CELEX: 62016CJ0370
Procedimiento prejudicial
Privilegios e inmunidades de la Unión Europea
Protocolo n.º 7
Artículo 1
Necesidad o no de autorización previa del Tribunal de Justicia
Fondos Estructurales
Ayuda financiera de la Unión Europea
Procedimiento de embargo contra una autoridad nacional relativo a cantidades procedentes de dicha ayuda

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 1, párrafo segundo, del Protocolo (n.
o
7) sobre los Privilegios y las Inmunidades de la Unión Europea (
DO 2010, C 83, p. 266
; en lo sucesivo, «Protocolo»).
Esta petición se ha presentado en el marco de un procedimiento ejecutivo incoado por el Sr. Bruno Dell’Acqua contra Eurocom Srl en forma de un embargo de bienes en poder de un tercero, a saber, la Regione Lombardia (Italia).
Marco jurídico
Protocolo
El artículo 1, última frase, del Protocolo prevé que «los bienes y activos de la Unión no podrán ser objeto de ninguna medida de apremio administrativo o judicial sin autorización del Tribunal de Justicia».
Reglamento (CE) n.
o
1083/2006
El artículo 1 del Reglamento (CE) n.
o
1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.
o
1260/1999 (
DO 2006, L 210, p. 25
), dispone que ese Reglamento establece las disposiciones generales aplicables, en particular, al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y al Fondo Social Europeo (FSE), denominados los Fondos Estructurales.
Con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento, el objetivo de «convergencia», que persigue acelerar la convergencia de los Estados miembros y regiones menos desarrollados, constituirá la prioridad de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión (en lo sucesivo, «Fondos»).
El artículo 9, apartado 1, de dicho Reglamento dispone:
«Las intervenciones de los Fondos complementarán las acciones nacionales, en las que están incluidas las regionales y locales, integrando en ellas las prioridades de la Comunidad.»
Con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.
o
1083/2006, «los objetivos de los Fondos se llevarán a cabo en el marco de una estrecha colaboración (denominada en lo sucesivo “asociación”), entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate.»
En virtud del artículo 14, apartado 1, del Reglamento, el presupuesto de la Unión Europea atribuido a los Fondos se ejecutará en el marco de la gestión compartida entre los Estados miembros y la Comisión.
El artículo 32, apartado 1, del Reglamento n.
o
1083/2006 establece que cada programa operativo cubrirá el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. En virtud del artículo 32, apartado 2, de este Reglamento, los programas operativos serán elaborados por el Estado miembro, y después la Comisión los adoptará con arreglo a los apartados 4 y 5 de dicho artículo.
Según el artículo 37, apartado 1, letra g), inciso iii), de dicho Reglamento, los programas operativos correspondientes a los objetivos de «convergencia» y «competitividad regional y empleo» incluyen información relativa a los datos del organismo competente encargado de la recepción de los pagos efectuados por la Comisión y del organismo u organismos responsables de efectuar los pagos a los beneficiarios.
En virtud del artículo 61, letra a), del Reglamento n.
o
1083/2006, la autoridad de certificación de un programa operativo se encargará, en particular, de elaborar y remitir a la Comisión las certificaciones de las declaraciones de gastos y las solicitudes de pago.
El artículo 70, apartados 1 y 2, del citado Reglamento dispone:
«1.   Los Estados miembros serán los responsables de la gestión y el control de los programas operativos, en particular mediante las siguientes medidas:
[…]
b)
prevenir, detectar y corregir las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda. Comunicarán dichas irregularidades a la Comisión, manteniéndola informada de los progresos realizados en la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales.
2.   Cuando no sea posible recuperar los importes indebidamente abonados a un beneficiario, corresponderá al Estado miembro proceder a su reembolso al presupuesto general de la Unión Europea, cuando se demuestre que las pérdidas se han producido por irregularidades o negligencia por su parte.»
El artículo 76, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
1083/2006 establece:
«1.   Los pagos por la Comisión de la contribución financiera con cargo a los Fondos deberán efectuarse de conformidad con los créditos presupuestarios. Cada pago se hará con cargo al compromiso presupuestario abierto más antiguo del Fondo de que se trate.
2.   Los pagos revestirán la forma de anticipo, pagos intermedios y pago del saldo final. Se abonarán al organismo designado por el Estado miembro.»
El artículo 80 de dicho Reglamento dispone:
«Los Estados miembros se cerciorarán de que los organismos responsables de efectuar los pagos velen por que los beneficiarios reciban el importe total de la contribución pública cuanto antes y en su integridad. No se deducirá ni retendrá importe alguno, ni se impondrá ninguna carga específica u otra carga de efecto equivalente, que reduzca los importes destinados a los beneficiarios.»
El artículo 93, apartados 1 y 3, del citado Reglamento prevé:
«1.   La Comisión procederá a la liberación automática de la parte de un compromiso presupuestario correspondiente a un programa operativo que no se haya utilizado para el pago de la prefinanciación o para los pagos intermedios, o con respecto a la cual no se haya remitido una petición de pago conforme al artículo 86 a 31 de diciembre del segundo año siguiente a aquel en que se haya contraído el compromiso presupuestario correspondiente al programa, con la excepción mencionada en el apartado 2.
[…]
3.   La parte de los compromisos aún pendiente a 31 de diciembre de 2015 quedará liberada automáticamente en caso de que la Comisión no haya recibido, a más tardar el 31 de marzo de 2017, ninguna petición de pago aceptable al respecto.»
El artículo 93, apartado 1, del Reglamento n.
o
1083/2006, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.
o
539/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de junio de 2010 (
DO 2010, L 158, p. 1
), establece:
«La Comisión procederá a la liberación automática de la parte del importe calculado con arreglo al párrafo segundo correspondiente a un programa operativo que no se haya utilizado para el pago de la prefinanciación o para los pagos intermedios, o con respecto a la cual no se haya remitido una petición de pago conforme al artículo 86 a 31 de diciembre del segundo año siguiente a aquel en que se haya contraído el compromiso presupuestario correspondiente al programa, con la excepción mencionada en el apartado 2.
A efectos de la liberación automática, la Comisión calculará el importe añadiendo un sexto del compromiso presupuestario anual relativo a la contribución anual total para 2007 a cada uno de los compromisos presupuestarios para el período 2008‑2013.»
Reglamento (UE) n.
o
1303/2013
El Reglamento (UE) n.
o
1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento n.
o
1083/2006 (
DO 2013, L 347, p. 320
; corrección de errores en
DO 2016, L 200, p. 140
), dispone lo siguiente en su artículo 26, apartado 1:
«La ejecución [del FEDER, del FSE, del Fondo de Cohesión, del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y del Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, incluidos en un marco común] se llevará a cabo a través de programas, con arreglo al acuerdo de asociación. Cada programa se aplicará al período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2020.»
El artículo 132, apartado 1, de dicho Reglamento establece:
«En función de la disponibilidad de la financiación procedente del pago de los anticipos y los pagos intermedios, la autoridad de gestión velará por que la entidad beneficiaria reciba íntegramente el importe total del gasto público subvencionable debido y, como muy tarde, antes de que hayan trascurrido 90 días desde la fecha de presentación de la solicitud de pago por la entidad beneficiaria.
No se deducirá ni retendrá importe alguno, ni se impondrá ningún gravamen específico u otro gravamen de efecto equivalente que reduzca los importes debidos a los beneficiarios.»
El artículo 152, apartado 1, de dicho Reglamento dispone:
«1.   El presente Reglamento no afectará a la continuación ni a la modificación, incluida la cancelación total o parcial de la ayuda aprobada por la Comisión sobre la base del Reglamento (CE) n.
o
1083/2006 […]. Dicho Reglamento […] seguirá por consiguiente siendo de aplicación después del 31 de diciembre de 2013 a dicha ayuda o a las operaciones de que se trate hasta su conclusión. […]»
El artículo 153 del mismo Reglamento prevé que el Reglamento n.
o
1083/2006 queda derogado con efecto a partir del 1 de enero de 2014, «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 152».
Litigio principal y cuestión prejudicial
El Sr. Dell’Acqua es acreedor de la sociedad Eurocom. Para ejercer su derecho de crédito, incoó ante el Tribunale di Novara (tribunal de Novara, Italia) un procedimiento de ejecución forzosa en forma de un embargo de bienes en poder de un tercero, a saber, la Región de Lombardía, de quien se afirmaba era deudora de Eurocom.
La Región de Lombardía reconoció ser deudora de Eurocom, pero alegó que esta deuda versaba sobre importes pertenecientes al Fondo Estructural del FSE, comprometidos, concretamente, para alcanzar objetivos públicos de desarrollo y de apoyo al empleo y de los que la Región de Lombardía solo podía disponer en favor del beneficiario final, Eurocom. Según la interpretación que realiza la Región de Lombardía, estas cantidades son inembargables en virtud del artículo 80 del Reglamento n.
o
1083/2006.
En lo que atañe a la naturaleza de los importes de que se trata, ninguna de las partes del litigio principal ha discutido ante el tribunal remitente que pertenecían a dicho Fondo Estructural. Por tanto, al considerar que los importes controvertidos forman parte de un «patrimonio comunitario o, en todo caso, vinculado a la Comunidad», el tribunal remitente duda, habida cuenta del artículo 132 del Reglamento n.
o
1303/2013, que reproduce, en esencia, el contenido del artículo 80 del Reglamento n.
o
1083/2006, de la aplicabilidad a los hechos del caso de autos del artículo 1, última frase, del Protocolo.
En estas circunstancias, el Tribunale di Novara (Tribunal de Novara) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es necesaria la autorización previa del artículo 1, última frase, del Protocolo […] cuando en el procedimiento ejecutivo de embargo de bienes en poder de terceros las cantidades embargadas ya no se hallen en poder del órgano correspondiente de la Unión Europea sino que ya han sido transferidas a los órganos nacionales de pago?»
Sobre la cuestión prejudicial
Con carácter previo, procede observar que la resolución de remisión no precisa el período de financiación al que debía vincularse el crédito que ostenta Eurocom contra la Región de Lombardía. En consecuencia, el Tribunal de Justicia remitió a la República Italiana y a la Comisión una pregunta sobre este particular, para determinar si el período de que se trata en el litigio principal está incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
1083/2006 o en el del Reglamento n.
o
1303/2013. En efecto, como se desprende del artículo 32, apartado 1, del Reglamento n.
o
1083/2006, este se aplica a los programas operativos que cubren el período comprendido entre 2007 y 2013, mientras que el Reglamento n.
o
1303/2013 se aplica, con arreglo a su artículo 26, apartado 1, al período comprendido entre 2014 y 2020.
En sus respuestas, tanto la República Italiana como la Comisión indicaron que el crédito controvertido en el litigio principal estaba incluido en el programa operativo regional para la Región de Lombardía relativo al período comprendido entre 2007 y 2013.
En el caso de autos, debe señalarse que el mencionado programa fue objeto de la Decisión de la Comisión C(2007) 5465, de 6 de noviembre de 2007, que se adoptó tras la presentación por parte de la República Italiana de una propuesta relativa a este programa y que tenía como destinatario a ese Estado miembro. Con arreglo al artículo 1 de la citada Decisión, el programa operativo regional para la Región de Lombardía se inscribe en el período de programación comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013.
Por consiguiente, es preciso señalar que el Reglamento n.
o
1083/2006 es pertinente en el presente asunto.
Por otro lado, la Comisión observó en su respuesta, sobre la base de información recabada de la Región de Lombardía, que, por un lado, la República Italiana no solicitó cofinanciación a la Unión Europea en relación con los créditos de Eurocom que fueron embargados y, por otro lado, el plazo para la solicitud de pago del saldo final para el período de programación 2007‑2013 era el 31 de marzo de 2017 y que, comoquiera que dichos créditos no fueron objeto de solicitud de cofinanciación a la Unión, corren completamente a cargo de los fondos nacionales.
Sobre este particular, debe señalarse que el tribunal remitente parte expresamente de la premisa según la cual las cantidades objeto del embargo en el procedimiento principal provienen del FSE.
Por otro lado, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 267 TFUE instaura un procedimiento de cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. En el marco de este procedimiento, basado en una clara separación de las funciones entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia, toda apreciación de los hechos del asunto es competencia del juez nacional, al que corresponde apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia, mientras que el Tribunal de Justicia únicamente está facultado para pronunciarse sobre la interpretación o la validez de una norma de la Unión a partir de los hechos que le proporcione el juez nacional (véase, en particular, la sentencia de 25 de octubre de 2017, Polbud — Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, apartado
).
Por consiguiente, incumbe al juez nacional comprobar, en su caso, la exactitud de los hechos pertinentes para la resolución del litigio del que conoce.
Habida cuenta de estas observaciones previas, procede considerar que, mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si el artículo 1, última frase, del Protocolo debe interpretarse en el sentido de que la autorización previa del Tribunal de Justicia es necesaria cuando un tercero inicie un procedimiento de embargo de un crédito frente a un organismo de un Estado miembro y que a su vez tiene una deuda con el deudor del tercero, beneficiario de fondos concedidos para ejecutar proyectos cofinanciados por el FSE.
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, al prever que los bienes y activos de la Unión no podrán ser objeto de ninguna medida de apremio administrativo o judicial sin autorización del Tribunal de Justicia, el artículo 1 del Protocolo tiene por objeto evitar que se obstaculicen el buen funcionamiento y la independencia de la Unión. Se desprende de dicho artículo que la inmunidad es de Derecho y se opone, si no existe autorización del Tribunal de Justicia, a la ejecución de toda medida de embargo contra la Unión, sin que la institución de que se trate tenga que invocar expresamente el derecho que le conceden las disposiciones del artículo 1 del Protocolo (auto de 29 de septiembre de 2015, ANKO/Comisión,
C‑2/15 SA
, no publicado,
EU:C:2015:670
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la República Italiana sostiene que, habida cuenta de que los importes pertenecientes al FSE debían estar afectados a gastos concretos y de la naturaleza de las misiones encomendadas, en este ámbito, a la Región de Lombardía en virtud del Derecho de la Unión, es necesaria autorización previa del Tribunal de Justicia. De este modo, expone que los recursos procedentes de los Fondos deben estar obligatoriamente vinculados a gastos concretos, en el sentido de que estos recursos deben destinarse a la aplicación de las políticas de la Unión y no pueden desviarse de este objetivo. Pues bien, a su juicio, este vínculo no se rompe como consecuencia de la transferencia de dichos recursos a entidades nacionales, que se consideran entonces meras autoridades de gestión. En efecto, en su opinión, el vínculo entre los recursos y los gastos únicamente se rompe cuando se alcanza por completo el objetivo perseguido por la Unión y, por lo tanto, solo cuando los importes pasan a formar parte del patrimonio del beneficiario. Por otro lado, alega que las autoridades nacionales cooperan en la ejecución de una función que forma parte de la competencia de los órganos de la Unión según el modelo de organización de la ejecución indirecta. Considera que de ello se deduce que, en el ejercicio de dicha actividad, las autoridades nacionales no ejercen una función propia, sino que cumplen, a través de sus propias competencias legislativas y administrativas, una función europea.
Este razonamiento no puede prosperar.
Sobre este particular, el artículo 76, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
1083/2006 prevé que los pagos por la Comisión de la contribución financiera con cargo a los Fondos, que revisten la forma de anticipo, pagos intermedios y pago del saldo final, se abonarán al organismo designado por el Estado miembro. Como se desprende del artículo 37, apartado 1, letra g), inciso iii), de ese Reglamento, los programas operativos correspondientes a los objetivos de «convergencia» y «competitividad regional y empleo» deben incluir disposiciones de aplicación que indiquen el organismo competente encargado de la recepción de los pagos efectuados por la Comisión y el organismo u organismos responsables de efectuar los pagos a los beneficiarios.
Con arreglo al artículo 70, apartado 1, de dicho Reglamento, los Estados miembros serán los responsables de la gestión y el control de los programas operativos, en particular previniendo, detectando y corrigiendo las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados. Cuando no sea posible recuperar los importes indebidamente abonados a un beneficiario, el apartado 2 del mencionado artículo 70 establece que corresponderá al Estado miembro proceder a su reembolso al presupuesto general de la Unión, cuando se demuestre que las pérdidas se han producido por irregularidades o negligencia por su parte.
De este modo, los pagos realizados por la Comisión a los Estados miembros con cargo a los Fondos implican una transferencia de activos del presupuesto de la Unión a los presupuestos de los Estados miembros.
Ahora bien, en la medida en que dichos activos salen del presupuesto de la Unión y se ponen a disposición de los Estados miembros, una vez abonados no pueden considerarse activos de la Unión, en el sentido del artículo 1, última frase, del Protocolo. Tal interpretación resulta corroborada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual, una vez que la Comisión haya concedido a un Estado miembro una ayuda financiera con cargo a un fondo, dicho Estado debe considerarse titular del derecho a la ayuda financiera controvertida (véase, por analogía, la sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Ente per le Ville Vesuviane y Ente per le Ville Vesuviane/Comisión,
C‑445/07 P y C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, apartado
).
El hecho de que tales activos estén destinados a la ejecución de políticas de la Unión carece de incidencia a este respecto.
En efecto, como ha sostenido la Comisión, según las tres modalidades de pago al Estado miembro previstas por el Reglamento n.
o
1083/2006 y recordadas en el apartado 37 de la presente sentencia, la cofinanciación del presupuesto de la Unión está destinada, a los efectos de la ejecución del conjunto del programa operativo, al presupuesto del Estado miembro en general, y no a los beneficiarios de proyectos concretos. Los importes asignados en el presupuesto de la Unión a la cofinanciación se incluyen en las disponibilidades del Estado miembro, que se añaden al resto de recursos de los que el Estado miembro precisa para garantizar la cofinanciación y que debe extraer de su presupuesto nacional. A mayor abundamiento, como puede deducirse del Reglamento n.
o
1083/2006, y en particular de su artículo 93, apartados 1 y 3, el Estado miembro puede, discrecionalmente, renunciar a solicitar el pago de una ayuda financiera, concretamente del FSE.
Así, se desprende del Reglamento n.
o
1083/2006 que el mecanismo de apoyo financiero que establece no permite que una autoridad de gestión o sus acreedores tengan certeza sobre la posibilidad de que un proyecto determinado obtenga cofinanciación del FSE.
Las disposiciones del Reglamento n.
o
1083/2006 se refieren a la relación entre la Comisión y el Estado miembro, pero no crean un vínculo directo entre los importes abonados al Estado miembro con cargo a un Fondo como el FSE, por un lado, y las autoridades designadas por el Estado miembro para la gestión de las intervenciones financiadas y los beneficiarios finales, por otro (véase, por analogía, la sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Ente per le Ville Vesuviane y Ente per le Ville Vesuviane/Comisión,
C‑445/07 P y C‑455/07 P
,
EU:C:2009:529
, apartado
).
Como señaló, en esencia, la Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, la relación entre la cofinanciación facilitada por la Unión en virtud del FSE y la ejecución de cada proyecto en particular es demasiado indirecta para entender que los importes debidos por las autoridades del Estado miembro al beneficiario para la ejecución de los proyectos son activos de la Unión y, en consecuencia, están cubiertos por la protección frente a embargos con arreglo al artículo 1, última frase, del Protocolo para evitar la obstaculización del funcionamiento y de la independencia de la Unión.
A la luz de todo lo anterior, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 1, última frase, del Protocolo debe interpretarse en el sentido de que la autorización previa del Tribunal de Justicia no es necesaria cuando un tercero incoe un procedimiento de embargo de un crédito frente a un organismo de un Estado miembro y que a su vez tiene una deuda con el deudor del tercero, beneficiario de fondos concedidos para ejecutar proyectos cofinanciados por el FSE.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 1, última frase, del Protocolo (n.
o
7) sobre los Privilegios y las Inmunidades de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que la autorización previa del Tribunal de Justicia no es necesaria cuando un tercero incoe un procedimiento de embargo de un crédito frente a un organismo de un Estado miembro y que a su vez tiene una deuda con el deudor del tercero, beneficiario de fondos concedidos para ejecutar proyectos cofinanciados por el FSE.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.