемат в областта, уредена с настоящата директива“.
Приложение XI към същата директива е озаглавено „Пределно допустими стойности за опазване на здравето“ и в раздел Б от него са установени следните пределно допустими стойности за SO2:
„Период на осредняване
Пределно допустима стойност
Допустимо отклонение
Дата, към която пределно допустимата стойност трябва да бъде спазена
Серен диоксид
1 час
350 μg/m
, да не се превишава повече от 24 пъти за 1 календарна година
150 μg/m
(43 %)
[Вече е в сила от 1 януари 2005 г.]
1 ден
125 μg/m
, да не се превишава повече от 3 пъти за 1 календарна година
Няма
[Вече е в сила от 1 януари 2005 г.]“.
В раздел А от приложение XV към Директива 2008/50 са посочени следните сведения като част от информацията, която трябва да бъде включена в плановете за качеството на атмосферния въздух по смисъла на член 23 от посочената директива:
„1.      Местоположение на наднорменото замърсяване
а)      регион;
б)      град (карта);
в)      измервателна станция (карта, географски координати).
2.      Обща информация
а)      вид зона (градски, промишлен или извънградски район);
б)      оценка за замърсения район (km
) и за населението, изложено на замърсяването;
в)      полезни климатични данни;
г)      подходящи топографски данни;
д)      достатъчна информация за типа цели, изискващи защита в зоната.
3.      Отговорни органи
Имена и адреси на лицата, отговарящи за разработването и изпълнението на планове за подобряване.
4.      Вид и оценка на замърсяването
а)      концентрации, наблюдавани през предходни години (преди въвеждането на мерките за подобряване);
б)      концентрации, измерени от началото на проекта;
в)      методи, използвани за оценката.
5.      Произход на замърсяването
а)      списък на главните източници на емисии, отговорни за замърсяването (карта);
б)      общо количество на емисиите от тези източници (тонове/година);
в)      информация за замърсяването от други региони.
6.      Анализ на ситуацията
а)      информация за факторите, предизвикали превишаването (напр. пренос, включително трансграничен пренос, образуване на вторични замърсители в атмосферата);
б)      информация за възможните мерки за подобряване на качеството на въздуха.
7.      Информация за мерките или проектите за подобряване, съществували преди 11 юни 2008 г., т.е.:
а)      местни, регионални, национални, международни мерки;
б)      наблюдавани ефекти от тези мерки.
8.      Информация за мерките или проектите, приети с оглед намаляване на замърсяването след влизането в сила на настоящата директива:
а)      изготвяне на списък и описание на всички мерки, определени в проекта;
б)      график за изпълнението;
в)      оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели.
9.      Информация за мерките или проектите, които са планирани или се проучват с дългосрочна перспектива.
10.      Списък на публикациите, документите, разработки и т.н., използвани за допълване на информацията, изисквана в настоящото приложение“.
От посоченото по-горе следва, че като е заменила Директива 1999/30, Директива 2008/50 не е определила нови пределно допустими стойности за SO2 и задълженията на държавите членки по член 3, параграф 1  от Директива 1999/30 във връзка с раздел I от приложение I към нея са продължили да съществуват и в член 13, параграф 1  от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. Всъщност в приложение XI към последната изрично се посочва, че пределно допустимите стойности за SO2 вече са „в сила от 1 януари 2005 г.“.
Следователно относно Република България задължението за спазване на пределно допустимите стойности за SO2 е в сила от датата на присъединяването ѝ към Европейския съюз, тоест от 1 януари 2007 г.

Досъдебната процедура
Анализът на годишния доклад относно качеството на въздуха през 2007 г., представен от Република България, показва, че почасовата пределно допустима стойност  за SO2, а именно 350 μg/m
, и дневната пределно допустима стойност за SO2, а именно 125 μg/m
, не са били спазени в две зони за оценка и управление на качеството на атмосферния въздух — BG0005 (Югозападна) и BG0006 (Югоизточна). Поради тази причина на 26 юни 2009 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до тази държава членка, като я приканва да посочи мерките, които са предприети за постигане на устойчиво спазване на тези пределно допустими стойности, както и за предотвратяване на превишаването им или за ограничаване на продължителността на периода на превишаване.
Република България отговоря с писмо от 26 август 2009 г. и потвърждава, че през 2007 г.  пределно допустимите стойности за SO2 в атмосферния въздух са били превишени в три общини в зоните, посочени в официалното уведомително писмо. Посочени са също така предприетите действия за изпълнение на задълженията по Директива 1999/30 към 1 януари 2007 г.
Анализът на наличните към онзи момент данни показва, че през 2008 г.  дневната пределно допустима стойност за SO2 е била отново превишена и в двете зони — BG0005 (Югозападна) и BG0006 (Югоизточна), а почасовата пределно допустима стойност за SO2 е била превишена в зона BG0006 (Югоизточна). Поради това на 18 март 2010 г. Комисията издава мотивирано становище, чието получаване Република България потвърждава на 22 март 2010 г.
Република България отговаря на мотивираното становище с писмо от 20 май 2010 г., а след това с писмо от 16 май 2011 г., в което е посочена допълнителна информация, съгласно която след 2009 г. се наблюдава съществено подобряване на качеството на атмосферния въздух по показател SO2. В това отношение тя посочва, че през 2007 г. почасовата и дневната пределно допустими стойности за SO2 са превишени в три общини, а именно Перник, Гълъбово и Димитровград, находящи се съответно първата — на територията на зона BG0005 (Югозападна), вторите две — на територията на зона BG0006 (Югоизточна). Данните за зона BG0006 (Югоизточна) показвали, че през 2008 г. дневната пределно допустима стойност била спазена, а през 2009 г. броят на превишенията на тази стойност намалял приблизително два пъти спрямо предходните години. В Димитровград били постигнати около четири пъти по-малко превишения на посочената стойност спрямо предходните години. За периода от 1 януари до 15 април 2010 г. пунктовете за мониторинг в трите горепосочени общини не отчели никакво превишаване. Освен това били взети някои мерки като изграждане на сероочистващи инсталации в зона BG0006 (Югоизточна) и газификация и извеждане от експлоатация на четири блока на една топлоелектрическа централа в зона BG0005 (Югозападна).
Въпреки тези предприети мерки обаче годишните доклади за качеството на въздуха за 2009—2012 г. включително показвали, че продължава да е налице превишаване на поне една от пределно допустимите стойности за SO2. Ето защо на 21 ноември 2013 г. Комисията изпраща на Република България допълнително официално уведомително писмо поради неуспеха ѝ да осигури съответствие или с дневната, или с почасовата допустима стойност за SO2 в съответствие с член 13 от Директива 2008/50 в зони BG0005 (Югозападна) и BG0006 (Югоизточна) за периода 2007—2012 г. включително. Освен това Комисията упреква тази държава членка, че макар да е поела ангажимент и/или приела планове за качество на въздуха, не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от посочената директива във връзка с раздел А от приложение XV към нея, и по-специално задължението си по втора алинея от последната разпоредба да гарантира възможно най-кратък период на превишаване.
Република България отговаря на допълнителното официално уведомително писмо с писмо от 20 януари 2014 г., като посочва, че източниците с най-голям принос за наднормените емисии на SO2 в зона BG0006 (Югоизточна) са най-големите топлоелектрически централи в България: „Марица изток 2“ ЕАД, „Контур Глобал Марица изток 3“ АД, „Ей и Ес-3С Марица изток 1“ ЕООД и „Брикел“ ЕАД. Освен това тази държава членка уточнява, че в община Сливен значителен принос към замърсяването има битовият сектор, както и нерегламентираните изгаряния на отпадъци.
След като анализира отговора на Република България и последния годишен доклад за качеството на въздуха, представен от българските власти на 26 септември 2014 г., на 26 ноември 2014 г. Комисията издава допълнително мотивирано становище, чието получаване Република България потвърждава на 27 ноември 2014 г.; в него се посочва, че поради систематично и постоянно неспазване от 2007 г.  поне до 2013 г. включително на почасовата пределно допустима стойност за SO2 в зона BG0006 (Югоизточна) и през 2007—2009 г., 2011 г. и 2013 г. — на дневната пределно допустима стойност за същия замърсител, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. В допълнителното мотивирано становище също така се заключава, че Република България не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 във връзка с раздел А от приложение XV към нея, и по-специално задължението да гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 е възможно най-кратък, и че това неизпълнение на задължения все още е налице. Поради това в допълнителното мотивирано становище Република България е приканена да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от получаването му, като този срок е изтекъл на 27 януари 2015 г.
С оглед обаче на обстоятелството, че видно от доклада за качеството на въздуха, предоставящ данни за 2013 г., в зона BG0005 (Югозападна) са спазени както почасовата, така и дневната пределно допустима стойност за SO2, в допълнителното мотивирано становище Комисията не поддържа твърдението си за нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 в тази зона.
Българските власти отговарят на допълнителното мотивирано становище с писмо от 26 януари 2015 г. и предоставят допълнителна информация с писма от 27 февруари 2015 г., 27 април 2015 г. и 31 юли 2018 г.
Що се отнася до член 13, параграф 1 от Директива 2008/50, българските власти не оспорват, че тази разпоредба не е била спазена, макар да твърдят подобрение на ситуацията.
По-конкретно, в отговора си от 26 януари 2015 г. Република България признава, че видно от данните относно SO2 за периода от началото на 2007 г. до края на 2013 г. (включително предварителните данни за 2014 г.) за общини Гълъбово и Димитровград, намиращи се в зона BG0006 (Югоизточна), не са били спазени пределно допустимите стойности за този замърсител.
Българските власти подчертават в това отношение, че превишенията на пределно допустимите стойности за SO2 в Гълъбово се дължат на факта, че в сравнително малък регион около тази община са разположени четирите най-големи топлоелектрически централи в България, които работят с гориво лигнитни въглища, а именно „Брикел“ в самата община Гълъбово, „Марица изток 2“ в село Ковачево, община Раднево (съседна на община Гълъбово), „Контур Глобал Марица изток 3“ в село Медникарово, община Гълъбово, и „Ей и Ес —3С Марица изток 1“ —  също в община Гълъбово. Макар тези четири централи поетапно да били оборудвани със сероочистващи инсталации, което довело до значително намаляване на емисиите на SO2, Република България не оспорва факта, че пределно допустимите стойности за SO2 са продължили да бъдат превишавани.
В това отношение тя уточнява, че главната причина за превишаванията в Гълъбово, в случаите на липса на неблагоприятни метеорологични условия и на други източници на замърсяване, е нарушаване на условията за експлоатация на някои от големите горивни инсталации (наричани по-нататък „ГГИ“), по-специално изпускане на непречистени димни газове в съответната зона, като проверките на компетентните органи са установили нерегламентирани изпускания на такива димни газове от топлоелектрическата централа „Брикел“. Република България поддържа, че що се отнася обаче до община Димитровград, за периода от 1 януари до 28 февруари 2015 г. не са регистрирани превишения на пределно допустимите стойности за SO2. Данните на разположение на Комисията сочели също, че няма превишения и в последващите периоди. Продължавало обаче превишаването на пределно допустимите стойности за SO2 в община Гълъбово.
В писмото си от 31 юли 2018 г. Република България отбелязва, че разположението на четирите ГГИ на относително малка площ затруднява значително определянето както на конкретния причинител на замърсяването, така и на степента, в която всяка централа влияе върху качеството на въздуха в община Гълъбово.
Що се отнася до член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, в отговорите си Република България твърди, че е предприела мерки за преодоляване на превишенията на пределно допустимите стойности за SO2, като например информиране на населението в случай на превишаване на тези стойности и засилен контрол върху дейността на ГГИ.
Тъй като неспазването на почасовите и дневните пределно допустими стойности за  SO2 продължава, Комисията смята, че Република България продължава да е в нарушение на задълженията си по Директива 2008/50, и решава да предяви иска по настоящото производство.

По иска

По първото твърдение
—

за систематично и постоянно нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея

Доводи на страните
В рамките на първото твърдение за нарушение Комисията изтъква, че Република България не е изпълнила задължението по член 13 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея, тъй като от 2007 г. систематично и постоянно не е спазвала почасовата пределно допустима стойност за SO2 и от 2007 г., с изключение на 2010 г. и 2012 г., дневната пределно допустима стойност за този замърсител в зона BG0006 (Югоизточна).
В това отношение Комисията припомня като начало, че съгласно тези разпоредби държавите членки са длъжни да гарантират, че в техните зони и агломерации равнищата на SO2 не превишават пределно допустимите стойности, посочени в Директивата, а именно почасовата пределно допустима стойност от 350 μg/m³ не трябва да се превишава повече от 24 пъти за една календарна година, а дневната пределно допустима стойност от 125 μg/m³ не трябва да се превишава повече от три пъти за една календарна година.
Комисията поддържа, че от постоянната практика на Съда следва, че предвидената в член 258 ДФЕС процедура се основава на обективната констатация за неспазване от страна на държава членка на задълженията ѝ по Договора за функционирането на ЕС или по акт от вторичното право. Така превишаването на пределно допустимите стойности е достатъчно, за да се приеме за установено неизпълнението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея. В този контекст Комисията твърди, че фактът, че просто е изготвен план за качеството на въздуха, не може да се счита за мярка, представляваща изпълнение от държавата членка на задълженията по тези разпоредби.
Комисията излага допълнителни съображения относно фактите и уточнява, че видно от представените от Република България данни, става въпрос за постоянно и систематично превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 в зона BG0006 (Югоизточна), като тази държава членка не се е ползвала с удължение на крайния срок за съобразяване с тези пределно допустими стойности съгласно член 22 от Директива 2008/50. Посочените обстоятелства не били оспорени от тази държава членка.
Комисията твърди също, че данните за качеството на въздуха за периода 2014—2018 г. следва да се вземат предвид в рамките на настоящата процедура за нарушение. Тези данни не ѝ били предоставени преди изтичането на срока, определен в допълнителното мотивирано становище, а именно 27 януари 2015 г., тъй като ѝ били предоставени от Република България съответно през септември 2015 г., 2016 г., 2017 г., 2018 г. и 2019 г. Комисията обаче припомня, че при иск, предявен на основание член 258 ДФЕС, с който се цели да се констатира систематично и постоянно нарушение, Съдът допуска тя да представи в съдебната фаза на производството допълнителни доказателства, които подкрепят твърдението, че нарушението е общо и трайно. В такъв случай в предмета на иска за неизпълнение на задължения могат да попадат и факти, настъпили след приемането на допълнителното мотивирано становище, стига да са от същото естество и да съставляват същото поведение като посочените в това становище. В случая данните за периода 2014—2018 г., предоставени от българските власти съответно през септември 2015 г., 2016 г., 2017 г., 2018 г. и 2019 г., отговаряли на това изискване.
Република България припомня като начало, че видно от данните в представените от нея годишни доклади, към датата на изтичане на определения в допълнителното мотивирано становище срок превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 е регистрирано само в един пункт за вземане на проби в зона BG0006 (Югоизточна), разположен на територията на община Гълъбово. За сметка на това на цялата останала територия, включена в тази зона, след 2014 г. е постигнато съответствие с тези пределно допустими стойности.
В това отношение от съдебната практика, установена в решения от 22 февруари 2018 г., Комисия/Полша (C‑336/16, EU:C:2018:94), и от 26 юни 2019 г., Craeynest и др. (C‑723/17, EU:C:2019:533), Република България прави извод, че първото твърдение за нарушение, доколкото визира нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 поради систематично неспазване в зона BG0006 (Югоизточна) на пределно допустимите стойности за SO2, без да се конкретизира районът в рамките на посочената зона, в който единствено е регистрирано превишаване след 27 януари 2015 г., е неоснователно и че от превишаването на посочените стойности в пункта, разположен в Гълъбово, не може да се заключи, че е налице нарушение на тази разпоредба в цялата разглеждана зона.
Освен това в същия контекст Република България изтъква, че съгласно член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и свързаната с него съдебна практика исковата молба трябва да посочва предмета на спора и кратко изложение на посочените основания, като това посочване трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това следвало, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът по член 258 ДФЕС се основава, трябва да се извеждат по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба, за да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза — което е необходимо условие, за да може посочената държава надлежно да изложи основанията в своя защита, а Съдът да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения. Освен това постановеното на основание член 258, параграф 2  ДФЕС решение следвало да установи действителното неизпълнение от страна на държава членка, така както съществува в обективната действителност.
Що се отнася по-конкретно до превишаването на пределно допустимите стойности за SO2 в зоната, в която се намира община Гълъбово, Република България се позовава на член 36 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), съгласно който с цел да насърчава социалното и териториално единство на Съюза последният признава и зачита достъпа до услугите от общ икономически интерес, предвиден от националните законодателства и практики в съответствие с Договорите. Значението, което Съюзът отдава на услугите от общ интерес, било видно и от член 14 ДФЕС и Протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за ЕС и към Договора за функционирането на ЕС, които определят мястото им в общите ценности на Съюза.
В това отношение Република България припомня, че многократно е посочвала, че проблемът се дължи на исторически наследената концентрация на малка площ във въгледобивния басейн „Марица Изток“ на най-големите топлоелектрически централи в България, които са основен източник на емисии на SO2 в тази зона. Същевременно тези предприятия предоставяли на населението услуги от социален и икономически интерес, а именно електрическа и топлинна енергия, и били сред най-големите работодатели в област Стара Загора, а следователно и основен източник на доходи за голяма част от населението там.
Тези топлоелектрически централи работели с основно гориво лигнитни въглища, като „Мини Марица-изток“ ЕАД експлоатирало най-голямото находище в България, което снабдява с въглища четири топлоелектрически централи за производство на електроенергия и брикетна фабрика за производство на брикети. През 2019 г. било установено, че съществуващият потенциал на въглища в България осигурява ресурс за производство на електрическа енергия за следващите 60 години. Топлоелектрическите централи, използващи местни въглища, осигурявали около 48 % от производството на електрическа енергия и били гарант за енергийната сигурност на България и конкурентоспособността на българската икономика. Тези централи, които съгласно националното законодателство били обявени за стратегически обекти, били част от критичната инфраструктура в енергетиката и следователно били от основно значение за енергийната сигурност на България. Тяхното нарушаване или унищожаване щяло да има значителни последици върху жизненоважни обществени функции, здравето, безопасността, сигурността, икономическото или социалното благосъстояние на населението, поради което преустановяването на експлоатацията им щяло да доведе до неблагоприятни последици за населението.
С оглед на всички тези съображения Република България моли Съда да отхвърли първото твърдение за нарушение като неоснователно. В случай че Съдът не възприеме изложените от нея доводи, тя го моли да приеме, че това твърдение е основателно само в частта относно район Гълъбово, и да го отхвърли в останалата му част.
На последно място, Република България изтъква, че на базата на данните, предоставени на Комисията за общото количество емисии на SO2 в тонове за година и отнасящи се до топлоелектрическите централи „Брикел“, „Марица изток 2“, „Контур Глобал Марица изток 3“ и „Ей и Ес-3С Марица изток 1“, може да се направи заключение, че намалението на изпусканите от тези топлоелектрически централи емисии на SO2 възлиза на 91 %.
В писмената си реплика, по отношение на изтъкнатия от Република България довод, че от превишаването на пределно допустимите стойности за SO2 само в един пункт за вземане на проби не може да се заключи, че е налице нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 в цялата зона BG0006 (Югоизточна), Комисията възразява, че съгласно член 4 от тази директива в исковата си молба е уточнила, че Република България е нарушила разпоредбите на член 13, параграф 1 от посочената директива във връзка с приложение XI към нея поради систематичното и постоянно неспазване в зона BG0006 (Югоизточна) на почасовите и дневните пределно допустими стойности за SO2, като изрично е посочила, че постоянното превишаване се отнася само до община Гълъбово.
Комисията изтъква, че от това обаче Република България извежда неправилен извод, когато твърди в писмената си защита, че определянето на средния размер на стойностите, измерени във всички пунктове за вземане на проби в дадена област или агломерация, не позволява да се определи нивото на експозиция на населението като цяло по отношение на съответните замърсители. Комисията подчертава, че съгласно член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 изпълнението на задължението за непревишаване на пределно допустимите стойности на замърсяващите вещества следва да се осигури от всяка държава членка на ниво зони и агломерации, а не с оглед на населението, засегнато от превишаването на тези пределно допустими стойности.
Следователно според Комисията наличието на превишения на пределно допустимите стойности за SO2 в определен район в рамките на дадена зона, установено въз основа на измерванията в един-единствен пункт, е достатъчно, за да се заключи, че е налице нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея, дори и в другите райони в тази зона, чрез други пунктове, да не се измерват превишени стойности. Това тълкуване било в пълно съответствие с Директива 2008/50 и с решение от 26 юни 2019 г., Craeynest и др. (C‑723/17, EU:C:2019:533, т. 67 и 68), което, противно на твърдяното от Република България, не поставя определено ниво на експозицията на населението на замърсители, измерено чрез определен брой пунктове, като необходим праг, който следва да се достигне, за да се установи нарушение на посочените разпоредби.
Според Комисията тълкуването в обратен смисъл, поддържано от Република България, не намира никаква подкрепа в Директива 2008/50. Съгласно условията за разполагане на пунктовете за вземане на проби в макромащаб, посочени в раздел Б от приложение III към тази директива, представителността за експозицията на населението била единствено от значение за определянето на местонахождението на пунктовете. Съгласно посочената директива обаче въпросът дали е налице превишение на пределно допустимите стойности за SO2 по никакъв начин не бил свързан с броя на пунктовете, отчели превишения, или с конкретната експозиция на населението на замърсители, която може да се изведе от измерените превишения. Съгласно член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 държавите членки трябвало да гарантират, че в техните зони нивата на SO2 не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI към тази директива, като тези стойности били абсолютни. Така Република България следвало да гарантира спазване на посочените пределно допустими стойности на територията на зона BG0006 (Югоизточна) като цяло, включително в община Гълъбово, която е част от тази зона.
Що се отнася до систематичния и постоянен характер на неспазването на пределно допустимите стойности за SO2, Комисията твърди, че посочените от Република България обстоятелства, с оглед на които тя моли Съда да отхвърли иска като неоснователен, не позволяват да се заключи, че не е налице нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея.
Във връзка с това Комисията припомня, че в исковата си молба е посочила, че както подчертават и българските власти, основна причина за превишенията на пределно допустимите стойности за SO2 са четирите най-големи топлоелектрически централи в България, и че е анализирала всички мерки, посочени от българските власти в това отношение. В исковата молба обаче тя не разгледала хипотезата на спиране на тези централи, доколкото с оглед на Директива 2008/50 държавата членка има свобода на преценка какви мерки да вземе на национално ниво, за да осигури изисквания от Директивата резултат, а именно липса на превишения на пределно допустимите стойности в най-кратък срок. Този резултат обаче не бил постигнат от Република България.
В този контекст посочената институция подчертава, че Директива 2008/50 не предвижда основаващи се на източника на емисиите дерогации от задължението за спазване на пределно допустимите стойности за SO2, нито специално третиране на предприятия, които могат да са от особено социално и икономическо значение за съответната държава членка.
Директива 2008/50 предвиждала максимални допустими концентрации на замърсители в атмосферния въздух, независимо от източника, и не установявала друг обществен интерес, по-специално икономически, като превалиращ спрямо задължението за съблюдаване на пределно допустимите стойности на тези замърсители. Независимо от това дали въпросните предприятия могат да се разглеждат като предоставящи услуги от общ икономически интерес, или не, нито Хартата, нито разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС като такива установяват дерогация от спазването от страна на такива предприятия на приложимото право на Съюза за защита на околната среда. Член 37 от Хартата, посветен на опазването на околната среда, изрично посочвал, че високото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество трябва да бъдат включени в политиките на Съюза и гарантирани в съответствие с принципа на устойчиво развитие.
В писмената си дуплика Република България възразява срещу формалистичния подход на Комисията, изразяващ се в това от превишаването на пределно допустимите стойности за SO2 в един-единствен район в дадена зона да се направи извод за нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 и в останалата част от зоната, в която нивата на SO2 са в съответствие с установените норми. Разделянето на държава членка на зони/агломерации има за цел улесняване на оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух, но не следва да е основание за възприетия от Комисията подход.
В този контекст Република България твърди, че от решение от 26 юни 2019 г., Craeynest и др. (C‑723/17, EU:C:2019:533, т. 66—68), следва, че както превишаването на пределно допустима стойност в един-единствен пункт за вземане на проби е достатъчно, за да е налице нарушение на член 13, параграф 1 на Директива 2008/50, така липсата на превишаване на пределно допустимите стойности в даден пункт е достатъчна, за да бъде спазена тази разпоредба. Ето защо нарушението на посочената разпоредба следва да се разглежда само по отношение на района на община Гълъбово, където единствено са регистрирани превишения на пределно допустими стойности на SO2.
Освен това Република България отбелязва, че видно от съображения 1, 2, 5, 6 и 10—12, както и от член 1 и член 2, точки 5 и 9—11 от Директива 2008/50, експозицията на населението и екосистемите на замърсяване е от значение не само за определянето на местонахождението на пунктовете за вземане на проби. Съгласно постановеното от Съда целта на тази директива била да се опазват човешкото здраве и околната среда, като за тази цел се предвидят мерки за борба с емисиите от замърсители при техния източник. В съответствие с тази цел следвало да се определи действителното замърсяване на въздуха, на което е изложено населението или част от него, и да се гарантира, че се предприемат подходящи мерки за борба срещу източниците на това замърсяване.
На последно място, Република България твърди, че държавите членки имат свобода на преценка какви мерки да вземат на национално ниво, за да осигурят спазването на изискванията по Директива 2008/50. Това тяхно право обаче трябвало да се упражни по начин, който да не доведе до ограничаване на други основни права на населението. Така, за да не се засегнат други основни социални и икономически права на гражданите, въпросната държава членка не можела да предприеме мярката, която ще доведе до преустановяване на превишаванията на пределно допустимите стойности за SO2 в най-кратък срок, ако това води до преустановяване на дейността на основните източници на замърсяване на емисии на SO2 в съответния район — топлоелектрическите централи.
В този контекст Република България отбелязва, че липсата на изрично предвидена дерогация от спазване на пределно допустимите стойности за SO2, която да се основава на източника на емисиите, не е основание да не се приемат съображенията на дадена държава членка, свързани с енергийната сигурност, безопасността, сигурността, икономическото и социалното благосъстояние на населението. Постигането на целта за намаляване на емисиите под граничните стойности било процес, който в някои ситуации можело да се окаже труден. В това отношение Република България поддържа, че и времето за справяне с наднормените нива на замърсяване на въздуха зависи от и следва да се оценява според ситуацията за всеки конкретен случай.

Съображения на Съда
Като начало следва да се отбележи, на първо място, че Комисията упреква Република България в систематично и постоянно неизпълнение на задълженията по член 13 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея в зоната, до която се отнася искът по настоящото производство, считано от 1 януари 2007 г. до датата, на която изтича определеният в допълнителното мотивирано становище срок, а именно 27 януари 2015 г. Доколкото обаче част от този период e преди датата, на която държавите членки са били длъжни да въведат в сила необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби за съобразяване с посочената директива, а именно 11 юни 2010 г., или дори преди датата на влизане в сила на същата, а именно 11 юни 2008 г., следва да се подчертае, че Съдът вече е уточнил, че твърденията за нарушение на член 13 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея са допустими и за периода от 1 януари 2005 г. до 11 юни 2010 г., тъй като предвидените в посочените разпоредби задължения произтичат от Директива 1999/30, която е заменена с Директива 2008/50, по-специално разпоредбите на член 3 от Директива 1999/30 във връзка с приложение I към нея (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 65).
На второ място, следва да се отбележи, че за да подкрепи общия и траен характер на твърдяното неизпълнение на задължения, Комисията се основава в исковата си молба на данните за качеството на въздуха за 2014—2018 г., които са ѝ предоставени от Република България в съответствие с член 27 от Директива 2008/50 съответно през септември 2015 г., 2016 г., 2017 г., 2018 г. и 2019 г. Макар поради това тези данни да представляват факти, настъпили след датата на изтичане на определения в допълнителното мотивирано становище срок, така или иначе те са от същото естество и съставляват същото поведение като изложените в това мотивирано становище, така че могат да попадат в предмета на иска по настоящото производство (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 66 и цитираната съдебна практика).
След тези първоначални уточнения следва да се припомни, че съгласно член 1, точка 1 от Директива 2008/50 тя установява мерки, целящи определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло. В този контекст член 13, параграф 1, първа алинея от тази директива предвижда, че държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации равнищата по-специално на SO2 в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI към същата директива.
Следва да се припомни, че твърдението за нарушение на член 13 трябва да се преценява, като се вземе предвид постоянната практика на Съда, съгласно която предвидената в член 258 ДФЕС процедура се основава на обективната констатация за неспазване от страна на държава членка на задълженията ѝ по Договора за функционирането на ЕС или по акт от вторичното право (решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 77 и цитираната съдебна практика).
Съдът вече многократно е подчертавал, че превишаването на пределно допустимите стойности за замърсителите в атмосферния въздух само по себе си е достатъчно, за да може да се приеме за установено неизпълнението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея (вж. решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 78 и цитираната съдебна практика).
В случая данните от годишните доклади за качеството на въздуха, представени от Република България съгласно член 27 от Директива 2008/50, показват, че от 2007 г. до 2018 г. включително почасовата пределно допустима стойност на SO2 и от 2007 г. до 2018 г. включително, с изключение на 2010 г. и 2012 г., дневната пределно допустима стойност за този замърсител редовно са били превишавани в зона BG0006 (Югоизточна).
От тези данни следва по-конкретно, че дневната пределно допустима стойност от 125 μg/m³, която не трябва да бъде превишавана повече от три пъти годишно, е превишена 26 пъти през 2007 г., 28 пъти през 2008 г., единадесет пъти през 2009 г., шест пъти през 2011 г., пет пъти през 2013 г., четири пъти през 2014 г., единадесет пъти през 2015 г., девет пъти през 2016 г., петнадесет пъти през 2017 г. и седем пъти през 2018 г. Следователно, с изключение на 2013 г. и 2014 г., през референтния период броят на допустимите отклонения, а именно три пъти годишно, винаги е бил превишаван със 100 %. Действително от 2013 г. може да бъде установена тенденция към намаляване, но тя не е запазена през 2015 г. и 2017 г., през които е имало прекомерен брой превишавания.
По отношение на почасовата пределно допустима стойност от 350 μg/m³, която не трябва да бъде превишавана повече от 24 пъти годишно, от посочените данни следва, че през всяка година от съответния период може да се установи значително превишаване на броя на допустимите отклонения. Съответно тази стойност е превишена 189 пъти през 2007 г., 167 пъти през 2008 г., 80 пъти през 2009 г., 32 пъти през 2010 г., 73 пъти през 2011 г., 48 пъти през 2012 г., 57 пъти през 2013 г., 83 пъти през 2014 г., 118 пъти през 2015 г., 85 пъти през 2016 г., 117 пъти през 2017 г. и 72 пъти през 2018 г. От това следва, че в началото на референтния период, през 2007 г., почасовата пределно допустима стойност е превишена почти седем пъти повече от допустимите 24 пъти, а през най-добрата година — 0,3 пъти повече от тези 24 пъти. За разлика от дневната пределно допустима стойност, не може да се констатира ясна тенденция към намаляване. Напротив, от разглежданите данни следва, че концентрацията на SO2 след 2010 г., през която превишаването е най-малко, е много по-висока, като превишението е дори прекомерно през 2015 г. и 2017 г.
От това следва, че така установените превишавания трябва да се приемат за постоянни и систематични, без да е необходимо Комисията да представя допълнителни доказателства в това отношение (вж. по аналогия решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 82 и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда неизпълнението на задължения може да остане систематично и постоянно въпреки евентуалната тенденция към частично намаляване, откроена в събраните данни, която обаче не води до това тази държава членка да се съобрази с пределно допустимите стойности, които е задължена да спазва (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 83 и цитираната съдебна практика). Такъв обаче е случаят, що се отнася до разглеждания в настоящото производство период 2007—2018 г., както следва от точки 65—67 от настоящото решение, като освен това представените от Република България данни в това отношение се отнасят до общото количество емисии на SO2 в тонове на година, а не до спазването на пределно допустимите стойности, установени за този замърсител в Директива 2008/50.
В този контекст следва да се отхвърли и изложеният от Република България довод, че първото твърдение за нарушение е неоснователно, тъй като от превишаването на пределно допустимите стойности за SO2 само в намиращия се в Гълъбово пункт Комисията заключава, че е налице  нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 в цялата зона BG0006 (Югоизточна), която включва и други райони, в които нивата на SO2 все пак са в съответствие с установените в тази директива норми.
В това отношение следва да се припомни, че както е видно от точка 64 от настоящото решение, превишаването на пределно допустимите стойности за замърсителите в атмосферния въздух само по себе си е достатъчно, за да може да се приеме за установено неизпълнението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея (вж. решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 78 и цитираната съдебна практика).
Освен това в този контекст нарушението на посочените разпоредби се разглежда на равнище зони и агломерации, като превишаването на пределно допустимите стойности трябва да се анализира за всяка зона или агломерация въз основа на отчетите, направени от всяка станция за мониторинг. В това отношение Съдът е постановил, че член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в зависимост от общия разум и от целта на правната уредба, в която се вписват тези разпоредби, в смисъл че за да се установи превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към тази директива, при осредняване за час или ден, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 86 и цитираната съдебна практика).
Макар въз основа на тази съдебна практика Република България да прави извода, че определянето на средния размер на стойностите, измерени във всички пунктове за вземане на проби в дадена зона или агломерация, не позволява да се определи нивото на експозиция на населението като цяло по отношение на съответните замърсители, следва да се припомни, че в тази съдебна практика не се установява определено ниво на експозицията на населението на тези замърсители, измерено чрез определен брой пунктове за вземане на проби, като необходим праг, който следва да се достигне, за да се установи нарушение на посочените разпоредби. Освен това в Директива 2008/50 няма никакво основание за подобно тълкуване, тъй като наличието на нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея произтича от самия факт, че определените в нея пределно допустими стойности са превишени в съответната зона.
Поради това трябва да бъде отхвърлен и доводът, който Република България излага в това отношение, без обаче да оспорва допустимостта на иска по настоящото производство, а именно довод за нарушение на член 120 от Процедурния правилник и на член 258 ДФЕС поради липсата на прецизност на исковата молба, що се отнася до предмета на спора, и нелогичното излагане на твърденията за нарушения, по-специално относно систематичното неспазване на пределно допустимите стойности за SO2 в зона BG0006 (Югоизточна), без Комисията да е уточнила единственото място в тази зона, в което е регистрирано превишаване на тези стойности след 27 януари 2015 г.
Що се отнася до довода на Република България, че четирите топлоелектрически централи, които се намират в посочената в иска по настоящото производство зона и са част от критичната инфраструктура на България, имат особено значение не само за икономическото и социалното благосъстояние на местното население, но и за населението на цяла България, поради което преустановяването на експлоатацията им ще доведе до неблагоприятни последици за населението, следва да се констатира, от една страна, че Комисията не е оправомощена на основание Директива 2008/50 да иска затварянето на такива съоръжения, тъй като Директивата само установява максималната концентрация на замърсители в атмосферния въздух и последиците в случай на превишаването им.
От друга страна, следва да се отбележи, че пределно допустимите стойности, установени в Директива 2008/50, трябва да бъдат спазвани независимо от източника на замърсителите. Тази директива не предвижда като основание за дерогация от задължението за спазване на тези стойности никакъв обществен интерес, било то икономически, социален или свързан с безопасността. В този контекст, както следва от точка 63 от настоящото решение, предвидената в член 258 ДФЕС процедура се основава на обективната констатация за неспазване от страна на държава членка на задълженията ѝ по Договора за функционирането на ЕС или по акт от вторичното право. Така превишаването на пределно допустимите стойности за замърсителите в атмосферния въздух е достатъчно, за да може да се приеме за установено неизпълнението на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея (вж. решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 77 и 78 и цитираната съдебна практика).
Освен това следва да се припомни, че Съдът вече е констатирал, че след като е обективно установено неспазването от страна на държава членка на задълженията ѝ по Договора за функционирането на ЕС или по акт от вторичното право, е без значение дали неизпълнението се дължи на волята на държавата членка, на която е вменено, на нейната небрежност или пък на евентуални технически трудности, с които се е сблъскала. Следователно доводът на Република България за социално-икономическото ѝ положение или за сигурността на доставките не може да бъде приет (вж. в този смисъл решения от 5 април 2017 г., Комисия/България, C‑488/15, EU:C:2017:267, т. 76 и 77 и от 24 октомври 2019 г., Комисия/Франция (Превишаване на пределно допустимите норми за азотен диоксид), C‑636/18, EU:C:2019:900, т. 42 и 43).
С оглед на изложеното по-горе първото твърдение за нарушение трябва да бъде прието.

По второто твърдение
—
нарушение на
член 2
3,
параграф 1
от Директива 2008/50, разглеждан самостоятелно и във връзка с
раздел А
от приложение XV към нея

Доводи на страните
В рамките на второто твърдение за нарушение Комисията изтъква, че Република България не е изпълнила задължението по член 23 от Директива 2008/50, разглеждан самостоятелно и във връзка с раздел А от приложение XV към нея, доколкото от 11 юни 2010 г. тази държава членка не е приела в плановете си за качеството на въздуха подходящи мерки, за да гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 е възможно най-кратък.
Като начало Комисията подчертава, че член 23, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/50 създава пряка връзка между, от една страна, превишаването на пределно допустимите стойности, предвидени с член 13, параграф 1 от тази директива във връзка с приложение XI към нея, и от друга страна, изготвянето на планове за качеството на въздуха.
Според Комисията в този контекст следва да се извършва анализ във всеки отделен случай на плановете за качеството на въздуха, изготвени от съответната държава членка, за да се провери дали са в съответствие с член 23 от Директива 2008/50. В рамките на този анализ, макар държавите членки да разполагат с известна свобода на преценка при определянето на мерките, които следва да се приемат, последните трябва при всички случаи да позволяват периодът на превишаване на пределно допустимите стойности на съответния замърсител да бъде възможно най-кратък.
Комисията твърди, че за да се установи дали даден план за качеството на въздуха предвижда подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности на съответния замърсител да бъде възможно най-кратък, следва да се вземат предвид няколко фактора, изведени по-специално от релевантната практика на Съда.
Първо, систематичното и постоянно превишаване на пределно допустимите стойности на даден замърсител в продължение на няколко години само по себе си доказвало, без да е необходимо подробно да се проучва съдържанието на плановете за качеството на въздуха, изготвени от съответната държава членка, че последната не е привела в действие подходящи и ефикасни мерки, за да бъде периодът на превишаване на тези пределно допустими стойности възможно най-кратък.
Второ, следвало да се вземе предвид абсолютното равнище на превишаване на посочените пределно допустими стойности. Колкото по-дълго трае дадено значително превишаване, в толкова по-голяма степен то сочи неефективността на вече приетите мерки за подобряване на качеството на въздуха.
Трето, продължителността на бъдещото прогнозно превишаване на пределно допустимите стойности на съответния замърсител трябвало също да бъде взета предвид при преценката на плановете за качеството на въздуха, като особено дълъг период можело да се обоснове само с изключителни обстоятелства.
Четвърто, тенденцията към повишаване или липсата на съществени промени в равнищата на концентрация, които вече превишават разрешените с Директива 2008/50 пределно допустими стойности, представлявала допълнителен показател за неподходящия характер на взетите мерки.
Пето, превишаването на тези пределно допустими стойности през дълъг период от време представлявало важна индиция за неизпълнение от страна на съответната държава членка на задължението по член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50.
Шесто, трябвало да бъде взето предвид конкретното съдържание на плановете за качеството на въздуха, и по-специално дали те съдържат всички сведения, които се изискват от раздел А от приложение XV към Директива 2008/50.
Седмо, материалното съдържание на плановете за качеството на въздуха, по-конкретно доколко предвидените мерки съответстват на очертаните в тях проблеми, анализът на всички възможни мерки и дали те са задължителни или са само препоръчителни, както и източниците на финансиране за тяхното прилагане, били фактори, които трябвало да се вземат предвид при преценката на посочените планове.
Комисията излага допълнителни съображения относно фактите и отново изтъква, че наличните данни за стойностите за SO2, анализът на плана за качеството на въздуха в разглежданата зона и другите посочени от българските власти мерки потвърждават основателността на второто твърдение.
Тя изтъква, че наличните данни показват системно и постоянно неспазване от 2007 г. насам на пределно допустимите стойности за SO2 в зона BG0006 (Югоизточна). Тези пределно допустими стойности били непрекъснато превишавани през периода 2007—2018 г., с изключение на дневната пределно допустима стойност през 2010 г. и 2012 г. Следователно през 2018 г., тоест близо дванадесет години след като задължението за спазване на пределно допустимите стойности за SO2 е станало приложимо за Република България, превишаването им продължавало и поради това нарушението на правото на Съюза имало систематичен и постоянен характер.
Освен това Комисията поддържа, че тенденцията за превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 е стабилна. Макар в определени периоди да имало низходяща тенденция, както сочели данните, тя не била трайна. Така например след спад на часовете с концентрация на SO2 над 350 μg/m
от 189 часа през 2007 г. до 32 часа през 2010 г., от 2010 г.  отново започвало повишение на броя им, за да достигне 117 часа през 2017 г. Като се има предвид обхватът на превишаването, периодичните спадове очевидно не били достатъчни за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности за SO2 в близко бъдеще.
По отношение на степента на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 Комисията твърди, че през 2017 г. отчетените стойности са почти пет пъти повече от допустимото, що се отнася до почасовите стойности, а именно 117 часа вместо допустимата пределна стойност от 24 часа, и пет пъти повече от допустимото, що се отнася до дневните стойности, а именно15 дни вместо допустимата пределна стойност от 3 дни. През 2018 г. се наблюдавал спад на превишенията респективно до 72 часа и 7 дни, но това било съответно три пъти повече от допустимото и над два пъти повече от допустимото. Освен това подобни спадове до момента се оказали нетрайни.
Според Комисията тези данни сами по себе си са индиция за това, че Република България не е взела подходящи мерки за това периодът на превишение на пределно допустимите стойности за SO2 да е възможно най-кратък. Анализът на плана за качеството на въздуха и на посочените от Република България мерки допълнително потвърждавал тази констатация.
Към съответната дата —  27 януари 2015 г., и след като българските власти не посочили друг план, релевантният план бил приетата на 18 август 2011 г. „Програма за намаляване на нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми за наличие на вредни вещества в атмосферния въздух“ за община Гълъбово за периода 2011—2013 г. (наричан по-нататък „планът от 2011 г.“). Като предварителна бележка Комисията посочва, че планът от 2011 г. е непълен с оглед на изискванията на приложение XV към Директива 2008/50, доколкото липсва оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели.
Според Комисията като конкретни мерки, свързани с намаляването на концентрациите на SO2 и включени в плана от 2011 г., се посочват актуализирането на общинските наредби, имащи отношение към качеството на атмосферния въздух, проектите за саниране на сгради и изграждане на инсталации, произвеждащи алтернативна енергия, информационна кампания по отношение качеството на използваните горива и влиянието им върху качеството на атмосферния въздух, както и за енергийната ефективност на сградите и влиянието ѝ върху консумацията на горива, разширяването на топлопреносната мрежа, ограничаването на емисиите от производствените предприятия чрез съдействие в рамките на компетенциите на общинската администрация, както и преустановяването на експлоатация на горивната инсталация на „Брикел“.
Комисията поддържа в това отношение, че част от предвидените мерки биха могли да имат благоприятен ефект върху концентрациите на SO2, но оповестените мерки са твърде неясни и общи, за да адресират ефективно замърсяването на въздуха във въпросната зона, и към момента на изготвяне на исковата молба българските власти все още не са предоставили точна допълнителна информация за тяхното изпълнение. Те не дали никаква информация за приети актуализации на общински наредби и следователно продължавало да не е ясно дали финансирането, свързано със санирането на сгради и газифицирането и разширяването на топлопреносната мрежа, е било осигурено и колко сгради са били обхванати от тези мерки или дали в резултат на информационните кампании са се променили отоплителните навици на населението.
Що се отнася по-специално до горивната инсталация на „Брикел“, Комисията поддържа, че видно от информацията, с която разполага, в отговорите си на допълнителното мотивирано становище българските власти не са уведомили за преустановяване на експлоатацията ѝ. Напротив, от отговора им от 27 април 2015 г. следвало, че тази централа функционира, като с оглед на констатирани нарушения на 14 и 16 февруари 2015 г. на дружеството е издадено наказателно постановление за неизпълнение на условията, касаещи емисии в атмосферата от комплексното разрешително на дружеството. Така оповестената мярка, касаеща „Брикел“, не можело да има положителен ефект върху качеството на въздуха.
Освен това Комисията отбелязва, че според българските власти анализът на причините, които водят до наднормени нива на SO2 в община Гълъбово, в случаите на липса на неблагоприятни метеорологични условия и на други източници на замърсяване, е нарушаване на условията за експлоатация на някои ГГИ в района, които изпускат непречистени димни газове. Българските власти информирали за различни действия, касаещи засилен контрол върху дейността на тези ГГИ, и посочили, че в комплексните разрешителни на всички ГГИ ще бъде включено условие за инсталиране във възможно най-кратък срок на системи за измерване на обема на димните газове, преминаващи през байпасните комини на тези инсталации, в случаите, когато такива комини се използват. До инсталирането на тези системи щял да се прилага засилен контрол от съответните органи байпасните комини да бъдат използвани по предназначение. Република България обаче не предоставила последваща информация за изменение на комплексните разрешителни, от което Комисията прави извода, че тази мярка на практика не е взета и се прилага временната мярка по засилен контрол.
Комисията отбелязва и наличието на „Методически указания за планиране, провеждане и докладване на контролната дейност на инсталации (големите горивни инсталации), оказващи въздействие на качеството на въздуха в населени места с регистрирани превишения на SO2“, приети за целите на осъществяването на засилен контрол върху ГГИ и одобрени от съответното министерство. Според Република България съгласно тези указания в случаите на превишаване компетентните органи са извършили проверки, издали предписания за редуциране на емисиите на SO2 и санкционирали „Брикел“, когато е било установено нарушение на неговото комплексно разрешително. Комисията обаче поддържа, че посочените указания не са относими мерки по смисъла на член 23 от Директива 2008/50, тъй като задълженията на компетентните органи да издават разрешителни и да осъществяват контрол произтичат от Директива 2008/1, заменена с Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (ОВ L 334, 2010 г., стр. 17), и представляват редовни задължения на органите, които следва да бъдат спазвани във всеки случай, независимо от наличието на ситуация на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2, и трябва да бъдат изпълнявани независимо от приемането на планове за качеството на въздуха,  адресиращи конкретна ситуация на замърсяване.
Комисията твърди, че въпреки някои мерки, приети от българските власти в рамките на договорено с Министерство на околната среда и водите споразумение, за да се повиши степента на десулфуризация за намаляване концентрацията на серен диоксид в отпадъчните газове, значителните  превишения на пределно допустимите стойности за SO2 продължават. В това отношение българските власти смятали за главна причина за наднормените нива нарушаването на условията за експлоатация на ГГИ. Ето защо според Комисията това означава, че тези мерки или не се прилагат на практика, или са недостатъчни да осигурят спазване на пределно допустимите стойности за SO2. Освен това Комисията изразява съжаление, че не ѝ е изпратен текстът на посоченото споразумение, поради което заключава, че това споразумение няма формално- и правнозадължителен характер за операторите, което го прави неефективно.
Що се отнася до предвидените мерки, свързани с временното увеличаване на степента на десулфуризация на сероочистващите инсталации на топлоелектрическите централи и изгарянето на биомаса като процент от основното гориво, което изисквало изменение на вече съществуващата горивна уредба при някои от топлоелектрическите централи, Комисията твърди, че те са предмет на дискусии между компетентното министерство и операторите на съответните централи, поради което според нея се налага изводът, че към момента на предявяване на иска тези мерки не се прилагат, нито има предвидени планове или финансиране за извършване на необходимите изменения на горивните уредби на най-големите замърсители.
Комисията поддържа също, че що се отнася до замърсяването, причинено от битовия сектор, в отговора си на допълнителното мотивирано становище и последващите си писма българските власти не съобщават никакви конкретни мерки, които да го адресират.
Що се отнася до довода на Република България, че макар главна причина за наднормените нива на SO2 в басейна „Марица Изток“ безспорно да е нарушаването на условията за експлоатация на някои ГГИ, определянето на конкретния причинител е трудно, с оглед на това, че въпросните четири ГГИ са разположени на малка територия, Комисията припомня, че съгласно член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 държавите членки трябва да постигнат резултат — преустановяване на превишенията на пределно допустимите стойности за SO2, който има особено сериозно значение за човешкото здраве и трябва да бъде постигнат във възможно най-кратък срок. Така националните власти били длъжни да постигнат посочения от тази директива резултат, взимайки всички необходими за това мерки във възможно най-кратък срок, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да е възможно най-кратък.
Накрая, що се отнася до информацията, предоставена от българските власти относно бъдещи мерки, с които се цели по-специално намаляване на емисиите на SO2 с 80 % през 2023 г. в сравнение с 2017 г., Комисията подчертава, че тези власти не са посочили конкретната или очакваната дата за прилагането на тези мерки. Редица от предвидените мерки можело да имат положително въздействие върху атмосферния въздух, но прилагането им било предвидено за в бъдеще, като повечето от тях били средносрочни и дългосрочни, а именно за периода 2021—2023 г. Така дори ако се приеме, че мерките ще са стриктно изпълнени и финансово обезпечени — за което липсвали каквито и да било гаранции към момента на изготвяне на исковата молба — резултатите за спазване на пределно допустимите стойности за SO2 се очаквали едва към 2023 г. Следователно това щяло да представлява шестнадесет години системно и непрекъснато неспазване на тези пределно допустими стойности и тринадесет години неизпълнение на задължението по член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 да се гарантира максимално кратък период на превишаване на посочените стойности.
Като начало Република България твърди, че съгласно член 27 от Закона за чистотата на атмосферния въздух (ДВ,  бр. 45 от 28 май 1996 г.), изменен, всички общини с нарушено качество на въздуха в зона BG0006 (Югоизточна) имат разработени и приети планове за качество на въздуха и изпълняват заложените в тях мерки, чиято цел е постигане на пределно допустимите стойности за SO2. Въз основа на това през периода 2014—2018 г. в тази зона не са регистрирани превишения на нормите, с изключение на община Гълъбово.
Република България изтъква отново доводите, изложени във връзка с първото твърдение за нарушение, представя програмата за намаляване на нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми за наличие на вредни вещества в атмосферния въздух на община Гълъбово и се позовава на някои мерки, с които по-специално се цели да се гарантира спазването в тази община на пределно допустимите стойности за SO2.
Освен това Република България споменава някои законодателни мерки, предвиждащи графици за проверката и контрола на ГГИ, процедура за предоставяне на информация, както и мерки за въвеждане на разпоредби, целящи осигуряване на качеството на автоматизираните измервателни системи. Тя препраща и към другите предприети мерки, подробно описани в отговорите на официалното уведомително писмо, мотивираното становище, допълнителното официално уведомително писмо, допълнителното мотивирано становище, както и в представената допълнителна информация. В резултат на тези действия, извършени до момента на изготвяне на писмената защита по отношение на четирите големи топлоелектрически централи, емисиите на SO2 намалели над десет пъти, като намалението на тези емисии възлиза на 91 %.
На последно място, Република България поддържа, че в член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 се използва изразът „най-кратък срок“, без да се указва изрично какъв следва да е той, тъй като възможно най-краткият срок би следвало да се определя въз основа на конкретната ситуация за всеки случай поотделно, вследствие на което твърди, че е изпълнила задълженията си по тази разпоредба в зона BG0006 (Югоизточна).
Поради това тя счита, че второто твърдение за нарушение трябва да бъде отхвърлено като неоснователно. В случай че Съдът не възприеме доводите, изложени в писмените ѝ становища, Република България го моли да приеме това твърдение за основателно само в частта относно район Гълъбово и да го отхвърли в останалата му част.
В писмената си реплика Комисията отхвърля всички доводи на Република България, които са аналогични на изложените във връзка с първото твърдение за нарушение. Тя твърди по-специално че съответната държава членка може сама да реши как ще формулира плана за качеството на въздуха — дали за всеки засегнат район в съответната зоната, както е постъпила Република България, или за цялата зона. Комисията уточнява, че не е оспорила избора на Република България да изготви план, който засяга само община Гълъбово, но това не означава, че тази държава членка не е в нарушение на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 във връзка с раздел А от приложение XV към нея по отношение на посочената зона като такава.
Освен това Комисията подчертава, че писмената защита не съдържа никаква информация, от която да може да се заключи, че взетите от Република България мерки били подходящи за спазване на пределно допустимите стойности за SO2. По-конкретно в писмената защита не била представена никаква информация относно непълнотата в плана от 2011 г., поради което Комисията поддържа съображенията, които е изложила в исковата молба. В допълнение тя отбелязва, че в писмената защита не е представена никаква информация и относно актуализацията на общинските наредби, мерките по финансиране и резултатите от информационните кампании. Република България също така не дала информация дали експлоатацията на горивната инсталация на „Брикел“ е преустановена, нито информация по отношение на сероочистващите инсталации и споразумението с Министерството на околната среда.
Що се отнася до засиления контрол върху дейността на четирите големи топлоелектрически централи, Комисията поддържа, че Република България все пак не е представила конкретни данни за учестен контрол. Следователно с оглед на наличните данни за превишенията на пределно допустимите стойности за SO2 това било очевидно недостатъчна мярка за постигане на съответствие с тези пределно допустими стойности. Впрочем контролът върху емисиите от промишлеността представлявал редовно задължение на компетентните органи, което следвало да бъде спазвано във всеки случай, независимо от наличието на ситуация на превишаване нивата на SO2.
Що се отнася до наредбата, която е изготвена, за да стимулира използването на по-качествени твърди горива в битовия сектор, Комисията твърди, че тази мярка е приета през февруари 2020 г. и влязла в сила на 22 март същата година. Следователно тази наредба представлявала изключително забавена мярка, която можела да окаже въздействие върху емисиите от битовото отопление само в бъдеще.
Що се отнася до бъдещите мерки, Република България представила информация единствено относно Наредба № 6, чиито изменения били на ниво проект и все още не били приети. Информацията относно системата за ранно предупреждение била отчетена от Комисията при изготвянето на исковата молба, но от становищата на Република България не било видно системата да е завършена и в действие.
Колкото до довода на тази държава членка, че превишението на изпуснатите емисии от SO2 в периода 2007—2017 г. значително е намаляло, Комисията приветства тези намаления, но все пак отбелязва, че изложените данни не показват ясна низходяща тенденция за всички инсталации. Освен това от практиката на Съда следвало, че евентуална тенденция за намаляване на превишаването на пределно допустимите стойности за съответния замърсител не променя факта, че нарушението продължава.
Комисията отбелязва и известно противоречие в твърденията на Република България. Докато писмената защита продължава да се позовава на обстоятелството, че разположението на четири ГГИ на относително малка площ затруднява определянето както на конкретния причинител на замърсяването, така и на степента, с която всяка централа влияе върху качеството на въздуха в община Гълъбово, данните в таблицата в точка 72 от тази защита видимо сочат точно обратното, а именно че е възможно да се измерват емисиите на SO2 от всяка от четирите инсталации. Във всеки случай Комисията подчертава, че задължението на държавите членки за спазване на пределно допустимите стойности и за изготвяне на планове за качеството на въздуха, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 да бъде възможно най-кратък, не е обвързано с установяването на конкретния източник на замърсяване.
Що се отнася до изменението, направено през 2018 г. в разрешението за експлоатация на топлоелектрическата централа „Брикел“ с цел да се установи съответствието с определените за SO2 пределно допустими стойности, Комисията поддържа, че в писмената защита обаче няма информация новата сероочистваща инсталация да е изградена, като потвърждение за това не се съдържа и в приложение Б към писмената защита, което всъщност сочи, че има забавяне в това отношение.
На последно място, що се отнася до довода на Република България, че когато в член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 се използва изразът „най-кратък срок“, не се указва изрично какъв следва да е той, Комисията припомня, че съгласно тази разпоредба държавите членки трябва да постигнат резултат — преустановяване на превишенията на пределно допустимите стойности за съответния замърсител, който има особено сериозно значение за човешкото здраве и трябва да бъде постигнат във възможно най-кратък срок. В това отношение тя припомня, че когато тези пределно допустими стойности са били систематично и постоянно превишавани повече от три години след изтичането на срока за транспониране на посочената директива и съответната държава членка не е приела и привела в действие възможно най-бързо подходящи мерки, такова положение само по себе си доказва, без да е необходимо подробно да се проучва съдържанието на изготвените от Република България планове за качеството на въздуха, че последната не е привела в действие подходящи и ефикасни мерки, за да бъде възможно най-кратък периодът на превишаване на пределно допустимите стойности  за SO2.
В заключение Комисията подчертава, че през 2018 г., тоест близо дванадесет години след като задължението за спазване на пределно допустимите стойности за SO2 е станало приложимо за България, превишаването продължава, като при това е особено значително, и няма никакви данни да е преустановено към датата на подаване на исковата молба.
В писмената си дуплика Република България оспорва твърдението на Комисията, че общата тенденция за превишаване на граничните стойности в зона BG0006 (Югоизточна) е стабилна, като обръща внимание на факта, че през 2007 г. превишавания на нормите за SO2 са регистрирани в четири общини в тази зона. След датата на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, а именно 27 януари 2015 г., в цялата зона BG0006 (Югоизточна), с изключение на пункт Гълъбово, не са регистрирани превишения на нормите.
По-конкретно по отношение на твърдението за нарушение на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 във връзка с раздел А от приложение XV към нея за община Гълъбово Република България поддържа, че не съществува правило, съгласно което липсата на изрично оспорване на твърденията на една от страните в производството по член 258 ДФЕС да е равнозначно на тяхното приемане от насрещната страна.
Тя подчертава също, че индициите, на които Комисията се основава, за да твърди, че плановете за качеството на въздуха не предвиждат подходящи мерки, за да се гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 е възможно най-кратък, са вероятни, но не и доказани фактически обстоятелства и че поради това въз основа на тях не може категорично да се заключи, че е налице въпросното нарушение.
Освен това Република България се позовава на предприети мерки, които съответстват на описаните на електронния сайт на Европейската мрежа за информация и наблюдение на околната среда (Eionet), на който през 2016 г. е докладвана „Актуализация на програма за намаляване на нивата на замърсителите в атмосферния въздух и достигане на установените норми за вредни вещества“ за периода 2014—2018 г.
На последно място, Република България споменава някои конкретни мерки, които, макар да се осъществяват след срока, определен в мотивираното становище, а именно 27 януари 2015 г., показват непрестанните усилия, които тя продължава да полага, за да приведе емисиите на SO2 в района на община Гълъбово в съответствие с пределно допустимите стойности за този замърсител.

Съображения на Съда
От член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 следва, че в случай на превишавания на пределно допустимите стойности  за SO2, за които крайният срок за постигане е изтекъл, съответната държава членка е длъжна да изготви план за качество на въздуха, който да отговаря на определени изисквания.
Съответно този план трябва да предвижда подходящи мерки, така че периодът на превишаване на тези пределно допустими стойности да бъде възможно най-кратък, и може допълнително да включва конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца. Освен това съгласно член 23, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 планът трябва да включва най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV към тази директива, и може да включва мерки съгласно член 24 от нея. Планът се съобщава на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
Както следва от практиката на Съда, член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 има по-общ обхват, тъй като се прилага, без ограничение във времето, към превишаването на всички определени в тази директива пределно допустими стойности на замърсители след изтичане на предвидения срок за тяхното постигане, независимо дали той е определен в посочената директива, или от Комисията по силата на член 22 от същата директива (решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 138 и цитираната съдебна практика).
Следва да се отбележи и че член 23 от Директива 2008/50 създава пряка връзка между, от една страна, превишаването на пределно допустимите стойности за SO2, предвидени с разпоредбите на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея, и от друга, изготвянето на планове за качеството на въздуха (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 139 и цитираната съдебна практика).
Тези планове могат да бъдат изготвени единствено въз основа на постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси (решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 140 и цитираната съдебна практика).
Ето защо фактът, че дадена държава членка не е гарантирала, че не се превишават пределно допустимите стойности  за SO2, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че тя не е изпълнила задълженията, предвидени в член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 141 и цитираната съдебна практика).
Все пак от член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 следва, че макар държавите членки да разполагат с известна свобода на действие при определянето на мерките, които следва да се приемат, те трябва при всички случаи да гарантират, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител е възможно най-кратък (решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 142 и цитираната съдебна практика).
При това положение следва да се провери чрез анализ за всеки отделен случай дали плановете за качеството на въздуха, изготвени от съответната държава членка, са в съответствие с член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 (решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, непубликувано, EU:C:2021:437, т. 143 и цитираната съдебна практика).
В случая се налага изводът, че във връзка с пределно допустимите стойности за SO2 Република България систематично и постоянно е нарушавала задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея в спорната зона през периода 2007—2018 г., що се отнася до почасовата пределно допустима стойност, и периода 2007—2018 г., с изключение на 2010 г. и 2012 г., що се отнася до дневната пределно допустима стойност, както следва от анализа на първото твърдение за нарушение.
В този контекст следва да се припомни, че от 11 юни 2010 г. въпросната държава членка има задължението да изготвя планове за качеството на въздуха в случай на превишаване на пределно допустимите стойности, установени за даден замърсител с Директива 2008/50. Всъщност съгласно член 33, параграф 1 от тази директива Република България е трябвало най-късно до тази дата да въведе в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване със същата директива. Следователно тя е била длъжна да приеме и приведе в действие възможно най-бързо подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 да бъде възможно най-кратък в съответствие с член 23, параграф 1, втора алинея от посочената директива.
От съдържащите се в преписката данни обаче е видно, че общата тенденция за превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 е стабилна, въпреки наличието на тенденция към намаляване през определени периоди. Така например след спад на часовете с концентрация на SO2 над 350 μg/m
от 189 часа през 2007 г. до 32 часа през 2010 г., от 2010 г.  отново започва повишение на броя им, за да достигне 117 часа през 2017 г. Колкото до степента на превишаване на тези пределно допустими стойности, през 2017 г. броят на превишенията е почти пет пъти повече от допустимото, що се отнася до почасовите стойности, а именно 117 часа вместо допустимата пределна стойност от 24 часа, и пет пъти повече от допустимото, що се отнася до дневните стойности, а именно петнадесет дни вместо допустимата пределна стойност от три дни. През 2018 г. се наблюдава спад на превишенията на пределно допустимите стойности за SO2 до 72 часа, що се отнася до почасовите стойности, и до седем дни, що се отнася до дневните стойности. Следва да се констатира обаче, че такива стойности все още са съответно три пъти и два пъти повече от допустимото съгласно Директива 2008/50. Освен това, като се има предвид обхватът на превишаването, периодичните спадове очевидно не са достатъчни за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности в близко бъдеще.
От това следва, че такива данни са индиция, позволяваща да се заключи, че Република България не е взела подходящи мерки за това периодът на превишение на пределно допустимите стойности за SO2 да е възможно най-кратък.
В случая следва да се констатира, че към датата на изтичане на срока, определен в допълнителното мотивирано становище, а именно 27 януари 2015 г., в Република България са в сила планът от 2011 г. за периода 2011—2013 г., както и различни мерки за подобряване на качеството на въздуха в разглежданата община. Важно е обаче да се подчертае, че съгласно член 23, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 подобен план трябва да включва най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV към тази директива.
От предоставената на Съда преписка обаче е видно, че макар да предвижда някои мерки, които могат да доведат до намаляване на нивото на превишаванията на пределно допустимите стойности за SO2, този план не съдържа необходимата информация с оглед на изискванията, посочени в раздел А, точка 8, буква в) от приложение XV към Директива 2008/50, тъй като в него няма оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели, макар тази информация да е от първостепенно значение.
Освен това във връзка с някои изтъкнати от Република България мерки следва да се констатира, че въз основа на предоставената на Съда преписка не може да се установи дали тези вече приети или предвидени в бъдеще мерки са подходящи за постигането на съответствие с пределно допустимите стойности, установени за SO2 в Директива 2008/50. От една страна, описанието на посочените мерки често не е достатъчно подробно и е лаконично или неясно. Освен това изглежда, че някои мерки нямат правнозадължителен характер. От друга страна, липсва по-специално информация за актуализирането и финансирането им или за очакваното им въздействие за постигането на посочената цел, а освен това липсва и информация дали са работещи. Към това се добавя и фактът, че някои от разглежданите мерки,  изглежда,  са предназначени за изпълнение на задължения, които нямат нищо общо с Директива 2008/50, или се характеризират с това, че са приети изключително късно.
Предвид обстоятелствата, посочени в точки 134—140 от настоящото решение, следва да се отбележи, че Република България явно не е приела своевременно подходящи мерки, за да гарантира възможно най-кратък период на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 в засегнатата зона. Така превишаването на дневните и годишните пределно допустими стойности за този замърсител остава систематично и постоянно в продължение на поне десет години в посочената зона, независимо от задължението на тази държава членка да вземе всички подходящи и ефикасни мерки, за да се съобрази с изискването периодът на превишаване на тези стойности да е възможно най-кратък.
Такова положение само по себе си доказва, без да е необходимо по-подробно да се проучва съдържанието на изготвените от Република България планове за качеството на въздуха, че в настоящия случай тази държава членка не е привела в действие подходящи и ефикасни мерки, за да бъде периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за SO2 „възможно най-кратък“ по смисъла на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 (вж. по аналогия решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 147 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до вече изтъкнатия във връзка с първото твърдение за нарушение довод на Република България, че от превишаването на нормите за SO2 само в един пункт за вземане на проби в дадена зона не може да се заключи, че е налице нарушение на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 в цялата зона, която включва и други райони и във всички тях нивата на SO2 са в съответствие с установените норми, следва да се препрати към точки 71—73 от настоящото решение.
Също така, що се отнася до вече изтъкнатия във връзка с първото твърдение за нарушение довод на Република България, че четирите топлоелектрически централи, които се намират в посочената в иска по настоящото производство зона и са част от критичната инфраструктура на България, имат особено значение не само за икономическото и социалното благосъстояние на местното население, но и за населението на цяла България, поради което преустановяването на експлоатацията им ще доведе до неблагоприятни последици за населението, следва да се препрати към точки 75—77 от настоящото решение.
Колкото до довода на Република България, че член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 предвижда, че съответната държава членка трябва да приеме план за качеството на въздуха, посочващ подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответните замърсители да бъде възможно най-кратък, без да указва изричен срок в това отношение, следва да се припомни, че това съображение не може да обоснове особено дълъг срок за преустановяване на превишаването на пределно допустимите стойности, като този срок при всички положения трябва да се преценява с оглед на времевите указания, предвидени в тази директива за изпълнение на задълженията по нея, и следователно с оглед на датата 11 юни 2010 г., що се отнася до приемането на плановете за качеството на въздуха, както и с оглед на важността на преследваните със същата директива цели за опазване на човешкото здраве и околната среда (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 148 и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно самия текст на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 преценката дали мерките в плановете за качеството на въздуха са подходящи трябва да се извършва с оглед на способността на тези мерки да гарантират периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък, като това изискване е по-строго от приложимото при действието на Директива 96/62, която просто е изисквала от държавите членки да приемат „в разумен срок“ мерки за привеждане на качеството на въздуха в съответствие с пределно допустимите стойности за съответните замърсители (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 149 и цитираната съдебна практика).
Така в тази връзка член 23 от Директива 2008/50 изисква, когато се установи превишаване на пределно допустимите стойности за SO2, при това положение съответната държава членка възможно най-бързо не само да приеме, но и да приведе в действие подходящи мерки в план за качеството на въздуха, като следователно в този контекст свободата на действие, с която разполага държавата членка в случай на превишаване на пределно допустимите стойности, е ограничена от това изискване (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 150).
От това следва, че второто твърдение за нарушение трябва да бъде прието.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се установи, че Република България:
не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея, като не е гарантирала  в зона BG0006 (Югоизточна) да не се превишават систематично и постоянно, от една страна, от 2007 г. до 2018 г. включително, почасовата пределно допустима стойност за SO2, и от друга, от 2007 г. до 2018 г. включително, с изключение на 2010 г. и 2012 г., дневната пределно допустима стойност за този замърсител, и
не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от посочената директива във връзка с раздел А от приложение XV към нея, като не е приела, считано от 11 юни 2010 г., подходящи мерки, за да гарантира спазването на пределно допустимите стойности за SO2 в тази зона, и по-специално като не е гарантирала, че плановете за качеството на въздуха предвиждат подходящи мерки, така че периодът на превишаване на тези пределно допустими стойности да бъде възможно най-кратък.

По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република България и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
1)
Република България:
не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа във връзка с приложение XI към нея, като не е гарантирала в зона BG0006 (Югоизточна) да не се превишават систематично и постоянно, от една страна, от 2007 г. до 2018 г. включително, почасовата пределно допустима стойност за серен диоксид (SO2), и от друга, от 2007 г. до 2018 г. включително, с изключение на 2010 г. и 2012 г., дневната пределно допустима стойност за този замърсител, и
не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от посочената директива във връзка с раздел А от приложение XV към нея, като не е приела, считано от 11 юни 2010 г., подходящи мерки, за да гарантира спазването на пределно допустимите стойности за SO2 в тази зона, и по-специално като не е гарантирала, че плановете за качеството на въздуха предвиждат подходящи мерки, така че периодът на превишаване на тези пределно допустими стойности да бъде възможно най-кратък.
2)
Осъжда Република България да заплати съдебните разноски.
Ziemele
von Danwitz
Kumin
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 май 2022 година.
Секретар

Председател
A. Calot Escobar

K. Lenaerts
*
Език на производството: български.