CELEX: 62019CJ0566
Prejudiciële verwijzing
Prejudiciële spoedprocedure
Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken
Europees aanhoudingsbevel
Kaderbesluit 2002/584/JBZ
Artikel 6, lid 1
Begrip ‚uitvaardigende rechterlijke autoriteit’
Criteria
Europees aanhoudingsbevel dat door het openbaar ministerie van een lidstaat is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (
PB 2002, L 190, blz. 1
), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 (
PB 2009, L 81, blz. 24
) (hierna: „kaderbesluit 2002/584”).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van de tenuitvoerlegging, respectievelijk in Luxemburg en in Nederland, van aanhoudingsbevelen die zijn uitgevaardigd, op 24 april 2019 door de procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lyon (officier van justitie bij de rechter in eerste aanleg Lyon, Frankrijk), met het oog op strafvervolging tegen JR (zaak C‑566/19 PPU), en op 27 maart 2019 door de procureur de la République près le tribunal de grande instance de Tours (officier van justitie bij de rechter in eerste aanleg Tours, Frankrijk), met het oog op strafvervolging tegen YC (zaak C‑626/19 PPU).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 5, 6, 10 en 12 van kaderbesluit 2002/584 luiden als volgt:
„(5)
De opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden, brengt mee dat uitlevering tussen de lidstaten moet worden afgeschaft en vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten. Met de invoering van een nieuwe en vereenvoudigde regeling van overlevering van veroordeelde of verdachte personen ter fine van tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en vervolging kan tevens een oplossing worden gevonden voor de complexiteit en het tijdverlies die inherent zijn aan de huidige uitleveringsprocedures. De klassieke samenwerking die tot dusverre in de betrekkingen tussen de lidstaten overheerste, moet worden vervangen door een vrij verkeer van beslissingen in strafzaken, zowel in de onderzoeks- als in de berechtingsfase, in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
(6)
Het Europees aanhoudingsbevel waarin dit kaderbesluit voorziet, vormt de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning, welk beginsel de Europese Raad als hoeksteen van de gerechtelijke samenwerking beschouwt.
[...]
(10)
De regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel berust op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten. De toepassing ervan kan slechts worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 6, lid 1, [EU] neergelegde beginselen, welke schending door de Raad is geconstateerd overeenkomstig artikel 7, lid 1, en volgens de procedure van artikel 7, lid 2, [EU].
[...]
(12)
Dit kaderbesluit eerbiedigt de grondrechten en voldoet aan de beginselen die worden erkend bij artikel 6 [EU] en zijn weergegeven in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [...], met name in hoofdstuk VI. [...]”
Artikel 1 van dat kaderbesluit, met het opschrift „Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel”, luidt:
„1.   Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2.   De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3.   Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 [EU], wordt aangetast.”
Artikel 2 van genoemd kaderbesluit, „Toepassingsgebied van het Europees aanhoudingsbevel”, bepaalt in lid 1:
„Een Europees aanhoudingsbevel kan worden uitgevaardigd wegens feiten die door de wet van de uitvaardigende lidstaat strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, met een maximum van ten minste twaalf maanden of, wanneer een straf of een maatregel is opgelegd, wegens opgelegde sancties met een duur van ten minste vier maanden.”
Artikel 6 van dat kaderbesluit, „Bevoegde rechterlijke autoriteiten”, luidt als volgt:
„1.   De uitvaardigende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat.
2.   De uitvoerende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat die bevoegd is het Europees aanhoudingsbevel uit te voeren krachtens het recht van de uitvoerende lidstaat.
3.   Iedere lidstaat deelt het secretariaat-generaal van de Raad mee welke rechterlijke autoriteit volgens zijn interne recht bevoegd is.”
Frans recht
Grondwet
Artikel 64, eerste alinea, van de grondwet van 4 oktober 1958 bepaalt het volgende:
„De President van de Republiek waarborgt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.”
Besluit houdende organieke wet inzake het statuut van de magistratuur
In artikel 5 van ordonnance n
o
58‑1270, du 22 décembre 1958, portant loi organique relative au statut de la magistrature (besluit nr. 58‑1270 van 22 december 1958 houdende organieke wet inzake het statuut van de magistratuur) (JORF van 23 december 1958, blz. 11551) is bepaald:
„De magistraten van het openbaar ministerie staan onder leiding en toezicht van hun hiërarchieke meerderen en onder het gezag van de minister van Justitie. Ter terechtzitting genieten zij het vrije spreekrecht.”
CPP
Boek I van het deel „wetgeving” van de Code de procédure pénale (wetboek van strafvordering; hierna: „CPP”), met het opschrift „Uitvoering van het strafrechtsbeleid, uitoefening van de strafvordering en het onderzoek”, bestaat uit vier titels.
Titel I van boek I van de CPP, „Autoriteiten die belast zijn met de uitvoering van het strafrechtsbeleid, de uitoefening van de strafvordering en het onderzoek”, omvat onder meer de artikelen 30, 31 en 36. Artikel 30 luidt als volgt:
„De minister van Justitie voert het door de regering bepaalde strafrechtsbeleid uit en ziet toe op de coherente toepassing ervan op het grondgebied van de Republiek.
Daartoe geeft hij algemene instructies aan de magistraten van het openbaar ministerie.
Hij mag hun geen enkele instructie geven in individuele zaken.
[...]”
Artikel 31 CPP is als volgt geformuleerd:
„Het openbaar ministerie oefent de strafvordering uit en vordert toepassing van de wet, met inachtneming van het beginsel van onpartijdigheid waaraan het is gebonden.”
Artikel 36 CPP bepaalt:
„De procureur-generaal kan de officieren van justitie, bij wege van schriftelijke, bij het dossier van de procedure gevoegde instructies, gelasten vervolging in te stellen of te doen instellen of bij de bevoegde rechter de schriftelijke vorderingen in te dienen die de procureur-generaal wenselijk acht.”
Titel III van boek I van de CPP, „Rechters-commissarissen”, omvat onder meer hoofdstuk I, „Rechter-commissaris: onderzoekrechter van eerste aanleg”, dat bestaat uit dertien afdelingen.
In artikel 122 CPP, dat staat in afdeling 6 van dat hoofdstuk I, „Bevelen en de tenuitvoerlegging ervan”, is bepaald:
„De rechter-commissaris kan, naargelang van het geval, een bevel tot opsporing, tot verschijning, tot voorgeleiding of tot aanhouding uitvaardigen. De juge des libertés et de la détention (rechter die over invrijheidsstelling en bewaring beslist) kan een bevel tot bewaring uitvaardigen.
[...]
Het aanhoudingsbevel is het bevel aan de wethandhavingsautoriteiten om de persoon jegens wie het bevel is uitgevaardigd op te sporen en voor te geleiden na hem in voorkomend geval naar het in het aanhoudingsbevel genoemde huis van bewaring te hebben overgebracht, dat hem zal overnemen en in bewaring houden.
[...]”
Artikel 131 CPP, dat eveneens deel uitmaakt van genoemde afdeling 6, luidt als volgt:
„Wanneer een persoon op de vlucht is of buiten het grondgebied van de Republiek verblijft, kan de rechter-commissaris, na overleg met de officier van justitie, tegen deze persoon een aanhoudingsbevel uitvaardigen indien het feit kan worden bestraft met een correctionele gevangenisstraf of met een zwaardere straf.”
Artikel 170 CPP, dat staat in afdeling 10 („Nietigheid van het opsporingsonderzoek”) van hoofdstuk I van titel III van boek I, bepaalt:
„In alle aangelegenheden kan de onderzoekskamer tijdens het opsporingsonderzoek met het oog op de nietigverklaring van een proceshandeling of ‑stuk worden aangezocht door de rechter-commissaris, de officier van justitie, de partijen of de persoon met de status van ‚témoin assisté’ [status tussen die van getuige en verdachte in].”
Boek IV van de CPP, dat is gewijd aan „enkele bijzondere procedures”, omvat onder meer titel X, „Internationale wederzijdse rechtshulp”, die is onderverdeeld in zeven hoofdstukken, waaronder hoofdstuk IV, met als opschrift „Europees aanhoudingsbevel, procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie, zoals voortvloeiend uit het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2002, en overleveringsprocedures zoals voortvloeiend uit de door de Europese Unie met andere staten gesloten overeenkomsten.” Artikel 695‑16 CPP, dat staat in dat hoofdstuk IV, bepaalt in de eerste alinea:
„Het openbaar ministerie bij de rechter-commissaris, bij het vonnisgerecht of bij de strafuitvoeringsrechtbank, dat een aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd, legt dit ten uitvoer in de vorm van een Europees aanhoudingsbevel, hetzij op verzoek van de rechter hetzij ambtshalve, volgens de voorschriften en onder de voorwaarden van de artikelen 695‑12 tot en met 695‑15.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaak C‑566/19 PPU
Op 24 april 2019 heeft de officier van justitie bij de tribunal de grande instance de Lyon een Europees aanhoudingsbevel uitgevaardigd met het oog op strafvervolging tegen JR, die verdacht wordt van betrokkenheid bij strafbare feiten in het kader van een criminele organisatie.
Dit bevel was uitgevaardigd ter uitvoering van een nationaal aanhoudingsbevel dat diezelfde dag was verstrekt door de rechter-commissaris van de tribunal de grande instance de Lyon.
Op dezelfde datum, 24 april 2019, is JR in Luxemburg aangehouden op basis van het Europees aanhoudingsbevel. Op 25 april 2019 heeft de rechter-commissaris van de tribunal d’arrondissement de Luxembourg (rechter in eerste aanleg, Luxemburg) aan wie JR was voorgeleid, hem echter in vrijheid gesteld, na te hebben geoordeeld dat de omschrijving van de feiten in dat Europees aanhoudingsbevel uiterst beknopt was en hem niet in staat stelde te begrijpen wat de aard van de aan JR verweten strafbare feiten was.
Op 28 mei 2019 heeft de procureur d’État du Luxembourg (openbaar aanklager, Luxemburg) de raadkamer van de tribunal d’arrondissement de Luxembourg verzocht te verklaren dat JR moest worden overgeleverd aan de Franse autoriteiten.
Bij beschikking van 19 juni 2019 heeft de raadkamer van de tribunal d’arrondissement de Luxembourg zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door JR ingediende verzoek tot nietigverklaring van dat Europees aanhoudingsbevel en heeft zij het verzoek tot overlevering van JR aan de Franse autoriteiten ingewilligd.
JR heeft tegen deze beschikking hoger beroep ingesteld bij de Cour d’appel (rechter in tweede aanleg, Luxemburg) met het betoog, primair, dat de magistraten van het openbaar ministerie in Frankrijk niet kunnen worden aangemerkt als uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584, aangezien zij kunnen worden onderworpen aan indirecte instructies van de uitvoerende macht.
De verwijzende rechter meent dat op het eerste gezicht zou kunnen worden aangenomen dat de magistraten van het openbaar ministerie voldoen aan de onafhankelijkheidsvereisten die zijn gesteld in het arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau) (
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
), aangezien volgens artikel 30 CPP de minister van Justitie hun in individuele zaken geen instructies kan geven. Niettemin merkt deze rechter op dat artikel 36 CPP de procureur-generaal toestaat om, wanneer hij dat zinvol acht, de officieren van justitie bij wege van schriftelijke instructies te gelasten strafvervolgingen in te stellen of bij de bevoegde rechterlijke instanties schriftelijke vorderingen in te dienen.
Onder verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaken OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau) (
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:337
), vraagt de verwijzende rechter zich derhalve af of deze hiërarchische band verenigbaar is met de onafhankelijkheidseisen die zijn gesteld om een nationale autoriteit aan te kunnen merken als uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584.
De verwijzende rechter merkt tevens op dat het openbaar ministerie zich kenmerkt door de ondeelbaarheid ervan, in die zin dat een lid ervan handelt in naam van het gehele openbaar ministerie. Voorts is het openbaar ministerie, dat in een zaak de naleving van de voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel noodzakelijke voorwaarden dient te controleren en de evenredigheid ervan dient te toetsen, in dezelfde zaak tegelijkertijd de met de strafvervolging belaste instantie, zodat zijn onpartijdigheid niet buiten alle twijfel staat.
Daarop heeft de Cour d’appel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Kan het Franse openbaar ministerie bij de onderzoeks- of vonnisrechter, dat in Frankrijk krachtens het recht van die staat bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, worden beschouwd als een uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de autonome betekenis bedoeld in artikel 6, lid 1, van kaderbesluit [2002/584], wanneer deze autoriteit, die de naleving van de voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel noodzakelijke voorwaarden dient te controleren en de evenredigheid ervan aan de omstandigheden van de strafzaak dient te toetsen, tegelijkertijd in dezelfde zaak de met de strafvervolging belaste instantie is?”
Zaak C‑626/19 PPU
Op 27 maart 2019 heeft de officier van justitie bij de tribunal de grande instance de Tours (rechter in eerste aanleg Tours, Frankrijk) een Europees aanhoudingsbevel uitgevaardigd met het oog op strafvervolging tegen YC, die ervan wordt verdacht in Frankrijk te hebben deelgenomen aan een gewapende overval.
Dit bevel was uitgevaardigd ter uitvoering van een nationaal aanhoudingsbevel dat diezelfde dag was uitgevaardigd door de rechter-commissaris van de tribunal de grande instance de Tours.
Op 5 april 2019 is YC in Nederland aangehouden op basis van het Europees aanhoudingsbevel.
Diezelfde dag heeft het Openbaar Ministerie (Nederland) overeenkomstig artikel 23 van de Overleveringswet van 29 april 2004, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, de rechtbank Amsterdam (Nederland) aangezocht voor de toetsing van dat Europees aanhoudingsbevel.
De verwijzende rechter meent dat blijkens de punten 50, 74 en 75 van het arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau) (
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
), een officier van justitie kan worden aangemerkt als uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584, indien hij deelneemt aan de rechtsbedeling in de uitvaardigende lidstaat, indien hij onafhankelijk optreedt en indien zijn beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen voorwerp van een beroep in rechte kan uitmaken.
In casu zijn volgens de verwijzende rechter de eerste twee vereisten vervuld aangezien in Frankrijk de magistraten van het openbaar ministerie deelnemen aan de rechtsbedeling en niet het risico lopen in een individueel geval rechtstreeks of indirect te worden aangestuurd door of instructies te ontvangen van de uitvoerende macht.
Met betrekking tot het derde vereiste daarentegen merkt de verwijzende rechter op dat blijkens de hem door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen en de evenredigheid ervan niet het voorwerp van een afzonderlijk beroep in rechte kunnen vormen. In de praktijk worden bij de uitvaardiging van het nationale aanhoudingsbevel, waaruit het Europees aanhoudingsbevel voortkomt, door de rechter-commissaris echter ook de voorwaarden voor en de evenredigheid van de uitvaardiging van dat Europees aanhoudingsbevel onderzocht.
Een en ander roept volgens de verwijzende rechter de vraag op, ten eerste, of de rechterlijke beoordeling bij de uitvaardiging van het nationale aanhoudingsbevel – en dus voorafgaand aan de daadwerkelijke beslissing van het openbaar ministerie tot uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel – van de evenredigheid van de eventuele uitvaardiging van laatstgenoemd bevel, materieel in overeenstemming is met vereisten die zijn gesteld in punt 75 van het arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau) (
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
), waarin is bepaald dat de beslissing van het openbaar ministerie om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen het voorwerp moet kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de voorwaarden die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming.
Gelet op het feit dat – volgens de informatie die door de Franse autoriteiten aan de verwijzende rechter is verstrekt – door de betrokkene na diens daadwerkelijke overlevering aan de uitvaardigende lidstaat bij een rechter beroep kan worden ingesteld tot nietigverklaring van het Europees aanhoudingsbevel, vraagt de verwijzende rechter zich ten tweede af of deze mogelijkheid aan die vereisten voldoet.
Daarop heeft de rechtbank Amsterdam de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Kan een officier van justitie die deelneemt aan de rechtsbedeling in de uitvaardigende lidstaat, die in de uitoefening van zijn met de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel inherent verbonden taken op onafhankelijke wijze optreedt en die een [Europees aanhoudingsbevel] heeft uitgevaardigd als een uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van artikel 6, eerste lid, van [kaderbesluit 2002/584] worden aangemerkt, indien een rechter in de uitvaardigende lidstaat de voorwaarden voor het uitvaardigen van een [Europees aanhoudingsbevel] en, met name, de evenredigheid daarvan heeft beoordeeld voorafgaand aan de daadwerkelijke beslissing van die officier van justitie om het [Europees aanhoudingsbevel] uit te vaardigen?
2)
Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt: is voldaan aan de voorwaarde dat de beslissing van de officier van justitie om een [Europees aanhoudingsbevel] uit te vaardigen en, met name, de evenredigheid daarvan, het voorwerp moeten kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming, zoals bedoeld in overweging 75 van het arrest [OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau)], indien voor de gezochte persoon na zijn daadwerkelijke overlevering een rechtsgang openstaat waarin bij de rechter in de uitvaardigende lidstaat de nietigheid van het [Europees aanhoudingsbevel] kan worden ingeroepen en waarin deze rechter onder meer de evenredigheid van de beslissing tot het uitvaardigen van dat [Europees aanhoudingsbevel] onderzoekt?”
Bij beslissing van de president van het Hof van 17 september 2019 zijn de zaken C‑566/19 PPU en C‑626/19 PPU gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Spoedprocedure
Op 17 september 2019 heeft de Eerste kamer van het Hof, op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, besloten om de verwijzingen in de zaken C‑566/19 PPU en C‑626/19 PPU te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure.
Na erop te hebben gewezen dat de twee prejudiciële verwijzingen betrekking hebben op de uitlegging van kaderbesluit 2002/584, dat valt onder titel V van het derde deel van het VWEU, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en dus konden worden behandeld volgens de prejudiciële spoedprocedure van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, heeft de Eerste kamer van het Hof met betrekking tot zaak C‑626/19 PPU, waarvoor de rechtbank Amsterdam had verzocht om behandeling volgens deze procedure, immers opgemerkt dat YC zijn vrijheid was ontnomen en dat het van de beslechting van het hoofdgeding afhing of zijn hechtenis zou worden voortgezet. Wat zaak C‑566/19 PPU betreft heeft de Eerste kamer van het Hof overwogen dat JR weliswaar niet zijn vrijheid was ontnomen, maar dat de in deze zaak gerezen vraag intrinsiek verband hield met de vragen die in zaak C‑626/19 PPU aan de orde zijn, zodat, teneinde te voldoen aan de vereisten van een behoorlijke rechtsbedeling, die zaak ambtshalve moet worden behandeld volgens de prejudiciële spoedprocedure.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met hun vragen, die tezamen moeten worden behandeld, wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen, ten eerste, of artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat de magistraten van het openbaar ministerie van een lidstaat die belast zijn met de strafvordering en onder leiding en toezicht staan van hun hiërarchieke meerderen, onder het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van die bepaling vallen, en, ten tweede, of is voldaan aan het vereiste van toetsing van de naleving van de noodzakelijke voorwaarden voor de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging, en met name de evenredigheid ervan, waarnaar wordt verwezen in punt 75 van het arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau) (
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
), wanneer in de uitvaardigende lidstaat een rechter deze toetsing verricht en de evenredigheid van de beslissing tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel onderzoekt vóór de vaststelling ervan en of, wanneer dat niet is gebeurd, dat het geval is wanneer een rechterlijke toetsing van die beslissing ook kan worden verricht na de daadwerkelijke overlevering van de gezochte persoon.
Opmerkingen vooraf
Meteen moet in herinnering worden gebracht dat het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en het beginsel van wederzijdse erkenning, dat zelf op het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten berust, in het Unierecht van fundamenteel belang zijn, aangezien zij de mogelijkheid bieden om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden. Meer in het bijzonder vereist het beginsel van wederzijds vertrouwen, met name wat de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft, dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle andere lidstaten het Unierecht en, in het bijzonder, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen [arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Tevens moet worden opgemerkt dat kaderbesluit 2002/584, blijkens overweging 6 ervan, de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied vormt van het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen, dat is verankerd in artikel 82, lid 1, VWEU, dat in de plaats is gekomen voor artikel 31 EU, op grondslag waarvan dit kaderbesluit is vastgesteld. Sindsdien is de gerechtelijke samenwerking in strafzaken geleidelijk aan voorzien van juridische instrumenten waarvan de gecoördineerde toepassing ertoe strekt het vertrouwen van de lidstaten ten aanzien van hun respectieve nationale rechtsorden te versterken met het doel de erkenning en de tenuitvoerlegging in de Unie van strafrechtelijke uitspraken te verzekeren om te voorkomen dat daders van strafbare feiten straffeloos blijven.
Het beginsel van wederzijdse erkenning, dat ten grondslag ligt aan de opzet van kaderbesluit 2002/584, impliceert krachtens artikel 1, lid 2, ervan dat de lidstaten in beginsel gehouden zijn gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel (arrest van 16 november 2010, Mantello,
C‑261/09
,
EU:C:2010:683
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens kaderbesluit 2002/584 kunnen de lidstaten immers slechts weigeren een dergelijk bevel ten uitvoer te leggen in de gevallen waarin zij volgens artikel 3 van dat besluit de tenuitvoerlegging moeten weigeren of de gevallen waarin zij deze volgens de artikelen 4 en 4 bis ervan mogen weigeren. Daarenboven mag de uitvoerende rechterlijke autoriteit de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel slechts afhankelijk stellen van de in artikel 5 van het kaderbesluit vermelde voorwaarden (arrest van 29 januari 2013, Radu,
C‑396/11
,
EU:C:2013:39
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tevens moet worden opgemerkt dat de doeltreffendheid en de goede werking van het bij kaderbesluit 2002/584 ingestelde vereenvoudigde stelsel van overlevering van personen die zijn veroordeeld wegens of worden verdacht van het plegen van strafbare feiten, berusten op de inachtneming van bepaalde in dit kaderbesluit vastgelegde vereisten, waarvan de strekking nader is bepaald in de rechtspraak van het Hof.
In casu hebben de vereisten ten aanzien waarvan de verwijzende rechters verduidelijking vragen betrekking op, ten eerste, het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584, en, ten tweede, de omvang van de effectieve rechterlijke bescherming die moet worden geboden aan personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd.
Zoals ook de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt het openstaan van een beroep in rechte tegen de door een andere autoriteit dan een rechterlijke instantie genomen beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, geen voorwaarde om die autoriteit als uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 te kunnen aanmerken. Een dergelijk vereiste behoort niet tot de statutaire en organisatorische voorschriften van die autoriteit maar betreft de procedure voor het uitvaardigen van een dergelijk bevel.
Voor deze uitlegging is steun te vinden in het arrest van 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen) (
C‑509/18
,
EU:C:2019:457
), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de procureur-generaal van een lidstaat die, terwijl hij structureel onafhankelijk is van de rechterlijke macht, bevoegd is voor de strafrechtelijke vervolging en wiens status in deze lidstaat zijn onafhankelijkheid ten opzichte van de uitvoerende macht waarborgt in het kader van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, moet worden aangemerkt als uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van kaderbesluit 2002/584, en het aan de verwijzende rechter heeft gelaten om voorts na te gaan of de beslissingen van die procureur het voorwerp kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de door een effectieve rechterlijke bescherming gestelde eisen.
Begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit”
Artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 omschrijft de „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” als de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat.
Volgens de rechtspraak van het Hof staat het overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie weliswaar aan de lidstaten om op basis van hun nationaal recht de „rechterlijke autoriteit” aan te wijzen die bevoegd is voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel, doch kunnen de betekenis en de strekking van dit begrip niet worden overgelaten aan de beoordeling van elke lidstaat, aangezien dit begrip in de gehele Unie autonoom en uniform dient te worden uitgelegd, waarbij rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584, de context ervan en het doel van dit kaderbesluit [zie in die zin arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau),
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Zo heeft het Hof voor recht verklaard dat het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 ook autoriteiten van een lidstaat kan omvatten die, zonder noodzakelijkerwijze rechters of rechterlijke instanties te zijn, deelnemen aan de strafrechtsbedeling in deze lidstaat en in de uitoefening van de met de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel inherent verbonden taken op onafhankelijke wijze optreden, waarbij deze onafhankelijkheid vereist dat er statutaire en organisatorische voorschriften bestaan die waarborgen dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit bij de vaststelling van een beslissing tot uitvaardiging van een dergelijk aanhoudingsbevel geen enkel risico loopt om te worden onderworpen aan met name een individuele instructie van de uitvoerende macht [zie in die zin arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau),
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, punten
en
].
In casu is niet omstreden dat de leden van het openbaar ministerie, die in Frankrijk de hoedanigheid van magistraat hebben, deelnemen aan de rechtsbedeling.
Wat de vraag betreft of deze magistraten in de uitoefening van de taken die inherent zijn aan de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel op onafhankelijke wijze optreden, blijkt uit de schriftelijke en mondelinge opmerkingen die door de Franse regering ter terechtzitting bij het Hof zijn ingediend, dat artikel 64 van de Franse grondwet de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht waarborgt, die bestaat uit de zittende en de staande magistratuur, en dat krachtens artikel 30 CPP het openbaar ministerie zijn taken op objectieve wijze uitoefent, los van elke van de uitvoerende macht afkomstige instructie, aangezien de minister van Justitie aan de magistraten van het openbaar ministerie alleen algemene instructies inzake het strafrechtsbeleid kan geven teneinde de coherentie van dat beleid op het gehele grondgebied te verzekeren. Volgens deze regering kunnen deze instructies in geen geval tot gevolg hebben dat een magistraat van het openbaar ministerie wordt belet om zijn beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen met betrekking tot de evenredigheid van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel. Overeenkomstig artikel 31 CPP oefent het openbaar ministerie voorts de strafvordering uit en vordert het de toepassing van de wet met inachtneming van het beginsel van onpartijdigheid.
Dergelijke gegevens volstaan als bewijs dat in Frankrijk de magistraten van het openbaar ministerie over de bevoegdheid beschikken om op onafhankelijke wijze, met name ten opzichte van de uitvoerende macht, de noodzaak en de evenredigheid van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel te beoordelen en dat zij deze bevoegdheid op objectieve wijze uitoefenen door rekening te houden met alle belastende en ontlastende elementen.
Hoewel de magistraten gehouden zijn de van hun hiërarchieke meerderen afkomstige instructies na te leven, blijkt uit de rechtspraak van het Hof, met name uit de arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau) (
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
), en 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen) (
C‑509/18
,
EU:C:2019:457
), dat het vereiste van onafhankelijkheid – dat uitsluit dat met betrekking tot de beslissingsbevoegdheid van eerstgenoemden van buiten de rechterlijke macht afkomstige instructies worden gegeven, met name afkomstig van de uitvoerende macht – interne instructies niet verbiedt die aan de magistraten van het parket kunnen worden gegeven door hun hiërarchieke meerderen, die zelf magistraat bij het parket zijn, op basis van de ondergeschiktheidsband die de werking van het openbaar ministerie beheerst.
De onafhankelijkheid van het openbaar ministerie wordt evenmin in twijfel getrokken door het feit dat het is belast met de uitoefening van de strafvordering. Zoals het Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg ter terechtzitting bij het Hof heeft opgemerkt, ziet het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 niet alleen op de rechters of de rechterlijke instanties van een lidstaat. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat dit begrip ook van toepassing is op de procureur-generaal van een lidstaat die bevoegd is voor de strafrechtelijke vervolging, mits zijn status zijn onafhankelijkheid ten opzichte van de uitvoerende macht waarborgt in het kader van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel [zie in die zin arrest van 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen),
C‑509/18
,
EU:C:2019:457
, punt
].
Gelet op al het voorgaande dient artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 aldus te worden uitgelegd dat de magistraten van het openbaar ministerie van een lidstaat die belast zijn met de strafvordering en onder leiding en toezicht staan van hun hiërarchieke meerderen, onder het „begrip uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van deze bepaling vallen wanneer hun status hun onafhankelijkheid, met name ten opzichte van de uitvoerende macht, waarborgt in het kader van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel.
Recht op effectieve rechterlijke bescherming
De regeling van het Europees aanhoudingsbevel omvat op twee niveaus bescherming van de procedurele en grondrechten die de gezochte persoon moet genieten, aangezien bij de rechterlijke bescherming op het eerste niveau van de vaststelling van een nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel, de bescherming komt die gewaarborgd moet zijn op het tweede niveau van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, die in voorkomend geval kort na de vaststelling van de nationale rechterlijke beslissing kan plaatsvinden [arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau),
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Wanneer het gaat om een maatregel die, zoals de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, het recht op vrijheid van de betrokken persoon kan aantasten, houdt deze bescherming dus in dat op minstens één van de twee niveaus van die bescherming een beslissing wordt genomen die voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming [arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau),
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, punt
].
In het bijzonder veronderstelt het tweede niveau van bescherming van de rechten van de betrokken persoon dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit controleert of de voor de uitvaardiging noodzakelijke voorwaarden zijn vervuld en op objectieve wijze – rekening houdend met alle belastende en ontlastende elementen en zonder daarbij het risico te lopen dat door derden, met name door de uitvoerende macht, instructies worden gegeven – onderzoekt of die uitvaardiging evenredig is [zie in die zin arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau),
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, punten
en
].
Wanneer het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, toekent aan een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling in die lidstaat deelneemt maar zelf geen rechterlijke instantie is, moet bovendien de beslissing om een dergelijk aanhoudingsbevel uit te vaardigen, en met name de evenredigheid van een dergelijke beslissing in de betreffende lidstaat, het voorwerp kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming [arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau),
C‑508/18 en C‑82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, punt
].
Met een dergelijk beroep tegen de beslissing om Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen die is genomen door een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling deelneemt en de vereiste onafhankelijkheid geniet ten opzichte van de uitvoerende macht maar zelf geen rechterlijke instantie is, wordt beoogd te verzekeren dat de toetsing van de naleving van de noodzakelijke voorwaarden voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging, en met name de evenredigheid ervan, wordt verricht in het kader van een procedure waarin wordt voldaan aan de uit een effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten.
Het staat derhalve aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat hun rechtsorden op doeltreffende wijze het door kaderbesluit 2002/584 vereiste niveau van rechterlijke bescherming, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, waarborgen middels door hen toegepaste procedurevoorschriften, die van systeem tot systeem kunnen verschillen.
In het bijzonder vormt het openstellen van een afzonderlijk recht op beroep tegen de door een andere rechterlijke autoriteit dan een rechter genomen beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, in dit opzicht slechts een van de mogelijkheden.
Kaderbesluit 2002/584 belet immers niet dat een lidstaat zijn procedurevoorschriften toepast ten aanzien van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, voor zover het doel van het kaderbesluit en de daaruit voortvloeiende vereisten niet worden doorkruist (zie in die zin arrest van 30 mei 2013, F,
C‑168/13 PPU
,
EU:C:2013:358
, punt
).
Wat de onderhavige zaken betreft, geschiedt blijkens het dossier waarover het Hof beschikt de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging in de Franse rechtsorde noodzakelijkerwijs middels een nationaal aanhoudingsbevel dat wordt verstrekt door een rechterlijke instantie, in de regel de rechter-commissaris. Volgens artikel 131 CPP kan de rechter-commissaris, wanneer een persoon op de vlucht is of buiten het grondgebied van de Republiek verblijft, na overleg met de officier van justitie, tegen deze persoon een aanhoudingsbevel uitvaardigen indien het feit strafbaar is met een correctionele gevangenisstraf of met een zwaardere straf.
Uit de prejudiciële verwijzing in zaak C‑626/19 PPU blijkt dat, wanneer een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging wordt uitgevaardigd door het openbaar ministerie, de rechterlijke instantie die het nationale aanhoudingsbevel heeft verstrekt op basis waarvan het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, het openbaar ministerie tegelijkertijd verzoekt een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen en een beoordeling maakt van de noodzakelijke voorwaarden voor de uitvaardiging van een dergelijk Europees aanhoudingsbevel en met name van de evenredigheid ervan.
Voorts kan volgens de Franse regering in de Franse rechtsorde tegen de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, als proceshandeling, op grondslag van artikel 170 CPP een vordering tot nietigverklaring worden ingesteld. Met een dergelijke vordering, die openstaat zolang het strafrechtelijke onderzoek loopt, kunnen de partijen in de procedure hun rechten doen naleven. Indien het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd tegen een persoon die nog geen partij is in de procedure, kan hij de vordering tot nietigverklaring instellen nadat hij daadwerkelijk is overgeleverd en is verschenen voor de rechter-commissaris.
Dat er in de Franse rechtsorde dergelijke procedurevoorschriften bestaan, maakt aldus duidelijk dat de evenredigheid van de beslissing van het openbaar ministerie om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen vooraf kan worden getoetst door de rechter, zelfs vrijwel gelijktijdig met de uitvaardiging ervan, en hoe dan ook na de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, waarbij deze toetsing, naargelang van het geval, vóór of na de daadwerkelijke overlevering van de gezochte persoon kan plaatsvinden.
Een dergelijk stelsel voldoet derhalve aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming.
Zoals in punt 43 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, past kaderbesluit 2002/584 voorts in een algemeen systeem van waarborgen betreffende de effectieve rechterlijke bescherming die zijn voorzien in andere Unieregelingen die zijn vastgesteld op het gebied van de gerechtelijke samenwerking in strafzaken en die samen beogen het de op basis van een Europees aanhoudingsbevel gezochte persoon te vergemakkelijken om zijn rechten uit te oefenen, zelfs voordat hij is overgeleverd aan de uitvaardigende lidstaat.
In het bijzonder verplicht artikel 10 van richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (
PB 2013, L 294, blz. 1
), de bevoegde autoriteit van de uitvoerende lidstaat om gezochte personen zonder onnodig uitstel na de vrijheidsbeneming erover te informeren dat zij het recht hebben om een advocaat aan te wijzen in de uitvaardigende lidstaat.
Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat de magistraten van het openbaar ministerie van een lidstaat die zijn belast met de strafvordering en onder leiding en toezicht staan van hun hiërarchieke meerderen, onder het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van deze bepaling vallen, wanneer hun status hun onafhankelijkheid, met name ten opzichte van de uitvoerende macht, waarborgt in het kader van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel. Kaderbesluit 2002/584 moet aldus worden uitgelegd dat aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming, die moet toekomen aan een persoon ten aanzien van wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging, is voldaan wanneer volgens de wettelijke regeling van de uitvaardigende lidstaat de voorwaarden voor de uitvaardiging van dat bevel, en met name de evenredigheid ervan, in die lidstaat door de rechter worden getoetst.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009, moet aldus worden uitgelegd dat de magistraten van het openbaar ministerie van een lidstaat die belast zijn met de strafvordering en onder leiding en toezicht staan van hun hiërarchieke meerderen, onder het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van deze bepaling vallen, wanneer hun status hun onafhankelijkheid, met name ten opzichte van de uitvoerende macht, waarborgt in het kader van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel.

Kaderbesluit 2002/584, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299, moet aldus worden uitgelegd dat aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming, die moet toekomen aan een persoon ten aanzien van wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging, is voldaan wanneer volgens de wettelijke regeling van de uitvaardigende lidstaat de voorwaarden voor de uitvaardiging van dat bevel, en met name de evenredigheid ervan, in die lidstaat door de rechter worden getoetst.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestalen: Frans en Nederlands.