CELEX: 62017TJ0741
Обществени поръчки за услуги
Процедура за възлагане на обществени поръчки
Услуги по управление на електронни приложения и инфраструктура
Отхвърляне на офертата на оферент и възлагане на поръчката на други оференти
Задължение за мотивиране
Преценка за съществуването на оферти с необичайно ниска стойност
Особени характеристики и предимства на избраните оферти
Искане за мотивиране от страна на оферент, който не е в положение на недопускане и чиято оферта е в съответствие с документите по обществената поръчка

Обстоятелствата по спора
С обявление за обществена поръчка от 5 април 2017 г., публикувано в притурката към
Официален вестник на Европейския съюз
от 15 април 2017 г. (ОВ 2017, S 075‑144229) под референтен номер EASA.2017.HVP.08 (наричано по нататък „обявление за обществена поръчка“), Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ) открива процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по управление на електронни приложения и инфраструктура в Кьолн (Германия).
Обявлението за обществена поръчка е за сключването на едно или повече рамкови споразумения за услуги по управление на електронни приложения и инфраструктура. Рамковите споразумения установяват механизъм на възлагане на поръчката по реда на класирането. По този начин ЕААБ отправя своите поръчки първо към оператора, който е класиран на първо място, после към оператора, който е класиран на второ място, и накрая към оферента, който е класиран на трето място.
На 31 май 2017 г. жалбоподателите — TRASYS International EEIG (наричано по-нататък „Trasys“), Европейско обединение по икономически интереси, и Axianseu — Digital Solutions SA (предишно Novabase IMS- Infrastructures & Management Services SA), дружество, регистрирано по португалското право, представят съвместна оферта под формата на консорциум, управляван от Trasys. Седем други оференти представят оферта в отговор на обявлението за обществена поръчка.
Според тръжната документация рамковото споразумение се възлага въз основа на икономически най-изгодната оферта съгласно принципа на най-доброто взаимодействие качество—цена, техническото качество и цена, като всеки от тези критерии е 50 % при оценката на предложените оферти, при условие че оферентите отговарят на определени минимални изисквания за допустимост, капацитет и съответствие на офертата.
На 13 юли 2017 г. в рамките на анализа на получените оферти и на базата на сравнение между предложените ставки от различните оференти ЕААБ изпраща на четирима от тях — Atos, Icarus, e-Кare и Unisystems искания за обосновка, по-конкретно относно необичайно ниската стойност на предложените оферти. След изпращане на отговорите от оферентите по исканията за обосновка, на 18 август 2017г. ЕААБ иска допълнителна информация от всеки един от засегнатите оференти, които допълнили отговорите си. Жалбоподателите не са уведомени за тази кореспонденция.
С решение от 28 август 2017г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) ЕААБ отхвърля представената от консорциума на жалбоподателите оферта в процедурата по обществена поръчка EASA.2017.HVP.08 и възлага рамковото споразумение по механизъм за възлагане на поръчка по реда на класиране на следните трима оференти: Icarus, класиран на първо място, Atos, класиран на второ място, и Unisystems, класиран на трето място.
С писмо от 28 август 2017 г. ЕААБ уведомява Trasys, че оценката на офертата на консорциума на жалбоподателите, класиран на пето място, не позволява да се приеме, че тази оферта е икономически най-изгодна. Всъщност от сравнителна таблица между класирания на първо място оферент и консорциума на жалбоподателите, приложена към писмото, било видно, че „техническият резултат“ на класирания на първо място оферент е 82, докато този на жалбоподателите — 91, което определяло „среден технически резултат“ от 41 за класирания на първо място оферент и 45,5 за жалбоподателите. „Средният финансов резултат“ бил от 48,8 за класирания на първо място оферент и от едва 29,64 за жалбоподателите, което определяло „общ резултат“ от 89,80 за класирания на първо място оферент и 75,14 за жалбоподателите. ЕААБ приканва Trasys, ако желае да поиска допълнителна информация.
С писмо от 31 август 2017г. Trasys отправя до ЕААБ искане за предоставяне на подробния доклад от оценката.
На 1 септември 2017 г. ЕААБ съобщава на жалбоподателите имената и мястото в класирането на избраните оференти, като предоставя и извлечение от доклада за оценка, който се състои от сравнителна таблица на резултатите на класирания на първо място оферент и консорциума на жалбоподателите по отношение на техническата оценка.
С писмо от 6 септември 2017 г. жалбоподателите оспорват резултата от процедурата за възлагане на обществена поръчка. По-конкретно те искат от ЕААБ да спре подписването на рамковото споразумение и да им представи мотивирано решение относно възлагането на поръчката, а при необходимост и копие от доклада за оценка. Жалбоподателите посочват също, че цените на избраните оференти няма как да не са с необичайно ниска стойност, по-специално предвид факта че услугите ще се осъществяват в Кьолн.
С писмо от 15 септември 2017 г. ЕААБ съобщава на жалбоподателите, че отказва да спре подписването на договора и че в хода на процедурата за оценка е изискала, по-конкретно от тримата спечелили оференти, да представят уточнения относно предложените цени, както и че тези уточнения са били приети за достатъчни от комисията за оценка. ЕААБ прилага към това писмо и таблица за техническа оценка на тримата спечелили оференти, в която някои от пасажите са заличени.
Същия ден Trasys отправя оплакване до Европейския омбудсман, заведено под номер 1633/2017/MDC.
На 25 септември 2017г. консорциумът на жалбоподателите, който поддържа искането за спиране на подписването на договора и посочва изискването на задължението за мотивиране, установено от съдебната практика, иска от ЕААБ предоставянето на документи за въпросите ѝ към оферентите и дадените от тях отговори, както и документ, в който се съдържат съображенията, поради които ЕААБ е приела представената от запитаните оференти обосновка.
На 17 октомври 2017 г. ЕААБ връчва на жалбоподателите копия от обжалваното решение и от доклада за оценка, както и от писмата, с които е изисквала разяснения от оферентите. В тези копия значителна част от информацията, за оповестяването на която ЕААБ счита, че засяга личния живот или законните търговски интереси на оферентите, са заличени. По отношение на отговорите на исканията за обосновка ЕААБ разяснява на жалбоподателите, че при съмнение относно потенциално поверителния характер на даден документ, тя е длъжна да поиска съгласието на засегнатите оференти.
На 30 октомври 2017 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в Секретариата на Общия съд.
На 7 ноември 2017 г., след обмен на информация във връзка с исканията на възлагащия орган за обосновка по въпроса за необичайно ниска стойност на офертите със съответните четирима оференти, а именно — Atos, e-Kare, Icarus и Unisystems, които се позовават на служебна тайна и лични данни, ЕААБ уведомява жалбоподателите, че отказва да им предостави поисканите документи.
С писмо от 4 декември 2017г. по искане на Омбудсмана, до когото Trasys е подал оплакване, ЕААБ представя допълнителна информация, като посочва, че в процеса на оценка са се породили съмнения по въпроса за необичайно ниската стойност на предложените от четирима оференти оферти, като например дневни цени за определени специфични профили, които изглеждали съществено по-ниски в сравнение с актуалните пазарни цени за равностойна услуга, както и че двукратно е бил осъществен обмен на информация със съответните оференти по този въпрос. ЕААБ обяснява на Омбудсмана, че освен поставените няколко конкретни въпроса били изискани доказателства от оферентите, че техните цени са в съответствие с приложимото екологичното, социално и трудово законодателство и че услугите ще се извършват при ставки, сходни с посочените в офертите. ЕААБ също така посочва, че всички оференти са отговорили и представили доказателства, като например квитанции за плащания, фактури и номера на договори за осъществени в сходна среда услуги. Освен това всички оференти потвърдили, че ще спазват националното законодателство в областта на труда и социалната сигурност за целия срок на договора, като представили на ЕААБ доказателства под формата на изчисления, които ЕААБ предоставя на Омбудсмана в поверително приложение. ЕААБ обяснява, че комисията за оценка е приела цените, които се съдържат във финансовите оферти, като е отчела направените от оферентите декларации, както и документацията и формулите за изчисление на разходите, приложени в подкрепа на декларациите, тъй като нямало достатъчно убедителни данни и доказателства, въз основа на които първите три класирани оферти да бъдат отхвърлени. Освен това ЕААБ посочва, че надлежно е взела предвид писмото на Trasys от 6 септември 2017 г., но е приела, че се основава на съмнения и не сочи достатъчно доказателства.
В комуникациите си с Омбудсмана ЕААБ твърди, че е предоставила на жалбоподателите цялата изискана документация. Въпреки това ЕААБ не пояснява на Омбудсмана, че изпратените на жалбоподателите документи не са съдържали подробности за проверката, която е извършила относно вероятността за наличието на оферти с необичайно ниска стойност, нито че от съображения за поверителност тези документи са били заличени.
Едновременно с това ЕААБ изпраща поверителни документи като доказателства пред Омбудсмана, които представя в поверително приложение.
С писмо от 4 февруари 2018 г. ЕААБ уведомява Омбудсмана за висящия спор пред Общия съд. Въпреки това Омбудсманът се произнася, че не е налице идентичност между предмета на жалбата пред Общия и предмета на оплакването, подадено пред него от Trasys, с което последното иска ЕААБ да предостави по-задълбочен отговор на неговите въпроси относно съвместимостта на офертите на спечелилите участници с националното и европейското трудово законодателство. В този контекст, на 1 юни 2018 г. Омбудсманът прекратява процедурата, като приема, че спорът е разрешен, тъй като ЕААБ е подобрила първоначалните си отговори и е предоставила на Trasys задълбочен, подходящ и пълен отговор.
Производството и исканията на страните
На 30 октомври 2017 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
На 19 март 2018 г. ЕААБ подава писмена защита в секретариата на Общия съд..
С определение от 22 ноември 2018 г. на основание член 103, параграф 1 от Процедурния правилник Общият съд нарежда на ЕААБ да представи пълната поверителна версия на доклада за оценка, исканията за обосноваване на цената и писмените отговори по исканията за обосноваване на цената. Общият съд също така посочва, че тези документи няма да бъдат връчвани на другите страни на този етап.
Становищата на страните и техните отговори на поставените от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 11 април 2019 г. и в рамките на организационните мерки по производството преди провеждането на съдебното заседание.
В съдебното заседание Общият съд предоставя на страните срок за договаряне на съдебно споразумение за решаване на делото. На 2 май 2019 г. ЕААБ уведомява Общия съд, че страните не са постигнали споразумение в срока, с което устната фаза на производството е приключена.
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди ЕААБ да заплати съдебните разноски.
ЕААБ иска от Общия съд:
–
да обяви жалбата за недопустима, в частта срещу „мълчалив[ия] отказ за възлагане на рамковите споразумения на жалбоподателите“,
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
Жалбоподателите изтъкват едно-единствено основание, свързано с непълнота на мотивите на обжалваното решение, която засягала един от неговите съществени аспекти. Те упрекват ЕААБ, че не е уточнила в достатъчна степен от правна страна съображенията, поради които е приела, че предложените от спечелилите трима оференти цени не са с необичайно ниска стойност. В това отношение жалбоподателите се основават частично на публичните статистики и на сравнението между техните технически резултати и тези на спечелилите поръчката.
По предмета на спора
ЕААБ твърди, че жалбата е недопустима в частта, която се отнася до „мълчаливо решение да не се възложат четирите различни рамкови споразумения на жалбоподателите“. Всъщност, дори да се предположело, че Общият съд отмени поради непълнота на мотивите обжалваното решение в частта, с която рамковите споразумения са възложени на тримата спечелили оференти, именно ЕААБ трябвало да предприеме необходимите мерки, които налага изпълнението на решението съгласно член 266 ДФЕС. Общият съд можел да замести със своя преценката на ЕААБ, като я задължи да възложи рамковите договори на жалбоподателите.
Това възражение трябва да бъде отхвърлено. Както от жалбата, така и от техните искания е видно, че жалбоподателите не искат обществената поръчка да бъде възложена на тях, а единствено да бъде отменено решението, с което се възлага обществената поръчка на трима други оференти и следователно мълчаливо се взема решение обществената поръчка да не бъде възложена на жалбоподателите.
Не се оспорва, че жалбоподателите имат действителен интерес от отмяна на обжалваното решение. Всъщност вече е било прието, че оференти, чиито оферти са отхвърлени, имат правен интерес от отмяната на решението за възлагане на обществена поръчка, за да могат по силата на задължението по член 266 ДФЕС да получат възстановяване по подходящ начин на предишното им положение, под формата на подходящо парично обезщетение за претърпените вреди (вж. в този смисъл решение от 29 октомври 2015 г., Direct Way и Direct Way Worldwide/Парламент,
T‑126/13
,
EU:T:2015:819
, т.
).
С оглед на обстоятелствата по случая следва да се посочи, че обжалваното решение, което съдържа в приложение доклада от оценката, обхваща, от една страна, част, свързана с възлагането на обществената поръчка за услуги на трима оференти, класирани по механизма за възлагане на поръчка по реда на класиране, и от друга страна, мълчаливо, но неизменно, част, свързана с отхвърляне на офертата на консорциума на жалбоподателите, който не е бил класиран на първите три места в резултат от оценката на офертите, но е участвал във всеки етап от тази оценка. Тези две части в действителност представляват едно и също решение (вж. в този смисъл решение от 4 февруари 2016г., PRIMA/Комисия,
T‑722/14
, непубликувано,
EU:T:2016:61
, т.
и цитираната съдебна практика).
Поради това следва да се приеме, че жалбата е за отмяна на обжалваното решение в частта, в която спорната обществена поръчка се възлага на други трима оференти, различни от жалбоподателите, и по този начин се отхвърля представената от последните оферта. Следователно направеното от ЕААБ възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.
По същество
В самото начало следва да се отбележи, че като се ограничават до едно-единствено основание за непълнота на мотивите по въпроса дали спечелилите оферти не са с необичайно ниска стойност, жалбоподателите не излагат други доводи според ЕААБ, например за достъпа до документи, за които се твърди, че са поверителни, или за наличието на очевидна грешка в преценката, допусната от възлагащия орган в процедурата по провеждане на обществената поръчка.
Относно преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност и задължението за мотивиране
В самото начало следва да се припомни, че възлагащият орган разполага с широко право на преценка относно елементите, които следва да бъдат взети предвид с оглед на приемането на решение за възлагане на обществена поръчка след провеждане на процедура за възлагане на обществени поръчки. Това широко право на преценка му е признато по време на цялата процедура по възлагане на обществената поръчка, включително и по отношение на избора и оценката на критериите за възлагане (вж. решение от 26 януари 2017 г., TV1/Комисия,
T‑700/14
, непубликувано,
EU:T:2017:35
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това следва да се припомни, че когато авторът на акта разполага с широко право на преценка, спазването на предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административното производство е от още по-голямо значение. Сред тези гаранции по-специално е задължението за автора на акта да мотивира в достатъчна степен своите решения. Единствено по този начин съдът на Съюза може да провери дали са налице всички фактически и правни обстоятелства, от които зависи упражняването на правото на преценка (вж. решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и цитираната съдебна практика). Неспазването на съществените изисквания във връзка с дадено решение обаче трябва да доведе до отмяната на последното (вж. в този смисъл решение от 30 март 1995 г., Парламент/Съвет,
C‑65/93
,
EU:C:1995:91
, т.
).
Освен това, за да се прецени дали ЕААБ е изпълнила задължението си за мотивиране при преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност, следва да се идентифицират изискуемите в това отношение елементи съгласно съдебната практика.
Тези елементи се отнасят, на първо място, до съдържанието на мотивите, на второ място, до срока, в който мотивите трябва да бъдат предоставени на заинтересования оферент, и на трето място, до обхвата на изискуемите мотиви.
Първо, що се отнася до съдържанието на мотивите, следва да се припомни, че преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност е един от факторите, които възлагащият орган следва да провери съгласно член 151 от Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (
ОВ L 362, 2012 г., стр. 1
), изменен с Делегиран регламент (ЕС) 2015/2462 на Комисията от 30 октомври 2015 г. (
ОВ L 342, 2015 г., стр. 7
) (наричан по-нататък „Регламентът за прилагане“).
В това отношение следва да се отбележи, че понятието „оферти с необичайно ниска стойност“ не е определено нито в разпоредбите на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (
ОВ L 298, 2012 г., стр. 1
), последно изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета от 28 октомври 2015 г. (
ОВ L 286, 2015 г., стр. 1
) (наричан по-нататък „Финансовият регламент“), нито в разпоредбите на Регламента за прилагане. Въпреки това е прието, че необичайно ниската стойност на офертата трябва да се преценява спрямо съдържанието на офертата и с оглед на разглежданата услуга (решение от 28 януари 2016 г., Agriconsulting Europe/Комисия,
T‑570/13
,
EU:T:2016:40
, т.
).
Член 276, параграф 4 от Регламента за прилагане предвижда, че при оферти с необичайно ниска стойност комисията за оценка отправя искане за представяне на необходимите пояснения във връзка със съдържанието на офертата.
По отношение на последната разпоредба Общият съд постановява, че задължението на възлагащия орган да провери сериозността на дадена оферта произтича от предварителното наличие на съмнения относно нейната достоверност, като се има предвид, че основната цел на тази разпоредба е да се гарантира на оферента, че няма да бъде отстранен от участие в процедурата, без да е получил възможност да обоснове съдържанието на своята оферта, която изглежда с необичайно ниска стойност. Следователно само когато са налице посочените съмнения, комисията за оценка отправя искане за представяне на необходимата информация във връзка със съдържанието на офертата, преди евентуално да я отхвърли. Обратно, когато офертата не изглежда с необичайно ниска стойност по смисъла на член 151, параграф 1 от Регламента за прилагане, член 276, параграф 4 от посочения регламент не се прилага (вж. по аналогия решение от 26 януари 2017 г., TV1/Комисия,
T‑700/14
, непубликувано,
EU:T:2017:35
, т.
и цитираната съдебна практика).
Такива съмнения могат да съществуват по-специално ако не е сигурно, от една страна, дали офертата е съобразена със законодателството на страната, в която трябва да се предоставят услугите, в областта на възнагражденията на персонала, вноските за схемите на социално осигуряване, зачитането на нормите за здравословни и безопасни условия на труд, продажбата на загуба, както и, от друга страна, дали предложената цена действително включва всички разходи, които следват от техническите аспекти на офертата (решение от 8 октомври 2015 г., Secolux/Комисия,
T‑90/14
, непубликувано,
EU:T:2015:772
, т.
). Това обикновено е така, когато предложената в офертата цена е значително по-ниска от тази в другите представени оферти или от обичайната пазарна цена (вж. в този смисъл решение от 4 юли 2017 г., European Dynamics Luxembourg и др./Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, т.
).
От гореизложените съображения следва, че преценката на възлагащия орган за наличие на оферти с необичайно ниска стойност се извършва на два етапа (решение от 4 юли 2017 г., European Dynamics Luxembourg и др./Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, т.
).
Най-напред възлагащият орган трябва да прецени дали цената или разходите, предложени в офертата, „изглеждат“ с необичайно ниска стойност (вж. член 151, параграф 1 от Регламента за прилагане). Използването на глагола „изглеждам“ в Регламента за прилагане предполага, че възлагащият орган извършва преценка prima facie дали офертата е с необичайно ниска стойност. Регламентът за прилагане следователно не задължава възлагащия орган да извърши служебно подробен анализ на съдържанието на всяка оферта, за да установи дали същата не е с необичайно ниска стойност. Следователно на първо време възлагащият орган трябва да провери само дали представените оферти съдържат информация, която поражда съмнения, че стойността им може да е необичайно ниска (вж. по аналогия решение от 4 юли 2017 г., European Dynamics Luxembourg и др./Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, т.
, което се отнася до по-старата редакция на член 151 от Регламента за прилагане, чието съдържание не е променено в редакцията на Регламента за прилагане, приложима в настоящия случай).
Ако обаче е налице информация, която поражда съмнения, че стойността на дадена оферта може да е необичайно ниска, възлагащият орган трябва да извърши, като следващ етап, проверка на съдържанието на офертата, за да се увери, че същата не е с необичайно ниска стойност. При извършването на тази проверка възлагащият орган е длъжен да предостави на съответния оферент възможност да изложи съображенията, поради които счита, че офертата му не е с необичайно ниска стойност. След това възлагащият орган преценява дадените обяснения и определя дали съответната оферта е с необичайно ниска стойност, в който случай е длъжен да я отхвърли (решение от 4 юли 2017 г., European Dynamics Luxembourg и др./Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, т.
).
В конкретния случай е установено наличието на съмнения относно предложените цени от няколко оферента. От една страна, самата ЕААБ е имала съмнения по този въпрос, които наложили възлагащият орган да изиска информация на 13 юли и на 18 август 2017 г. от съответните оференти, в т. ч. и от тримата спечелили оференти. От друга страна, след като им е бил съобщен резултатът от процедурата за обществена поръчка, на 6 и на 25 септември 2017 г. жалбоподателите са уведомили ЕААБ за техните собствени съмнения и информация относно наличието на оферти с необичайно ниска стойност. Многократно и при всяка възможност жалбоподателите са изисквали от ЕААБ да изложи изрични мотиви за своята преценка относно наличието на оферти с необичайно ниска стойност при оценяването и възлагането на спорната обществена поръчка.
Важно е да се отбележи, че като са поискали представянето на мотивите, поради които комисията за оценка е приела, че офертите на одобрените оференти не са с необичайно ниска стойност, жалбоподателите са целели възлагащият орган да изложи особеностите и предимствата на тези оферти (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и цитираната съдебна практика). Следва да се припомни, че консорциумът на жалбоподателите не е бил в положение, налагащо отстраняване, че неговата оферта е отговаряла на документацията на поръчката, както и че тази оферта не е била избрана, тъй като не е счетена за икономически най-изгодната. Също така е вярно, че при техническата оценка на офертите офертата на консорциума на жалбоподателите е класирана на първо място с 91 от 100 възможни точки. Въпреки това, след преценка и предвид резултата от финансовата оценка на офертите, офертата на консорциума на жалбоподателите е класирана на пето място от шестте класирани оференти.
Следва също така да се припомни, че при информация, пораждаща съмнения относно наличието на оферти с необичайно ниска стойност, възлагащият орган е длъжен да съобщи мотивите, от които е видно защо приетата от него оферта не му изглежда с необичайно ниска стойност, на отхвърления оферент, който ги е поискал изрично (вж. в този смисъл решение от 4 юли 2017 г., European Dynamics Luxembourg и др./Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, т.
).
С други думи, в подобна ситуация преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност спада към характеристиките и сравнителните предимства на спечелилите оферти, за които в съответствие с член 113, параграф 3, буква a) от Финансовия регламент възложителят следва да предостави съответната информация на всеки оферент, който не е в положение, налагащо отстраняване, чиято оферта отговаря на документацията на поръчката и който е подал изрично запитване.
Второ, що се отнася до срока за предоставяне на мотивите, съдебната практика уточнява, че мотивите трябва по принцип да бъдат съобщени на заинтересованото лице едновременно с увреждащото го решение (решения от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и от 19 юли 2012 г., Alliance One International и Standard Commercial Tobacco/Комисия,
C‑628/10 P и C‑14/11 P
,
EU:C:2012:479
, т.
).
Въпреки това, предоставена в последващ момент информация може да се вземе предвид при преценката дали е налице пълнота на мотивите, ако тази информация се изразява в предоставянето на повече подробности относно първоначалните мотиви и се основава на фактически и правни обстоятелства, които са съществували към датата на постановяване на решението (вж. решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това въпросът дали задължението за мотивиране е било изпълнено трябва да се преценява в зависимост от данните, с които жалбоподателят е разполагал най-късно към момента на подаването на жалбата (вж. решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и цитираната съдебна практика). Следователно липсата на мотиви не може да бъде поправена с факта, че заинтересованото лице научава мотивите на решението в хода на производството пред съдилищата на Съюза (решения от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и от 19 юли 2012 г., Alliance One International и Standard Commercial Tobacco/Комисия,
C‑628/10 P и C‑14/11 P
,
EU:C:2012:479
, т.
).
Мотиви, които са изложени за първи път едва пред съда, могат да бъдат взети предвид само при изключителни обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 20 май 2009 г., VIP Car Solutions/Парламент,
T‑89/07
,
EU:T:2009:163
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, поради липсата на изключителни обстоятелства, данните, които позволяват да се разгледат мотивите на обжалваното решение по отношение на преценката за наличието на оферти с необичайно ниски цени, следователно са тези, които са били съобщени на жалбоподателите от ЕААБ, най-късно към момента на подаването на жалбата — 30 октомври 2017 г.
Трето, следва да се вземат предвид възприетите от съдебната практика критерии относно обхвата на изискуемите мотиви, по-специално при преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност.
Що се отнася до мотивирането на индивидуалните решения, предвиденото в член 296 ДФЕС задължение има за цел, освен да позволи съдебен контрол, по ясен и недвусмислен начин да изложи съображенията на институцията, която издава акта, така че да даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка и да им предостави достатъчно информация, за да могат да преценят дали решението евентуално страда от порок, който е основание за оспорване на неговата действителност (вж. решения от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и
, и цитираната съдебна практика, и от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, доколкото мотивите трябва да държат сметка по-специално за интереса, който адресатите на акта могат да имат от получаването на разяснения, този интерес може да се разкрие например чрез доводите, приведени пред възлагащия орган от заинтересованите лица (вж. в този смисъл решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
—
).
Както подчертава ЕААБ, изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други заинтересовани лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решения от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, т.
).
Като цяло, по отношение на договорите за обществени поръчки, сключени от институциите на Съюза, от една страна, в член 113, параграф 2 от Финансовия регламент се предвижда, че възлагащият орган съобщава на всеки отхвърлен оферент мотивите за отхвърляне на офертата му. От друга страна, съгласно член 113, параграф 3 възлагащият орган уведомява всеки оферент, който не отговаря на критериите за отстраняване и изпълнява критериите за подбор и който е отправил писмено искане, за характеристиките и сравнителните предимства на спечелилата оферта, както и за името на оферента, на когото е възложена поръчката. В този смисъл в член 161, параграф 2 от Регламента за прилагане се уточнява, че „възлагащият орган съобщава информацията, предвидена в член 113, параграф 3 от Финансовия регламент, възможно най-скоро и при всички случаи в срок от 15 дни от получаването на писмено искане“.
Член 113, параграфи 2 и 3 от Финансовия регламент и член 161, параграф 2 от Регламента за прилагане следователно предвиждат мотивиране на два етапа по отношение на оферентите, които отговарят на условията, предвидени в член 113, параграф 3 от Финансовия регламент.
По-специално, що се отнася до преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност, следва да се отбележи, че изискването възлагащият орган да представи мотивите, въз основа на които е приел, че дадена оферта не е с необичайно ниска стойност, не го задължава да разкрие точни данни за техническите и финансовите аспекти на офертата, като например предложените цени или финансовите средства, които избраният оферент смята да вложи, за да предостави услугите, които предлага. В това отношение за надлежното мотивиране на приетата оферта е необходимо възлагащият орган да изложи съображенията, поради които е счел, от една страна, че с оглед основно на финансовите си характеристики тази оферта е съобразена по-конкретно със законодателството на страната, в която трябва да се предоставят услугите, по отношение на възнагражденията на персонала, вноските за схемите на социално осигуряване и зачитането на нормите за здравословни и безопасни условия на труд, както и, от друга страна, че предложената цена действително включва всички разходи, които следват от техническите аспекти на приетата оферта (вж. решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това не е достатъчно възлагащият орган да се ограничи само до констатация в едно-единствено изречение, че приетата оферта при внасянето ѝ не е с необичайно ниска стойност или само до посочването, че случаят не е такъв (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и
, и цитираната съдебна практика). Възлагащ орган не би могъл да обоснове необичайно ниската стойност на оферта, ако само отбележи, че след представените от въпросния оферент разяснения е прието, че офертата не е с необичайно ниска стойност (вж. в този смисъл решение от 15 октомври 2013 г., European Dynamics Belgium и др../EMA,
T‑638/11
, непубликувано,
EU:T:2013:530
, т.
).
Освен това, съдебната практика уточнява, че не е достатъчно представянето на изолирани таблици или числови данни, както и че при липсата на обяснителни коментари върху офертите, присъдените от възлагащия орган точки се отразяват само върху резултата от извършеното оценяване и не могат да възпроизведат самата оценка, приета от възлагащия орган или нейното кратко обобщение. Съгласно съдебната практика трябва да е възможно да се разбере как възлагащият орган е достигнал до разглеждания резултат (вж. в този смисъл решение от 18 юли 2016 г., Argus Security Projects/Комисия,
T‑266/14
, непубликувано,
EU:T:2016:415
, т.
—
).
При съмнения относно наличието на оферти с необичайно ниска стойност възлагащият орган следователно трябва да изложи съображенията, поради които е счел, от една страна, че с оглед основно на финансовите си характеристики тази оферта е съобразена по-конкретно със законодателството на страната, в която трябва да се предоставят услугите, по отношение на възнагражденията на персонала, вноските за схемите на социално осигуряване и зачитането на нормите за здравословни и безопасни условия на труд, както и, от друга страна, че предложената цена действително включва всички разходи, които следват от техническите аспекти на приетите оферти (решение от 15 октомври 2013 г., European Dynamics Belgium и др../EMA,
T‑638/11
, непубликувано,
EU:T:2013:530
, т.
).
Относно информацията, предоставена на жалбоподателите във връзка с преценката за наличието на оферти с необичайно ниска стойност
Именно в светлината на съображенията, посочени в точки 35—65 по-горе, следва да се разгледа единственото основание за липсата на мотиви относно съмненията за необичайно ниската стойност на офертите на спечелилите оференти.
През двата месеца от уведомяването на жалбоподателите от възлагащия орган на 28 август 2017 г. за неприемането на тяхната оферта в резултат на процедура по оценка до подаването на жалбата на 30 октомври 2017 г. жалбоподателите многократно и ясно са искали да се запознаят със съображенията, които са позволили на възлагащия орган да приеме, че представените от избраните трима оференти оферти не са с необичайно ниска стойност.
На първо място, важно е да се отбележи, че ЕААБ не е отговорила конкретно на исканията на жалбоподателите, въпреки че те са представили конкретни съображения в подкрепа на своите съмнения, позовавайки се по-специално в писмото си от 6 септември 2017 г. на статически данни за минималните дневни ставки, публикувани от PayScale и на специализиран интернет сайт с информация за разходите за заплати и възнаграждения, и на сравнение на своите технически резултати с резултатите на спечелилите оференти в писмото си от 25 септември 2017 г. Съгласно посочената в точки 63—65 по-горе съдебна практика жалбоподателите са имали правото да получат информация във връзка с изтъкнатите доводи.
Ако ЕААБ е счела, че използваните сравнителни показатели за изчисленията на жалбоподателите не са валидни, е можела да го посочи (вж. в този смисъл решение 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
). При всички положения ЕААБ не е била освободена от задължението си да предостави разяснения.
На второ място, като се разгледа информацията, която ЕААБ реално е предоставила на жалбоподателите и е изброила в писмената си защита, за да докаже по този начин, че е изпълнила задължението си за мотивиране по въпроса за потенциално необичайно ниските цени, се оказва, че тази информация не е релевантна или е непълна.
Информацията, която ЕААБ е разкрила на жалбоподателите, не засяга въпроса за необичайно ниските цени. Така отговорите от 1 и 15 септември 2017 г. на исканията на жалбоподателите съдържат имената на тримата оференти, извлечение от доклада за оценка и допълнителни данни за техническата оценка, както и общо потвърждение за липсата на установени нередности в процеса на възлагане на обществената поръчка. Разкритите подробности засягат само технически аспекти. Освен това обжалваното решение, пълно копие от което жалбоподателите са получили на 17 октомври 2017г., не обсъжда цени. Оценителният доклад, копие от който е приложен към обжалваното решение и препраща към него, съдържа твърде много заличени пасажи и не дава информация за цените и тяхното образуване. Този доклад съдържа обща забележка, която посочва, че оценителите са извършили проверка на финансовите оферти с оглед на аритметични грешки. Финансовите резултати също са посочени, но без никакво разяснение, връчено е и приложение Е с текста на „бланка за финансова оферта“. Оценителният доклад посочва също така, че на оферентите, чиито оферти са имали нужда от разяснения, е била предоставена възможност да отговорят на отправени искания за разяснения. По този въпрос докладът препраща към „приложение Ж“ за преглед на съответните оференти и обобщение на обменената информация и кореспонденцията.
Приложение Ж от доклада за оценка, както и няколко писма, чиито копия са частично заличени, са били предоставени на жалбоподателите и всъщност частично се отнасят до въпроса за необичайно ниската стойност на цените.
По този начин жалбоподателите са получили бланков формуляр с въпроси от всякакъв вид, включително и относно цените, но отговорите на този формуляр не са им били предоставени. Освен това приложение Ж съдържа забележки, съгласно които трима от оферентите, сред които Atos и Icarus, са предоставили разяснения и поискани доказателства след удължаване на срока до 26 юли 2017г., докато към e-KARE са били отправени нови искания за разяснения на същата дата.
Въпреки това, копието на доклада за оценка, връчено на жалбоподателите, както и приложенията към него, не съдържат никаква информация относно съображенията, поради които оценителите са приели, с оглед на изисканите и получени разяснения, че офертите на четирите посочени консорциума не са били, въпреки първоначалните опасения, с необичайно ниска стойност.
ЕААБ също така разкрива на жалбоподателите и писмата, изпратени на съответните оференти през август 2017 г., с които изисква обосновка на цените. Цялата конкретна информация е заличена. Тези документи разкриват предмета на изисканата обосновка, а именно ставката за определени профили, без да идентифицират проблемните профили. Освен това със своите писма ЕААБ изисква доказателства, като припомня категориите допустими доказателства и посочва на оферентите задължението им да докажат спазването на трудовото и социално законодателство. В едно от своите писма, адресирано до UniSystems, ЕААБ изтъква задължението на оферентите да потвърдят, че са в състояние да прилагат предложените цени през целия срок на действие на рамковото споразумение.
Въпреки че тези документи съдържат малко по-подробна информация от кратка констатация, оповестяването на тази разпръсната информация не е достатъчно, за да изпълни изискването за мотивиране. Първо, документите само предоставят известна информация за процедурата, следвана от ЕААБ, но не съдържат нейните съображения относно относимите характеристики на цените. Така тази информация не позволява да се разбере какви са съображенията на автора на акта по такъв начин, че не само да се даде възможност на съда да упражни своя контрол, но и да се даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да предявят правата си (решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg et Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
).
Второ, видно от посочената в точка 64 по-горе съдебна практика, възлагащият орган е длъжен да съпроводи предоставените данни под формата на цифри или таблици с разяснителни коментари, които позволяват да се разбере как е определен съответният резултат и да възпроизведат възприетата с него оценка. Единственият коментар във връзка с въпроса за потенциално необичайно ниските цени, получен от жалбоподателите навреме, се съдържа в писмото от 15 септември 2017 г., според което разясненията, поискани от различните оференти, се отнасят до различни теми, като отговорите са били оценени и приети от Комисията за оценка. Тези съобщения не са достатъчни да изпълнят изискването за мотивиране, установено със съдебната практика.
ЕААБ твърди, че оповестените документи предоставят на жалбоподателите достатъчно яснота относно контекста. Тя се позовава на решение от 4 юли 2017 г., European Dynamics Luxembourg и др./Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз (
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, т.
), според което познаването на контекста на решението позволява на жалбоподателите да оспорят неговата основателност. В конкретния случай обаче частичните данни, оповестени на жалбоподателите, дори и комбинирани с цел запознаване с контекста, не са достатъчни. По делото, по което е постановено посоченото решение, възлагащият орган е приел, че спечелилите оферти не пораждат никакво съмнение във връзка с тяхната необичайно ниска стойност. По настоящото дело първоначалното съмнение за необичайно ниската стойност на офертите не е оспорено. Жалбоподателите искат да узнаят съображенията, въз основа на които възлагащият орган е решил да разсее своите първоначални съмнения. ЕААБ е можела да обясни, без да нарушава задължението си за поверителност, по какъв начин тримата спечелили оференти са я убедили в целесъобразността на техните оферти, както го е направила впоследствие в рамките на процедурата пред Омбудсмана.
Освен това, в настоящия случай, дори с оглед на извлеченията от определена кореспонденция и на доклада за оценка, посочените оповестени документи не предоставят никаква информация по въпроса дали предложената цена включва всички разходи, свързани с техническите аспекти на спечелилата оферта, въпреки че в писмото си от 25 септември 2017 г. жалбоподателите изрично са припомнили съдебната практика, според която пълнотата на мотивите от правна страна изисква задължително произнасяне по въпроса за необичайно ниската стойност на офертата.
На трето място, следва да се признае, че информацията, предоставена от ЕААБ в процедурата пред Омбудсмана, съдържа по-задълбочени съображения, довели до прекратяване на процедурата пред него, поради разрешаването на спора. Всъщност, ако подобни обяснения са били съобщени навреме на жалбоподателите, настоящият спор би бил избегнат. Въпреки това допълнителната информация, предоставена от ЕААБ, не може да се приеме за мотиви към обжалваното решение, тъй като е от 4 декември 2017 г., а жалбата вече била подадена на 30 октомври 2017 г.
На четвърто място, ЕААБ не може да се освободи от задължението си за мотивиране, изтъквайки поверителност на документите.
Всъщност достъпът до документи не е единственото средство, което позволява запознаване с необходимата информация за установяване дали е налице пълнота на мотивите от правна страна. Твърдяната поверителност на определени документи не е пречка възлагащият орган да преработи по един по-абстрактен начин мотивите, въз основа на които е взел решението си да не изключва съответните оференти от процедурата по възлагане на обществената поръчка поради необичайно ниски цени.
Безспорно, както твърди ЕААБ задължението за мотивиране не допуска оповестяването на поверителна информация. Въпреки това ЕААБ не твърди, че не е било възможно да предостави по направено изрично искане подходящи мотиви, като перифразира поверителните данни или представи по-ясни и полезни мотиви вместо заличени страници. Дори определени данни да не могат да бъдат оповестени, по принцип е възможно да се опише поне естеството или видът им, или да се представи процентно съотношение, което да позволи сравнение между въпросните цени и определени отправни стойности. Съдебната практика вече е признала за обосновка на значителна разлика в цените например информация от следния вид: използването на подизпълнители от жалбоподателя в размер на 35 %, докато спечелилият оферент разполага с персонал за всички задачи, обстоятелството, че жалбоподателят е нов участник на пазара, който не познава предмета на услугите и поради това прилага по-голяма надценка, както и натискът върху цените, осъществен от спечелилия оферент, установените сравнения с подобни предходни договори относно цената и качеството (вж. в този смисъл решение от 8 октомври 2015 г., Secolux/Комисия,
T‑90/14
, непубликувано,
EU:T:2015:772
, т.
и
).
Информация от този вид не нарушавала поверителността на данните, свързани с търговските обороти, имената на изпълнителите по предходни договори и други чувствителни данни. Всъщност по настоящото дело самата ЕААБ е посочила в писмото си от 28 август 2017 г.„претегленият финансов резултат“ на класирания на първо място оферент. Следователно, ако този резултат не е сред данните, които ЕААБ счита за поверителни, възниква въпросът защо на жалбоподателите не е бил съобщен „претегленият финансов резултат“ на класираните на второ и трето място оференти. ЕААБ е трябвало надлежно да държи сметка както за спазване на принципа за прозрачност, така и за защита на законните търговски интереси на предприятията и за лоялната конкуренция. Според съдебната практика тези цели трябва да се съгласуват една с друга, за да се гарантира съгласувано прилагане на финансовия регламент и на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) (вж. в този смисъл решение от 14 декември 2017 г., Evropaïki Dynamiki/Парламент,
T‑136/15
,
EU:T:2017:915
, т.
и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай, по-специално ЕААБ не твърди, че не е имала възможност в подходящ срок да представи поне разяснения, подобни на тези, които в крайна сметка е представила по искане на Омбудсмана на 4 декември 2017 г. и които очевидно не счита за поверителни. До тази дата ЕААБ не е положила никакво усилие да предостави мотиви, които да отговарят на критериите. Тя се е концентрирала изцяло върху въпросите, свързани с разкриването на информация и поверителността на документите, без да счете за необходимо да даде разяснения.
Въпреки това, с писмо от 4 декември 2017 г. ЕААБ описва последователно и по-подробно процеса на оценяване. По-специално в това писмо тя обяснява, че нейните първоначални съмнения относно някои дневни ставки са били разсеяни от представените формули за изчисление, квитанции за плащания, фактури, номера на договори за осъществени в сходна среда услуги и декларации за спазване на приложимите правни норми. Освен това, в писмото ЕААБ обяснява, че в писмото си от 6 септември 2017 г. жалбоподателите не са представили достатъчно убедителни данни или доказателства, на базата на които трите класирани на първо място оферти да могат да бъдат отхвърлени.
Следователно в отговора си от 4 декември 2017 г., счетен от Омбудсмана като по-задълбочен, по-добър и по-изчерпателен, ЕААБ е предоставила доказателството, че е било възможно по-подробно мотивиране без разкриването на подробни защитени данни и информация. Въпросът дали представените на 4 декември 2017 г. мотиви са били достатъчни не е предмет на настоящото производство. За установяването на съществено процесуално нарушение, което води до отмяна на обжалваното решение, е достатъчно да се установи, че е било възможно да се даде навреме подходящо обяснение, но че това не е било направено в съответния срок.
Предвид гореизложеното следва да се уважи единственото основание, изведено от непълнота на мотивите на обжалваното решение по отношение на съображенията, поради които възлагащият орган е счел, че спечелилите оферти не са оферти с необичайно ниска стойност. Поради това следва да се приеме, че неспазването от страна на ЕААБ на съществените изисквания във връзка с обжалваното решение трябва да доведат до неговата отмяна, без да е необходимо да се изследва дали ЕААБ е преценила неправилно, че спечелилите оферти не са с необичайно ниска стойност (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 2017 г., European Dynamics Luxembourg и Evropaïki Dynamiki/Комисия,
T‑74/15
, непубликувано,
EU:T:2017:55
, т.
и цитираната съдебна практика).
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.Тъй като ЕААБ е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:

1)
Отменя решението на Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ) от 28 август 2017 г., с което се отхвърля представената от консорциум с участието на TRASYS International EEIG и Axianseu – Digital Solutions SA оферта в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка EASA.2017.HVP.08 за предоставяне на услуги по управление на електронни приложения и инфраструктура в Кьолн (Германия) и се възлага обществената поръчка, по механизма за възлагане на поръчка по реда на класиране, на други трима оференти.

2)
Осъжда ЕААБ да заплати съдебните разноски.

Frimodt Nielsen
Forrester
Perillo
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 10 септември 2019 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.