CELEX: 62019CJ0603
Vorlage zur Vorabentscheidung
Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union
Art. 325 AEUV
Strafverfahren wegen Betrugsdelikten im Zusammenhang mit teilweise aus dem Haushalt der Europäischen Union finanzierten Subventionen
Nationales Recht, das staatlichen Stellen im Rahmen eines Strafverfahrens nicht die Wiedereinziehung von Subventionen als Ersatz des durch die Straftaten verursachten Schadens ermöglicht

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 325 AEUV, der Art. 17 und 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 38 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (
ABl. 1999, L 161, S. 1
) in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission vom 11. Juli 1994 betreffend Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der Strukturpolitiken sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems (
ABl. 1994, L 178, S. 43
), der Richtlinie 2012/29/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Festlegung von Mindestnormen für die Rechte, die Unterstützung und den Schutz der Opfer von Straftaten und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2001/220/JI des Rates (
ABl. 2012, L 315, S. 57
), des Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (
ABl. 1998, L 142, S. 1
) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 [EG] auf De-minimis-Beihilfen (
ABl. 2001, L 10, S. 30
) und dem Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des EU-Vertrags des am 26. Juli 1995 in Brüssel unterzeichneten Vertrags über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (
ABl. 1995, C 316, S. 49
, im Folgenden: SFI‑Übereinkommen) und der Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2017 zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union mit strafrechtlichen Mitteln (
ABl. 2017, L 198, S. 29
).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines gegen TG und UF (im Folgenden: Angeklagte) eingeleiteten Strafverfahrens wegen Taten, die einen Betrug in Bezug auf teilweise aus dem Unionshaushalt finanzierte Subventionen darstellen können.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
In Art. 38 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1260/1999 heißt es:
„Unbeschadet der Zuständigkeit der Kommission für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften übernehmen in erster Linie die Mitgliedstaaten die Verantwortung für die Finanzkontrolle der Interventionen. Zu diesem Zweck treffen sie unter anderem folgende Maßnahmen:
…
h)
Sie fordern die infolge einer festgestellten Unregelmäßigkeit verlorengegangenen Beträge zurück und erheben gegebenenfalls Verzugszinsen.“
Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2012/29 sieht vor:
„Ziel dieser Richtlinie ist es sicherzustellen, dass Opfer von Straftaten angemessene Informationen, angemessene Unterstützung und angemessenen Schutz erhalten und sich am Strafverfahren beteiligen können.
…“
In Art. 2 Abs. 1 Buchst. a dieser Richtlinie heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a)
‚Opfer‘
i)
eine natürliche Person, die eine körperliche, geistige oder seelische Schädigung oder einen wirtschaftlichen Verlust, der direkte Folge einer Straftat war, erlitten hat;
ii)
Familienangehörige einer Person, deren Tod eine direkte Folge einer Straftat ist, und die durch den Tod dieser Person eine Schädigung erlitten haben“.
Art. 2 („De minimis“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 994/98 bestimmt:
„Die Kommission kann mittels nach dem Verfahren des Artikels 8 dieser Verordnung erlassenen Verordnungen feststellen, dass in Anbetracht der Entwicklung und Funktionsweise des Gemeinsamen Marktes bestimmte Beihilfen nicht alle Tatbestandsmerkmale des Artikels 92 Absatz 1 erfüllen und deshalb von der Anmeldungsverpflichtung nach Artikel 93 Absatz 3 freigestellt sind, sofern die einem Unternehmen über einen bestimmten Zeitraum gewährten Beihilfen nicht einen festgesetzten Betrag überschreiten.“
Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 69/2001 bestimmte:
„Die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten De-minimis-Beihilfen darf 100000 EUR bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren nicht übersteigen. Dieser Schwellenwert gilt für Beihilfen gleich welcher Art und Zielsetzung.“
Slowakisches Recht
Der Zákon č. 301/2005 Z. z., Trestný poriadok (Gesetz Nr. 301/2005 über die Strafprozessordnung) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Strafprozessordnung) bestimmt in § 46:
„(1)   Geschädigter ist derjenige, dem durch die Straftat ein Schaden an der Person oder ein materieller, immaterieller oder sonstiger Schaden entstanden ist oder dessen sonstige gesetzlich geschützten Rechte oder Freiheiten bedroht oder verletzt worden sind. Der Geschädigte hat in den in diesem Gesetz vorgesehenen Fällen das Recht, der Einleitung eines Strafverfahrens zuzustimmen, einen Anspruch auf Schadensersatz geltend zu machen, Anträge auf Beweiserhebung oder deren Ergänzung zu stellen, Beweise vorzulegen, die Akten einzusehen und sie beizuziehen, an der Hauptverhandlung und an den öffentlichen Terminen im Rechtsmittel- und Verständigungsverfahren teilzunehmen [und] sich zur Beweiserhebung zu äußern; er hat das Recht auf einen Schlussvortrag und das Recht, Rechtsmittel im gesetzlich bestimmten Umfang einzulegen. Der Geschädigte hat in jedem Stadium des Strafverfahrens Anspruch darauf, Informationen über dessen Fortgang zu erhalten. Die Informationen werden von der im Rahmen des Strafverfahrens handelnden Behörde oder von dem angerufenen Gericht erteilt; die dazu erforderlichen Kontaktangaben sind dem Geschädigten mitzuteilen. Informationen über den Stand des Strafverfahrens werden nicht erteilt, wenn dadurch der Zweck des Strafverfahrens beeinträchtigt werden könnte.
…
(3)   Der Geschädigte, der nach dem Gesetz gegen den Beschuldigten einen Anspruch auf Ersatz des Schadens hat, der ihm durch die Straftat verursacht worden ist, ist auch berechtigt, zu beantragen, dass das Gericht dem Angeklagten im Strafurteil die Verpflichtung auferlegt, diesen Schaden zu ersetzen; diesen Antrag muss der Geschädigte spätestens bis zum Abschluss der Ermittlungen gestellt haben. Aus diesem Antrag muss ersichtlich sein, aus welchen Gründen und in welcher Höhe der Anspruch auf Schadensersatz geltend gemacht wird.
…“
§ 287 Abs. 1 der Strafprozessordnung sieht vor:
„Verurteilt das Gericht den Angeklagten wegen einer Straftat, durch die einem anderen ein Schaden gemäß § 46 Abs. 1 verursacht worden ist, erlegt es dem Angeklagten in der Regel im Urteil auf, dem Geschädigten den Schaden zu ersetzen, sofern der Anspruch ordnungsgemäß und rechtzeitig geltend gemacht worden ist. Das Gericht erlegt dem Angeklagten stets die Verpflichtung auf, den nicht vergüteten Schaden oder dessen nicht vergüteten Teil zu ersetzen, wenn seine Höhe Bestandteil der Beschreibung der im Tenor des Urteils genannten Handlung ist, mit dem der Angeklagte für schuldig befunden worden ist, oder wenn der Ersatz einen immateriellen Schaden infolge einer vorsätzlichen Gewalttat nach einem besonderen Gesetz deckt, soweit der Schaden noch nicht ersetzt worden ist.“
§ 288 Abs. 1 der Strafprozessordnung sieht vor:
„Ist nach der Beweisaufnahme eine Feststellung einer Schadensersatzpflicht nicht gerechtfertigt oder ist für die Entscheidung über die Schadensersatzpflicht eine Beweisaufnahme erforderlich, die über die Erfordernisse des Strafverfahrens hinausgeht und dieses verlängert, verweist das Gericht den Geschädigten an die Zivilgerichte oder gegebenenfalls an eine andere zuständige Behörde.
…“
Der Zákon č. 300/2005 Z. z., Trestný zákon (Gesetz Nr. 300/2005, Strafgesetzbuch) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung bestimmt in § 261 („Beeinträchtigung der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften“):
„(1)   Wer ein gefälschtes, unrichtiges oder unvollständiges Dokument verwendet oder verbindliche Angaben nicht übermittelt oder Mittel des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften, eines von den Europäischen Gemeinschaften oder eines im Namen der Europäischen Gemeinschaften verwalteten Haushalts zu einem anderen als den ursprünglich festgelegten Zwecken verwendet und wer dadurch eine rechtswidrige Veruntreuung oder einen rechtswidrigen Besitz von Mitteln aus diesem Haushalt ermöglicht, wird mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu drei Jahren bestraft.
(2)   Der Täter wird mit Freiheitsstrafe von einem bis fünf Jahren bestraft, wenn er die Straftat nach Absatz 1
a)
unter Verursachung eines großen Schadens,
b)
aus einem besonderen Grund oder
c)
durch besonders schwerwiegende Handlungen begeht.
(3)   Der Täter wird mit Freiheitsstrafe von drei bis acht Jahren bestraft, wenn er die in Absatz 1 genannte Straftat begeht und dadurch einen erheblichen Schaden verursacht.
(4)   Der Täter wird mit Freiheitsstrafe von sieben bis zwölf Jahren bestraft, wenn er die Straftat nach Absatz 1
a)
unter Verursachung eines Schadens von besonders großem Ausmaß oder
b)
als Mitglied einer gefährlichen Vereinigung begeht.“
Nach § 31 des Zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy (Gesetz Nr. 523/2004 über haushaltsrechtliche Vorschriften der öffentlichen Verwaltung) ist eine juristische Person oder eine natürliche Person, die gegen die Finanzvorschriften verstößt, verpflichtet, die finanziellen Mittel in den Haushalt zurückzuführen, aus dem sie gewährt oder verwendet wurden, und zwar in Höhe des Verstoßes gegen die Finanzvorschriften; sie ist auch verpflichtet, eine Strafe zu zahlen.
§ 420 Abs. 1 des Zákon č. 40/1964 Zb., Občiansky zákonník v relevantnom znení (Gesetz Nr. 40/1964, Bürgerliches Gesetzbuch) in der anwendbaren Fassung sieht vor:
„Jeder haftet für den Schaden, den er durch Verstoß gegen seine gesetzlichen Verpflichtungen verursacht hat.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Das Ausgangsverfahren betrifft ein Strafverfahren gegen die Angeklagten, zwei natürliche Personen, wegen Taten, die einen Betrug in Bezug auf teilweise aus dem Unionshaushalt finanzierte Subventionen darstellen können. Die Straftat, die Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist, soll im Rahmen zweier vom Ústredie práce sociálnych vecí a rodiny (Zentralamt für Arbeit, Soziales und Familie, Slowakei) im Jahr 2005 bzw. im Jahr 2006 veröffentlichter Ausschreibungen zur Einreichung von Anträgen auf Subventionen zur Unterstützung der Schaffung von Arbeitsplätzen in Kleinstunternehmen und der Schaffung von Arbeitsplätzen für gesundheitlich benachteiligte Personen in geschützten Werkstätten und geschützten Arbeitsbereichen begangen worden sein. Die erste Ausschreibung eröffnete einen Anspruch auf einen einmaligen Zuschuss, während die zweite Ausschreibung einen Anspruch auf eine Subvention in Form einer Erstattung nachgewiesener Kosten eröffnete. Die letztgenannte Subvention wurde zu 75 % aus dem Europäischen Sozialfonds finanziert.
Zwischen Mai 2005 und März 2006 gründeten die Angeklagten 19 Handelsgesellschaften, in denen sie als Gesellschafter und Geschäftsführer auftraten. Neun dieser Gesellschaften erhielten keine Subventionen. Die zehn anderen hätten hingegen Subventionen in Höhe von insgesamt 750613,79 Euro erhalten müssen, wovon 654588,34 Euro tatsächlich ausgezahlt wurden, davon 279272,18 Euro aus dem Unionshaushalt.
Nach Auszahlung der fraglichen Subventionen veräußerten die Angeklagten ihre Anteile an den betreffenden Gesellschaften an eine dritte Person; danach stellten diese Gesellschaften jede Geschäftstätigkeit ein. Zum Zeitpunkt der Einleitung des Strafverfahrens gegen sie sollen sich die Vermögensgegenstände der Gesellschaften nicht mehr in den Geschäftsräumen dieser Gesellschaften befunden haben, die von Amts wegen aus dem Handelsregister gestrichen worden sein sollen.
Während des Zeitraums, für den die fraglichen Zuschüsse gezahlt worden sein sollen, sollen die betreffenden Handelsgesellschaften insgesamt 107 behinderte Personen beschäftigt haben, denen gegenüber sie ihre Verpflichtungen in Bezug auf Löhne und Sozialversicherungsbeiträge ordnungsgemäß erfüllt haben sollen. Die Arbeitstätigkeit dieser Beschäftigten soll jedoch nicht auf die in den Subventionsanträgen dargestellten Ziele ausgerichtet gewesen sein. Einem Gutachten zufolge soll es sich um eine fiktive Arbeitstätigkeit gehandelt haben.
Die Angeklagten sollen die betreffenden Gesellschaften zentral von einer der Gesellschaften aus geleitet haben, die ihren Sitz in Košice (Slowakei) hatte, unter derselben Anschrift wie der ständige Wohnsitz der Angeklagten. In jeder der Gesellschaften hatten die Angeklagten einen der Arbeitnehmer als leitenden Angestellten bestimmt.
Das vorlegende Gericht stellt fest, dass nur die Gesellschaften Gegenstand der Anklage seien, denen die Subvention tatsächlich gewährt und an die sie ausgezahlt worden seien, d. h. insgesamt zehn Gesellschaften.
Die Angeklagten wurden in ihrer Eigenschaft als Gesellschafter und Geschäftsführer dieser Gesellschaften auf der Grundlage einer Anklage des Úrad špeciálnej prokuratúry Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky (Behörde der besonderen Staatsanwaltschaft der Generalprokuratur der Slowakischen Republik, im Folgenden: Büro des Sonderstaatsanwalts) strafrechtlich verfolgt. Die Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny (Bezirksbehörden für Arbeit, Soziales und Familie), die im Ausgangsverfahren als Geschädigte aufgetreten sind, haben im Ermittlungsverfahren Ansprüche auf Schadensersatz gegen die Angeklagten in Höhe der tatsächlich ausgezahlten Subvention geltend gemacht.
Das vorlegende Gericht ist jedoch im Hinblick auf die Rechtsprechung des Najvyšší súd Slovenskej republiky (Oberster Gerichtshof der Slowakischen Republik) der Auffassung, dass § 46 der Strafprozessordnung es ihm im Rahmen eines Strafverfahrens nicht ermögliche, über den Schadensersatzanspruch staatlicher Stellen zu entscheiden. Am 29. November 2017 habe die Strafkammer des Najvyšší súd Slovenskej republiky (Oberster Gerichtshof der Slowakischen Republik) nämlich in einer Stellungnahme erklärt: „Die vermögensrechtlichen Ansprüche des Staates, die sich aus den Vorschriften über die einzelnen Steuerarten ergeben, über die im Rahmen ihrer Zuständigkeit in erster Linie die zuständige Verwaltungsbehörde nach dem Verfahren des Steuergesetzbuchs entscheidet, wozu auch der von einem Steuerpflichtigen zu Unrecht geltend gemachte Anspruch auf Vorsteuerabzug oder Erstattung der Verbrauchsteuer gehört, haben eine verwaltungsrechtliche Natur, und die Entscheidungen über sie unterliegen … der Prüfung des Verwaltungsgerichts. Diese Ansprüche sind keine Ansprüche auf Schadensersatz, die in einem Strafverfahren gemäß § 46 Abs. 3 der Strafprozessordnung geltend gemacht werden können. … Somit ist eine Überschneidung, also ein Zuständigkeitskonflikt von Organen (Verwaltungsbehörde und Gericht) bzw. eine doppelte Entscheidung über ein und denselben Anspruch, ausgeschlossen“. Der Najvyšší súd Slovenskej republiky (Oberster Gerichtshof der Slowakischen Republik) hat ferner festgestellt, dass diese rechtlichen Erwägungen entsprechend „auch auf jeglichen anderen vermögensrechtlichen Anspruch anwendbar [sind], der seiner materiell-rechtlichen Grundlage nach (also nach der Rechtsvorschrift, die diesen Anspruch regelt) kein Anspruch auf Ersatz eines [materiellen] oder eines sogenannten immateriellen Schadens ist“.
Der Najvyšší súd Slovenskej republiky (Oberster Gerichtshof der Slowakischen Republik) wandte diese Rechtsprechung sodann in Strafverfahren wegen Straftaten gegen die finanziellen Interessen der Union und des Subventionsbetrugs an. Das vorlegende Gericht geht daher davon aus, dass er sie im Fall eines Rechtsmittels auch gegen sein Urteil im Ausgangsverfahren anwenden wird.
Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die Anwendung dieser Rechtsprechung im Ausgangsverfahren zur Folge haben könnte, dass der Staat daran gehindert wäre, auf Ersatz der durch Betrug verursachten Schäden zu klagen. Ein Verwaltungsverfahren, wie es in der Rechtsprechung des Najvyšší súd Slovenskej republiky (Oberster Gerichtshof der Slowakischen Republik) angesprochen werde, könne nämlich nur gegen den Empfänger der fraglichen Subvention gerichtet werden. Im Ausgangsverfahren gehe es aber um Handelsgesellschaften, die keine Vermögenswerte mehr besäßen und sogar aus dem Handelsregister gestrichen worden seien. Ein solches Verfahren könne daher nicht die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Subventionen ermöglichen. Dagegen könnte die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs im Rahmen eines Strafverfahrens gegen natürliche Personen, hier gegen die Gesellschafter und Geschäftsführer dieser Handelsgesellschaften, zu der vom Staat angestrebten Wiedergutmachung führen.
Neben dieser Frage stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, ob die in Form von Zuschüssen gewährten
De-minimis
-Beihilfen einzeln für jede Gesellschaft oder wegen deren zentralisierter Verwaltung als Ganzes zu beurteilen seien. Schließlich fragt es sich, ob im vorliegenden Fall der gesamte Betrag der zu Unrecht erhaltenen Finanzhilfe als Schaden anzusehen sei oder ob davon die Kosten abzuziehen seien, die zwar glaubhaft dokumentiert seien, aber ausschließlich dazu aufgewendet worden seien, um das betrügerische Verhalten zu verdecken, die Entdeckung des betrügerischen Verhaltens zu verzögern und die gewährte staatliche Beihilfe in vollem Umfang zu erlangen.
Unter diesen Umständen hat der Špecializovaný trestný súd (Spezialisiertes Strafgericht, Slowakei), da er der Ansicht ist, dass im Ausgangsverfahren eine Auslegung des Unionsrechts erforderlich sei, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist die Richtlinie 2012/29 im Bereich von Rechten (wie beispielsweise dem Recht auf aktive Beteiligung des Geschädigten am Strafverfahren und dem Recht auf Schadensersatz im Strafverfahren), die ihrer Natur nach nicht nur einer natürlichen Person als einem fühlenden Wesen zustehen, auch auf juristische Personen und den Staat bzw. staatliche Organe anwendbar, denen innerstaatliche Rechtsvorschriften die Stellung eines Geschädigten im Strafverfahren zuerkennen?
2.
Sind mit den Art. 17 und 47 der Charta der Grundrechte, Art. 325 AEUV und Art. 38 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1260/1999 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1681/94 eine solche Regelung und Entscheidungspraxis vereinbar, wonach der Staat einen Ersatz des Schadens im Strafverfahren nicht geltend machen kann, der ihm durch ein betrügerisches Verhalten des Beschuldigten entstanden ist, das eine Veruntreuung von Mitteln aus dem Haushalt der Union zur Folge hat, und er in dem Strafverfahren keinen Rechtsbehelf nach § 256 Abs. 3 der Strafprozessordnung gegen einen Beschluss einlegen kann, mit dem das Gericht entscheidet, dass der Staat oder das zuständige staatliche Organ als Geschädigter mit einem Anspruch auf Schadensersatz in der Hauptverhandlung nicht zugelassen wird, und ihnen auch keine andere Verfahrensart zur Verfügung steht, in der sie gegen den Beschuldigten ihren Anspruch geltend machen könnten, was zur Folge hat, dass es auch nicht möglich ist, ihren Anspruch auf Entschädigung für Sachschäden und Verletzung von Eigentumsrechten gegen den Beschuldigten nach § 50 der Strafprozessordnung festzustellen, und der Anspruch daher
de facto
nicht durchgesetzt werden kann?
3.
Ist der Begriff „ein [und dasselbe] Unternehmen“ nach Art. 2 der Verordnung Nr. 994/98 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 69/2001 lediglich formal in dem Sinne auszulegen, dass das entscheidende Kriterium darin besteht, ob es sich nach der innerstaatlichen Rechtsordnung nur um Subjekte (Personen) mit eigener Rechtspersönlichkeit handelt, und es daher möglich ist, dass eine staatliche Beihilfe in Höhe von 100000 Euro jeder dieser Gesellschaften gewährt wird, oder ist die tatsächliche Funktionsweise und Verwaltung dieser Gesellschaften, deren Inhaber dieselben Personen sind und die miteinander verbunden sind, als System von durch eine einzige zentrale Gesellschaft verwalteten Zweigstellen entscheidend, auch wenn sie nach der innerstaatlichen Regelung eigene Rechtspersönlichkeit haben, so dass sie als „ein [und dasselbe] Unternehmen“ anzusehen sind und ihnen als Ganzes eine staatliche Beihilfe in Höhe von 100000 Euro nur einmal zu gewähren ist?
4.
Ist unter dem Begriff „Schaden“ für die Zwecke des SFI‑Übereinkommens oder der Richtlinie 2017/1371 nur jener Betrag der unberechtigt erlangten finanziellen Mittel zu verstehen, der unmittelbar mit dem betrügerischen Verhalten zusammenhängt, oder fallen darunter auch die tatsächlich getätigten und glaubhaft dokumentierten Kosten und die Verwendung des Zuschusses, wenn sich aus den Beweisen ergibt, dass deren Ausgabe erforderlich war, um das betrügerische Verhalten zu verdecken, die Entdeckung des betrügerischen Verhaltens zu verzögern und die gewährte staatliche Beihilfe in vollem Umfang zu erlangen?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit der dritten und der vierten Vorlagefrage
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung das durch Art. 267 AEUV geschaffene Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten die Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen (vgl. u. a. Urteil vom 27. November 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im Rahmen der durch Art. 267 AEUV geschaffenen Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist es allein Sache des nationalen Gerichts, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen. Betreffen daher die vorgelegten Fragen die Auslegung des Unionsrechts, ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden (Urteil vom 25. Juli 2018, AY [Haftbefehl – Zeuge],
C‑268/17
,
EU:C:2018:602
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Hieraus folgt, dass eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen eines nationalen Gerichts spricht, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festlegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof grundsätzlich nicht prüft. Die Zurückweisung des Ersuchens eines nationalen Gerichts ist dem Gerichtshof nur möglich, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 25. Juli 2018, AY [Haftbefehl – Zeuge],
C‑268/17
,
EU:C:2018:602
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Da die Vorlageentscheidung als Grundlage des Vorabentscheidungsverfahrens vor dem Gerichtshof dient, ist es somit unerlässlich, dass das nationale Gericht darin den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen des Ausgangsverfahrens darlegt und ein Mindestmaß an Erläuterungen zu den Gründen für die Wahl der Vorschriften des Unionsrechts, um deren Auslegung es ersucht, und zu dem Zusammenhang gibt, den es zwischen diesen Vorschriften und der auf den bei ihm anhängigen Rechtsstreit anzuwendenden nationalen Regelung herstellt (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 26. Januar 1993, Telemarsicabruzzo u. a.,
C‑320/90 bis C‑322/90
,
EU:C:1993:26
, Rn.
, und vom 9. März 2017, Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, Rn.
).
Diese kumulativen Anforderungen an den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens werden in Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ausdrücklich genannt und finden sich insbesondere auch in den Empfehlungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen (
ABl. 2018, C 257, S. 1
). Nach deren Nr. 15 dritter Gedankenstrich muss das Vorabentscheidungsersuchen „eine Darstellung der Gründe, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts hat, und den Zusammenhang, den es zwischen diesen Vorschriften und dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Recht herstellt“, enthalten.
Im Licht dieser Grundsätze hat der Gerichtshof die Zulässigkeit der dritten und der vierten Frage zu prüfen.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, wie die Wendung „ein [und dasselbe] Unternehmen“ in Art. 2 der Verordnung Nr. 994/98 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 69/2001 auszulegen ist, um zu beurteilen, ob im Ausgangsrechtsstreit eine Umgehung des auf staatliche Beihilfen anwendbaren Rechts vorliegt.
Die slowakische Regierung ist der Auffassung, dass die dritte Frage unzulässig sei, da sie offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens stehe. Die Behörde der besonderen Staatsanwaltschaft hält diese Frage für unzulässig, da sie hypothetisch und unbegründet sei.
Im vorliegenden Fall geht es im Ausgangsrechtsstreit um die Entscheidung über die etwaige strafrechtliche Verantwortlichkeit von Personen, die wegen Straftaten verfolgt werden, und gegebenenfalls über die Verpflichtung dieser Personen, den dem Staat entstandenen Schaden zu ersetzen, falls ihre Verantwortlichkeit anerkannt wird.
In der Vorlageentscheidung wird jedoch nicht angegeben, aus welchen Gründen das vorlegende Gericht eine Auslegung der Wendung „ein [und dasselbe] Unternehmen“ in Art. 2 der Verordnung Nr. 994/98 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 69/2001 für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits für erforderlich hält.
Die dritte Frage ist daher unzulässig.
Zur vierten Frage
Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Begriff „Schaden“ im Sinne des SFI‑Übereinkommens und der Richtlinie 2017/1371 die tatsächlich getätigten und glaubhaft dokumentierten Kosten und die Verwendung des Zuschusses umfassen muss, wenn erwiesen ist, dass ihre Ausgabe erforderlich war, um das betrügerische Verhalten zu verdecken, die Entdeckung des betrügerischen Verhaltens zu verzögern und die gewährte staatliche Beihilfe in vollem Umfang zu erlangen.
Die slowakische Regierung hält diese Frage für unzulässig, da die Vorlageentscheidung nicht die tatsächlichen und rechtlichen Angaben enthalte, die es dem Gerichtshof ermöglichten, eine sachdienliche Antwort auf diese Frage zu geben.
Ohne ausdrücklich eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, weisen sowohl die Behörde der besonderen Staatsanwaltschaft als auch die Kommission darauf hin, dass die Vorlageentscheidung keine spezielle Bestimmung des SFI‑Übereinkommens oder der Richtlinie 2017/1371 anführe.
Hierzu ist festzustellen, dass die Vorlageentscheidung nicht angibt, welche nationalen Vorschriften auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar sind, und auch keine Angaben zu den Gründen für die Wahl der unionsrechtlichen Vorschriften enthält, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, oder dazu, inwieweit eine Antwort auf die vierte Frage die Entscheidung dieses Rechtsstreits beeinflussen könnte.
Indem das vorlegende Gericht den Gerichtshof im Wesentlichen ersucht hat, den Begriff „Schaden“ im Licht des SFI‑Übereinkommens zu definieren, in dem dieser Begriff nicht erwähnt wird, oder im Licht der Richtlinie 2017/1371, die auf den Ausgangsrechtsstreit nicht anwendbar ist, da sie zeitlich nach dem fraglichen Sachverhalt liegt, ohne dabei auf irgendeine nationale Vorschrift Bezug zu nehmen oder anzugeben, wie es diese Antwort zu verwenden gedenkt, hat es dem Gerichtshof somit nicht die erforderlichen tatsächlichen und rechtlichen Angaben übermittelt, die es ihm ermöglichen würden, eine sachdienliche Antwort auf die vorgelegten Fragen zu geben.
Die vierte Frage ist daher unzulässig.
Zur Begründetheit
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2012/29 dahin auszulegen ist, dass diese Richtlinie auch auf juristische Personen und den Staat anwendbar ist, soweit das nationale Recht ihnen die Eigenschaft eines „Geschädigten“ im Strafverfahren zuerkennt.
Hierzu ist festzustellen, dass die Richtlinie 2012/29 nach ihrem Art. 1 Abs. 1 bezweckt, den Opfern von Straftaten bestimmte Garantien zu bieten. Nach Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „Opfer“ im Sinne dieses Art. 1 eine natürliche Person, die eine körperliche, geistige oder seelische Schädigung oder einen wirtschaftlichen Verlust, der direkte Folge einer Straftat war, erlitten hat, sowie Familienangehörige einer Person, deren Tod eine direkte Folge einer Straftat ist und die durch den Tod dieser Person eine Schädigung erlitten haben.
Dieser Wortlaut lässt es offenkundig nicht zu, juristische Personen in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie einzubeziehen.
Daher ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2012/29 dahin auszulegen ist, dass diese Richtlinie auch dann nicht auf juristische Personen oder auf den Staat anwendbar ist, wenn ihnen das nationale Recht die Stellung eines Geschädigten im Rahmen des Strafverfahrens verleiht.
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 325 AEUV dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften in ihrer Auslegung durch die nationale Rechtsprechung entgegensteht, wonach der Staat im Rahmen eines Strafverfahrens nicht den Ersatz des Schadens geltend machen kann, der ihm durch ein betrügerisches Verhalten der beschuldigten Person entstanden ist, das eine Veruntreuung von Mitteln aus dem Unionshaushalt zur Folge hat, und er im Rahmen dieses Verfahrens über keinen anderen Rechtsbehelf verfügt, mit dem er einen Anspruch gegen die beschuldigte Person geltend machen könnte.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, rechtswidrige Handlungen, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, mit abschreckenden und wirksamen Maßnahmen zu bekämpfen. Insbesondere müssen sie nach dieser Vorschrift zur Bekämpfung von Betrug, der sich gegen die finanziellen Interessen der Union richtet, die gleichen Maßnahmen ergreifen wie zur Bekämpfung von Betrug, der sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richtet (Urteil vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Hierzu hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Mitgliedstaaten die anwendbaren Sanktionen – bei denen es sich um verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Sanktionen oder um eine Kombination der beiden handeln kann – frei wählen können, dabei aber klargestellt, dass strafrechtliche Sanktionen bei Fällen von schwerem Betrug unerlässlich sein können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2015, Taricco u. a.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, Rn.
).
Den Mitgliedstaaten ist somit eine genaue Ergebnispflicht auferlegt, die im Hinblick auf die Anwendung der in Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV aufgestellten Regel an keine Bedingung geknüpft ist. Diese Bestimmungen haben daher gemäß dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts in ihrem Verhältnis zum innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten zur Folge, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden nationalen Rechts ohne Weiteres unanwendbar wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2015, Taricco u. a.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, Rn.
und
).
Im vorliegenden Fall möchte das vorlegende Gericht konkret wissen, ob nationale Strafverfahrensvorschriften, wie sie in der nationalen Rechtsprechung ausgelegt werden, die es in einer Rechtssache wie der des Ausgangsverfahrens nicht erlauben, dem Staat einen Entschädigungsanspruch als Geschädigten im Rahmen des Strafverfahrens zuzuerkennen, mit den Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV vereinbar sind.
Das nationale Gericht weist jedoch darauf hin, dass der Staat zu Unrecht gezahlte Mittel zurückfordern könnte, indem er ein Verwaltungsverfahren wegen Verstoßes gegen die Finanzvorschriften im Sinne von § 31 des Gesetzes Nr. 523/2004 über die Haushaltsregeln der öffentlichen Verwaltung einleitet. Es erläutert, dass nach dieser Bestimmung die Gewährung oder Verwendung öffentlicher Mittel zu anderen als den für diese Mittel festgelegten Zwecken eine Verletzung der Finanzdisziplin darstelle. Allerdings könne in dem Verwaltungsverfahren die Rückzahlung des zu Unrecht gezahlten finanziellen Zuschusses nur von dem formalen Empfänger der Subvention, d. h. im vorliegenden Fall von juristischen Personen, verlangt werden.
In ihren schriftlichen Erklärungen hat die slowakische Regierung geltend gemacht, dass der Staat nach nationalem Recht im Übrigen die Möglichkeit habe, eine zivilrechtliche Klage zu erheben, die es ihm ermögliche, nicht nur die zivilrechtliche Haftung der juristischen Person geltend zu machen, die Empfänger der unberechtigt erhaltenen Zuschüsse sei, sondern im Anschluss an eine strafrechtliche Verurteilung von der somit verurteilten natürlichen Person auch den Ersatz der erlittenen Schäden zu erlangen.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 325 Abs. 1 AEUV zur Bekämpfung rechtswidriger Handlungen, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, Maßnahmen ergreifen müssen, die abschreckend, wirksam und den auf nationaler Ebene zur Bekämpfung von Betrugshandlungen zum Nachteil der Interessen des betreffenden Mitgliedstaats ergriffenen Maßnahmen gleichwertig sind.
Wie die Kommission ausgeführt hat, sind die Mitgliedstaaten insbesondere verpflichtet, wirksame Maßnahmen zu ergreifen, um die Beträge wiedereinzuziehen, die dem Empfänger einer teilweise aus dem Unionshaushalt finanzierten Subvention zu Unrecht gezahlt worden sind. Dagegen erlegt Art. 325 AEUV den Mitgliedstaaten keinen anderen Zwang auf als die Wirksamkeit der Maßnahmen in Bezug auf das Verfahren, mit dem ein solches Ergebnis erreicht werden soll, so dass sie insoweit über einen gewissen Spielraum verfügen, sofern der Äquivalenzgrundsatz gewahrt bleibt.
Insoweit ist zunächst festzustellen, dass das Nebeneinander unterschiedlicher Rechtsbehelfe, mit denen unterschiedliche Ziele verfolgt werden, die dem Verwaltungsrecht, dem Zivilrecht oder dem Strafrecht eigen sind, als solches die Wirksamkeit der Bekämpfung des Betrugs zulasten der finanziellen Interessen der Union nicht beeinträchtigen kann, sofern die nationalen Rechtsvorschriften in ihrer Gesamtheit die Wiedereinziehung zu Unrecht aus dem Unionshaushalt gezahlter Zuschüsse ermöglichen.
Im vorliegenden Fall fragt sich das vorlegende Gericht insbesondere, ob dem in Art. 325 AEUV aufgestellten Wirksamkeitsgebot genügt ist, wenn dem Staat als Geschädigtem im Rahmen des Strafverfahrens kein Schadensersatzanspruch zuerkannt wird und das Verwaltungsverfahren die Wiedereinziehung eines zu Unrecht gezahlten finanziellen Zuschusses nur von der juristischen Person ermöglicht, die Empfängerin dieses Zuschusses ist.
Hierzu ist zum einen festzustellen, dass, wie sich aus Rn. 56 des vorliegenden Urteils ergibt, die Nichtanerkennung eines Schadensersatzanspruchs des Staates als Geschädigtem im Rahmen des Strafverfahrens für sich allein keinen Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV darstellt.
Auch wenn strafrechtliche Sanktionen unerlässlich sein können, damit die Staaten bestimmte Fälle von schwerem Betrug wirksam und abschreckend bekämpfen können (Urteile vom 8. September 2015, Taricco u. a.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, Rn.
, sowie vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, Rn.
), so werden solche Sanktionen doch nur benötigt, um die abschreckende Wirkung des nationalen Rechts sicherzustellen, und haben nicht den Zweck, die Rückforderung rechtsgrundlos gezahlter Beträge zu ermöglichen.
Zum anderen ergibt sich aus Rn. 56 des vorliegenden Urteils, dass es ausreicht, dass in der Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats ein wirksamer Rechtsbehelf zur Wiedergutmachung von Beeinträchtigungen der finanziellen Interessen der Union besteht, sei es im Rahmen eines Straf‑, Verwaltungs- oder Zivilverfahrens, um dem in Art. 325 AEUV aufgestellten Wirksamkeitsgebot zu genügen, wenn dieser Rechtsbehelf die Wiedereinziehung von zu Unrecht erhaltenen Zuschüssen ermöglicht und sich mit strafrechtlichen Sanktionen schwere Betrugsfälle bekämpfen lassen.
Dies ist hier der Fall, sofern – was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist – der Staat nach dem anwendbaren nationalen Recht zum einen ein Verwaltungsverfahren, das es ihm ermöglicht, die Zuschüsse, die zu Unrecht an die juristische Person, die Empfängerin dieser Zuschüsse, gezahlt wurden, wieder einzuziehen, und zum anderen ein Zivilverfahren einleiten kann, das nicht nur darauf abzielt, die juristische Person, die Empfängerin der unberechtigt erhaltenen Zuschüsse ist, zivilrechtlich haftbar zu machen, sondern auch darauf, im Anschluss an eine strafrechtliche Verurteilung von der verurteilten natürlichen Person Ersatz für die entstandenen Schäden zu erlangen.
Folglich ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 325 AEUV dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften in ihrer Auslegung durch die nationale Rechtsprechung, wonach der Staat im Rahmen eines Strafverfahrens nicht den Ersatz des Schadens, der ihm durch ein betrügerisches Verhalten der beschuldigten Person entstanden ist, das eine Veruntreuung von Mitteln aus dem Unionshaushalt zur Folge hat, geltend machen kann und er im Rahmen dieses Verfahrens über keinen anderen Rechtsbehelf verfügt, mit dem er einen Anspruch gegen die beschuldigte Person geltend machen könnte, nicht entgegensteht, sofern die nationale Rechtsordnung wirksame Verfahren vorsieht, die eine Wiedereinziehung unberechtigt erhaltener Zuschüsse aus dem Unionshaushalt ermöglichen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2012/29/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Festlegung von Mindestnormen für die Rechte, die Unterstützung und den Schutz der Opfer von Straftaten und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2001/220/JI des Rates ist dahin auszulegen, dass diese Richtlinie auch dann nicht auf juristische Personen oder auf den Staat anwendbar ist, wenn ihnen das nationale Recht die Stellung eines Geschädigten im Rahmen des Strafverfahrens verleiht.

2.
Art. 325 AEUV ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften in ihrer Auslegung durch die nationale Rechtsprechung, denen zufolge der Staat im Rahmen eines Strafverfahrens nicht den Ersatz des Schadens, der ihm durch ein betrügerisches Verhalten der beschuldigten Person entstanden ist, das eine Veruntreuung von Mitteln aus dem Unionshaushalt zur Folge hat, geltend machen kann und er im Rahmen dieses Verfahrens über keinen anderen Rechtsbehelf verfügt, mit der er einen Anspruch gegen die beschuldigte Person geltend machen könnte, nicht entgegensteht, sofern die nationale Rechtsordnung wirksame Verfahren vorsieht, die eine Wiedereinziehung unberechtigt erhaltener Zuschüsse aus dem Unionshaushalt ermöglichen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Slowakisch.