CELEX: 62020CJ0408
Kasační opravný prostředek
Institucionální právo
Jednotný status poslance Evropského parlamentu
Poslanci Evropského parlamentu zvolení v italských volebních okrscích
Změna nároků na důchod
Akt nepříznivě zasahující do právního postavení
Mezitímní stanovisko
Samostatné právní účinky

Kasačním opravným prostředkem se Danilo Poggiolini domáhá zrušení usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 3. července 2020, Falqui a Poggiolini v. Parlament, (
T‑347/19 a T‑348/19
, nezveřejněné, dále jen napadené usnesení,
EU:T:2020:303
), kterým Tribunál odmítl jako zjevně nepřípustnou jeho žalobu znějící na zrušení sdělení ze dne 11. dubna 2019 vyhotoveného vedoucím oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance a týkajícího se úpravy výše jeho důchodu od 1. ledna 2019, kdy vstoupilo v platnost rozhodnutí č. 14/2018 Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (předsednictvo Poslanecké sněmovny, Itálie) (dále jen „sporné sdělení“).
Skutečnosti předcházející sporu
Danilo Poggiolini je bývalým členem Evropského parlamentu zvoleným v Itálii. Z tohoto titulu pobírá starobní důchod.
Dne 12. července 2018 rozhodlo předsednictvo Poslanecké sněmovny o přepočítání podle příspěvkového systému výše důchodů bývalých členů této sněmovny za roky mandátu odpracované do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí č. 14/2018“).
Doplněním poznámky do důchodového výměru za leden 2019 informoval Parlament navrhovatele o tom, že výše jeho důchodu může být změněna na základě rozhodnutí č. 14/2018 a že tento nový výpočet může případně vést k vymáhání bezdůvodně vyplacených částek.
Nedatovaným sdělením vedoucího oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance přiloženým k důchodovému výměru navrhovatele za únor 2019 jej Parlament informoval o tom, že právní služba Parlamentu potvrdila automatickou použitelnost rozhodnutí č. 14/2018 na jeho situaci. Toto sdělení dále uvádělo, že jakmile Parlament obdrží nezbytné informace od Camera dei deputati (Poslanecká sněmovna, Itálie), oznámí navrhovateli novou výměru jeho nároku na důchod a přistoupí k vymáhání případného přeplatku v následujících dvanácti měsících. Toto sdělení konečně informovalo navrhovatele, že konečná výměra jeho nároku na důchod bude stanovena formálním aktem, proti kterému bude možné podat stížnost nebo žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU.
Sporným sdělením poté tento vedoucí oddělení navrhovateli sdělil, že výše jeho důchodu bude upravena na úroveň snížené částky obdobných důchodů vyplácených v Itálii bývalým vnitrostátním poslancům na základě rozhodnutí č. 14/2018. Toto sdělení rovněž upřesňovalo, že výše důchodu navrhovatele bude upravena od dubna 2019 na základě návrhu stanovícího nové nároky na důchod obsaženého v příloze k uvedenému sdělení. Totéž sdělení pak navrhovateli dávalo lhůtu 30 dnů k uplatnění připomínek, která počne běžet od jeho doručení. Bez takových připomínek měly být účinky tohoto sdělení považovány za konečné a měly vést zejména k vrácení neoprávněně vyplacených částek za leden až březen 2019.
E-mailem ze dne 22. května 2019 předložil navrhovatel připomínky příslušnému útvaru Parlamentu. Parlament ještě téhož dne potvrdil e-mailem navrhovateli přijetí těchto připomínek a oznámil mu, že odpověď mu bude poskytnuta po analýze jeho argumentů.
Vedoucí oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance odpověděl v dopise ze dne 8. července 2019 na připomínky, které navrhovatel předložil, po podání žaloby k Tribunálu s tím, že neuvádí nic, co by mohlo být důvodem pro přehodnocení postoje Parlamentu, jak je vyjádřen ve sporném sdělení, a že v důsledku toho se nároky na důchod, jakož i harmonogram vracení neoprávněně vyplacených částek, jak byly přepočítány a uvedeny v příloze tohoto sdělení, staly konečnými ke dni doručení tohoto dopisu.
Žaloba k Tribunálu a napadené usnesení
Návrhy došlými soudní kanceláři Tribunálu dne 10. června 2019 podal navrhovatel žalobu znějící na zrušení sporného sdělení.
Samostatným podáním ze dne 29. srpna 2019 vznesl Parlament námitku nepřípustnosti této žaloby.
Dne 6. září 2019 podal navrhovatel návrh na úpravu žaloby.
Dne 20. ledna 2020 rozhodl Tribunál o spojení přezkumu žaloby na neplatnost podané D. Poggiolinim, zapsané do rejstříku pod číslem T‑348/19, s přezkumem žaloby zapsané do rejstříku pod číslem T‑347/19, kterou podal jiný žalobce, rovněž bývalý člen Parlamentu.
Tribunál tyto dvě žaloby odmítl jako zjevně nepřípustné napadeným usnesením, které bylo přijato na základě článku 126 jednacího řádu Tribunálu.
Tribunál nejprve v bodě 53 napadeného usnesení konstatoval, že sporné sdělení není aktem nepříznivě zasahujícím do právního postavení, a tudíž proti němu nelze podat žalobu na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU. V bodě 59 napadeného usnesení proto odmítl jako zjevně nepřípustný první bod návrhových žádání navrhovatele směřující ke zrušení tohoto sdělení.
Za účelem odůvodnění tohoto posouzení v bodech 47 až 49 napadeného usnesení zaprvé upřesnil, že okolnost, že byl nový způsob výpočtu důchodů použitelný od dubna 2019, nestačí k prokázání, že Parlament v tomto ohledu zaujal konečné stanovisko. Sporné sdělení bylo výslovně prezentováno jako návrh. Dále upřesňovalo, že se stane konečným pouze v případě, že jeho adresát nepředloží připomínky ve lhůtě 30 dnů od jeho doručení. Navrhovatel přitom takové připomínky v této lhůtě předložil.
Zadruhé Tribunál v bodech 52 a 56 napadeného usnesení konstatoval, že dopis Parlamentu ze dne 8. července 2019 představoval konečné stanovisko Parlamentu ve vztahu k navrhovateli, a nemůže na něj tedy být nahlíženo jako na akt čistě potvrzující sporné sdělení.
Zatřetí v bodě 57 napadeného usnesení rozhodl, že nepřípustnost žaloby podané proti spornému sdělení nemá vliv na právo na účinnou soudní ochranu, jelikož uplatnění tohoto práva nemůže vést k vyloučení podmínek pro přípustnost žalob výslovně stanovených Smlouvou o FEU a navrhovatel byl oprávněn podat žalobu na neplatnost proti dopisu ze dne 8. července 2019.
Začtvrté Tribunál v bodě 58 napadeného usnesení odmítl argumentaci navrhovatele, podle níž se Parlament může vyhýbat přezkumu Tribunálu tím, že neodpoví na připomínky k spornému sdělení, přičemž konstatoval, že v tomto případě Parlament na připomínky odpověděl. Tribunál kromě toho upřesnil, že i kdyby se Parlament protiprávně zdržel jednání v tomto ohledu, dotčené osoby mají v každém případě stále možnost podat žalobu pro nečinnost, aby donutily Parlament s konečnou platností zaujmout stanovisko.
Tribunál dále v bodech 62 a 63 napadeného usnesení odmítl druhý bod návrhových žádání navrhovatele znějící na zrušení rozhodnutí vyjádřeného v dopise ze dne 8. července 2019. Tribunál v tomto ohledu konstatoval, že návrh na úpravu žaloby podaný navrhovatelem je zjevně nepřípustný, neboť účastník řízení nemůže upravit návrhová žádání a žalobní důvody, pokud jeho původní žaloba není sama o sobě k datu jejího podání přípustná.
Konečně v bodě 67 napadeného usnesení Tribunál odmítl třetí bod návrhových žádání navrhovatele směřující k tomu, aby bylo Parlamentu uloženo vyplatit neoprávněně zadržované částky, jelikož tento bod návrhových žádání byl zjevně nepřípustný.
Návrhová žádání účastníků řízení
Navrhovatel se kasačním opravným prostředkem domáhá, aby Soudní dvůr:
–
napadené usnesení zrušil;
–
v důsledku toho zrušil sporné sdělení a sdělení doručené dopisem ze dne 8. července 2019;
–
případně vrátil věc Tribunálu a
–
uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení v obou stupních.
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl kasační opravný prostředek a
–
uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Argumentace účastníků řízení
Na podporu kasačního opravného prostředku uplatňuje navrhovatel tři důvody vycházející z nesprávného posouzení Tribunálu, pokud jde o opožděnost námitky nepřípustnosti žaloby, kterou před Tribunálem vznesl Parlament, napadnutelnost sporného sdělení a přípustnost návrhu na zrušení uplatněného v návrhu na úpravu žaloby.
S ohledem na argumenty, které uvádí na podporu důvodů svého kasačního opravného prostředku, je třeba mít za to, že navrhovatel navrhuje zrušení napadeného usnesení v rozsahu, v němž jím Tribunál odmítl jeho návrhová žádání směřující ke zrušení sporného sdělení, jakož i rozhodnutí vyjádřeného v dopise ze dne 8. července 2019.
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku, který je třeba zkoumat nejprve, navrhovatel tvrdí, že sporné sdělení je napadnutelným aktem a že Tribunál porušil článek 47 Listiny základních práv Evropské unie a právo na účinnou soudní ochranu, když prohlásil žalobu na neplatnost podanou proti němu za nepřípustnou.
Navrhovatel v tomto ohledu tvrdí, že toto sdělení není pouhým přípravným aktem, jelikož vyvolává bezprostřední právní účinky tím, že od dubna 2019 snižuje výši důchodu, který je mu vyplácen.
Navrhovatel kromě toho uvádí, že předložení připomínek bylo pouze fakultativní a že v případě, že by tuto možnost nevyužil, by po uplynutí 30denní lhůty uvedené ve sporném sdělení došlo ke snížení výše důchodu i bez následného zásahu ze strany administrativy. Tvrdí, že v tomto případě neobdržel do podání žaloby odpověď na své připomínky a že byl nucen jednat, aby zabránil prekluzi.
Přístup Tribunálu navíc podle něj porušuje právo na účinnou soudní ochranu. Navrhovateli upírá ochranu před opatřením, které má přímý dopad na jeho situaci. Parlamentu dále umožňuje vyhnout se soudnímu přezkumu tím, že neodpoví na připomínky předložené dotčenými osobami.
Parlament zaprvé tvrdí, že důchod navrhovateli snížil pouze mezitímně a toto snížení mohlo být předmětem revize na základě připomínek předložených navrhovatelem. Mezitímnost snížení podle něj jasně vyplývá ze znění sporného sdělení a z možnosti navrhovatele předložit připomínky před tím, než se stane konečným, kteréžto možnosti navrhovatel využil. Konečné stanovisko Parlamentu bylo přijato až později.
Zadruhé soudní ochrana navrhovatele byla zajištěna možností podat žalobu proti konečnému rozhodnutí vyjádřenému v dopise ze dne 8. července 2019, jehož přezkum by případně umožnil zrušit sporné sdělení a napravit tak jeho dopady. V tomto ohledu by riziko, že Parlament neodpoví na připomínky, mohlo být podle něj vyloučeno z důvodu uvedeného v bodě 58 napadeného usnesení.
Závěry Soudního dvora
Jak připomněl Tribunál v bodě 45 napadeného usnesení, podle ustálené judikatury Soudního dvora se za „napadnutelné akty“ ve smyslu článku 263 SFEU považují všechna opatření přijatá orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (rozsudek ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, bod
, a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, bod
a citovaná judikatura).
Za účelem určení, zda má napadený akt takové účinky, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit uvedené účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem (rozsudky ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise,,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, bod
, a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, bod
a citovaná judikatura).
Je třeba rovněž připomenout, jak v podstatě zdůraznil Tribunál v bodě 46 napadeného usnesení, že mezitímní opatření, která slouží k přípravě konečného rozhodnutí v rámci řízení zahrnujícího několik fází, nejsou v zásadě akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
a citovaná judikatura).
Takovými mezitímními akty jsou především akty, které vyjadřují mezitímní stanovisko daného orgánu (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
a citovaná judikatura).
Tribunál přitom v bodech 47 až 51 napadeného usnesení konstatoval, že sporné sdělení neobsahovalo konečné stanovisko Parlamentu, jelikož stanovisko zaujaté v tomto sdělení mohlo být změněno za účelem zohlednění skutečností uvedených v připomínkách navrhovatele.
V tomto ohledu nemůže obstát argument navrhovatele, podle kterého sporné sdělení nebylo mezitímní z důvodu, že se jeho účinky měly stát konečnými v případě, že by nepředložil připomínky ve lhůtě stanovené tímto sdělením.
Jak totiž konstatoval Tribunál v bodě 49 napadeného usnesení, navrhovatel předložil připomínky před uplynutím této lhůty, čímž zabránil tomu, aby byly účinky sporného sdělení konečné.
Konstatování, že akt orgánu je mezitímním opatřením, které nevyjadřuje konečné stanovisko orgánu, však nemůže stačit k systematickému prokázání toho, že tento akt není „napadnutelným aktem“ ve smyslu článku 263 SFEU.
Z judikatury Soudního dvora tedy vyplývá, že mezitímní akt, který vyvolává samostatné právní účinky, může být předmětem žaloby na neplatnost, jestliže jeho protiprávnost nelze napravit prostřednictvím žaloby namířené proti konečnému rozhodnutí, jehož je přípravnou fází (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud tedy zpochybnění legality mezitímního aktu v rámci takové žaloby nemůže navrhovateli zaručit účinnou soudní ochranu před účinky tohoto aktu, musí být možné proti němu podat žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, bod
; ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
, jakož i ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
).
V projednávané věci je třeba zdůraznit, jak konstatoval Tribunál v bodě 47 napadeného usnesení a jak tvrdí navrhovatel v kasačním opravném prostředku, že sporné sdělení vedlo k bezprostřednímu snížení výše důchodu navrhovatele od dubna 2019, jelikož tento krok nebyl odložen do doby, než bude ukončeno řízení vedené Parlamentem.
Z toho vyplývá, že sporné sdělení mělo jako takové samostatné právní účinky na majetkovou situaci navrhovatele.
Takové účinky nelze stavět na roveň procesním účinkům aktů vyjadřujících mezitímní stanovisko Evropské komise nebo účinkům takových aktů, které byly uznány za akty nezasahující do zájmů dotčených osob, které podle Soudního dvora nelze považovat za akty, jež nemohou vést k přípustnosti žaloby na neplatnost podané proti takovým aktům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, body
až
).
To, že ze sporného sdělení vyplývá, že by Parlament vymáhal částky získané za leden až březen 2019 pouze v případě, že by navrhovatel nepředložil připomínky ve lhůtě 30 dnů od doručení tohoto sdělení, jak Tribunál zmínil v bodě 50 napadeného usnesení, nemění nic na tom, že uvedené sdělení mělo bezprostřední právní účinky.
I když sporné sdělení uvádělo, že Parlament přijme konečné stanovisko po obdržení připomínek navrhovatele, je nesporné, že k přijetí takového stanoviska nebyla stanovena žádná lhůta.
Samostatné právní účinky sporného sdělení tedy mohly trvat po potenciálně dlouhé období, jehož konec není
a priori
definován.
Jelikož dlouhodobé snížení výše důchodu může mít potenciálně nezvratný dopad na situaci dotčené osoby, musel mít navrhovatel za těchto podmínek možnost využít účinný prostředek nápravy proti spornému sdělení a bránit se tak proti snížení svého důchodu (obdobně viz rozsudky ze dne 30. června 1992, Itálie v. Komise,
C‑47/91
,
EU:C:1992:284
, bod
, a ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, bod
).
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co rozhodl Tribunál v bodě 57 napadeného usnesení, podání žaloby na neplatnost proti konečnému rozhodnutí, které měl Parlament přijmout po obdržení připomínek navrhovatele, nemohlo navrhovateli zajistit účinnou soudní ochranu.
Ani možnost dotčené osoby podat proti Parlamentu v případě, že nereaguje na připomínky, které vznesla, žalobu pro nečinnost, na což poukázal Tribunál v bodě 58 napadeného usnesení, není s to zaručit této osobě účinnou soudní ochranu.
Je pravda, že Parlament je povinen odpovědět na takové připomínky v přiměřené lhůtě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB,
C‑334/12 RX-II
,
EU:C:2013:134
, bod
), a dotčená osoba má tudíž právo podat žalobu pro nečinnost, pokud tento orgán tuto povinnost nesplní.
Soudní dvůr již kromě toho rozhodl, že možnost podat takovou žalobu pro nečinnost může stačit k ukončení nečinnosti Komise po přijetí mezitímního opatření přijatého tímto orgánem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. března 1997, Guérin automobiles v. Komise,
C‑282/95 P
,
EU:C:1997:159
, bod
).
Tato konstatování však nemohou být v projednávaném případě rozhodující, jelikož žaloba pro nečinnost podaná proti Parlamentu by neměnila nic na samostatných právních účincích sporného sdělení a lhůta nezbytná k rozhodnutí o takové žalobě a případně žalobě na neplatnost by byla nepřiměřená v situaci, kdy toto sdělení vede k bezprostřednímu snížení výše důchodu vypláceného fyzické osobě.
Okolnost uvedená Tribunálem v bodě 58 napadeného usnesení, podle níž Parlament v projednávané věci odpověděl na připomínky navrhovatele, v tomto kontextu každopádně nemá vliv na posouzení přípustnosti žaloby na neplatnost podané proti spornému sdělení, jelikož k této odpovědi došlo po podání této žaloby.
Vzhledem k těmto skutečnostem se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 53 napadeného usnesení konstatoval, že je sporné sdělení mezitímní, a nelze ho proto považovat za akt nepříznivě zasahující do právního postavení, a nemůže být tudíž předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU.
V důsledku toho je třeba vyhovět druhému důvodu kasačního opravného prostředku a zrušit napadené usnesení v rozsahu, v němž jím byl odmítnut první bod návrhových žádání navrhovatele ve věci T‑348/19 znějící na zrušení sporného sdělení.
Z toho rovněž vyplývá, že napadené usnesení musí být zrušeno v rozsahu, v němž jím byl odmítnut druhý bod návrhových žádání navrhovatele ve věci T‑348/19 znějící na zrušení rozhodnutí vyjádřeného v dopise ze dne 8. července 2019, jelikož k odmítnutí tohoto bodu návrhových žádání došlo výlučně na základě nepřípustnosti prvního bodu návrhových žádání navrhovatele směřujícího ke zrušení sporného sdělení.
Za těchto podmínek není nezbytné zkoumat první a třetí důvod kasačního opravného prostředku, neboť v každém případě nemohou vést ke zrušení napadeného usnesení ve větším rozsahu.
K žalobě podané k Tribunálu
Článek 61 první pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie stanoví, že zruší-li Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
Zaprvé vzhledem k tomu, že Parlament v rámci námitky nepřípustnosti vznesené před Tribunálem pouze tvrdil, že žaloba na neplatnost podaná navrhovatelem je nepřípustná z důvodu, že je sporné sdělení mezitímním aktem, je třeba tuto námitku nepřípustnosti zamítnout z důvodů uvedených v bodech 38 až 54 tohoto rozsudku.
Zadruhé vzhledem k tomu, že se závěry Tribunálu týkaly výlučně přípustnosti žalob a Tribunál odmítl žalobu na neplatnost podanou navrhovatelem jako zjevně nepřípustnou, aniž zahájil ústní část řízení, Soudní dvůr nemá k dispozici informace nezbytné pro konečné rozhodnutí o této žalobě.
V důsledku toho je třeba vrátit věc Tribunálu, aby rozhodl o návrhových žádáních navrhovatele znějících na zrušení sporného sdělení a rozhodnutí vyjádřeného v dopisu ze dne 8. července 2019.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že se věc vrací Tribunálu, je namístě rozhodnout o nákladech řízení později.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)
Usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 3. července 2020, Falqui a Poggiolini v. Parlament, (
T‑347/19 a T‑348/19
, nezveřejněné,
EU:T:2020:303
), se zrušuje v rozsahu, v němž jím byla odmítnuta návrhová žádání Danila Poggioliniho ve věci T‑348/19 znějící na zrušení sdělení ze dne 11. dubna 2019 vyhotoveného vedoucím oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance a týkajícího se úpravy výše jeho důchodu od 1. ledna 2019, kdy vstoupilo v platnost rozhodnutí č. 14/2018 Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (předsednictvo Poslanecké sněmovny, Itálie), a na zrušení rozhodnutí Evropského parlamentu vyjádřeného v dopise ze dne 8. července 2019.

2)
Námitka nepřípustnosti vznesená Evropským parlamentem před Tribunálem Evropské unie ve věci T‑348/19 se zamítá.

3)
Věc T‑348/19 se vrací zpět Tribunálu Evropské unie, aby rozhodl o návrhových žádáních Danila Poggioliniho ve věci T‑348/19 znějících na zrušení tohoto sdělení a tohoto rozhodnutí.

4)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.