CELEX: 62019CJ0603
Odesłanie prejudycjalne
Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej
Artykuł 325 TFUE
Postępowanie karne dotyczące przestępstw w zakresie oszustwa subwencyjnego dotyczącego wkładów finansowanych częściowo z budżetu Unii Europejskiej
Prawo krajowe niepozwalające organom państwa członkowskiego na odzyskanie w postępowaniu karnym wkładów z tytułu naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwami

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 325 TFUE, art. 17 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 38 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (
Dz.U. 1999, L 161, s. 1
) w związku z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. dotyczącym nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie (
Dz.U. 1994, L 178, s. 43
), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującej decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW (
Dz.U. 2012, L 315, s. 57
), art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (
Dz.U. 1998, L 142, s. 1
) w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 [WE] w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (
Dz.U. 2001, L 10, s. 30
), a także przyjętej na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r. (
Dz.U. 1995, C 316, s. 49
; zwanej dalej „konwencją w sprawie ochrony interesów finansowych”) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (
Dz.U. 2017, L 198, s. 29
).
Wniosek ten został złożony w postępowaniu karnym wszczętym przeciwko TG i UF (zwanym dalej „oskarżonymi”) w związku z czynami mogącymi stanowić oszustwo subwencyjne dotyczące wkładów finansowanych częściowo z budżetu Unii Europejskiej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z art. 38 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1260/1999:
„Bez uszczerbku dla odpowiedzialności Komisji za wykonanie ogólnego budżetu [Unii Europejskiej] państwa członkowskie biorą w pierwszej instancji [kolejności] odpowiedzialność za finansową kontrolę pomocy. W tym celu podjęte środki obejmują [W tym celu podejmują one w szczególności następujące środki]:
[…]
h)
windykacja [odzyskanie] kwot utraconych w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości wraz z naliczeniem, gdzie sytuacja tego wymaga, odsetek za zwłokę”.
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2012/29 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu zapewnienie, by ofiary przestępstwa otrzymały odpowiednie informacje, wsparcie i ochronę oraz by mogły uczestniczyć w postępowaniu karnym.
[…]”.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy:
„Na użytek niniejszej dyrektywy zastosowanie mają następujące definicje:
a)
»ofiara« oznacza
(i)
osobę fizyczną, która doznała szkody, w tym krzywdy fizycznej, psychicznej, moralnej lub emocjonalnej lub straty majątkowej bezpośrednio spowodowan[ych] przestępstwem;
(ii)
członków rodziny osoby, której śmierć była bezpośrednim skutkiem przestępstwa, jeżeli doznali oni szkody w wyniku śmierci tej osoby”.
W art. 2 rozporządzenia nr 994/98, zatytułowanym „De minimis”, ust. 1 stanowi:
„Komisja może, w drodze rozporządzenia przyjętego zgodnie z procedurą określoną w art. 8 niniejszego rozporządzenia, postanowić, że uwzględniając rozwój i funkcjonowanie wspólnego rynku, niektóre kategorie pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. 92 ust. 1 i w związku z tym zostają wyłączone z procedury zgłoszenia przewidzianej w art. 93 ust. 3, pod warunkiem że pomoc przyznana temu samemu przedsiębiorstwu w ciągu danego okresu nie przekroczy pewnej stałej wielkości”.
Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia nr 69/2001 stanowił:
„Ogólna kwota pomocy de minimis przyznana jakiemukolwiek przedsiębiorstwu nie przekracza 100000 EUR w jakimkolwiek okresie trzech lat. Pułap ten stosuje się bez względu na formę pomocy i jej cel”.
Prawo słowackie
Zákon č. 301/2005 Z. z., Trestný poriadok (ustawa nr 301/2005 – kodeks postępowania karnego) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwany dalej „kodeksem postępowania karnego”) stanowi w § 46:
„(1)   Pokrzywdzonym jest osoba, która wskutek przestępstwa doznała uszkodzeń ciała, poniosła szkodę majątkową, doznała krzywdy lub innego uszczerbku lub której inne prawa lub wolności chronione na mocy ustawy zostały naruszone lub zagrożone. Pokrzywdzony ma prawo, w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie, wyrażenia zgody w odniesieniu do wszczęcia postępowań karnych, dochodzenia roszczenia o odszkodowanie, składania wniosków o przeprowadzenie środków dowodowych w tym do ich uzupełnienia, przedstawiania dowodów, wglądu do dokumentów i ich badania, udziału w rozprawie głównej i w posiedzeniach jawnych w zakresie postępowań odwoławczych i w sprawie ugody dotyczącej przyznania się do winy, ustosunkowania się do postępowania dowodowego, do przedstawiania żądań i do wniesienia środka odwoławczego w zakresie określonym przez niniejszą ustawę. Pokrzywdzony ma prawo, na każdym etapie postępowania karnego, otrzymywania informacji o stanie tego postępowania. Informacji tych udziela organ prowadzący czynności w postępowaniu karnym lub sąd rozpatrujący sprawę; pokrzywdzonemu przekazuje się niezbędne w tym celu dane. Informacji o stanie postępowania karnego nie przekazuje się, jeżeli może to zagrozić celowi postępowania karnego.
[…]
(3)   Pokrzywdzony, któremu zgodnie z ustawą przysługuje przeciwko podejrzanemu roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej mu wskutek przestępstwa, jest także uprawniony do złożenia wniosku o nałożenie przez sąd w wyroku skazującym obowiązku naprawienia tej szkody; pokrzywdzony musi złożyć wniosek najpóźniej do zamknięcia postępowania przygotowawczego lub postępowania przyspieszonego. Z wniosku musi wyraźnie wynikać, z jakich powodów dochodzi się roszczenia o naprawienie szkody i w jakiej wysokości.
[…]”.
Zgodnie z § 287 ust. 1 tego kodeksu:
„W razie skazania oskarżonego za przestępstwo, wskutek którego wyrządził on innej osobie szkodę wskazaną w § 46 ust. 1, sąd nałoży na niego co do zasady w wyroku obowiązek naprawienia pokrzywdzonemu tej szkody, jeśli z roszczeniem wystąpiono w należyty i terminowy sposób. Sąd zawsze nałoży na oskarżonego obowiązek naprawienia niezaspokojonej szkody lub jej niezaspokojonej części, jeśli jej wysokość podano w opisie czynu wskazanego w sentencji wyroku, którym oskarżony został uznany za winnego, lub jeśli zadośćuczynienie obejmuje krzywdę wynikającą z umyślnego przestępstwa z użyciem przemocy zgodnie ze szczególnymi przepisami w zakresie, w jakim szkoda nie została jeszcze naprawiona”.
Paragraf 288 ust. 1 wspomnianego kodeksu brzmi następująco:
„Jeśli przeprowadzanie dowodów nie uzasadnia orzeczenia obowiązku naprawienia szkody lub jeśli w celu podjęcia decyzji o obowiązku naprawienia szkody należało dokonać dalszego przeprowadzenia dowodów wykraczającego poza potrzeby postępowania karnego i przedłużającego to postępowanie, sąd odsyła poszkodowanego na drogę procesu cywilnego lub ewentualnie do innego właściwego organu.
[…]”.
Zákon č. 300/2005 Z. z., Trestný zákon (ustawa nr 300/2005 – kodeks karny) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym stanowi w § 261, zatytułowanym „Naruszenie interesów finansowych Wspólnot Europejskich”:
„(1)   Kto wykorzystuje lub przedkłada podrobiony, nieprawdziwy lub niekompletny dokument, lub nie przekazuje obowiązkowych danych, lub wykorzystuje środki finansowe z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, z budżetu zarządzanego przez Wspólnoty Europejskie lub w imieniu Wspólnot Europejskich w celu innym niż pierwotnie ustalone i tym samym umożliwia sprzeniewierzenie lub bezprawne posiadanie środków pieniężnych z tego budżetu, podlega karze pozbawienia wolności od sześciu miesięcy do trzech lat.
(2)   Sprawca przestępstwa podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat pięciu, jeżeli popełnia przestępstwo określone w ust. 1
a)
i wyrządza nim istotną szkodę,
b)
ze szczególnych przyczyn lub
c)
dopuszczając się szczególnie poważnych czynów.
(3)   Sprawca przestępstwa podlega karze pozbawienia wolności od lat trzech do lat ośmiu, jeżeli popełnia przestępstwo określone w ust. 1 i wyrządza nim znaczną szkodę.
(4)   Sprawca przestępstwa podlega karze pozbawienia wolności od lat siedmiu do lat dwunastu, jeżeli popełnia przestępstwo określone w ust. 1
a)
i wyrządza nim szkodę w wielkich rozmiarach lub
b)
jako członek niebezpiecznej grupy”.
Na podstawie § 31 zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy (ustawy nr 523/2004 o zasadach budżetowych administracji publicznej) osoba prawna lub osoba fizyczna, która naruszyła dyscyplinę finansową, jest zobowiązana zwrócić środki finansowe do budżetu, z którego zostały przyznane lub użyte do wysokości naruszenia dyscypliny finansowej; jest także zobowiązana zapłacić karę.
Paragraf 420 ust. 1 zákon č. 40/1964 Zb., Občiansky zákonník v relevantnom znení (ustawa nr 40/1964 – kodeks cywilny), stanowi:
„Każdy odpowiada za szkodę, którą wyrządził wskutek naruszenia obowiązków ustawowych”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Sprawa w postępowaniu głównym dotyczy postępowania karnego przeciwko oskarżonym, dwóm osobom fizycznym, w związku z czynami mogącymi stanowić oszustwo subwencyjne dotyczące wkładów finansowanych częściowo z budżetu Unii. Przestępstwo będące przedmiotem postępowania głównego zostało popełnione w ramach dwóch postępowań przetargowych ogłoszonych, odpowiednio, w roku 2005 i w roku 2006 przez Ústredie práce sociálnych vecí a rodiny (centralną dyrekcję pracy, spraw społecznych i rodziny, Słowacja) w celu składania wniosków o przyznanie wkładów dla celów wspierania tworzenia miejsc pracy w mikroprzedsiębiorstwach oraz tworzenia miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych w chronionych warsztatach i na stanowiskach pracy chronionej. Na podstawie pierwszego postępowania przetargowego przyznano prawo do jednorazowego wkładu, podczas gdy na podstawie drugiego postępowania przetargowego przyznano prawo do wkładu w formie zwrotu wykazanych kosztów. Ten ostatni wkład był finansowany w wysokości 75% z Europejskiego Funduszu Społecznego.
W okresie od maja 2005 r. do marca 2006 r. oskarżeni założyli 19 spółek handlowych, w których pełnili funkcje wspólników i osób zarządzających. Dziewięć z tych spółek nie uzyskało wkładów. Dziesięć pozostałych miało natomiast uzyskać wkłady w łącznej kwocie 750613,79 EUR, z czego 654588,34 EUR faktycznie wypłacono, w tym 279272,18 EUR z budżetu Unii.
Po wypłaceniu omawianych wkładów oskarżeni przenieśli swoje udziały w danych spółkach na osobę trzecią, a następnie wspomniane spółki zaprzestały jakiejkolwiek działalności. W dniu wszczęcia przeciwko nim postępowania karnego majątek spółki nie znajdował się już w pomieszczeniach tych spółek, które zostały z urzędu wykreślone z rejestru handlowego.
W okresie wypłaty omawianych wkładów dane spółki handlowe zatrudniały łącznie 107 osób niepełnosprawnych, wobec których spółki należycie wywiązały się ze swoich obowiązków w zakresie wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne. Niemniej jednak praca tych osób nie przyczyniała się do osiągnięcia celów przedstawionych we wnioskach o przyznanie wkładów. Zgodnie z opinią biegłego chodziło o pracę fikcyjną.
Oskarżeni zarządzali tymi spółkami centralnie z jednej z nich, mającej siedzibę w Koszycach (Słowacja), pod tym samym adresem, co stałe miejsce zamieszkania oskarżonych. W każdej z tych spółek oskarżeni powołali jednego z pracowników na stanowisko kierownika.
Sąd odsyłający zauważa, że akt oskarżenia dotyczy tylko tych spółek, którym faktycznie przyznano i wypłacono wkład, to znaczy łącznie dziesięciu spółek.
Postępowania karne zostały wszczęte przeciwko oskarżonym jako wspólnikom i osobom zarządzającym tymi spółkami na podstawie aktu oskarżenia wysuniętego przez Úradu špeciálnej prokuratúry Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky (urzędu prokuratury specjalnej prokuratury generalnej Republiki Słowackiej, zwanego dalej „urzędem prokuratury specjalnej”). Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny (właściwe powiatowe urzędy pracy, spraw społecznych i rodziny), które były pokrzywdzonymi w postępowaniu głównym, podniosły wobec oskarżonych na etapie postępowania przygotowawczego roszczenie o naprawienie szkody, w wysokości faktycznie wypłaconego wkładu.
Jednakże sąd odsyłający uważa, że w świetle praktyki orzeczniczej Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej) § 46 kodeksu postępowania karnego nie umożliwia mu w postępowaniu karnym orzekania w przedmiocie roszczenia organów państwowych o naprawienie szkody. W dniu 29 listopada 2017 r. izba karna Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej) wydała bowiem stanowisko, w którym wskazała: „[r]oszczenia państwa wynikające z przepisów o poszczególnych rodzajach podatków, o których najpierw w ramach swojej kompetencji rozstrzyga właściwy organ według procedury określonej w kodeksie podatkowym, w tym roszczenia wynikające z bezpodstawnie dochodzonego przez podatnika roszczenia o zwrot uiszczonego podatku od wartości dodanej lub podatku akcyzowego, mają charakter administracyjnoprawny, a decyzje w ich sprawie podlegają kontroli sądu administracyjnego[;] [r]oszczenia te nie stanowią roszczenia o naprawienie szkody, których można dochodzić w ramach postępowania karnego [zgodnie z § 46 ust. 3 kodeksu postępowania karnego] […]. Wyłączone jest zatem zazębianie się, to znaczy spór kompetencyjny w odniesieniu do właściwości organów (organu administracyjnego i sądu), czy podwójne rozstrzygnięcie w przedmiocie tego samego roszczenia”. Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) wskazał również, że te stanowiska prawne stosuje się odpowiednio „do jakiegokolwiek innego roszczenia majątkowego, które zgodnie z jego podstawą prawnomaterialną (to jest przepisem prawnym regulującym takie roszczenie) stanowi roszczenie o naprawienie szkody lub o zadośćuczynienie”.
Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) zastosował następnie tę praktykę orzeczniczą w postępowaniach karnych dotyczących przestępstw polegających na naruszeniu interesów finansowych Unii i oszustwa subwencyjnego. Sąd odsyłający zakłada zatem, że będzie stosować tę praktykę orzeczniczą również w przypadku odwołania od jego wyroku w postępowaniu głównym.
Sąd odsyłający zauważa, że zastosowanie tej praktyki orzeczniczej w sprawie w postępowaniu głównym mogłoby skutkować uniemożliwieniem państwu dochodzenia naprawienia szkód wyrządzonych oszustwami. Postępowanie administracyjne, o którym mowa w praktyce orzeczniczej Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej), może bowiem być skierowane wyłącznie wobec beneficjenta rozpatrywanego wkładu. Tymczasem w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym chodzi o spółki handlowe nieposiadające już żadnych aktywów, a nawet wykreślone z rejestru handlowego. Takie postępowanie nie umożliwiłoby zatem odzyskania nienależnie wypłaconych wkładów. Wniesienie powództwa odszkodowawczego w postępowaniu karnym wszczętym przeciwko osobom fizycznym, w niniejszej sprawie wspólnikom i osobom zarządzającym tymi spółkami handlowymi, mogłoby natomiast doprowadzić do naprawienia szkody, którego domaga się państwo.
Poza tym pytaniem sąd krajowy zastanawia się, czy należy oceniać pomoc de minimis przyznawaną w formie wkładów indywidualnie dla każdej spółki, czy też łącznie, ze względu na ich scentralizowanego zarządzania. Wreszcie sąd zastanawia się, czy w niniejszej sprawie należy uznać za szkodę łączną kwotę nienależnie otrzymanego wkładu, czy też należy obniżyć ją o koszty, które wprawdzie poniesiono całkowicie zgodnie z prawem, lecz jedynie w celu ukrycia oszustwa, opóźnienia jego ujawnienia oraz uzyskania w ten sposób pełnej przyznanej kwoty.
W tych okolicznościach Špecializovaný trestný súd (wyspecjalizowany sąd karny, Słowacja), uznawszy, że w postępowaniu głównym konieczne jest dokonanie wykładni przepisów prawa Unii, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
1)
Czy dyrektywa […] 2012/29 […] w zakresie praw (w szczególności prawa do czynnego udziału pokrzywdzonego w postępowaniu karnym oraz prawa do naprawienia szkody w postępowaniu karnym), które ze względu na swój charakter nie przysługują wyłącznie osobie fizycznej jako istocie czującej, znajduje zastosowanie również do osób prawnych oraz państwa lub organów państwowych, jeśli krajowe przepisy prawne przyznają im status pokrzywdzonego w postępowaniu karnym?
2)
Czy zgodne z art. 17 i 47 [k]arty praw podstawowych […] art. 325 T[TFUE] i art. 38 ust. 1 lit. h) rozporządzenia […] nr 1260/1999 […] w związku z rozporządzeniem […] nr 1681/94 […] są uregulowanie prawne i praktyka orzecznicza, na podstawie których państwo nie może dochodzić w postępowaniu karnym naprawienia szkody wyrządzonej mu wskutek mającego znamiona oszustwa zachowania podejrzanego, skutkującego sprzeniewierzeniem środków z budżetu Unii […], i gdy na mocy § 256 ust. 3 [kodeksu postępowania karnego] nie może nawet wnieść środka odwoławczego od postanowienia sądu o niedopuszczeniu go albo właściwego organu państwowego do udziału w rozprawie w charakterze pokrzywdzonego dochodzącego roszczenia o naprawienie szkody i nie dysponuje innym rodzajem postępowania, w którym mogłoby domagać się od podejrzanego swojego roszczenia, wskutek czego nie można zabezpieczyć jego roszczenia o naprawienie szkody na majątku i prawach majątkowych podejrzanego na podstawie § 50 [kodeksu postępowania karnego], a roszczenie staje się w ten sposób de facto nieegzekwowalne?
3)
Czy pojęcie »tego samego przedsiębiorstwa« zawarte w art. 2 rozporządzenia […] nr 994/98 […] w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia […] nr 69/2001 […] należy interpretować jedynie formalnie w ten sposób, że kryterium decydującym jest to, czy według krajowego porządku prawnego chodzi wyłącznie o podmioty mające samodzielną osobowość prawną, a tym samym każdej takiej spółce można udzielić pomocy państwa do wysokości 100000 EUR, czy też decydujący jest faktyczny sposób funkcjonowania takich spółek – wzajemnie powiązanych za pośrednictwem tych samych osób – i zarządzania nimi, tak jakby chodziło o system spółek zależnych zarządzanych z jednej spółki dominującej, choć według krajowego uregulowania prawnego spółki te mają samodzielną osobowość prawną, a tym samym takie spółki należy uważać za »to samo przedsiębiorstwo« i udzielić mu pomocy państwa jako całości do wysokości 100000 EUR jedynie jednokrotnie?
4)
Czy przez pojęcie »szkody« w rozumieniu [konwencji o ochronie interesów finansowych lub dyrektywy 2017/1371] należy rozumieć tylko tę część bezprawnie uzyskanych środków finansowych, która jest bezpośrednio związana z oszukańczym zachowaniem, czy także rzeczywiście dokonane i należycie udokumentowane koszty i wykorzystanie wkładu, jeżeli z postępowania dowodowego wynika, że ich wydatkowanie było konieczne w celu ukrycia zachowania mającego znamiona oszustwa, opóźnienia ujawnienia zachowania mającego znamiona oszustwa oraz uzyskania pełnej kwoty przyznanej pomocy państwa?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności pytań trzeciego i czwartego
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału procedura ustanowiona w art. 267 TFUE jest narzędziem współpracy Trybunału z sądami krajowymi, w ramach którego Trybunał wskazuje sądom krajowym sposób interpretacji przepisów prawa Unii w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zawisłych przed tymi sądami sporów (zob. w szczególności wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, jakie zadaje Trybunałowi. W związku z tym jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia [wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., AY (Nakaz aresztowania – Świadek),
C‑268/17
,
EU:C:2018:602
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Wynika z tego, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy w ramach stanu faktycznego i prawnego, za którego ustalenie sąd ten jest odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania [wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., AY (Nakaz aresztowania – Świadek),
C‑268/17
,
EU:C:2018:602
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponieważ postanowienie odsyłające stanowi podstawę postępowania toczącego się przed Trybunałem, niezbędne jest zatem wyjaśnienie przez sąd krajowy w tym postanowieniu ram faktycznych i prawnych, w jakich mieści się spór w postępowaniu głównym, oraz udzielenie minimum wyjaśnień co do wyboru przepisów prawa Unii, o których wykładnię sąd ten wnosi, jak również co do związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniem prawa krajowego mającym zastosowanie do rozpoznawanego przezeń sporu (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 26 stycznia 1993 r., Telemarsicabruzzo i in., od
C‑320/90 do C‑322/90
,
EU:C:1993:26
, pkt
; a także z dnia 9 marca 2017 r., Milkova,
C‑406/15
,
EU:C:2017:198
, pkt
).
Owe łączne wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały wymienione wyraźnie w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem i zostały w szczególności przejęte w Zaleceniach dla sądów krajowych, dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (
Dz.U. 2018, C 257, s. 1
). Punkt 15 tiret trzecie tych zaleceń wskazuje, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien zawierać „omówienie powodów, dla których sąd odsyłający powziął wątpliwości w kwestii wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii Europejskiej, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym”.
To właśnie w świetle powyższych zasad Trybunał powinien zbadać dopuszczalność pytań trzeciego i czwartego.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, jak interpretować pojęcie „tego samego przedsiębiorstwa” zawarte w art. 2 rozporządzenia nr 994/98 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 69/2001 dla celów oceny ewentualnego obejścia prawa mającego zastosowanie do pomocy państwa w sporze w postępowaniu głównym.
Rząd słowacki uważa, że pytanie trzecie jest niedopuszczalne, ponieważ jest w sposób oczywisty pozbawione związku z przedmiotem postępowania głównego. Urząd prokuratury specjalnej twierdzi z kolei, że pytanie to jest niedopuszczalne z tego powodu, iż jest hipotetyczne i bezzasadne.
W niniejszej sprawie celem sporu w postępowaniu głównym jest wydanie orzeczenia w przedmiocie ewentualnej odpowiedzialności karnej oskarżonych za przestępstwa, a w razie potrzeby w przedmiocie obowiązku naprawienia przez te osoby w przypadku uznania ich odpowiedzialności szkody wyrządzonej państwu.
Jednakże w postępowaniu odsyłającym nie wskazano powodów, dla których sąd odsyłający uważa, że dokonanie wykładni pojęcia „tego samego przedsiębiorstwa”, zawartego w art. 2 rozporządzenia nr 994/98, w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 69/2001 jest konieczne w celu rozstrzygnięcia toczącego się przed tym sądem sporu.
Pytanie trzecie jest zatem niedopuszczalne.
W przedmiocie pytania czwartego
Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy pojęcie „szkody” w rozumieniu konwencji o ochronie interesów finansowych i dyrektywy 2017/1371 powinno obejmować rzeczywiście poniesione i należycie uzasadnione koszty i wykorzystanie wkładu finansowego, jeżeli wykazano, że ich koszty te były konieczne w celu ukrycia zachowania mającego znamiona oszustwa, opóźnienia ujawnienia oszustwa oraz uzyskania pełnej kwoty przyznanej pomocy państwa.
Rząd słowacki twierdzi, że pytanie to jest niedopuszczalne, ponieważ postanowienie odsyłające nie zawiera okoliczności faktycznych i prawnych umożliwiających Trybunałowi udzielenie na nie użytecznej odpowiedzi.
Nie podnosząc wyraźnie zarzutu niedopuszczalności, zarówno biuro prokuratora specjalnego, jak i Komisja podkreślają, że postanowienie odsyłające nie dotyczy żadnego konkretnego przepisu konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych lub dyrektywy 2017/1371.
W tym względzie należy zauważyć, że postanowienie odsyłające nie określa, jakie przepisy krajowe mają zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, ani też nie dostarcza wskazówek co do powodów wyboru norm prawa Unii, o których wykładnię wnosi sąd odsyłający, ani powodu, dla którego odpowiedź na pytanie czwarte mogłaby mieć wpływ na rozstrzygnięcie tego sporu.
Wniósłszy zatem zasadniczo do Trybunału o zdefiniowanie pojęcia „szkody” w świetle konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych, w której o tym pojęciu nie wspomniano, lub w świetle dyrektywy 2017/1371, która nie znajduje zastosowania do sporu w postępowaniu głównym, ponieważ została przyjęta po zaistnieniu rozpatrywanych okoliczności faktycznych, nie odniósłszy się zaś do jakichkolwiek przepisów krajowych i nie udzieliwszy wskazówek co do sposobu, w jaki zamierza on skorzystać z uzyskanej odpowiedzi, sąd odsyłający nie przekazał Trybunałowi niezbędnych elementów stanu faktycznego lub prawnego umożliwiających udzielenie użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania.
W rezultacie pytanie czwarte jest niedopuszczalne.
Co do istoty
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 2 ust. 1 dyrektywy 2012/29 należy interpretować w ten sposób, że dyrektywa ta ma zastosowanie także do osób prawnych i do państwa w zakresie, w jakim prawo krajowe przyznaje im status „pokrzywdzonego” w postępowaniu karnym.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2012/29 jej celem jest zapewnienie określonych gwarancji ofiarom przestępstw. W art. 2 ust. 1 tej dyrektywy określono jako „ofiarę” w rozumieniu wspomnianego art. 1 osobę fizyczną, która doznała szkody, w tym krzywdy fizycznej, psychicznej, moralnej lub emocjonalnej lub straty majątkowej bezpośrednio spowodowanych przestępstwem, a także członków rodziny osoby, której śmierć była bezpośrednim skutkiem przestępstwa, jeżeli doznali oni szkody w wyniku śmierci tej osoby.
Takie sformułowanie w sposób oczywisty nie pozwala na objęcie osób prawnych zakresem stosowania tej dyrektywy.
Na pytanie pierwsze należy zatem udzielić odpowiedzi, że art. 2 ust. 1 dyrektywy 2012/29 należy interpretować w ten sposób, iż dyrektywa ta nie ma zastosowania do osób prawnych ani do państwa, nawet gdyby prawo krajowe przyznawało im status pokrzywdzonego w postępowaniu karnym.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 325 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w krajowej praktyce orzeczniczej, na podstawie których to przepisów państwo nie może dochodzić w postępowaniu karnym naprawienia szkody wyrządzonej mu wskutek mającego znamiona oszustwa zachowania podejrzanego, skutkującego sprzeniewierzeniem środków z budżetu Unii, i nie dysponuje w tym postępowaniu karnym żadnym innym środkiem prawnym, za pomocą którego mogłoby domagać się od podejrzanego swojego roszczenia.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 325 ust. 1 i 2 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków, a w szczególności do stosowania takich samych środków w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie interesów finansowych Unii, jakie stosują one w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie ich własnych interesów (wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie Trybunał orzekł już, że państwom członkowskim przysługuje swoboda w wyborze mających zastosowanie sankcji, które mogą przybrać formę sankcji administracyjnych, karnych lub obydwu rodzajów tych sankcji łącznie, przy czym wskazał on, iż w przypadkach poważnych oszustw sankcje karne mogą jednak okazać się nieodzowne (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, pkt
).
Na państwach członkowskich ciąży zatem obowiązek osiągnięcia szczegółowego rezultatu, który nie jest związany z żadnym warunkiem dotyczącym stosowania zasady ustanowionej w art. 325 ust. 1 i 2 TFUE. Przepisy te powodują zatem, w myśl zasady prymatu prawa Unii przed prawem krajowym państw członkowskich, niestosowanie z mocy prawa – ze względu na samo ich wejście w życie – wszelkich sprzecznych z nimi istniejących przepisów prawa krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie sąd odsyłający powziął wątpliwości w szczególności co do zgodności obowiązków wynikających z art. 325 TFUE z krajowymi zasadami postępowania karnego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w krajowej praktyce orzeczniczej, które w sprawie takiej jak w postępowaniu głównym nie pozwalają na przyznanie państwu prawa do odszkodowania jako pokrzywdzonemu w postępowaniu karnym.
Sąd odsyłający wskazuje jednakże, iż państwo mogłoby odzyskiwać nienależnie wypłacone środki finansowe w drodze wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia dyscypliny finansowej w rozumieniu art. 31 ustawy nr 523/2004 o zasadach budżetowych administracji publicznej. Wyjaśnia on, że zgodnie z tym przepisem przyznanie lub wykorzystanie środków publicznych w celach innych niż ustalone dla tych środków stanowi naruszenie dyscypliny finansowej. Jednakże zdaniem sądu odsyłającego postępowanie administracyjne pozwala żądać zwrotu nienależnie wypłaconego wkładu finansowego jedynie od formalnego beneficjenta wkładu, czyli w niniejszym przypadku od osób prawnych.
W swoich uwagach na piśmie rząd słowacki podnosi, że zgodnie z prawem krajowym państwo ma ponadto możliwość wytoczenia powództwa cywilnego, które umożliwia mu nie tylko dochodzenie odpowiedzialności cywilnej osoby prawnej będącej beneficjentem nienależnie otrzymanych wkładów, lecz również uzyskanie, w następstwie wyroku skazującego, naprawienia poniesionych szkód od skazanej w ten sposób osoby fizycznej.
W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z art. 325 ust. 1 TFUE w celu zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii państwa członkowskie powinny przyjąć środki odstraszające, skuteczne i równoważne ze środkami podjętymi na szczeblu krajowym w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie interesów danego państwa członkowskiego.
Jak podkreśliła Komisja, państwa członkowskie są w szczególności zobowiązane do podjęcia skutecznych środków pozwalających na odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi wkładu częściowo finansowanego z budżetu Unii. Natomiast art. 325 TFUE nie nakłada na państwa członkowskie żadnych ograniczeń – poza wymogami dotyczącymi skutecznego charakteru środków – co do procedury, jaka powinna umożliwić osiągnięcie takiego rezultatu, tak że dysponują one w tym względzie pewnym zakresem swobody, z zastrzeżeniem poszanowania zasady równoważności.
W tym względzie należy zaznaczyć na wstępie, że współistnienie odrębnych środków zaskarżenia realizujących inne cele właściwe, odpowiednio, prawu administracyjnemu, prawu cywilnemu lub prawu karnemu, nie narusza samo w sobie skuteczności zwalczania oszustw naruszających interesy finansowe Unii, o ile ustawodawstwo krajowe jako całość pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych wkładów z budżetu Unii.
W niniejszej sprawie sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad przestrzeganiem obowiązku skuteczności ustanowionego w art. 325 TFUE, w przypadku gdy nie zostało przyznane państwu prawo do naprawienia szkody jako pokrzywdzonemu w postępowaniu karnym, a postępowanie administracyjne umożliwia odzyskanie nienależnie wypłaconego wkładu finansowego jedynie od osoby prawnej będącej beneficjentem tego wkładu.
W tym względzie należy z jednej strony zauważyć, że jak wynika z pkt 56 niniejszego wyroku, nieprzyznanie państwu prawa do odszkodowania jako pokrzywdzonemu w postępowaniu karnym nie może samo w sobie być sprzeczne ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 325 TFUE.
O ile bowiem sankcje karne mogą okazać się nieodzowne w celu umożliwienia państwom członkowskim zwalczania w skuteczny i odstraszający sposób niektórych przypadków poważnych oszustw (wyroki: z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, pkt
; a także z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, pkt
), o tyle sankcje takie są wymagane w celu zapewnienia odstraszającego charakteru prawa krajowego i nie mają na celu umożliwienia zwrotu nienależnego świadczenia.
Z drugiej strony z pkt 56 niniejszego wyroku wynika, że istnienie w porządku prawnym danego państwa członkowskiego skutecznego środka prawnego w zakresie naprawienia szkody wyrządzonej naruszeniem interesów finansowych Unii, czy to w ramach postępowania karnego, administracyjnego, czy cywilnego, wystarcza do spełnienia obowiązku skuteczności ustanowionego w art. 325 TFUE, ponieważ środek ten pozwala na odzyskanie nienależnie otrzymanych wkładów, a sankcje karne pozwalają na zwalczanie przypadków poważnych oszustw.
Tak jest w niniejszej sprawie, ponieważ – czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego – państwo ma, zgodnie ze znajdującym zastosowanie prawem krajowym, możliwość wszczęcia z jednej strony postępowania administracyjnego umożliwiającego mu odzyskanie nienależnie wypłaconych wkładów od osoby prawnej będącej beneficjentem wkładów, a z drugiej strony postępowania cywilnego mającego na celu nie tylko powstanie odpowiedzialności cywilnej osoby prawnej będącej beneficjentem nienależnie otrzymanych wkładów, lecz również uzyskanie, w następstwie skazania, naprawienia poniesionych szkód od skazanej osoby fizycznej.
W konsekwencji na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 325 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w krajowej praktyce orzeczniczej, na podstawie których to przepisów państwo nie może dochodzić w postępowaniu karnym naprawienia szkody wyrządzonej mu wskutek mającego znamiona oszustwa zachowania podejrzanego skutkującego sprzeniewierzeniem środków z budżetu Unii i nie dysponuje w tym postępowaniu karnym żadnym innym środkiem prawnym, za pomocą którego mogłoby dochodzić od podejrzanego swojego roszczenia, o ile – czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego – w krajowym ustawodawstwie przewidziano skuteczne procedury pozwalające na odzyskanie wkładów nienależnie otrzymanych z budżetu Unii.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującej decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW należy interpretować w ten sposób, że dyrektywa ta nie ma zastosowania do osób prawnych ani do państwa, nawet gdyby prawo krajowe przyznawało im status pokrzywdzonego w postępowaniu karnym.

2)
Artykuł 325 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w krajowej praktyce orzeczniczej, na podstawie których to przepisów państwo nie może dochodzić w postępowaniu karnym naprawienia szkody wyrządzonej mu wskutek mającego znamiona oszustwa zachowania podejrzanego skutkującego sprzeniewierzeniem środków z budżetu Unii i nie dysponuje w tym postępowaniu karnym żadnym innym środkiem prawnym, za pomocą którego mogłoby dochodzić od podejrzanego swojego roszczenia, o ile – czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego – w krajowym ustawodawstwie przewidziano skuteczne procedury pozwalające na odzyskanie wkładów nienależnie otrzymanych z budżetu Unii.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słowacki.