CELEX: 62020CJ0120
Præjudiciel forelæggelse
jernbanetransport
tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur
direktiv 2001/14/EF
artikel 4, stk. 5
opkrævning af afgifter
artikel 30
nationalt tilsynsorgan, der skal sikre infrastrukturafgifternes forenelighed med dette direktiv
aftale om udnyttelse af infrastruktur indgået mellem infrastrukturforvalteren og en jernbanevirksomhed
ukorrekt gennemførelse
statens ansvar
erstatningspåstand
forudgående klage til det nationale tilsynsorgan

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 5, og artikel 30, stk. 1-3, 5 og 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur (
EFT 2001, L 75, s. 29
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/58/EF af 23. oktober 2007 (
EUT 2007, L 315, s. 44
) (herefter »direktiv 2001/14«).
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o. (herefter »KM«) på den ene side og Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (statskassen ved ministeren for Infrastruktur og Udvikling, nu infrastrukturministeren, og formanden for kontoret for jernbanetransport, Polen) (herefter »UTK«) samt PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (herefter »PKP PLK«) på den anden side vedrørende KM’s påstand om erstatning som følge af en ukorrekt gennemførelse af direktiv 2001/14.
Retsforskrifter
EU-retten
11., 16. og 46. betragtning til direktiv 2001/14 havde følgende ordlyd:
»(11)
Afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne skal give alle virksomheder lige adgang uden forskelsbehandling og i videst muligt omfang imødekomme alle brugeres og trafiktypers behov på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde.
[…]
(16)
Afgifts- og kapacitetstildelingsordninger skal tillade loyal konkurrence inden for jernbanetransporten.
[…]
(46)
For at sikre en effektiv forvaltning og en rimelig og ikke-diskriminerende anvendelse af jernbaneinfrastrukturen er det påkrævet, at der oprettes et tilsynsorgan, der tilser, at disse fællesskabsbestemmelser overholdes, og fungerer som klageinstans uanset muligheden for at foretage en retlig prøvelse.«
Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemte:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
b)
»ansøger«: en jernbanevirksomhed med licens og/eller en international sammenslutning af jernbanevirksomheder, og for medlemsstater, der giver mulighed herfor, også andre fysiske og/eller juridiske personer, som har en almennyttig eller forretningsmæssig interesse i at købe infrastrukturkapacitet til udførelse af jernbanetransport på deres respektive områder, som f.eks. offentlige myndigheder i henhold til [Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (
EFT 1969 L 156, s. 1
)] og speditører samt operatører inden for kombineret transport
[…]
f)
»rammeaftale«: en juridisk bindende generel aftale på offentlig- eller privatretligt grundlag, der fastsætter en ansøgers og infrastrukturforvalterens eller tildelingsorganets rettigheder og forpligtelser i forbindelse med den infrastrukturkapacitet, der skal tildeles, og de afgifter, der skal opkræves, i et tidsrum, der strækker sig længere end en køreplansperiode
[…]
h)
»infrastrukturforvalter«: ethvert organ eller enhver virksomhed, der især er ansvarlig for anlæg og vedligeholdelse af jernbaneinfrastruktur. Dette kan ligeledes omfatte forvaltning af infrastrukturens kontrol- og sikkerhedssystemer. Infrastrukturforvalterens funktioner på et net eller en del af et net kan tildeles andre organer eller virksomheder
i)
»net«: hele den jernbaneinfrastruktur, der ejes og forvaltes af en infrastrukturforvalter
[…]
k)
»jernbanevirksomhed«: enhver privat eller offentlig virksomhed, med licens i henhold til gældende fællesskabslovgivning, hvis hovedaktivitet består i godstransport og/eller passagerbefordring via jernbane, og som er forpligtet til at sørge for trækkraften, herunder virksomheder, som kun sørger for trækkraften
l)
»kanal«: den infrastrukturkapacitet, der er nødvendig for, at et tog kan køre fra et punkt til et andet i en bestemt tidsperiode
[…]«
kapitel II i direktiv 2001/14 med overskriften »Infrastrukturafgifter« omfatter direktivets artikel 4-12.
Direktivets artikel 4 med overskriften »Fastsættelse, opkrævning og inddrivelse af afgifter« fastsatte:
»1.   Medlemsstaterne fastlægger overordnede principper for afgifterne under overholdelse af kravet om forvaltningsmæssig uafhængighed i artikel 4 i direktiv 91/440/EØF.
Under overholdelse af nævnte krav om forvaltningsmæssig uafhængighed fastsætter medlemsstaterne også de nærmere regler for afgifterne eller overdrager beføjelserne hertil til infrastrukturforvalteren. Infrastrukturforvalteren fastlægger afgiften for brugen af infrastruktur og opkræver den.
[…]
5.   Infrastrukturforvaltere sikrer, at anvendelsen af afgiftsordningen resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige jernbanevirksomheder, som udfører samme form for transport på en tilsvarende del af markedet, og at de afgifter, der faktisk anvendes, er i overensstemmelse med netvejledningen.
[…]«
Samme direktivs artikel 6 med overskriften »Infrastrukturomkostninger og ‑regnskaber« bestemte i stk. 2:
»Infrastrukturforvaltere skal under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.«
Artikel 7 i direktiv 2001/14 med overskriften »Afgiftsprincipper« foreskrev følgende i stk. 2 og 3:
»2.   Medlemsstaterne kan kræve, at infrastrukturforvalteren fremlægger den nødvendige dokumentation. Infrastrukturforvalteren skal med henblik herpå kunne begrunde, at de infrastrukturafgifter, der faktureres hver operatør i henhold til artikel 4 til 12, er i overensstemmelse med den metodologi og de regler og, hvor det er relevant, afgiftsskalaer, der er fastsat i netvejledningen.
3.   Med forbehold af stk. 4 eller 5 eller artikel 8 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.«
Direktivets artikel 9 med overskriften »Rabatter« fastsatte:
»1.   Enhver rabat på de afgifter, infrastrukturforvalteren opkræver af en jernbanevirksomhed for en hvilken som helst transporttjeneste, skal være i overensstemmelse med kriterierne i denne artikel, jf. dog traktatens artikel 81, 82, 86 og 87 og uanset artikel 7, stk. 3, i dette direktiv.
[…]
4.   Rabatter kan kun vedrøre afgifter, der opkræves for et bestemt afsnit af infrastrukturen.
5.   Der skal gælde samme rabatordninger for samme transporttjenester.«
Nævnte direktivs artikel 30 med overskriften »Tilsynsorgan« havde følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af artikel 21, stk. 6, opretter medlemsstaterne et tilsynsorgan. Dette organ, der kan være ministeriet med ansvar for transportspørgsmål eller et andet organ, skal med hensyn til organisation, finansieringsbeslutninger, retlig struktur og beslutningstagning være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan og tildelingsorgan og enhver ansøger. Det skal desuden være funktionelt uafhængigt af enhver kompetent myndighed, der tager sig af tildelingen af en kontrakt om offentlig tjeneste. Organet virker i overensstemmelse med principperne i nærværende artikel, hvorefter klage- og tilsynsfunktioner kan lægges over på separate organer.
2.   En ansøger kan indgive klage til tilsynsorganet, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især ved en af infrastrukturforvalteren eller, hvis det er relevant, jernbanevirksomheden truffet afgørelse vedrørende:
[…]
d)
afgiftsordninger
e)
niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter, som virksomheden skal eller kan komme til at skulle betale
[…]
3.   Tilsynsorganet sikrer, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel II og ikke indebærer forskelsbehandling. Forhandlinger mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter er kun tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet. Tilsynsorganet griber ind, hvis forhandlingerne kan forventes at stride mod dette direktiv.
[…]
5.   Tilsynsorganet anmodes om at behandle alle klager og træffe de fornødne foranstaltninger senest to måneder efter modtagelsen af alle oplysninger.
Uanset stk. 6 er en afgørelse truffet af tilsynsorganet bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter.
I tilfælde af en klage vedrørende afslag på en ansøgning om infrastrukturkapacitet eller vedrørende vilkårene for et tilbud om kapacitet bekræfter tilsynsorganet enten, at en ændring af infrastrukturforvalterens beslutning ikke er påkrævet, eller forlanger afgørelsen ændret i overensstemmelse med de af tilsynsorganet angivne retningslinjer.
6.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at afgørelser truffet af tilsynsorganet kan prøves ved en domstol.«
Polsk ret
Artikel 417 i Kodeks cywilny (den civile lovbog) (Dz.U. af 1964, nr. 16, pos. 93), bestemmer:
»1.   Statskassen, en lokal myndighed eller en anden juridisk person, som foretager offentlig myndighedsudøvelse i henhold til loven, er ansvarlig for skader forårsaget af en ulovlig handling eller undladelse i udøvelsen af offentlig myndighed.
2.   Når offentlig myndighedsudøvelse er blevet overdraget ved aftale til en lokal myndighed eller til en anden juridisk person, bærer kontrahenten og den ordregivende lokale myndighed eller statskassen et solidarisk ansvar for den forvoldte skade.«
Denne lovbogs artikel 417
fastsætter:
»1.   Der kan fremsættes krav om erstatning for skade forvoldt ved vedtagelsen af en retsakt, når det i medfør af den egnede procedure er fastslået, at retsakten er i strid med forfatningen, en ratificeret international aftale eller en lov.
2.   Der kan fremsættes krav om erstatning for skade forvoldt ved en endelig dom eller en endelig afgørelse, når det i medfør af den egnede procedure er fastslået, at de er ulovlige, medmindre andet bestemmes. Det samme gælder, når en endelig dom eller endelig afgørelse er truffet på grundlag af en retsakt, der er i strid med forfatningen, en ratificeret international aftale eller en lov.
3.   Der kan fremsættes krav om erstatning for skade forvoldt ved den manglende vedtagelse af en dom eller en afgørelse, hvis vedtagelse er påkrævet i henhold til loven, når det i medfør af den egnede procedure er fastslået, at denne undladelse er ulovlig, medmindre andet bestemmes.
4.   Når skaden er forvoldt ved, at der ikke foreligger en generel retsakt, hvis vedtagelse er foreskrevet ved en retsforskrift, skal den ret, for hvilken erstatningssøgsmålet er indbragt, fastslå, at den manglende vedtagelse af denne retsakt er ulovlig.«
Artikel 33 i Ustawa o transporcie kolejowym (jernbanetransportloven) af 28. marts 2003 (Dz. U. nr. 86, pos. 789), i den udgave, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer:
»1.   Forvalteren fastsætter de infrastrukturafgifter, jernbanetransportørerne skal betale.
2.   Den grundlæggende jernbaneinfrastrukturafgift fastsættes under hensyn til den af forvalteren afholdte omkostning, som påløber direkte som følge af jernbanetransportørens togtjeneste.
3.   Jernbaneinfrastrukturafgiften består af grundafgiften og tillægsafgifter.
3a.   Inden for rammerne af grundafgiften anvender forvalteren en særskilt afgift for:
1)
minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen, som omfatter de ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 1, i bilaget til loven
2)
adgang til anlæg, som er knyttet til vedligeholdelsen af tog, hvilket omfatter de ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 2, i bilaget til loven.«
Jernbanetransportlovens artikel 35 fastsætter en delegationen af reguleringsbeføjelser til transportministeren.
Artikel 8 i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (infrastrukturministerens anordning om vilkårene for adgang til og anvendelse af jernbaneinfrastrukturen) af 27. februar 2009 (Dz. U. nr. 35, pos. 274), i den udgave, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer:
»1.   Ved beregningen af satserne for tilvejebringelse af jernbaneinfrastruktur skal forvalteren tage hensyn til:
1)
direkte omkostninger, som omfatter:
a)
vedligeholdelsesomkostninger
b)
omkostninger ved styringen af jernbanetrafikken
c)
afskrivninger
2)
indirekte omkostninger ved virksomheden, som omfatter andre rimelige udgifter for forvalteren end dem, der er nævnt i punkt 1 og 3
3)
finansielle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling af lån, som forvalteren har optaget til udvikling og modernisering af den tilvejebragte infrastruktur
4)
omkostninger ved driftsarbejde fastsat for de forskellige kategorier af linjer og tog som omhandlet i artikel 7.
2.   Satsen varierer ud fra kategorien af toglinje og togets samlede bruttomasse, idet det præciseres, at denne sats stiger ved forøgelsen af disse parametre.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
PKP PLK er infrastrukturforvalteren i Polen som omhandlet i artikel 2, litra h), i direktiv 2001/14. Den blev oprettet af Polskie Koleje Państwowe S.A., som sammen med statskassen er aktionær heri.
KM er en offentlig jernbanevirksomhed, hvis aktier ejes af Województwo Mazowieckie (Mazowieckie Storregion, Polen).
Den 19. maj 2009 indgik KM en rammeaftale med Mazowieckie Storregion om offentlig personbefordring med jernbane på denne lokale myndigheds område. Denne rammeaftale bestemte bl.a., at alle omkostninger i forbindelse med leveringen af den offentlige tjeneste, som oversteg jernbanevirksomhedens indtægter, skulle dækkes ved en kompensation udbetalt af Mazowieckie Storregion med tillæg af en rimelig fortjeneste, som sidstnævnte ligeledes skulle udbetale.
For perioderne 2009/2010 og 2010/2011 indgik PKP PLK og KM aftaler om benyttelse af kanaler, hvorefter førstnævnte indrømmede sidstnævnte adgang til jernbaneinfrastrukturen. Enhedssatsen for den afgift, som KM skulle betale, og som PKP PLK havde fastsat, blev godkendt ved UTK’s afgørelse.
Eftersom PKP PLK og KM ikke nåede til enighed om perioderne 2011/2012 og 2012/2013, fastsatte UTK betingelserne for at stille jernbaneinfrastrukturen til rådighed.
Ved dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (
C-512/10
,
EU:C:2013:338
), fastslog Domstolen, at Republikken Polen havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, idet den havde undladt at træffe foranstaltninger, der skulle tilskynde jernbaneinfrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for afgifterne for adgang til infrastrukturen, og idet den havde tilladt, at der medtoges omkostninger, som ikke kunne anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten, i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen.
Efter afsigelsen af denne dom anlagde KM sag for Sąd Okręgowy w Warszawie (den regionale domstol i Warszawa, Polen) med påstand om, at statskassen ved infrastrukturministeren og formanden for UTK, samt PKP PLK skulle tilpligtes at betale 220204408,72 polske zloty (PLN) (ca. 48 mio. EUR) med tillæg af renter, in solidum, for den skade, som KM havde lidt som følge af den uberettigede opkrævning af grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen under køreplanens gyldighedsperioder 2009/2010 til 2012/2013.
Til støtte for søgsmålet gjorde KM gældende, at infrastrukturministerens anordning om vilkårene for adgang til og anvendelse af jernbaneinfrastrukturen var uforenelig med direktiv 2001/14 som fortolket af Domstolen i dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (
C-512/10
,
EU:C:2013:338
), for så vidt som denne ministerielle anordning havde gjort det muligt, at beregningen af de afgifter, der opkrævedes for samtlige minimumsydelser og adgangen til infrastrukturnettet, omfattede omkostninger, som ikke kunne anses for direkte at kunne henregnes til jernbanedriften. KM påberåbte sig ligeledes de bestemmelser, der gælder for uberettiget tilbagesøgning.
Ved dom af 24. marts 2016 frifandt Sąd Okręgowy w Warszawie (den regionale domstol i Warszawa) de sagsøgte, indledningsvis navnlig fordi direktiv 2001/14 ikke havde givet jernbanevirksomhederne en subjektiv ret til at betale afgifter for et maksimumsbeløb, der fastsættes som modydelse for brugen af jernbaneinfrastrukturen, desuden fordi dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (
C-512/10
,
EU:C:2013:338
), ikke foregreb, at de offentlige myndigheders adfærd var ulovlig, for så vidt som de bestemmelser i direktiv 2001/14, som angiveligt var blevet tilsidesat, ikke var tilstrækkeligt præcise til, at staten kunne ifalde et ansvar, og endelig fordi KM ikke havde gjort gældende, at det i medfør af en egnet procedure var blevet fastslået, at UTK’s anfægtede afgørelser var ulovlige.
Ved dom af 18. december 2017 forkastede Sąd Apelacyjny w Warszawie (appeldomstol i Warszawa, Polen) den af KM iværksatte appel.
I denne forbindelse anførte denne ret navnlig, at direktiv 2001/14 ikke foreskrev et bestemt afgiftsbeløb, og at det under alle omstændigheder ikke fremgik af dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (
C-512/10
,
EU:C:2013:338
), at de afgifter, som KM havde betalt, var uforholdsmæssigt store.
KM har iværksat kassationsdomstol til prøvelse af denne dom for Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen).
Den forelæggende ret har anført, at det hvad angår afgifterne for benyttelse af infrastrukturen fremgår af dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (
C-512/10
,
EU:C:2013:338
), at Republikken Polen havde foretaget en ukorrekt gennemførelse af direktiv 2001/14, navnlig dets artikel 7, stk. 3, hvilket medførte en uretmæssig betaling af en del af denne afgift som potentielt skadelig virkning.
Denne ret har ikke desto mindre anført, at det følger af direktivets artikel 30, at tilsynsorganet navnlig skal sikre, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med nævnte direktivs kapitel II og ikke indebærer forskelsbehandling.
Den forelæggende ret har anført, at dom af 9. november 2017, CTL Logistics (
C-489/15
,
EU:C:2017:834
), navnlig dennes præmis 97, gav en vigtig præcisering af anvendelsen af direktiv 2001/14, for så vidt som Domstolen hvad angår tilbagebetaling af afgifter i henhold til civilretlige bestemmelser fastslog, at en sådan tilbagebetaling kun kan ske, såfremt afgiftens ulovlige karakter i overensstemmelse med bestemmelserne i national ret først er blevet fastslået af tilsynsorganet eller af en retsinstans, der har beføjelse til at efterprøve dette organs afgørelse. Andre retsinstansers indgriben i kontrollen med opkrævningen af afgifter ville skade nævnte organs ensartede kontrol.
Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om en jernbanevirksomhed som led i et civilt erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for den skade, som skyldes den ukorrekte gennemførelse af direktiv 2001/14, og som består i for stor betaling af jernbaneafgiften, direkte kan indstævne jernbaneinfrastrukturforvalteren og staten for de civilretlige domstole, uden at dette tilsynsorgans afgørelse først har været genstand for en domstolsprøvelse.
Hvad endvidere angår statens ansvar som følge af den ukorrekte gennemførelse af direktiv 2001/14 har den forelæggende ret fremhævet, at Domstolens praksis, der navnlig følger af dom af 5. marts 1996, Brasserie du pêcheur og Factortame (
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
), synes at tillade, at staten kan ifalde et sådant ansvar i henhold til national lovgivning, når de i denne lovgivning fastsatte betingelser er mindre strenge end de i EU-retten fastsatte.
Den forelæggende ret har fremhævet, at det følger af polsk ret, at statens ansvar uden for kontraktforhold ikke er begrænset til tilfælde med åbenbare ulovligheder, men i henhold til den civile lovbogs artikel 417
, stk. 1 og 4, kan udløses, såfremt en national retsakt er i strid med den polske forfatning, en international aftale eller en lov, og når der er indtrådt en skade, fordi der ikke er vedtaget en generel retsakt, hvis vedtagelse er foreskrevet ved en retsforskrift, hvis det er fastslået, at denne vedtagelse ikke foreligger.
Til forskel fra Domstolens praksis kan staten endvidere ifalde ansvar i medfør af den civile lovbogs artikel 361, stk. 1, når der er en indirekte årsagsforbindelse mellem statens forseelse og den lidte skade.
Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om EU-retten er til hinder for, at de nationale bestemmelser om erstatningsansvar underkaster borgernes ret til at opnå erstatning for skade, der lides som følge af en medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten, mindre restriktive betingelser end dem, der foreskrives i EU-retten.
På denne baggrund har Sąd Najwyższy (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal bestemmelserne i [direktiv 2001/14], navnlig direktivets artikel 4, stk. 5, og artikel 30, stk. 1, 3, 5 og 6, fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en jernbanevirksomhed kan fremsætte et erstatningskrav over for en medlemsstat med henvisning til en fejlagtig gennemførelse af direktivet i en situation, hvor en del af erstatningskravet udgøres af for meget betalt afgift for brug af jernbaneinfrastrukturen, uden at tilsynsorganets afgørelse først har været genstand for retslig prøvelse?
2)
Er princippet om, at retten til erstatning i henhold til EU-retten for fejlagtig anvendelse af EU-retten, og især for en mangelfuld eller manglende gennemførelse af [direktiv 2001/14], er betinget af, at den tilsidesatte retsnorm tillægger borgerne rettigheder, at tilsidesættelsen er tilstrækkeligt kvalificeret (i form af en åbenbar og alvorlig tilsidesættelse af en medlemsstats skønsbeføjelse ved gennemførelse af direktivet), og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen og den lidte skade, til hinder for, at en medlemsstat indfører bestemmelser i national ret, der i sådanne tilfælde giver ret til erstatning under mindre restriktive betingelser?«
Om anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsmand, Polen) har ved processkrift indgivet til Domstolens Justitskontor den 1. juli 2021 i overensstemmelse med artikel 83 i Domstolens procesreglement fremsat en begrundet anmodning om genåbning af den mundtlige forhandling.
Domstolen finder, efter at have hørt generaladvokaten, at denne anmodning ikke længere kunne fremsættes. Nævnte anmodning skal derfor forkastes.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i direktiv 2001/14, navnlig dets artikel 4, stk. 5, og artikel 30, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en almindelig retsinstans i en medlemsstat træffer afgørelse i et erstatningssøgsmål vedrørende statens ansvar anlagt af en jernbanevirksomhed som følge af en ukorrekt gennemførelse af dette direktiv, som har medført, at der angiveligt er betalt for meget i afgift til infrastrukturforvalteren, når tilsynsorganet og i givet fald den ret, der har kompetence til at påkende søgsmål anlagt til prøvelse af dette organs afgørelser, endnu ikke har truffet afgørelse om lovligheden af denne afgift.
Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 4 i direktiv 2001/14 i sit stk. 1, andet afsnit, fastsætter, at infrastrukturforvalteren skal fastlægge afgiften for brugen af jernbaneinfrastrukturen og opkræve den, og i stk. 5 præciserer, at forvalteren skal sikre, at anvendelsen af afgiftsordningen resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige jernbanevirksomheder, som udfører samme form for transport på en tilsvarende del af markedet, og at de afgifter, der faktisk anvendes, er i overensstemmelse med netvejledningen.
Bestemmelserne i artikel 4, stk. 5, i direktiv 2001/14 gennemfører de i 11. og 16. betragtning til samme direktiv fastsatte principper om, at afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne bør give alle virksomheder lige adgang uden forskelsbehandling og i videst muligt omfang bør imødekomme alle brugeres og trafiktypers behov på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde for at sikre en loyal konkurrence inden for jernbanetransporten.
Dette princip om ligebehandling og ikke-diskrimination af jernbanevirksomheder, som bl.a. er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 5, hvorefter lignende nedsættelsesordninger gælder for tilsvarende tjenesteydelser, udgør det centrale kriterium for fastlæggelse og opkrævning af afgiften for brugen af infrastrukturen (jf. i denne retning dom af 9.11.2017, CTL Logistics,
C-489/15
,
EU:C:2017:834
, præmis
).
Det tilkommer følgelig de infrastrukturforvaltere, der er forpligtede til at fastlægge og opkræve afgifterne uden forskelsbehandling, ikke alene at anvende adgangsbetingelserne for jernbanenettet lige på alle brugere af dette net, men ligeledes at sikre, at de faktisk opkrævne afgifter er i overensstemmelse med disse betingelser (dom af 9.11.2017, CTL Logistics,
C-489/15
,
EU:C:2017:834
, præmis
).
Hvad angår tilsynsorganet skal det bemærkes, at det fremgår af 46. betragtning til direktiv 2001/14, at det for at sikre en effektiv forvaltning og en rimelig og ikke-diskriminerende anvendelse af jernbaneinfrastrukturen er påkrævet, at der oprettes et tilsynsorgan, der tilser, at disse EU-retlige bestemmelser overholdes, og fungerer som klageinstans uanset muligheden for at foretage en retslig prøvelse.
I henhold til dette direktivs artikel 30, stk. 1, er medlemsstaterne forpligtede til at oprette et sådant organ, som i medfør af direktivets artikel 30, stk. 2, kan forelægges en klage fra en ansøger, der mener at være blevet »uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket«. En klage indgivet i denne henseende vedrører i henhold til denne bestemmelse navnlig infrastrukturforvalterens afgørelser om afgiftsordningen eller om størrelsen eller opbygningen af de afgifter for brug af infrastrukturen, som ansøgeren er eller kan være forpligtet til at betale.
I henhold til samme direktivs artikel 30, stk. 3, sikrer tilsynsorganet desuden, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel II og ikke indebærer forskelsbehandling.
I medfør af artikel 30, stk. 5, i direktiv 2001/14 skal tilsynsorganet endelig behandle alle klager, som det forelægges, og dets afgørelser er bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter, mens medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 30, stk. 6, skal sikre, at de nævnte afgørelser kan prøves ved en domstol.
I forbindelse med en tvist, hvori en bruger af jernbaneinfrastrukturen havde anlagt sag for en almindelig national domstol med påstand om tilbagebetaling af en del af den afgift, som var blevet betalt til forvalteren af denne infrastruktur, fastslog Domstolen, at disse bestemmelser skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der i hvert enkelt tilfælde foreskriver en kontrol af rimeligheden af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen ved de almindelige retsinstanser og eventuelt en mulighed for at ændre disse afgifter uafhængigt af det tilsyn, som føres af det i nævnte direktivs artikel 30 omhandlede tilsynsorgan (dom af 9.11.2017, CTL Logistics,
C-489/15
,
EU:C:2017:834
, præmis
).
En sådan national lovgivning ville nemlig medføre, at forskellige afgørelser fra uafhængige civile retsinstanser, som eventuelt ikke er harmoniseret af højere retter, erstatter det kompetente tilsynsorgans ensartede kontrol, hvoraf følger en sidestilling af to ikke-koordinerede afgørelsesmetoder, hvilket er i åbenbar strid med det mål, der forfølges med artikel 30 i direktiv 2001/14 (jf. i denne retning dom af 9.11.2017, CTL Logistics,
C-489/15
,
EU:C:2017:834
, præmis
).
Endvidere skaber tilsynsorganets afgørelser i medfør af artikel 30, stk. 5, i direktiv 2001/14 virkninger for alle de berørte parter i jernbanesektoren, uanset om de er jernbanevirksomheder eller infrastrukturforvaltere. Domme, som afsiges af de civile retsinstanser, eventuelt på grundlag af de kriterier, der er fastsat i lovgivningen om beregning af afgifterne, har derimod kun virkning for parterne i den sag, der er forelagt disse retter (jf. i denne retning dom af 9.11.2017, CTL Logistics,
C-489/15
,
EU:C:2017:834
, præmis
).
En indehaver af en adgangstilladelse, som anlægger sag mod infrastrukturforvalteren for de almindelige domstole med henblik på at anfægte afgiftens størrelse, ville således kunne opnå en fordel i forhold til sine konkurrenter, som ikke har anlagt et sådant søgsmål, hvilket ville skade målet om at sikre en loyal konkurrence i sektoren for levering af jernbanetjenesteydelser (jf. i denne retning dom af 9.11.2017, CTL Logistics,
C-489/15
,
EU:C:2017:834
, præmis
og
).
Den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 48-51, finder fuldt ud anvendelse på tvisten i hovedsagen.
Eftersom KM har nedlagt påstand om tilbagebetaling af den afgift, som angiveligt er betalt for meget til PKP PLK, der er infrastrukturforvalter i Polen, som følge af en ukorrekt gennemførelse af direktiv 2001/14, navnlig dette direktivs artikel 7, stk. 3, om afgiftsprincipper, skal virksomhedens søgsmål for de almindelige domstole således anses for at være direkte forbundet med anfægtelsen af størrelsen af den individuelle afgift, som infrastrukturforvalteren på forhånd havde fastlagt.
Hvis det anerkendtes, at de almindelige domstole kan påkende en sådan tvist, uden at tilsynsorganet eller eventuelt den ret, som har kompetence til at påkende søgsmål anlagt til prøvelse af dette organs afgørelser, i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, 5 og 6, i direktiv 2001/14 har truffet afgørelse om de omhandlede afgifters lovlighed og i givet fald har vedtaget de foranstaltninger, der er nødvendige for at afhjælpe disses eventuelle ulovlighed, ville det skade tilsynsorganets opgave og dermed den effektive virkning af dette direktivs artikel 30.
Det følger heraf, at en almindelig domstol ikke kan træffe afgørelse om påstande i et erstatningssøgsmål, der vedrører en angiveligt ukorrekt gennemførelse af direktiv 2001/14, uden at tilsynsorganet eller den ret, som har kompetence til at påkende søgsmål anlagt til prøvelse af organets afgørelser, først har truffet afsigelse om lovligheden af infrastrukturforvalterens afgørelser, der anfægtes for denne almindelige domstol. Denne processuelle fremgangsmåde, som fastlægger rammerne for søgsmål, der skal sikre, at borgerne i henhold til EU-retten kan opnå erstatning for den skade, der lides som følge af en medlemsstats tilsidesættelse af bestemmelserne i dette direktiv, henhører således under sidstnævnte og ikke under nævnte medlemsstats procesautonomi.
I sine skriftlige bemærkninger har KM imidlertid anført, at virksomheden i praksis ikke kunne anfægte størrelsen af dens individuelle afgift for det nationale tilsynsorgan. Som Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) har fastslået, kan en klage indgivet til dette organ nemlig højst medføre organets kontrol heraf, men kan ikke bevirke, at der indledes en administrativ procedure, hvorunder nævnte organ vil have kompetence til at træffe afgørelse i en tvist mellem den pågældende jernbanevirksomhed, som ville have egenskab af part, og infrastrukturforvalteren. Jernbanevirksomheder, som ikke kunne iværksætte appel af resultatet af en sådan kontrol, ville således være tvunget til at anlægge erstatningssøgsmål for de almindelige domstole.
Selv hvis en sådan omstændighed antages godtgjort, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, skal det bemærkes, at artikel 30, stk. 2, 5 og 6, i direktiv 2001/14, under hensyn til de ovenstående betragtninger, fastsætter en jernbanevirksomheds ret til at indgive en klage til tilsynsorganet med henblik på at anfægte størrelsen af de individuelle afgifter, som infrastrukturforvalteren har fastlagt, og i givet fald at undergive dette organs afgørelse en domstolsprøvelse ved at indbringe sagen for den i denne henseende kompetente retsinstans.
Det skal i denne forbindelse atter fremhæves, at bestemmelserne i artikel 30, stk. 2, 5 og 6, i direktiv 2001/14 er ubetingede og tilstrækkeligt præcise, og at de derfor har direkte virkning (jf. analogt dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19 PPU og C-925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, præmis
). Disse bestemmelser forpligter følgelig alle myndigheder i medlemsstaterne, dvs. ikke alene nationale domstole, men også alle administrative organer, herunder decentrale myndigheder, og disse myndigheder er forpligtede til at anvende dem (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
).
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i direktiv 2001/14, navnlig dets artikel 4, stk. 5, og artikel 30, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en almindelig retsinstans i en medlemsstat træffer afgørelse i et erstatningssøgsmål vedrørende statens ansvar anlagt af en jernbanevirksomhed som følge af en ukorrekt gennemførelse af dette direktiv, som har medført, at der angiveligt er betalt for meget i afgift til infrastrukturforvalteren, når tilsynsorganet og i givet fald den ret, der har kompetence til at påkende søgsmål anlagt til prøvelse af dette organs afgørelser, endnu ikke har truffet afgørelse om lovligheden af denne afgift. Dette direktivs artikel 30, stk. 2, 5 og 6, skal fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger, at en jernbanevirksomhed, der er indehaver af en adgangstilladelse, har ret til for tilsynsorganet at anfægte størrelsen af de individuelle afgifter, som infrastrukturforvalteren har fastlagt, at dette organ træffer afgørelse om denne anfægtelse, og at denne afgørelse kan prøves af den i denne henseende kompetente retsinstans.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for, at de nationale bestemmelser om erstatningsansvar underkaster borgernes ret til erstatning for skade, som lides som følge af en medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten, mindre restriktive betingelser end dem, der er fastsat i EU-retten.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at der i EU-retten er anerkendt en ret til erstatning, såfremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkelig kvalificeret, og endelig at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, som påhviler staten, og de skadelidtes tab (dom af5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
, og af 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C-620/17
,
EU:C:2019:630
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal bemærkes, at Domstolen ligeledes gentagne gange har fastslået, at de tre betingelser, der er anført i den foregående præmis, ikke udelukker, at en medlemsstat kan ifalde ansvar efter mindre restriktive betingelser i henhold til national ret (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
, af 12.9.2006, Eman og Sevinger,
C-300/04
,
EU:C:2006:545
, præmis
, og af 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C-620/17
,
EU:C:2019:630
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at EU-retten skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at de nationale bestemmelser om erstatningsansvar underkaster borgernes ret til erstatning for skade, som lides som følge af en medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten, mindre restriktive betingelser end dem, der er fastsat i EU-retten.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

1)
Bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/58/EF af 23. oktober 2007, navnlig dets artikel 4, stk. 5, og artikel 30, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en almindelig retsinstans i en medlemsstat træffer afgørelse i et erstatningssøgsmål vedrørende statens ansvar anlagt af en jernbanevirksomhed som følge af en ukorrekt gennemførelse af dette direktiv, som har medført, at der angiveligt er betalt for meget i afgift til infrastrukturforvalteren, når tilsynsorganet og i givet fald den ret, der har kompetence til at påkende søgsmål anlagt til prøvelse af dette organs afgørelser, endnu ikke har truffet afgørelse om lovligheden af denne afgift.
Artikel 30, stk. 2, 5 og 6, i direktiv 2001/14, som ændret ved direktiv 2007/58, skal fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger, at en jernbanevirksomhed, der er indehaver af en adgangstilladelse, har ret til for tilsynsorganet at anfægte størrelsen af de individuelle afgifter, som infrastrukturforvalteren har fastlagt, at dette organ træffer afgørelse om denne anfægtelse, og at denne afgørelse kan prøves af den i denne henseende kompetente retsinstans.

2)
EU-retten skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at de nationale bestemmelser om erstatningsansvar underkaster borgernes ret til erstatning for skade, som lides som følge af en medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten, mindre restriktive betingelser end dem, der er fastsat i EU-retten.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.