CELEX: 62021CJ0156
Kumoamiskanne
Asetus (EU, Euratom) 2020/2092
Yleinen ehdollisuusjärjestelmä Euroopan unionin talousarvion suojaamiseksi
Unionin talousarvion suojaaminen siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu jäsenvaltiossa
Oikeusperusta
SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta
SEU 7 artiklan ja SEUT 269 artiklan väitetty kiertäminen
Väite, jonka mukaan on rikottu SEU 4 artiklan 1 kohtaa, SEU 5 artiklan 2 kohtaa ja SEU 13 artiklan 2 kohtaa sekä loukattu oikeusvarmuuden periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa

Unkari vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta ensisijaisesti kumoamaan yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi 16.12.2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2020/2092 (
EUVL 2020, L 433
I, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus) ja toissijaisesti kumoamaan tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan h alakohdan, 5 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan toiseksi viimeisen ja viimeisen virkkeen sekä 6 artiklan 3 ja 8 kohdan.
I

Asiaa koskevat oikeussäännöt
A

Asetus (EY) N:o 1049/2001
Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (
EYVL 2001, L 145, s. 43
) 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.”
Asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”– –
2.   Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
– –
–
tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;
– –
jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
3.   Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
– –
5.   Jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta.
6.   Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
7.   Edellä 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. – –”
Asetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kun jäsenvaltio vastaanottaa pyynnön, joka koskee sen hallussa olevaa toimielimestä peräisin olevaa asiakirjaa, jäsenvaltio kuulee asianomaista toimielintä, jollei ole selvää, että asiakirja on luovutettava tai että sitä ei tule luovuttaa, voidakseen tehdä päätöksen, joka ei vaaranna tämän asetuksen tavoitteiden saavuttamista.
Jäsenvaltio voi tämän asemesta toimittaa pyynnön edelleen asiakirjan laatineelle toimielimelle.”
B

Neuvoston työjärjestys
Euroopan unionin neuvosto teki 1.12.2009 päätöksen 2009/937/EU neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä (
EUVL 2009, L 325, s. 35
). Työjärjestyksen (jäljempänä neuvoston työjärjestys) 6 artiklan, jonka otsikko on ”Salassapitovelvollisuus ja asiakirjojen esittäminen oikeudenkäynnissä”, 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Neuvosto tai [jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitea (Coreper)] voi antaa luvan esittää oikeudenkäynnissä jäljennöksen tai otteen neuvoston asiakirjoista, joita ei ole vielä saatettu yleisön saataville niiden säännösten mukaisesti, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin.”
Työjärjestyksen 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleisön oikeus tutustua neuvoston asiakirjoihin”, määrätään seuraavaa:
”Yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin koskevat erityissäännökset ovat liitteessä II.”
Saman työjärjestyksen liite II, jonka otsikko on ”Erityissäännökset yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin”, sisältää 5 artiklan, jossa ovat kyseessä ”jäsenvaltioiden edelleen toimittamat pyynnöt” ja jossa määrätään seuraavaa:
”Kun jäsenvaltio toimittaa pyynnön edelleen neuvostolle, pyyntö käsitellään [asetuksen N:o 1049/2001] 7 ja 8 artiklan ja tässä liitteessä olevien asiaa koskevien säännösten mukaisesti. Jos tutustumisoikeus evätään kokonaan tai osittain, hakijalle ilmoitetaan, että mahdollinen uudistettu pyyntö on esitettävä suoraan neuvostolle.”
C

Neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevat ohjeet
Neuvosto hyväksyi 10.4.2018 päivätyllä muistiolla 7695/18 neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevat ohjeet. Näiden ohjeiden 1, 2, 20 ja 21 kohdassa todetaan seuraavaa:
”1.
Tämä asiakirja sisältää ohjeet sellaisten turvaluokittelemattomien asiakirjojen käsittelylle, jotka on tarkoitettu sisäiseen jakeluun neuvostolle, sen jäsenille, komissiolle, Euroopan ulkosuhdehallinnolle (EUH) ja aiheesta riippuen tietyille muille [Euroopan unionin] toimielimille (esim. Euroopan parlamentille, unionin tuomioistuimelle tai Euroopan keskuspankille) ja elimille (esim. alueiden komitealle tai Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitealle). Tällaisten asiakirjojen aiheeton julkitulo voi haitata neuvoston päätöksentekoa.
2.
Nämä ohjeet vaikuttavat suoraan neuvoston toimintaan, ja näin ollen jäsenvaltioiden on neuvoston jäseninä noudatettava niitä [unionin] toimielinten ja jäsenvaltioiden välisiä suhteita säätelevän vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti.
– –
20.
LIMITE‑asiakirjoja ei saa julkistaa, ellei asianmukaisesti valtuutettu neuvoston virkamies, jäsenvaltion kansallinen hallinto (ks. kohta 21) tai tarvittaessa neuvosto ole tehnyt julkistamisen sallivaa päätöstä [asetuksen N:o 1049/2001] ja neuvoston työjärjestyksen mukaisesti.
21.
Minkään muun [unionin] toimielimen tai elimen kuin neuvoston henkilöstö ei voi itse päättää LIMITE‑asiakirjojen julkistamisesta kuulematta ensin neuvoston pääsihteeristöä. Jäsenvaltion kansallisen hallinnon henkilöstö kuulee neuvoston pääsihteeristöä ennen tällaisen päätöksen tekemistä, ellei ole selvää, että asiakirja voidaan julkistaa [asetuksen N:o 1049/2001] 5 artiklan mukaisesti.”
D

Asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013
Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta 11.9.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 (
EUVL 2013, L 248, s. 1
) 2 artiklan 1 alakohdassa säädetään, että tässä asetuksessa sovellettavan määritelmän mukaan ”unionin taloudelliset edut” käsittävät ”Euroopan unionin talousarvioon sekä toimielinten, elinten ja laitosten talousarvioihin sisältyvät tulot, menot ja varat sekä niiden hallinnoimat ja valvomat talousarviot”.
E

Varainhoitoasetus
Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (
EUVL 2018, L 193, s. 1
; jäljempänä varainhoitoasetus) 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa
– –
7.
’talousarvion toteuttamisella’ tarkoitetaan talousarviomäärärahojen hallinnointia, seurantaa, valvontaa ja tarkastusta 62 artiklassa säädettyjen menetelmien mukaisesti;
– –
42.
’jäsenvaltion järjestöllä’ tarkoitetaan johonkin jäsenvaltioon sijoittautunutta julkisoikeudellista yhteisöä taikka yksityisoikeudellista yhteisöä, jonka tehtäväksi on annettu julkisen palvelun tehtävien hoitaminen ja jolle kyseinen jäsenvaltio antaa riittävät rahoitustakuut;
– –
59.
’moitteettomalla varainhoidolla’ tarkoitetaan talousarvion toteuttamista taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti;
– –”
Asetuksen 61 artiklassa, jonka otsikko on ”Eturistiriidat”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän osaston 4 luvussa tarkoitetut taloushallinnon toimijat ja muut henkilöt, eri tasojen kansalliset viranomaiset mukaan lukien, jotka osallistuvat suoran, välillisen tai yhteistyöhön perustuva[n] hallinnoinnin alaiseen talousarvion toteuttamiseen, myös valmistelua koskeviin toimiin, tai tarkastuksiin tai varainhoidon valvontaan, eivät saa ryhtyä toimiin, joiden yhteydessä saattaa syntyä ristiriita asianomaisen henkilön omien etujen ja unionin etujen välille. Heidän on lisäksi toteutettava asianmukaiset toimenpiteet estääkseen eturistiriitojen syntymisen vastuullaan olevissa tehtävissä ja puututtava tilanteisiin, joita voidaan objektiivisesti tarkasteltuna pitää eturistiriitoina.
2.   Kun kansallisen viranomaisen henkilöstön jäsentä koskeva eturistiriita on mahdollinen, kyseisen henkilön on annettava asia lähimmän esimiehensä ratkaistavaksi. Kun tällainen mahdollisuus koskee henkilöstösääntöjen alaista henkilöstön jäsentä, kyseisen henkilön on saatettava asia asianomaisen valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän käsiteltäväksi. Asianomainen esimies tai valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä vahvistaa kirjallisesti, onko kyseessä eturistiriita. Jos eturistiriita todetaan, nimittävä viranomainen tai asianomainen kansallinen viranomainen varmistaa, että kyseinen henkilö luopuu kaikista tähän asiaan liittyvistä tehtävistä. Asianomainen valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä tai asianomainen kansallinen viranomainen varmistaa, että asianmukaiset lisätoimet toteutetaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti.
3.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettu eturistiriita on olemassa, jos 1 kohdassa tarkoitetun taloushallinnon toimijan tai kyseisessä kohdassa tarkoitetun muun henkilön tehtävien puolueeton ja objektiivinen hoitaminen vaarantuu perhe‑ tai tunnesiteisiin, poliittiseen tai kansalliseen yhteenkuuluvuuteen tai taloudellisiin etuihin liittyvästä tai mistä tahansa muusta, asianomaisen henkilökohtaisiin etuihin suoraan tai välillisesti liittyvästä syystä.”
Asetuksen 62 artiklan, jonka otsikko on ”Talousarvion toteuttamistavat”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio toteuttaa talousarviota millä tahansa seuraavista tavoista:
a)
suoraan, jäljempänä ’suora hallinnointi’, 125–153 artiklassa säädetyn mukaisesti, jolloin toteutuksesta vastaavat sen yksiköt, mukaan lukien unionin edustustoissa työskentelevä komission henkilöstö edustustojen päälliköiden alaisuudessa 60 artiklan 2 kohdan mukaisesti, tai 69 artiklassa tarkoitetut toimeenpanovirastot;
b)
yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiden, jäljempänä ’yhteistyöhön perustuva hallinnointi’, 63 artiklassa ja 125–129 artiklassa säädetyn mukaisesti;
c)
välillisesti, jäljempänä ’välillinen hallinnointi’, 125–149 artiklan ja 154–159 artiklassa säädetyn mukaisesti, kun tästä säädetään perussäädöksessä, tai 58 artiklan 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa siirtämällä talousarvion toteuttamistehtäviä:
– –”
Saman asetuksen 63 artiklan, jonka otsikko on ”Hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa”, 2 ja 8 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Jäsenvaltioiden on talousarvion toteuttamiseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan annettava kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi, erityisesti
a)
varmistamalla, että talousarviosta rahoitettavat toimet toteutetaan moitteettomasti ja tehokkaasti ja sovellettavien alakohtaisten sääntöjen mukaisesti;
b)
nimeämällä 3 kohdan mukaisesti tätä tarkoitusta varten unionin varojen hallinnoinnista ja valvonnasta vastaavat elimet ja valvomalla niitä;
c)
ehkäisemällä, toteamalla ja korjaamalla sääntöjenvastaisuudet ja petokset;
d)
tekemällä tämän asetuksen ja alakohtaisten sääntöjen mukaisesti yhteistyötä komission, [Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF)], [Euroopan] tilintarkastustuomioistuimen ja niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka osallistuvat [tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa 12.10.2017 annetun] neuvoston asetuksen (EU) 2017/1939 [(
EUVL 2017, L 283, s. 1
)] mukaiseen tiiviimpään yhteistyöhön, Euroopan syyttäjänviraston, jäljempänä ’EPPO’, kanssa.
Unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi jäsenvaltioiden on suhteellisuusperiaatetta noudattaen sekä tämän artiklan ja asianomaisten alakohtaisten sääntöjen mukaisesti suoritettava ennakko‑ ja jälkikäteisvalvontaa, johon tarvittaessa kuuluvat myös paikan päällä edustavien ja/tai riskiperusteisten otosten perusteella tehtävät toimien tarkastukset. Niiden on myös perittävä takaisin aiheettomasti maksetut varat sekä tarvittaessa saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Jäsenvaltioiden on asetettava tehokkaita, varoittavia ja oikeasuhteisia taloudellisia seuraamuksia saajille, kun alakohtaisissa säännöissä tai kansallisen lainsäädännön erityissäännöksissä niin edellytetään.
Komissio seuraa riskinarviointinsa yhteydessä ja alakohtaisten sääntöjen mukaisesti jäsenvaltioiden käyttöön ottamia hallinnointi‑ ja valvontajärjestelmiä. Komissio noudattaa tarkastustyössään suhteellisuusperiaatetta ja ottaa huomioon arvioidun riskin tason alakohtaisten sääntöjen mukaisesti.
– –
8.   Sen varmistamiseksi, että unionin varat käytetään sovellettavien sääntöjen mukaisesti, komissio:
a)
soveltaa tarkastus‑ ja hyväksyntämenettelyjä nimettyjen elinten tileihin ja varmistaa, että tilit ovat täydelliset, oikeelliset ja totuudenmukaiset;
b)
sulkee unionin rahoituksen ulkopuolelle menot, joihin liittyvät maksut on suoritettu sovellettavan oikeuden vastaisesti;
c)
keskeyttää maksuajan kulumisen tai maksut, kun alakohtaisissa säännöissä niin edellytetään.
Komissio lopettaa maksuajan kulumisen tai maksujen keskeyttämisen kokonaan tai osittain sen jälkeen, kun jäsenvaltio on esittänyt huomautuksensa ja kun se on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet. Jäljempänä 74 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vuotuisen toimintakertomuksen on katettava kaikki tämän kohdan mukaiset velvoitteet.”
Varainhoitoasetuksen 129 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteistyö unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Unionin rahoitusta saavien henkilöiden ja yhteisöjen on toimittava täydessä yhteistyössä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi ja myönnettävä rahoituksen saamisen edellytyksenä toimivaltaiselle tulojen ja menojen hyväksyjälle, – – tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvien jäsenvaltioiden osalta EPPOlle, OLAFille, tilintarkastustuomioistuimelle sekä tarvittaessa asianomaisille kansallisille viranomaisille tarvittavat valtuudet, jotta ne voivat käyttää toimivaltaansa kattavasti. OLAFin osalta näihin kuuluu oikeus tehdä tutkimuksia, paikalla suoritettavat todentamiset ja tarkastukset mukaan luettuina, [OLAFin tutkimuksista annetun asetuksen] mukaisesti.
2.   Suoran ja välillisen hallinnoinnin piiriin kuuluvaa unionin rahoitusta saavien henkilöiden tai yhteisöjen on annettava kirjallinen suostumuksensa 1 kohdassa tarkoitettujen tarvittavien valtuuksien myöntämiseen ja varmistettava, että unionin varojen hoitamiseen osallistuvat kolmannet osapuolet myöntävät vastaavat oikeudet.”
Varainhoitoasetuksen 131 artiklassa, jonka otsikko on ”Keskeyttäminen, purkaminen ja pienentäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos ilmenee, että myöntämismenettelyyn on liittynyt sääntöjenvastaisuus tai petos, toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä keskeyttää menettelyn ja voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, menettelyn peruuttaminen mukaan luettuna. Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä ilmoittaa petosepäilyistä välittömästi OLAFille.
– –
3.   Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi keskeyttää maksut tai oikeudellisen sitoumuksen täyttämisen, jos
– –
b)
on tarpeen tarkistaa, onko oletettu sääntöjenvastaisuus, petos tai velvoitteiden laiminlyönti todella tapahtunut;
c)
sääntöjenvastaisuus, petos tai velvoitteiden laiminlyönti asettaa kyseenalaiseksi unionin varoja 62 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan mukaisesti hoitavan henkilön tai yhteisön sisäisen valvonnan järjestelmien luotettavuuden tai vaikuttavuuden taikka tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden.
– –”
Varainhoitoasetuksen 135 artiklassa, jonka otsikko on ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen riskien havaitsemisen, poissulkemisen ja taloudellisten seuraamusten määräämisen avulla”, säädetään seuraavaa:
”1.   Unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi komissio perustaa varhaishavainta‑ ja poissulkemisjärjestelmän ja vastaa sen toiminnasta.
Järjestelmän tavoitteena on helpottaa
a)
sellaisten 2 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden tai yhteisöjen varhaista havaitsemista, jotka aiheuttavat unionin taloudellisille eduille riskin;
– –
3.   Päätöksen varhaista havaitsemista koskevan tiedon rekisteröinnistä tämän artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetuista riskeistä, 2 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden tai yhteisöjen poissulkemisesta ja/tai saajalle määrättävästä taloudellisesta seuraamuksesta tekee toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä. Tiedot tällaisista päätöksistä rekisteröidään 142 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tietokantaan. Jos tällainen päätös tehdään 136 artiklan 4 kohdan nojalla, tietokantaan rekisteröityihin tietoihin on sisällytettävä kyseisessä kohdassa tarkoitettuja henkilöitä koskevat tiedot.
4.   Päätös tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden tai yhteisöjen poissulkemisesta tai saajalle määrättävistä taloudellisista seuraamuksista tehdään lainvoimaisen tuomion tai 136 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa poissulkemistilanteissa lopullisen hallinnollisen päätöksen perusteella tai 143 artiklassa tarkoitetun tutkintaelimen alustavan oikeudellisen arvioinnin perusteella 136 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa kyseisten tilanteiden keskitetyn arvioinnin varmistamiseksi. Toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on 141 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa hylättävä osallistuja tietystä ratkaisu‑ tai myöntämismenettelystä.
Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi tehdä päätöksen osallistujan tai saajan poissulkemisesta ja/tai saajalle määrättävästä taloudellisesta seuraamuksesta sekä päätöksen asiaan liittyvien tietojen julkaisemisesta 136 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun alustavan oikeudellisen arvioinnin perusteella vasta sen jälkeen, kun hän on saanut 143 artiklassa tarkoitetun tutkintaelimen suosituksen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 136 artiklan 5 kohdan soveltamista.”
II

Riidanalainen asetus
Riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan viittauskappaleista ilmenee, että asetus on annettu ”[EUT‑sopimuksen] ja erityisesti sen 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan” sekä ”[Euratomin perustamissopimuksen] ja erityisesti sen 106 A artiklan” nojalla.
Riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 2, 3, 5–10, 12–16, 18–20 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Eurooppa‑neuvosto totesi 21 päivänä heinäkuuta 2020 antamissaan päätelmissä, että unionin taloudellisia etuja on suojattava perussopimusten yleisten periaatteiden, erityisesti SEU 2 artiklassa määrättyjen arvojen mukaisesti. Se myös korosti unionin taloudellisten etujen suojaamisen tärkeyttä ja oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisen merkitystä.
(3)
Oikeusvaltioperiaate edellyttää, että julkinen valta toimii lainsäädännön asettamissa rajoissa demokratiaa ja perusoikeuksien kunnioittamista koskevien arvojen mukaisesti, kuten Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, jäljempänä ’perusoikeuskirja’, ja muissa sovellettavissa välineissä määrätään, ja että julkinen valta on riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten valvonnassa. Oikeusvaltioperiaate edellyttää erityisesti, että noudatetaan laillisuuden periaatetta ([tuomio 29.4.2004, komissio v. CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
,
kohta]), joka merkitsee läpinäkyvää, vastuuvelvollista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntöprosessia, sekä oikeusvarmuuden ([tuomio 12.11.1981, Meridionale Industria Salumi ym.,
212/80–217/80
,
EU:C:1981:270
,
kohta]), toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon ([tuomio 21.9.1989, Hoechst v. komissio,
46/87 ja 227/88
,
EU:C:1989:337
,
kohta]), riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten takaaman tehokkaan oikeussuojan, mukaan lukien oikeussuojan saatavuus ([tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
,
ja
kohta ja tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
–
kohta]), sekä vallanjaon ([tuomio 22.12.2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
,
kohta; tuomio 10.11.2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
,
kohta ja tuomio 10.11.2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
,
kohta]) periaatteita ([Komission tiedonanto, jonka otsikko on ’Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi’ (COM(2014) 158 final), liite I]).
– –
(5)
Kun ehdokasmaasta tulee jäsenvaltio, se liittyy oikeudelliseen rakennelmaan, joka nojautuu perustavanlaatuiseen lähtökohtaan, jonka mukaan kukin jäsenvaltio jakaa kaikkien muiden jäsenvaltioiden kanssa – ja tunnustaa sen, että nuo muut jäsenvaltiot jakavat sen kanssa – lukuisia yhteisiä arvoja, joihin unioni perustuu, kuten SEU 2 artiklassa todetaan. Tämä lähtökohta merkitsee sitä – ja perustelee sen –, että jäsenvaltioiden välillä vallitsee keskinäinen luottamus siihen, että kyseiset arvot tunnustetaan ja että näin ollen kyseiset arvot täytäntöön panevaa unionin oikeutta noudatetaan ([lausunto 2/13 (Unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014,
EU:C:2014:2454
,
kohta]). Jäsenvaltioiden lakien ja käytäntöjen olisi edelleen oltava unionin perustana olevien yhteisten arvojen mukaisia.
(6)
Vaikka unionin arvojen kesken ei olekaan hierarkiaa, oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen on keskeisellä sijalla, jotta voidaan suojata muita unionin perustana olevia arvoja, kuten vapautta, demokratiaa, tasa‑arvoa ja ihmisoikeuksien kunnioittamista. Oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen on erottamattomasti sidoksissa demokratian ja perusoikeuksien kunnioittamiseen. Ilman oikeusvaltioperiaatteen noudattamista ei voi olla demokratiaa eikä perusoikeuksien kunnioittamista, ja päinvastoin.
(7)
Kun jäsenvaltiot toteuttavat unionin talousarviota, mukaan lukien varat, jotka on osoitettu [Euroopan unionin elpymisvälineen perustamisesta covid‑19‑kriisin jälkeisen elpymisen tukemiseksi 14.12.2020 annetulla] neuvoston asetuksella (EU) 2020/2094 [(
EUVL 2020, L 433
I, s. 23)] perustetusta Euroopan unionin elpymisvälineestä taikka unionin talousarviosta taattavista lainoista ja muista välineistä, oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen on talousarvion toteuttamistavasta riippumatta keskeinen ennakkoedellytys sille, että talousarviota toteutetaan [SEUT] 317 artiklassa vahvistettujen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.
(8)
Jäsenvaltiot voivat varmistaa moitteettoman varainhoidon toteutumisen ainoastaan sillä edellytyksellä, että viranomaiset toimivat lakien mukaisesti, että tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaiset käsittelevät tehokkaasti petostapaukset, mukaan lukien veropetokset, verovilppi, korruptio, eturistiriidat tai muut lainrikkomiset, ja että viranomaisten, myös lainvalvontaviranomaisten, mielivaltaiset tai laittomat päätökset voidaan saattaa riippumattomien tuomioistuinten ja Euroopan unionin tuomioistuimen tehokkaan valvonnan kohteeksi.
(9)
Oikeuslaitoksen riippumattomuus ja puolueettomuus olisi taattava aina, ja tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaisten olisi voitava hoitaa tehtävänsä asianmukaisesti. Oikeuslaitokset sekä tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaiset olisi varustettava riittävillä taloudellisilla ja henkilöresursseilla sekä menettelytavoilla, jotta ne voivat toimia tuloksellisesti ja tavalla, joka täysimääräisesti kunnioittaa oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, puolustuksen oikeuksien kunnioittaminen mukaan lukien. Lopulliset tuomiot olisi pantava täytäntöön tehokkaasti. Kyseiset edellytykset ovat vähimmäistae sellaisia laittomia ja mielivaltaisia viranomaispäätöksiä vastaan, jotka voisivat vahingoittaa unionin taloudellisia etuja.
(10)
Oikeuslaitoksen riippumattomuus edellyttää erityisesti sitä, että asianomainen lainkäyttöelin voi hoitaa sekä asiaankuuluvien sääntöjen mukaan että käytännössä lainkäyttötehtävänsä täysin itsenäisesti, niin että se ei ole hierarkkisessa tai alisteisessa suhteessa mihinkään tahoon eikä ota vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta, ja on siis suojattu sellaisilta ulkopuolisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden ja vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa. Riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa, nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella yksityisten perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa.
– –
(12)
SEU 19 artiklan, jossa SEU 2 artiklassa vahvistettu oikeusvaltion arvo konkretisoituu, mukaan jäsenvaltioiden on taattava tehokas oikeussuoja unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, myös silloin, kun on kyse unionin talousarvion toteuttamisesta. Pelkästään se, että unionin oikeuden noudattamisen varmistamiseksi on olemassa tehokas tuomioistuinvalvonta, kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon ja edellyttää riippumattomia tuomioistuimia ([tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
–
kohta]). Kuten perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa vahvistetaan, on ensisijaisen tärkeää suojata tuomioistuinten riippumattomuus ([tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
ja
kohta]). Näin on erityisesti silloin, kun tuomioistuin valvoo sellaisten toimenpiteiden, sopimusten tai muiden instrumenttien pätevyyttä, joista aiheutuu julkisia menoja tai velkoja, muun muassa julkisten hankintamenettelyjen yhteydessä, jotka nekin voidaan saattaa tuomioistuinten käsiteltäväksi.
(13)
Näin ollen oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen ja unionin talousarvion tehokas toteuttaminen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ovat selvässä yhteydessä toisiinsa.
(14)
Unioni on kehittänyt erilaisia välineitä ja prosesseja, joilla edistetään oikeusvaltioperiaatetta ja sen soveltamista, mukaan lukien taloudellinen tuki kansalaisjärjestöille, eurooppalainen oikeusvaltiomekanismi ja [unionin] oikeusalan tulostaulu, ja joiden avulla unionin toimielimet reagoivat tehokkaasti oikeusvaltioperiaatteen rikkomiseen rikkomusmenettelyjen ja SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn avulla. Tässä asetuksessa säädetty mekanismi täydentää näitä välineitä suojaamalla unionin talousarviota oikeusvaltion periaatteiden rikkomisilta, jotka vaikuttavat sen moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
(15)
Oikeusvaltion periaatteiden rikkomiset ja erityisesti ne, jotka haittaavat viranomaistoiminnan asianmukaisuutta ja tehokasta tuomioistuinvalvontaa, voivat vahingoittaa vakavasti unionin taloudellisia etuja. Tämä koskee oikeusvaltion periaatteiden yksittäisiä rikkomistapauksia ja vielä enemmän laajalle levinnyttä rikkomista tai rikkomisia, jotka johtuvat viranomaisten toistuvista käytännöistä tai laiminlyönneistä taikka tällaisten viranomaisten toteuttamista yleisistä toimenpiteistä.
(16)
Oikeusvaltion periaatteiden rikkomisen toteaminen edellyttää, että komissio tekee jäsenvaltion tilanteesta perusteellisen laadullisen arvioinnin. Kyseisen arvioinnin olisi oltava objektiivinen, puolueeton ja oikeudenmukainen, ja siinä olisi otettava huomioon asiaankuuluvat tiedot käytettävissä olevista lähteistä ja tunnustetuista instituutioista, mukaan lukien Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiot, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomukset, komission oikeusvaltiota koskeva vuosikertomus ja [unionin] oikeusalan tulostaulu, [OLAFin] ja tapauksen mukaan Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) kertomukset sekä päätelmät ja suositukset, joita tuottavat asiaankuuluvat kansainväliset järjestöt ja verkostot, mukaan lukien Euroopan neuvoston elimet kuten Euroopan neuvoston lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO) ja [Demokratiaa oikeusteitse ‑komissio (Venetsian komissio)], erityisesti sen luettelo oikeusvaltion arviointiperusteista, sekä Euroopan korkeimpien oikeuksien ja tuomarineuvostojen verkostot. Komissio voisi tarvittaessa kuulla Euroopan unionin perusoikeusvirastoa ja Venetsian komissiota perusteellisen laadullisen arvioinnin valmistelua varten.
– –
(18)
Toteutettavista toimenpiteistä päätettäessä olisi noudatettava suhteellisuusperiaatetta, ja tällöin olisi erityisesti otettava huomioon tilanteen vakavuus; aika, joka on kulunut asiaankuuluvan moitittavan menettelyn alkamisesta; moitittavan menettelyn kesto ja toistuvuus; tahallisuus; asianomaisen jäsenvaltion yhteistyön taso oikeusvaltion periaatteiden rikkomisten lopettamiseksi; sekä vaikutukset unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin.
(19)
On olennaisen tärkeää, että lopullisten varojen saajien ja edunsaajien oikeutetut edut turvataan asianmukaisesti, kun oikeusvaltion periaatteiden rikkomisten tapauksessa hyväksytään toimenpiteitä. Kun komissio käsittelee toimenpiteiden hyväksymistä, sen olisi otettava huomioon niiden lopullisiin varojen saajiin ja edunsaajiin kohdistuvat mahdolliset vaikutukset. Kun otetaan huomioon, että yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa komission jäsenvaltioille suorittamat maksut ovat laillisesti riippumattomia kansallisten viranomaisten edunsaajille suorittamista maksuista, tämän asetuksen mukaisten asianmukaisten toimenpiteiden ei olisi katsottava vaikuttavan edunsaajille tarkoitettuihin maksuihin osoitettavan rahoituksen saatavuuteen sovellettavissa alakohtaisissa ja varainhoitoa koskevissa säännöissä vahvistettujen maksumääräaikojen mukaisesti. Tämän asetuksen nojalla hyväksytyt päätökset ja velvoitteet suhteessa tässä asetuksessa säädettyihin lopullisiin varojen saajiin tai edunsaajiin ovat osa sovellettavaa unionin lainsäädäntöä yhteistyössä hallinnoitavan rahoituksen täytäntöönpanon osalta. Jäsenvaltioiden, joita toimenpiteet koskevat, olisi raportoitava säännöllisesti komissiolle velvoitteidensa noudattamisesta lopullisia varojen saajia tai edunsaajia kohtaan. Komission olisi voitava tarkistaa sovellettavissa alakohtaisissa ja varainhoitoa koskevissa säännöissä vahvistettujen, edunsaajia kohtaan olemassa olevien maksuvelvoitteiden noudattamista koskevan raportoinnin avulla, että tämän asetuksen nojalla hyväksytyt päätökset eivät vaikuta millään tavalla, eivät suoraan eivätkä välillisesti, sovellettavien alakohtaisten ja varainhoitoa koskevien sääntöjen mukaisesti suoritettaviin maksuihin.
Lopullisten varojen saajien ja edunsaajien suojan parantamiseksi komission olisi annettava tietoja ja ohjausta verkkosivuston tai internetportaalin kautta ja tarjottava riittävät työkalut, joiden avulla komissiolle voidaan ilmoittaa kaikista tapauksista, joissa on rikottu valtiollisten elinten ja jäsenvaltioiden lainmukaista velvoitetta jatkaa maksuja sen jälkeen, kun toimenpiteitä on hyväksytty tämän asetuksen nojalla. Komission olisi tällaisten tietojen perusteella tarkistettava, onko sovellettavia sääntöjä ja erityisesti [Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahasto plussaa, koheesiorahastoa, oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa ja Euroopan meri‑, kalatalous‑ ja vesiviljelyrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä ja varainhoitosäännöistä sekä turvapaikka‑, maahanmuutto‑ ja kotouttamisrahastoa, sisäisen turvallisuuden rahastoa ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälinettä koskevista varainhoitosäännöistä 24.6.2021 annetun] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 202[1]/1060 [(
EUVL 2021, L 231, s. 159
)] 69 artiklaa, 74 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 104 artiklaa noudatettu. Tarvittaessa sen varmistamiseksi, että kaikki määrät, jotka valtiollisten elinten tai jäsenvaltioiden on maksettava, maksetaan tosiasiallisesti lopullisille varojen saajille tai edunsaajille, komission olisi perittävä takaisin suoritetut maksut tai tarvittaessa tehtävä rahoitusoikaisu vähentämällä ohjelmalle myönnettävää unionin tukea sovellettavien alakohtaisten ja varainhoitoa koskevien sääntöjen mukaisesti.
(20)
Jotta voidaan varmistaa tämän asetuksen yhdenmukainen täytäntöönpano ja ottaen huomioon tämän asetuksen nojalla hyväksyttyjen toimenpiteiden merkittävät taloudelliset vaikutukset täytäntöönpanovalta olisi siirrettävä neuvostolle, jonka olisi toimittava komission ehdotuksen pohjalta.
– –
(26)
Toimenpiteiden hyväksymis‑ ja kumoamismenettelyssä olisi noudatettava objektiivisuuden, syrjimättömyyden ja kaikkien jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita, ja se olisi toteuttava puolueettoman ja näyttöön perustuvan lähestymistavan mukaisesti. Jos poikkeuksellisesti asianomainen jäsenvaltio katsoo, että kyseisiä periaatteita on loukattu vakavasti, se voi pyytää Eurooppa‑neuvoston puheenjohtajaa ottamaan asian seuraavan Eurooppa‑neuvoston käsittelyyn. Tällaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa toimenpiteistä ei olisi tehtävä päätöksiä ennen kuin Eurooppa‑neuvosto on keskustellut asiasta. Tämä prosessi ei pääsääntöisesti saa kestää enempää kuin kolme kuukautta siitä, kun komissio on toimittanut ehdotuksensa neuvostolle.”
Riidanalaisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita rikotaan jäsenvaltioissa.”
Asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
a)
’oikeusvaltioperiaatteella’ SEU 2 artiklassa vahvistettua unionin perustana olevaa arvoa. Siihen kuuluvat laillisuusperiaate, joka merkitsee läpinäkyvää, vastuuvelvollista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntöprosessia, sekä oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten takaaman tehokkaan oikeussuojan, mukaan lukien oikeussuojan saatavuus, myös perusoikeuksien osalta ja vallanjaon periaatteet sekä syrjimättömyyttä ja yhdenvertaisuutta lain edessä koskevat periaatteet. Oikeusvaltioperiaatetta on tarkasteltava yhteydessä SEU 2 artiklassa vahvistettuihin muihin unionin arvoihin ja periaatteisiin;
b)
’valtiollisella elimellä’ viranomaista millä tahansa hallinnon tasolla, mukaan lukien kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason viranomaiset, sekä [varainhoitoasetuksen] 2 artiklan 42 kohdassa tarkoitettuja jäsenvaltioiden järjestöjä.”
Riidanalaisen asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeusvaltion periaatteiden rikkominen”, säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovellettaessa seuraavat seikat voivat viitata oikeusvaltion periaatteiden rikkomiseen:
a)
oikeuslaitoksen riippumattomuuden vaarantaminen;
b)
se, että laiminlyödään viranomaisten, myös lainvalvontaviranomaisten, mielivaltaisten tai laittomien päätösten ehkäiseminen ja oikaiseminen taikka kyseisistä päätöksistä rankaiseminen, se, että viranomaisilta, myös lainvalvontaviranomaisilta, evätään taloudellisia ja henkilöresursseja ja näin haitataan niiden asianmukaista toimintaa tai sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny;
c)
se, että rajoitetaan oikeussuojakeinojen saatavuutta ja tehokkuutta, mukaan lukien rajoittavilla menettelytapasäännöillä ja puuttuvalla tuomioiden täytäntöönpanolla, tai se, että rajoitetaan lainrikkomisiin liittyvän tutkinnan, syyttämisen ja rankaisemisen tehokkuutta.”
Asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimenpiteiden hyväksymisen edellytykset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Asianmukaisia toimenpiteitä on toteutettava, jos 6 artiklan mukaisesti on osoitettu, että oikeusvaltion periaatteiden rikkominen jäsenvaltiossa vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen riittävän suoraan.
2.   Tätä asetusta sovellettaessa oikeusvaltion periaatteiden rikkomisen on koskettava yhtä tai useampaa seuraavista:
a)
unionin talousarvion, mukaan lukien unionin talousarviosta taattavat lainat ja muut välineet, toteuttamisesta vastaavien viranomaisten asianmukainen toiminta, erityisesti julkisten hankintojen tai tukien myöntämistä koskevien menettelyjen yhteydessä;
b)
varainhoidon valvontaa, seurantaa sekä tarkastuksia suorittavien viranomaisten asianmukainen toiminta sekä tehokkaiden ja avointen varainhoito‑ sekä vastuuvelvollisuusjärjestelmien asianmukainen toiminta;
c)
tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaisten asianmukainen toiminta, joka liittyy tutkinta‑ ja syytetoimiin sellaisten petosten, veropetokset mukaan lukien, lahjonta‑ tai muiden unionin oikeuden rikkomistapausten johdosta, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen;
d)
riippumattomien tuomioistuinten suorittama tehokas oikeudellinen valvonta, joka kohdistuu a, b ja c alakohdassa tarkoitettujen viranomaisten toimiin tai laiminlyönteihin;
e)
unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien petosten, veropetokset mukaan lukien, lahjonta‑ tai muiden unionin oikeuden rikkomistapausten estäminen ja rangaistusten määrääminen niiden johdosta sekä tehokkaiden ja varoittavien seuraamusten määrääminen varojen saajille kansallisten tuomioistuinten tai hallintoviranomaisten toimesta;
f)
aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintä;
g)
tehokas ja nopea yhteistyö OLAFin ja, edellyttäen, että asianomainen jäsenvaltio osallistuu siihen, EPPOn kanssa niiden tutkinta‑ tai syytetoimissa sovellettavien unionin säädösten nojalla ja vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti;
h)
muut tilanteet tai viranomaisten toimet, jotka ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta.”
Asetuksen 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Toimenpiteet unionin talousarvion suojaamiseksi”, 1–4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Edellyttäen, että tämän asetuksen 4 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, tämän asetuksen 6 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen voidaan hyväksyä yksi tai useampi seuraavista asianmukaisista toimenpiteistä:
a)
kun komissio toteuttaa unionin talousarviota suoraan tai välillisesti hallinnoiden varainhoitoasetuksen 62 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaisesti ja kun varojen saaja on valtiollinen elin:
i)
maksujen tai oikeudellisen sitoumuksen täyttämisen keskeyttäminen tai oikeudellisen sitoumuksen purkaminen varainhoitoasetuksen 131 artiklan 3 kohdan nojalla;
ii)
kielto tehdä uusia oikeudellisia sitoumuksia;
iii)
erien maksamisen keskeyttäminen kokonaan tai osittain taikka unionin talousarviosta taattujen lainojen ennenaikainen takaisinmaksu;
iv)
unionin talousarviosta taatun välineen mukaisen taloudellisen edun keskeyttäminen tai pienentäminen;
v)
kielto tehdä uusia sopimuksia unionin talousarviosta taattavista lainoista tai muista välineistä;
b)
kun komissio toteuttaa unionin talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiden varainhoitoasetuksen 62 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti:
i)
yhden tai useamman ohjelman hyväksynnän keskeyttäminen tai sen muuttaminen;
ii)
sitoumusten keskeyttäminen;
iii)
sitoumusten vähentäminen, mukaan lukien tekemällä rahoitusoikaisuja tai siirtoja muihin rahoitusohjelmiin;
iv)
ennakkorahoituksen vähentäminen;
v)
maksujen määräaikojen kulumisen keskeyttäminen;
vi)
maksujen keskeyttäminen.
2.   Jollei toimenpiteiden hyväksymistä koskevassa päätöksessä toisin määrätä, asianmukaisten toimenpiteiden määrääminen ei vaikuta 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen valtiollisten elinten tai 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen jäsenvaltioiden velvollisuuksiin toteuttaa sellaiseen ohjelmaan tai rahastoon liittyviä toimia, jota toimenpide koskee, eikä varsinkaan velvollisuuksiin, joita niillä on suhteessa lopullisiin varojen saajiin tai edunsaajiin, mukaan lukien velvollisuus suorittaa maksuja tämän asetuksen ja sovellettavien alakohtaisten tai varainhoitoa koskevien sääntöjen nojalla. Kun unionin varoja hallinnoidaan yhteistyössä, jäsenvaltioiden, joita tämän asetuksen nojalla hyväksytyt toimenpiteet koskevat, on raportoitava komissiolle siitä, miten ne noudattavat kyseisiä velvollisuuksia, kolmen kuukauden välein kyseisten toimenpiteiden hyväksymisestä.
Komissio tarkistaa, onko sovellettavaa lainsäädäntöä noudatettu, ja toteuttaa tarvittaessa kaikki asianmukaiset toimenpiteet unionin talousarvion suojaamiseksi alakohtaisten ja varainhoitoa koskevien sääntöjen mukaisesti.
3.   Toteutettavien toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia. Ne on määritettävä sen tosiasiallisen tai mahdollisen vaikutuksen perusteella, joka oikeusvaltion periaatteiden rikkomisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin. Oikeusvaltion periaatteiden rikkomisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus on otettava asianmukaisesti huomioon. Toimenpiteet on mahdollisuuksien mukaan kohdistettava sellaisiin unionin toimiin, joihin rikkominen vaikuttaa.
4.   Komissio antaa lopullisille varojen saajille tai edunsaajille tietoja ja ohjausta 2 kohdassa tarkoitetuista jäsenvaltioiden velvoitteista verkkosivuston tai internetportaalin avulla. Komissio myös tarjoaa saman verkkosivuston tai internetportaalin avulla lopullisille varojen saajille tai edunsaajille asianmukaiset välineet, joiden avulla komissiolle voidaan ilmoittaa kaikesta kyseisten velvoitteiden rikkomisesta, jonka lopulliset varojen saajat tai edunsaajat katsovat vaikuttavan suoraan itseensä. Tätä kohtaa sovellettaessa on varmistettava unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelu [unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta 23.10.2019 annetussa] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2019/1937 [(
EUVL 2019, L 305, s. 17
)] säädettyjen periaatteiden mukaisesti. Lopullisten varojen saajien tai edunsaajien tämän kohdan mukaisesti ilmoittamiin tietoihin on liitettävä todisteet siitä, että asianomainen lopullinen varojen saaja tai edunsaaja on esittänyt virallisen valituksen asianomaisen jäsenvaltion asiaankuuluvalle viranomaiselle.”
Saman asetuksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Menettely”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos komissio toteaa, että sillä on perusteltu syy katsoa, että 4 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, se lähettää asianomaiselle jäsenvaltiolle kirjallisen ilmoituksen, jossa esitetään komission havaintojen perusteena olevat tosiseikat ja erityiset perusteet, ellei se katso voivansa suojata unionin talousarviota tehokkaammin muiden unionin lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen avulla. Komissio ilmoittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle viipymättä kaikista tällaisista ilmoituksista ja niiden sisällöstä.
2.   Euroopan parlamentti voi 1 kohdan nojalla saamiensa tietojen perusteella pyytää komission käymään jäsenneltyä vuoropuhelua tämän havainnoista.
3.   Arvioidessaan 4 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttymistä komissio ottaa huomioon käytettävissä olevista lähteistä saatavat asiaankuuluvat tiedot, mukaan lukien unionin toimielinten, muiden asiaankuuluvien kansainvälisten järjestöjen ja muiden tunnustettujen instituutioiden päätökset, päätelmät ja suositukset.
4.   Komissio voi pyytää kaikkia lisätietoja, joita se tarvitsee 3 kohdassa tarkoitettua arviota varten, sekä ennen kuin se lähettää kirjallisen ilmoituksen 1 kohdan nojalla että sen jälkeen.
5.   Asianomaisen jäsenvaltion on toimitettava pyydetyt tiedot, ja se voi esittää huomautuksia 1 kohdassa tarkoitetussa ilmoituksessa esitetyistä havainnoista komission asettamassa määräajassa, jonka on oltava vähintään yksi kuukausi mutta enintään kolme kuukautta havaintojen ilmoituspäivästä. Huomautuksissaan jäsenvaltio voi ehdottaa korjaavien toimenpiteiden hyväksymistä komission ilmoituksessa esitettyjen havaintojen ratkaisemiseksi.
6.   Kun komissio päättää, antaako se ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi asianmukaisista toimenpiteistä, se ottaa huomioon saamansa tiedot ja asianomaisen jäsenvaltion esittämät huomautukset sekä ehdotettujen korjaavien toimenpiteiden riittävyyden. Komissio suorittaa arviointinsa yhden kuukauden suuntaa‑antavan määräajan kuluessa asianomaisen jäsenvaltion toimittamien tietojen tai sen esittämien huomautusten vastaanottamisesta, tai jos tietoja tai huomautuksia ei ole vastaanotettu, 5 kohdan mukaisesti asetetun määräajan päättymisestä, ja joka tapauksessa kohtuullisessa ajassa.
7.   Jos komissio aikoo antaa ehdotuksen 9 kohdan nojalla, se antaa sitä ennen jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää kuukauden kuluessa huomautuksensa erityisesti suunniteltujen toimenpiteiden oikeasuhteisuudesta.
8.   Arvioidessaan määrättävien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta komissio ottaa huomioon 3 kohdassa tarkoitetut tiedot ja ohjeet.
9.   Jos komissio katsoo, että 4 artiklan edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltion 5 kohdan nojalla mahdollisesti ehdottamilla korjaavilla toimenpiteillä ei ratkaista riittävällä tavalla komission ilmoituksessa esitettyjä havaintoja, se antaa neuvostolle ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi asianmukaisista toimenpiteistä kuukauden kuluessa jäsenvaltion huomautusten vastaanottamisesta tai, jos huomautuksia ei ole esitetty, ilman aiheetonta viivytystä ja joka tapauksessa kuukauden kuluessa 7 kohdassa säädetystä määräajasta. Ehdotuksessa esitetään erityiset perusteet ja näyttö, joihin komissio perusti havaintonsa.
10.   Neuvosto hyväksyy tämän artiklan 9 kohdassa tarkoitetun täytäntöönpanopäätöksen kuukauden kuluessa komission ehdotuksen vastaanottamisesta. Poikkeuksellisten olosuhteiden ilmetessä kyseisen täytäntöönpanopäätöksen hyväksymistä koskevaa määräaikaa voidaan jatkaa enintään kahdella kuukaudella. Sen varmistamiseksi, että päätös hyväksytään ripeästi, komissio käyttää SEUT 237 artiklan mukaisia oikeuksiaan, jos se katsoo sen aiheelliseksi.
11.   Neuvosto voi määräenemmistöllä muuttaa komission ehdotusta ja hyväksyä muutetun tekstin täytäntöönpanopäätöksenä.”
Riidanalaisen asetuksen 7 artiklan, jonka otsikko on ”Toimenpiteiden kumoaminen”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Asianomainen jäsenvaltio voi milloin tahansa hyväksyä uusia korjaavia toimenpiteitä ja toimittaa komissiolle kirjallisen ilmoituksen, johon sisältyy asiaa koskevaa näyttöä, sen osoittamiseksi, että 4 artiklan edellytykset eivät enää täyty.
2.   Asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan ja viimeistään vuoden kuluttua siitä, kun neuvosto on hyväksynyt toimenpiteet, komissio arvioi asianomaisen jäsenvaltion tilanteen ottaen huomioon asianomaisen jäsenvaltion toimittaman näytön sekä asianomaisen jäsenvaltion mahdollisesti hyväksymien uusien korjaavien toimenpiteiden riittävyyden.
Jos komissio katsoo, että 4 artiklan edellytykset eivät enää täyty, se antaa neuvostolle ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi hyväksyttyjen toimenpiteiden kumoamisesta.
Jos komissio katsoo, että toimenpiteiden hyväksymiseen johtanut tilanne on korjaantunut osittain, se antaa neuvostolle ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi hyväksyttyjen toimenpiteiden mukauttamisesta.
Jos komissio katsoo, että toimenpiteiden hyväksymiseen johtanut tilanne ei ole korjaantunut, se osoittaa asianomaiselle jäsenvaltiolle perustellun päätöksen ja ilmoittaa tästä neuvostolle.
Kun asianomainen jäsenvaltio toimittaa 1 kohdan nojalla kirjallisen ilmoituksen, komissio antaa ehdotuksensa tai hyväksyy päätöksensä kuukauden kuluessa kyseisen ilmoituksen vastaanottamisesta. Tätä määräaikaa voidaan jatkaa asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa, ja tässä tapauksessa komissio ilmoittaa viipymättä asianomaiselle jäsenvaltiolle jatkamisen syistä.
Edellä olevan 6 artiklan 3, 4, 5, 6, 9, 10 ja 11 kohdassa säädettyä menettelyä sovelletaan tarvittaessa soveltuvin osin.”
III

Asianosaisten vaatimukset ja menettely unionin tuomioistuimessa
Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin
–
ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen asetuksen
–
toissijaisesti kumoaa kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan h alakohdan, 5 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan toiseksi viimeisen ja viimeisen virkkeen sekä 6 artiklan 3 ja 8 kohdan ja
–
velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Lisäksi Unkari pyysi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan nojalla unionin tuomioistuinta ratkaisemaan nyt käsiteltävän asian suuressa jaostossa.
Parlamentti ja neuvosto vaativat unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen ja velvoittamaan Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Parlamentti pyysi 12.5.2021 päivätyllä hakemuksella, että nyt käsiteltävänä oleva asia käsiteltäisiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 133 artiklassa määrätyssä nopeutetussa menettelyssä. Pyyntönsä tueksi parlamentti vetosi siihen, että riidanalaisen asetuksen antaminen oli olennainen poliittinen edellytys sille, että se hyväksyisi vuosia 2021–2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta 17.12.2020 annetun neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2020/2093 (
EUVL 2020, L 433
I, s. 11) ja että kun taloudellinen kiireellisyys otetaan huomioon,
Next Generation EU
‑nimisen covid‑19-elpymissuunnitelman perusteella käytettävissä olevat varat on saatettava jäsenvaltioiden käyttöön äärimmäisen lyhyissä määräajoissa. Se täsmensi tämän osalta erityisesti, että asetuksen 2020/2094 3 artiklan 4 kohdan mukaan vähintään 60 prosenttia oikeudellisista sitoumuksista on tehtävä viimeistään 31.12.2022 ja että kaikki oikeudelliset sitoumukset on tehtävä viimeistään 31.12.2023. Lisäksi parlamentti korosti, että Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä ja päätöksen 2014/335/EU, Euratom kumoamisesta 14.12.2020 annetun neuvoston päätöksen (EU, Euratom) 2020/2053 (
EUVL 2020, L 424, s. 1
) tultua voimaan komissio laskee jo kesällä 2022 liikkeelle lainansa pääomamarkkinoilla edellä mainitun elpymissuunnitelman rahoittamiseksi. Parlamentin mukaan erittäin suurten varojen lainaaminen ja käyttöön saattaminen hyvin lyhyissä määräajoissa aiheuttaa väistämättä riskejä unionin talousarviolle, jota riidanalaisella asetuksella pyritään suojaamaan. Tällainen suoja on tärkeä, sillä kyvyttömyydestä suojata tehokkaasti kyseistä talousarviota voisi aiheutua vahingollisia jälkiseurauksia, erityisesti solidaarisuudelle unionissa pitkällä aikavälillä.
Työjärjestyksen 133 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kantajan tai vastaajan pyynnöstä unionin tuomioistuimen presidentti voi vastapuolta, esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan päättää, että asia käsitellään nopeutetussa menettelyssä, jos asian laatu edellyttää sen käsittelemistä mahdollisimman nopeasti.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen presidentti päätti 9.6.2021 muita osapuolia, esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan hyväksyä mainitun pyynnön. Tämä päätös perusteltiin sillä perustavanlaatuisella merkityksellä, joka nyt käsiteltävällä asialla on unionin oikeusjärjestykselle erityisesti siltä osin kuin asia koskee unionin toimivaltaa suojata talousarviotaan ja taloudellisia etujaan vaikutuksilta, joita SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksista voi aiheutua.
Unionin tuomioistuimen presidentin 25.6.2021 tekemällä päätöksellä Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Irlanti, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio hyväksyttiin asiassa väliintulijoiksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
Unionin tuomioistuimen presidentin samana päivänä tekemällä päätöksellä Puolan tasavalta hyväksyttiin asiassa väliintulijaksi tukemaan Unkarin vaatimuksia.
Neuvosto vaati 11.5.2021 päivätyllä hakemuksella, että unionin tuomioistuin jättäisi huomiotta Unkarin kannekirjelmän ja sen liitteiden ne kohdat, erityisesti sen liitteen A.3 ne kohdat, joissa viitataan 25.10.2018 päivättyyn neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon nro 13593/18, joka koskee riidanalaisen asetuksen taustalla olevaa ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita (COM(2018) 324 final) (jäljempänä oikeudellinen lausunto nro 13593/18), tai joissa toistetaan tämän oikeudellisen lausunnon sisältö tai siinä esitetty päättely. Unionin tuomioistuin päätti 29.6.2021 käsitellä tämän vaatimuksen pääasian yhteydessä.
Unionin tuomioistuin piti nyt käsiteltävää asiaa poikkeuksellisen merkittävänä, joten se päätti 7.9.2021 julkisasiamiestä kuultuaan antaa asian täysistunnon ratkaistavaksi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan viimeisen kohdan mukaisesti.
IV

Vaatimus siitä, ettei Unkarin kannekirjelmän ja sen liitteen A.3 tiettyjä kohtia oteta huomioon
A

Asianosaisten lausumat
Neuvosto vaatii Unkarin kannekirjelmän 21, 22, 164 ja 166 kohdan sekä kannekirjelmän liitteen A.3 huomiotta jättämistä siltä osin kuin näissä kohdissa viitataan oikeudelliseen lausuntoon nro 13593/18, toistetaan sen sisältö tai kuvataan siinä esitettyä tarkastelua ja vetoaa vaatimuksensa tueksi siihen, että kyseinen oikeudellinen lausunto on sisäinen turvaluokittelematon asiakirja, jonka merkintänä on ”LIMITE”. Niinpä se väittää kyseisen lausunnon kuuluvan salassapitovelvollisuuden piiriin, ja sen esittämiselle oikeudenkäynnissä on asetettu niiden edellytysten täyttyminen, joista määrätään muun muassa neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohdassa ja neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevien ohjeiden 20 ja 21 kohdassa.
Neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan vain neuvosto tai Coreper voi antaa luvan esittää oikeudenkäynnissä jäljennöksen tai otteen neuvoston asiakirjoista, joita ei ole vielä saatettu yleisön saataville niiden unionin oikeuden säännösten mukaisesti, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin. Lisäksi kyseisten ohjeiden 20 ja 21 kohdan mukaan LIMITE-asiakirjaa ei saa julkistaa, ellei asianmukaisesti valtuutettu neuvoston virkamies, jäsenvaltion kansallinen hallinto neuvoston pääsihteeristöä kuultuaan tai tarvittaessa neuvosto ole tehnyt julkistamisen sallivaa päätöstä asetuksen N:o 1049/2001 ja neuvoston työjärjestyksen mukaisesti.
Neuvosto toteaa nyt käsiteltävässä asiassa, että se on tähän päivään mennessä julkistanut asetuksen N:o 1049/2001 nojalla vain kahdeksan ensimmäistä kohtaa oikeudellisesta lausunnosta nro 13593/18 ja ettei se myöskään ole antanut Unkarille lupaa esittää tätä lausuntoa nyt vireillä olevan tuomioistuinmenettelyn yhteydessä.
Unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että olisi vastoin sitä yleistä etua, jonka mukaan toimielinten on voitava saada käyttöönsä oikeudellisen yksikkönsä lausunnot, jotka on annettu täysin riippumattomasti, jos katsottaisiin, että tällaiset sisäiset asiakirjat voitaisiin esittää unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeusriidassa ilman, että asianomainen toimielin olisi antanut luvan niiden esittämiseen tai että tämä tuomioistuin olisi määrännyt niiden esittämisestä.
Neuvosto huomauttaa, että se, että se on antanut oikeudellisen lausunnon nro 13593/18 vain osittain tutustuttavaksi asetukseen N:o 1049/2001 perustuvien pyyntöjen seurauksena, johtuu erityisesti siitä riskistä, että riidanalaisen asetuksen pätevyyttä koskevan oikeusriidan yhteydessä kantaja voisi vedota neuvostoa vastaan niihin argumentteihin, jotka tämän oma oikeudellinen yksikkö on kyseisessä oikeudellisessa lausunnossa ilmaissut, mikä olisi vastoin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja tuomioistuinmenettelyn asianosaisten välisen prosessuaalisen yhdenvertaisuuden vaatimuksia. Nämä riskit ovat sitä paitsi toteutuneet nyt käsiteltävän kanteen nostamisen myötä.
Neuvoston mukaan on muutenkin niin, että Unkari on aina äänestänyt kyseisten argumenttien perusteella sellaisten päätösten puolesta, joilla on kieltäydytty antamasta oikeudellista lausuntoa nro 13593/18 yleisön tutustuttavaksi. Jos kyseinen jäsenvaltio olisi toivonut kyseisen oikeudellisen lausunnon julkistamista, sen olisi pitänyt esittää tällainen pyyntö asetuksen N:o 1049/2001 nojalla tai pyytää lupaa neuvoston työjärjestyksen tai neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevien ohjeiden mukaisesti.
Neuvosto väittää, että jos Unkarille annettaisiin lupa käyttää oikeudellista lausuntoa nro 13593/18 nyt käsiteltävässä asiassa, vaikkei se ole noudattanut tähän tarkoitettua menettelyä ja kun kysymystä ei ole saatettu tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan, asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyt ja neuvoston työjärjestyksessä määrätyt menettelyt tulisivat kierretyiksi. Se palauttaa tältä osin mieleen unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön, jossa hyväksytään toimielinten pyynnöt saada sisäiset asiakirjansa poistetuiksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja‑aineistosta silloin, kun ne eivät ole antaneet lupaa niiden esittämiseen oikeudenkäynnissä, ja katsoo tästä oikeuskäytännöstä seuraavan, ettei oikeudellista lausuntoa nro 13593/18 voida käyttää nyt käsiteltävässä asiassa.
Lisäksi neuvosto väittää, että jos oikeudellisen lausunnon nro 13593/18 esittäminen nyt käsiteltävässä asiassa hyväksyttäisiin, se joutuisi esittämään unionin tuomioistuimissa arvioita lausunnosta, joka on tarkoitettu sisäiseen käyttöön ja jonka sen oma oikeudellinen yksikkö on antanut riidanalaisen asetuksen laatimisen yhteydessä, mikä olisi vastoin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia ja vaikuttaisi neuvoston mahdollisuuteen saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.
Lopuksi neuvosto toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan se, että oikeudellisen lausunnon nro 13593/18 sisältämät tiedot on ilman neuvoston lupaa ilmaistu erään tiedotusvälineen internetsivustolla ja että sen sisältö on täten paljastettu yleisölle, ei vaikuta mitenkään kyseisiin näkökohtiin. Lisäksi vahinko, joka neuvostolle ja muille unionin toimielimille aiheutuisi kyseisen oikeudellisen lausunnon luvattomasta käytöstä nyt käsiteltävässä asiassa, olisi paljon suurempi kuin vahinko, joka on aiheutunut kyseisen oikeudellisen lausunnon julkaisemisesta lehdistössä. Se, että Unkarin sallittaisiin tukeutua tähän samaan oikeudelliseen lausuntoon, uhkaisi nimittäin sitä yleistä etua, jossa on kyse siitä, että toimielimet voivat saada käyttöönsä oikeudellisen yksikkönsä täysin riippumattomasti antamat lausunnot, ja tekisi täysin tehottomiksi menettelyt, joilla kyseistä etua on tarkoitus suojata.
Unkari kiistää neuvoston argumentaation.
B

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Neuvosto väittää argumentaatiossaan pääasiallisesti, että sisällyttäessään kannekirjelmän 21, 22, 164 ja 166 kohtaan sekä kannekirjelmän liitteeseen A.3 viittauksia oikeudelliseen lausuntoon nro 13593/18 ja tarkasteluja tämän lausunnon sisällöstä Unkari on ensiksi rikkonut neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohtaa; toiseksi rikkonut neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevien ohjeiden 20 ja 21 kohtaa; kolmanneksi jättänyt huomiotta asetuksen N:o 1049/2001; neljänneksi jättänyt huomiotta yleisen edun, jossa on kyse siitä, että neuvosto voi saada käyttöönsä oikeudellisen yksikkönsä täysin riippumattomasti antamat lausunnot; ja viidenneksi saattanut neuvoston tilanteeseen, jossa se voi joutua lausumaan pääasiaa koskevassa menettelyssä oman oikeudellisen yksikkönsä esittämistä tarkasteluista, mikä loukkaa prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta.
Neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohdan rikkomista koskevasta väitteestä on muistutettava, että tämän määräyksen mukaan ”neuvosto tai Coreper voi antaa luvan esittää oikeudenkäynnissä jäljennöksen tai otteen neuvoston asiakirjoista, joita ei ole vielä saatettu yleisön saataville”.
Tältä osin on todettava aivan aluksi, että kannekirjelmässä ja sen liitteessä A.3 viitataan oikeudellisen lausunnon nro 13593/18 muihin kuin niihin kahdeksaan kohtaan, jotka neuvosto on julkistanut asetuksen N:o 1049/2001 nojalla; seuraavaksi, että Unkari ei ole pyytänyt neuvostolta lupaa esittää oikeudenkäynnissä jäljennöstä tai otteita kyseisestä oikeudellisesta lausunnosta; ja lopuksi, että kyseinen jäsenvaltio ei ole liittänyt kannekirjelmäänsä jäljennöstä mainitusta oikeudellisesta lausunnosta.
Niinpä on syytä selvittää, onko katsottava, että koska Unkari on viitannut kannekirjelmässään ja sen liitteessä A.3 oikeudellisen lausunnon nro 13593/18 tiettyihin kohtiin, se on esittänyt oikeudenkäynnissä neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja otteita kyseisestä lausunnosta.
Tässä yhteydessä on korostettava, että kannekirjelmän 22 ja 164 kohta sekä kannekirjelmän liitteessä A.3 olevat toisesta seitsemänteen ja yhdeksäs kohta sisältävät Unkarin oman argumentaation, jonka kyseinen jäsenvaltio väittää ilmentävän kyseisessä oikeudellisessa lausunnossa tehtyä tarkastelua, kun taas kannekirjelmän 21 ja 166 kohta sisältävät samoin Unkarin oman argumentaation yhteydessä pelkkiä viittauksia kyseiseen oikeudelliseen lausuntoon. Niinpä tällaisia argumentaatioita, joihin sisältyy pelkkiä väitteitä yhtäpitävyydestä oikeudellisen lausunnon nro 13593/18 kanssa ja viitteitä tähän lausuntoon ja joiden paikkansapitävyyden neuvosto sitä paitsi kiistää, ei voida pitää otteina mainitusta oikeudellisesta lausunnosta.
Kannekirjelmän liitteestä A.3 sitä vastoin on katsottava, että siltä osin kuin sen neljännessä kohdassa lainataan oikeudellista lausuntoa nro 13593/18 se sisältää neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ”otteen” kyseisestä oikeudellisesta lausunnosta. Lisäksi tällaisen otteen esittäminen oikeudenkäyntiasiakirjan liitteessä merkitsee mainitussa määräyksessä tarkoitettua ”esittä[mistä] oikeudenkäynnissä”.
Niinpä Unkari oli neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohdan nojalla lähtökohtaisesti velvollinen hankkimaan neuvostolta luvan esittää unionin tuomioistuimessa kannekirjelmän liitteeseen A.3 sisältyvän otteen oikeudellisesta lausunnosta nro 13593/18.
Tältä osin – kuten neuvosto toteaa – unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kyllä ilmenee, että olisi vastoin sitä yleistä etua, että toimielimet voivat saada käyttöönsä oikeudellisen yksikkönsä lausunnot, jotka on annettu täysin riippumattomasti, jos katsottaisiin, että tällaiset sisäiset asiakirjat voitaisiin esittää unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeusriidassa ilman, että asianomainen toimielin olisi antanut luvan niiden esittämiseen tai että tämä tuomioistuin olisi määrännyt niiden esittämisestä (määräys 14.5.2019, Unkari v. parlamentti,
C‑650/18
, ei julkaistu,
EU:C:2019:438
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 31.1.2020, Slovenia v. Kroatia,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
kohta).
Esittämällä tällaisen oikeudellisen lausunnon luvatta kantaja nimittäin vetoaa, kuten neuvosto väittää, riidanalaisen toimen pätevyyttä koskevassa menettelyssä asianomaista toimielintä vastaan lausuntoon, jonka tämän oma oikeudellinen yksikkö on antanut kyseisen toimen valmistelun yhteydessä. Lähtökohtaisesti on niin, että sen salliminen, että kyseinen kantaja voi sisällyttää asiakirja‑aineistoon toimielimen sellaisen oikeudellisen lausunnon, jonka sisältämien tietojen ilmaisemiseen tämä toimielin ei ole antanut lupaa, on vastoin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia ja merkitsee asetuksella N:o 1049/2001 käyttöön otetun tällaiseen asiakirjaan tutustumista koskevan pyynnön esittämistä koskevan menettelyn kiertämistä (ks. vastaavasti määräys 14.5.2019, Unkari v. parlamentti,
C‑650/18
, ei julkaistu,
EU:C:2019:438
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 31.1.2020, Slovenia v. Kroatia,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
kohta).
On kuitenkin otettava huomioon SEU 1 artiklan toiseen kohtaan ja SEU 10 artiklan 3 kohtaan sekä SEUT 15 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 298 artiklan 1 kohtaan kirjattu avoimuusperiaate, jolla voidaan muun muassa varmistaa, että hallinto on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin legitiimimpää, tehokkaampaa ja vastuullisempaa (ks. vastaavasti määräys 14.5.2019, Unkari v. parlamentti,
C‑650/18
, ei julkaistu,
EU:C:2019:438
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Mahdollistamalla sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista keskustellaan avoimesti, avoimuus lisäksi lisää unionin kansalaisten luottamusta (tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On totta, että ainoastaan poikkeuksellisesti avoimuusperiaate voi oikeuttaa sen, että tuomioistuinmenettelyssä ilmaistaan tietoja toimielimen sellaisesta asiakirjasta, jota ei ole saatettu yleisön saataville ja joka sisältää oikeudellisen lausunnon. Siksi unionin tuomioistuin on katsonut, että toimielimen oikeudellisen lausunnon sisältävän asiakirjan säilyttämistä asian asiakirja‑aineistossa ei voida oikeuttaa millään ylivoimaisella yleisellä edulla silloin, kun yhtäältä kyseinen oikeudellinen lausunto ei koske lainsäädäntömenettelyä, jolta edellytetään laajempaa avoimuutta, ja toisaalta asianomaisen jäsenvaltion kannalta kyseisen säilyttämisen intressi on vain siinä, että se voi vedota kyseiseen oikeudelliseen lausuntoon oikeusriidan yhteydessä. Unionin tuomioistuimen mukaan nimittäin tällaisen oikeudellisen lausunnon esittäminen vaikuttaisi palvelevan kantajan omia intressejä eli sen intressiä tukea esittämäänsä argumentaatiota eikä mitään ylivoimaista yleistä etua, jollainen olisi esimerkiksi riidanalaiseen toimeen johtaneen menettelyn julkistaminen (ks. vastaavasti määräys 14.5.2019, Unkari v. parlamentti,
C‑650/18
, ei julkaistu,
EU:C:2019:438
,
kohta ja tuomio 31.1.2020, Slovenia v. Kroatia,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että toisin kuin edellisessä kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön johtaneissa asioissa oikeudellinen lausunto nro 13593/18 koskee lainsäädäntömenettelyä.
Tältä osin unionin tuomioistuin on katsonut, että sellaisten asiakirjojen ilmaiseminen, jotka sisältävät toimielimen oikeudellisen yksikön lausunnon oikeudellisista kysymyksistä, jotka ovat nousseet esiin lainsäädäntöaloitteita koskevien neuvotteluiden yhteydessä, on omiaan lisäämään lainsäädäntömenettelyn läpinäkyvyyttä ja avoimuutta ja vahvistamaan unionin kansalaisten oikeutta valvoa tietoja, joille lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä säädös perustuu. Se on päätellyt tästä, että lainsäädäntömenettelyä koskevien neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntojen osalta ei ole olemassa yleistä luottamuksellisuuden tarvetta ja että asetuksessa N:o 1049/2001 asetetaan lähtökohtaisesti velvollisuus ilmaista näiden lausuntojen sisältämät tiedot (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
ja
kohta).
On nimittäin niin, että tältä osin nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, vähentää osaltaan kansalaisten mielessä epäilyjä paitsi yksittäisen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen laillisuudesta myös koko lainsäädäntömenettelyn legitimiteetistä (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
kohta) ja vahvistaa osaltaan kansanvallan ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteita, joista määrätään SEU 6 artiklassa ja perusoikeuskirjassa, kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto‑osan toisessa perustelukappaleessa muistutetaan.
Tällainen avoimuus ei kuitenkaan ole esteenä sille, että sellaisen erityisen oikeudellisen lausunnon, joka on annettu tietyn lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseisen lainsäädäntömenettelyn yhteyden, ilmaiseminen voidaan evätä oikeudellisten neuvonantojen suojan nojalla; tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen on perusteltava epääminen yksityiskohtaisesti (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
kohta).
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 70–72 kohdassa, nyt käsiteltävässä asiassa neuvosto ei kuitenkaan ole osoittanut, että oikeudellinen lausunto nro 13593/18 olisi erityisen arkaluonteinen tai että sen ulottuvuus olisi erityisen laaja ja ylittäisi siihen liittyvän lainsäädäntömenettelyn yhteyden.
Näin ollen neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 2 kohta ja tämän tuomion 53 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö eivät kumpikaan olleet esteenä sille, että Unkari ilmaisi kannekirjelmässään kyseisen oikeudellisen lausunnon sisältämät tiedot kokonaan tai osittain.
Tätä toteamusta ei kyseenalaista se, että Unkarilla on oma intressi siihen, että unionin tuomioistuin ottaa Unkarin kannekirjelmän ja sen liitteen A.3 riidanalaiset kohdat huomioon. On nimittäin niin, että koska tällainen huomioon ottaminen voi myös osaltaan vähentää kansalaisten mielessä epäilyjä paitsi riidanalaisen asetuksen laillisuudesta myös koko lainsäädäntömenettelyn legitimiteetistä, se palvelee joka tapauksessa tämän tuomion 58 ja 59 kohdassa mieleen palautettua ylivoimaista yleistä etua.
On siis niin, että tarvitsematta lausua erikseen perusteista, jotka koskevat neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevien ohjeiden 20 ja 21 kohdan ja asetuksen N:o 1049/2001 rikkomista sekä prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteen loukkaamista, sillä nämä perusteet eivät missään tapauksessa voi menestyä, kun tämän tuomion 55–63 kohdassa tehdyt arvioinnit otetaan huomioon, neuvoston vaatimus siitä, että Unkarin kannekirjelmän ja sen liitteiden kohdat, erityisesti sen liitteen A.3 kohdat, jätettäisiin huomiotta siltä osin kuin niissä viitataan oikeudelliseen lausuntoon nro 13593/18, toistetaan sen sisältö tai kuvataan siinä esitettyä tarkastelua, on hylättävä perusteettomana.
V

Kanne
Kanteellaan Unkari vaatii Puolan tasavallan tukemana ensisijaisesti koko riidanalaisen asetuksen kumoamista ja toissijaisesti sen osittaista kumoamista eli sen 4 artiklan 1 kohdan, 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan, 5 artiklan 2 kohdan, 5 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen, 5 artiklan 3 kohdan neljännen virkkeen sekä 6 artiklan 3 ja 8 kohdan kumoamista.
A

Ensisijaiset vaatimukset koko riidanalaisen asetuksen kumoamisesta
Koko riidanalaisen asetuksen kumoamista koskevien ensisijaisten vaatimustensa tueksi Unkari esittää kolme kanneperustetta. Ensiksi on tutkittava yhdessä ensimmäinen ja toinen kanneperuste, joissa väitetään pääasiallisesti, ettei unionilla ollut toimivaltaa antaa riidanalaista asetusta.
1.

Ensimmäinen ja toinen kanneperuste, joiden mukaan unionilla ei ollut toimivaltaa antaa riidanalaista asetusta
a)

Asianosaisten lausumat
Ensimmäisessä kanneperusteessaan Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että riidanalaiselta asetukselta puuttuu oikeusperusta. Se muistuttaa tässä yhteydessä, että unionin lainsäätäjä saa antaa SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla ”varainhoitosäännöt, joissa vahvistetaan varsinkin talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt”, ja kyseisen 1 kohdan b alakohdan nojalla ”säännöt, joilla järjestetään taloushallinnon henkilöstön ja erityisesti tulojen ja menojen hyväksyjien ja tilinpitäjien toiminnan valvonta”. Se lisää, että SEUT 322 artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto vahvistaa ne yksityiskohtaiset säännöt ja sen menettelyn, joita noudattaen unionin omia varoja koskevan sääntelyn mukaiset talousarvioon otetut tulot annetaan komission käyttöön, sekä määrittelee ne toimenpiteet, joita sovelletaan käteisvarojen saamiseksi.
Unkarin mukaan kyseiset määräykset ovat jo olleet kokonaan tai osittain oikeusperustana lukuisille unionin vuosittaiseen talousarvioon tai sen monivuotiseen rahoituskehykseen tosiasiallisesti liittyville säädöksille, kuten varainhoitoasetukselle, asetusten (EU) N:o 1301/2013 ja (EU) N:o 1303/2013 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse erityistoimenpiteistä, joilla voidaan tarjota poikkeuksellista joustavuutta Euroopan rakenne‑ ja investointirahastojen käyttöön covid‑19:n puhkeamisen vastatoimena, 23.4.2020 annetulle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukselle (EU) 2020/558 (
EUVL 2020, L 130, s. 1
), joka mahdollistaa poikkeuksellisen osarahoitusosuuden soveltamisen rakenne‑ ja investointirahastojen varojen yhteydessä, tai vielä asetuksen (EU) N:o 1303/2013 muuttamisesta lisämäärärahojen ja toteuttamisjärjestelyjen osalta tuen antamiseksi covid‑19‑pandemian ja sen sosiaalisten seurausten aiheuttaman kriisin vahinkojen korjaamisen edistämiseen sekä talouden vihreän, digitaalisen ja palautumiskykyä tukevan elpymisen pohjustamiseen 23.12.2020 annetulle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukselle (EU) 2020/2221 (
EUVL 2020, L 437, s. 30
), jossa vahvistetaan täytäntöönpanosääntöjä pandemian aiheuttamien vahinkojen korjaamisen edistämiseksi ja säädetään poikkeuksellisesti lisämäärärahoista sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja talouden elpymisen tukemiseksi.
Niinpä Unkari väittää varainhoitoasetuksen osalta, että sen ensimmäisessä osassa vahvistetaan yleisesti ja kattavasti periaatteet ja menettelyt unionin talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä sen varojen valvontaa varten. Nämä periaatteet ja menettelyt ovat SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja ”varainhoitosääntöjä”, joissa vahvistetaan talousarvion laatimista ja toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Sama pätee asetuksiin 2020/558 ja 2020/2221, joiden säännöt liittyvät tosiasiallisesti ja suoraan unionin talousarvioon, monivuotiseen rahoituskehykseen ja unionin eri rahastoista maksettaviin tukiin.
Unkarin mielestä riidanalaisen asetuksen säännösten olennaisia osia, kuten oikeusvaltion käsitteen määrittelyä tai oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen mahdollisia muotoja, ei sitä vastoin voida objektiivisesti pitää mainitussa määräyksessä tarkoitettuina sellaisina varainhoitosääntöinä, joissa vahvistetaan talousarvion toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. SEUT 322 artiklan 1 kohdan epäasianmukaisuus kyseisen asetuksen oikeusperustana ilmenee erityisesti eturistiriitoja koskevien niiden sääntöjen keskinäisestä vertailusta, jotka sisältyvät riidanalaiseen asetukseen ja varainhoitoasetukseen.
Unkarin mukaan varainhoitoasetuksen 61 artiklasta ilmenee tältä osin, että eturistiriitojen välttämistä koskevaa velvollisuutta sovelletaan kaikkiin unionin varojen toteutustapoihin ja myös näiden varojen toteuttamisen yhteydessä toimiviin jäsenvaltioiden viranomaisiin, joten jäsenvaltioiden on annettava tältä osin asianmukainen säännöstö. Tätä varten varainhoitoasetus sisältää asianmukaisia menettelysääntöjä, joiden avulla eturistiriidat voidaan lopettaa.
Unkarin mielestä riidanalaisen asetuksen 3 artiklan b alakohdasta ilmenee, että sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny, voi viitata oikeusvaltion periaatteiden loukkaamiseen, vaikka kyseisessä asetuksessa ei vahvisteta mitään menettelysääntöä, joka koskisi toimenpiteitä, joita jäsenvaltiot voisivat hyväksyä tällaisten ristiriitojen ehkäisemiseksi tai niiden korjaamiseksi. Kyseinen säännös siis mahdollistaa sen, että jäsenvaltioihin kohdistetaan toimenpiteitä sellaisten täsmentämättömien odotusten perusteella, jotka ylittävät varainhoitoasetuksessa vahvistetut vaatimukset.
Yleisemmin Unkari katsoo, ettei riidanalaisen asetuksen säännöksiä voida pitää sellaisina varainhoitosääntöinä, joilla vahvistetaan menettely unionin talousarvion toteuttamista varten. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklan mukaan nimittäin tämän asetuksen kohteena on vahvistaa säännöt, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita loukataan jäsenvaltioissa. Tätä varten kyseisen asetuksen 2 artiklassa määritellään oikeusvaltion käsite, ja saman asetuksen 3 artiklassa selostetaan tapauksia, jotka voivat viitata oikeusvaltion periaatteiden loukkaamiseen. Riidanalaisen asetuksen olennaisina osina ovat siten oikeusvaltion käsitteen ja oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen mahdollisten muotojen määritteleminen.
Unkarin mielestä SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ei kuitenkaan sallita unionin määritellä tapauksia, joissa oikeusvaltion periaatteita loukataan, eikä edes vahvistaa oikeusvaltion käsitteen osatekijöitä. Niinpä mainittu määräys ei ole oikeusperusta, jonka nojalla voitaisiin tutkia tai näyttää toteen oikeusvaltion periaatteiden loukkauksia tai säätää tällaisiin loukkauksiin liittyvistä oikeudellisista seurauksista, koska tällaisia sääntöjä ei voida objektiivisesti pitää varainhoitosääntöinä, joissa vahvistetaan talousarvion toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
Unkarin mielestä pelkästään se seikka, että riidanalaisessa asetuksessa vahvistetuilla aineellisilla ja menettelyllisillä säännöillä on yhteys unionin talousarvioon, ei voi riittää siihen, että niitä pidettäisiin SEUT 322 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina ”varainhoitosääntöinä”. Varainhoitosääntöjen käsitteen tulkinnalla niin laajasti, että se kattaisi riidanalaisen asetuksen säännökset, olisi se vaikutus, että kyseinen käsite ulottuisi koskemaan lähes koko unionin oikeutta sekä erittäin laajoja osia jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmistä, koska on vaikeaa löytää säännöstä, jonka osalta on mahdoton osoittaa ainakin välillistä vaikutusta unionin talousarviovaroihin.
Unkarin mukaan riidanalaisen asetuksen oikeusperustan epäasianmukaisuus johtuu myös siitä, että sen 5 artiklan 2 kohtaan ei sisälly varainhoitosääntöjä, joissa määritettäisiin unionin talousarvion toteuttamismenettely. On nimittäin niin, että velvollisuus jatkaa jonkin tietyn ohjelman toteuttamista sen jälkeen, kun unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen vaikuttavia sääntöjenvastaisuuksia, rikkomuksia tai puutteita on tunnistettu, ei kuulu niihin valvonta‑ tai tilintarkastusvelvoitteisiin, jotka jäsenvaltioilla SEUT 317 artiklan nojalla on talousarvion toteuttamisessa, eikä se myöskään johdu SEUT 322 artiklassa tarkoitetuista varainhoitosäännöistä, joissa vahvistetaan talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt budjettiperiaatteiden ja erityisesti moitteettoman varainhoidon, avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden noudattamisen varmistamiseksi.
Unkari väittää, että tällaisissa varainhoitosäännöissä ei aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta jatkaa jonkin tietyn ohjelman toteuttamista sen jälkeen, kun kyseisiä sääntöjenvastaisuuksia, rikkomuksia tai puutteita on tunnistettu. SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa päinvastoin sallitaan sellaisten, tietylle ohjelmalle suoritettavien maksujen keskeyttämisen kaltaisten varainhoitosääntöjen antaminen, joilla nimenomaan pyritään takaamaan se, että jäsenvaltio noudattaa merkityksellisissä varainhoitosäännöissä vahvistettuja edellytyksiä unionin taloudellisten etujen suojaamisen ja kyseessä olevassa ohjelmassa tavoiteltavien päämäärien tehokkaan saavuttamisen varmistamiseksi.
Unkarin mielestä olisi tällaisten varainhoitosääntöjen taustalla olevan logiikan vastaista, jos unionin varainhoitosäännöissä voitaisiin velvoittaa jäsenvaltio jatkamaan jonkin ohjelman toteuttamista, vaikka komissio olisi todennut kyseisen ohjelman toteuttamisessa sääntöjenvastaisuuksia, jotka vahingoittavat unionin taloudellisia etuja ja moitteettoman varainhoidon periaatetta tai vaarantavat tavoiteltavien päämäärien saavuttamisen.
Tästä seuraa Unkarin mukaan, että kyseisen velvollisuuden asettamisella ei pyritä varmistamaan unionin taloudellisten etujen suojaamista vaan määräämään jäsenvaltiolle seuraamuksia siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita loukataan, mikä ei sovi yhteen valitun oikeusperustan kanssa. Lisäksi jäsenvaltion velvollisuus rahoittaa kokonaan omasta talousarviostaan ohjelmia, joiden määrittelemiseksi sillä on vain rajallinen liikkumavara, rajoittaisi sen oikeutta käyttää omaa talousarviotaan ja merkitsisi vaatimusta, joka ei rasita unionin vaan asianomaisen jäsenvaltion talousarviota.
Toisessa kanneperusteessaan Unkari väittää, että riidanalaisella asetuksella rikotaan ensiksi SEU 7 artiklaa, toiseksi SEU 4 artiklan 1 kohtaa ja SEU 5 artiklan 2 kohtaa sekä kolmanneksi SEU 13 artiklan 2 kohtaa ja SEUT 269 artiklaa.
Se väittää ensiksi, että SEU 7 artikla on ainoa artikla, jonka nojalla voidaan todeta vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja. Riidanalaisella asetuksella otetaan tietyllä alalla käyttöön rinnakkainen menettely, jolla on sama tarkoitus kuin kyseisessä 7 artiklassa määrätyllä menettelyllä, mikä on tämän viimeksi mainitun artiklan vastaista.
Unkarin mukaan nimittäin perussopimuksissa ei ensinnäkään määrätä, että SEU 7 artikla voitaisiin panna täytäntöön sellaisilla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävillä säädöksillä, jotka koskevat SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksen toteamista ja tällaisen loukkauksen oikeudellisten seurausten määrittämistä.
Toiseksi menettely, josta riidanalaisessa asetuksessa säädetään, merkitsee Unkarin mukaan sitä, että unionin tuomioistuimella on toimivalta tutkia päätökset, jotka neuvosto on antanut kyseisen asetuksen nojalla, ja siis arvioida oikeusvaltion periaatteiden loukkaamista jäsenvaltiossa silloinkin, kun kyseisen loukkauksen taustalla oleva kansallinen säännöstö tai kansallinen käytäntö ei kuuluisi unionin oikeuden soveltamisalaan eikä unionin tuomioistuin siis olisi toimivaltainen tutkimaan niitä. Riidanalaisella asetuksella siis laajennetaan perussopimusten vastaisesti ja erityisesti SEUT 269 artiklassa määrättyjä rajoituksia kiertämällä paitsi neuvoston ja komission myös unionin tuomioistuimen toimivaltaa.
Kolmanneksi Unkari toteaa, että perussopimusten järjestelmässä ainoastaan SEU 7 artiklassa annetaan unionin toimielimille toimivalta tutkia ja todeta oikeusvaltion periaatteiden loukkaukset jossakin jäsenvaltiossa ja tarvittaessa määrätä seuraamuksia niistä.
Unkarin mielestä analogisesti kyseisen määräyksen kanssa riidanalaisessa asetuksessa säädetään, että komission on lausuttava kolmesta seikasta ennen kuin se esittää neuvostolle ehdotuksensa täytäntöönpanopäätökseksi ja että neuvoston on tämän jälkeen otettava kantaa kuhunkin näistä seikoista kolmella peräkkäisellä päätöksellä. Niinpä aluksi komission on todettava kyseisen asetuksen 3 ja 4 artiklan mukaisesti, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu. Sitten on tutkittava mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdan kannalta, onko kyseisellä loukkauksella riittävän kiinteä yhteys unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen. Lopuksi on määritettävä, onko saman asetuksen 5 artiklan nojalla hyväksyttävä päätös, jossa määritetään tarpeellisiksi katsottavat toimenpiteet unionin talousarvion suojaamiseksi.
Unkarin mukaan näistä kolmesta päätöksestä ensimmäinen ja kolmas kuuluvat kuitenkin SEU 7 artiklan soveltamisalaan. Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä sen 3 artiklan kanssa, säädetty oikeusvaltion periaatteiden loukkauksen toteaminen nimittäin on olennaisilta osiltaan täysin sama kuin toteamus, joka neuvoston ja Eurooppa‑neuvoston on tehtävä SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla, ja riidanalaisen asetuksen 5 artiklaan perustuvien toimenpiteiden hyväksyminen puolestaan on mahdollisuus, joka on rinnakkainen SEU 7 artiklan 3 kohdassa määrätyn sen mahdollisuuden kanssa, että asianomaisen jäsenvaltion tietyt oikeudet pidätetään; tällainen pidättäminen voi koskea asianomaiselle jäsenvaltiolle suoritettavia talousarviovaroja.
Unkarin mielestä se, että toimenpiteet, jotka voidaan hyväksyä riidanalaisen asetuksen nojalla, liittyvät jonkin SEU 2 artiklaan sisältyvän arvon loukkaamiseen, saa tukea kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdasta ja 6 artiklan 8 kohdasta, joista ilmenee, että oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus sekä merkitykselliset lähteet on otettava toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioinnissa asianmukaisesti huomioon. Näin ollen niin komission kuin neuvostonkin on arvioitava perusteellisesti tällaisen loukkauksen olemassaoloa ja laajuutta, vaikka tällainen arviointi voidaan tehdä ainoastaan SEU 7 artiklan nojalla.
Unkari toteaa lisäksi Puolan tasavallan tukemana, että SEU 7 artiklassa määrätään perussopimusten tasoisesta seuraamusmenettelystä, joka kohdistetaan johonkin tiettyyn jäsenvaltioon. Lisäksi jäsenvaltiot ovat perussopimusten laatijoina vahvistaneet kyseisen menettelyn tyhjentävästi EU‑sopimuksessa kyseisen menettelyn soveltamisalaan kuuluvien alojen poliittisen ulottuvuuden vuoksi, alojen, jotka eivät välttämättä kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan; tällaisia aloja ovat esimerkiksi ne, jotka liittyvät jäsenvaltioiden viranomaisten ja instituutioiden toimintaan.
Unkarin mukaan SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn yksinomaisuus oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen osalta vahvistetaan 27.5.2014 annetun neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnon nro 10296/14, joka koskee komission tiedonannon ”Uusi [unionin] toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi” yhteensopivuutta perussopimusten kanssa, 18 ja 24 kohdassa. Vaikka riidanalaisessa asetuksessa pyritään yhdistämään oikeusvaltion periaatteiden loukkausten mahdollisen olemassaolon tutkinta unionin talousarvion toteuttamiseen, asetuksen todellisena tavoitteena, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen antamiseen johtaneen komission ehdotuksen perusteluista, on tutkia oikeusvaltion periaatteiden noudattaminen ja soveltaa seuraamuksia silloin, kun todetaan, ettei jäsenvaltio noudata näitä periaatteita.
Unkari väittää toiseksi, että riidanalaisella asetuksella loukataan toimivallan jakoa ja annettua toimivaltaa koskevia periaatteita, sellaisina kuin ne taataan SEU 4 artiklan 1 kohdassa ja SEU 5 artiklan 2 kohdassa, koska siinä sallitaan unionin toimielinten tutkia sellaisia kansallisia tilanteita ja kansallisia instituutioita, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan. Kyseisestä asetuksesta nimittäin ei ilmene selvästi, että oikeusvaltion periaatteiden loukkausten tutkinta rajoittuu aloihin, jotka kuuluvat unionin toimivaltaan, ja jotkin sen 3 ja 4 artiklassa selostetuista tilanteista voivat sitä paitsi koskea loukkauksia, jotka eivät rajoitu kyseisiin aloihin.
Unkari toteaa, että kun toimivallan jakoa ja annettua toimivaltaa koskevat periaatteet otetaan huomioon, kyseinen tutkinta unionin toimivallan ulkopuolella on mahdollista vain SEU 7 artiklan kaltaista primaarioikeuden määräystä sovellettaessa ja siinä vahvistetun menettelyn mukaisesti. Riidanalainen asetus ei sitä vastoin voi perustua tällaiseen primaarioikeuden määräykseen, joten on katsottava, että kyseisellä asetuksella otetaan käyttöön poikkeus unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa koskevasta yleisestä järjestelmästä, sellaisena kuin se vahvistetaan perussopimuksissa. Lisäksi on niin, että kun SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätty menettely koskee vain tilanteita, jotka ilmentävät SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen vakavan loukkauksen selvää vaaraa ja näiden arvojen vakavaa ja jatkuvaa loukkausta, riidanalaisessa asetuksessa säädetty menettely on mahdollinen silloinkin, kun väitetyt loukkaukset eivät ole vakavia eivätkä jatkuvia.
Unkari selostaa Puolan tasavallan tukemana lopuksi, että vaikka riidanalaisen asetuksen mukaisesti suoritettavalla tutkinnalla voi joiltakin osin olla yhteys unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, tämä seikka ei silti merkitse sitä, että tutkittavien tilanteiden olisi välttämättä katsottava kuuluvan unionin oikeuden soveltamisalaan pelkästään kyseisen yhteyden perusteella. Se korostaa, että oikeusvaltion periaatteiden loukkauksen olemassaolon tarkastelu tehdään tutkinnan ensimmäisessä vaiheessa, kun taas yhteys unionin talousarvioon voidaan osoittaa vasta toisen vaiheen päätteeksi. Riidanalainen asetus mahdollistaa siten sen toteamisen, että jäsenvaltio on loukannut oikeusvaltion periaatteita tilanteissa, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan.
Unkari väittää kolmanneksi, että riidanalaisella asetuksella loukataan toimielinten välistä tasapainoa, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 7 artiklassa, SEU 13 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 269 artiklassa, samoin kuin oikeuksia, jotka asianomaisella jäsenvaltiolla on kyseisistä määräyksistä ensin mainitun nojalla.
Unkari toteaa tältä osin, että SEU 7 artiklasta poiketen riidanalaisessa asetuksessa annetaan yksinomaan komissiolle aloiteoikeus sen toteamiseksi, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu. Siinä edellytetään neuvoston äänestyksen osalta enemmistöä, joka poikkeaa SEU 7 artiklassa määrätystä enemmistöstä. Lisäksi kyseisessä asetuksessa säädetään vain velvollisuudesta informoida parlamenttia, kun taas SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa parlamentille annetaan hyväksyntäoikeus eikä siinä anneta mitään toimivaltaa Eurooppa‑neuvostolle. Koska riidanalaiseen asetukseen perustuvia toimenpiteitä koskeva neuvoston päätös hyväksytään määräenemmistöllä, asianomaisen jäsenvaltion menettelyllinen asema heikkenee, kun otetaan erityisesti huomioon se, että SEU 7 artiklan 2 ja 3 kohdan yhteydessä tämän määräyksen mukaisten toimenpiteiden hyväksyminen edellyttää yksimielisesti tehtyä Eurooppa‑neuvoston päätöstä.
Unkarin mielestä riidanalainen asetus vastaa siis unionin lainsäätäjän tarkoitusta, joka ilmenee kyseisen asetuksen antamiseen johtaneen komission ehdotuksen perusteluista ja joka on tarjota helpompi, nopeampi ja tehokkaampi keino oikeusvaltion periaatteiden loukkausten toteamiseen ja seuraamusten määräämiseen niistä. Niinpä SEU 7 artiklasta poiketen kyseisessä asetuksessa annetaan neuvostolle, komissiolle ja unionin tuomioistuimelle uutta toimivaltaa, jonka nojalla muun muassa unionin tuomioistuin voi SEUT 269 artiklan vastaisesti tutkia, ovatko päätökset, joissa todetaan oikeusvaltion periaatteiden loukkauksia, perusteltuja. Asetus siis on sen nimenomaisen tahdon vastainen, joka jäsenvaltioilla on perussopimusten laatijoina ollut rajoittaa unionin tuomioistuimen toimivalta menettelyllisiin kysymyksiin silloin, kun kyse on kanteista, jotka koskevat Eurooppa‑neuvoston tai neuvoston SEU 7 artiklan nojalla antamaa toimea.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessaan Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti yhtäältä, että riidanalaisen asetuksen, erityisesti sen 2–4 artiklan sekä sen 5 artiklan 2 kohdan, antamisen asianmukaisena oikeusperustana ei voinut olla SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta eikä mikään muukaan EUT‑sopimuksen määräys. Se lisää toisaalta, että kyseisessä asetuksessa säädetyllä menettelyllä kierretään SEU 7 artiklassa määrättyä menettelyä, joka kuitenkin on luonteeltaan yksinomainen suojattaessa SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, ja että kyseinen menettely on vastoin SEUT 269 artiklassa määrättyä unionin tuomioistuimen toimivallan rajoitusta.
1)

Riidanalaisen asetuksen oikeusperusta
Aluksi on palautettava mieleen, että SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan parlamentti ja neuvosto antavat asetuksilla tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan ”varainhoitosäännöt, joissa vahvistetaan varsinkin talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt”.
Tällaisilla säännöillä on tarkoitus säännellä kaikkia unionin talousarvion toteuttamiseen liittyviä näkökohtia, jotka EUT‑sopimuksen kuudennen osan, jossa ovat kyseessä ”toimielinjärjestelmää ja varainhoitoa koskevat määräykset”, II osasto, jonka otsikko on ”Varainhoitoa koskevat määräykset”, kattaa, joten niillä on tarkoitus säännellä kyseistä toteuttamista laajassa merkityksessä.
On nimittäin huomattava, että sen lisäksi, että SEUT 322 artikla sisältyy kyseisen II osaston 5 lukuun, jonka otsikko on ”Yhteiset määräykset”, mainittuun artiklaan viitataan kyseisen II osaston johdanto‑osaan sisältyvän SEUT 310 artiklan 2 ja 3 kohdassa, saman II osaston 3 lukuun, jonka otsikko on ”Unionin vuotuinen talousarvio”, sisältyvän SEUT 315 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa ja kyseiseen 3 lukuun myös sisältyvän SEUT 316 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa sekä SEUT 317 artiklassa, joka sisältyy kyseisen II osaston 4 lukuun, jonka otsikko on ”Talousarvion toteuttaminen ja vastuuvapauden myöntäminen”.
SEUT 310 ja SEUT 315–SEUT 317 artiklalla on kullakin yhteyksiä unionin talousarvion toteuttamiseen.
SEUT 310 artiklan 1 kohdassa nimittäin määrätään, että kaikki unionin tulot ja menot arvioidaan kutakin varainhoitovuotta varten ja otetaan talousarvioon, ja sen 3 kohdassa määrätään, että talousarvioon otettujen menojen toteuttaminen edellyttää, että ensin on annettu oikeudellisesti velvoittava unionin säädös, joka toimii oikeusperustana unionin toiminnalle ja vastaavan menon toteuttamiselle SEUT 322 artiklassa tarkoitetun asetuksen mukaisesti, lukuun ottamatta siinä säädettyjä poikkeuksia. Lopuksi SEUT 310 artiklan 5 kohdassa edellytetään, että talousarviota toteutetaan moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti ja että jäsenvaltiot ja unioni toimivat yhteistyössä varmistaakseen, että talousarvioon otetut määrärahat käytetään kyseisen periaatteen mukaisesti.
Siltä osin kuin kyse on SEUT 315 artiklasta, sen ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jollei talousarviota ole lopullisesti hyväksytty varainhoitovuoden alkuun mennessä, SEUT 322 artiklan nojalla annetun asetuksen säännösten mukaisesti menoihin voidaan käyttää kuukausittain kunkin luvun osalta määrä, joka on enintään yksi kahdestoistaosa kyseessä olevaan lukuun edellisen varainhoitovuoden talousarviossa merkityistä määrärahoista; tämä määrä voi kuitenkin olla enintään yksi kahdestoistaosa talousarvioesityksessä vastaavaan lukuun otetuista määrärahoista. SEUT 316 artikla puolestaan koskee varainhoitovuoden lopussa käyttämättä olevien määrärahojen siirtämistä seuraavalle varainhoitovuodelle.
SEUT 317 artiklassa taas määrätään muun muassa, että komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa omalla vastuullaan ja annettujen määrärahojen rajoissa SEUT 322 artiklan nojalla annettujen asetusten säännöksiä noudattaen ja moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti. Siinä edellytetään myös, että jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään mainitun periaatteen mukaisesti, ja täsmennetään, että SEUT 322 artiklan nojalla annetussa asetuksessa vahvistetaan jäsenvaltioiden valvonta‑ ja tilintarkastusvelvoitteet talousarvion toteuttamisessa sekä niistä johtuvat tehtävät.
Tästä seuraa, että SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, luettuna tämän tuomion 101 kohdassa mainittujen määräysten valossa, tarkoitetut varainhoitosäännöt, joissa vahvistetaan ”varsinkin” talousarvion toteuttamista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastusta ”koskevat yksityiskohtaiset säännöt”, kattavat paitsi säännöt, joissa määritellään se tapa, jolla talousarvioon otetut menot sellaisinaan toteutetaan, myös erityisesti säännöt, joissa vahvistetaan jäsenvaltioiden valvonta‑ ja tilintarkastusvelvoitteet silloin, kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, sekä niistä johtuvat tehtävät. Erityisesti on selvää, että näiden varainhoitosääntöjen tarkoituksena on muun muassa varmistaa, että unionin talousarviota toteutettaessa noudatetaan ja että myös jäsenvaltiot noudattavat moitteettoman varainhoidon periaatetta.
Edellä esitetyn valossa on tutkittava nyt käsiteltävässä asiassa, voiko SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta olla asianmukainen oikeusperusta riidanalaisen asetuksen antamiselle.
Tältä osin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö (tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
kohta; tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
,
kohta ja tuomio 8.12.2020, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
kohta).
Lisäksi asianmukaisen oikeusperustan määrittämiseksi voidaan ottaa huomioon se oikeudellinen asiayhteys, johon uusi säännöstö kuuluu, etenkin siltä osin kuin tällaisella asiayhteydellä voidaan selventää mainitun säännöstön tarkoitus (tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
kohta; tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
,
kohta ja tuomio 8.12.2020, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa ensinnäkin sen osalta, voiko riidanalaisella asetuksella olla tarkoituksensa kannalta tarkasteltuna SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta oikeusperustana, Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että kyseisen asetuksen perimmäisenä tavoitteena on mahdollistaa sekä se, että komissio ja neuvosto tutkivat oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen jäsenvaltioissa, että se, että jos näitä periaatteita todetaan loukatun, sovelletaan seuraamuksia unionin talousarvion välityksellä, ja että tämä tavoite ilmenee myös kyseisen asetuksen antamiseen johtaneen komission ehdotuksen perusteluista.
Tältä osin ensiksi riidanalaisen asetuksen 1 artiklassa säädetään, että tässä asetuksessa vahvistetaan ”säännöt, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita rikotaan jäsenvaltioissa”. Tämän säännöksen sanamuodosta siis ilmenee, että kyseisellä asetuksella pyritään suojaamaan unionin talousarviota siihen kohdistuvilta vaikutuksilta, joita voi aiheutua oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista jossakin jäsenvaltiossa.
Toiseksi riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan kokonaistarkastelusta ilmenee, että komissio voi käynnistää menettelyn, josta on säädetty unionin talousarvion suojaamista koskevien ”asianmukaisten toimenpiteiden” hyväksymiseksi, vain silloin, jos komissio toteaa, että sillä on perusteltu syy katsoa paitsi, että oikeusvaltion periaatteita loukataan jossakin jäsenvaltiossa, myös ja varsinkin, että tällainen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Lisäksi asetuksen 5 artiklan 1 ja 3 kohdasta ilmenee, että mainituissa asianmukaisissa toimenpiteissä ovat pääasiallisesti kyseessä maksujen keskeyttäminen, oikeudellisten sitoumusten täyttämisen keskeyttäminen, erien maksamisen keskeyttäminen, unionin talousarviosta taatun välineen mukaisen taloudellisen edun keskeyttäminen, ohjelmien hyväksynnän tai sitoumusten keskeyttäminen, oikeudellisten sitoumusten purkaminen, kielto tehdä uusia oikeudellisia sitoumuksia tai kielto tehdä uusia sopimuksia, unionin talousarviosta taattujen lainojen ennenaikainen takaisinmaksu, unionin talousarviosta taatun välineen mukaisen taloudellisen edun pienentäminen, sitoumusten tai ennakkorahoitusten vähentäminen sekä maksujen määräaikojen kulumisen keskeyttäminen ja että näiden toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia eli ne on rajattava siihen, mikä on ehdottomasti tarpeen sen tosiasiallisen tai mahdollisen vaikutuksen perusteella, joka oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisella on unionin talousarvion varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen 7 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan komissio ehdottaa neuvostolle hyväksyttyjen toimenpiteiden kumoamista, jos kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetyt edellytykset eivät enää täyty, ja siis erityisesti, jos unionin talousarvion moitteettomaan hoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen ei enää kohdistu vaikutusta tai vakavaa uhkaa vaikutuksesta, joten – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 185 kohdassa – kyseiset toimenpiteet on kumottava silloin, jos vaikutus talousarvion toteuttamiseen lakkaa, vaikka todetut oikeusvaltion periaatteiden loukkaukset voivat jatkua.
Hyväksyttävissä olevien toimenpiteiden lajit, toimenpiteiden valintaa ja laajuutta koskevat kriteerit sekä kyseisten toimenpiteiden hyväksymis‑ ja kumoamisedellytykset vahvistavat – siltä osin kuin niissä kaikissa on kyseessä vaikutus tai vakava uhka vaikutuksesta unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen – sen toteamuksen, jonka mukaan riidanalaisella asetuksella on tarkoitus suojata unionin talousarviota sen toteuttamisen yhteydessä.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan sanamuodosta, luettuna kyseisen artiklan 4 kohdan ja asetuksen johdanto‑osan 19 perustelukappaleen valossa, ilmenee, että kyseisellä säännöksellä ei pyritä – kuten Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana – määräämään jäsenvaltiolle seuraamuksia oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisesta vaan turvaamaan varojen lopullisten saajien ja edunsaajien oikeutetut edut silloin, kun kyseisen asetuksen nojalla hyväksytään johonkin jäsenvaltioon kohdistuvia asianmukaisia toimenpiteitä. Kyseisessä säännöksessä siis säädetään tällaisten toimenpiteiden seurauksista suhteessa kolmansiin. Niinpä kyseinen säännös ei ole omiaan tukemaan väitettä, jonka mukaan riidanalaisella asetuksella ei pyrittäisi suojaamaan unionin talousarviota vaan pikemminkin asettamaan seuraamuksia oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista sinänsä jossakin jäsenvaltiossa.
Kolmanneksi on katsottava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 130 kohdassa, että riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan perustelukappaleet vahvistavat, että kyseisen asetuksen tarkoituksena, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen 1 artiklasta, on suojata unionin talousarviota. Asetuksen johdanto‑osan toisessa, seitsemännessä, kahdeksannessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa nimittäin todetaan erityisesti, että Eurooppa‑neuvosto on todennut, että unionin taloudellisia etuja on suojattava SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen mukaisesti; että kun jäsenvaltiot toteuttavat unionin talousarviota, oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen on keskeinen ennakkoedellytys sille, että talousarviota toteutetaan SEUT 317 artiklassa vahvistettujen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti; että jäsenvaltiot voivat varmistaa moitteettoman varainhoidon toteutumisen ainoastaan sillä edellytyksellä, että viranomaiset toimivat lakien mukaisesti, että lainrikkomiset käsitellään tehokkaasti ja että viranomaisten mielivaltaiset tai laittomat päätökset voidaan saattaa tuomioistuinten tehokkaan valvonnan kohteeksi; ja että oikeuslaitoksen sekä tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaisten riippumattomuuden ja puolueettomuuden edellytykset ovat vähimmäistae sellaisia laittomia ja mielivaltaisia viranomaispäätöksiä vastaan, jotka voisivat vahingoittaa unionin taloudellisia etuja. Saman asetuksen johdanto‑osan 13 perustelukappaleessa todetaan, että tässä asiayhteydessä siis ”oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen ja unionin talousarvion tehokas toteuttaminen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ovat selvässä yhteydessä toisiinsa”, ja asetuksen johdanto‑osan 15 perustelukappaleessa puolestaan täsmennetään, että ”oikeusvaltion periaatteiden rikkomiset ja erityisesti ne, jotka haittaavat viranomaistoiminnan asianmukaisuutta ja tehokasta tuomioistuinvalvontaa, voivat vahingoittaa vakavasti unionin taloudellisia etuja”.
Riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 14 perustelukappaleen osalta on niin, että vaikka siinä todetaan, että asetuksessa säädetty mekanismi ”täydentää” välineitä, joilla edistetään oikeusvaltioperiaatetta ja sen soveltamista, siinä täsmennetään, että kyseinen mekanismi myötävaikuttaa tällaiseen edistämiseen ”suojaamalla unionin talousarviota oikeusvaltion periaatteiden rikkomisilta, jotka vaikuttavat sen moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen”.
Neljänneksi komissio on riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneen ehdotuksensa perusteluissa kyllä todennut, että unionilta oli vaadittu toimia oikeusvaltion suojaamiseksi ja siis toimenpiteiden hyväksymistä sen kunnioittamisen varmistamiseksi. Näissä samoissa perusteluissa komissio kuitenkin perusteli ehdotuksensa sillä, että ”unionin taloudellisia etuja [on voitava] suojata sellaisten rahoitustappioiden riskiltä, joita oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen kohdistuvat yleiset puutteet jäsenvaltiossa voivat aiheuttaa”.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää, riidanalaisella asetuksella on tarkoitus suojata unionin talousarviota siihen kohdistuvilta vaikutuksilta, joita aiheutuu riittävän suoraan oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista jossakin jäsenvaltiossa, eikä asettaa seuraamuksia tällaisista loukkauksista sinänsä.
Tällainen tarkoitus on johdonmukainen sen erityisesti SEUT 310 artiklan 5 kohdassa asetetun vaatimuksen kanssa, jonka mukaan unionin talousarviota on toteutettava moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti, ja tätä vaatimusta sovelletaan kaikkiin EUT‑sopimuksen kuudennen osan II osaston määräyksiin, jotka koskevat unionin talousarvion toteuttamista, ja siis muiden muassa SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohtaan.
Toiseksi siitä, voiko riidanalaisella asetuksella olla sisältönsä kannalta SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta oikeusperustana, Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti, ettei näin voi olla etenkään asetuksen 2–4 artiklan ja 5 artiklan 2 kohdan osalta. Se väittää ensiksi, että SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella ei voida määritellä oikeusvaltion käsitettä eikä myöskään oikeusvaltion periaatteiden loukkausten käsitettä. Toiseksi sen mielestä oikeusvaltion periaatteiden loukkausten ja unionin talousarvion välinen yhteys on liian laaja ja mahdollistaisi, jos se omaksuttaisiin, että siihen katsotaan kuuluvan kaikki unionin oikeuden alat sekä huomattavia osia jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmistä. Kolmanneksi kyseinen 5 artiklan 2 kohta ei koske unionin talousarviota eikä sen toteuttamista, vaan se kohdistuu jäsenvaltioiden talousarvioihin. Neljänneksi mainituissa 2–4 artiklassa annetaan unionin toimielimille mahdollisuus tutkia sellaisia kansallisia tilanteita ja instituutioita, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan.
Tältä osin ensinnäkin menettelyn osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että ”ehdollisuusmekanismi”, jonka mukaan unionin talousarviosta peräisin olevien rahoitusten saamiseksi on noudatettava tiettyjä edellytyksiä, voi kuulua SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”varainhoitosäännöt” piiriin.
On kuitenkin niin, että kun Unkari katsoo Puolan tasavallan tukemana, että tällaisen edellytyksen on liityttävä kiinteästi joko unionin jonkin ohjelman tai jonkin erityistoimen johonkin tavoitteeseen tai unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon, parlamentti ja neuvosto katsovat Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina, että kyseisen mekanismin luonteena voi olla myös ”horisontaalinen ehdollisuus” siinä mielessä, että kyseessä oleva edellytys voi liittyä SEU 2 artiklaan sisältyvään oikeusvaltion arvoon, jota on kunnioitettava kaikilla unionin toiminta‑aloilla.
Tältä osin on muistutettava, että SEU 2 artiklan mukaan unionin perustana on oikeusvaltion kaltaisia arvoja, jotka ovat jäsenvaltioille yhteisiä, ja että SEU 49 artiklan mukaan näiden arvojen kunnioittaminen on ennakkoedellytys jokaisen unionin jäsenyyttä hakevan Euroopan valtion liittymiselle unioniin (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On nimittäin niin, kuten riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan viidennessä perustelukappaleessa korostetaan, että kun ehdokasvaltiosta tulee jäsenvaltio, se liittyy oikeudelliseen rakennelmaan, joka nojautuu perustavanlaatuiseen lähtökohtaan, jonka mukaan kukin jäsenvaltio jakaa kaikkien muiden jäsenvaltioiden kanssa – ja tunnustaa sen, että nuo muut jäsenvaltiot jakavat sen kanssa – SEU 2 artiklaan sisältyvät yhteiset arvot, joihin unioni perustuu. Tämä lähtökohta kuuluu unionin oikeuden erityispiirteisiin ja keskeisiin ominaispiirteisiin, jotka liittyvät unionin oikeuden suoranaiseen luonteeseen ja jotka johtuvat tämän oikeuden itsenäisyydestä suhteessa jäsenvaltioiden oikeuteen ja kansainväliseen oikeuteen. Lähtökohta merkitsee sitä – ja perustelee sen –, että jäsenvaltioiden välillä vallitsee keskinäinen luottamus siihen, että kyseiset arvot tunnustetaan ja että siis ne täytäntöön panevaa unionin oikeutta noudatetaan (ks. vastaavasti lausunto 2/13 (Unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014,
EU:C:2014:2454
,
–
kohta; tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
kohta ja tuomio 20.4.21, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta). Kyseisessä perustelukappaleessa täsmennetään myös, että jäsenvaltioiden lakien ja käytäntöjen olisi edelleen oltava unionin perustana olevien yhteisten arvojen mukaisia.
Tästä seuraa, että se, että jäsenvaltio kunnioittaa SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, on edellytys sille, että kaikki perussopimusten soveltamisesta kyseiseen jäsenvaltioon johtuvat oikeudet toteutuvat (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta; tuomio 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
kohta ja tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
kohta). Kyseisten arvojen kunnioittaminen nimittäin ei voi rajoittua velvollisuuteen, jota ehdokasvaltion on noudatettava liittyäkseen unioniin ja josta se voisi vapautua liittymisensä jälkeen.
SEU 2 artiklaan sisältyvät arvot ovat jäsenvaltioiden yksilöimiä ja jakamia. Niillä määritellään unionin suoranainen identiteetti yhteisenä oikeusjärjestyksenä. Niinpä unionin on voitava puolustaa kyseisiä arvoja perussopimuksissa määrätyn toimivaltansa rajoissa.
Tästä seuraa, että SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen ja SEUT 7 artiklassa määrätyn unionin politiikkojen johdonmukaisuutta koskevan periaatteen mukaisesti on niin, että unionille ja jäsenvaltioille yhteinen arvo, jollainen oikeusvaltio on ja joka kuuluu unionin ja sen oikeusjärjestyksen suoranaisiin perustuksiin, voi olla perustana ehdollisuusmekanismille, jonka SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu varainhoitosääntöjen käsite kattaa.
Tältä osin on korostettava yhtäältä, että unionin talousarvio on yksi tärkeimmistä välineistä, joiden avulla voidaan unionin politiikoissa ja toimissa konkretisoida SEU 2 artiklassa mainittu yhteisvastuuperiaate, joka itsessään on yksi unionin oikeuden perusperiaatteista (ks. analogisesti tuomio 15.7.2021, Saksa v. Puola,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
,
kohta), ja toisaalta, että tämän periaatteen täytäntöönpano unionin talousarvion välityksellä perustuu jäsenvaltioiden väliseen keskinäiseen luottamukseen, jonka mukaan kyseiseen talousarvioon otettuja yhteisiä varoja käytetään vastuullisesti. Tällainen keskinäinen luottamus perustuu kuitenkin itsessään siihen, kuten tämän tuomion 125 kohdassa muistutettiin, että kukin jäsenvaltio sitoutuu noudattamaan unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan ja kunnioittamaan jatkuvasti – kuten sitä paitsi riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan viidennessä perustelukappaleessa korostetaan – SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, joihin oikeusvaltion arvo kuuluu.
Lisäksi, kuten riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 13 perustelukappaleessa korostetaan, yhtäältä oikeusvaltion arvon kunnioittaminen ja toisaalta unionin talousarvion tehokas toteuttaminen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti sekä unionin taloudellisten etujen suojaaminen ovat selvässä yhteydessä toisiinsa.
Tällainen moitteeton varainhoito ja tällaiset taloudelliset edut voivat nimittäin vakavasti vaarantua oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista jossakin jäsenvaltiossa, koska näistä loukkauksista voi seurata muun muassa se, ettei ole taetta siitä, että unionin talousarviosta katettavat menot täyttävät kaikki unionin oikeudessa asetetut rahoitusedellytykset ja siis vastaavat tavoitteita, joihin unioni pyrkii tällaisia menoja rahoittaessaan.
Erityisesti on todettava, että näiden edellytysten ja tavoitteiden noudattamista unionin oikeuden osatekijöinä ei voida täysimääräisesti taata, jos ei ole olemassa tehokasta tuomioistuinvalvontaa, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin oikeuden noudattaminen, ja on täsmennettävä, että tällaisen riippumattomien tuomioistuinten harjoittaman valvonnan olemassaolo niin jäsenvaltioissa kuin unioninkin tasolla kuuluu erottamattomasti oikeusvaltioon (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
ja
kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää, ehdollisuusmekanismikin voi kuulua SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun varainhoitosääntöjen käsitteen piiriin, kun sillä otetaan unionin talousarviosta peräisin olevien rahoitusten saamiseksi käyttöön horisontaalinen ehdollisuus, joka liittyy siihen, että jäsenvaltio kunnioittaa SEU 2 artiklaan sisältyvää oikeusvaltion arvoa, ja joka koskee unionin talousarvion toteuttamista.
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa otetaan käyttöön tällainen horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi, koska siinä säädetään, että asianmukaisia toimenpiteitä on toteutettava, jos on osoitettu, että oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen jäsenvaltiossa vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdasta nimittäin ilmenee, että tässä säännöksessä säädetään tyhjentävästi niistä ”asianmukaisista toimenpiteistä”, jotka voidaan hyväksyä, jotka esitettiin tiivistetysti tämän tuomion 112 kohdassa ja jotka kaikki liittyvät tosiasiallisesti unionin talousarvion toteuttamiseen.
Siltä osin kuin kyse on riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetystä edellytyksestä, joka koskee oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen olemassaoloa, asetuksen 2 artiklan a alakohdassa säädetään, että oikeusvaltion käsitteellä tarkoitetaan tässä asetuksessa ”SEU 2 artiklassa vahvistettua unionin perustana olevaa arvoa”, ja siinä täsmennetään, että tähän käsitteeseen kuuluvat laillisuusperiaate, oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, tehokkaan oikeussuojan ja vallanjaon periaatteet sekä syrjimättömyyttä ja yhdenvertaisuutta lain edessä koskevat periaatteet. Samassa säännöksessä kuitenkin korostetaan, että oikeusvaltion käsitettä, sellaisena kuin se on määriteltynä kyseisen asetuksen soveltamista varten, ”on tarkasteltava yhteydessä SEU 2 artiklassa vahvistettuihin muihin unionin arvoihin ja periaatteisiin”. Tästä seuraa, että näiden arvojen kunnioittamista ja näiden periaatteiden noudattamista voidaan – siltä osin kuin niillä osaltaan juuri määritellään SEU 2 artiklaan sisältyvää oikeusvaltion arvoa tai, kuten tämän artiklan jälkimmäisestä virkkeestä ilmenee, ne läheisesti liittyvät oikeusvaltiota kunnioittavaan yhteiskuntaan – vaatia riidanalaisessa asetuksessa käyttöön otetun kaltaisen horisontaalista ehdollisuutta koskevan mekanismin yhteydessä.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen 3 artiklalla, jossa mainitaan seikkoja, jotka voivat viitata kyseisten periaatteiden loukkaamiseen ja joihin kuuluu sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny, pyritään helpottamaan kyseisen asetuksen soveltamista, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 152 ja 280 kohdassa.
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdasta puolestaan ilmenee, että kuuluakseen kyseisen artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun horisontaalista ehdollisuutta koskevan mekanismin piiriin oikeusvaltion periaatteiden loukkausten on koskettava kyseisen 2 kohdan a–h alakohdassa lueteltuja tilanteita tai viranomaisten toimia siltä osin kuin ne ovat unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta merkityksellisiä.
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohta, 3 artikla, 4 artiklan 2 kohta ja 5 artiklan 1 kohta ovat kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun horisontaalista ehdollisuutta koskevan mekanismin osatekijöitä, koska niissä esitetään tämän mekanismin täytäntöönpanon kannalta tarpeelliset määritelmät, esitetään tarkasti mekanismin soveltamisala ja säädetään toimenpiteistä, joihin mekanismi voi johtaa. Mainitut säännökset ovat siten erottamaton osa kyseistä mekanismia ja kuuluvat siis SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun varainhoitosääntöjen käsitteeseen.
Toiseksi tätä toteamusta ei kyseenalaista argumentaatio, jonka Unkari on esittänyt Puolan tasavallan tukemana ja jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 2–4 artiklassa mahdollistetaan se, että unionin toimielimet tutkivat jäsenvaltioissa tilanteita, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan.
On nimittäin niin, kuten tämän tuomion 111 kohdassa korostettiin, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan kokonaistarkastelusta ilmenee, että komissio voi käynnistää menettelyn, josta asetuksessa säädetään unionin talousarvion suojaamista koskevien ”asianmukaisten toimenpiteiden” hyväksymiseksi, vain silloin, jos komissio toteaa, että sillä on perusteltu syy katsoa paitsi, että oikeusvaltion periaatteita loukataan jossakin jäsenvaltiossa, myös ja varsinkin, että tällainen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Lisäksi, kuten tämän tuomion 138 kohdassa todettiin, riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että kuuluakseen kyseisen artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun horisontaalista ehdollisuutta koskevan mekanismin piiriin oikeusvaltion periaatteiden loukkausten on koskettava kyseisen 2 kohdan a–h alakohdassa lueteltuja tilanteita tai viranomaisten toimia siltä osin kuin ne ovat unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta merkityksellisiä.
Tällaista merkityksellisyyttä voidaan pitää olettamana sellaisen toiminnan osalta, jota mainitun 2 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetut unionin talousarvion toteuttamisesta vastaavat ja varainhoidon valvontaa, seurantaa sekä tarkastuksia suorittavat viranomaiset harjoittavat. Tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaisten asianmukaista toimintaa puolestaan tarkoitetaan mainitun 2 kohdan c alakohdassa vain siltä osin kuin se koskee unionin oikeuden rikkomistapauksia, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen. Sama pätee e alakohdassa mainittujen unionin oikeuden rikkomistapausten estämiseen ja rangaistusten määräämiseen niistä kansallisissa tuomioistuimissa tai hallintoviranomaisissa. Kyseisen 2 kohdan d alakohdassa mainittua tuomioistuinvalvontaa puolestaan tarkoitetaan vain siltä osin kuin se koskee kyseisissä a–c alakohdassa mainittua viranomaisten toimintaa. Aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintä, joka mainitaan f alakohdassa, koskee vain unionin talousarviosta peräisin olevia varoja, ja näin on myös g alakohdassa mainitun sen yhteistyön osalta, jota tehdään OLAFin ja EPPOn kanssa. Lopuksi h alakohdassa ovat nimenomaisesti kyseessä kaikki muut tilanteet ja viranomaisten toimet, jotka ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta.
Tästä seuraa – toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää – yhtäältä, että riidanalaisessa asetuksessa annetaan unionin toimielimille mahdollisuus tutkia tilanteita jäsenvaltioissa ainoastaan siltä osin kuin nämä tilanteet ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta, ja toisaalta, että kyseisen asetuksen nojalla voidaan hyväksyä asianmukaisia toimenpiteitä vain, jos osoitetaan, että tällaisissa tilanteissa on kyseessä oikeusvaltion jonkin periaatteen sellainen loukkaaminen, joka vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisten taloudellisten etujen suojaamiseen.
Tällaiset tilanteet, jotka ovat merkityksellisiä unionin talousarvion toteuttamisen kannalta, paitsi kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan myös voivat kuulua – kuten tämän tuomion 133 kohdassa todettiin – SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun sellaisen varainhoitosäännön piiriin, jonka muotona on sellainen horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi, joka liittyy siihen, että jäsenvaltio kunnioittaa oikeusvaltion arvoa.
Kolmanneksi – toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää – se, että sellainen horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi, joka täyttää tämän tuomion 133 kohdassa yksilöidyt kriteerit, joka koskee sitä, että jäsenvaltio kunnioittaa SEU 2 artiklaan sisältyvää oikeusvaltion arvoa, ja joka liittyy unionin talousarvion toteuttamiseen, voi kuulua SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”varainhoitosäännöt, joissa vahvistetaan varsinkin talousarvion – – toteuttamista – – koskevat yksityiskohtaiset säännöt” piiriin, ei laajenna tämän käsitteen ulottuvuutta yli sen, mikä on tarpeen unionin talousarvion moitteettomaksi toteuttamiseksi.
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa nimittäin rajataan tällä asetuksella käyttöön otetun ehdollisuusmekanismin soveltamisala niihin tilanteisiin ja viranomaisten toimiin, joilla on yhteys unionin talousarvion toteuttamiseen, ja sen 1 kohdassa säädetään, että asianmukaisten toimenpiteiden hyväksyminen edellyttää sellaista oikeusvaltion periaatteiden loukkaamista, joka vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen. Tämän viimeksi mainitun edellytyksen mukaan siis on osoitettava, että kyseisen loukkaamisen ja kyseisen vaikutuksen tai sen vakavan uhan välillä on todellinen yhteys.
Tältä osin on korostettava, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 ja 2 kohdan soveltamiselle on asetettu kyseisen asetuksen 6 artiklan 1–9 kohdassa eritellyt menettelylliset vaatimukset, jotka merkitsevät, kuten asetuksen johdanto‑osan 26 perustelukappaleessa todetaan, komission velvollisuutta tukeutua näyttöön sen tutkiessa, onko asianmukaisten toimenpiteiden hyväksyminen perusteltua, ja noudattaa objektiivisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa.
Siltä osin kuin on erityisesti kyse oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen toteamisesta ja arvioinnista, riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa täsmennetään, että tämän arvioinnin on oltava objektiivinen, puolueeton ja oikeudenmukainen. Lisäksi kaikkien näiden velvoitteiden noudattaminen kuuluu täyteen tuomioistuinvalvontaan, jota unionin tuomioistuin harjoittaa.
Neljänneksi sen osalta, voiko riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdalla olla SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta oikeusperustana, tämän tuomion 115 kohdassa todettiin, että ensin mainitun säännöksen tavoitteena on turvata varojen lopullisten saajien ja edunsaajien oikeutetut edut silloin, kun kyseisen asetuksen nojalla hyväksytään johonkin jäsenvaltioon kohdistuvia asianmukaisia toimenpiteitä. Tästä seuraa, että kyseinen säännös koskee oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia, jotka liittyvät mainitussa 5 artiklassa tarkoitettuihin unionin talousarvion suojaamista koskeviin toimenpiteisiin, jotka puolestaan koskevat unionin talousarvion toteuttamista, kuten tämän tuomion 112 ja 135 kohdassa täsmennettiin.
Lisäksi, kuten tämän tuomion 99 kohdassa todettiin, SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuilla varainhoitosäännöillä, joissa vahvistetaan ”varsinkin” talousarvion toteuttamista ”koskevat yksityiskohtaiset säännöt”, on tarkoitus säännellä kaikkia unionin talousarvion toteuttamiseen liittyviä näkökohtia, jotka EUT‑sopimuksen kuudennen osan II osasto kattaa, ja siis kyseistä toteuttamista laajassa merkityksessä.
Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan kaltaisen säännöksen, joka koskee oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia, jotka liittyvät kyseisessä 5 artiklassa tarkoitettuihin unionin talousarvion suojaamista koskeviin toimenpiteisiin, jotka puolestaan ovat unionin talousarvion toteuttamista koskevia toimenpiteitä, on itsekin katsottava liittyvän tällaiseen toteuttamiseen, joten siitä voidaan katsoa, että siinä vahvistetaan unionin talousarvion toteuttamista koskeva yksityiskohtainen sääntö.
Kaiken edellä esitetyn perusteella väitteet, jotka Unkari on esittänyt Puolan tasavallan tukemana ja joiden mukaan riidanalaiselta asetukselta puuttuu oikeusperusta, koska tässä asetuksessa ei vahvisteta SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja varainhoitosääntöjä, on hylättävä.
On kuitenkin vielä selvitettävä, onko niin, kuten Unkari pääasiallisesti väittää Puolan tasavallan tukemana, että unionin lainsäätäjä ei voi antaa riidanalaisessa asetuksessa säädettyjen kaltaisia varainhoitosääntöjä, koska niillä kierretään SEU 7 ja SEUT 269 artiklaa.
2)

SEU 7 ja SEUT 269 artiklan kiertäminen
Ensiksi Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti, että ainoastaan SEU 7 artiklassa määrätyssä menettelyssä annetaan unionin toimielimille toimivalta tutkia ja todeta SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksia jossakin jäsenvaltiossa ja tarvittaessa määrätä niistä seuraamuksia, koska on erityisesti niin, että tällainen toimivalta kattaa jäsenvaltioiden viranomaisten ja instituutioiden toiminnan kaltaisia aloja, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan, ja koska jäsenvaltiot ovat perussopimusten laatijoina ratkaisseet kaikki kyseisen menettelyn näkökohdat EU‑sopimuksen yhteydessä. Koska perussopimuksissa ei määrätä minkäänlaisesta SEU 7 artiklaan perustuvasta lainsäädäntövallan delegoinnista, sen enempää tässä määräyksessä kuin missään muussakaan perussopimusten määräyksessä ei sallita unionin lainsäätäjän ottaa käyttöön SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn kanssa rinnakkaista menettelyä, joka koskisi SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkaamisen toteamista ja jossa määriteltäisiin tästä johtuvat oikeudelliset seuraukset.
Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että SEU 2 artiklaan sisältyviin unionin perustana oleviin ja jäsenvaltioille yhteisiin arvoihin kuuluvat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, yhdenvertaisuus, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen yhteiskunnassa, jolle on ominaista muiden muassa syrjimättömyys, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa‑arvo.
Perusoikeuskirjan johdanto‑osassa muistutetaan muun muassa, että unioni rakentuu kansanvallan ja oikeusvaltion periaatteille ja tunnustaa kyseisessä perusoikeuskirjassa esitetyt oikeudet, vapaudet ja periaatteet. Perusoikeuskirjan 6, 10–13, 15, 16, 20, 21 ja 23 artiklassa täsmennetään niiden SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen ulottuvuutta, jotka ovat ihmisarvo, vapaus, yhdenvertaisuus, ihmisoikeuksien kunnioittaminen, syrjimättömyys sekä naisten ja miesten välinen tasa‑arvo. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa ja SEU 19 artiklassa taataan muiden muassa oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeus saada asiansa käsitellyksi riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu, unionin oikeudessa taattujen oikeuksien ja vapauksien suojan osalta.
Lisäksi SEUT 8 ja SEUT 10 artiklassa, SEUT 19 artiklan 1 kohdassa, SEUT 153 artiklan 1 kohdan i alakohdassa ja SEUT 157 artiklan 1 kohdassa täsmennetään yhdenvertaisuutta, syrjimättömyyttä sekä naisten ja miesten välistä tasa‑arvoa koskevien arvojen ulottuvuutta ja annetaan unionin lainsäätäjälle mahdollisuus antaa johdetun oikeuden normeja kyseisten arvojen panemiseksi täytäntöön.
Kahdesta edellisestä kohdasta ilmenee, että toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää, SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn lisäksi useissa perussopimusten määräyksissä, joita on usein konkretisoitu johdetun oikeuden eri toimilla, annetaan unionin toimielimille toimivalta tutkia ja todeta SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksia jossakin jäsenvaltiossa ja tarvittaessa määrätä seuraamuksia niistä.
Erityisesti oikeusvaltion arvosta on todettava, että tiettyjä sen näkökohtia suojataan SEU 19 artiklassa, kuten Unkari sitä paitsi myöntää. Sama pätee perusoikeuskirjan 47–50 artiklaan, jotka sisältyvät sen VI osastoon, jonka otsikko on ”Lainkäyttö”, ja joissa taataan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeus saada asiansa käsitellyksi puolueettomassa tuomioistuimessa (47 artikla), syyttömyysolettama ja puolustautumisoikeudet (48 artikla), laillisuusperiaate ja rikoksista määrättävien rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate (49 artikla) sekä kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta (50 artikla).
Tarkemmin sanottuna unionin tuomioistuin on katsonut, että SEU 19 artiklassa, jossa SEU 2 artiklaan sisältyvä oikeusvaltiota koskeva arvo konkretisoituu, edellytetään jäsenvaltioilta kyseisen 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, että ne säätävät oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmästä tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden takaamiseksi yksityisille unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla (ks. vastaavasti tuomio 2.3.2021, A. B. ym. (Tuomareiden nimittäminen ylimpään tuomioistuimeen – Muutoksenhaku),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kyseisen edellytyksen noudattamisen voi unionin tuomioistuin tutkia muun muassa silloin, kun komissio nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen SEUT 258 artiklan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
ja
kohta ja tuomio 5.11.2019, komissio v. Puola (Yleisten tuomioistuinten riippumattomuus),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
,
ja
kohta).
Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, tulkittuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, asetetaan jäsenvaltioille selvä ja täsmällinen velvollisuus saavuttaa tietty tulos eikä siihen liity niiden tuomioistuinten, joiden on tulkittava ja sovellettava unionin oikeutta, riippumattomuutta koskevia ehtoja, joten kansallisen tuomioistuimen asiana on jättää soveltamatta kansallisen oikeuden säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa, tarvittaessa saatuaan unionin tuomioistuimelta tulkinnan tästä viimeksi mainitusta määräyksestä ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 2.3.2021, A. B. ym. (Tuomareiden nimittäminen ylimpään tuomioistuimeen – Muutoksenhaku),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
,
–
kohta).
Tämän tuomion 159–162 kohdassa esitetystä siis seuraa, että Unkarin argumentaatio, jonka mukaan unioni voi suojata oikeusvaltion arvoa vain SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn yhteydessä, on hylättävä.
Toiseksi niistä Unkarin, jota Puolan tasavalta tukee, esittämistä väitteistä, joiden mukaan ainoastaan SEU 7 artiklassa annetaan unionin toimielimille mahdollisuus valvoa sitä, kunnioittavatko jäsenvaltiot oikeusvaltiota aloilla, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan ja joihin kuuluu jäsenvaltioiden viranomaisten ja instituutioiden toiminta, on riittävää muistuttaa, että riidanalaisessa asetuksessa ei anneta komissiolle eikä myöskään neuvostolle toimivaltaa ryhtyä tällaiseen valvontaan silloin, kun kyseessä ei ole jäsenvaltion viranomaisen sellainen toimi tai tällaisen viranomaisen syyksi luettava sellainen tilanne, joka koskee unionin talousarvion toteuttamista ja joka siis kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.
On nimittäin niin – kuten tämän tuomion 141–145 kohdassa todettiin – yhtäältä, että riidanalaisessa asetuksessa annetaan unionin toimielimille mahdollisuus tutkia tilanteita jäsenvaltioissa ainoastaan siltä osin kuin nämä tilanteet ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta, ja toisaalta, että kyseisen asetuksen nojalla voidaan hyväksyä asianmukaisia toimenpiteitä vain, jos osoitetaan, että tällaisissa tilanteissa on kyseessä oikeusvaltion jonkin periaatteen sellainen loukkaaminen, joka vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisten taloudellisten etujen suojaamiseen.
Toiseksi siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen vaikutuksena on kiertää SEU 7 artiklassa määrättyä menettelyä ja laajentaa SEUT 269 artiklassa määrättyä unionin tuomioistuimen toimivaltaa, Unkari katsoo Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti, että kyseisellä asetuksella käyttöön otetulla menettelyllä tietyissä tapauksissa konkretisoidaan SEU 7 artiklassa tarkoitettua menettelyä ja otetaan näin ollen käyttöön rinnakkainen menettely, jonka avulla voidaan perusteellisen tarkastelun päätteeksi todeta jäsenvaltioiden loukanneen oikeusvaltion periaatteita. Asetuksen nojalla tällaisiin loukkauksiin voidaan liittää täysin samoja oikeudellisia seurauksia kuin ne, joista määrätään SEU 7 artiklassa, vaikkei tässä määräyksessä eikä missään muussakaan perussopimusten määräyksessä anneta unionin lainsäätäjälle tällaista toimivaltaa. Niinpä asetuksessa rikotaan toimielinten välistä tasapainoa, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 7 artiklassa, SEU 13 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 269 artiklassa, koska siinä annetaan uutta toimivaltaa neuvostolle, komissiolle ja unionin tuomioistuimelle.
Tältä osin on ensiksi todettava, että unionin lainsäätäjä ei voi SEU 7 artiklaa rikkomatta ottaa käyttöön menettelyä, joka olisi mainitussa määräyksessä määrätyn menettelyn kanssa rinnakkainen, jolla olisi pääasiallisesti sama kohde ja sama tavoite ja jonka nojalla voitaisiin hyväksyä identtisiä toimenpiteitä, ja säätää samalla muiden toimielinten osallistumisesta tai sellaisista aineellisista ja menettelyllisistä edellytyksistä, jotka poikkeaisivat niistä, joista määrätään mainitussa määräyksessä.
Unionin lainsäätäjä voi kuitenkin silloin, kun sillä on käytössään asianmukainen oikeusperusta, vapaasti ottaa johdetun oikeuden toimessa käyttöön muita menettelyjä, jotka koskevat SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, joihin oikeusvaltio kuuluu, sikäli kuin nämä menettelyt niin tavoitteeltaan kuin kohteeltaankin eroavat SEU 7 artiklassa määrätystä menettelystä (ks. analogisesti tuomio 7.2.1979, Ranska v. komissio,
15/76 ja 16/76
,
EU:C:1979:29
,
kohta; määräys 11.7.1996, An Taisce ja WWF UK v. komissio,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
,
kohta ja tuomio 11.1.2001, Kreikka v. komissio,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn tarkoituksesta ja riidanalaisessa asetuksessa säädetyn menettelyn tarkoituksesta, että SEU 7 artiklan 2–4 kohdasta ilmenee, että tässä artiklassa määrätyn menettelyn avulla erityisesti neuvosto voi silloin, kun Eurooppa‑neuvosto on todennut jonkin jäsenvaltion loukkaavan vakavasti ja jatkuvasti SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, pidättää väliaikaisesti tietyt perussopimuksista johtuvat asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, mukaan lukien kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänioikeuden neuvostossa, ja että neuvosto voi päättää myöhemmin muuttaa toteutettua toimenpidettä tai peruuttaa sen, jos sen toteuttamiseen johtaneessa tilanteessa tapahtuu muutos.
SEU 7 artiklassa määrätyllä menettelyllä on siis tarkoitus antaa neuvostolle mahdollisuus määrätä seuraamuksia SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen vakavista ja jatkuvista loukkauksista, jotta asianomainen jäsenvaltio muun muassa voidaan velvoittaa lopettamaan kyseiset loukkaukset.
Kuten tämän tuomion 110–120 kohdasta ilmenee, niiden toimenpiteiden luonteesta, jotka voidaan hyväksyä riidanalaisen asetuksen nojalla, sekä näiden toimenpiteiden hyväksymis‑ ja kumoamisedellytyksistä sitä vastoin ilmenee, että kyseisellä asetuksella käyttöön otetun menettelyn tarkoituksena on varmistaa SEUT 310 artiklan 5 kohdassa ja SEUT 317 artiklan ensimmäisessä kohdassa ilmaistun moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti unionin talousarvion suojaaminen siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu jossakin jäsenvaltiossa, eikä asettaa seuraamuksia unionin talousarvion välityksellä oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisesta.
Tästä seuraa, että riidanalaisessa asetuksessa säädetyllä menettelyllä on eri tarkoitus kuin SEU 7 artiklassa määrätyllä menettelyllä.
Kummankin menettelyn kohteesta on korostettava, että SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn soveltamisala koskee kaikkia SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, kun taas riidanalaisella asetuksella käyttöön otetun menettelyn soveltamisala koskee vain yhtä näistä arvoista eli oikeusvaltiota.
Lisäksi SEU 7 artiklan nojalla voidaan tarkastella mitä tahansa jonkin SEU 2 artiklaan sisältyvän arvon vakavaa ja jatkuvaa loukkausta, kun taas riidanalaisessa asetuksessa sallitaan sen 2 artiklan a alakohdassa mainittujen oikeusvaltion periaatteiden loukkausten tutkinta vain siltä osin kuin on perusteltuja syitä katsoa, että tällaiset loukkaukset vaikuttavat talousarvioon.
Kummankin menettelyn käynnistämisedellytyksistä on korostettava, että SEU 7 artiklassa määrätty menettely voidaan sen 1 kohdan mukaan käynnistää silloin, kun on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, jolloin aloiteoikeus kuuluu jäsenvaltioiden yhdelle kolmasosalle, parlamentille tai komissiolle, ja aluksi vaadittuna kynnyksenä on selvä vaara kyseisten arvojen vakavasta loukkaamisesta, ja sitten – siltä osin kuin kyse on tiettyjen perussopimuksista johtuvien asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvien oikeuksien väliaikaisesta pidättämisestä SEU 7 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla – se, että tämä jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti kyseisiä arvoja. Riidanalaisella asetuksella käyttöön otetun menettelyn sitä vastoin voi käynnistää vain komissio, jos sillä on perusteltu syy katsoa paitsi, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu jossakin jäsenvaltiossa, myös ja varsinkin, että tällainen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Lisäksi SEU 7 artiklaan perustuvien toimenpiteiden toteuttamisen ainoana aineellisena edellytyksenä on se, että Eurooppa‑neuvosto toteaa, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja. Kuten tämän tuomion 147 kohdassa todettiin, riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan sitä vastoin tähän asetukseen perustuvia toimenpiteitä voidaan toteuttaa vain, jos kaksi edellytystä täyttyvät. Yhtäältä on osoitettava, että oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen jossakin jäsenvaltiossa koskee ainakin yhtä kyseisessä 2 kohdassa tarkoitetuista tilanteista tai viranomaisten toimista siltä osin kuin ne ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta. Toisaalta on osoitettava myös, että tällainen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisiin taloudellisiin etuihin, jolloin tämä edellytys merkitsee sen osoittamista, että mainitun loukkaamisen ja mainitun vaikutuksen tai sen vakavan uhan välillä on todellinen yhteys.
SEU 7 artiklan 3 kohdan nojalla toteutettavissa olevien toimenpiteiden luonteesta puolestaan on todettava, että näinä toimenpiteinä on se, että väliaikaisesti pidätetään ”tietyt perussopimuksista johtuvat asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, mukaan lukien kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänioikeu[s] neuvostossa”, joten ne voivat koskea mitä tahansa perussopimusten soveltamisesta johtuvaa asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvaa oikeutta. Sitä vastoin riidanalaisen asetuksen nojalla hyväksyttävissä olevat toimenpiteet puolestaan rajoittuvat sen 5 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin ja tämän tuomion 112 kohdassa tiivistetysti esitettyihin toimenpiteisiin, jotka kaikki liittyvät talousarvioon.
Lopuksi SEU 7 artiklassa mahdollistetaan toteutettujen toimenpiteiden muuttaminen ja peruuttaminen ainoastaan, jos niiden toteuttamiseen johtaneessa tilanteessa tapahtuu muutos. Riidanalaisen asetuksen 7 artiklan 2 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa sitä vastoin hyväksyttyjen toimenpiteiden kumoaminen ja muuttaminen yhdistetään kyseisen asetuksen 4 artiklassa tarkoitettuihin toimenpiteiden hyväksymisedellytyksiin. Niinpä nämä toimenpiteet voidaan kumota tai niitä voidaan muuttaa paitsi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen lopetetaan, ainakin osittain, asianomaisessa jäsenvaltiossa, myös ja varsinkin siinä tapauksessa, että tällainen loukkaaminen, vaikka se jatkuisikin, ei enää vaikuta unionin talousarvioon. Näin voi olla erityisesti silloin, kun tällaiset loukkaukset eivät enää koske vähintään yhtä kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista tilanteista tai viranomaisten toimista; kun nämä tilanteet tai toimet eivät enää ole merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta; kun loukkaaminen ei enää vaikuta tai uhkaa vakavasti vaikuttaa kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisiin taloudellisiin etuihin tai kun oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisen ja mainitun vaikutuksen tai sen vakavan uhan välinen yhteys ei enää ole luonteeltaan riittävän suora.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että SEU 7 artiklassa määrätyllä menettelyllä ja riidanalaisessa asetuksessa käyttöön otetulla menettelyllä on toisistaan poikkeavat tavoitteet ja selvästi toisistaan poikkeavat kohteet.
Tästä seuraa, että – toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää – riidanalaisesta asetuksesta ei voida katsoa, että siinä otettaisiin käyttöön sellainen rinnakkainen menettely, jolla kierretään SEU 7 artiklaa.
Toiseksi siltä osin kuin kyse on Unkarin, jota Puolan tasavalta tukee, esittämästä argumentaatiosta, jonka mukaan riidanalaisella asetuksella loukataan toimielinten välistä tasapainoa, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 7 artiklassa ja SEU 13 artiklan 2 kohdassa, yhtäältä tämän tuomion kahdessa edellisessä kohdassa todettiin, että SEU 7 artiklassa määrätyllä menettelyllä ja riidanalaisessa asetuksessa käyttöön otetulla menettelyllä on toisistaan poikkeavat tarkoitukset ja toisistaan poikkeavat kohteet, joten riidanalaisesta asetuksesta ei voida katsoa, että siinä otettaisiin käyttöön sellainen rinnakkainen menettely, jolla kierretään SEU 7 artiklaa.
Niinpä Unkari, jota Puolan tasavalta tukee, ei voi perustellusti väittää, että riidanalaisella asetuksella loukataan SEU 7 artiklassa määrättyä toimielinten välistä tasapainoa.
Toisaalta tarkasteltaessa vaatimuksia, joista määrätään SEU 13 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan ”kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”, riidanalaisen asetuksen 6 artiklasta ilmenee, että komissio toteuttaa kyseisen menettelyn ja että neuvosto hyväksyy tarvittaessa komission ehdotuksesta täytäntöönpanopäätöksen, jossa päätetään asianmukaisista toimenpiteistä, ja on täsmennettävä, että kyseisen asetuksen johdanto‑osan 26 perustelukappaleessa Eurooppa‑neuvostoon tehdystä viittauksesta huolimatta kyseisessä 6 artiklassa ei anneta tälle mitään roolia asetuksessa käyttöön otetun menettelyn yhteydessä.
Tältä osin on aluksi todettava, että SEUT 317 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan komissio toteuttaa unionin talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa omalla vastuullaan moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti, joten sen rooli riidanalaisella asetuksella käyttöön otetussa menettelyssä on sille mainitussa määräyksessä annetun toimivallan mukainen.
Sitten on huomattava, että – kuten neuvosto on perustellusti todennut – neuvoston toimet voivat perustua SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohtaan ja SEUT 291 artiklan 2 kohtaan, joten niillä ei loukata komissiolle SEUT 317 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla kuuluvaa toimivaltaa.
On nimittäin yhtäältä niin, kuten tämän tuomion 99 kohdassa todettiin, että SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuilla varainhoitosäännöillä, joissa vahvistetaan ”varsinkin talousarvion – – toteuttamista – – koskevat yksityiskohtaiset säännöt”, on tarkoitus säännellä kaikkia unionin talousarvion toteuttamiseen liittyviä näkökohtia, jotka EUT‑sopimuksen kuudennen osan II osasto kattaa, ja siis kyseistä toteuttamista laajassa merkityksessä.
Niinpä riidanalaisella asetuksella käyttöön otettu horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi perustuu käsitykseen sellaisesta talousarvion toteuttamisesta, joka ylittää talousarvion sen toteuttamisen, joka varainhoitoasetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa määritellään talousarviomäärärahojen hallinnoinniksi, seurannaksi, valvonnaksi ja tarkastukseksi ja joka SEUT 317 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan kuuluu komission toimivaltaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.
Toisaalta SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla on mahdollista, että tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa täytäntöönpanovaltaa siirretään neuvostolle, jos unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhtenäistä täytäntöönpanoa. Tältä osin riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 9–11 kohdasta ilmenee, että toimenpiteet, joita neuvosto voi hyväksyä tämän asetuksen nojalla, ovat täytäntöönpanopäätöksiä, ja kyseisen asetuksen johdanto‑osan 20 perustelukappaleessa täsmennetään, että tällainen täytäntöönpanovalta siirretään neuvostolle, jotta voidaan varmistaa kyseisen asetuksen yhtenäinen täytäntöönpano, kun otetaan huomioon tällaisten toimenpiteiden merkittävät taloudelliset vaikutukset.
Nämä seikat riittävät päätelmään, jonka mukaan toimivallan antaminen neuvostolle riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen asianmukaisten toimenpiteiden hyväksymiseksi on asianmukaisesti perusteltu.
Lopuksi se, ettei Eurooppa‑neuvostolle ole annettu toimivaltaa riidanalaisen asetuksen 6 artiklassa käyttöön otetun menettelyn yhteydessä, on sen toimivallan mukaista, joka sille annetaan SEU 15 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan Eurooppa‑neuvosto, joka ei toimi lainsäätäjänä, antaa unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrittelee sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet.
Vaikka onkin totta, että riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 26 perustelukappaleessa todetaan, että Eurooppa‑neuvosto voi kyseisen asetuksen 6 artiklan nojalla toteutettavan menettelyn kohteena olevan jäsenvaltion pyynnöstä keskustella siitä, noudatetaanko tässä menettelyssä objektiivisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita ja periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa, on riittävää huomata, ettei tällaisesta Eurooppa‑neuvoston poikkeuksellisesta väliintulosta säädetä kyseisessä 6 artiklassa eikä missään muussakaan kyseisen asetuksen säännöksessä. On siis niin, että kun otetaan huomioon, että unionin säädöksen johdanto‑osalla ei ole sitovaa arvoa (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), kyseiseen 26 perustelukappaleeseen ei voida vedota riidanalaisen asetuksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on niiden sanamuodon vastainen.
Kolmanneksi siltä osin kuin Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että unionin tuomioistuimen on päätökseen, jonka neuvosto on antanut riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 10 kohdan nojalla, kohdistamansa tuomioistuinvalvonnan yhteydessä arvioitava sitä, onko jäsenvaltio loukannut oikeusvaltion periaatteita, ja katsoo, että unionin tuomioistuimelle täten annettu toimivalta merkitsee SEU 13 artiklan 2 kohdan ja SEUT 269 artiklan rikkomista, on korostettava, että tämä viimeksi mainittu artikla koskee sanamuotonsa mukaan ainoastaan säädöksen, jonka Eurooppa‑neuvosto tai neuvosto on antanut SEU 7 artiklan nojalla, laillisuuden tutkimista.
On siis niin, että kun tämän tuomion 179 ja 180 kohdassa esitetyt toteamukset otetaan huomioon, laillisuusvalvonta, jota unionin tuomioistuin voi joutua harjoittamaan erityisesti sellaisen kumoamiskanteen yhteydessä, joka SEUT 263 artiklan nojalla on nostettu riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 10 kohtaan perustuvista neuvoston päätöksistä, ei kuulu SEUT 269 artiklan soveltamisalaan eikä siihen näin ollen sovelleta tässä viimeksi mainitussa artiklassa määrättyjä erityissääntöjä.
Tästä seuraa, että riidanalaisessa asetuksessa ei anneta unionin tuomioistuimelle mitään uutta toimivaltaa.
Lopuksi on huomattava, että tämän tuomion 165 kohdassa todettiin yhtäältä, että riidanalaisessa asetuksessa annetaan unionin toimielimille mahdollisuus tutkia tilanteita jäsenvaltioissa ainoastaan siltä osin kuin nämä tilanteet ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta, ja toisaalta, että kyseisen asetuksen nojalla voidaan hyväksyä asianmukaisia toimenpiteitä vain, jos osoitetaan, että tällaisissa tilanteissa on kyseessä oikeusvaltion jonkin periaatteen sellainen loukkaaminen, joka vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisten taloudellisten etujen suojaamiseen.
Koska tällaiset tilanteet liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen ja kuuluvat siten unionin oikeuden soveltamisalaan, Unkari, jota Puolan tasavalta tukee, ei voi väittää, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa tutkia riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 10 kohtaan perustuviin päätöksiin sisältyviä neuvoston arviointeja.
Tästä seuraa, että väitteet, jotka Unkari on esittänyt Puolan tasavallan tukemana ja jotka koskevat SEU 7 artiklan ja SEUT 269 artiklan kiertämistä, on hylättävä perusteettomina.
Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen ja toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomina.
2.

Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
a)

Asianosaisten lausumat
Kolmannessa kanneperusteessaan Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että riidanalaisella asetuksella loukataan unionin oikeuden yleisinä periaatteina tunnustettuja oikeusvarmuuden periaatetta ja normien selkeyttä koskevaa periaatetta, koska kyseiseen asetukseen sisältyviä niitä käsitteitä, joiden perusteella voidaan todeta, että jäsenvaltio on loukannut oikeusvaltion periaatteita, ei määritellä yhtenäisesti jäsenvaltioissa. Unkari katsoo erityisesti, että oikeusvaltion käsitteestä, sellaisena kuin se määritellään kyseisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa, ilmenee sellaisia vakavia käsitteellisiä epävarmuuksia ja vakavia epäjohdonmukaisuuksia, jotka voisivat vaarantaa unionin arvojen tulkinnan ja johtaa asetuksen sellaiseen soveltamiseen, joka olisi näiden arvojen vastaista.
Unkari esittää ensiksi, että oikeusvaltio on ihanne tai enintään suunnannäyttäjä eikä tällaista päämäärää koskaan täysin saavuteta, joten oikeusvaltion kunnioittamista olisi arvioitava suhteellisesti, sillä yksikään valtio ei voi väittää kunnioittavansa sitä täydellisesti. Kyseisen ihanteen, jolla nykyaikaista demokratiaa luonnehditaan, kehittymisellä vuosisatojen kuluessa on ollut monitahoinen polku, joka on johtanut – kuten 28.3.2011 päivätystä oikeusvaltiota käsittelevästä Venetsian komission raportista nro 512/2009 ilmenee – sellaiseen monitahoiseen käsitykseen, jota ei voida määritellä tarkasti ja jonka sisältö kehittyy jatkuvasti.
Unkarin mielestä tällainen käsitys oikeusvaltiosta ilmenee myös 18.3.2016 päivätystä Venetsian komission raportista nro 711/2013, jossa on laadittu luettelo oikeusvaltion arviointiperusteista ja johon riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa sitä paitsi viitataan. Unkari nimittäin väittää, että kyseisen raportin 12 ja 18 kohdan mukaan oikeusvaltion käsitteen keskeisissä osatekijöissä ei määritellä tätä käsitettä ja että ne itsekin ovat teoreettisia kategorioita ja periaatteita, jotka voidaan jakaa edelleen useisiin muihin periaatteisiin. Lisäksi kyseisen raportin 29 ja 30 kohdasta ilmenee, että raportissa määritellyt oikeusvaltion arviointiperusteet eivät ole tyhjentäviä eikä niitä voida muuntaa säännöiksi.
Tämän osalta Unkari palauttaa mieleen, että SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden perustavanlaatuisia poliittisia ja valtiosäännön rakenteita. Riidanalaisella asetuksella käyttöön otettu mekanismi ei ole tällaisen perustavanlaatuisen takeen mukainen, koska siinä säädetyn menettelyn avulla on mahdollista tutkia jäsenvaltion lainsäädäntöä tai käytäntöä silloinkin, kun se ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan.
Unkarin mukaan oikeusvaltion käsitteeseen vaikuttavia käsitteellisiä epävarmuuksia pahentaa vielä se, että komission edustajat ovat useaan otteeseen ilmoittaneet, että komission oikeusvaltiota koskevaan vuosikertomukseen sisältyviä toteamuksia käytetään riidanalaista asetusta sovellettaessa, vaikka tässä asetuksessa ei ole mitään viittausta kyseiseen kertomukseen. Lisäksi komissio on tutkinut kyseisessä kertomuksessa oikeusvaltion vaatimusten soveltamista aloilla, jotka eivät vastaa riidanalaisessa asetuksessa oikeusvaltion periaatteiden osalta käytettyjä käsitteitä eivätkä myöskään luetteloa oikeusvaltion arviointiperusteista, jotka Venetsian komissio on tämän tuomion 201 kohdassa mainitussa raportissaan laatinut.
Unkari katsoo, että komission käsitys oikeusvaltion osatekijöistä poikkeaa Venetsian komission käsityksestä ja käsityksestä, johon riidanalaisen asetuksen sisältämät käsitteet perustuvat, joten siitä, miten komissio tätä asetusta soveltaa, voi tulla siinä määrin ennakoimatonta, ettei sen soveltaminen sovi yhteen oikeusvarmuuden periaatteen kanssa, joka sekin on oikeusvaltioon kuuluva näkökohta.
Unkari katsoo toiseksi Puolan tasavallan tukemana, että unionin lainsäätäjä on riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa turhaan yrittänyt selventää oikeusvaltion käsitteen osatekijöitä. Kyseisessä säännöksessä nimittäin ainoastaan toistetaan seikkoja, jotka ovat SEU 2 artiklaan sisältyvien seikkojen kanssa rinnakkaisia ja yhtä abstrakteja, kuten perusoikeuksien kunnioittaminen, kaikenlaisen syrjinnän kielto ja tehokkaan oikeussuojan periaate, jotka myös taataan erikseen perussopimuksissa. Tämä seikka vahvistaa siten sen, että SEU 2 artiklaan sisältyvät arvot innoittavat poliittista yhteistyötä unionissa, mutta niillä ei ole omaa oikeudellista sisältöä. Määritellessään oikeusvaltion käsitteen alakohtaisessa säännöstössä ja salliessaan näin sen, että muissa johdetun oikeuden toimissa käytetään erilaista käsitystä kyseisestä käsitteestä, unionin lainsäätäjä horjuttaa käsitteen tulkintaa unionin yhteisenä arvona, sellaisena kuin jäsenvaltioiden yhteisö on sen määritellyt SEU 2 artiklan nojalla.
Unkari toteaa lisäksi, että sen jälkeen, kun oikeusvaltion käsite on määritelty riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa, sen 3 artiklassa esitetään tapauksia, jotka voivat viitata oikeusvaltion periaatteiden loukkaamiseen mutta joilla on todellisuudessa vain marginaalinen yhteys kyseisen käsitteen määritelmään. Selvästi määritettävissä ei ole myöskään suhde yhtäältä kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan, jossa täsmennetään tilanteita ja toimia, joita kyseisten periaatteiden loukkaamisen on koskettava, ja toisaalta oikeusvaltion ja oikeusvaltion periaatteiden käsitteiden välillä. Niinpä oikeusvaltion periaatteiden loukkaamistapausten, jotka viitteellisesti esitetään riidanalaisen asetuksen 3 artiklassa, ja oikeusvaltion käsitteen määritelmän, joka sisältyy sen 2 artiklan a alakohtaan, yhteisen tarkastelun avulla ei voida sulkea pois, että tilanteisiin, jotka eivät liity unionin talousarvion varojen moitteettomaan hoitoon, kohdistettaisiin seuraamuksia.
Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että se, että viranomaiset toimivat lain nojalla ja ilman mielivaltaa ja että tämä toiminta voidaan riitauttaa tuomioistuimessa, on oikeusvaltion osatekijöiden mukaista. Unkari katsoo sitä vastoin, että riidanalaisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa tarkoitetuilla tapauksilla, joissa on kyseessä ”se, että viranomaisilta – – evätään taloudellisia ja henkilöresursseja ja näin haitataan niiden asianmukaista toimintaa”, ”sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny” tai ”se, että laiminlyödään – – laittomien päätösten ehkäiseminen”, on vain etäinen ja välillinen yhteys oikeusvaltion käsitteeseen, mikä katkaisee kyseisen normin tarkoituksen ja sisällön välisen yhteyden. Jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut säätää rangaistaviksi tällaiset puutteet, jotka ovat pääasiallisesti luonteeltaan hallinnollisia, sillä perusteella, että ne vaikuttavat unionin talousarvioon, se olisi voinut säätää niistä seuraamuksia turvautumatta kyseiseen käsitteeseen.
Unkari toteaa kolmanneksi, että parlamentin vuonna 2015 toteuttamasta tutkimuksesta, jonka otsikko on ”
The General Principles of EU Administrative Procedural Law
” (EU:n hallintomenettelyä koskevan oikeuden yleiset periaatteet), ilmenee, että oikeusvaltion käsite on siinä määrin yleinen, että sen täsmällinen sisältö voidaan osoittaa vain sen osatekijöillä, joihin kuuluu oikeusvarmuuden periaate, joka edellyttää, että oikeussääntöjen vaikutukset ovat selviä, tarkkoja ja ennakoitavissa, jotta asianomaiset voivat tietää, mistä unionin oikeusjärjestykseen kuuluvissa oikeudellisissa tilanteissa ja oikeussuhteissa on kyse. Näidenkin vaatimusten siis on täytyttävä silloin, kun oikeusvaltion kunnioittamatta jättämisiä varten otetaan käyttöön seuraamusmekanismi.
Unkarin mielestä oikeusvaltion käsitteen ja oikeusvaltion periaatteiden välisten erojen lisäksi riidanalaisen asetuksen 3 artiklassa ja sen 4 artiklan 2 kohdassa viitataan ilmaisuihin, joita ei määritellä asetuksessa riittävän täsmällisesti, jotta olisi mahdollista ennakoida niitä edellytyksiä, joilla oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen voidaan todeta. Tämä pätee ilmaisuihin ”viranomaisten asianmukainen toiminta”, ”riippumattomien tuomioistuinten suorittama tehokas oikeudellinen valvonta, joka kohdistuu – – viranomais[iin]”, ”tehokas ja nopea yhteistyö OLAFin – – kanssa” ja ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet, jotka ovat merkityksellisiä – –”. Näin ollen komissiolle ja neuvostolle annetaan niin laaja harkintavalta, ettei se sovi yhteen sellaisen menettelyn kanssa, joka voi johtaa seuraamuksiin.
Unkari toteaa, että unionin tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädännön on oltava varmaa ja sen soveltamisen ennakoitavissa yksityisten kannalta, ja tätä vaatimusta on noudatettava erityisen tiukasti sellaisen säännöstön tapauksessa, joka voi sisältää taloudellisia seurauksia, jotta asianomaiset voivat saada tarkasti selville, minkä laajuisia velvoitteita heille siinä asetetaan. Tällainen vaatimus koskee myös seuraamusmenettelyissä käytettävien todistuskeinojen ja menetelmien ennakoitavuutta.
Unkari selittää, että oikeusvarmuuden periaate ei kyllä ole esteenä sille, että lailla säännellään jotakin kysymystä yleisesti ja abstraktisti, jolloin tuomioistuinten tehtävänä on tulkita lakia sen soveltamisen yhteydessä. Se katsoo kuitenkin, että kun otetaan huomioon velvollisuus ”suojata” jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, oikeusvaltiota ja oikeusvaltion periaatteita on voitava arvioida eri tavalla kussakin jäsenvaltiossa, ja asia on näin varsinkin, kun unionin toimielimet eivät aina arvioi eri oikeudellisia tilanteita yhtenäisesti. Oikeusvaltion ja oikeusvarmuuden perustavanlaatuisena tekijänä on kuitenkin se, että oikeussäännöt on muotoiltava siten, että samankaltaisia tilanteita kohdellaan samankaltaisesti. Riidanalaisen asetuksen käsitteellisten puutteiden takia ja sen takia, että oikeusvaltion käsitettä on mahdoton määritellä tarkasti, kyseinen asetus ei täytä kyseistä lain yhtenäisen soveltamisen perusedellytystä.
Unkari mainitsee esimerkkinä sen, että komissio ei oikeusvaltiota koskevissa vuosikertomuksissaan ole pitänyt väärinkäytöksenä sitä, että syyttäjäviranomainen voi joissakin jäsenvaltioissa saada ohjeita toimeenpanovallalta, vaikka unionin tuomioistuin on ilmaissut tältä osin vakavia huolia asioissa, joissa oli kyseessä eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpano. Tällaisessa tapauksessa on siis vaikea selvittää, täyttyykö syytetoimista vastaavien viranomaisten asianmukaisen toiminnan vaatimus vai ei. Sen osalta, missä määrin OLAFin kanssa on tehtävä yhteistyötä, kyseinen jäsenvaltio pohtii aluksi, voitaisiinko tätä mitata OLAFin suositusten perusteella aloitettuihin syytetoimiin nähden; toiseksi, olisiko riidanalaisen asetuksen noudattamiseksi vahvistettava jokin kyseisiin suosituksiin perustuvien syytetoimien prosentuaalinen osuus; ja lopuksi, olisiko tällaisen kynnyksen saavuttamiseksi voitava antaa syyttäjäviranomaiselle ohjeita yksittäisissä asioissa, vaikka tällaisten ohjeiden olemassaolo mahdollistaisi pohdinnan syytetoimien puolueettomuudesta ja laillisuudesta sekä syyttäjäviranomaisen riippumattomuudesta. Unkari korostaa myös, että tällaisiin suosituksiin perustuvien langettavien tuomioiden kynnys kyseenalaistaisi oikeuslaitoksen riippumattomuuden. Näiden pohdintojen perusteella Unkari pelkää, että yhtäältä niiden edellytysten, jotka komissio tutkii riidanalaisella asetuksella käyttöön otetun mekanismin yhteydessä, ja toisaalta unionin tuomioistuimen asettamien perustavanlaatuisten vaatimusten ja kansallisten perustuslakien säännösten välillä voi syntyä ristiriitaa.
Unkari väittää neljänneksi Puolan tasavallan tukemana, että tietyillä riidanalaisen asetuksen säännöksillä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta ja että tällaisten loukkausten olisi johdettava koko asetuksen kumoamiseen.
Se toteaa ensiksi, että siltä osin kuin riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa sallitaan toimenpiteiden hyväksyminen heti, jos on olemassa ”uhka” vaikutuksesta unionin talousarvioon, siinä sallitaan seuraamusten määrääminen epävarmoissa tai toteen näyttämättömissä tilanteissa. On nimittäin niin, että jos unionin talousarvioon ei kohdistu konkreettista vaikutusta, seuraamusten soveltaminen on mielivaltaista ja oikeusvarmuuden periaatteen vastaista, jolloin on mahdotonta, että komissio määrittäisi toimenpiteiden hyväksymisen edellytykset objektiivisesti, teknisesti ja tosiasiallisesti. Tällaisessa tilanteessa ainoina objektiivisina kriteereinä toimenpiteiden hyväksymisen oikeuttamiseksi olisivat oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen vakavuus ja luonne, mikä kuitenkaan ei sopisi yhteen riidanalaisen asetuksen oikeusperustan kanssa.
Unkari toteaa toiseksi, että kun oikeusvarmuuden periaatteen mukaan on niin, että seuraamusten määräämisen mahdollistavassa normissa on lueteltava täsmällisesti ja tyhjentävästi toimet, joihin seuraamuksia voidaan kohdistaa, on tämän periaatteen vastaista, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa sallitaan sen a–g alakohdassa tarkoitettujen tapausten ulkopuolella toimenpiteiden hyväksyminen silloin, kun kyseessä ovat ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet”, joita ei ole määritelty. Kyseisen h alakohdan ainoana erityispiirteenä verrattuna asetuksen 4 artiklan 1 kohdan sisältöön on edellytys siitä, että moitittava tilanne tai toimi on luettavissa ”viranomaisten” syyksi, mutta siinä ei – toisin kuin muissa kyseisen asetuksen säännöksissä – esitetä mitään tarkennuksia kyseisten ”viranomaisten” luonteesta. Niinpä tällainen käsite voisi kattaa kaikki sellaiset henkilöryhmät, joilla on virallisia tehtäviä jollakin toiminta‑alalla, sillä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan viranomaisen käsite ymmärretään unionin eri toimissa laajasti.
Riidanalaisen asetuksen saksan‑, englannin‑ ja ranskankielisten versioiden välisestä vertailusta ei myöskään ilmene selvästi, liittyykö sana ”tilanteet” ilmaisussa ”
andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden
”, ”
other situations or conduct of authorities
” tai ”
autres situations ou comportements des autorités
” sanaan ”viranomaiset” vai ei. On kyllä niin, että ensi näkemältä ilmaisussa ”
Umstände von Behörden
”, ”
situations of authorities
” tai ”
situations des autorités
” ei näytä olevan järkeä, mutta kyseisen säännöksen unkarinkielisessä versiossa sana ”tilanne” yhdistetään sanaan ”viranomaiset”, joten kyseinen säännös ei täytä vaatimusta normin selkeydestä.
Unkari päättelee tästä, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa tehdään kyseisen 2 kohdan a–g alakohtaan sisältyvä luettelo merkityksettömäksi antamalla sille luonne, joka ei ole tyhjentävä ja joka ei sovi yhteen oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.
Unkari toteaa kolmanneksi, että myös riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin siinä säädetään ainoastaan, että hyväksyttävissä toimenpiteissä on otettava huomioon oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus määrittelemättä täsmällisesti näiden toimenpiteiden luonnetta ja laajuutta. Mainitussa säännöksessä ei nimittäin vahvisteta mitään konkreettista kriteeriä sen arvioimiseksi, onko jokin toimenpide luonteeltaan perusteltu, tarpeellinen tai oikeasuhteinen, eikä siinä myöskään täsmennetä, minkä tyyppinen oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen voi olla perustana seuraamustoimenpiteen luonteen ja laajuuden määrittämiselle.
Neljänneksi Unkari katsoo, että siltä osin kuin riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan viimeisessä virkkeessä säädetään, että hyväksyttävät toimenpiteet on ”mahdollisuuksien mukaan” kohdistettava sellaisiin unionin toimiin, joihin loukkaaminen vaikuttaa, tällaisella säännöksellä ei voida taata, että oikeusvaltion periaatteiden todetun loukkaamisen ja unionin talousarvion suojaamista koskevien toimenpiteiden hyväksymisen välillä on suora yhteys. Kyseisellä säännöksellä mahdollistetaan siten sellaisten toimenpiteiden hyväksyminen, jotka liittyvät sellaiseen unionin ohjelmaan, johon todetulla oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisella ei ole mitään todellista yhteyttä, millä loukataan suhteellisuusperiaatteen lisäksi oikeusvarmuuden periaatetta. Lisäksi tällainen loukkaaminen vahvistaa sen, että riidanalainen asetus on väline, jolla ei suojata unionin talousarviota vaan säädetään oikeusvaltioon liittyviä seuraamuksia ja jota SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta ei oikeusperustana kata.
Unkari väittää viidenneksi, että siltä osin kuin riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa annetaan komissiolle mahdollisuus ottaa tehtävänään olevan arvioinnin eri vaiheissa huomioon ”käytettävissä olevista lähteistä saatavat asiaankuuluvat tiedot, mukaan lukien unionin toimielinten, muiden asiaankuuluvien kansainvälisten järjestöjen ja muiden tunnustettujen instituutioiden päätökset, päätelmät ja suositukset”, siinä ei määritellä riittävän tarkasti tässä yhteydessä hyväksyttävissä olevia tietolähteitä, koska siitä ei ilmene, millä perusteella komission on tutkittava ja arvioitava oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen olemassaoloa tai uhkaa.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kolmannessa kanneperusteessaan Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti ensinnäkin, että oikeusvaltion käsite ei sovellu määriteltäväksi täsmällisesti eikä sitä voida tulkita yhtenäisesti, koska velvollisuutena on kunnioittaa kunkin jäsenvaltion kansallista identiteettiä. Riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohta sisältää sellaisia SEU 2 artiklaan sisältyviä rinnakkaisia arvoja, jotka ovat yhtä abstrakteja ja jotka taataan myös erikseen perussopimuksissa, mikä siis vahvistaa sen, että kyseiset arvot ovat luonteeltaan poliittisia eivätkä oikeudellisia. Lisäksi määritellessään oikeusvaltion käsitteen alakohtaisessa säännöstössä unionin lainsäätäjä horjuttaa kyseisen käsitteen tulkintaa unionin yhteisenä arvona. Unkari väittää toiseksi, että riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdan, 3 artiklan ja 4 artiklan 2 kohdan välinen suhde ei ole selvästi määritettävissä eikä niiden yhteisen soveltamisen perusteella voida sulkea pois, että tilanteisiin, jotka eivät liity unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, kohdistetaan seuraamuksia. Samoin kyseisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa käytetyillä ilmaisuilla on vain etäinen yhteys oikeusvaltion käsitteeseen, mikä katkaisee kyseisen normin tarkoituksen ja sisällön välisen yhteyden. Unkari väittää kolmanneksi, että kyseisen asetuksen 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa viitataan ilmaisuihin, jotka ovat liian epätarkkoja, jotta olisi mahdollista ennakoida niitä edellytyksiä, joiden perusteella oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen voidaan näyttää toteen. Siksi komissiolla ja neuvostolla on liiallista harkintavaltaa menettelyssä, joka voi johtaa seuraamuksiin. Unkari väittää neljänneksi, että saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa käytetty uhkan käsite johtaa sellaiseen olettamaan, jonka perusteella ei voida oikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna näyttää toteen minkäänlaista yhteyttä oikeusvaltion ja unionin talousarvioon tai unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvan vaikutuksen välillä ja jonka perusteella voidaan siis määrätä seuraamuksia tilanteissa, joissa tällaista vaikutusta ei ole näytetty toteen. Lisäksi riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan sanamuoto on epäselvä eikä kyseisessä 2 kohdassa laadittu luettelo ole tyhjentävä, vaikka sitä käytetään seuraamusten määräämisen perustana. Unkari väittää viidenneksi, että kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä ei riittävästi määritellä hyväksyttävissä olevien toimenpiteiden luonnetta ja laajuutta. Unkari väittää kuudenneksi, että kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvä ilmaus ”mahdollisuuksien mukaan” katkaisee todetun loukkaamisen ja suojatoimenpiteiden hyväksymisen välisen yhteyden. Unkari väittää seitsemänneksi, että saman asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa ei määritellä riittävän tarkasti niitä tietolähteitä, joihin komissio voi tukeutua.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää yhtäältä, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä, ja toisaalta, että niiden soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa, erityisesti, jos niistä voi aiheutua epäedullisia seurauksia. Mainittu periaate edellyttää erityisesti, että säännöstön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia sillä niille asetetut velvoitteet ovat, ja voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (tuomio 29.4.2021, Banco de Portugal ym.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näitä vaatimuksia ei kuitenkaan voida ymmärtää siten, että ne olisivat esteenä sille, että unionin lainsäätäjä käyttää antamansa oikeussäännön yhteydessä abstraktia oikeudellista käsitettä, eikä myöskään siten, että ne edellyttäisivät, että tällaisessa abstraktissa oikeussäännössä mainitaan ne eri konkreettiset tilanteet, joissa sitä voidaan soveltaa, koska lainsäätäjä ei voi määrittää etukäteen kaikkia tällaisia tilanteita (ks. analogisesti tuomio 20.7.2017, Marco Tronchetti Provera ym.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
,
ja
kohta).
Näin ollen se, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä säädöksellä annetaan sen täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille harkintavaltaa, ei itsessään ole ristiriidassa ennakoitavuuden vaatimuksen kanssa edellyttäen, että tällaisen harkintavallan laajuus ja sen käyttämistapa määritellään riittävän selvästi, kun otetaan huomioon kyseessä oleva hyväksyttävä tavoite, jotta mielivaltaisilta toimilta voidaan antaa asianmukaista suojaa (ks. vastaavasti tuomio 17.6.2010, Lafarge v. komissio,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
,
kohta ja tuomio 18.7.2013, Schindler Holding ym. v. komissio,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
,
kohta).
Näiden näkökohtien kannalta on arvioitava argumentteja, joihin Unkari on Puolan tasavallan tukemana vedonnut oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteensa tueksi, tutkimalla ensiksi ne argumentit, joiden mukaan oikeusvaltion käsitettä ei voida määritellä tarkasti eikä sitä voida tulkita yhtenäisesti, koska velvollisuutena on ”suojata” kunkin jäsenvaltion kansallista identiteettiä; ne argumentit, joiden mukaan riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa määritelty oikeusvaltion käsite sisältää muita kuin SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, ja kaikki nämä arvot ovat luonteeltaan poliittisia eivätkä oikeudellisia; ja ne argumentit, joiden mukaan kyseisen säännöksen vaikutuksesta horjutetaan oikeusvaltion käsitteen tulkintaa unionin yhteisenä arvona.
Tältä osin on todettava ensiksi, että riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa ei pyritä määrittelemään kyseistä käsitettä tyhjentävästi vaan siinä tyydytään erittelemään vain kyseisen asetuksen soveltamista varten useita niistä periaatteista, jotka kyseinen käsite kattaa ja jotka unionin lainsäätäjän mukaan ovat merkityksellisimpiä mainitun asetuksen sen kohteen kannalta, jona on varmistaa unionin talousarvion suoja.
Toiseksi, kuten tämän tuomion 136 kohdassa täsmennettiin, riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa mainitulla oikeusvaltion käsitteellä tarkoitetaan ”SEU 2 artiklassa vahvistettua unionin perustana olevaa arvoa”, ja tämä käsite kattaa kyseisessä 2 artiklan a alakohdassa mainitut periaatteet. Tästä seuraa, ettei kyseisen säännöksen vaikutuksena ole horjuttaa oikeusvaltion käsitteen tulkintaa unionin yhteisenä arvona, sellaisena kuin se ilmenee SEU 2 artiklasta.
Kolmanneksi, toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää, riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa mainitut periaatteet eivät ylitä oikeusvaltion käsitteen rajoja. Erityisesti on todettava, että viittaus perusoikeuksien suojaan tehdään vain esimerkkinä tehokkaan oikeussuojan periaatteen vaatimuksista; tehokas oikeussuoja taataan myös SEU 19 artiklassa, ja Unkari itsekin myöntää sen kuuluvan kyseiseen käsitteeseen. Sama koskee viittausta syrjimättömyyden periaatteeseen. On nimittäin todettava, että vaikka oikeusvaltio jäsenvaltioille yhteisenä arvona ja syrjimättömyyden periaate mainitaan SEU 2 artiklassa toisistaan erillään, jäsenvaltion, jonka yhteiskunnalle on ominaista syrjintä, ei voida katsoa varmistavan oikeusvaltion kunnioittamista tällaisen yhteisen arvon merkityksessä.
Tätä toteamusta tukee se seikka, että tämän tuomion 201 kohdassa mainitussa raportissa, johon riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa viitataan, Venetsian komissio on todennut muun muassa, että oikeusvaltion käsite edellyttää varman ja ennustettavan oikeuden järjestelmää, jossa jokaisella on oikeus siihen, että kaikki päätöksentekijät kohtelevat häntä arvokkaasti, yhdenvertaisesti ja järkiperäisesti lakia noudattaen, sekä oikeus mahdollisuuteen saattaa päätökset riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten tutkittavaksi oikeudenmukaisissa menettelyissä. Nämä ominaispiirteet juuri heijastuvat kyseisen asetuksen 2 artiklan a alakohdasta.
Neljänneksi oikeusvaltion kunnioittamista koskeva velvollisuus, jonka noudattamatta jättäminen voi kuulua riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa, luettuna asetuksen 2 artiklan a alakohdassa mainittujen periaatteiden valossa, käyttöön otetun horisontaalista ehdollisuutta koskevan mekanismin piiriin, on erityinen ilmaus niistä vaatimuksista, joita jäsenvaltioiden on SEU 2 artiklan nojalla noudatettava unioniin kuulumisensa seurauksena. Tällainen velvollisuus nimittäin on tietyn tuloksen saavuttamista koskeva velvollisuus, joka – kuten tämän tuomion 124–127 kohdassa muistutettiin – johtuu suoraan sitoumuksista, jotka jäsenvaltiot ovat tehneet toisiaan ja unionia kohtaan.
Tältä osin on tärkeää palauttaa mieleen, että SEU 2 artikla ei ole pelkkä luonteeltaan poliittisten suuntaviivojen tai aikomusten luettelo vaan se sisältää arvoja, jotka kuuluvat – kuten tämän tuomion 127 kohdassa korostettiin – unionin suoranaiseen identiteettiin yhteisenä oikeusjärjestyksenä ja jotka konkretisoituvat periaatteissa, jotka sisältävät oikeudellisesti sitovia velvoitteita jäsenvaltioille.
Vaikka unioni kunnioittaa – kuten SEU 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee – jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden perustavanlaatuisia poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, jolloin jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa oikeusvaltion periaatteiden täytäntöönpanon varmistamisessa, tästä ei missään tapauksessa seuraa, että kyseinen tulosvelvollisuus voisi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen.
On nimittäin katsottava, että vaikka jäsenvaltioilla on erilliset kansalliset identiteettinsä, jotka ovat olennainen osa niiden perustavanlaatuisia poliittisia ja valtiosäännön rakenteita ja joita unioni kunnioittaa, ne yhtyvät oikeusvaltion käsitteeseen, jonka ne jakavat omille valtiosääntöperinteilleen yhteisenä arvona ja jota ne ovat sitoutuneet noudattamaan jatkuvasti.
On siis katsottava, että – huolimatta siitä seikasta, jonka mukaan komission ja neuvoston on tehtävä arviointinsa ottaen asianmukaisesti huomioon kunkin, riidanalaisen asetuksen nojalla toteutettavan menettelyn erityiset olosuhteet ja asiayhteydet ja erityisesti ottaen huomioon kyseessä olevan jäsenvaltion oikeusjärjestelmän erityispiirteet ja harkintavallan, joka kyseisellä jäsenvaltiolla on käytössään oikeusvaltion periaatteiden täytäntöönpanon varmistamiseksi – kyseinen vaatimus ei ole mitenkään ristiriidassa yhtenäisten arviointiperusteiden soveltamisen kanssa.
Seuraavaksi on todettava, että vaikka onkin totta, ettei riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa esitetä yksityiskohtaisesti siinä mainittuja oikeusvaltion periaatteita, on silti niin, että kyseisen asetuksen johdanto‑osan kolmannessa perustelukappaleessa muistutetaan, että kyseisessä säännöksessä mainituista laillisuuden, oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, tehokkaan oikeussuojan ja vallanjaon periaatteista on runsaasti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Sama pätee myös mainittuihin yhdenvertaisuutta lain edessä koskevaan periaatteeseen ja syrjimättömyysperiaatteeseen, kuten ilmenee muun muassa 3.6.2021 annetun tuomion Unkari v. parlamentti (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
) 94 ja 98 kohdasta ja 2.9.2021 annetun tuomion Belgian valtio (Oleskeluoikeus perheväkivallan tapauksessa) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
) 57 ja 58 kohdasta.
Niinpä kyseiset oikeusvaltion periaatteet, sellaisina kuin niitä on unionin perussopimusten perusteella kehitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, tunnustetaan ja niitä täsmennetään unionin oikeusjärjestyksessä, ja niiden lähteenä ovat jäsenvaltioidenkin omissa oikeusjärjestyksissään tunnustamat ja soveltamat yhteiset arvot.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 8–10 ja 12 perustelukappaleessa mainitaan kyseisistä periaatteista johtuvat päävaatimukset. Erityisesti on huomattava, että niissä selvennetään tapauksia, jotka voivat viitata kyseisen asetuksen 3 artiklassa mainittuihin oikeusvaltion periaatteiden loukkauksiin, ja asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa kuvattuja tilanteita ja toimia, joita näiden loukkausten on koskettava, jotta niillä voidaan oikeuttaa saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen asianmukaisten toimenpiteiden hyväksyminen.
Lopuksi komission ja neuvoston arviointeihin sovelletaan riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 1–9 kohdassa eriteltyjä menettelyvaatimuksia. Nämä vaatimukset merkitsevät erityisesti, kuten asetuksen johdanto‑osan 26 perustelukappaleessa todetaan, komission velvollisuutta tukeutua näyttöön ja noudattaa objektiivisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa silloin, kun se toteuttaa kyseiseen säännökseen perustuvia menettelyjä. Oikeusvaltion periaatteiden loukkausten havaitsemisen ja arvioinnin osalta on niin, että kyseisten vaatimusten tarkastelussa on otettava huomioon asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappale, jonka mukaan kyseisen arvioinnin on oltava objektiivinen, puolueeton ja oikeudenmukainen.
Niinpä Unkari ei voi väittää, että jäsenvaltiot eivät kykene määrittämään riittävän täsmällisesti kunkin, riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa luetellun periaatteen olennaista sisältöä ja kustakin periaatteesta johtuvia vaatimuksia, eikä se myöskään voi väittää, että nämä periaatteet ovat luonteeltaan ainoastaan poliittisia ja että niiden noudattamisen valvonta ei voi olla puhtaasti oikeudellisen arvioinnin kohteena.
Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana toiseksi, että riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdan, 3 artiklan ja 4 artiklan 2 kohdan välinen suhde ei ole selvästi määritettävissä, että näiden säännösten yhteisen soveltamisen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että tilanteisiin, jotka eivät liity unionin talousarvion varojen moitteettomaan hoitoon, kohdistetaan seuraamuksia ja että kyseisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa tarkoitetuilla käsitteillä on vain etäinen yhteys oikeusvaltion käsitteeseen.
Tältä osin ensinnäkin tämän tuomion 136–138 ja 147 kohdassa korostettiin, että kyseinen käsite määritellään riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa pelkästään tämän asetuksen soveltamista varten siten, että se kattaa laillisuuden, oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, tehokkaan oikeussuojan, vallanjaon ja syrjimättömyyden periaatteet ja yhdenvertaisuutta lain edessä koskevan periaatteen, että asetuksen 3 artiklalla, jossa mainitaan tapauksia, jotka voivat viitata kyseisten periaatteiden loukkaamiseen, pyritään helpottamaan kyseisen asetuksen soveltamista selventämällä mainittuihin periaatteisiin erottamattomasti kuuluvia vaatimuksia ja että saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään tämän artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun horisontaalista ehdollisuutta koskevan mekanismin soveltamisalasta, joka edellyttää, että oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen koskee kyseisen 2 kohdan a–h alakohdassa lueteltuja tilanteita tai viranomaisten toimia siltä osin kuin nämä tilanteet ja toimet ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta.
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdalla, 3 artiklalla ja 4 artiklan 2 kohdalla on toisiinsa nähden riittävän täsmällisiä yhteyksiä oikeusvarmuuden periaatteen kannalta.
Seuraavaksi on katsottava, että – toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää – kyseisten säännösten yhteinen soveltaminen ei mitenkään merkitse sitä riskiä, että tilanteet, jotka eivät liity unionin talousarvion varojen moitteettomaan hoitoon, voisivat olla riidanalaisen asetuksen 4 artiklan mukaisesti toteutettavien toimenpiteiden kohteena. On nimittäin huomattava, että – kuten tämän tuomion 147 kohdassa korostettiin – mainitun 4 artiklan 2 kohdassa horisontaalisen ehdollisuuden mekanismin soveltamisala rajoitetaan koskemaan vain sellaisia jäsenvaltioiden tilanteita ja niiden viranomaisten toimia, jotka ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta, ja sen 1 kohdassa edellytetään, että yhtäältä oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen ja toisaalta kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisten taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvien vaikutusten tai niiden vakavien uhkien välillä osoitetaan olevan todellinen yhteys kaikissa tapauksissa.
Lopuksi on todettava, että Unkarin, jota Puolan tasavalta tukee, niitä väitteitä ei voida hyväksyä, joiden mukaan riidanalaisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa mainituilla ilmauksilla ”se, että viranomaisilta – – evätään taloudellisia ja henkilöresursseja ja näin haitataan niiden asianmukaista toimintaa”, ”sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny” tai ”se, että laiminlyödään – – laittomien päätösten ehkäiseminen” on vain etäinen ja välillinen yhteys oikeusvaltion käsitteeseen. Kuten kyseisen asetuksen johdanto‑osan yhdeksännestä ja kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, tällaiset tilanteet nimittäin voivat johtaa toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon periaatteen tai tehokkaan oikeussuojan periaatteen loukkaamiseen (ks. vastaavasti tuomio 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
–
kohta ja tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
–
kohta).
Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana kolmanneksi, että riidanalainen asetus ei ole oikeusvarmuuden periaatteen mukainen siltä osin kuin sen 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa olevat ilmaisut – kuten ”viranomaisten asianmukainen toiminta”, ”riippumattomien tuomioistuinten suorittama tehokas oikeudellinen valvonta, joka kohdistuu – – viranomais[iin]”, ”tehokas ja nopea yhteistyö OLAFin – – kanssa” ja ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet, jotka ovat merkityksellisiä” – ovat liian epätarkkoja, jotta olisi mahdollista ennakoida olosuhteita, joissa oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen voidaan todeta, ja siltä osin kuin asetuksessa annetaan komissiolle ja neuvostolle tältä osin liiallista harkintavaltaa.
Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana myös erityisesti riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan osalta, että tämä säännös on oikeusvarmuuden periaatteen vaatimusten vastainen. Vaikka normissa, jossa säädetään seuraamuksesta, on määriteltävä tarkasti ja tyhjentävästi siinä tarkoitettu rangaistava toiminta, kyseisessä säännöksessä ei noudateta tätä vaatimusta, koska siinä säädetään, että ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet” voivat oikeuttaa toimenpiteiden hyväksymisen, mutta siinä ei kuitenkaan määritellä tällaisia tilanteita tai toimia. Kyseisen säännöksen sanamuodon perusteella ei myöskään voida tietää, liittyykö ilmaisu ”tilanteet” ilmaisuun ”viranomaiset” vai ei. Lopuksi se, ettei viranomaisten käsitettä ole täsmennetty, synnyttää oikeudellista epävarmuutta.
Tässä yhteydessä on todettava ensinnäkin siltä osin kuin kyseessä on riidanalaisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa ja 4 artiklan 2 kohdan a–c alakohdassa tarkoitettujen unionin talousarvion toteuttamisesta vastaavien ja varainhoidon valvontaa, seurantaa sekä tarkastuksia suorittavien viranomaisten, myös lainvalvontaviranomaisten, sekä tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaisten ”asianmukainen toiminta”, että kyseisen asetuksen johdanto‑osan kahdeksannesta ja yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee, että mainitulla ilmaisulla tarkoitetaan kyseisten viranomaisten kykyä täyttää moitteettomasti sekä tosiasiallisesti ja tehokkaasti tehtävänsä, jotka ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta.
Toiseksi on huomattava, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”riippumattomien tuomioistuinten suorittama tehokas oikeudellinen valvonta”, joka kohdistuu unionin talousarvion toteuttamisesta vastaavien viranomaisten tai varainhoidon valvontaa, seurantaa sekä tarkastuksia suorittavien viranomaisten tai tutkinta‑ ja syyttäjäviranomaisten toimiin tai laiminlyönteihin, täsmennetään kyseisen asetuksen johdanto‑osan 8–10 ja 12 perustelukappaleessa, ja lisäksi siitä on – kuten tämän tuomion 132, 161 ja 162 kohdassa muistutettiin – runsaasti SEU 19 artiklaan ja perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.
Kolmanneksi ilmaisusta ”tehokas ja nopea yhteistyö OLAFin – – kanssa” on korostettava, että tällaisen yhteistyön vaatimus ilmenee unionin varainhoitosäännöstöstä. Varainhoitoasetuksen 63 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan nimittäin jäsenvaltioiden on talousarvion toteuttamiseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan annettava kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi ja erityisesti tehtävä varainhoitoasetuksen ja alakohtaisten sääntöjen mukaisesti yhteistyötä OLAFin kanssa.
Tällaista yhteistyövaatimusta täsmennetään muun muassa varainhoitoasetuksen 129 artiklassa, ja se sisältää velvollisuuden myöntää OLAFille tarvittavat valtuudet, jotta tämä voi käyttää toimivaltaansa kattavasti; näihin kuuluu oikeus tehdä tutkimuksia, paikalla suoritettavat todentamiset ja tarkastukset mukaan luettuina, asetuksen N:o 883/2013 mukaisesti. Lisäksi varainhoitoasetuksen 131 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että jos siinä tarkoitettuun myöntämismenettelyyn näyttää liittyneen petoksia, toimivaltaisen henkilön on ilmoitettava tästä välittömästi OLAFille. Lopuksi muita täsmennyksiä vaadittavasta yhteistyöstä voidaan johtaa kyseisen asetuksen 57 artiklasta, 91 artiklan 2 kohdasta, 132 artiklan 2 kohdasta, 187 artiklan 3 kohdan b alakohdan ii alakohdasta ja 220 artiklan 5 kohdan c alakohdasta sekä asetuksesta N:o 883/2013.
Neljänneksi on todettava, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa olevaa ilmaisua ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet” on tulkittava kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan a–g alakohdan sekä 4 artiklan 1 kohdan valossa.
Tältä osin riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan yhteisestä tarkastelusta ilmenee, että asianmukaisia toimenpiteitä on toteutettava, jos osoitetaan, että jotakin kyseisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa yksilöidyistä periaatteista on loukattu ja tällainen loukkaaminen koskee jäsenvaltion viranomaisen syyksi luettavaa tilannetta tai tällaisen viranomaisen toimea siltä osin kuin tällainen tilanne tai toimi on merkityksellinen unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta ja kyseinen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisiin taloudellisiin etuihin.
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan, luettuna yhdessä tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdan kanssa, soveltamista rajoittavat kaikki edellisessä kohdassa esitetyt kriteerit, ja lisäksi sitä koskevat tämän tuomion 239 kohdassa mieleen palautetut menettelyvaatimukset.
Ei siis voida katsoa, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa mainitut ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet” johtaisivat siksi, että ne on määritelty abstraktisti ja yleisesti, siihen, että mainittuun 2 kohtaan sisältyvä oikeusvaltion periaatteiden loukkausten luettelo ei olisi luonteeltaan tyhjentävä.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarjotaan siltä osin kuin sen a–g alakohdassa mainitaan tiettyjä viranomaisia – kuten ”unionin talousarvion toteuttamisesta vastaavat viranomaiset”, ”varainhoidon valvontaa, seurantaa sekä tarkastuksia suorittavat viranomaiset” tai ”hallintoviranomaiset” – tietoja viranomaisista, joihin sen h alakohdassa viitataan.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen 2 artiklan b alakohdassa olevan käsitteen ”valtiollinen elin” määritelmästä voidaan päätellä, että siinä tarkoitetaan viranomaisia millä tahansa hallinnon tasolla, mukaan lukien kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason viranomaiset, sekä julkisoikeudellisia laitoksia ja jopa yksityisoikeudellisia yksiköitä, joille jäsenvaltio on antanut julkisen palvelun tehtävän ja riittäviä taloudellisia takeita. Tämä toteamus saa tukea kyseisen asetuksen johdanto‑osan 3, 8, 9, 15 ja 19 perustelukappaleesta sekä 3 artiklan b alakohdasta, jotka koskevat yksinomaan ”viranomaisia”, ”lainvalvontaviranomaisia” ja ”kansallisia viranomaisia”.
Lopuksi on huomattava, kuten tämän tuomion 164 kohdassa täsmennettiin, että ilmaus ”tilanteet” koskee tällaisen viranomaisen syyksi luettavia tilanteita.
Niinpä edellä esitetyn perusteella Unkari ei voi väittää, että riidanalaisen asetuksen 3 artiklan ja 4 artiklan 2 kohdan kritisoidut ilmaisut eivät mahdollistaisi sitä, että jäsenvaltio määrittää niiden ulottuvuuden tai merkityksen riittävän varmasti, jotta se voi ennakoida edellytyksiä, joilla kyseisessä asetuksessa tarkoitettu oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen voidaan todeta.
Viidenneksi on katsottava, että kun huomioon otetaan edellä esitetyt näkökohdat, joiden mukaan tämän tuomion 246 kohdassa mainitut ilmaisut täyttävät sellaisinaan oikeusvarmuuden periaatteen vaatimukset, ja tämän tuomion 171 ja 239 kohdassa esitetyt perustelut, väitteet, jotka Unkari on Puolan tukemana esittänyt ja joiden mukaan komissiolle ja neuvostolle annetaan kyseisillä ilmauksilla liian laajaa harkintavaltaa, on hylättävä perusteettomina.
Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana neljänneksi, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa olevalla käsitteellä ”uhka” loukataan oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin sen perusteella voidaan määrätä mielivaltaisia seuraamuksia epävarmoissa tai toteen näyttämättömissä tilanteissa. Kyseinen käsite nimittäin antaa ymmärtää kyseessä olevan olettama, koska oikeusvaltion ja unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvan vaikutuksen välillä ei oikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna voida osoittaa olevan mitään yhteyttä ja koska kyseisen säännöksen soveltamisedellytyksiä on mahdotonta määrittää objektiivisesti, teknisesti ja tosiasiallisesti.
Tältä osin on katsottava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 311 kohdassa, että unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon ja unionin taloudellisten etujen suojaamisen vaatimusten kanssa ei sopisi yhteen se, että asianmukaisten toimenpiteiden hyväksyminen rajoitettaisiin koskemaan tapauksia, joissa vaikutukset kyseiseen moitteettomaan varainhoitoon tai kyseisiin taloudellisiin etuihin on näytetty toteen. Tällainen rajoitus nimittäin tarkoittaisi sitä, että asianmukaisten toimenpiteiden hyväksyminen suljettaisiin pois tapauksissa, joissa tällaisia vaikutuksia voidaan siitä huolimatta, ettei niitä vielä ole näytetty toteen, kuitenkin kohtuudella ennakoida, koska niiden toteutumisella on suuri todennäköisyys. Kyseinen rajoitus siis olisi omiaan vaarantamaan riidanalaisen asetuksen tarkoituksen, joka on – kuten tämän tuomion 119 kohdassa todettiin – suojata unionin talousarviota siihen kohdistuvilta vaikutuksilta, joita voi aiheutua oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista jossakin jäsenvaltiossa.
Käsitteistä ”moitteeton varainhoito” ja ”unionin taloudellisten etujen suojaaminen” on huomattava, että ensin mainittu sisältyy myös SEUT 317 artiklan ensimmäiseen kohtaan ja että se määritellään varainhoitoasetuksen 2 artiklan 59 alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan talousarvion toteuttamista taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti, ja jälkimmäinen käsite puolestaan sisältyy myös SEUT 325 artiklaan ja koskee varainhoitoasetuksen 63 artiklan 2 kohdan mukaan kaikkia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joilla pyritään talousarvion toteuttamisen yhteydessä muun muassa ehkäisemään, toteamaan ja korjaamaan sääntöjenvastaisuudet ja petokset.
On myös täsmennettävä, että asetuksen N:o 883/2013 2 artiklan 1 alakohdassa ”unionin taloudelliset edut” määritellään siten, että ne käsittävät ”unionin talousarvioon sekä toimielinten, elinten ja laitosten talousarvioihin sisältyvät tulot, menot ja varat sekä niiden hallinnoimat ja valvomat talousarviot”. Varainhoitoasetuksen 135 artiklan 1, 3 ja 4 kohdassa puolestaan säädetään, että unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi komissio perustaa varhaishavainta‑ ja poissulkemisjärjestelmän ja vastaa sen toiminnasta.
Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että SEUT 325 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin taloudellisten etujen käsite kattaa paitsi unionin talousarvion käyttöön annetut tulot myös kyseisen talousarvion kattamat menot (tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
kohta). Mainittu käsite on siis merkityksellinen paitsi kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen niiden toimenpiteiden yhteydessä, joilla torjutaan sääntöjenvastaisuuksia ja petoksia, myös unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon kannalta, koska kyseisten taloudellisten etujen suojaaminen myötävaikuttaa myös moitteettomaan varainhoitoon.
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kaltaisten vaikutusten estäminen täydentää siis tällaisten vaikutusten korjaamista, mikä kuuluu erottamattomasti sekä moitteettoman varainhoidon käsitteeseen että unionin taloudellisten etujen suojaamisen käsitteeseen, joten kyseistä estämistä on pidettävä unionin varainhoitosäännöstön jatkuvana ja horisontaalisena vaatimuksena.
Lopuksi on huomattava, että kyseisessä säännöksessä edellytetään, että todettu oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen uhkaa ”vakavasti” vaikuttaa unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin, joten siinä edellytetään sen osoittamista, että tällaisen uhan toteutumisella on suuri todennäköisyys suhteessa riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin tai viranomaisten toimiin, ja asianmukaisia toimenpiteitä voidaan sitä paitsi hyväksyä vain sillä edellytyksellä, että oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisen ja kyseisen vakavan uhan välillä osoitetaan olevan riittävän suora yhteys eli todellinen yhteys. Lisäksi on huomattava, että tällaisten toimenpiteiden hyväksymisessä on myös noudatettava viimeksi tämän tuomion 239 kohdassa mieleen palautettuja menettelyvaatimuksia.
Tästä seuraa, että Unkarin, jota Puolan tasavalta tukee, esittämä argumentaatio, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohtaan sisältyvä uhkan käsite mahdollistaa mielivaltaisten seuraamusten määräämisen epävarmoissa tai toteen näyttämättömissä tilanteissa, on hylättävä perusteettomana.
Viidenneksi argumentaatiosta, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä ei määritellä riittävästi asetuksen 4 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksyttävissä olevien unionin talousarvion suojaamista koskevien toimenpiteiden luonnetta ja laajuutta, on muistutettava ensiksi, että kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa luetellaan tyhjentävästi ne eri suojatoimenpiteet, jotka voidaan hyväksyä, kuten tämän tuomion 135 kohdassa todettiin.
Toiseksi se, että näistä suojatoimenpiteistä jonkin hyväksyminen on perusteltua ja tarpeellista, seuraa riidanalaisen asetuksen 4 artiklassa mainittujen edellytysten täyttymisestä.
Kolmanneksi niiden kriteerien osalta, joita tietyssä tilanteessa hyväksyttävän toimenpiteen tai hyväksyttävien toimenpiteiden sekä sen tai niiden laajuuden määrittämiseksi on sovellettava, kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa virkkeessä täsmennetään, että toteutettavien toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia, että ne on määritettävä sen tosiasiallisen tai mahdollisen vaikutuksen perusteella, joka oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin, ja että oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus on otettava asianmukaisesti huomioon. Tästä seuraa, että toteutettavien toimenpiteiden on oltava tarkasti oikeassa suhteessa siihen vaikutukseen, joka oikeusvaltion periaatteiden todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Edellä esitetystä seuraa, että argumentaatio, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä ei riittävästi määritellä hyväksyttävissä olevien asianmukaisten toimenpiteiden luonnetta ja laajuutta, on hylättävä perusteettomana.
Kuudenneksi Unkarin, jota Puolan tasavalta tukee, niistä argumenteista, joiden mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä olevalla ilmaisulla ”mahdollisuuksien mukaan” loukataan oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin se katkaisee todetun loukkaamisen ja hyväksyttävien suojatoimenpiteiden välisen yhteyden, mikä vaikuttaa tällaisten toimenpiteiden oikeasuhteisuuteen ja tekee niistä seuraamusten kaltaisia, on ensinnäkin korostettava, että kyseisellä ilmauksella ei sallita mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksyttävissä olevien toimenpiteiden mukauttamista niin, että ne ylittäisivät tai alittaisivat sen vaikutuksen, joka todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Kuten tämän tuomion 271 kohdassa todettiin, kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä, toisesta ja kolmannesta virkkeestä nimittäin ilmenee, että toteutettavien toimenpiteiden on oltava tarkasti oikeassa suhteessa siihen vaikutukseen, joka todetuilla oikeusvaltion periaatteiden loukkauksilla on unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, ja asia on näin riippumatta siitä, voidaanko toimenpiteet tosiasiallisesti kohdistaa sellaisiin unionin toimiin, joihin kyseinen loukkaaminen vaikuttaa, vai ei.
Seuraavaksi on huomattava, että ilmaisulla ”mahdollisuuksien mukaan” sallitaan muihin kuin sellaisiin unionin toimiin, joihin kyseinen loukkaaminen vaikuttaa, kohdistuvien toimenpiteiden hyväksyminen vain silloin, kun tällaisiin unionin toimiin ei voida tai ei enää voida kohdistaa toimenpiteitä tai niihin voidaan kohdistaa toimenpiteitä vain tavalla, joka ei riitä siihen, että täytetään riidanalaisen asetuksen tarkoitus, joka on – kuten sen 1 artiklasta ilmenee – varmistaa unionin koko talousarvion suoja, jolloin kyseiset toimenpiteet ovat tarpeen mainitun tarkoituksen täyttämiseksi.
Toteutettavat toimenpiteet voidaan kohdistaa muihin kuin sellaisiin unionin toimiin, joihin kyseinen loukkaaminen vaikuttaa, siis vain toissijaisesti ja näin ollen poikkeuksellisesti tilanteissa, jotka komission on asianmukaisesti näytettävä toteen.
Niinpä riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä annetaan komissiolle ja neuvostolle harkintavaltaa hyväksyttävässä toimenpiteessä tarkoitetun toimen valinnan osalta vain silloin, kun se osoittautuu välttämättömäksi, jotta unionin koko talousarvion suoja voidaan varmistaa. Lisäksi kyseisen asetuksen 6 artiklan 7 ja 8 kohdan mukaan komission on arvioitava muun muassa suunniteltujen toimenpiteiden oikeasuhteisuutta ja annettava asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus esittää huomautuksensa näistä toimenpiteistä ja erityisesti niiden oikeasuhteisuudesta, ja näitä vaatimuksia on tarkasteltava kyseisen asetuksen johdanto‑osan 26 perustelukappaleen valossa, kuten viimeksi tämän tuomion 239 kohdassa muistutettiin.
Tästä seuraa, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä tarkoitettu ilmaus ”mahdollisuuksien mukaan” ei katkaise oikeusvaltion jonkin periaatteen todetun loukkaamisen ja tästä johtuvan unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvan vaikutuksen tai sen vakavan uhan välistä yhteyttä, koska kyseinen ilmaus mahdollistaa toimenpiteiden kohdistamisen muuhun kuin sellaiseen unionin toimeen, johon kyseinen loukkaaminen vaikuttaa, vain silloin, kun asetuksen tarkoitusta, jona on varmistaa unionin koko talousarvion suoja, ei voida muutoin täyttää. Tästä seuraa myös, että kyseisessä asetuksessa tällainen mahdollisuus rajataan tiukoilla menettelyvaatimuksilla ja että kyseisellä ilmauksella ei vapauteta komissiota ja neuvostoa velvollisuudesta, joka niillä on noudattaa tiukasti sitä, että hyväksyttävät toimenpiteet ovat oikeassa suhteessa vaikutukseen, joka todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon.
Niinpä kyseisen säännöksen vaikutuksena ei ole se, että unionin talousarvion suojaamista koskevista toimenpiteistä tulisi luonteeltaan toimenpiteitä, joilla määrätään seuraamuksia oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista sinänsä, joten argumentaatio, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä oleva ilmaisu ”mahdollisuuksien mukaan” katkaisisi oikeusvarmuuden periaatteen vastaisesti yhteyden todetun loukkaamisen ja hyväksyttävien toimenpiteiden välillä, on hylättävä perusteettomana.
Seitsemänneksi argumentaatiosta, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa ei määritellä riittävän täsmällisesti niitä tietolähteitä, joihin komissio voi tukeutua, koska siinä ei esitetä perustaa, jonka nojalla komission on tutkittava ja arvioitava, onko oikeusvaltion periaatteita loukattu, on muistutettava, että kyseisen säännöksen mukaan on niin, että tutkiessaan asetuksen 4 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttymistä ja arvioidessaan määrättävien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta komissio ottaa huomioon käytettävissä olevista lähteistä saatavat asiaankuuluvat tiedot, mukaan lukien unionin toimielinten, muiden asiaankuuluvien kansainvälisten järjestöjen ja muiden tunnustettujen instituutioiden päätökset, päätelmät ja suositukset.
Tältä osin on huomattava, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan komission tehtävänä on osoittaa, että asetuksen 4 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
Lisäksi kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan komission on esitettävä asianomaiselle jäsenvaltiolle lähettämässään kirjallisessa ilmoituksessa ne tosiseikat ja erityiset perusteet, jotka ovat perusteena komission havainnoille, joiden mukaan sillä on perusteltu syy katsoa, että kyseiset edellytykset täyttyvät.
Tästä seuraa, että komission on huolellisesti arvioitava tosiseikkoja riidanalaisen asetuksen 4 artiklassa vahvistettujen edellytysten valossa. Kyseisen asetuksen 6 artiklan 7–9 kohdan mukaan sama pätee tämän asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa säädettyyn toimenpiteiden oikeasuhteisuutta koskevaan vaatimukseen.
Asetuksen johdanto‑osan 16 ja 26 perustelukappaleessa todetaan sitä paitsi, että komission on tehtävä perusteellinen laadullinen arviointi, jonka on oltava objektiivinen, puolueeton ja oikeudenmukainen, jossa on noudatettava objektiivisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa ja joka on toteutettava puolueettoman ja näyttöön perustuvan lähestymistavan mukaisesti.
Tästä seuraa, että komission on unionin tuomioistuinten valvonnassa varmistuttava käyttämiensä tietojen merkityksellisyydestä ja lähteidensä luotettavuudesta. Erityisesti on todettava, että näissä säännöksissä ei anneta erityistä tai ehdotonta todistusarvoa eikä liitetä mitään tiettyjä oikeusvaikutuksia niissä mainituille tietolähteille eikä myöskään riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa mainituille lähteille, joten niissä ei vapauteta komissiota sillä olevasta velvollisuudesta tehdä tosiseikoista sellainen huolellinen arviointi, joka täyttää kattavasti edellisessä kohdassa mieleen palautetut vaatimukset.
Tältä osin on huomattava, että riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että käytettävissä olevista lähteistä ja tunnustetuista instituutioista peräisin oleviin asiaankuuluviin tietoihin kuuluvat muiden muassa unionin tuomioistuimen tuomiot, tilintarkastustuomioistuimen kertomukset, komission oikeusvaltiota koskeva vuosikertomus ja unionin oikeusalan tulostaulu, OLAFin, Euroopan syyttäjänviraston ja Euroopan unionin perusoikeusviraston kertomukset sekä päätelmät ja suositukset, joita tuottavat asiaankuuluvat kansainväliset järjestöt ja verkostot, mukaan lukien Euroopan neuvoston elimet kuten GRECO ja Venetsian komissio, erityisesti sen luettelo oikeusvaltion arviointiperusteista, sekä Euroopan korkeimpien oikeuksien ja tuomarineuvostojen verkostot.
Komissio pysyy siten vastuussa käyttämistään tiedoista ja lähteidensä luotettavuudesta. Lisäksi asianomaisella jäsenvaltiolla on riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 1–9 kohdassa säädetyn menettelyn kuluessa mahdollisuus esittää huomautuksia tiedoista, joita komissio aikoo käyttää ehdottaakseen asianmukaisten toimenpiteiden hyväksymistä. Niinpä sen on mahdollista riitauttaa kunkin huomioon otetun seikan todistusarvo, ja se, ovatko komission tekemät arvioinnit perusteltuja, voidaan joka tapauksessa saattaa unionin tuomioistuinten tutkittavaksi sellaisen kanteen yhteydessä, joka on nostettu kyseiseen asetukseen perustuvasta neuvoston päätöksestä.
Erityisesti on niin, että komission on ilmoitettava asianomaiselle jäsenvaltiolle tarkasti heti riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 1 kohtaan perustuvan menettelyn käynnistämisestä lähtien ja aika ajoin tämän menettelyn kuluessa ne asiaankuuluvat tiedot, jotka ovat peräisin käytettävissä olevista lähteistä ja joihin komissio aikoo perustaa neuvostolle esittämänsä ehdotuksen asianmukaisten toimenpiteiden vahvistamista koskevaksi täytäntöönpanopäätökseksi.
Tästä seuraa, että kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Kaiken edellä esitetyn perusteella koko riidanalaisen asetuksen kumoamista koskevat ensisijaiset vaatimukset on hylättävä.
B

Toissijaiset vaatimukset, jotka koskevat riidanalaisen asetuksen osittaista kumoamista
1.

Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan kumoamista koskevat vaatimukset
a)

Asianosaisten lausumat
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan kumoamista koskevien toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämässään neljännessä kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti, että kyseinen säännös on suhteeton sekä oikeusvarmuuden periaatteen ja normin selkeyttä koskevan periaatteen vastainen, kuten kolmannen kanneperusteen yhteydessä esitettiin, koska siinä sallitaan unionin talousarvion suojaamista koskevien toimenpiteiden hyväksyminen paitsi silloin, kun unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuu vaikutus riittävän suoraan, myös silloin, kun olemassa on vain tällaisen vaikutuksen vakava uhka.
Parlamentti ja neuvosto, joita Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Irlanti, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio tukevat, ensisijaisesti vaativat neljännen kanneperusteen tutkimatta jättämistä ja toissijaisesti kiistävät kyseisen argumentaation asiasisällön.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa muusta toimesta. Tämä edellytys ei täyty, jos toimen osittainen kumoaminen johtaisi sen pääsisällön muuttumiseen, mitä on arvioitava objektiivisen arviointiperusteen eikä sellaisen subjektiivisen arviointiperusteen perusteella, joka liittyy kyseessä olevan toimen antaneen elimen poliittiseen tahtoon (tuomio 6.12.2012, komissio v. Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin parlamentti ja neuvosto väittävät perustellusti, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan kumoaminen johtaisi kyseisen asetuksen pääsisällön muuttumiseen, koska tässä säännöksessä täsmennetään kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa mainittujen toimenpiteiden hyväksymisen edellytykset ja tässä mielessä se on samalla asetuksella käyttöön otetun horisontaalisen ehdollisuuden mekanismin koko ydin. On nimittäin katsottava, että ilman säännöstä, jonka kumoamista on vaadittu, riidanalainen asetus ei enää vastaisi sen 1 artiklassa mainittua tavoitetta, joka on vahvistaa ”säännöt, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita rikotaan jäsenvaltioissa”.
Tästä seuraa, että riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan kumoamista koskevat vaatimukset on jätettävä tutkimatta, joten ei ole tarpeen tutkia, onko näiden vaatimusten tueksi esitetty neljäs kanneperuste perusteltu.
2.

Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan kumoamista koskevat vaatimukset
a)

Asianosaisten lausumat
Riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan kumoamista koskevien toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämässään viidennessä kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että kyseinen säännös on vastoin vaatimusta, jonka mukaan normissa, jolla otetaan käyttöön seuraamus, on määriteltävä täsmällisesti ne toimet ja tilanteet, joiden rangaistavuuteen sillä pyritään. Niinpä sillä, ettei kyseisessä säännöksessä luetella täsmällisesti ja tyhjentävästi niitä tilanteita, joita kyseisellä asetuksella käyttöön otettu horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi koskee, loukataan oikeusvarmuuden periaatetta ja rikotaan SEU 7 artiklaa.
Unkari huomauttaa ensiksi, että oikeudellisessa lausunnossaan nro 13593/18 neuvoston oikeudellinen yksikkö totesi, että säännöksessä, jossa säädetään ehdollisuusmekanismista, on ilmoitettava täsmällisesti ne edellytykset, joiden on täytyttävä rahoituksen saamiseksi, ja näiden edellytysten on liityttävä riittävästi rahoituksen tavoitteeseen, eli jos edellytykset eivät täyty, rahoitus ei enää sovi yhteen moitteettoman varainhoidon kanssa. On siis niin, että koska riidanalaisessa asetuksessa ei luetella tyhjentävästi tapauksia, joissa sillä käyttöön otettu ehdollisuusmekanismi voidaan käynnistää, sillä ei voida taata, että sillä olisi riittävän suora yhteys unionin talousarvion ja unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Unkari katsoo toiseksi, että koska riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan sanamuoto on ”äärimmäisen yleisluonteinen”, sillä rikotaan selkeyden, täsmällisyyden ja ennakoitavuuden vaatimuksia ja siis loukataan oikeusvarmuuden periaatetta, sillä kyseisessä säännöksessä ei luetella täsmällisesti ja tyhjentävästi tilanteita, joissa tähän asetukseen perustuvia asianmukaisia toimenpiteitä voidaan hyväksyä. Kyseinen säännös on nimittäin muun muassa sen eri kieliversioiden kannalta tarkasteltuna epämääräinen, epäselvä ja rajoittamaton eikä sitä voida tulkita ja soveltaa yhtenäisesti. Tästä seuraa vakava vaara siitä, että loukataan periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin tämän tuomion 244 ja 253 kohdasta ilmenee, että – toisin kuin Unkari väittää – riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa ei mitenkään poiketa vaatimuksesta, jonka mukaan oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisen sekä unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvan vaikutuksen tai sen vakavan uhan välillä on aina oltava riittävän suora yhteys.
Lisäksi tämän tuomion 255 ja 259 kohdasta ilmenee, että yhtäältä kyseisestä säännöksestä ei seuraa, että luettelo niistä tilanteista ja viranomaisten toimista, joita kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa mainitut oikeusvaltion periaatteiden loukkaukset koskevat, ei olisi luonteeltaan tyhjentävä, ja toisaalta kyseinen säännös on riittävän täsmällinen oikeusvarmuuden periaatteen noudattamiseksi.
Toiseksi niiden argumenttien osalta, jotka liittyvät riidanalaisen asetuksen tarkoitukseen ja väitteeseen SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn kiertämisestä, on riittävää viitata tämän tuomion 98–196 kohdassa esitettyyn tarkasteluun.
Kolmanneksi niiden väitteiden osalta, jotka koskevat riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan epätäsmällisyyttä ja sisäisiä epäjohdonmukaisuuksia, on riittävää viitata tarkasteluun, joka esitettiin tämän tuomion 252–258 kohdassa.
Niinpä viides kanneperuste on hylättävä perusteettomana, joten riidanalaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan kumoamista koskevat vaatimukset on hylättävä.
3.

Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan kumoamista koskevat vaatimukset
a)

Asianosaisten lausumat
Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan kumoamista koskevien toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämässään kuudennessa kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että mainitussa säännöksessä asetetaan kyseisen asetuksen oikeusperustan ja julkistalouden alijäämiä koskevien unionin oikeussääntöjen vastaisesti rajoitteita asianomaisten jäsenvaltioiden talousarvioille, koska siinä säädetään, että jos jäsenvaltioon kohdistetaan asianmukaisia toimenpiteitä, tämä jäsenvaltio ei vapaudu velvollisuudestaan jatkaa asianomaisten ohjelmien rahoittamista suhteessa lopullisiin varojen saajiin.
Tältä osin Unkari korostaa, että unionin tuet, joista säädetään asetuksella N:o 2020/2093 ja asetuksella N:o 2020/2094 vahvistetussa vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä, maksetaan sellaisten hallinnointiohjelmien perusteella, jotka on suunniteltu pääasiallisesti ja jopa yksinomaan unionin prioriteettien mukaisesti. On kuitenkin niin, että jos riidanalaisen asetuksen nojalla hyväksyttävät toimenpiteet keskeyttäisivät kyseiset tuet kokonaan tai osittain, asianomainen jäsenvaltio joutuisi mainitun säännöksen nojalla rahoittamaan kyseiset ohjelmat kokonaan.
Niinpä Unkarin mielestä riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdalla rajoitetaan kyseisen jäsenvaltion oikeutta käyttää omaa talousarviotaan, tehdään sen talouspolitiikan suunnittelusta ennakoimatonta ja aiheutetaan se riski, että kyseinen jäsenvaltio joutuu rikkomaan julkistalouden alijäämiä koskevia unionin oikeussääntöjä. Tällaiset olosuhteet voisivat johtaa lisäseuraamusten määräämiseen ja asianomaisen jäsenvaltion rakenteelliseen velkaantumiseen erityisesti silloin, jos sen talousarvio on vaatimaton, minkä seurauksena loukattaisiin periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa.
Unkari väittää lisäksi, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdalla kyseenalaistetaan tälle asetukselle valitun oikeusperustan asianmukaisuus, koska mainitussa säännöksessä säädetään vaatimuksista, joita ei kohdisteta unionin talousarvioon vaan asianomaisten jäsenvaltioiden talousarvioon, mikä vahvistaa sen, että kyseisen asetuksen nojalla hyväksyttävissä olevilla unionin talousarvion suojaamista koskevilla toimenpiteillä on tarkoitus määrätä kyseisille jäsenvaltioille seuraamuksia oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuudennessa kanneperusteessaan Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa asetetaan rajoitteita asianomaisten jäsenvaltioiden talousarvioille, mikä ensinnäkään ei sovi yhteen kyseisen asetuksen oikeusperustan kanssa; millä toiseksi rikotaan julkistalouden alijäämiä koskevia unionin oikeussääntöjä ja millä kolmanneksi loukataan periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa.
Tältä osin ensinnäkin väite, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohta ei sovi yhteen tämän asetuksen oikeusperustan kanssa, on hylättävä niillä perusteilla, jotka jo esitettiin tämän tuomion 150–152 kohdassa.
Toiseksi väitteestä, jonka mukaan on rikottu julkistalouden alijäämiä koskevia unionin oikeussääntöjä, on korostettava, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa ainoastaan täsmennetään, että tähän asetukseen perustuvien toimenpiteiden hyväksyminen ei muuta velvollisuuksia, jotka kyseessä olevilla valtiollisilla elimillä ja kyseisillä jäsenvaltioilla jo on muun muassa ”sovellettavien alakohtaisten tai varainhoitoa koskevien sääntöjen” nojalla, sillä tällaiset toimenpiteet eivät etenkään voi olla peruste, jonka nojalla nämä voisivat vapautua mainituista velvoitteista. Tästä seuraa, että kyseisessä säännöksessä ei aseteta jäsenvaltioille mitään uutta velvoitetta.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 324 ja 325 kohdassa, on niin, että vaikka riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdasta seuraa, että jäsenvaltioiden on vastattava kyseisen asetuksen nojalla määrätyistä toimenpiteistä aiheutuvista kustannuksista, tämä seuraus ei vaikuta niillä olevaan mahdollisuuteen määrittää unionin oikeudesta johtuvien velvoitteidensa rajoissa keinot, joilla ne saavuttavat perussopimuksissa vahvistetut julkistalouden alijäämiä koskevat tavoitteet.
Näin ollen vaikutus, joka kyseisellä säännöksellä voi olla asianomaisten jäsenvaltioiden talousarvioon, ei eroa siitä vaikutuksesta, joka voi aiheutua muista unionin oikeuteen perustuvista velvoitteista.
Lisäksi on niin, että vaikka jäsenvaltiot voivat talousarvioitaan laatiessaan ottaa huomioon ne unionin talousarviosta peräisin olevat rahoitukset, joita ne voivat vaatia, jos kyseisten rahoitusten saamisedellytykset täyttyvät, on silti niin, että jos myöhemmin todetaan, etteivät nämä edellytykset täyttyneet tai eivät enää täyty, jolloin asianomaisia rahoituksia ei makseta tai niihin kohdistetaan rahoitusoikaisu, jäsenvaltio ei voi vedota julkistalouden alijäämiä koskeviin velvoitteisiinsa välttyäkseen kyseisten edellytysten soveltamiselta. Niinpä jäsenvaltio ei myöskään voi väittää, että tämä soveltaminen tekisi sen talouspolitiikan suunnittelusta ennakoimatonta.
Kolmanneksi siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan on loukattu periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa, riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että tämän asetuksen nojalla toteutettavien asianmukaisten toimenpiteiden on oltava tarkasti oikeassa suhteessa vaikutukseen, joka todetulla oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, ja tätä oikeasuhteisuuden vaatimusta sovelletaan yhdenvertaisesti kuhunkin jäsenvaltioon. Lisäksi kyseisen asetuksen 6 artiklan 7 ja 8 kohdan mukaan komission on arvioitava muun muassa määrättävien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta ja annettava kullekin asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus esittää huomautuksensa suunnitelluista toimenpiteistä ja erityisesti niiden oikeasuhteisuudesta. Kyseistä säännöstä on tarkasteltava saman asetuksen johdanto‑osan 26 perustelukappaleen valossa, joten komission on arvioinnissaan tukeuduttava näyttöön ja noudatettava objektiivisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa.
Nämä eri vaatimukset edellyttävät siten, että tapauskohtaisesti toteutetaan sekä objektiivinen että huolellinen analyysi kustakin riidanalaiseen asetukseen perustuvan menettelyn kohteena olevasta tilanteesta ja tämän tilanteen mahdollisesti edellyttämistä asianmukaisista toimenpiteistä noudattaen tarkasti suhteellisuusperiaatetta, jotta unionin talousarviota ja unionin taloudellisia etuja voidaan suojata tehokkaasti oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen vaikutuksilta, samalla, kun varmistetaan, että noudatetaan periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa. Niinpä Unkarin väite, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan soveltaminen merkitsisi mainitun periaatteen loukkaamista, on perusteeton.
Edellä esitetyn perusteella kuudes kanneperuste on hylättävä perusteettomana, joten riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan kumoamista koskevat vaatimukset on hylättävä.
4.

Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen kumoamista koskevat vaatimukset
a)

Asianosaisten lausumat
Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen kumoamista koskevien toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämässään seitsemännessä kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että mainitussa säännöksessä säädetyillä kriteereillä, joilla arvioidaan jäsenvaltioon kohdistettavissa olevien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta, ei ole mitään yhteyttä unionin talousarvioon tai unionin taloudellisiin etuihin ja niillä on tarkoitus määrätä seuraamuksia oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista.
Unkarin mielestä nimittäin jo kyseisen säännöksen sanamuodonkin mukaan oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus on otettava asianmukaisesti huomioon hyväksyttävien toimenpiteiden määrittämiseksi. Riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 18 perustelukappaleessa täsmennetään, että oikeasuhteisuutta tässä tarkoituksessa tutkittaessa on otettava huomioon tilanteen vakavuus; aika, joka on kulunut asiaankuuluvan moitittavan menettelyn alkamisesta; moitittavan menettelyn kesto ja toistuvuus; asianomaisen jäsenvaltion aikomus ja yhteistyön taso oikeusvaltion periaatteiden loukkausten lopettamiseksi; sekä vaikutukset unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin.
Unkari katsoo, että näillä kriteereillä kyseenalaistetaan riidanalaisen asetuksen oikeusperustan ja SEU 7 artiklan vastaisesti yhteys oikeusvaltion periaatteiden todetun loukkaamisen ja sen konkreettisen vaikutuksen välillä, joka kyseisellä loukkaamisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Unkari väittää ensiksi, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan ja asetuksen johdanto‑osan 18 perustelukappaleen yhteisestä tarkastelusta ilmenee, että komission ja neuvoston on otettava loukkaamiseen syyllistyneen tahon aikomus huomioon. Tältä osin kyseisessä asetuksessa ei määritellä oikeusvaltion periaatteiden loukkaamiseen syyllistynyttä tahoa, koska sen 3 ja 4 artiklassa yksilöidyissä tapauksissa viitataan tilanteisiin ja toimiin, jotka voidaan lukea joko asianomaisen jäsenvaltion syyksi, kun sitä tarkastellaan kokonaisuutena, tai sen joidenkin elinten syyksi. Unkari korostaa, että viimeksi mainitut eivät kykene tahdonalaiseen tekoon, joten tapaa, jolla asianmukaisten toimenpiteiden määrittämisessä olisi otettava huomioon aikomus toteuttaa jokin teko, ei ole täsmennetty.
Unkari väittää lisäksi, että tällaisen aikomuksen huomioon ottaminen vaikuttaa välttämättä toimenpiteen luonteeseen. Jos toimenpiteen oikeasuhteisuus määritetään, vaikka vain osittainkin, toimenpiteen perustana olevaan loukkaamiseen liittyvällä aikomuksella, tällaisen seikan seurauksena kyseisestä toimenpiteestä tulee luonteeltaan rangaistus eikä sen tarkoituksena siis olisi korjata unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvaa vaikutusta. Tällainen aikomuksen huomioon ottaminen on siis selvä osoitus siitä, että riidanalaisen asetuksen ensisijainen tarkoitus ja ensisijainen kohde eivät ole asetuksen oikeusperustan mukaisia.
Unkari väittää toiseksi, että tällainen toteamus saa tukea oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen keston ja vakavuuden huomioon ottamisesta sekä asianomaisen jäsenvaltion tekemän yhteistyön laajuudesta loukkaamisen lopettamiseksi, sillä näilläkään kriteereillä ei ole yhteyttä vaikutukseen, joka kohdistuu unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Unkari väittää kolmanneksi, että riidanalaisen asetuksen systemaattisesta tulkinnasta seuraa, että koska kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä jo säädetään toimielinten velvollisuudesta ottaa huomioon oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen todellinen tai potentiaalinen vaikutus unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin, sen kolmannessa virkkeessä on tarkoitus ottaa huomioon muunlaisia vaikutuksia.
Unkari katsoo, että tästä seuraa ensinnäkin, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmas virke ei täytä vaatimusta, jonka mukaan toteutettavien toimenpiteiden ja unionin talousarvion tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen välillä on oltava suora yhteys. Toiseksi kyseisessä säännöksessä mainittujen kriteerien huomioon ottaminen edellyttää sitä, että komissio ja neuvosto arvioivat perusteellisesti oikeusvaltion periaatteiden loukkaamista, mikä voidaan tehdä vain SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn yhteydessä. Lopuksi kyseisen säännöksen soveltaminen johtaa siihen, että toteutettavat toimenpiteet ovat luonteeltaan seuraamuksia, vaikka jäsenvaltiolle voidaan määrätä seuraamuksia ainoastaan SEU 7 artiklan 3 kohdan nojalla.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Seitsemännellä kanneperusteella Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana pääasiallisesti, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmas virke, luettuna asetuksen johdanto‑osan 18 perustelukappaleen valossa, ei sovi yhteen kyseisen asetuksen oikeusperustan kanssa ja se on sekä SEU 7 artiklan että oikeusvarmuuden periaatteen vastainen, koska siinä mainituilla asianmukaisten toimenpiteiden hyväksymisen kriteereillä, jotka koskevat oikeusvaltion periaatteiden loukkaamista, ei ole mitään yhteyttä unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Tältä osin – kuten tämän tuomion 271 kohdassa todettiin – riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä, toisesta ja kolmannesta virkkeestä ilmenee, että toteutettavien toimenpiteiden on oltava tarkasti oikeassa suhteessa vaikutukseen, joka todetulla oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisella on unionin talousarvioon tai unionin taloudellisiin etuihin.
On nimittäin huomattava, että kyseisen säännöksen ensimmäisessä virkkeessä täsmennetään, että toteutettavien toimenpiteiden on oltava ”oikeasuhteisia”; sen toisen virkkeen mukaan ne on ”määritettävä sen tosiasiallisen tai mahdollisen vaikutuksen perusteella”, joka oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin; ja sen kolmannessa virkkeessä säädetään, että oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus on ”otettava asianmukaisesti huomioon”.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 177 ja 178 kohdassa, kyseisten virkkeiden keskinäisestä järjestyksestä ja niissä käytetyistä ilmauksista ilmenee, että hyväksyttävien toimenpiteiden oikeasuhteisuus varmistetaan ratkaisevasti kriteerillä, joka koskee oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen ”vaikutusta” unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen. Siltä osin kuin kyse on näiden loukkausten luonnetta, kestoa, vakavuutta ja laajuutta koskevista kriteereistä, ne voidaan ottaa ”asianmukaisesti huomioon” vain kyseisen vaikutuksen ulottuvuuden määrittämiseksi, sillä tämä voi vaihdella todettujen loukkausten ominaispiirteiden mukaan, sellaisina kuin ne ilmenevät kyseisiä kriteerejä sovellettaessa.
On kyllä niin, että vaikka riidanalaisen asetuksen johdanto‑osan 18 perustelukappaleessa mainitaan samat kriteerit kuin ne, jotka sisältyvät asetuksen 5 artiklan 3 kohdan toiseen ja kolmanteen virkkeeseen, ne mainitaan siinä eri järjestyksessä. Kyseinen perustelukappale ei kuitenkaan voi johtaa kyseisen säännöksen sellaiseen tulkintaan, joka ei sopisi yhteen säännöksen sanamuodon ja rakenteen kanssa, sillä unionin säädöksen johdanto‑osalla ei tämän tuomion 191 kohdassa mieleen palautetun unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ole sitovaa oikeudellista arvoa eikä siihen siis voida vedota asianomaisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi tai näiden säännösten tulkitsemiseksi sellaisessa merkityksessä, joka selvästi olisi niiden sanamuodon vastainen. Lisäksi on huomattava, että kun kyseisessä perustelukappaleessa viitataan myös asianomaisen jäsenvaltion aikomukseen, siinä ei tarkoiteta aikomusta loukata oikeusvaltion periaatteita vaan aikomusta lopettaa todetut loukkaukset. Tällainen aikomus samoin kuin se ”yhteistyön taso”, jota kyseinen jäsenvaltio tässä mielessä osoittaa ja joka samassa perustelukappaleessa myös mainitaan, voivat olla merkityksellisiä muun muassa kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä mainituissa kriteereissä tarkoitettujen loukkaamisen keston ja laajuuden selvittämiseksi ja näin ollen edellisessä kohdassa esitetyn mukaisesti sen vaikutuksen arvioimiseksi, joka kyseisellä loukkaamisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin.
Tästä seuraa, toisin kuin Unkari Puolan tasavallan tukemana väittää, että vaikka riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitetut kriteerit edellyttävät, että komissio ja neuvosto arvioivat perusteellisesti oikeusvaltion periaatteiden kyseessä olevan loukkaamisen ominaispiirteitä, kyseisillä kriteereillä silti on yhteys unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon ja unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, joten kriteereistä ei voida katsoa, että ne tekisivät kyseisen asetuksen nojalla hyväksyttävistä asianmukaisista toimenpiteistä luonteeltaan seuraamuksia, jotka liittyisivät oikeusvaltion periaatteiden loukkauksiin sinänsä.
Niinpä seitsemäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana, joten riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen kumoamista koskevat vaatimukset on hylättävä.
5.

Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännen virkkeen kumoamista koskevat vaatimukset
a)

Asianosaisten lausumat
Riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännen virkkeen kumoamista koskevien toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämässään kahdeksannessa kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että kyseisellä säännöksellä loukataan suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin siinä säädetään, että hyväksyttävät toimenpiteet on vain ”mahdollisuuksien mukaan” kohdistettava sellaisiin unionin toimiin, joihin loukkaaminen vaikuttaa.
Unkarin mielestä nimittäin kyseisen säännöksen sanamuodosta seuraa, että tällaisia toimenpiteitä voidaan kohdistaa sellaisiin unionin toimiin, joihin oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen ei vaikuta, jolloin tällaisia toimenpiteitä voitaisiin hyväksyä osoittamatta suoraa yhteyttä tällaisen loukkaamisen ja unionin sellaisen erityisen toimen välillä, joita kyseiset toimenpiteet koskevat. Oikeusvarmuuden periaate edellyttää kuitenkin tiukasti, että taloudellisia seurauksia aiheuttavien sääntöjen soveltaminen on varmaa ja ennakoitavissa, mikä ei ole tilanne silloin, jos oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen ja riidanalaisen asetuksen nojalla toteutettavien toimenpiteiden välillä ei ole tosiasiallista yhteyttä.
Unkarin mielestä tosiasiallisen yhteyden puuttuminen merkitsee myös suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Se nimittäin väittää, että vaikka riidanalaisen asetuksen tavoitteena olisikin määritellä unionin talousarvion suojaamiseksi tarvittavat säännöt siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita loukataan jäsenvaltiossa, kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljäs virke ylittää sen, mikä on tarpeen mainitun tavoitteen toteuttamiseksi, koska siinä sallitaan toimenpiteiden hyväksyminen sellaisten unionin ohjelmien osalta, joihin kyseinen loukkaaminen ei vaikuta.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kahdeksannessa kanneperusteessaan Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä loukataan suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin käyttämällä ilmaisua ”mahdollisuuksien mukaan” siinä mahdollistetaan toimenpiteiden kohdistaminen sellaisiin toimiin ja ohjelmiin, joilla ei ole mitään yhteyttä oikeusvaltion jonkin periaatteen todettuun loukkaamiseen.
Tässä yhteydessä yhtäältä suhteellisuusperiaatteen väitetystä loukkaamisesta on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä periaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin toimielinten toimilla ja että toimilla ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista kyseisten tavoitteiden toteuttamiseksi, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on riittävää huomata, kuten tämän tuomion 273–279 kohdassa todettiin, että ensinnäkin riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä olevalla ilmaisulla ”mahdollisuuksien mukaan” ei sallita mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksyttävissä olevien toimenpiteiden mukauttamista niin, että ne ylittäisivät tai alittaisivat sen vaikutuksen, joka todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon; toiseksi, että kyseisellä asetuksella on tarkoitus suojata unionin koko talousarviota; ja kolmanneksi, että kyseisen ilmaisun perusteella toimenpiteitä voidaan kohdistaa muihin kuin sellaisiin unionin toimiin, joihin kyseinen loukkaaminen vaikuttaa, vain poikkeuksellisesti silloin, kun tällaisiin unionin toimiin ei voida tai ei enää voida kohdistaa toimenpiteitä tai niihin voidaan kohdistaa toimenpiteitä vain tavalla, joka ei riitä siihen, että täytetään saman asetuksen tarkoitus, joka on varmistaa unionin koko talousarvion suoja, jolloin tällainen toimenpide osoittautuu välttämättömäksi mainitun tavoitteen toteuttamiseksi.
Tästä seuraa, että argumentaatio, jonka mukaan käyttämällä ilmaisua ”mahdollisuuksien mukaan” riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä ylitetään se, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen toteuttamiseksi, on hylättävä perusteettomana.
Toisaalta oikeusvarmuuden periaatteen väitetystä loukkaamisesta on todettava ensinnäkin, että tämän tuomion 269–272 kohdassa esitetyistä toteamuksista ilmenee, että riidanalaisen asetuksen nojalla hyväksyttävissä olevien toimenpiteiden laji vahvistetaan asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa ja että toimenpiteiden laajuus määritetään kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan tarkasti sen vaikutuksen perusteella, joka todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon.
Toiseksi tämän tuomion 273–279 kohdassa täsmennettiin, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä oleva ilmaus ”mahdollisuuksien mukaan” ei katkaise oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisen ja unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvan vaikutuksen tai sen vakavan uhan välistä yhteyttä. Lisäksi kyseisen ilmaisun käyttö mahdollistaa poikkeuksellisesti ja tarkasti siinä määrin kuin on välttämätöntä unionin talousarvion suojaamista koskevien toimenpiteiden soveltamisen muihin kuin sellaisiin toimiin, joihin oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaaminen vaikuttaa, silloin, kun kyseisen asetuksen tarkoitusta, joka on varmistaa unionin koko talousarvion tai unionin etujen suoja, ei voida muuten täyttää. Lisäksi kyseisen asetuksen 6 artiklassa rajataan tällainen mahdollisuus tiukoilla menettelyvaatimuksilla, eikä siinä vapauteta komissiota ja neuvostoa niillä olevasta velvollisuudesta noudattaa tiukasti vaatimusta hyväksyttävien toimenpiteiden oikeasuhteisuudesta sen vaikutuksen perusteella, joka todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.
Lopuksi on todettava, että koska riidanalaisessa asetuksessa täsmennetään hyväksyttävissä olevien toimenpiteiden luonne ja laajuus; koska siinä annetaan komissiolle ja neuvostolle mahdollisuus kohdistaa toimenpiteitä muihin kuin sellaisiin toimiin, joihin oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaaminen vaikuttaa, vain siltä osin kuin se on tarpeen unionin koko talousarvion ja unionin taloudellisten etujen suojaamisen varmistamiseksi; ja koska tällainen mahdollisuus on lisäksi tarkasti rajattu muun muassa suhteellisuusperiaatteella, ei voida katsoa, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännessä virkkeessä loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta.
Niinpä kahdeksas kanneperuste on hylättävä perusteettomana, joten riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan neljännen virkkeen kumoamista koskevat vaatimukset on hylättävä.
6.

Riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdan kumoamista koskevat vaatimukset
a)

Asianosaisten lausumat
Riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdan kumoamista koskevien toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämässään yhdeksännessä kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana, että riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa loukataan oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin siinä annetaan komissiolle mahdollisuus ottaa kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädettyjen edellytysten arvioinnissa huomioon ”käytettävissä olevista lähteistä saatavat asiaankuuluvat tiedot, mukaan lukien unionin toimielinten, muiden asiaankuuluvien kansainvälisten järjestöjen ja muiden tunnustettujen instituutioiden päätökset, päätelmät ja suositukset”. Sama pätee kyseisen asetuksen 6 artiklan 8 kohtaan, jossa viitataan mainittuun 6 artiklan 3 kohtaan siltä osin kuin kyse on määrättävien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioinnista.
Unkarin mielestä nimittäin riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa ei määritellä riittävän täsmällisesti niitä asiaankuuluvia tietolähteitä, joihin siinä viitataan, koska siitä ei ilmene, millä perusteella komission on arvioitava sitä, onko oikeusvaltion periaatteita loukattu.
Unkari väittää erityisesti, että kun riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa oleva ilmaisu ”käytettävissä olevista lähteistä saatavat asiaankuuluvat tiedot” otetaan huomioon, ei ole poissuljettua, että komissio perustaa arviointinsa joidenkin henkilöiden tai järjestöjen, joiden objektiivisuutta ei ole osoitettu, ilmaisemaan yksilölliseen mielipiteeseen tai että se perustaa arviointinsa sellaisten suositusten täytäntöönpanon laiminlyöntiin, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia ja jotka kansainväliset järjestöt ovat antaneet unionin yhteyden ulkopuolella. Tällaisia eriluonteisia suosituksia ei kuitenkaan voida pitää luotettavina indikaattoreina oikeusvaltioon kohdistuvista yleisistä puutteista.
Unkarin mukaan riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa ei myöskään säädetä tavasta, jolla komission on esitettävä yhteenveto kyseisistä lähteistä. Kun tälle toimielimelle kyseisissä säännöksissä annettu laaja harkintavalta otetaan huomioon, kutakin sen käyttämää sitomatonta asiakirjaa voidaan käyttää todisteena loukkaamisesta silloinkin, kun tällainen asiakirja on valittu mielivaltaisesti.
Parlamentti ja neuvosto kiistävät tämän argumentaation Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission tukemina.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Yhdeksännessä kanneperusteessa Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana ensinnäkin, että kun riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdan sanamuodon epätarkkuus otetaan huomioon, kyseiset kohdat eivät täytä oikeusvarmuuden periaatteesta johtuvaa vaatimusta; toiseksi, että komissio voi kyseisen säännöksen nojalla perustaa arviointinsa mielipiteisiin, joiden objektiivisuus ei ole taattu, ja sellaisiin sitomattomiin suosituksiin, jotka on annettu unionin yhteyden ulkopuolella; ja kolmanneksi, että kyseisessä säännöksessä ei täsmennetä tapaa, jolla komission on esitettävä yhteenveto valitsemistaan tiedoista ja arvioitava niiden merkityksellisyyttä riidanalaisen asetuksen tarkoituksen kannalta.
Tässä yhteydessä on ensinnäkin muistutettava, että – toisin kuin Unkari väittää – riidanalaisella asetuksella ei pyritä määräämään seuraamuksia oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista sinänsä vaan, kuten tämän tuomion 98–152 kohdassa todettiin, varmistamaan unionin talousarvion suoja, joten argumentaatio, jonka mukaan kyseisen asetuksen olisi täytettävä seuraamustoimenpiteisiin väitetysti sovellettavat vaatimukset, ei missään tapauksessa voi menestyä.
Toiseksi siitä, voiko komissio riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdan nojalla perustaa arviointinsa mielipiteisiin, joiden objektiivisuutta voitaisiin pitää arveluttavana, ja unionin yhteyden ulkopuolella annettuihin sitomattomiin suosituksiin, on aluksi korostettava, että mainituissa säännöksissä ei viitata ”mielipiteisiin” vaan ”päätöksiin, päätelmiin ja suosituksiin” sekä ”ohjeisiin”.
Joka tapauksessa on niin, ettei Unkari esitä mitään sellaista täsmällistä seikkaa, joka voisi kyseenalaistaa mainitun asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa tarkoitettujen elinten ja instituutioiden objektiivisuuden, joten ei ole mitään syytä epäillä niiden esittävän mielipiteitä, joiden objektiivisuus olisi arveluttava.
Seuraavaksi on todettava, että riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa edellytetään, että arvioidessaan kyseisen asetuksen 4 artiklassa mainittuja edellytyksiä ja hyväksyttävien asianmukaisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta komissio ottaa tässä tarkoituksessa ”asiaankuuluvat” tiedot huomioon, mikä edellyttää välttämättä, että nämä tiedot liittyvät mainitun asetuksen 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuihin periaatteisiin, jotka SEU 2 artiklaan sisältyvä jäsenvaltioille yhteinen oikeusvaltion arvo kattaa.
Lopuksi sen osalta, että suositukset, jotka komissio voi ottaa huomioon, eivät ole luonteeltaan sitovia, on huomattava, että tämän tuomion 285 kohdassa todettiin, että riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa ei anneta erityistä tai ehdotonta todistusarvoa eikä liitetä mitään tiettyjä oikeusvaikutuksia niissä mainituille tietolähteille eikä myöskään kyseisen asetuksen johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa mainituille lähteille, joten kyseisissä säännöksissä ei vapauteta komissiota sillä olevasta velvollisuudesta tehdä tosiseikoista sellainen huolellinen arviointi, joka täyttää kattavasti tämän tuomion 284 kohdassa mieleen palautetut vaatimukset.
Lisäksi on niin, että koska – kuten tämän tuomion 287 kohdassa todettiin – komission on varmistuttava käyttämiensä tietojen merkityksellisyydestä ja lähteidensä luotettavuudesta, asianomainen jäsenvaltio voi riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 1–9 kohdassa säädetyn menettelyn kuluessa esittää huomautuksensa kyseisistä tiedoista ja siten riitauttaa kunkin komission huomioon ottaman seikan todistusarvon, ja unionin tuomioistuimet voivat tarvittaessa tutkia, ovatko komission tekemät arvioinnit perusteltuja.
Kolmanneksi niiden argumenttien osalta, joiden mukaan riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdassa ei täsmennetä tapaa, jolla komission on esitettävä yhteenveto valitsemistaan tiedoista, eikä myöskään tapaa, jolla sen on näiden tietojen pohjalta arvioitava oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisen vakavuutta sekä sen suhdetta unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, tämän tuomion 357 ja 358 kohdassa muistutettiin, että komissio on velvollinen arvioimaan tosiseikat huolellisesti ja noudattamaan kyseisen asetuksen nojalla toteutettavien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden vaatimusta, joka taataan tämän asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa, ja unionin tuomioistuimet voivat tutkia kyseiseen asetukseen perustuvan neuvoston päätöksen pätevyyden.
Niinpä yhdeksäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana, joten riidanalaisen asetuksen 6 artiklan 3 ja 8 kohdan kumoamista koskevat vaatimukset on hylättävä.
Kaiken edellä esitetyn perusteella koko kanne on hylättävä.
VI

Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet Unkarin velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan parlamentille ja neuvostolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Irlanti, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio, jotka ovat esiintyneet asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (täysistunto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Unkari vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

3)
Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Irlanti, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.