CELEX: 62015TJ0264
Accès aux documents
Règlement (CE) no 1049/2001
Documents relatifs à une procédure en manquement
Documents établis par un État membre
Demande d’accès aux documents adressée à l’État membre
Transfert de la demande d’accès à la Commission
Refus d’accès
Compétence de la Commission
Document émanant d’une institution
Article 5 du règlement (CE) no 1049/2001

Faits à l’origine du litige
La requérante, Gameart sp. z o.o., est une entreprise du secteur du divertissement établie en Pologne.
Le 10 novembre 2014, la requérante a saisi, sur le fondement des polskie przepisy o dostępie do informacji publicznej (dispositions polonaises relatives à l’accès aux informations publiques), le ministère des Affaires étrangères polonais (ci-après le « MAE ») d’une demande d’accès aux documents relatifs aux procédures menées par la Commission européenne quant à la violation du droit de l’Union européenne par la loi polonaise du 19 novembre 2009 sur les jeux de hasard.
En particulier, d’une part, la requérante a demandé l’accès aux copies des lettres que la Commission avait adressées à la République de Pologne dans le cadre de ces procédures. D’autre part, elle a demandé l’accès aux copies, en possession du MAE, des lettres adressées par la République de Pologne à la Commission concernant ces mêmes procédures (ci-après les « documents litigieux »).
Le 18 novembre 2014, le MAE a transmis la demande de la requérante par courrier électronique à la Commission en vertu de l’article 5, second alinéa, du règlement (CE) n
o
1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (
JO 2001, L 145, p. 43
).
Le 19 novembre 2014, le MAE a informé la requérante que sa demande portait sur des documents des institutions de l’Union, qu’elle était soumise aux dispositions du règlement n
o
1049/2001 et que, par conséquent, en vertu de l’article 5, second alinéa, de ce règlement, il l’avait transmise à la Commission afin qu’elle l’examine.
Le 15 décembre 2014, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés, en s’appuyant sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, tirée de la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, ainsi que sur le fait que la procédure concernant la violation du droit de l’Union par la République de Pologne était toujours en cours.
Le 2 janvier 2015, la requérante a adressé à la Commission une demande confirmative d’accès aux documents, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001. Elle y a notamment fait valoir que la Commission n’était pas compétente pour prendre une décision concernant sa demande d’accès aux documents litigieux, lesquels ne relèveraient pas du champ d’application du règlement n
o
1049/2001. Elle a, en particulier, fait valoir que l’article 5, second alinéa, de ce règlement ne saurait s’appliquer à ces documents, cette disposition ne concernant que les documents émanant d’institutions de l’Union.
Par décision du 18 février 2015 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a rejeté la demande confirmative et a notamment refusé l’accès aux documents litigieux en se fondant à nouveau sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, ainsi que sur le fait que la procédure concernant la violation du droit de l’Union par la République de Pologne était toujours en cours.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 mai 2015, la requérante a introduit le présent recours.
Par actes déposés, respectivement, le 8, le 11 et le 18 septembre 2015, la République de Pologne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen ont demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission.
Par ordonnances du 19 octobre 2015, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis ces interventions.
La composition des chambres ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la quatrième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la décision attaquée en ce qu’elle confirme le refus d’accès aux documents litigieux ;
—
à titre subsidiaire, constater que, en vertu de l’article 277 TFUE, l’article 5, second alinéa, du règlement n
o
1049/2001 ne peut être appliqué dans la présente affaire ;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission, soutenue par la République de Pologne, le Conseil et le Parlement, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours ;
—
condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur l’intérêt à agir
La Commission, sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, fait valoir que la requérante pourrait ne pas avoir intérêt à agir.
Elle soutient, à cet égard, que la requérante ne conteste pas la décision attaquée en ce qu’elle refuse de donner accès aux documents litigieux, mais se borne à remettre en cause sa compétence pour adopter cette décision. Le refus d’accès ne constituerait donc pas, en tant que tel, un acte défavorable à la requérante et ne serait pas affecté par une éventuelle annulation de la décision attaquée. Selon la Commission, si le Tribunal considérait qu’elle n’était pas compétente pour examiner l’intégralité de la demande qui lui avait été transmise par les autorités polonaises, cela ne modifierait pas la situation juridique de la requérante, puisqu’une annulation de la décision attaquée ne donnerait pas à cette dernière accès aux documents litigieux et n’obligerait pas les autorités polonaises à divulguer ces documents.
La requérante rétorque que, du point de vue des autorités polonaises, la procédure ouverte à la suite de sa demande auprès de ces autorités, sur la base de la législation polonaise, a été clôturée par l’adoption de la décision attaquée. Par conséquent, celle-ci l’aurait empêchée d’obtenir l’accès aux documents litigieux. Elle ajoute, par ailleurs, que, si sa demande n’avait pas été transmise à la Commission sur le fondement de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001, le MAE aurait dû l’examiner sur la base de la loi polonaise sur l’accès aux informations publiques et lui accorder l’accès aux documents litigieux, dès lors que la loi polonaise ne prévoit pas la possibilité de refuser la divulgation d’informations publiques en raison de l’existence d’une procédure en cours devant des institutions de l’Union.
Il y a lieu de relever que, en adoptant la décision attaquée, la Commission s’est considérée comme étant compétente pour se prononcer sur la demande d’accès aux documents litigieux sur le fondement de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001.
Si la décision attaquée devait être partiellement annulée au motif que la Commission n’était pas compétente pour adopter cette décision, ainsi que le soutient la requérante, cette dernière n’aurait, certes, pas pour autant accès aux documents litigieux. Il n’en résulte toutefois pas que la requérante ne dispose pas d’un intérêt à demander l’annulation de la décision attaquée.
En effet, premièrement, il est de jurisprudence constante qu’une partie requérante a un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir. Un tel intérêt à agir découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE, en vertu duquel l’institution dont émane l’acte annulé est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du juge de l’Union. Cet intérêt à agir ne saurait toutefois exister que si l’illégalité alléguée était susceptible de se reproduire à l’avenir, indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours formé par la partie requérante (voir, en ce sens, arrêts du 7 juin 2007, ,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, points
à
, et du 9 septembre 2011, ,
T‑29/08
,
EU:T:2011:448
, point
).
Tel est le cas dans la présente affaire. D’une part, l’illégalité alléguée par la requérante repose sur une interprétation de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001 que la Commission risque de retenir à l’occasion de l’examen d’une nouvelle demande. D’autre part, la requérante est susceptible de soumettre, à l’avenir, des demandes d’accès analogues, ainsi que l’invite à le faire au demeurant la Commission dans ses écritures. Par conséquent, il existe un risque suffisamment concret et indépendant des circonstances du cas d’espèce que, à l’avenir, dans des situations analogues, la requérante se voie exposée à la même illégalité alléguée.
Sur ce dernier point, il importe, en effet, d’observer que la Commission a fait valoir devant le Tribunal que la requérante pouvait, indépendamment de la décision attaquée, s’adresser à nouveau aux autorités polonaises pour leur demander l’accès aux documents litigieux. Toutefois, ainsi que le prétend à juste titre la requérante, il convient de relever que, quand bien même il serait possible de présenter une nouvelle demande d’accès à ces documents, rien n’empêcherait les autorités polonaises, à défaut d’annulation de la décision attaquée, de transmettre cette nouvelle demande à la Commission sur le fondement de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001 et la Commission de la rejeter à nouveau pour les mêmes raisons que celles retenues dans la décision attaquée.
Deuxièmement, la décision attaquée est la seule décision notifiée à la requérante jusqu’à présent et lui fait grief, dès lors qu’elle ne lui accorde pas l’accès demandé et a clôturé la procédure ouverte auprès des autorités polonaises ainsi que le reconnaît, en substance, la République de Pologne dans son mémoire en intervention. Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, la République de Pologne a indiqué que l’annulation de la décision attaquée pousserait l’organe national à rouvrir la procédure et à examiner la demande de la requérante sur la base de la législation nationale.
Il ressort de ce qui précède que la requérante dispose d’un intérêt à obtenir l’annulation partielle de la décision attaquée.
Sur le fond
Dans la requête, à l’appui de son recours, la requérante invoque quatre moyens. Le premier moyen est tiré de l’incompétence de la Commission au regard de l’article 5, second alinéa, du règlement n
o
1049/2001. Le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n
o
1049/2001, en ce que la décision attaquée a été adoptée sans que l’État dont les documents litigieux émanent ait été consulté et en dépit du fait qu’il ne se soit pas opposé à leur divulgation. Le troisième moyen est tiré de la violation de l’article 296 TFUE, en raison de l’absence de motivation adéquate de la décision attaquée, et le quatrième moyen, invoqué à titre subsidiaire, est tiré de l’invalidité, en vertu de l’article 277 TFUE, de l’article 5, second alinéa, du règlement n
o
1049/2001. Par ailleurs, dans la réplique, la requérante invoque un cinquième moyen, tiré de la violation du droit à une bonne administration et de l’article 6, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001.
Le premier moyen est divisé en deux branches.
Dans la première branche du premier moyen, la requérante soutient que l’article 5 du règlement n
o
1049/2001 n’est pas applicable aux documents litigieux, dès lors que cette disposition concerne uniquement les documents émanant d’institutions de l’Union. Il serait sans pertinence à cet égard que ces documents aient également été détenus par la Commission au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, dès lors qu’elle n’a pas adressé une demande d’accès à cette dernière. Selon la requérante, la seule transmission d’une demande d’accès par un État membre à la Commission, en vertu de l’article 5, second alinéa, du règlement n
o
1049/2001, ne confère pas de compétence à la Commission lorsque la demande ne porte pas sur des documents émanant de cette dernière.
La Commission, la République de Pologne ainsi que le Conseil contestent le bien‑fondé de cette branche.
En premier lieu, la Commission admet que le MAE n’était pas tenu, en vertu de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001, de lui soumettre la demande d’accès aux documents litigieux et aurait pu, en s’appuyant sur la législation nationale, décider de manière autonome si ces documents pouvaient ou non être fournis à la requérante. En effet, elle relève que l’article 5 du règlement n
o
1049/2001 restreint l’obligation de l’État membre saisi d’une demande d’accès à des documents en sa possession de consulter l’institution de l’Union ou de lui soumettre la demande au seul cas où ces documents émaneraient de cette institution. Toutefois, dès lors, d’une part, que la demande d’accès concernait aussi bien des documents émanant d’elle que les documents litigieux et, d’autre part, que le MAE lui a transmis l’ensemble de cette demande, elle a décidé de répondre à l’intégralité de ladite demande.
En second lieu, la Commission considère qu’il n’y a pas le moindre doute quant au fait que les documents litigieux constituent des « documents détenus par une institution » au sens des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 3, et de l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001. Or, il ressortirait clairement du considérant 10 et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001 ainsi que d’une jurisprudence bien établie que « tous les documents détenus par les institutions relèvent du champ d’application de ce règlement, y compris ceux qui émanent des États membres, en sorte que l’accès à de tels documents est en principe régi par les dispositions de ce dernier, notamment celles qui prévoient des exceptions matérielles au droit d’accès » (arrêt du18 décembre 2007, ,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
). La Commission souligne que ce sont ces dispositions et cette jurisprudence qu’elle invoque traditionnellement lorsqu’elle rejette dans leur intégralité des demandes de tiers qui sollicitent l’accès à des documents établis par un État membre et par la Commission, dans le cadre d’une procédure d’infraction. Elle en conclut qu’elle disposait, dès lors, d’un fondement juridique qui lui permettait d’adopter la décision attaquée s’agissant des documents litigieux.
Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 2, paragraphes 1 à 4, du règlement n
o
1049/2001 :
« 1.   Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.
[…]
3.   Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne.
4.   Sans préjudice des articles 4 et 9, les documents sont rendus accessibles au public soit à la suite d’une demande écrite, soit directement sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre […] »
L’article 5 du règlement n
o
1049/2001 dispose :
« Lorsqu’un État membre est saisi d’une demande relative à un document en sa possession, émanant d’une institution, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être fourni, l’État membre consulte l’institution concernée afin de prendre une décision ne compromettant pas la réalisation des objectifs du présent règlement.
L’État membre peut, au lieu de cela, soumettre la demande à l’institution ».
Enfin, conformément à l’article 6, paragraphe 1, du même règlement, « [l]es demandes d’accès aux documents sont formulées sous forme écrite […] et de façon suffisamment précise pour permettre à l’institution d’identifier le document [ ; l]e demandeur n’est pas obligé de justifier sa demande ».
S’agissant de la prétendue compétence de la Commission sur le fondement de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001, il convient de relever que cette disposition établit un mécanisme de coordination entre institutions de l’Union et les États membres lorsque ces derniers sont saisis d’une demande d’accès à des documents en leur possession émanant d’une institution.
Sauf dans les cas spécifiquement prévus par cette disposition et lorsque cela est dicté par les exigences de l’obligation de coopération loyale prévue à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les demandes d’accès à des documents détenus par les autorités nationales demeurent, y compris lorsque de tels documents émanent des institutions de l’Union, régies par les règles nationales applicables auxdites autorités, sans que les dispositions du règlement n
o
1049/2001 viennent s’y substituer (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2007, ,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, point
).
Or, il y a lieu d’observer que l’article 5 du règlement n
o
1049/2001 ne prévoit pas la possibilité de transmettre à la Commission une demande d’accès à des documents émanant d’un État membre. En effet, il ressort expressément du libellé de cette disposition que le champ d’application matériel de celle-ci se limite aux documents « émanant » des institutions de l’Union.
Il y a donc lieu de conclure que la Commission n’était pas compétente pour se prononcer sur la demande d’accès aux documents litigieux transmise par le MAE sur le fondement de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments de la Commission, ni par ceux des parties intervenantes.
Premièrement, la République de Pologne fait valoir que la compétence de la Commission pour examiner la demande d’accès aux documents litigieux découle de l’esprit de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001.
En effet, selon la République de Pologne, les documents échangés dans le cadre d’une procédure en manquement sont des actes « mixtes », au motif que le contenu des documents établis par la Commission pendant cette procédure est étroitement lié au contenu des documents établis par l’État membre concerné et, partant, que la divulgation du contenu des premiers entraîne, dans le même temps, la divulgation du contenu des seconds et vice versa. Selon la République de Pologne, les documents établis, dans ce cadre, par un État membre peuvent donc être qualifiés de documents émanant de la Commission au sens de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001.
Par ailleurs, la République de Pologne indique qu’il résulte de l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001, ainsi que de la jurisprudence, que la notion de « document » ne désigne, en substance, pas le contenant, mais l’information qui y est contenue.
À cet égard, il suffit de relever que l’interprétation de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001 préconisée par la République de Pologne, laquelle ne trouve aucun fondement dans le règlement n
o
1049/2001, est incompatible avec le libellé de cette disposition (voir point 36 ci-dessus). Cette interprétation ne saurait donc être retenue.
Deuxièmement, la République de Pologne et le Conseil font valoir que la Commission était compétente pour statuer sur la demande d’accès aux documents litigieux sur le fondement du principe de coopération loyale.
Toutefois, ce principe, évoqué au considérant 15 du règlement n
o
1049/2001 comme régissant le rapport entre les institutions et les États membres, ne saurait fonder, à lui seul, la compétence de la Commission pour examiner une demande d’accès telle que celle en cause en l’espèce, à défaut de toute base légale prévue par le règlement n
o
1049/2001.
Il y a lieu d’ajouter qu’un certain nombre d’arguments, invoqués par la Commission elle-même, vont à l’encontre dudit argument.
En effet, la Commission allègue notamment que le MAE aurait pu, en s’appuyant sur la législation nationale, décider de manière autonome si les documents adressés par les autorités polonaises à la Commission dans le cadre de la procédure d’infraction pouvaient ou non être fournis à la requérante.
Par ailleurs, la Commission relève que la décision attaquée ne contraint pas les autorités polonaises à adopter la même position que la sienne. Elle fait valoir à juste titre, à cet égard, que la jurisprudence de la Cour concernant des mémoires déposés devant les juridictions de l’Union, dont il ressort que, sauf dans des cas exceptionnels où la divulgation d’un document pourrait porter atteinte à la bonne administration de la justice, aucune règle ou disposition n’autorise ou n’empêche les parties à une procédure de divulguer leurs propres mémoires à des tiers (arrêt du 12 septembre 2007, ,
T‑36/04
,
EU:T:2007:258
, point
; ordonnance du 3 avril 2000, Allemagne/Commission,
C‑376/98
,
EU:C:2000:181
, point
), est transposable aux actes établis dans le cadre d’une procédure administrative comme celle en cause en l’espèce.
Troisièmement, il convient de rejeter l’argument invoqué par la Commission et les parties intervenantes, selon lequel la Commission était compétente pour examiner la demande d’accès aux documents émanant de la République de Pologne, dès lors que ces documents étaient détenus par la Commission au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001.
À cet égard, il y a lieu de relever d’emblée que la requérante ne conteste pas la compétence de la Commission pour examiner des demandes d’accès aux documents émanant des autorités polonaises et qui sont en la possession de la Commission, dans l’hypothèse où ces demandes seraient directement présentées à la Commission. Il est clair que de tels documents sont détenus par les institutions de l’Union au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001. La requérante ne conteste pas non plus le fait que, en principe, la Commission peut refuser l’accès à de tels documents s’ils concernent une procédure d’infraction en cours.
Il convient toutefois de considérer, à l’instar de la requérante et contrairement à ce que prétendent, en substance, la Commission et les parties intervenantes, que le fait que de tels documents sont détenus par une institution de l’Union au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001 ne saurait habiliter la Commission à se prononcer, d’office ou en toutes circonstances, sur une demande d’accès les concernant et, le cas échéant, à en refuser l’accès.
En effet, ainsi que le soutient à juste titre la requérante, afin que la Commission soit compétente pour adopter une décision octroyant ou refusant l’accès à un document qu’elle détient, encore faut-il qu’elle reçoive une demande d’accès à ce document valablement présentée dans les conditions prévues par l’article 2, paragraphe 4, et l’article 6 du règlement n
o
1049/2001 par toute personne physique ou morale visée à l’article 2, paragraphes 1 et 2, dudit règlement, ou valablement transférée par un État membre dans les conditions prévues à l’article 5 dudit règlement. Or, force est de constater que, en l’espèce, la Commission n’a été valablement saisie d’une telle demande ni par la requérante ni par la République de Pologne.
Il y a, dès lors, lieu de considérer que, contrairement à ce que prétendent notamment la Commission, le Conseil ou la République de Pologne, l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001 ne saurait, dans les circonstances de l’espèce, servir de fondement juridique à une décision refusant l’accès aux documents litigieux.
Quatrièmement, doit être rejeté l’argument selon lequel, en substance, la Commission était liée par la transmission du MAE. En effet, il convient de relever qu’il n’y a aucun fondement juridique permettant d’estimer que la Commission serait liée par la décision d’un État membre de lui transférer une demande d’accès à des documents n’émanant pas d’elle, en vertu de l’article 5 du règlement n
o
1049/2001, les conditions d’application de cet article n’étant pas remplies. Ainsi que le souligne à juste titre la requérante, s’il peut être effectivement estimé que la décision d’un État membre de transférer la demande d’accès aux documents dont il est saisi est contraignante en ce que la Commission ne peut la considérer comme inexistante, il ne saurait toutefois être considéré qu’un tel transfert habilite, à lui seul, la Commission à adopter une décision sur le fond, c’est-à-dire refusant ou accordant l’accès aux documents sollicités.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de conclure que la Commission, qui n’était pas compétente pour se prononcer sur la demande d’accès aux documents litigieux, a méconnu l’article 5 du règlement n
o
1049/2001.
Il y a donc lieu d’accueillir la première branche du premier moyen et, par conséquent, d’annuler partiellement la décision attaquée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres branches et moyens présentés par la requérante.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante. Toutefois, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Il s’ensuit que la République de Pologne, le Conseil et le Parlement supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :

1)
La décision de la Commission européenne du 18 février 2015 est annulée en ce que la Commission a rejeté la demande d’accès aux documents établis par la République de Pologne qui lui a été transmise par cette dernière sur le fondement de l’article 5, second alinéa, du règlement (CE) n
o
1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

2)
La Commission est condamnée aux dépens.

3)
La République de Pologne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen supporteront leurs propres dépens.

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 avril 2017.
Signatures
(
*1
)   Langue de procédure : le polonais.