CELEX: 62017CJ0375
Begäran om förhandsavgörande
Artiklarna 49 och 56 FEUF
Etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster
Hasardspel
Koncession för bedrivande av datoriserad lottoverksamhet och andra sifferspel till fasta odds enligt systemet med en enda koncessionshavare
Restriktion
Tvingande skäl av allmänintresse
Proportionalitet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 och 56 FEUF, principerna om likabehandling, transparens och effektivitet och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (
EUT L 94, 2014, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Stanley International Betting Ltd, ett bolag med säte i Förenade kungariket, och Stanleybet Malta Ltd, dess dotterbolag etablerat i Malta (nedan tillsammans kallade Stanley) och, å andra sidan, Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien) och Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (tull- och monopolmyndigheten, Italien) (nedan kallad ADM). Målet rör lagenligheten av förfarandet för offentlig upphandling som anordnas i syfte att i Italien tilldela koncessioner för bedrivande av datoriserad lottoverksamhet och andra sifferspel till fasta odds (nedan kallade lottoverksamhet).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skäl 1 i direktiv 2014/23 anges följande:
”Avsaknaden av tydliga regler på unionsnivå för tilldelning av koncessioner ger upphov till rättsosäkerhet, skapar hinder för ett fritt tillhandahållande av tjänster och orsakar snedvridningar i den inre marknadens funktion. … En lämplig, balanserad och flexibel rättslig ram för tilldelning av koncessioner skulle garantera ett effektivt och icke-diskriminerande marknadstillträde för alla ekonomiska aktörer i unionen samt rättssäkerhet, vilket skulle gynna offentliga investeringar i infrastruktur och strategiska tjänster för invånarna. En sådan rättslig ram skulle även medföra större rättssäkerhet för ekonomiska aktörer och skulle kunna utgöra en grund och ett instrument för att i högre grad öppna de internationella marknaderna för offentlig upphandling och för att stärka världshandeln. …”
I artikel 51 i direktivet, som har rubriken ”Införlivande”, föreskrivs följande i punkt 1 första stycket första meningen:
”Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 18 april 2016.”
I artikel 54 i direktivet, med rubriken ”Ikraftträdande”, stadgas följande:
”Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i
Europeiska unionens officiella tidning
.
Detta direktiv får inte tillämpas på tilldelning av koncessioner som omfattades av ett anbudsförfarande eller tilldelades före den 17 april 2014.”
Italiensk rätt
Lag nr 528 av den 2 augusti 1982 om reglering av lottospel och den personal som arbetar med lottospel
Enligt artikel 1 i legge n. 528 – Ordinamento del gioco del lotto e misure per il personale del lotto (lag nr 528 om reglering av lottospel och den personal som arbetar med lottospel) av den 2 augusti 1982 (GURI nr 222 av den 13 augusti 1982), är tillhandahållandet av lottospel förbehållet staten, eftersom lottoverksamheten bedrivs av ADM.
Lag nr 190/2014
Artikel 1.653 i legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (lag nr 190 med bestämmelser om upprättande av en årlig och flerårig statsbudget (stabilitetslagen 2015)), av den 23 december 2014 (ordinarie tillägg till GURI nr 300 av den 29 december 2014) (nedan kallad lag nr 190/2014), föreskriver följande:
”Mot bakgrund av att den befintliga koncessionen upphör, och för att säkerställa skydd av allmänna intressen vid insamling av insatser, ska förvaltningen av den automatiserade speltjänsten ”Lotto” och andra digitala spel med fasta odds, för insamling antingen via nätverket av återförsäljare … eller på distans, tilldelas i form av koncession genom ett anbudsförfarande som anordnas av [ADM], i enlighet med europeiska och nationella principer och regler, till ett företag som är kvalificerat och erfaret avseende hantering eller insamling av insatser och vars säte är beläget i en av staterna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som uppfyller kriterierna för tillförlitlighet i fråga om allmän moral, teknik och ekonomi och som ska utses genom ett urvalsförfarande som är öppet, konkurrensutsatt och icke-diskriminerande. Enligt förfarandet ska följande grundläggande förutsättningar gälla:
a)
koncessionens varaktighet ska vara nio år och den ska inte kunna förnyas,
b)
urval ska vara baserat på kriteriet avseende det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och för ’priskomponenten’ ska grundvärdet för upphandlingen, för högre anbud, vara 700 miljoner euro,
c)
betalning av det pris som anges i anbudet från den anbudsgivare som placeras på första plats med 350 miljoner euro vid tidpunkten för upphandlingen, under 2015, sedan 250 miljoner euro under 2016, vid tidpunkten för anbudsgivarens faktiska övertagande av speltjänsten, och återstoden under 2017, före den 30 april det året,
d)
koncessionshavaren får använda telekommunikationsnätet för direkt eller indirekt tillhandahållande av andra tjänster än insamling av ’Lotto’-insatser och andra digitala spel med fasta odds, förutsatt att [ADM] bedömer att de är förenliga med insamlingen i egentlig mening,
e)
ersättning till koncessionshavaren för tjänsten som motsvarar 6 procent av de insamlade beloppen,
f)
skyldighet att uppdatera tekniken i nätverkssystemet och i spelterminaler enligt kvalitetsstandarder som garanterar största möjliga säkerhet och tillförlitlighet i enlighet med investeringsplanen, som är en del av det tekniska anbudet,
g)
skyldighet för koncessionshavaren att till staten årligen betala de belopp som inte har investerats i enlighet med den plan som avses i led f,
h)
skyldighet för varje anbudsgivare att, vid deltagandet i urvalsförfarandet, till förmån för [ADM] betala ett belopp som motsvarar den ersättning som avses i punkt 654, med rätt till återbetalning uteslutande för de anbudsgivare som inte tilldelas koncession.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Det framgår av handlingarna i målet vid domstolen att i Italien anordnas lottospel av staten enligt ett dubbelt system med koncessioner. Den första avser insamling av insatser och anförtros ett antal insamlingsställen på grundval av modellen med flera koncessioner. Den andra avser dragning av lottonummer och den automatiserade förvaltningen av insamlingsnätet, vilken tidigare tilldelades Lottomatica SpA genom direkt upphandling.
Mot slutet av perioden avseende denna sistnämnda upphandling, det vill säga den 8 juni 2016, fick ADM i uppdrag att anordna en ny anbudsinfordran för koncessioner, vars allmänna grundläggande villkor fastställdes i artikel 1.653 i lag nr 190/2014.
En anbudsinfordran avseende detta offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
den 17 december 2015 och i
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
den 21 december 2015. I meddelandet fastställdes tidsfristen för inlämnande av anbud till den 16 mars 2016 och angavs beloppet avseende koncessionen, vilket motsvarade den insamling som registrerats under 2014, det vill säga 6600000000 euro.
Utöver de väsentliga villkoren i anbudsinfordran, föreskrevs i specifikationerna i punkt 5.3, som ett villkor avseende ekonomisk och finansiell kapacitet som ska uppfyllas av anbudsgivarna, att de under perioden 2012–2014 eller 2013–2015 skulle ha haft en total omsättning på minst 100 miljoner euro för förvaltning eller insamling av spelinsatser.
Vad gäller villkoren rörande den tekniska kapaciteten krävs enligt punkt 5.4 a i förfrågningsunderlaget att anbudsgivaren ”totalt under vart och ett av de senaste tre avslutade räkenskapsåren under åren 2012–2014 eller 2013–2015 samlat in spelinsatser motsvarande minst [350 miljoner euro] från sådana typer av spel som görs genom spelterminaler”. I den punkten anges vidare att ”i de fall där sökanden är verksam inom sektorn sedan mindre än tre år men sedan minst 18 månader ska värdet av insamlingen justeras i proportion till den faktiska insamlingstiden”.
Enligt punkt 11 i förfrågningsunderlaget ankom det på anbudsgivaren att inkomma med en investeringsplan, en organisationsplan och ett utvecklingsprojekt.
Enligt punkt 12.4 i förfrågningsunderlaget skulle det finansiella anbudet bestå ”i ett anbud som överstiger minimibeloppet som är upphandlingens grundbelopp på 700 miljoner euro. Det överstigande beloppet skulle uppgå till minst tre miljoner euro. I punkt 15.3 i förfrågningsunderlaget föreskrevs att kontraktet skulle tilldelas enligt kriteriet om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.
I modellavtalet för koncessionen för tillhandahållande av lottotjänster (nedan kallat modellavtalet) angavs i artikel 22.1 att ”vid utgången av koncessionsperioden ska koncessionshavaren till [ADM], utan kostnad för [ADM] och på dess begäran, överlämna alla materiella och immateriella tillgångar som utgör nätverket av fysiska insamlingsplatser och ägandet av hela det automatiserade systemet, inbegripet tillgång till lokaler, utrustning, inklusive alla terminaler vid insamlingsplatserna, utrustning, strukturer, program, arkiv och allt annat som behövs för driften och förvaltningen och systemets funktion, såsom framgår av den senaste inventeringen som godkänts av ADM”.
I artikel 30 i modellavtalet angavs grunderna för upphävande och återkallande av koncessionen. I punkt 2 föreskrevs följande:
”I syfte att skydda statskassan och konsumenterna ska ADM förordna om återkallande av koncessionen … även i följande fall:
…
h)
… vid varje brott för vilket åtal har väckts och som [ADM], med tanke på brottets art och allvar samt tillvägagångssättet vid brottet samt sambandet mellan brottet och den verksamhet för vilken koncession tilldelats, anser utgöra grund för att anse att koncessionshavaren inte uppfyller kravet på pålitlighet, professionalitet och oförvitlighet …
…
k)
koncessionshavaren bryter mot bestämmelserna om bekämpande av otillåten, olaglig och illegal spelverksamhet och, i synnerhet, när koncessionshavaren – i eget namn eller genom dotterbolag eller intresseföretag, oavsett var de har sitt säte – på det italienska territoriet marknadsför andra spel som kan likställas med datoriserad lottoverksamhet och övriga sifferspel till fasta odds utan att inneha föreskrivet tillstånd eller med andra spel som är förbjudna enligt italiensk lagstiftning.
…”
Genom beslut av den 16 maj 2016 tilldelades koncessionen Lottoitalia Srl, som deltog i urvalsförfarandet inom ramen för en tillfällig grupp av företag bestående av Lottomatica och tre andra bolag.
Stanley är verksamt i Italien inom sektorn för vadhållning med fasta odds, genom aktörer som kallas ”dataöverföringscentraler”, vilka tillhandahåller sportrelaterade vadhållningstjänster.
Stanley ansåg sig ha hindrats från att delta i anbudsförfarandet för koncessionen avseende lottotjänsterna och väckte därför talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regional förvaltningsdomstol i Lazio, Italien) och yrkade ogiltigförklaring av rättsakterna rörande urvalsförfarandet. Stanley gjorde därvid gällande att artikel 1.653 i lag nr 190/2014 och vissa villkor för deltagande i upphandlingen som angavs i förfrågningsunderlaget och modellavtalet var oförenliga med unionsrätten.
I dom av den 21 april 2016 ogillade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) Stanleys talan.
Enligt den domstolen skiljer sig lotto i betydande utsträckning från andra spel, eftersom det är det enda spel där staten bär den ekonomiska risken och som kännetecknas av åtskillnaden mellan insamlingen av insatser och förvaltningen av spelet. Dessa egenskaper motiverar valet att endast utse en koncessionshavare för förvaltningen av lottotjänsterna, vilket skulle säkerställa en minskning av de utgifter som har samband med samordningen av flera återförsäljares verksamheter och som skulle minska konkurrensen på marknaden och följaktligen en ansvarsfull förvaltning av spelet.
Den domstolen fann att kriterierna för deltagande i upphandlingen var relevanta och proportionella i förhållande till föremålet för kontraktet, eftersom statistik visade att insamling av insatser avseende digitala spel med fasta odds under de senaste fem åren uppgick till över 6 miljarder euro per år, vilket genererar en omsättning för koncessionshavaren på omkring 400 miljoner euro. Den domstolen har dessutom påpekat att minst 15 aktörer inom den sektorn uppfyller dessa kriterier.
Stanley överklagade detta avgörande till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).
Till stöd för detta överklagande har Stanley gjort gällande att det inte är förenligt med unionsrätten att tillämpa systemet med en enda koncessionshavare på lottospel, men inte på andra spel, tipsspel och vadhållning. Stanley anser att villkoren för deltagande i anbudsförfarandet, i synnerhet rörande grundvärdet för upphandlingen och de fall som kan leda till återkallande av koncessionen var orimligt höga och utgjorde ett medel för att avskräcka aktörer från att delta. Stanley har gjort gällande att den vederlagsfria överföringen av nätverket till ADM vid utgången av koncessionsperioden strider mot den rättspraxis som följer av domen av den 28 januari 2016, Laezza (
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
).
Med anledning av att det nationella målet ger upphov till en fråga om tolkningen av unionsrätten som rättspraxis på dess nuvarande stadium inte ger ett svar på anser den hänskjutande domstolen det nödvändigt att ställa frågor till EU-domstolen.
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Ska unionsrätten – i synnerhet etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster samt principerna om icke-diskriminering, öppenhet, fri konkurrens, proportionalitet och samstämmighet – tolkas så, att den utgör hinder för bestämmelser såsom artikel 1.653 i lag [nr 190/2014] och därtill relaterade genomförandeakter genom vilka det fastställs ett system med ensamrätt för en enda koncessionshavare i fråga om lottoverksamhet, men inte i fråga om övriga spel, tipstävlingar och vadhållning?
2)
Ska unionsrätten – i synnerhet etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, direktiv [2014/23] samt principerna om icke-diskriminering, öppenhet, fri konkurrens, proportionalitet och samstämmighet – tolkas så, att den utgör hinder för ett meddelande om upphandling där det fastställs ett utgångspris för upphandlingen som är mycket högt och omotiverat i förhållande till de ställda kraven på ekonomisk och finansiell ställning eller teknisk och yrkesmässig kapacitet, exempelvis av den typ som ställs i punkterna 5.3, 5.4, 11, 12.4 och 15.3 i förfrågningsunderlaget i förfarandet för tilldelning av en koncession för att bedriva lottoverksamhet?
3)
Ska unionsrätten – i synnerhet etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, direktiv [2014/23] samt principerna om icke-diskriminering, öppenhet, fri konkurrens, proportionalitet och samstämmighet – tolkas så, att den utgör hinder för bestämmelser som till exempel artikel 30 i förslaget till avtal, vilka de facto innebär att ekonomiska aktörer försatts i en situation där de är tvungna att välja mellan att bli koncessionshavare av en ny koncession eller att fortsätta att utöva friheten att tillhandahålla olika sorters vadhållningstjänster på gränsöverskridande basis, med den följden att beslutet att delta i förfarandet för tilldelning av den nya koncessionen skulle innebära att koncessionshavaren tvingas avstå från gränsöverskridande verksamhet, trots att EU-domstolen vid flera tillfällen har slagit fast att nämnda verksamhet är rättsenlig?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
Lottoitalia och den italienska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande ska avvisas, eftersom beslutet om hänskjutande endast återger de frågor som har föreslagits av Stanley, utan att underbygga de skäl som lett den nationella domstolen till att ställa frågor till domstolen och utan att ha visat att frågorna behöver ställas.
I detta avseende bör det erinras om att enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 8 september 2016, Politanò,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår även av fast rättspraxis att det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. Beslutet om hänskjutande måste dessutom ange de närmare skälen till varför den nationella domstolen anser det vara oklart hur unionsrätten ska tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa tolkningsfrågor till EU-domstolen (dom av den 22 januari 2015, Stanley International Betting och Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall innehåller begäran om förhandsavgörande emellertid en tillräcklig redogörelse för de rättsliga och faktiska omständigheterna i det nationella målet. Dessutom gör de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat vad gäller tolkningsfrågornas relevans för avgörandet av tvisten det möjligt att bedöma innebörden av dessa frågor och att ge ett användbart svar på dessa, vilket också bekräftas av de skriftliga yttranden som avgetts av den belgiska och den portugisiska regeringen.
Såsom det erinrats om i punkt 3 i domstolens rekommendationer till nationella domstolar om begäran om förhandsavgörande (
EUT C 257, 2018, s. 1
) utövas domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden angående tolkningen eller giltigheten av unionsrätten enbart på initiativ av de nationella domstolarna, oavsett om parterna i det nationella målet har uttryckt önskemål om att en begäran om förhandsavgörande ska framställas eller inte. Det ankommer uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen.
Under dessa omständigheter kan begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning.
Prövning i sak
Den hänskjutande domstolen har ställt de tre frågorna för att få klarhet i huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen och vissa bestämmelser i rättsakter som antagits för dess genomförande är förenliga med artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om icke-diskriminering, öppenhet och proportionalitet, och bestämmelserna i direktiv 2014/23.
Tillämplighet i tiden av direktiv 2014/23
Domstolen påpekar inledningsvis att enligt fast rättspraxis på området för offentlig upphandling, vilken är analogt tillämplig på tjänstekoncessioner, är det tillämpliga direktivet i princip det som är i kraft när den upphandlande myndigheten väljer vilken typ av förfarande som ska användas och när den slutligen avgör frågan om det föreligger en skyldighet att vidta en föregående uppmaning till anbudsgivning för tilldelning av ett offentligt kontrakt. Bestämmelserna i ett direktiv, vars införlivandefrist löpte ut efter denna tidpunkt, är däremot inte tillämpliga (dom av den 7 april 2016, Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall offentliggjordes den aktuella anbudsinfordran i
Europeiska unionens officiella tidning
den 17 december 2015, det vill säga före utgången den 18 april 2016 av tidsfristen för införlivande av direktiv 2014/23, utan att, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 30 i sitt förslag till avgörande, ett sådant införlivande redan hade gjorts i nationell lagstiftning vid tidpunkten för offentliggörandet.
Under dessa förhållanden är direktivet inte tidsmässigt tillämpligt (
ratione temporis
) i det nationella målet.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som föreskriver ett system med en enda koncessionshavare för tillhandahållande av lottotjänster, till skillnad från vad som gäller för andra spel och tips och vadhållning, för vilka det gäller ett system med flera koncessionshavare.
Såsom domstolen slagit fast vid ett flertal tillfällen utgör en nationell lagstiftning som den i det nationella målet, enligt vilken en ekonomisk verksamhet underkastas koncession och som föreskriver olika fall där koncessionen kan förverkas, ett hinder för de friheter som garanteras i artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF (dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone,
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punkt
, och dom av den 22 januari 2015, Stanley International Betting och Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, punkt
).
Detta är fallet oberoende av om det föreligger en enda koncessionshavare eller flera koncessionshavare. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande ska besluten att för verksamheten i fråga kräva erhållande av koncession och genomgående av ett förfarande för offentlig upphandling, enligt systemet med en enda koncessionshavare, prövas mot bakgrund av dessa artiklar.
I detta sammanhang ska det erinras om att även om medlemsstaterna, i avsaknad av harmonisering på EU-nivå på området för hasardspel, är fria att fastställa målen för sin spelpolitik och därvid har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av lämplig nivå på skyddet för konsumenterna och den sociala ordningen, måste de restriktiva åtgärder som de vidtar uppfylla villkoren i domstolens praxis, bland annat avseende huruvida de är motiverade av tvingande skäl av allmänintresse och huruvida de är proportionerliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2016, Politanò,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Det ska följaktligen prövas om en sådan inskränkning kan godtas på grund av att den omfattas av de undantag avseende hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa som uttryckligen anges i artiklarna 51 och 52 FEUF, som även är tillämpliga på friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 62 FEUF, eller om den i enlighet med EU-domstolens praxis kan anses vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse (dom av den 22 januari 2015, Stanley International Betting och Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har den italienska regeringen, vad beträffar de mål som eftersträvas genom den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, anfört att valet av en enda koncessionshavare särskilt uppfyller behovet av att kanalisera spelandet till en kontrollerad krets och behovet av en ansvarsfull förvaltning genom att begränsa konkurrensen på denna specifika marknad. Den italienska regeringen har vidare anfört att tekniska skäl kräver ett sådant val, eftersom ett alternativt system, nämligen ett system med flera koncessionshavare, skulle kräva kontroll på två nivåer genom ett organ som skulle behöva samordna och sammanföra de olika återförsäljarnas verksamhet, vilket skulle innebära högre kostnader.
Såsom domstolen redan har påpekat i sin rättspraxis rörande hasardspel kan konsumentskydd och förebyggande av bedrägerier och spelberoende anses utgöra tvingande skäl av allmänintresse för att motivera inskränkningar i de grundläggande friheterna som följer av artiklarna 49 och 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2015, Stanley International Betting och Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom även framgår av domstolens rättspraxis utgör emellertid inte administrativa olägenheter och ekonomiska skäl en motivering som kan rättfärdiga en begränsning av en grundläggande frihet som garanteras genom unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2011, Zeturf,
C‑212/08
,
EU:C:2011:437
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I ett mål vid EU-domstolen enligt artikel 267 FEUF ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa de mål som verkligen eftersträvas i den nationella lagstiftningen (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ankommer också på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av vad EU-domstolen angett kontrollera att de inskränkningar som medlemsstaterna föreskriver uppfyller de villkor som framgår av domstolens praxis vad beträffar proportionalitet (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom den italienska regeringen har gjort gällande tycks systemet med en enda koncessionshavare i förevarande fall vara lämpligt för att uppnå det eftersträvade målet, om ett av syftena med den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är att minska konkurrensen på den särskilda marknaden för lottotjänster.
Det framgår också av domstolens praxis att en tillämpning av fri och icke snedvriden konkurrens inom den mycket säregna hasardspelssektorn, det vill säga mellan flera aktörer som har tillstånd att anordna samma hasardspel, kan ha skadliga verkningar – till skillnad från vad som gäller på en konkurrensutsatt traditionell marknad. Dessa aktörer föranleds nämligen att tävla om att vara uppfinningsrika för att göra sitt erbjudande mer attraktivt än konkurrenternas och på så sätt öka konsumenternas utgifter för spelet samt riskerna för spelberoende (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom valet av metoder för att organisera och kontrollera anordnandet och utövandet av hasardspel ankommer på de nationella myndigheterna i utövandet av deras utrymme för skönsmässig bedömning, kan det faktum att en medlemsstat har valt ett system med en enda koncessionshavare för lottotjänster, till skillnad från vad som gäller i medlemsstaten i fråga om organisationen av marknaden för andra former av hasardspel, inte i sig påverka bedömningen av proportionaliteten hos den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, vilken endast ska prövas mot bakgrund av de mål som eftersträvas med den.
Att regelverken skiljer sig åt i så hög grad kan nämligen inte i sig påverka frågan huruvida ett system med en enda koncessionshavare utgör en lämplig åtgärd för att uppnå det eftersträvade målet med systemet, vilket är att motverka att medborgarna lockas till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende (se, analogt, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Ett dualistiskt system för organisation av hasardspelsmarknaden kan dock visa sig strida mot artikel 56 FEUF om det konstateras att de behöriga myndigheterna bedriver en politik som syftar till att främja deltagande i andra hasardspel än dem som omfattas av systemet med en enda koncessionshavare i stället för att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt, med följd att målet att motverka att allmänheten lockas till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende, vilket anges ha varit syftet med inrättandet av systemet, inte längre på ett effektivt sätt kan uppnås med hjälp av systemet (se, analogt, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Ett sådant dubbelt system är däremot förenligt med artikel 56 FEUF, för det fall den hänskjutande domstolen fastställer att de bestämmelser som begränsar friheten att tillhandahålla tjänster faktiskt, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, eftersträvar de mål som den berörda medlemsstaten har åberopat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punkt
).
Mot bakgrund av dessa överväganden ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som föreskriver ett system med en enda koncessionshavare för tillhandahållande av lottotjänster, till skillnad från vad som gäller för andra spel, tips och vadhållning, för vilka det gäller ett system med flera koncessionshavare, under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att den nationella lagstiftningen faktiskt, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, eftersträvar de legitima mål som åberopas av den berörda medlemsstaten.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om icke-diskriminering, öppenhet och proportionalitet ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning och bestämmelser som antagits för dess tillämpning, såsom de som är aktuella i det nationella målet, vilka för erhållande av koncession för tillhandahållande av lottotjänster föreskriver ett grundvärde för upphandlingen som är högt i förhållande till övriga krav avseende ekonomisk, finansiell, teknisk och organisatorisk kapacitet.
I detta avseende bör det noteras att både kravet på koncession och villkoren för deltagande i upphandlingen i fråga, inklusive grundbeloppet för upphandlingen, kan göra det mindre attraktivt att utöva de friheter som garanteras genom artiklarna 49 och 56 FEUD, och måste därför vara motiverade och uppfylla de krav som följer av proportionalitetsprincipen.
Det följer av fast rättspraxis att den upphandlande myndigheten – när den tilldelar sådana koncessioner som de som är aktuella i det nationella målet – är bunden av kravet på transparens, i syfte att bland annat garantera varje potentiell anbudsgivare att sådan offentlighet föreligger så att upphandlingen är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera att upphandlingsförfarandena är opartiska (dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone,
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Principen om transparens, som följer av likhetsprincipen, har i huvudsak som syfte att garantera att varje intresserad aktör kan besluta att lämna anbud vid upphandlingar på grundval av samtliga relevanta uppgifter och att garantera att det inte förekommer någon risk för favorisering eller godtycke från den upphandlande myndighetens sida. Den innebär att samtliga villkor och bestämmelser för upphandlingsförfarandet ska vara formulerade på ett klart, precist och entydigt sätt dels för att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare ska kunna förstå den exakta räckvidden av dem och tolka dem på samma sätt, dels för att rama in den upphandlande myndighetens utrymme för eget skön och ge den koncessionsbeviljande myndigheten en möjlighet att på ett effektivt sätt kunna kontrollera om anbuden från anbudsgivarna uppfyller upphandlingskriterierna för det aktuella kontraktet (dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone,
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kontraktsvärdet utgör en viktig uppgift som, för att iaktta principen om öppenhet, åtminstone ungefärligen måste anges i anbudsinfordran. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 59 i sitt förslag till avgörande ska det uppskattade kontraktsvärdet dessutom grundas på objektiva kriterier.
I förevarande fall är det visserligen riktigt, såsom Stanley gjort gällande, att grundvärdet av det kontrakt som är aktuellt i det nationella målet, i enlighet med artikel 1.653 b i lag nr 190/2014, uppgick till 700 miljoner euro, det vill säga ungefär dubbelt så mycket som i villkoret rörande ekonomisk och finansiell kapacitet i punkt 5.3 i förfrågningsunderlaget. Det bör däremot påpekas att det sistnämnda villkoret, som enbart hänvisade till den insamling som den ekonomiska aktören hade bedrivit tidigare, inte kan påverka den objektiva karaktären avseende det uppskattade kontraktsvärdet.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 61 och 62 i sitt förslag till avgörande, ska detta värde också bedömas med hänsyn till det mycket stora koncessionsbeloppet, det vill säga 6600 miljoner euro per år, och den årliga ersättningen till koncessionsinnehavaren motsvarande 6 procent av de belopp som samlats in, det vill säga ungefär 400 miljoner euro, och med hänsyn till möjligheten för potentiella anbudsgivare att delta i förfarandet som ett konsortium. Vad gäller det sistnämnda framgår det av domen av den 21 april 2016 från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att minst 15 aktörer inom sektorn uppfyller detta kriterium för deltagande i upphandlingen.
Dessutom föreskrevs det i artikel 1.653 c i lag nr 190/2014 att det skulle göras tre delbetalningar av det pris som angetts i den utvalda anbudsgivarens anbud under åren 2015–2017.
Mot bakgrund av ovanstående framgår det således att grundbeloppet för upphandlingen har angetts på ett klart, precist och entydigt sätt och att det förefaller vara objektivt motiverat.
Det ska emellertid tilläggas att det, såsom framgår av den rättspraxis som nämns ovan i punkt 46 i denna dom, ankommer på den nationella domstolen att göra den slutgiltiga prövningen av huruvida den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är förenlig med proportionalitetsprincipen Detsamma gäller med avseende på lagstiftningens överensstämmelse med principen om öppenhet.
Med hänsyn till dessa överväganden ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om icke-diskriminering, öppenhet och proportionalitet ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning och bestämmelser som antagits för dess tillämpning, såsom de som är aktuella i det nationella målet, vilka för erhållande av koncession för tillhandahållande av lottotjänster föreskriver ett högt grundvärde för upphandlingen, under förutsättning att detta värde anges på ett klart, precist och entydigt sätt och att det är objektivt motiverat, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.
Den tredje frågan
Den tredje frågan som den hänskjutande domstolen har ställt verkar bygga på antagandet att domstolen i sin rättspraxis har slagit fast att det är lagligt att bedriva verksamhet avseende hasardspel enligt friheten att tillhandahålla tjänster genom dataöverföringscentraler.
I detta avseende bör det noteras att domstolen inom sektorn för hasardspel har godtagit tillämpningen av ett system med koncessioner, med motiveringen att det kan utgöra en effektiv mekanism som möjliggör kontroll av de aktörer som är verksamma inom denna sektor för att förhindra att de använder sin verksamhet i brottsliga eller bedrägliga syften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2013, Biasci m.fl.,
C‑660/11 och C‑8/12
,
EU:C:2013:550
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har visserligen funnit att vissa bestämmelser i anbudsinfordringar som gjorts för tilldelning av koncessioner för speltjänster varit oförenliga med unionsrätten, men har inte prövat frågan huruvida det är lagligt att bedriva verksamhet avseende hasardspel enligt friheten att tillhandahålla tjänster genom dataöverföringscentraler.
Med beaktande av detta finns det skäl att omformulera den tredje frågan på följande sätt. Ska artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om icke-diskriminering, öppenhet och proportionalitet tolkas så, att en sådan bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet och som ingår i ett modellavtal för en koncession som medföljer en anbudsinfordran och som föreskriver ett förverkande av koncessionen för lottotjänsterna:
–
vid varje brott för vilket åtal har väckts och som enligt den upphandlande myndigheten, med tanke på brottets art och allvar samt tillvägagångssättet vid brottet samt sambandet mellan brottet och den verksamhet för vilken koncession tilldelats, utgöra grund för att anse att koncessionshavaren inte uppfyller kravet på pålitlighet, professionalitet och oförvitlighet,
–
för det fall koncessionshavaren bryter mot bestämmelserna om bekämpande av otillåten, olaglig och illegal spelverksamhet och, i synnerhet, när koncessionshavaren – i eget namn eller genom dotterbolag eller intresseföretag, oavsett var de har sitt säte – marknadsför andra spel som kan likställas med lotto utan att inneha föreskrivet tillstånd.
Såsom det erinrats om i punkterna 38–40 i förevarande dom utgör en sådan nationell lagstiftning som den i det nationella målet, enligt vilken en ekonomisk verksamhet underkastas koncession och som föreskriver olika fall där koncessionen kan förverkas, ett hinder för de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF. Bestämmelserna om förverkande måste därför, för att anses förenliga med dessa artiklar, vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och uppfylla kravet på proportionalitet. Dessa bestämmelser måste också vara förenliga med den öppenhetsprincip som det erinrats om i punkterna 56 och 57 i denna dom.
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den tredje tolkningsfrågan ska besvaras.
Vad för det första gäller bestämmelsen om förverkande av koncessionsavtalet på grund av att åtal väckts, vilket föreskrivs i artikel 30.2 h i modellavtalet, framgår det av domstolens praxis att uteslutandet, på det särskilda området för hasardspel, av en ekonomisk aktör på grund av ett brott i samband med den verksamhet som koncessionen avser i princip kan anses som en motiverad åtgärd med hänsyn till målet att bekämpa brott (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone,
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom förverkande av en koncession är en särskilt allvarlig åtgärd för koncessionshavaren måste denne ha möjlighet att med säkerhet bedöma sannolikheten för att en sådan sanktion ska vidtas mot vederbörande. Därför är det nödvändigt att de omständigheter under vilka denna sanktion får tillämpas är formulerade på ett klart, precist och entydigt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone,
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punkterna
och
).
I förevarande fall förefaller bestämmelsen i artikel 30.2 h i modellavtalet, med förbehåll för den kontroll som den hänskjutande domstolen ska göra, uppfylla detta krav.
Det bör nämligen, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 73 i sitt förslag till avgörande, för det första noteras att denna bestämmelse kortfattat men klart beskriver vilka villkor som ska vara uppfyllda innan ADM beslutar om förverkande, vilket innebär att en rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare inte har svårt att förstå bestämmelsens räckvidd och innehåll.
För det andra regleras villkoren för väckande av åtal i italiensk rätt genom bestämmelser i straffprocesslagen, vilka således är tillgängliga och förutsägbara för alla aktörer.
När det gäller frågan huruvida denna bestämmelse också uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen framgår det av fast rättspraxis att de inskränkningar som föreskrivs i den nationella lagstiftningen inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2003,
C‑243/01
,
EU:C:2003:597
, punkt
). Även om de upphandlande myndigheterna i princip måste kunna förverka ett koncessionsavtal om koncessionshavarens tillförlitlighet kan ifrågasättas, särskilt vid brott som begås i samband med den verksamhet som omfattas av koncessionen, ska denna behörighet dock vara strängt reglerad så att den står i proportion till målet att bekämpa brottslighet.
I förevarande fall är ADM:s bedömningsutrymme vid förordnande om förverkande av ett koncessionsavtal på grundval av artikel 30.2 h i modellavtalet för koncessionen föremål för två begränsningar. För det första förutsätter förverkandet nämligen att en rättslig myndighet som är fristående från den upphandlande myndigheten först, på begäran av åklagare, väcker åtal på grundval av ett antal bevis som inhämtats under en brottsutredning. För det andra förutsätter förverkandet att det brott som begåtts har samband med den verksamhet som omfattas av koncessionen.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan förefaller en sådan bestämmelse som återfinns i artikel 30.2 h i modellavtalet inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, nämligen kampen mot brottslighet, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Denna slutsats motsägs inte av punkt 81 i domen av den 16 februari 2012, Costa och Cifone (
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
), enligt vilken uteslutning från marknaden genom förverkande av en koncession i princip enbart betraktas som proportionerlig med målet att bekämpa brottslighet, om uteslutningen sker med stöd av en lagakraftvunnen dom som avser ett tillräckligt grovt brott.
Även om förverkandet i princip sker automatiskt när det i en lagakraftvunnen dom har slagits fast att det begåtts ett brott i samband med den verksamhet som koncessionen omfattar, utesluter detta inte möjligheten att ge den upphandlande myndigheten möjlighet att i avsaknad av en slutlig dom förordna om ett förverkande på villkor som noggrant anges i lag.
Vad beträffar bestämmelsen om återkallelse i artikel 30.2 k i modellavtalet utgör förbudet mot marknadsföring på italienskt territorium av andra spel som är jämförbara med lotto utan att ha erhållit nödvändigt tillstånd eller av andra spel som är förbjudna enligt italiensk rätt som avses däri också en åtgärd som syftar till att bekämpa olaglig spelverksamhet, vilket helt klart är ett legitimt mål.
Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att utföra, förefaller denna bestämmelse vara skriven med tillräcklig tydlighet. På samma sätt tycks en sådan bestämmelse vara lämplig för att uppnå det mål som eftersträvas i detta fall utan att gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Det bör dock tilläggas att vid bedömningen av sådana bestämmelsers proportionalitet ska den hänskjutande domstolen beakta den omständigheten att förverkande av koncessionsavtalet för en ekonomisk aktör inte kan anses vara proportionellt om den nationella lagstiftningen inte föreskriver effektiva rättsmedel och skadestånd för det fall förverkandet senare skulle visa sig vara omotiverat (se, analogt, dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone,
C‑72/10 och C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punkt
).
Under förutsättning att en aktör som faktiskt har lämnat anbud och uteslutits från kontraktet på grund av tvistiga bestämmelser om förverkande och en anbudsgivare som blivit föremål för ett beslut om förverkande på grundval av dessa bestämmelser har rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslutet om uteslutning respektive förverkande och att de berörda kan erhålla skadestånd för det fall besluten senare visar sig vara omotiverade, bland annat på grund av åsidosättande av unionsrätten, ska sådana bestämmelser anses uppfylla de krav som följer av proportionalitetsprincipen.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en sådan bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet som ingår i ett modellavtal för en koncession som medföljer en anbudsinfordran och som föreskriver ett förverkande av koncessionen för lottotjänsterna:
–
vid varje brott för vilket åtal har väckts och som enligt den upphandlande myndigheten, med anledning av brottets art och allvar samt tillvägagångssättet vid brottet och sambandet mellan brottet och den verksamhet för vilken koncession tilldelats, utgör grund för att anse att koncessionshavaren inte uppfyller kraven avseende pålitlighet, professionalitet och moral,
–
för det fall koncessionshavaren bryter mot bestämmelserna om bekämpande av otillåten, olaglig och illegal spelverksamhet och, i synnerhet, när koncessionshavaren – i eget namn eller genom dotterbolag eller intresseföretag, oavsett var de har sitt säte – marknadsför andra spel som kan likställas med lotto utan att inneha föreskrivet tillstånd,
förutsatt att dessa bestämmelser är motiverade, står i proportion till det eftersträvade målet och iakttar principen om öppenhet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera mot bakgrund av anvisningarna i denna dom.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som föreskriver ett system med en enda koncessionshavare för tillhandahållande av tjänster avseende automatiserat lotto och andra sifferspel med fasta odds, till skillnad från vad som gäller för andra spel, tips och vadhållning, för vilka det gäller ett system med flera koncessionshavare, under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att den nationella lagstiftningen faktiskt, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, eftersträvar de legitima mål som åberopas av den berörda medlemsstaten.

2)
Artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om icke-diskriminering, öppenhet och proportionalitet ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning och bestämmelser som antagits för dess tillämpning, såsom de som är aktuella i det nationella målet, vilka för erhållande av koncession för tillhandahållande av tjänster avseende automatiserat lotto och andra sifferspel med fasta odds föreskriver ett högt grundvärde för upphandlingen, under förutsättning att detta värde anges på ett klart, precist och entydigt sätt och att det är objektivt motiverat, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.

3)
Artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en sådan bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet som ingår i ett modellavtal för en koncession som medföljer en anbudsinfordran och som föreskriver ett förverkande av koncessionen för tillhandahållande av tjänster avseende automatiserat lotto och andra sifferspel med fasta odds:
–
vid varje brott för vilket åtal har väckts och som enligt den upphandlande myndigheten, med anledning av brottets art och allvar samt tillvägagångssättet vid brottet och sambandet mellan brottet och den verksamhet för vilken koncession tilldelats, utgör grund för att anse att koncessionshavaren inte uppfyller kraven avseende pålitlighet, professionalitet och moral,
–
för det fall koncessionshavaren bryter mot bestämmelserna om bekämpande av otillåten, olaglig och illegal spelverksamhet och, i synnerhet, när koncessionshavaren – i eget namn eller genom dotterbolag eller intresseföretag, oavsett var de har sitt säte – marknadsför andra spel som kan likställas med automatiserat lotto och andra sifferspel med fasta odds utan att inneha föreskrivet tillstånd,
förutsatt att dessa bestämmelser är motiverade, står i proportion till det eftersträvade målet och iakttar principen om öppenhet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera mot bakgrund av anvisningarna i denna dom.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.