CELEX: 62020CJ0142
Προδικαστική παραπομπή
Προσέγγιση των νομοθεσιών
Κανονισμός (ΕΚ) 765/2008
Απαιτήσεις διαπίστευσης και απαιτήσεις εποπτείας της αγοράς όσον αφορά την εμπορία των προϊόντων
Ένας και μόνος εθνικός οργανισμός διαπίστευσης
Χορήγηση του πιστοποιητικού διαπίστευσης στους οργανισμούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης
Οργανισμός διαπίστευσης που εδρεύει σε τρίτο κράτος
Άρθρο 56 ΣΛΕΕ
Άρθρο 102 ΣΛΕΕ
Άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Κύρος

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία και το κύρος του κανονισμού (ΕΚ) 765/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Ιουλίου 2008, για τον καθορισμό των απαιτήσεων διαπίστευσης και εποπτείας της αγοράς όσον αφορά την εμπορία των προϊόντων και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 339/93 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2008, L 218, σ. 30
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Analisi G. Caracciolo S.r.l., εργαστηρίου αναλύσεων που λειτουργεί ως οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης των επιχειρήσεων τροφίμων και ασκεί τη δραστηριότητά του στην Ιταλία (στο εξής: εργαστήριο Caracciolo), και της Regione Siciliana (Περιφέρειας Σικελίας, Ιταλία) σχετικά με το κύρος της βεβαίωσης διαπίστευσης που χορηγήθηκε στο εν λόγω εργαστήριο από την Perry Johnson Laboratory Accreditation Inc. (στο εξής: PJLA), οργανισμό που έχει την έδρα του στις Ηνωμένες Πολιτείες.
Το νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός 765/2008
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 9, 12, 13, 15, 19 και 20, του κανονισμού 765/2008 έχουν ως εξής:
«(1)
Είναι αναγκαίο να εξασφαλιστεί ότι τα προϊόντα που επωφελούνται από την ελεύθερη κυκλοφορία των αγαθών στο εσωτερικό της Κοινότητας πληρούν προδιαγραφές που εγγυώνται υψηλό επίπεδο προστασίας δημόσιων συμφερόντων, όπως η υγεία και η ασφάλεια εν γένει, η υγεία και η ασφάλεια στο χώρο εργασίας και η προστασία των καταναλωτών, του περιβάλλοντος και της ασφάλειας, ενώ θα εξασφαλίζεται ότι η ελεύθερη κυκλοφορία τους δεν περιορίζεται πέραν των προβλεπομένων από την κοινοτική νομοθεσία εναρμόνισης και κάθε άλλο σχετικό κοινοτικό κανόνα. Θα πρέπει να προβλεφθούν κανόνες για τη διαπίστευση, την εποπτεία της αγοράς, τους ελέγχους των προϊόντων που προέρχονται από τρίτες χώρες και τη σήμανση CE.
[…]
(9)
Η ιδιαίτερη αξία της διαπίστευσης έγκειται στο γεγονός ότι παρέχει αυθεντική πιστοποίηση της τεχνικής επάρκειας των οργανισμών, αποστολή των οποίων είναι να διασφαλίζουν συμμόρφωση με τις εφαρμοστέες απαιτήσεις.
[…]
(12)
Όταν η κοινοτική νομοθεσία εναρμόνισης προβλέπει, προς εφαρμογή της, την επιλογή οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης, η διαφανής διαπίστευση, όπως προβλέπεται στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού, που διασφαλίζει τον αναγκαίο βαθμό εμπιστοσύνης στα πιστοποιητικά συμμόρφωσης, θα πρέπει να θεωρείται από τις εθνικές, δημόσιες αρχές όλης της Κοινότητας ως το προσφορότερο μέσο για την πιστοποίηση της τεχνικής επάρκειας των οργανισμών αυτών. Εντούτοις, οι εθνικές αρχές ενδέχεται να κρίνουν ότι διαθέτουν τα ενδεδειγμένα μέσα για να πραγματοποιούν οι ίδιες την πιστοποίηση αυτή. Στην περίπτωση αυτή οι εθνικές αρχές, προκειμένου να εξασφαλίζεται ο κατάλληλος βαθμός αξιοπιστίας των πιστοποιήσεων που πραγματοποιούνται από άλλες εθνικές αρχές, θα πρέπει να παρέχουν στην Επιτροπή και στα άλλα κράτη μέλη τα αναγκαία έγγραφα στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι οι πιστοποιημένοι οργανισμοί αξιολόγησης της συμμόρφωσης, οι οποίοι τελούν υπό αξιολόγηση, ανταποκρίνονται στις σχετικές κανονιστικές απαιτήσεις.
(13)
Ένα σύστημα διαπίστευσης που λειτουργεί με βάση δεσμευτικούς κανόνες ενισχύει την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με την επάρκεια των οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης, και, συνεπώς σχετικά με τα πιστοποιητικά και τις εκθέσεις δοκιμών που εκδίδονται από τους οργανισμούς αυτούς. Με τον τρόπο αυτόν, προωθεί την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης. Ως εκ τούτου, οι διατάξεις του παρόντος κανονισμού που αφορούν τη διαπίστευση θα πρέπει να εφαρμόζονται για τους φορείς που διενεργούν αξιολογήσεις συμμόρφωσης τόσο στο ρυθμιζόμενο όσο και στο μη ρυθμιζόμενο τομέα. Το ζητούμενο είναι η ποιότητα των πιστοποιητικών και των εκθέσεων δοκιμών, ανεξάρτητα από το αν εμπίπτουν στο ρυθμιζόμενο ή στο μη ρυθμιζόμενο τομέα. Επομένως, δεν πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ αυτών των τομέων.
[…]
(15)
Εφόσον σκοπός της διαπίστευσης είναι να παράσχει αυθεντική πιστοποίηση της επάρκειας ενός οργανισμού να διενεργεί δραστηριότητες αξιολόγησης της συμμόρφωσης, τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να διατηρούν περισσότερους από έναν εθνικούς οργανισμούς διαπίστευσης και θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι ο εν λόγω οργανισμός θα είναι οργανωμένος με τέτοιο τρόπο, ώστε να διασφαλίζεται η αντικειμενικότητα και η αμεροληψία των δραστηριοτήτων του. Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης θα πρέπει να λειτουργούν ανεξάρτητα από εμπορικές δραστηριότητες αξιολόγησης της συμμόρφωσης. Συνεπώς, θα πρέπει να προβλεφθεί ότι τα κράτη μέλη θα μεριμνούν ώστε οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους, να θεωρείται ότι ασκούν δημόσια εξουσία, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς τους.
[…]
(19)
Ο ανταγωνισμός μεταξύ των εθνικών οργανισμών διαπίστευσης θα μπορούσε να οδηγήσει στην εμπορευματοποίηση της δραστηριότητάς τους, πράγμα ασύμβατο με το ρόλο τους ως τελευταίας βαθμίδας ελέγχου στην αλυσίδα αξιολόγησης της συμμόρφωσης. Στόχος του παρόντος κανονισμού είναι να εξασφαλίσει ότι στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης ένα πιστοποιητικό διαπίστευσης θα επαρκεί για όλο το έδαφος της Ένωσης και να αποτρέψει τις πολλαπλές διαπιστεύσεις, που δημιουργούν πρόσθετο κόστος χωρίς πρόσθετο όφελος. Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης μπορούν να έχουν ανταγωνισμό μεταξύ τους στις αγορές τρίτων χωρών, εφόσον αυτό δεν έχει συνέπειες στις δραστηριότητές τους μέσα στην Κοινότητα, ούτε στις δραστηριότητες συνεργασίας και αξιολόγησης από ομοτίμους, οι οποίες οργανώνονται από τον φορέα που αναγνωρίζεται βάσει του παρόντος κανονισμού.
(20)
Για να αποφευχθεί η αλληλεπικάλυψη των δραστηριοτήτων διαπίστευσης, για να προωθηθεί η αποδοχή και η αναγνώριση των πιστοποιητικών διαπίστευσης, και για την αποτελεσματική παρακολούθηση των διαπιστευμένων οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης, οι οργανισμοί αξιολόγησης της συμμόρφωσης θα πρέπει να ζητούν διαπίστευση από τον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι. Ωστόσο, θα πρέπει να εξασφαλιστεί η δυνατότητα του οργανισμού αξιολόγησης της συμμόρφωσης να ζητήσει διαπίστευση από άλλο κράτος μέλος, όταν στο δικό του κράτος μέλος δεν υπάρχει εθνικός οργανισμός διαπίστευσης, ή όταν ο οργανισμός αυτός δεν είναι αρμόδιος να παράσχει τις υπηρεσίες διαπίστευσης που ζητούνται. Στις περιπτώσεις αυτές, επιβάλλεται η κατάλληλη συνεργασία και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των εθνικών οργανισμών διαπίστευσης.»
Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«1.   Ο παρών κανονισμός καθορίζει τους κανόνες οργάνωσης και λειτουργίας της διαπίστευσης των οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης, οι οποίοι αναπτύσσουν δραστηριότητες αξιολόγησης της συμμόρφωσης.
2.   Ο παρών κανονισμός παρέχει πλαίσιο για την εποπτεία της αγοράς όσον αφορά τα προϊόντα, ώστε να εξασφαλίζεται ότι αυτά πληρούν προδιαγραφές που παρέχουν ένα υψηλό επίπεδο προστασίας των δημόσιων συμφερόντων, όπως η υγεία και η ασφάλεια γενικά, η υγεία και η ασφάλεια στο χώρο εργασίας, η προστασία των καταναλωτών, η προστασία του περιβάλλοντος και η δημόσια ασφάλεια.»
Το άρθρο 2, σημείο 10, του εν λόγω κανονισμού ορίζει ότι ως «διαπίστευση» νοείται η βεβαίωση από εθνικό οργανισμό διαπίστευσης ότι ένας οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης πληροί τις απαιτήσεις που έχουν τεθεί με εναρμονισμένα πρότυπα και, όπου είναι εφαρμοστέο, τις τυχόν πρόσθετες απαιτήσεις, συμπεριλαμβανομένων αυτών που καθορίζονται στα αντίστοιχα τομεακά συστήματα, για να εκτελεί μια συγκεκριμένη δραστηριότητα αξιολόγησης της συμμόρφωσης.
Το άρθρο 2, σημείο 11, του ίδιου κανονισμού ορίζει ότι ως «εθνικός οργανισμός διαπίστευσης» νοείται «ο μόνος οργανισμός κράτους μέλους που εκτελεί τη διαπίστευση επί τη βάσει εξουσίας που του παρέχει το κράτος αυτό».
Το άρθρο 4 του κανονισμού 765/2008, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενικές αρχές», ορίζει στις παραγράφους 1, 2, 5 και 7 τα εξής:
«1.   Κάθε κράτος μέλος ορίζει έναν και μόνο εθνικό οργανισμό διαπίστευσης.
2.   Όταν ένα κράτος μέλος θεωρεί ότι δεν είναι οικονομικά σκόπιμο ή εφικτό να διαθέτει εθνικό οργανισμό διαπίστευσης ή να παρέχει ορισμένες υπηρεσίες διαπίστευσης, προσφεύγει, στο μέτρο του δυνατού, στον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης άλλου κράτους μέλους.
[…]
5.   Όταν η διαπίστευση δεν διενεργείται άμεσα από τις ίδιες τις δημόσιες αρχές, τα κράτη μέλη αναθέτουν στον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης τη διενέργεια της διαπίστευσης ως άσκηση δημόσιας εξουσίας και του παρέχουν επίσημη κρατική αναγνώριση.
[…]
7.   Ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης λειτουργεί σε μη κερδοσκοπική βάση.»
Το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαδικασία διαπίστευσης», προβλέπει στις παραγράφους 1 και 3 έως 5 τα εξής:
«1.   Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης, όταν τους ζητηθεί από οργανισμό αξιολόγησης της συμμόρφωσης, αξιολογούν κατά πόσον ο οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης διαθέτει την τεχνική επάρκεια που απαιτείται για την υλοποίηση μιας συγκεκριμένης δραστηριότητας αξιολόγησης της συμμόρφωσης και, σε θετική περίπτωση, οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης εκδίδουν πιστοποιητικό διαπίστευσης προς το σκοπό αυτό.
[…]
3.   Ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης εποπτεύει τους οργανισμούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης για τους οποίους έχει εκδώσει πιστοποιητικό διαπίστευσης.
4.   Όταν ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης διαπιστώσει ότι ένας οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης, ο οποίος έλαβε πιστοποιητικό διαπίστευσης, δεν διαθέτει πλέον την τεχνική επάρκεια για να πραγματοποιήσει μια συγκεκριμένη δραστηριότητα αξιολόγησης της συμμόρφωσης ή έχει διαπράξει σοβαρή παράβαση των υποχρεώσεών του, ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης λαμβάνει όλα τα κατάλληλα μέτρα, μέσα σε εύλογο χρονικό πλαίσιο, για τον περιορισμό, την αναστολή ή την ανάκληση του πιστοποιητικού διαπίστευσής του.
5.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν διαδικασίες για την επίλυση προσφυγών, συμπεριλαμβανομένων, κατά περίπτωση, των ένδικων μέσων κατά αποφάσεων διαπίστευσης ή κατά της μη λήψης τέτοιων αποφάσεων.»
Το άρθρο 6 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχή του μη ανταγωνισμού» ορίζει τα εξής:
«1.   Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης δεν ανταγωνίζονται τους οργανισμούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης.
2.   Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης δεν ανταγωνίζονται άλλους εθνικούς οργανισμούς διαπίστευσης.
3.   Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης, ωστόσο, επιτρέπεται να λειτουργούν και διασυνοριακά, στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, ύστερα από αίτημα οργανισμού αξιολόγησης της συμμόρφωσης σύμφωνα με τις προϋποθέσεις του άρθρου 7 παράγραφος 1, ή αν τους ζητηθεί από εθνικό οργανισμό διαπίστευσης σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 3, σε συνεργασία με τον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης του συγκεκριμένου κράτους μέλους.»
Το άρθρο 7 του ίδιου κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διασυνοριακή διαπίστευση», ορίζει τα εξής:
«1.   Όταν ένας οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης ζητά διαπίστευση, την ζητά από τον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος ή από τον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης στον οποίο έχει προσφύγει το εν λόγω κράτος μέλος σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2.
Εντούτοις, ένας οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης μπορεί να ζητήσει διαπίστευση από εθνικό οργανισμό διαπίστευσης διαφορετικό από εκείνους που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο σε οποιαδήποτε από τις ακόλουθες περιπτώσεις:
α)
όταν το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος έχει αποφασίσει να μη δημιουργήσει εθνικό οργανισμό διαπίστευσης και δεν έχει προσφύγει σε εθνικό οργανισμό διαπίστευσης άλλου κράτους μέλους σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2·
β)
όταν οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο δεν πραγματοποιούν διαπίστευση όσον αφορά τις δραστηριότητες αξιολόγησης της συμμόρφωσης για τις οποίες ζητείται διαπίστευση·
γ)
όταν οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο δεν έχουν υποβληθεί επιτυχώς στην αξιολόγηση από ομοτίμους βάσει του άρθρου 10 όσον αφορά τις δραστηριότητες αξιολόγησης της συμμόρφωσης για τις οποίες ζητείται διαπίστευση.
2.   Όταν ένας εθνικός οργανισμός διαπίστευσης λαμβάνει αίτηση βάσει της παραγράφου 1 στοιχείο β) ή γ), ενημερώνει τον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο αιτών οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης. Στην περίπτωση αυτή, ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης του κράτους μέλους, στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο αιτών οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης, μπορεί να συμμετάσχει ως παρατηρητής.
3.   Ένας εθνικός οργανισμός διαπίστευσης μπορεί να ζητήσει από άλλον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης να πραγματοποιήσει μέρος της αξιολόγησης. Στην περίπτωση αυτή, το πιστοποιητικό διαπίστευσης εκδίδεται από τον αιτούντα οργανισμό.»
Το άρθρο 10 του κανονισμού 765/2008, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αξιολόγηση από ομοτίμους», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης υπόκεινται σε αξιολόγηση από ομοτίμους, την οποία διοργανώνει ο φορέας που αναγνωρίζεται βάσει του άρθρου 14.»
Το άρθρο 11 του κανονισμού αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Τεκμήριο συμμόρφωσης για τους εθνικούς οργανισμούς διαπίστευσης», προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης που αποδεικνύουν τη συμμόρφωσή τους προς τα κριτήρια που ορίζονται στα σχετικά εναρμονισμένα πρότυπα, οι αναφορές των οποίων δημοσιεύτηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφού υπεβλήθησαν επιτυχώς στην αξιολόγηση από ομοτίμους που καθορίζεται στο άρθρο 10, θεωρούνται ότι πληρούν τις απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 8.
2.   Οι εθνικές αρχές αναγνωρίζουν την ισοτιμία των υπηρεσιών που προσφέρουν όσοι οργανισμοί διαπίστευσης έχουν υποστεί επιτυχώς αξιολόγηση από ομοτίμους, όπως εκτίθεται στο άρθρο 10, και συνεπώς αποδέχονται, βάσει του τεκμηρίου της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου, τα πιστοποιητικά διαπίστευσης των οργανισμών αυτών και τις βεβαιώσεις που εκδίδονται από οργανισμούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης στους οποίους έχουν χορηγήσει διαπίστευση.»
Το ιταλικό δίκαιο
Το άρθρο 40 του legge n. 88 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2008 (νόμου αριθ. 88 – Διατάξεις για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη συμμετοχή της Ιταλίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικός νόμος του 2008), της 7ης Ιουλίου 2009 (GURI αριθ. 161, της 14ης Ιουλίου 2009, και τακτικό συμπλήρωμα στη GURI αριθ. 110, στο εξής: νόμος 88/2009), ορίζει στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:
«1.   Οι διατάξεις του παρόντος άρθρου εφαρμόζονται:
a)
στα εργαστήρια που δεν συνδέονται με επιχειρήσεις τροφίμων, τα οποία πραγματοποιούν αναλύσεις στο πλαίσιο των διαδικασιών αυτοελέγχου για τις επιχειρήσεις τροφίμων·
b)
στα εργαστήρια τα οποία συνδέονται με επιχειρήσεις τροφίμων, αλλά πραγματοποιούν αναλύσεις για σκοπούς αυτοελέγχου για λογαριασμό άλλων επιχειρήσεων τροφίμων που ανήκουν σε διαφορετικά νομικά πρόσωπα.
2.   Τα εργαστήρια που αναφέρονται στην παράγραφο 1, στοιχεία a) και b) (στο εξής: εργαστήρια), πρέπει να τυγχάνουν διαπίστευσης, σύμφωνα με το πρότυπο UNI CEI EN ISO/IEC 17025, για τις μεμονωμένες δοκιμές ή τις ομάδες δοκιμών, από αναγνωρισμένο οργανισμό διαπίστευσης ο οποίος λειτουργεί σύμφωνα με το πρότυπο UNI CEI EN ISO/IEC 17011.»
Στις 8 Ιουλίου 2010 υπογράφηκε, δυνάμει του άρθρου 40, παράγραφος 3, του νόμου 88/2009, η συμφωνία μεταξύ της Κυβέρνησης, των περιφερειών και των αυτόνομων επαρχιών του Trento και του Bolzano επί του εγγράφου σχετικά με τις λεπτομερείς λειτουργικές ρυθμίσεις για την καταχώριση εργαστηρίων, την ενημέρωση της καταχώρισής τους και τη διαγραφή τους από τους περιφερειακούς καταλόγους, καθώς και με τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για τις ενιαίες επιθεωρήσεις προς τον σκοπό αξιολόγησης της συμμόρφωσης των εργαστηρίων (GURI αριθ. 176 της 30ής Ιουλίου 2010, και τακτικό συμπλήρωμα στη GURI αριθ. 175). Το άρθρο 1 της συμφωνίας αυτής ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα συμφωνία εφαρμόζεται:
a)
στα εργαστήρια που δεν συνδέονται με επιχειρήσεις τροφίμων, τα οποία πραγματοποιούν αναλύσεις στο πλαίσιο των διαδικασιών αυτοελέγχου για τις επιχειρήσεις τροφίμων·
b)
στα εργαστήρια τα οποία συνδέονται με επιχειρήσεις τροφίμων, αλλά πραγματοποιούν αναλύσεις για σκοπούς αυτοελέγχου για λογαριασμό άλλων επιχειρήσεων τροφίμων που ανήκουν σε διαφορετικά νομικά πρόσωπα.»
Το άρθρο 3 της εν λόγω συμφωνίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Περιφερειακοί κατάλογοι εργαστηρίων», ορίζει τα εξής:
«1.   Οι περιφέρειες και οι αυτόνομες επαρχίες του Trento και του Bolzano καταχωρίζουν σε σχετικούς καταλόγους τα εργαστήρια που λειτουργούν στο έδαφός τους:
a)
τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, παράγραφος 1·
b)
τα οποία δεν έχουν ακόμη λάβει διαπίστευση σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, αλλά έχουν προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία όσον αφορά την έναρξη της διαδικασίας διαπίστευσης για τις σχετικές δοκιμές ή ομάδες δοκιμών. Στην περίπτωση αυτή, η διαπίστευση πρέπει να χορηγηθεί το αργότερο εντός 18 μηνών από την ημερομηνία αποστολής της αιτήσεως στην περιφέρεια ή στην αυτόνομη επαρχία.
2.   Η καταχώριση που προβλέπεται στην παράγραφο 1 επιτρέπει την άσκηση της μνημονευόμενης στην παρούσα συμφωνία δραστηριότητας σε ολόκληρη την εθνική επικράτεια και ισχύει για όσο διάστημα εξακολουθούν να πληρούνται οι προϋποθέσεις βάσει των οποίων πραγματοποιήθηκε η καταχώριση.
Οι περιφέρειες και οι αυτόνομες επαρχίες μεριμνούν για τη δημοσίευση, τουλάχιστον άπαξ ετησίως, των καταλόγων που προβλέπονται στο παρόν άρθρο, κατόπιν επικαιροποίησης, και διαβιβάζουν αντίγραφο των καταλόγων αυτών στο Υπουργείο Υγείας, προς δημοσίευση στον εθνικό κατάλογο, στον ιστότοπο του Υπουργείου.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Από το 2014, το εργαστήριο Caracciolo ασκεί στην Ιταλία τις δραστηριότητες που έχουν ανατεθεί στους οργανισμούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης στο πλαίσιο των διαδικασιών αυτοελέγχου για τις επιχειρήσεις τροφίμων, βάσει διαπιστεύσεως χορηγηθείσας από τον PJLA.
Αφού υπέβαλε, το 2012, αίτηση διαπίστευσης ενώπιον του Accredia – Ente Italiano di Accreditamento (στο εξής: Accredia), μοναδικού εθνικού οργανισμού διαπίστευσης στην Ιταλία, το εργαστήριο Caracciolo καταχωρίστηκε προσωρινά στον κατάλογο διαπιστευμένων εργαστηρίων της Περιφέρειας Σικελίας ως προς τις δραστηριότητες αξιολόγησης και ανάλυσης των επιχειρήσεων τροφίμων. Δεδομένου ότι η διαδικασία διαπιστεύσεως από τον Accredia δεν ευδοκίμησε, το εν λόγω εργαστήριο διαγράφηκε από τον περιφερειακό κατάλογο των διαπιστευμένων το 2017 εργαστηρίων, με απόφαση της Περιφέρειας Σικελίας περί επικαιροποίησης του ως άνω καταλόγου.
Το εργαστήριο Caracciolo άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (πρωτοβάθμιου περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου Σικελίας, Ιταλία), υποστηρίζοντας ότι διαθέτει διαπίστευση χορηγηθείσα από τον PJLA σύμφωνα με το πρότυπο UNI CEI EN ISO/IEC 17011, όπως απαιτεί το άρθρο 40, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου 88/2009. Κατά το εργαστήριο, η δραστηριότητα του PJLA που αφορά τη χορήγηση διαπιστεύσεων πρέπει να θεωρηθεί ισοδύναμη με εκείνη την οποία ασκεί ο Accredia.
Με διάταξη ασφαλιστικών μέτρων της 10ης Ιουλίου 2017, το ως άνω δικαστήριο διέταξε την προσωρινή εγγραφή του εργαστηρίου Caracciolo στον περιφερειακό κατάλογο.
Ο Accredia άσκησε έφεση κατά της διατάξεως αυτής ενώπιον του Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Συμβουλίου διοικητικής δικαιοσύνης της Περιφέρειας Σικελίας, Ιταλία), το οποίο, με διάταξη της 29ης Σεπτεμβρίου 2017, εξαφάνισε τη διάταξη ασφαλιστικών μέτρων.
Το Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (πρωτοβάθμιο περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο Σικελίας), το οποίο επελήφθη εκ νέου της διαφοράς, απέρριψε την προσφυγή του εργαστηρίου Caracciolo με το σκεπτικό ότι, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών προστασίας της δημόσιας υγείας τους οποίους επιδιώκουν η νομοθεσία της Ένωσης και η ιταλική νομοθεσία περί μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο, τα εργαστήρια υποχρεούνται, προκειμένου να λάβουν διαπίστευση, να υποβάλουν την αίτησή τους στον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης. Κατά το ως άνω δικαστήριο, δεδομένου ότι η ιταλική νομοθεσία έχει ορίσει τον Accredia ως τον ένα και μόνο εθνικό οργανισμό διαπίστευσης, κατά την έννοια του κανονισμού 765/2008, ο οργανισμός αυτός έχει αποκλειστική αρμοδιότητα για τη χορήγηση των πιστοποιητικών διαπίστευσης στην Ιταλία.
Το εργαστήριο Caracciolo άσκησε έφεση κατά της ανωτέρω αποφάσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Υποστήριξε ότι η ανάθεση της αρμοδιότητας αυτής στον Accredia συνιστά παράβαση του άρθρου 56 ΣΛΕΕ σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, του άρθρου 102 ΣΛΕΕ σχετικά με την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού, καθώς και των αρχών της ισότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων που κατοχυρώνονται στα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
Το εργαστήριο Caracciolo υποστηρίζει επίσης ότι ο PJLA και ο Accredia, ως μέλη της International Laboratory Accredition Cooperation (ILAC), στο πλαίσιο της οποίας υπέγραψαν συμφωνία περί αμοιβαίας αναγνώρισης, υπόκεινται στην ίδια τεχνική ρύθμιση. Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι ο κανονισμός 765/2008 δεν εμποδίζει, κατά το ως άνω εργαστήριο, την εφαρμογή της ειδικής ιταλικής νομοθεσίας, ήτοι του άρθρου 40 του νόμου 88/2009 το οποίο παρέχει στα εργαστήρια τη δυνατότητα να απευθυνθούν για τη διαπίστευσή τους σε άλλον οργανισμό πέραν του Accredia, ο PJLA ασκεί δραστηριότητα ισοδύναμη με εκείνη του Accredia και εγκύρως χορήγησε διαπίστευση στο εργαστήριο Caracciolo.
Το αιτούν δικαστήριο δεν συμμερίζεται την ερμηνεία που προτείνει το εργαστήριο Caracciolo. Το δικαστήριο αυτό εκτιμά ότι το ιταλικό δίκαιο, καθόσον προβλέπει ότι μόνον ο Accredia δύναται να χορηγεί τις διαπιστεύσεις, είναι σύμφωνο με τον κανονισμό 765/2008. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο είναι της γνώμης ότι είναι αναγκαία η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος, προκειμένου να διευκρινιστεί, ειδικότερα, αν συμβιβάζεται με τον κανονισμό 765/2008 η ερμηνεία των εθνικών διατάξεων υπό την έννοια ότι είναι δυνατή η άσκηση δραστηριότητας διαπίστευσης από άλλον οργανισμό πέραν του Accredia και αν ο κανονισμός επιτρέπει σε οργανισμούς εγκατεστημένους σε τρίτες χώρες, στο μέτρο που αυτοί παρέχουν κατάλληλες επαγγελματικές εγγυήσεις, να ασκούν την επίμαχη στην κύρια δίκη δραστηριότητα διαπίστευσης. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς το κύρος του εν λόγω κανονισμού υπό το πρίσμα των άρθρων 56 και 102 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη, καθόσον επιφυλάσσει τη δραστηριότητα διαπίστευσης σε ένα και μόνο εθνικό οργανισμό.
Στο πλαίσιο αυτό το Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Συμβούλιο διοικητικής δικαιοσύνης της Περιφέρειας Σικελίας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αντιτίθεται ο κανονισμός 765/2008 σε εθνική ρύθμιση (όπως εκείνη του άρθρου 40 του νόμου 88/2009) η οποία ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι επιτρέπει την άσκηση δραστηριότητας διαπίστευσης από οργανισμούς οι οποίοι δεν έχουν την έδρα τους σε κάποιο από τα κράτη μέλη της Ένωσης και, επομένως, χωρίς να υποβληθεί αίτηση προς τον ένα και μόνο οργανισμό διαπίστευσης, εφόσον οι συγκεκριμένοι οργανισμοί εγγυώνται, εντούτοις, την τήρηση των προτύπων UNI CEI EN ISO/IEC 17025 και UNI CEI EN ISO/IEC 17011 και αποδεικνύουν, μεταξύ άλλων μέσω συμφωνιών αμοιβαίας αναγνώρισης, ότι έχουν χαρακτηρισμό επί της ουσίας ισοδύναμο προς τους μοναδικούς σε εθνικό επίπεδο οργανισμούς του κανονισμού 765/2008;
2)
Υπό το πρίσμα του άρθρου 56 ΣΛΕΕ, των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη και του άρθρου 102 ΣΛΕΕ, αντιβαίνει ο κανονισμός 765/2008, καθόσον καθιερώνει κατ’ ουσίαν καθεστώς μονοπωλίου σε εθνικό επίπεδο για τις δραστηριότητες διαπίστευσης μέσω του συστήματος του “ενός και μόνου οργανισμού”, στις αρχές του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης και, ειδικότερα, στις αρχές της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, στην απαγόρευση της διαφορετικής μεταχειρίσεως, καθώς και στους κανόνες του ανταγωνισμού που απαγορεύουν τις μονοπωλιακές καταστάσεις;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Επισημαίνεται ότι, μολονότι τυπικώς τα υποβληθέντα ερωτήματα δεν αφορούν την ερμηνεία κάποιας συγκεκριμένης διατάξεως του κανονισμού 765/2008, το γεγονός αυτό δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να παράσχει όλα τα στοιχεία ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης που μπορεί να είναι χρήσιμα για την εκδίκαση της υποθέσεως της κύριας δίκης. Στο πλαίσιο αυτό, στο Δικαστήριο απόκειται να συναγάγει, από το σύνολο των στοιχείων που του παρέχει το εθνικό δικαστήριο και ιδίως από το σκεπτικό της αποφάσεως περί παραπομπής, εκείνα τα στοιχεία του δικαίου της Ένωσης που χρήζουν ερμηνείας, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της διαφοράς της κύριας δίκης [πρβλ. απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2019, Κ.Η.Κ. (Δέσμευση τραπεζικών λογαριασμών),
C‑555/18
,
EU:C:2019:937
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Συναφώς, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου αφορούν κατ’ ουσίαν την ερμηνεία και το κύρος των διατάξεων του κεφαλαίου II του κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαπίστευση», και ιδίως του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 5, καθώς και του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού. Κατά συνέπεια, τα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να αναδιατυπωθούν κατά τρόπο που να αντανακλά τις ανωτέρω εκτιμήσεις.
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 5, καθώς και το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 765/2008 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στην ερμηνεία εθνικής νομοθεσίας υπό την έννοια ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης είναι δυνατόν να ασκείται από άλλους οργανισμούς πέραν του ενός και μόνου, κατά την έννοια του κανονισμού, εθνικού οργανισμού διαπίστευσης, οι οποίοι έχουν την έδρα τους σε τρίτο κράτος, οσάκις οι οργανισμοί αυτοί εγγυώνται την τήρηση των διεθνών προτύπων και αποδεικνύουν, μεταξύ άλλων μέσω συμφωνιών αμοιβαίας αναγνώρισης, ότι έχουν χαρακτηρισμό ισοδύναμο προς τον εν λόγω ένα και μόνο οργανισμό διαπίστευσης.
Κατ’ αρχάς, επισημαίνεται ότι το άρθρο 2, σημείο 11, του κανονισμού 765/2008 ορίζει ότι ως «εθνικός οργανισμός διαπίστευσης» νοείται ο «μόνος οργανισμός κράτους μέλους που εκτελεί τη διαπίστευση επί τη βάσει εξουσίας που του παρέχει το κράτος αυτό».
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, κάθε κράτος μέλος ορίζει ένα και μόνο εθνικό οργανισμό διαπίστευσης. Η παράγραφος 5 του εν λόγω άρθρου 4 προβλέπει ότι, όταν η διαπίστευση δεν διενεργείται άμεσα από τις ίδιες τις δημόσιες αρχές, τα κράτη μέλη αναθέτουν στον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης τη διενέργεια της διαπίστευσης ως άσκηση δημόσιας εξουσίας και του παρέχουν επίσημη κρατική αναγνώριση.
Το άρθρο 7 του κανονισμού 765/2008 καθορίζει τις λεπτομέρειες της διασυνοριακής διαπίστευσης. Στην παράγραφο 1 της διατάξεως αυτής ορίζεται ειδικότερα ότι οι οργανισμοί αξιολόγησης της συμμόρφωσης υποχρεούνται να ζητούν διαπίστευση από τον εθνικό οργανισμό διαπίστευσης του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι. Κατά τα στοιχεία αʹ έως γʹ της ίδιας παραγράφου, παρέκκλιση από τον κανόνα αυτό χωρεί όταν δεν έχει συσταθεί εθνικός οργανισμός διαπίστευσης στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης ή όταν πρόκειται για δραστηριότητες για τις οποίες ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης δεν δύναται να διενεργήσει διαπίστευση σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού.
Από τον συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει ότι κάθε κράτος μέλος υποχρεούται να ορίζει ένα και μόνο εθνικό οργανισμό διαπίστευσης και ότι οι οργανισμοί αξιολόγησης της συμμόρφωσης υποχρεούνται κατ’ αρχήν να ζητούν τη διαπίστευση από τον οργανισμό αυτό. Επομένως, πλην των εξαιρέσεων που προβλέπονται στα στοιχεία αʹ έως γʹ της παραγράφου 1 του άρθρου 7 του κανονισμού 765/2008, οι διατάξεις αυτές δεν επιτρέπουν σε οργανισμό αξιολόγησης της συμμόρφωσης να υποβάλει αίτηση διαπίστευσης σε διαφορετικό εθνικό οργανισμό διαπίστευσης από τον οργανισμό διαπίστευσης του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο οργανισμός αξιολόγησης. Οι ίδιες διατάξεις ωσαύτως δεν επιτρέπουν στον οργανισμό αξιολόγησης της συμμόρφωσης να λάβει διαπίστευση από εγκατεστημένο σε τρίτο κράτος οργανισμό, προκειμένου να ασκήσει τη δραστηριότητά του στο έδαφος της Ένωσης.
Επισημαίνεται ότι η ερμηνεία που παρατίθεται στην προηγούμενη σκέψη επιρρωννύεται από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 5, καθώς και το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 765/2008.
Από την αιτιολογική σκέψη 15 του εν λόγω κανονισμού προκύπτει επίσης ότι τα κράτη μέλη δεν πρέπει να διατηρούν περισσότερους από έναν εθνικούς οργανισμούς διαπίστευσης και ότι πρέπει να διασφαλίζουν ότι ο εν λόγω οργανισμός είναι οργανωμένος με τέτοιο τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η αντικειμενικότητα και η αμεροληψία των δραστηριοτήτων του. Επιπλέον, κατά την ίδια αιτιολογική σκέψη, θεωρείται ότι οι οργανισμοί αυτοί, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους, ασκούν δημόσια εξουσία, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς τους.
Εξάλλου, το άρθρο 6 του κανονισμού 765/2008, το οποίο αφορά τη διαπίστευση, προβλέπει ότι η αρχή της απαγόρευσης του ανταγωνισμού ισχύει τόσο ως προς τους οργανισμούς αξιολόγησης όσο και ως προς τους οργανισμούς διαπίστευσης. Επιπλέον, οι τελευταίοι πρέπει να πληρούν τις απαιτήσεις του άρθρου 8 του εν λόγω κανονισμού, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται η ανεξαρτησία, η αντικειμενικότητα, η αμεροληψία καθώς και η απουσία εμπορικών πιέσεων και συγκρούσεως συμφερόντων.
Η ερμηνεία που παρατίθεται στη σκέψη 32 της παρούσας αποφάσεως επιρρωννύεται επίσης από την τελολογική ερμηνεία του εν λόγω κανονισμού.
Από το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψεως 1 αυτού, προκύπτει ότι ο κανονισμός θεσπίζει τους κανόνες που αφορούν την οργάνωση και τη λειτουργία της διαπίστευσης των οργανισμών αξιολόγησης οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με την άσκηση των καθηκόντων αξιολόγησης της συμμόρφωσης, προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι τα προϊόντα που εμπίπτουν στις ευεργετικές διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των αγαθών στο εσωτερικό της Ένωσης πληρούν προδιαγραφές οι οποίες εγγυώνται υψηλό επίπεδο προστασίας των δημόσιων συμφερόντων, όπως η υγεία και η ασφάλεια εν γένει, η υγεία και η ασφάλεια στον χώρο εργασίας και η προστασία των καταναλωτών, του περιβάλλοντος και της δημόσιας ασφάλειας.
Πράγματι, κατά την αιτιολογική σκέψη 9 του κανονισμού 765/2008, η ιδιαίτερη αξία της διαπίστευσης έγκειται στο γεγονός ότι παρέχει αυθεντική πιστοποίηση της τεχνικής επάρκειας των οργανισμών, αποστολή των οποίων είναι να διασφαλίζουν συμμόρφωση με τις εφαρμοστέες απαιτήσεις.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 12 και 13 του κανονισμού διευκρινίζουν επίσης ότι η διαφανής διαπίστευση, η οποία διασφαλίζει τον αναγκαίο βαθμό εμπιστοσύνης στα πιστοποιητικά συμμόρφωσης, θα πρέπει να θεωρείται από τις δημόσιες αρχές των κρατών μελών της Ένωσης ως το προσφορότερο μέσο για την πιστοποίηση της τεχνικής επάρκειας των οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης. Οι δεσμευτικοί κανόνες επί των οποίων στηρίζεται το σύστημα διαπίστευσης σκοπούν στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με την επάρκεια των αντίστοιχων οργανισμών τους αξιολόγησης της συμμόρφωσης, και, συνεπώς, σχετικά με τα πιστοποιητικά και τις εκθέσεις δοκιμών που εκδίδονται από τους οργανισμούς αυτούς, προωθώντας με τον τρόπο αυτό την αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης.
Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 20 του ίδιου κανονισμού, σκοπός του συστήματος αυτού είναι να αποφευχθεί η αλληλεπικάλυψη των δραστηριοτήτων διαπίστευσης, να προωθηθεί η αποδοχή και η αναγνώριση των πιστοποιητικών διαπίστευσης και να διασφαλιστεί η αποτελεσματική παρακολούθηση των διαπιστευμένων οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης.
Για την επίτευξη των σκοπών του κανονισμού 765/2008 που συνίστανται στη διασφάλιση της συμμόρφωσης των προϊόντων με τις προδιαγραφές οι οποίες εγγυώνται ένα υψηλό επίπεδο προστασίας των δημόσιων συμφερόντων, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε διατάξεις που ρυθμίζουν τη διαπίστευση, οι οποίες αφορούν, μεταξύ άλλων, τη φύση και τη λειτουργία του οργανισμού που είναι επιφορτισμένος με το έργο αυτό ή την έκδοση των πιστοποιητικών συμμόρφωσης και την αμοιβαία αναγνώρισή τους, με σκοπό τη διασφάλιση της αναγκαίας εμπιστοσύνης προς τα πιστοποιητικά αυτά. Συναφώς, η προϋπόθεση κατά την οποία σε κάθε κράτος μέλος ορίζεται ένας και μόνον εθνικός οργανισμός διαπίστευσης σκοπεί στη διασφάλιση της υλοποίησης των προεκτεθέντων σκοπών τους οποίους επιδιώκει ο εν λόγω κανονισμός, και ιδίως του σκοπού της αποτελεσματικής εποπτείας των διαπιστευμένων οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης.
Η ερμηνεία αυτή του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 5, καθώς και του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 765/2008 δεν αναιρείται από το γεγονός, το οποίο επισήμανε το αιτούν δικαστήριο, ότι ο οργανισμός διαπίστευσης τρίτου κράτους ενδέχεται να διαθέτει πιστοποίηση περί του ότι πληροί τα διεθνή πρότυπα για την άσκηση της δραστηριότητας διαπίστευσης και τη σύναψη συμφωνιών περί αμοιβαίας αναγνώρισης στο πλαίσιο διεθνών φορέων οι οποίοι έχουν τον χαρακτήρα ένωσης προσώπων, όπως, εν προκειμένω, η ILAC.
Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνουν η Πολωνική Κυβέρνηση και, κατ’ ουσίαν, η Ισπανική Κυβέρνηση, η προσχώρηση σε μια τέτοια συμφωνία αμοιβαίας αναγνώρισης δεν διασφαλίζει ότι ο οργανισμός διαπίστευσης πληροί τις απαιτήσεις του κανονισμού 765/2008. Ασφαλώς, τα μέρη της συμφωνίας αμοιβαίας αναγνώρισης στο πλαίσιο της ILAC πρέπει να αποδείξουν ότι ανταποκρίνονται στα διεθνή πρότυπα ISO σχετικά με τις απαιτήσεις που πρέπει να πληρούν οι οργανισμοί διαπίστευσης των οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης, καθώς και σε πρόσθετες απαιτήσεις, ιδίως όσον αφορά την εμπειρία. Εντούτοις, οι απαιτήσεις αυτές δεν αντιστοιχούν σε εκείνες του κανονισμού, οι οποίες ανάγονται ειδικότερα στο ότι, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, αυτού, οι εν λόγω εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης ασκούν δημόσια εξουσία τηρώντας τις απαιτήσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 8 του κανονισμού αυτού, μεταξύ δε άλλων τις απαιτήσεις ανεξαρτησίας, αμεροληψίας και επάρκειας.
Επιπλέον, η συμφωνία περί αμοιβαίας αναγνώρισης στο πλαίσιο της ILAC αφορά την αναγνώριση των πιστοποιητικών συμμόρφωσης τα οποία εκδίδουν οντότητες διαπιστευμένες από τα μέρη της συμφωνίας, προκειμένου να διευκολυνθεί το διεθνές εμπόριο, και όχι την αναγνώριση της ισοδυναμίας των χαρακτηρισμών των εθνικών οργανισμών διαπίστευσης, κατά το άρθρο 11, παράγραφος 2, του κανονισμού 765/2008.
Κατόπιν των ανωτέρω, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 5, καθώς και το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 765/2008 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στην ερμηνεία εθνικής νομοθεσίας υπό την έννοια ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης είναι δυνατόν να ασκείται από άλλους οργανισμούς πέραν του ενός και μόνου, κατά την έννοια του κανονισμού, εθνικού οργανισμού διαπίστευσης, οι οποίοι έχουν την έδρα τους σε τρίτο κράτος, οσάκις οι οργανισμοί αυτοί εγγυώνται την τήρηση των διεθνών προτύπων και αποδεικνύουν, μεταξύ άλλων μέσω συμφωνιών αμοιβαίας αναγνώρισης, ότι έχουν χαρακτηρισμό ισοδύναμο προς τον εν λόγω ένα και μόνο οργανισμό διαπίστευσης.
Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του κύρους των διατάξεων του κεφαλαίου II του κανονισμού 765/2008 υπό το πρίσμα των άρθρων 56 και 102 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη, στο μέτρο που οι διατάξεις του κανονισμού προβλέπουν ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης ασκείται αποκλειστικώς από τον ένα και μόνο εθνικό οργανισμό κατά την έννοια του κανονισμού.
Κατ’ αρχάς, όσον αφορά τις διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, επισημαίνεται, πρώτον, ότι το άρθρο 56 ΣΛΕΕ επιτάσσει όχι μόνον την εξάλειψη κάθε δυσμενούς διάκρισης λόγω ιθαγένειας σε βάρος του εγκατεστημένου σε άλλο κράτος μέλος παρέχοντος υπηρεσίες, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, έστω και αν αυτός ισχύει αδιακρίτως τόσο για τους ημεδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες όσο και για εκείνους των άλλων κρατών μελών, εφόσον ο περιορισμός αυτός μπορεί να απαγορεύσει, να παρεμποδίσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος υπηρεσίες ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, όπου παρέχει νόμιμα παρεμφερείς υπηρεσίες (απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2019, TV Play Baltic,
C‑87/19
,
EU:C:2019:1063
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Δεύτερον, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένας τέτοιος περιορισμός μπορεί εντούτοις να γίνει δεκτός ως μέτρο παρεκκλίσεως για λόγους δημόσιας τάξεως, δημόσιας ασφαλείας και δημόσιας υγείας, οι οποίοι ρητώς προβλέπονται στα άρθρα 51 και 52 ΣΛΕΕ που έχουν εφαρμογή και στον τομέα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δυνάμει του άρθρου 62 ΣΛΕΕ, ή να θεωρηθεί ότι δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, σε περίπτωση που εφαρμόζεται κατά τρόπο μη συνεπαγόμενο δυσμενείς διακρίσεις (απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 2016, Laezza,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Επιπλέον, κατά το άρθρο 51 ΣΛΕΕ, εξαιρούνται από την εφαρμογή των διατάξεων περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όσον αφορά το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, οι δραστηριότητες που συνδέονται στο κράτος αυτό με την άσκηση δημόσιας εξουσίας.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 5, του κανονισμού 765/2008, κάθε κράτος μέλος ορίζει ένα και μόνο εθνικό οργανισμό για τη διενέργεια της διαπίστευσης, ως άσκηση δημόσιας εξουσίας, και του παρέχει επίσημη κρατική αναγνώριση. Το άρθρο 2, σημείο 11, του κανονισμού διευκρινίζει συναφώς ότι ο αρμόδιος για τη διαπίστευση οργανισμός αντλεί την εξουσία του από το κράτος μέλος που τον έχει ορίσει.
Από το άρθρο 4, παράγραφος 7, καθώς και από τα άρθρα 6 και 8 του κανονισμού 765/2008 προκύπτει ότι οι οργανισμοί διαπίστευσης δεν δύνανται να ασκούν δραστηριότητες εμπορικής φύσεως ούτε να ανταγωνίζονται τους οργανισμούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης ή άλλους οργανισμούς διαπίστευσης και οφείλουν να λειτουργούν σε μη κερδοσκοπική βάση. Οι οργανισμοί διαπίστευσης οφείλουν να ενεργούν με πλήρη ανεξαρτησία και αμεροληψία και έχουν αποκλειστική αρμοδιότητα στο έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι για την άσκηση της δραστηριότητας διαπίστευσης που τους έχει ανατεθεί από το κράτος αυτό, εκτός από τις αυστηρά οριοθετημένες περιπτώσεις του άρθρου 7 του κανονισμού αυτού, στις οποίες μπορεί να ζητηθεί αναγνώριση από άλλον εθνικό φορέα διαπίστευσης.
Ομοίως, επισημαίνεται ότι οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης διαθέτουν, όπως προκύπτει από το άρθρο 5 του κανονισμού 765/2008, εξουσία λήψεως αποφάσεων, καθώς και εξουσία ελέγχου και επιβολής κυρώσεων, οι οποίες περιλαμβάνονται μεταξύ των στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να καθοριστεί αν μια δραστηριότητα συνδέεται με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας (πρβλ. απόφαση της 7ης Μαΐου 2020, Rina,
C‑641/18
,
EU:C:2020:349
, σκέψεις
έως
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, η δραστηριότητα διαπίστευσης συνιστά άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας κατά την έννοια του άρθρου 51 ΣΛΕΕ και, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί ελευθερίας εγκαταστάσεως (πρβλ. απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 2013, SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, σκέψεις
και
).
Από τις σκέψεις 47 έως 52 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι οι διατάξεις του κεφαλαίου II του κανονισμού 765/2008, οι οποίες αφορούν τη διαπίστευση, δεν αντιβαίνουν στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης που ασκείται στο πλαίσιο του κανονισμού 765/2008 συνδέεται με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας.
Περαιτέρω, κατά το άρθρο 102, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά και απαγορεύεται, κατά το μέτρο που δύναται να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, η καταχρηστική εκμετάλλευση, από μία ή περισσότερες επιχειρήσεις, της δεσπόζουσας θέσης τους εντός της εσωτερικής αγοράς ή σημαντικού τμήματός της. Κατά συνέπεια, πρέπει να καθοριστεί αν οι εθνικοί οργανισμοί διαπίστευσης μπορούν να χαρακτηριστούν ως «επιχειρήσεις», κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως.
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η έννοια της επιχειρήσεως καλύπτει κάθε φορέα ο οποίος ασκεί οικονομική δραστηριότητα και ότι συνιστά οικονομική δραστηριότητα κάθε δραστηριότητα διαθέσεως αγαθών ή παροχής υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά (απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2012, Mitteldeutsche Flughafen και Flughafen Leipzig-Halle κατά Επιτροπής,
C‑288/11 P
,
EU:C:2012:821
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα ο οποίος δικαιολογεί την εφαρμογή των κανόνων περί ανταγωνισμού της Συνθήκης ΛΕΕ οι δραστηριότητες που εμπίπτουν στην άσκηση των προνομιών δημόσιας εξουσίας (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Όσον αφορά τις συνέπειες που μπορεί να έχει, για τον χαρακτηρισμό του εν λόγω φορέα ως επιχειρήσεως, το γεγονός ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης δεν έχει κερδοσκοπικό σκοπό, επισημαίνεται ότι το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι το καθοριστικό στοιχείο συναφώς είναι το γεγονός ότι με την προσφορά αγαθών και υπηρεσιών ο φορέας δεν ανταγωνίζεται άλλους επιχειρηματίες που επιδιώκουν κερδοσκοπικό σκοπό (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, από το άρθρο 4, παράγραφοι 5 και 7, και από το άρθρο 6 του κανονισμού 765/2008, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 15 αυτού, προκύπτει ότι ο εθνικός οργανισμός διαπίστευσης ασκεί δραστηριότητα δημόσιας εξουσίας εκτός οποιουδήποτε εμπορικού πλαισίου, ότι λειτουργεί σε μη κερδοσκοπική βάση και ότι η δραστηριότητα αυτή διαπίστευσης πρέπει να διεξάγεται σύμφωνα με την αρχή της απαγόρευσης του ανταγωνισμού. Υπό τις συνθήκες αυτές, ένας τέτοιος οργανισμός δεν μπορεί να θεωρηθεί «επιχείρηση» κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να εμπίπτει στις διατάξεις για την απαγόρευση της κατάχρησης δεσπόζουσας θέσεως.
Τέλος, η Ισπανική και η Αυστριακή Κυβέρνηση, με τις γραπτές παρατηρήσεις τους ενώπιον του Δικαστηρίου, αμφισβητούν το παραδεκτό του σκέλους του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος σχετικά με το κύρος των διατάξεων του κεφαλαίου II του κανονισμού 765/2008 υπό το πρίσμα των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη, τα οποία κατοχυρώνουν την αρχή της ισότητας και την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, στο μέτρο που δεν προκύπτουν, από την απόφαση περί παραπομπής, οι λόγοι για τους οποίους το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι παραβιάστηκαν οι διατάξεις αυτές. Το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης συμμερίζεται την ανάλυση αυτή, χωρίς ωστόσο να αμφισβητεί το παραδεκτό αυτού του σκέλους του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος.
Εν προκειμένω, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατ’ ουσίαν αν ο κανονισμός 765/2008 εισάγει διάκριση μεταξύ των εθνικών οργανισμών διαπίστευσης, καθόσον δεν επιτρέπει σε οργανισμό αξιολόγησης της συμμόρφωσης να ζητήσει διαπίστευση από οργανισμό διαπίστευσης διαφορετικό από εκείνον ο οποίος έχει οριστεί από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο οργανισμός αξιολόγησης.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, οσάκις η εφαρμογή, σε διοικητικό επίπεδο, κανονισμών της Ένωσης εναπόκειται στα εθνικά όργανα, η παροχή της προβλεπομένης από το δίκαιο της Ένωσης ένδικης προστασίας περιλαμβάνει το δικαίωμα των διαδίκων να αμφισβητούν, παρεμπιπτόντως, τη νομιμότητα των εν λόγω κανονισμών ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και να ζητούν από αυτά να υποβάλλουν στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα [αποφάσεις της 21ης Φεβρουαρίου 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen και Zuckerfabrik Soest,
C‑143/88 και C‑92/89
,
EU:C:1991:65
, σκέψη
, και της 9ης Νοεμβρίου 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft κ.λπ. (I),
C‑465/93
,
EU:C:1995:369
, σκέψη
]. Επομένως, και αυτό το σκέλος του προδικαστικού ερωτήματος είναι παραδεκτό.
Εντούτοις, λαμβανομένου υπόψη του σκεπτικού που αναπτύσσεται στις σκέψεις 47 έως 59 της παρούσας αποφάσεως, για τη δικαιολόγηση του κύρους, υπό το πρίσμα των άρθρων 56 και 102 ΣΛΕΕ, των διατάξεων του κανονισμού 765/2008 που προβλέπουν ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης ασκείται αποκλειστικώς από ένα και μόνο εθνικό οργανισμό, δεν είναι δυνατή η επίκληση των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη, προκειμένου να τεθεί υπό αμφισβήτηση η κατ’ αρχήν υποχρέωση των οργανισμών αξιολόγησης της συμμόρφωσης να λαμβάνουν διαπίστευση από τον οργανισμό αυτόν, στον οποίο έχουν ανατεθεί προνομίες δημόσιας εξουσίας, στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένοι.
Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτό ότι από την εξέταση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος των διατάξεων του κεφαλαίου II του κανονισμού 765/2008 υπό το πρίσμα των άρθρων 56 και 102 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 20 και 21 Χάρτη.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 5, και το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 765/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Ιουλίου 2008, για τον καθορισμό των απαιτήσεων διαπίστευσης και εποπτείας της αγοράς όσον αφορά την εμπορία των προϊόντων και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 339/93 του Συμβουλίου, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στην ερμηνεία εθνικής νομοθεσίας υπό την έννοια ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης είναι δυνατόν να ασκείται από άλλους οργανισμούς πέραν του ενός και μόνου, κατά την έννοια του κανονισμού, εθνικού οργανισμού διαπίστευσης, οι οποίοι έχουν την έδρα τους σε τρίτο κράτος, οσάκις οι οργανισμοί αυτοί εγγυώνται την τήρηση των διεθνών προτύπων και αποδεικνύουν, μεταξύ άλλων μέσω συμφωνιών αμοιβαίας αναγνώρισης, ότι έχουν χαρακτηρισμό ισοδύναμο προς τον εν λόγω ένα και μόνο οργανισμό διαπίστευσης.

2)
Από την εξέταση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος των διατάξεων του κεφαλαίου II του κανονισμού 765/2008 υπό το πρίσμα των άρθρων 56 και 102 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.