CELEX: 62021CJ0432
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Środowisko naturalne
Dyrektywa 92/43/EWG
Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
Artykuł 6 ust. 1
3, art. 12 ust. 1 lit. a)
d), art. 13 ust. 1 lit. a) i art. 16 ust. 1
Dyrektywa 2009/147/WE
Ochrona dzikiego ptactwa
Artykuł 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) i art. 9 ust. 1
Gospodarka leśna prowadzona w oparciu o dobrą praktykę
Plany urządzenia lasu
Konwencja z Aarhus
Dostęp do wymiaru sprawiedliwości
Artykuł 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2
Badanie legalności planów urządzenia lasu pod względem merytorycznym i formalnym
Prawo do wniesienia skargi przez organizacje ochrony środowiska

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej:
–
na mocy art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. a)–d), art. 13 ust. 1 lit. a) i d) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. 1992, L 206, s. 7
), zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (
Dz.U. 2013, L 158, s. 193
), (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”), oraz art. 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 2010, L 20, s. 7
), zmienionej dyrektywą 2013/17, (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”), ponieważ wprowadziła do systemu krajowego przepisy, zgodnie z którymi gospodarka leśna prowadzona w oparciu o dobrą praktykę nie narusza żadnych przepisów dotyczących ochrony przyrody na mocy dyrektywy siedliskowej i dyrektywy ptasiej;
–
na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 216 ust. 2 TFUE, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. 2005, L 124, s. 1
, zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), ponieważ wykluczyła możliwość zaskarżenia przez organizacje ochrony środowiska przed sądem planów urządzenia lasu.
I.

Ramy prawne
A.

Prawo międzynarodowe
Artykuł 6 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć”, przewiduje w ust. 1:
„Każda ze stron:
a)
stosuje postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I;
b)
stosuje, zgodnie z jej prawem krajowym, postanowienia niniejszego artykułu również do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. W tym celu strony określają [w każdym przypadku], czy takie proponowane przedsięwzięcie podlega tym postanowieniom;
c)
może zdecydować, w indywidualnych przypadkach, jeśli prawo krajowe tak przewiduje, aby nie stosować postanowień niniejszego artykułu do planowanych przedsięwzięć służących celom obrony narodowej, jeśli uzna, iż zastosowanie ich mogłoby mieć szkodliwy wpływ na te cele”.
Artykuł 9 tej konwencji, zatytułowany „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”, stanowi:
„[…]
2.   Każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes [prawny] lub, alternatywnie,
b)
powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi [istotnymi] postanowieniami niniejszej konwencji.
Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu lit. a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu lit. b).
Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym.
3.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
4.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Rozstrzygnięcia regulowane niniejszym artykułem przedstawia się lub dokumentuje w formie pisemnej. Rozstrzygnięcia sądów i, tam gdzie to możliwe, innych organów są publicznie dostępne.
[…]”.
B.

Prawo Unii
1.

Dyrektywa siedliskowa
Artykuł 1 dyrektywy siedliskowej stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)
ochrona
oznacza zespół środków wymaganych do zachowania lub odtworzenia siedlisk przyrodniczych oraz populacji gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony, określonym w lit. e) oraz i);
[…]
j)
teren
oznacza geograficznie określony obszar o wyraźnie wyznaczonym rozmiarze;
k)
teren mający znaczenie dla Wspólnoty
oznacza teren, który w regionie lub regionach biogeograficznych, do których należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia typu siedliska przyrodniczego we właściwym stanie ochrony, wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także może się znacząco przyczynić do spójności sieci Natura 2000, o której mowa w art. 3, lub przyczynia się znacząco do zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu lub regionów biogeograficznych.
W przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach terenom mającym znaczenie dla Wspólnoty odpowiadają tereny w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, stanowiące fizyczne lub biologiczne czynniki istotne dla ich życia lub reprodukcji;
l)
specjalny obszar ochrony
oznacza teren mający znaczenie dla Wspólnoty wyznaczony przez państwa członkowskie w drodze ustawy, decyzji administracyjnej lub umowy, na którym są stosowane konieczne środki ochronne w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych lub populacji gatunków, dla których teren został wyznaczony;
[…]”.
Artykuł 2 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1.   Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat.
2.   Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
[…]”.
Artykuł 6 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą [ustanawiają] konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.
2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu [które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do jego zagospodarowania], ale które może [mogą] na nie [na ów teren] w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na [integralność] dan[ego] teren[u] oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie muszą jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
Artykuł 12 ust. 1 tej samej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:
a)
jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących;
b)
celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji;
c)
celowego niszczenia lub wybierania jaj;
d)
pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku”.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy siedliskowej:
„Państwa członkowskie podejmują wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków roślin, wymienionych w załączniku IV lit. b), zakazujące:
a)
celowego zrywania, zbierania, ścinania, wyrywania lub niszczenia roślin tych gatunków w ich naturalnym zasięgu, dziko występujących;
b)
przetrzymywania, transportu, sprzedaży lub wymiany oraz oferowania do sprzedaży lub wymiany okazów tych gatunków pozyskanych ze stanu dzikiego, z wyjątkiem okazów pozyskanych legalnie przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy”.
Artykuł 16 tej samej dyrektywy stanowi:
„1.   Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i art. 15 lit. a) i b):
a)
w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
b)
aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;
c)
w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
d)
do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
e)
aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe.
2.   Państwa członkowskie co dwa lata przesyłają Komisji, w formie ustalonej przez komitet, sprawozdanie na temat odstępstw stosowanych na mocy ust. 1. Komisja wydaje swoją opinię na temat tych odstępstw w maksymalnym terminie 12 miesięcy od otrzymania sprawozdania i przedstawia ją komitetowi.
[…]”.
2.

Dyrektywa ptasia
Artykuł 1 dyrektywy ptasiej ma następujące brzmienie:
„1.   Niniejsza dyrektywa odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji.
2.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do ptactwa, jego jaj, gniazd i naturalnych siedlisk”.
Artykuł 4 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym uwzględnia się:
a)
gatunki zagrożone wyginięciem;
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku;
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie;
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. […]
[…]
4.   W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2 państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony”.
Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Bez uszczerbku dla art. 7 i 9 państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa określonych w art. 1, zabraniającego w szczególności:
a)
umyślnego zabijania lub chwytania jakimikolwiek metodami;
b)
umyślnego niszczenia lub uszkadzania ich gniazd i jaj lub usuwania ich gniazd;
[…]
d)
umyślnego płoszenia tych ptaków, szczególnie w okresie lęgowym i wychowu młodych, jeśli mogłoby to mieć [istotne] znaczenie w odniesieniu do celów niniejszej dyrektywy;
[…]”.
Zgodnie z art. 9 tej samej dyrektywy:
„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
a)
–
w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego,
–
w interesie bezpieczeństwa lotniczego,
–
w celu zapobiegania poważnym szkodom w odniesieniu do [upraw], inwentarza żywego, lasów, [obszarów] rybołówstwa i wód,
–
w celu ochrony flory i flory;
b)
do celów badań i nauczania, repopulacji lub ponownego wprowadzania oraz dla wylęgu niezbędnego do powyższych celów;
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach”.
2.   Odstępstwa, o których mowa w ust. 1, muszą określać:
a)
gatunki, do których odstępstwa mają zastosowanie;
b)
dozwolone środki, sposoby lub metody chwytania lub zabijania;
c)
warunki ryzyka oraz okoliczności czasu i miejsca, w przypadku których takie odstępstwa mogą być przyznane,
d)
organ uprawniony do stwierdzania, że wymagane warunki zostały spełnione, oraz do decydowania, jakie środki, sposoby lub metody mogą być wykorzystywane, w ramach jakich limitów i przez kogo;
e)
kontrole, jakie będą przeprowadzone.
3.   Corocznie państwa członkowskie przekazują Komisji sprawozdanie dotyczące stosowania ust. 1 i 2.
[…]”.
C.

Prawo polskie
1.

Ustawa o lasach
Artykuł 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 1991 r., nr 101, poz. 444), w wersji ujednoliconej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2129), (zwanej dalej „ustawą o lasach”), stanowi:
„Użyte w ustawie określenia oznaczają:
[…]
6)
plan urządzenia lasu – podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej;
[…]”.
Artykuł 14b tej ustawy, który został wprowadzony w dniu 1 stycznia 2017 r. przez art. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2249), ma następujące brzmienie:
„1.   Właściciele lasów realizują cele i zasady gospodarki leśnej wskazane w ustawie, w szczególności wypełniają obowiązki, o których mowa w art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 4, w sposób przez siebie określony, chyba że sposób wypełniania danego obowiązku został ustalony przez przepisy prawa.
[…]
3.   Gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności przepisów art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [tekst ujednolicony Dz.U. z 2018 r. poz. 1614, zwanej dalej »ustawą o ochronie przyrody«]”.
Artykuł 22 ustawy o lasach przewiduje:
„1.   Minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
[…]
4.   Minister właściwy w sprawach środowiska nadzoruje wykonanie planów urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
[…]”.
2.

Rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki
Wymagania dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej są przewidziane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2408, zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie wymagań dobrej praktyki”).
Paragraf 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Określa się następujące wymagania dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej:
1)
przed przystąpieniem do prac z zakresu gospodarki leśnej przeprowadza się wizję terenową w wydzieleniu leśnym albo na działce ewidencyjnej, na terenie których planowane są te prace, w celu sprawdzenia występowania gatunków chronionych lub potencjalnych miejsc ich występowania;
2)
przed przystąpieniem do prac z zakresu gospodarki leśnej tymczasowo oznakowuje się stanowiska, na których gatunki chronione występują, miejsca istotne dla gatunków chronionych, które należy zachować, lub w inny sposób zapewnia się znajomość tych stanowisk i miejsc przez wykonawcę prac;
3)
w przypadku ujawnienia występowania stanowisk gatunków chronionych lub potencjalnych miejsc ich występowania w trakcie prac, pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, w tym w razie potrzeby niezwłocznie modyfikuje się sposób wykonywania prac, oraz w razie potrzeby stosuje się odpowiednie działania minimalizujące lub kompensujące wyrządzone szkody;
4)
na brzegach zbiorników wodnych i cieków, w odległości 10 metrów od linii brzegowej, należy pozostawiać: zwalone pnie drzew, podszyt, duże kamienie w celu ułatwienia zwierzętom dostępu do wody oraz migracji zwierząt;
5)
w okresie lęgowym ptaków nie wycina się drzew, na których zostały zidentyfikowane zasiedlone gniazda,
6)
drzewa dziuplaste pozostawia się do ich naturalnego rozpadu;
7)
martwe drzewa pozostawia się w celu zapewnienia ciągłości występowania martwego drewna, przy czym jego ilość nie może w szczególności stwarzać zagrożenia pożarowego lub ryzyka wystąpienia szkodliwych czynników biotycznych;
8)
enklawy śródleśne, w tym polany i łąki, na których stwierdzono stanowiska gatunków chronionych związanych z terenami otwartymi, należy utrzymywać w niepogorszonym stanie poprzez usuwanie, w razie potrzeby, drzew i krzewów oraz koszenie z usuwaniem biomasy;
9)
w stanie naturalnym lub, w przypadkach szczególnych, zbliżonym do naturalnego pozostawia się śródleśne zbiorniki i cieki wodne;
10)
koryt cieków nie wykorzystuje się do zrywki drewna;
11)
na etapie planowania i realizacji działań z zakresu gospodarki leśnej należy uwzględniać potrzebę zachowania zróżnicowania faz rozwojowych drzewostanów na poziomie krajobrazowym;
12)
zaleca się zapewnienie udziału w drzewostanach drzew gatunków wczesnosukcesyjnych, w szczególności brzozy, osiki, wierzby iwy. Udział wymienionych gatunków większy niż 10% uzależniony jest od decyzji właściciela lasu, uwzględniającej kryteria przyrodnicze, społeczne i ekonomiczne;
13)
wykonując odnowienia i zalesienia, należy uwzględniać:
a)
regionalne uwarunkowania przyrodnicze,
b)
regionalizację nasienną w rozumieniu przepisów o leśnym materiale rozmnożeniowym,
c)
warunki siedliskowe i stan środowiska przyrodniczego;
14)
przed wykonaniem cięć związanych z generacyjną wymianą lasu należy wybrać rodzaj cięć odpowiedni do planowanego sposobu odnowienia: naturalnego albo sztucznego;
15)
odnowienie naturalne należy stosować wszędzie tam, gdzie drzewostan macierzysty, z którego ma powstać samosiew, jest pełnowartościowy i składa się z gatunków, które pożądane są w tym samym miejscu, warunki siedliskowe umożliwiają uzyskanie odnowienia naturalnego, a odnowienie to gwarantuje pokrycie powierzchni uprawy powyżej 50% oraz stabilność drzewostanu;
16)
w drzewostanach dojrzałych do odnowienia, użytkowanych cięciami zupełnymi o powierzchni powyżej 1 ha, pozostawia się kępy starodrzewia do naturalnego obumarcia, zajmujące nie więcej niż 5% powierzchni zrębu;
17)
nie stosuje się cięć zupełnych bezpośrednio przy źródłach, rzekach, jeziorach, torfowiskach i źródliskach, a także w miejscach pamięci narodowej i kultu religijnego; w miejscach tych zaleca się pozostawianie naturalnych stref ekotonowych lub ich tworzenie, w szczególności poprzez sadzenie krzewów, w razie ich braku, oraz ich pielęgnowanie;
18)
wszędzie tam, gdzie wymagają tego środki techniczne planowane do zastosowania przy pracach pielęgnacyjnych, a także pozyskaniu i zrywce drewna, w drzewostanach wyznacza się szlaki operacyjne w postaci pasów powierzchni leśnej pozbawionej drzew i krzewów, których szerokość i rozmieszczenie umożliwiają prowadzenie prac z zakresu pielęgnowania lasu, pozyskania i zrywki drewna;
19)
chemiczne metody ochrony lasu mogą być stosowane tylko w przypadku braku możliwości lub braku zasadności zastosowania innych metod, przy czym przy wyborze środków ochrony roślin należy zawsze kierować się bezpieczeństwem ludzi, zwierząt i środowiska”.
3.

Ustawa o ochronie przyrody
Artykuły 48–50 ustawy o ochronie przyrody stanowią, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa w drodze rozporządzenia określi między innymi chronione gatunki roślin, zwierząt i grzybów, właściwe dla nich zakazy i sposoby ich ochrony.
Artykuły 51 i 52 tej ustawy przewidują zakazy, jakie mogą być wprowadzone w stosunku do chronionych gatunków zwierząt i roślin.
Artykuł 56 wspomnianej ustawy przewiduje możliwość zezwolenia przez właściwe organy na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 i 52 tej samej ustawy.
4.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku
Artykuł 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst ujednolicony Dz.U. z 2018 r. poz. 2018, zwanej dalej „ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku”) przyznaje organizacjom ekologicznym prawo do udziału w postępowaniu wymagającym
udziału społeczeństwa, prawo wniesienia odwołania administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a także prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję.
5.

Prawo ochrony środowiska
Zgodnie z art. 323 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst ujednolicony Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, zwanej dalej „Prawem ochrony środowiska”):
„1.   Każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem; w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, może on żądać zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie.
2.   Jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna”.
II.

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W dniu 20 grudnia 2011 r. Komisja wszczęła postępowanie EU Pilot [sprawa EUP(2011) 2856] i zwróciła się do władz polskich o wyjaśnienia dotyczące przewidzianego w polskich przepisach wyjątku od obowiązków, o których mowa w dyrektywach siedliskowej i ptasiej, w odniesieniu do działań związanych z gospodarką leśną. Mając na uwadze rozwiązania zaproponowane przez te władze, Komisja postanowiła zamknąć postępowanie EU Pilot.
Na podstawie przedłożonych jej następnie informacji i skierowanych do niej skarg Komisja uznała, że naruszenie prawa Unii zostało wykazane. Ponadto wskazała ona, że prawo polskie nie gwarantuje organizacjom ochrony środowiska możliwości zaskarżenia planów urządzenia lasu na drodze administracyjnej i sądowej, co narusza obowiązek zapewnienia ochrony sądowej praw przyznanych tym organizacjom na mocy dyrektyw siedliskowej i ptasiej.
W dniu 20 lipca 2018 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym stwierdziła, w pierwszej kolejności, że wprowadzając do systemu krajowego przepisy, zgodnie z którymi gospodarka leśna prowadzona w oparciu o wymogi dobrej praktyki nie narusza żadnych przepisów dotyczących ochrony przyrody zgodnie z dyrektywami ptasią i siedliskową, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 lit. a)–d), art. 13 ust. 1 lit. a) i art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a także art. 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) i art. 9 dyrektywy ptasiej. W drugiej kolejności instytucja ta podniosła, że uniemożliwiając organizacjom ochrony środowiska kwestionowanie przed sądem planów urządzenia lasu, które mogą mieć znaczący wpływ na obszar Natura 2000, a w konsekwencji wyłączając ze skutecznej ochrony sądowej uprawnienia tych organizacji wywodzące się z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i dotyczące tych planów, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 216 ust. 2 TFUE, art. 47 karty oraz art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus.
W dniu 20 września 2018 r. Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia uchybienia.
W dniu 26 lipca 2019 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, doręczoną Rzeczypospolitej Polskiej tego samego dnia, w której instytucja ta podtrzymała zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia uchybienia, zwracając się do Rzeczypospolitej Polskiej o przyjęcie w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uzasadnionej opinii środków niezbędnych do zastosowania się do niej.
W dniu 26 września 2019 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na uzasadnioną opinię, kwestionując uchybienia zarzucane przez Komisję, zapowiadając jednocześnie w odniesieniu do pierwszego zarzutu podniesionego przez Komisję przyjęcie nowych przepisów mających na celu wyjaśnienie stanu obowiązującego ustawodawstwa.
Jako że odpowiedź ta nie zadowoliła Komisji, postanowiła ona wnieść skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
III.

Postępowanie przed Trybunałem
Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. w odpowiedzi na pytania zadane przez Trybunał Komisja poinformowała, że wskazanie w żądaniach zawartych w sentencji skargi w wersji sporządzonej w języku postępowania dotyczących zarzutu pierwszego art. 13 ust. 1 lit. a) i d) dyrektywy siedliskowej i art. 16 ust. 1 dyrektywy ptasiej było wyłącznie wynikiem błędu pisarskiego i sprostowała te żądania w ten sposób, że powinny one odnosić się nie do tych przepisów, lecz odpowiednio do art. 13 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej i art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
W tym względzie należy przypomnieć, że przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest wyznaczony przez przewidziane w tym postanowieniu postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i że w konsekwencji uzasadniona opinia Komisji i skarga powinny być oparte na identycznych zarzutach (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr,
C‑515/14
,
EU:C:2016:30
, pkt
).
Wymóg ten odpowiada celowi postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, który zgodnie z utrwalonym orzecznictwem polega na umożliwieniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu z jednej strony zastosowania się do jego zobowiązań wynikających z prawa Unii, a z drugiej strony skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję [zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie oszustw polegających na zaniżaniu wyceny),
C‑213/19
,
EU:C:2022:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszej sprawie należy stwierdzić z jednej strony, że zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii, jak i w argumentacji przedstawionej w skardze Komisja konsekwentnie wskazywała art. 13 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej i art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, nie odnosząc się do błędnych przepisów wymienionych w żądaniach skargi w wersji sporządzonej w języku postępowania. Z drugiej strony wzmianka ta w żaden sposób nie wprowadziła Rzeczypospolitej Polskiej w błąd, ponieważ zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w duplice państwo to w sposób konsekwentny odnosiło się do art. 13 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej i art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
Wynika z tego, że Rzeczpospolita Polska była bez wątpienia w stanie w pełni podnieść argumenty na swoją obronę w odniesieniu do zarzutów sformułowanych przez Komisję, i to zarówno w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jak i w kontekście rozpatrywanej tu skargi, przy czym błędy pisarskie wskazane w pkt 31 niniejszego wyroku w żaden sposób nie naruszyły prawa do obrony tego państwa członkowskiego.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarzut pierwszy skargi Komisji należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on art. 6 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 lit. a)–d), art. 13 ust. 1 lit. a) i art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a także art. 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
IV.

W przedmiocie skargi
A.

W przedmiocie zarzutu pierwszego
1.

W przedmiocie naruszenia przepisów dotyczących ochrony gatunków
a)

Argumentacja stron
W ramach zarzutu pierwszego Komisja podnosi zasadniczo, że wprowadzenie do prawa polskiego przepisu, zgodnie z którym gospodarka leśna prowadzona w oparciu o wymogi dobrej praktyki leśnej nie narusza żadnych przepisów dotyczących ochrony przyrody zgodnie z wymogami przewidzianymi w dyrektywach ptasiej i siedliskowej, stanowi nieprawidłową transpozycję wyżej wymienionych przepisów tych dyrektyw.
W odniesieniu do ochrony gatunków Komisja przypomina w skardze, że art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej oraz art. 5 dyrektywy ptasiej przewidują obowiązek ustanowienia rygorystycznych systemów ochrony gatunków zwierząt wymienionych w lit. a) załącznika IV do dyrektywy siedliskowej i gatunków roślin wymienionych w lit. b) załącznika IV do tej dyrektywy, jak również obowiązek ochrony dzikiego ptactwa zgodnie z dyrektywą ptasią. Ponadto, o ile art. 16 dyrektywy siedliskowej i art. 9 dyrektywy ptasiej pozwalają na odstąpienie od tych obowiązków, o tyle odstępstwa te zgodnie z orzecznictwem Trybunału podlegają ścisłej wykładni.
Komisja stwierdza tymczasem, że przepisy polskie nie spełniają wymogów prawidłowej transpozycji i nie zapewniają ram prawnych spójnego systemu zakazów i odstępstw zgodnego ze wspomnianymi przepisami obu tych dyrektyw.
W tym względzie, co się tyczy art. 14b ust. 3 ustawy o lasach, który przewiduje, że gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody, Komisja podnosi w szczególności, że rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki nie przewiduje warunku, o którym mowa w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, zgodnie z którym działalność ta nie może być szkodliwa dla „zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu”.
W tym kontekście Komisja utrzymuje, że rozporządzenie to nie przewiduje zakazu ani obowiązku zaniechania prac w zakresie gospodarki leśnej na tych terenach w przypadku odkrycia gatunków chronionych.
Ponadto, wbrew wymogom ustanowionym w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej i w art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki nie przewiduje, że odstępstwo od zasad ochrony gatunków jest możliwe tylko wtedy, gdy brak jest „innego zadowalającego rozwiązania”.
Rozporządzenie to nie przewiduje również obowiązku stosowania któregokolwiek z powodów odstępstw określonych w art. 16 dyrektywy siedliskowej lub w art. 9 dyrektywy ptasiej.
W tym względzie Komisja przypomina w odniesieniu do zakazów przewidzianych w art. 12 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy siedliskowej, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przesłanka dotycząca umyślnego charakteru chwytania lub zabijania okazów tych gatunków, o których mowa w tym przepisie, jest spełniona również wtedy, gdy podmiot, który wydał akt, jedynie godził się na możliwość takiego chwytania lub zabijania (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2021 r., Föreningen Skydda Skogen,
C‑473/19 i C‑474/19
,
EU:C:2021:166
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). To samo stwierdzenie dotyczy art. 5 lit. b) i d) dyrektywy ptasiej.
Komisja powołuje się ponadto na pismo Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 marca 2018 r. skierowane do dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych, w którym stwierdził on, że o ile stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki jest dobrowolne, o tyle w przypadku prowadzenia działań niezgodnie z tymi przepisami właściciel lasu musi każdorazowo uzyskać derogację, to znaczy zgodę właściwego organu ochrony przyrody na prowadzenie danych działań. Zdaniem Komisji pismo to potwierdza, że celem art. 14b ust. 3 ustawy o lasach jest ustanowienie ogólnego zwolnienia z obowiązku wnioskowania o derogacje indywidualne.
W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska odpiera, że zgodnie z art. 48–50 ustawy o ochronie przyrody minister właściwy do spraw środowiska określa, w drodze rozporządzeń, gatunki roślin, zwierząt i grzybów objęte poszczególnymi kategoriami ochrony, wymagające ustalenia stref ochrony ich ostoi lub stanowisk (a w przypadku zwierząt – także miejsc rozrodu lub regularnego przebywania), i które zgodnie z tą ustawą są chronione właściwymi zakazami przewidzianymi w art. 51 i 52 ustawy. Na podstawie tych przepisów gatunki szczególnie cenne są chronione na podstawie odpowiednich rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunków.
Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie zmieniło zasad wynikających z art. 48–50 ustawy o ochronie przyrody i rozporządzeń wykonawczych ustanawiających zakazy w odniesieniu do gatunków ściśle chronionych.
Co się tyczy rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki, należy je zbadać w kontekście przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.
o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 2187, zwanej dalej „ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie”). Zapewnienie obowiązku zachowania populacji danego gatunku we właściwym stanie ochrony wynika właśnie z przepisów wspomnianych ustaw. Zatem okoliczność, że rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki nie zawiera expressis verbis warunku, iż działalność nie będzie szkodliwa dla „zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu”, nie powoduje jego niezgodności z odnośnymi przepisami dyrektyw siedliskowej i ptasiej.
Argumentowi Komisji, zgodnie z którym rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki nie przewiduje obowiązku zaniechania prac z zakresu gospodarki leśnej na rozpatrywanych obszarach, przeczy brzmienie § 1 pkt 3 tego rozporządzenia.
W przypadku zidentyfikowania stanowisk gatunków chronionych właściciel lasu jest zobowiązany do modyfikacji działań z zakresu gospodarki leśnej poprzez zastosowanie działań minimalizujących, tak aby nie doprowadzić do umyślnego zabicia, niszczenia lub płoszenia. Gdyby właściciel lasu chciał zrealizować działania z zakresu gospodarki leśnej na terenie, na którym ujawniono stanowisko gatunku chronionego, wówczas jest on zobowiązany do uzyskania indywidualnego odstępstwa na zasadach ogólnych wynikających z art. 56 ustawy o ochronie przyrody, które odzwierciedlają zasady przewidziane w art. 16 dyrektywy siedliskowej i art. 9 dyrektywy ptasiej.
Rzeczpospolita Polska uzupełnia, że rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki przewiduje dodatkową ochronę gatunków w stosunku do ochrony przewidzianej w ogólnych przepisach ustawowych. Może bowiem zdarzyć się sytuacja, że od etapu sporządzenia planu zadań ochronnych dla konkretnego obszaru Natura 2000 okaz gatunku chronionego założy nowe miejsce bytowania. W takim przypadku, dzięki lustracji terenowej, właściciel lasu może uniknąć nawet nieumyślnego oddziaływania negatywnego.
Ze względu na to, że art. 14b ust. 3 ustawy o lasach nie stanowi derogacji od przepisów dyrektyw określających wymagania w zakresie ochrony gatunkowej, nie ma potrzeby, aby rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki zawierało warunki i przesłanki określone w art. 16 dyrektywy siedliskowej i w art. 9 dyrektywy ptasiej.
Jeśli chodzi o przywołane przez Komisję pismo Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 marca 2018 r., Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że pismo to nie zawiera wiążącej wykładni art. 14b ust. 3 ustawy o lasach.
W odpowiedzi na argument Komisji oparty na wyroku z dnia 4 marca 2021 r., Föreningen Skydda Skogen (
C‑473/19 i C‑474/19
,
EU:C:2021:166
), to państwo członkowskie odpowiada, że działania z zakresu gospodarki leśnej sensu stricto nie są działaniami polegającymi na umyślnym niszczeniu lub zabijaniu okazów gatunków chronionych.
Ponadto Komisja nie wykazała, że organ, który wydał rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki, pozwala na chwytanie lub zabijanie okazu chronionego gatunku zwierząt lub przynajmniej godzi się na możliwość takiego chwytania lub zabijania.
W replice Komisja zauważa, że argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki jest stosowane i musi być zbadane łącznie z odpowiednimi przepisami odpowiednich ustaw w dziedzinie środowiska, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach tego rozporządzenia, ani w praktyce jego stosowania.
Co się tyczy możliwości modyfikacji prac gospodarki leśnej, przywołanej przez Rzeczpospolitą Polską, Komisja zauważa, że modyfikacja sposobu wykonywania prac w przypadku zidentyfikowania gatunków chronionych w miejscu ich prowadzenia nie gwarantuje, że prace te nie będą prowadziły do niepokojenia lub zabijania gatunków chronionych.
W odpowiedzi na argument Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący wyroku z dnia 4 marca 2021 r., Föreningen Skydda Skogen (
C‑473/19 i C‑474/19
,
EU:C:2021:166
), Komisja utrzymuje, że podmioty wykonujące działania gospodarki leśnej mogą wiedzieć o istnieniu ryzyka zniszczenia siedlisk lub gatunków i godzić się na to ryzyko.
W duplice Rzeczpospolita Polska powtarza, że w oparciu o art. 48–50 ustawy o ochronie przyrody minister właściwy do spraw środowiska określił zakazy dla poszczególnych gatunków. Z uwagi na fakt, że art. 14b ustawy o lasach nie odnosi się do wspomnianych przepisów ustawy o ochronie przyrody, nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby Rzeczpospolita Polska naruszyła zakazy, o których mowa w art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej i art. 5 dyrektywy ptasiej.
Ponadto żaden przepis rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki nie przewiduje odstępstwa od zakazów określonych w art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej lub w art. 5 dyrektywy ptasiej. W konsekwencji nie ma potrzeby, aby rozporządzenie to określało wymogi wynikające z art. 16 dyrektywy siedliskowej i art. 9 dyrektywy ptasiej.
To państwo członkowskie uważa, że Komisja w sposób zbyt ogólny i niewłaściwy interpretuje wymóg dotyczący modyfikacji prac, przedstawiając go jako wymóg, który może skutkować zniszczeniem miejsca rozrodu lub odpoczynku albo niepokojeniem.
Rzeczpospolita Polska dodaje, że istnieje szereg możliwych sposobów modyfikacji prac, które są w dużej mierze uzależnione od lokalizacji, warunków terenowych, okresu prac, składu gatunkowego drzewostanu, a przede wszystkim od przedmiotu ochrony i biologii danego gatunku.
Co się tyczy wyroku z dnia 4 marca 2021 r., Föreningen Skydda Skogen (
C‑473/19 i C‑474/19
,
EU:C:2021:166
), Rzeczpospolita Polska utrzymuje z jednej strony, że działania gospodarki leśnej nie stanowią działań polegających na umyślnym zabijaniu lub chwytaniu w rozumieniu tego wyroku. Z drugiej strony zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki, jeżeli właściciel lasu w oparciu między innymi o wizję terenową zidentyfikuje gatunek chroniony, wówczas zobowiązany on jest do podjęcia kroków polegających na modyfikacji swoich pierwotnych działań w taki sposób, aby nie dopuścić do umyślnego chwytania lub zabijania. Zasady te są zgodne ze wspomnianym wyrokiem.
b)

Ocena Trybunału
Co się tyczy w pierwszej kolejności dyrektywy siedliskowej, należy przypomnieć, że art. 12 ust. 1 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wymaganych środków w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt, o których mowa w tym przepisie, w ich naturalnym zasięgu, zakazujących działań wymienionych w lit. a)–d) tego przepisu.
W szczególności art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej przewiduje zakaz jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących, lit. b) – zakaz celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności w okresie rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji, lit. c) – zakaz celowego niszczenia lub wybierania jaj i lit. d) – zakaz pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku.
Artykuł 13 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy stanowi z kolei, że państwa członkowskie podejmują wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków roślin, o których mowa w tym przepisie, zakazujące celowego zrywania, zbierania, ścinania, wyrywania lub niszczenia roślin tych gatunków w ich naturalnym zasięgu, dziko występujących.
Jednocześnie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi, że pod warunkiem, iż nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa między innymi od przepisów art. 12 i 13 tej dyrektywy w przypadkach wymienionych we wspomnianym art. 16 ust. 1 lit. a)–e).
Co się tyczy, w drugiej kolejności, dyrektywy ptasiej, jej art. 5 przewiduje, że bez uszczerbku dla art. 7 i 9 tej dyrektywy państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa określonych w art. 1 tej dyrektywy, obejmującego w szczególności zakaz działań wymienionych w tymże art. 5 lit. a)–e).
W szczególności wspomniany art. 5 dyrektywy ptasiej przewiduje w lit. a) zakaz umyślnego zabijania lub chwytania ptaków jakimikolwiek metodami, lit. b) – zakaz umyślnego niszczenia lub uszkadzania ich gniazd i jaj lub usuwania ich gniazd i lit. d) – zakaz umyślnego płoszenia tych ptaków, szczególnie w okresie lęgowym i wychowu młodych, jeśli mogłoby to mieć istotne znaczenie w odniesieniu do celów tej dyrektywy.
Jednocześnie zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeżeli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z przyczyn wymienionych w tym pierwszym przepisie.
Co się tyczy dyrektywy siedliskowej, z jednej strony Trybunał orzekł, że jej art. 12, 13 i 16 stanowią spójny zespół norm mających na celu zapewnienie ochrony populacji danych gatunków, w związku z czym wszelkie odstępstwa, które byłyby niezgodne z tą dyrektywą, naruszałyby zarówno zakazy zawarte w art. 12 lub 13 dyrektywy, jak również zasadę, zgodnie z którą odstępstwa mogą zostać wprowadzone na podstawie art. 16 tej dyrektywy (wyrok z dnia 20 października 2005 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, pkt
).
Ponadto, podkreślając, że zagrożone siedliska i gatunki stanowią część dziedzictwa naturalnego Unii Europejskiej, wobec czego przyjęcie środków ochronnych stanowi wspólną odpowiedzialność wszystkich państw członkowskich, Trybunał wyjaśnił, że w ramach tej dyrektywy, która ustanawia kompleksowe i techniczne przepisy w dziedzinie prawa ochrony środowiska, państwa członkowskie są w sposób szczególny zobowiązane do zapewnienia, aby ich przepisy prawne mające zapewnić transpozycję tej dyrektywy były jasne i precyzyjne (zob. podobnie wyrok z dnia 15 marca 2012 r., Komisja/Polska,
C‑46/11
, niepublikowany,
EU:C:2012:146
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z drugiej strony, co się tyczy dyrektywy ptasiej, Trybunał orzekł, iż kryteria, na podstawie których państwa członkowskie mogą wprowadzać odstępstwa od zakazów przewidzianych w dyrektywie, powinny być ujęte w przepisach krajowych wystarczająco jasnych i precyzyjnych, ponieważ prawidłowość transpozycji ma szczególne znaczenie w dziedzinie, w której zarządzanie wspólnym dziedzictwem jest powierzone państwom członkowskim na ich terytoriach (wyrok z dnia 26 stycznia 2012 r., Komisja/Polska,
C‑192/11
, niepublikowany,
EU:C:2012:44
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 14b ust. 3 ustawy o lasach gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności przepisów art. 51 i 52 ustawy o ochronie przyrody.
Wspomniana ustawa o ochronie przyrody transponuje do polskiego porządku prawnego przepisy dyrektyw siedliskowej i ptasiej. W szczególności przepisy art. 51 i 52 tej ustawy przewidują zakazy dotyczące chronionych gatunków zwierząt i roślin i zostały zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej przyjęte w szczególności w celu wdrożenia art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej oraz art. 5 dyrektywy ptasiej.
W tym względzie należy stwierdzić, że art. 14b ust. 3 ustawy o lasach jest sformułowany w sposób ogólny i ma bardzo szeroki zakres. Przepis ten opiera się bowiem, zgodnie z samym jego brzmieniem, na domniemaniu, zgodnie z którym gospodarka leśna wykonywana zgodnie z ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki nie narusza w szczególności wspomnianych art. 51 i 52. W tych okolicznościach, z zastrzeżeniem przestrzegania tych wymogów, jest on równoznaczny z umożliwieniem odstępstwa w sposób ogólny od przepisów prawa krajowego wdrażających art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej i art. 5 dyrektywy ptasiej do celów działań prowadzonych w ramach takiej gospodarki leśnej, gdy działania te wiążą się z czynnościami zakazanymi przez te ostatnie przepisy.
Co się tyczy twierdzenia Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym gospodarka leśna nie obejmuje działań wiążących się z takimi zakazanymi czynnościami, należy stwierdzić, że art. 14b ust. 3 ustawy o lasach może ogólnie zezwalać na działania gospodarki leśnej, także wtedy gdy mogą one wiązać się z czynnościami zakazanymi na mocy przepisów krajowych wdrażających art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej oraz art. 5 dyrektywy ptasiej, a w szczególności tymi, które polegają na celowym niszczeniu lub zabijaniu okazów gatunków chronionych.
W tym względzie Trybunał orzekł już, że zakazy zawarte w art. 12 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy siedliskowej mogą mieć zastosowanie do działalności takiej jak działalność w zakresie gospodarki leśnej, której cel jest ewidentnie inny niż chwytanie lub zabijanie, niepokojenie gatunków zwierząt lub celowe niszczenie lub wybieranie jaj (wyrok z dnia 4 marca 2021 r., Föreningen Skydda Skogen,
C‑473/19 i C‑474/19
,
EU:C:2021:166
, pkt
).
Artykuł 14b ust. 3 ustawy o lasach może w konsekwencji być interpretowany i stosowany przez władze krajowe jako stanowiący odstępstwo od wszystkich polskich przepisów transponujących przepisy dyrektyw siedliskowej i ptasiej, a w szczególności przepisów wdrażających art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej oraz art. 5 dyrektywy ptasiej.
Następnie należy stwierdzić, że art. 14b ust. 3 ustawy o lasach, a także § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki nie odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 16 dyrektywy siedliskowej i w art. 9 dyrektywy ptasiej, których powinny przestrzegać państwa członkowskie zamierzające wprowadzić odstępstwa w szczególności od art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej oraz art. 5 dyrektywy ptasiej.
Porównanie bowiem z jednej strony brzmienia § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki, który wymienia te wymagania, a z drugiej strony przypadków, w których państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów dyrektyw siedliskowej i ptasiej zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. a)–e) dyrektywy siedliskowej i art. 9 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy ptasiej, pozwala stwierdzić, że wspomniane wymagania nie odpowiadają rzeczonym przypadkom, o których mowa w tych dwóch dyrektywach.
W tym względzie warunek przewidziany w art. 16 dyrektywy siedliskowej, zgodnie z którym nie ma zadowalającej alternatywy i odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, nie jest zawarty w rozporządzeniu w sprawie wymagań dobrej praktyki, przy czym dla celów tego ostatniego stwierdzenia nie ma znaczenia, czy przestrzeganie wszystkich tych wymagań pozwoliłoby na utrzymanie danych gatunków we właściwym stanie ochrony, jak zdaje się zasadniczo twierdzić Rzeczpospolita Polska. Podobnie przewidziany w art. 9 dyrektywy ptasiej warunek przewidujący, że nie ma innego zadowalającego rozwiązania, nie jest przewidziany w przepisach tego rozporządzenia.
Ponadto, jak słusznie podkreśliła Komisja, § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki nie zawiera żadnego odniesienia do podstaw odstępstwa określonych w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej i w art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
Wreszcie, chociaż Rzeczpospolita Polska utrzymuje również, że inne polskie przepisy ustawowe umożliwiają spełnienie przesłanek odstępstwa przewidzianych w art. 16 dyrektywy siedliskowej i w art. 9 dyrektywy ptasiej, to jednak nawet przy założeniu, że okoliczność ta zostanie dowiedziona, istniałaby w takim przypadku sprzeczność pomiędzy ogólnym odstępstwem przewidzianym w art. 14b ust. 3 ustawy o lasach a tymi innymi przepisami ustawowymi, które jakoby miałyby mieć zastosowanie.
Tymczasem sprzeczność między różnymi przepisami krajowymi nie tylko stanowi naruszenie zasady pewności prawa, ale także może wprowadzać w błąd organy administracyjne odpowiedzialne za wykonanie przepisów dyrektywy unijnej dotyczących szczegółowych warunków stosowania systemu ochrony (zob. podobnie wyrok z dnia 26 stycznia 2012 r., Komisja/Polska,
C‑192/11
, niepublikowany,
EU:C:2012:44
, pkt
).
Wydaje się zresztą, że realność tego ryzyka okazała się prawdziwa w niniejszej sprawie, jak wynika z pisma Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 marca 2018 r. skierowanego do dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych i wskazanego przez Komisję, z którego wynika, że ten dyrektor generalny wyszedł z założenia, zgodnie z którym właściciel lasu nie jest zobowiązany do uzyskania odstępstwa dla działań leśnych zgodnych z wymaganiami dobrej praktyki.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że poprzez przyjęcie art. 14b ust. 3 ustawy o lasach, który przewiduje, że gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, ustawodawca polski uchybił swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 lit. a) i art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a także z art. 5 lit. a), b) i d) i art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
2.

W przedmiocie naruszenia przepisów dotyczących ochrony siedlisk
a)

Argumentacja stron
W odniesieniu do ochrony siedlisk Komisja przypomina w skardze, że art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej i art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej wymagają przyjęcia środków ochronnych dla konkretnych obszarów. Tymczasem zastosowanie art. 14b ust. 3 ustawy o lasach i rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki oznacza jej zdaniem, że w Polsce nie ma już potrzeby przyjmowania i wdrażania środków ochronnych w odniesieniu do tych obszarów, co narusza wspomniane przepisy dyrektyw siedliskowej i ptasiej.
W tym względzie Trybunał orzekł, że przepisy krajowe, które nie zostały ustanowione i nie są stosowane do konkretnych obszarów, nie mogą spełniać wymagań i zapewnić skuteczności art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, ponieważ środki ochronne dla konkretnego obszaru powinny być kompletne, jasne i precyzyjne (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja,
C‑849/19
, niepublikowany,
EU:C:2020:1047
, pkt
,
).
Ponieważ rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki jest bardzo ogólne, nie może ono spełniać wymagań, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
Zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że w przypadku gdy dane działanie będzie zgodne z dobrą praktyką w oparciu o art. 14b ust. 3 ustawy o lasach, zostanie ono zwolnione z obowiązku przestrzegania zasad ochrony danych terenów, w tym obszarów Natura 2000. W związku z tym istnieje ryzyko, że środki ochronne, które mogą być określone w planach ochrony sieci Natura 2000, nie zostaną wdrożone.
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie nie mogą zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić właściwościom przyrodniczym terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych lub gatunki o znaczeniu priorytetowym (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2011 r., Komisja/Hiszpania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, pkt
).
Z tych względów, a także z powodów przedstawionych przez Komisję w odniesieniu do naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską art. 12 i 16 dyrektywy siedliskowej oraz art. 5 i 9 dyrektywy ptasiej, należy stwierdzić, że art. 14b ust. 3 ustawy o lasach i rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki stanowią nieprawidłową transpozycję ustanowionego w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej obowiązku unikania pogarszania stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków.
W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska odpowiada, że zgodnie z prawem polskim działania z zakresu gospodarki leśnej muszą być zgodne z działaniami ochronnymi określonymi w konkretnych planach zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000.
Zgodnie z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wszystkie plany urządzenia lasu w granicach obszaru Natura 2000 podlegają przed ich przyjęciem procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której ocenia się poziom oddziaływania zaplanowanych działań na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 55 ust. 2 tej ustawy projekt nie może zostać przyjęty, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
Celem rozporządzenia w sprawach wymagań dobrej praktyki jest właśnie wykluczenie kolizji z celami ochrony dotyczącymi obszarów Natura 2000 obowiązującymi dla terenów występowania gatunków chronionych poprzez ich identyfikację, a następnie modyfikację działań z zakresu gospodarki leśnej. Ponieważ wspomniane działania muszą być zgodne z planami zadań ochronnych i planami ochrony obszarów Natura 2000, Rzeczpospolita Polska podkreśla, że rozporządzenie to nie zwalnia właścicieli lasów z obowiązku przestrzegania tych planów.
Jeśli chodzi o podnoszone naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń i ogranicza się do wyciągnięcia wniosku, że istnieje „ryzyko”, iż środki ochronne określone w planach ochrony nie zostaną wdrożone.
Ponadto w opinii tego państwa zgodnie z orzecznictwem Trybunału przy badaniu przestrzegania art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej Komisja nie może oceniać danych przepisów krajowych bez uwzględnienia kontekstu normatywnego, w jaki się ono wpisuje. Komisja powinna wykazać, że działania podjęte na podstawie kwestionowanych przepisów nie pozwalają skutecznie uniknąć pogorszenia stanu siedlisk (wyrok z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Francja,
C‑241/08
,
EU:C:2010:114
, pkt
).
Co się tyczy w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki, Rzeczpospolita Polska podkreśla, że są one podobne do tych, które zostały określone w planach zadań ochronnych dla różnych obszarów Natura 2000 i przewidują działania przyczyniające się w ten sposób do poprawy i ochrony siedlisk przyrodniczych oraz do zwalczania niepokojenia gatunków. W związku z tym rozporządzenie to zapewnia lepszą realizację celów, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
W replice Komisja utrzymuje, że jasne brzmienie zarówno art. 14b ust. 3 ustawy o lasach, jak i rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki rozszerza odstępstwo na środki ochronne na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej. O ile Rzeczpospolita Polska słusznie podkreśla, że istnieją inne środki ochronne, o tyle nie zajmuje ona stanowiska w kwestii ryzyka związanego z dosłowną interpretacją przepisów wprowadzających tak szerokie odstępstwo.
Zdaniem Komisji odstępstwo przewidziane w przepisach art. 14b ust. 3 ustawy o lasach w związku ze wspomnianym rozporządzeniem rozciąga się na przepisy ustawy o ochronie przyrody transponujące art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej i art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej, co samo w sobie jest już sprzeczne z tymi dwiema dyrektywami. Instytucja ta podkreśla, że wspomniane odstępstwo skutkuje uznaniem praktyk za zgodne z obowiązkiem ochrony przewidzianym w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej tylko dlatego, że są one zgodne z rozporządzeniem w sprawie wymagań dobrej praktyki. Jednakże rozporządzenie to jest niewystarczające dla uzasadnienia odstępstwa od przepisów dyrektyw siedliskowej i ptasiej.
W duplice Rzeczpospolita Polska podkreśla, że Komisja nie przedstawiła dowodów na to, że działania z zakresu gospodarki leśnej, realizowane w oparciu o rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki, zwalniają z zasad określonych w konkretnych planach zadań ochronnych i planach ochrony dla obszarów Natura 2000. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody działania z zakresu gospodarki leśnej na obszarze Natura 2000 nie mogą oddziaływać znacząco negatywnie na cele ochrony tego obszaru. Zasada ta znajduje również zastosowanie do działań z zakresu gospodarki leśnej prowadzonych na podstawie rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki.
W odpowiedzi na argument Komisji dotyczący art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej i art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej Rzeczpospolita Polska podnosi, że art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wprost, iż zabrania się podejmowania działań mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, albo wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Brzmienie tego polskiego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on zastosowanie również w przypadku prowadzenia działań z zakresu gospodarki leśnej w oparciu o rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki.
b)

Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej państwa członkowskie ustanawiają dla specjalnych obszarów ochronnych konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom danych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków.
Artykuł 6 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć istotne znaczenie w stosunku do celów wspomnianej dyrektywy.
Co się tyczy art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej, stanowi on, że dane gatunki podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
Jeśli chodzi o ochronę siedlisk, o której mowa w art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej i w art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej, Trybunał orzekł już, że przepisy te wymagają nie tylko przyjęcia koniecznych środków ochronnych dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków chronionych na danym obszarze, lecz także i przede wszystkim ich rzeczywistego wdrożenia, gdyż w przeciwnym razie zostałyby całkowicie pozbawione skuteczności [wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, pkt
].
Ponadto prawidłowość transpozycji art. 6 dyrektywy siedliskowej przewidującego ochronę siedlisk gatunków ma szczególne znaczenie, gdy – jak przewiduje ta dyrektywa – zarządzanie wspólnym dziedzictwem powierza się państwom członkowskim na ich terytoriach (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja,
C‑849/19
, niepublikowany,
EU:C:2020:1047
, pkt
).
Tymczasem należy zauważyć, że – jak stwierdzono w pkt 76 i 79 niniejszego wyroku – odstępstwo od wymogów ochrony gatunków zwierząt i roślin przewidziane w art. 14b ust. 3 ustawy o lasach jest sformułowane w sposób ogólny i ma bardzo szeroki zakres. Może ono zatem być interpretowane i stosowane przez władze krajowe jako stanowiące odstępstwo od wszystkich przepisów polskich transponujących przepisy dyrektyw siedliskowej i ptasiej.
W związku z tym, nawet jeśli w odpowiedzi na skargę rząd polski odwołuje się do innych polskich przepisów ustawowych wdrażających art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej i art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej, należy stwierdzić, że art. 14b ust. 3 ustawy o lasach oraz rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki nie zapewniają jasności i precyzji wymaganych w odniesieniu do transpozycji i wdrożenia tych przepisów dyrektyw siedliskowej i ptasiej.
W tym względzie w zakresie, w jakim rząd polski sam zauważa, że wymagania te „są zbieżne z działaniami ochronnymi określonymi” w szczególności w planach zadań ochronnych dla poszczególnych obszarów Natura 2000, należy stwierdzić, że rząd ten nie kwestionuje, iż te pierwsze wymagania nie odpowiadają w pełni wymaganiom wynikającym z art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej oraz z art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
W każdym razie wymagania dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej, o których mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dobrej praktyki, mają zastosowanie w sposób ogólny do działalności leśnej, niezależnie od charakterystyki obszarów, na których działalność ta jest prowadzona, a w konsekwencji bez uwzględnienia cech siedlisk i gatunków, na które może ona oddziaływać. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej wynika z tego, że przestrzeganie tych wymagań nie może zagwarantować spełnienia szczególnych warunków wynikających z art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej oraz z art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej, które odnoszą się do konkretnych siedlisk i gatunków.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że przyjmując art. 14b ust. 3 ustawy o lasach, który przewiduje, że gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, polski ustawodawca uchybił swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej oraz z art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
W świetle całości powyższych rozważań zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 lit. a) i art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a także art. 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, jest zasadny.
B.

W przedmiocie zarzutu drugiego
1.

Argumentacja stron
Komisja twierdzi w skardze, że ponieważ ustawa o lasach przyznaje planom urządzenia lasu jedynie charakter wewnętrzny, prawa organizacji ochrony środowiska nie są zagwarantowane. Akt zatwierdzający taki plan nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej, ponieważ art. 22 ust. 1 ustawy o lasach nie odnosi się do decyzji administracyjnej, podczas gdy ta sama ustawa w stosunku do innych aktów organów administracji przewiduje expressis verbis formę decyzji administracyjnej.
Wyłącznie wewnętrzny charakter aktów zatwierdzających plany urządzenia lasu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Polska). W wyroku z dnia 12 marca 2014 r. (II OSK 2477/12) ten sąd utrzymał w mocy odrzucenie skargi na plan urządzenia lasu wniesionej przez organizację ochrony środowiska jako niedopuszczalnej ze względu na to, że akt Ministra Środowiska zatwierdzający ten plan nie stanowi decyzji administracyjnej zaskarżalnej przed sądem.
Również w postanowieniu z dnia 17 października 2017 r. (II OSK 2336/17) Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał z tych samych względów odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako niedopuszczalnej, skargi wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich (Polska) na akt Ministra Środowiska zatwierdzający załącznik do planu urządzenia lasu.
Ponieważ postępowanie zatwierdzające plan urządzenia lasu ma tym samym charakter „wewnętrzny”, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej nie jest ono uważane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. W konsekwencji w odniesieniu do takich planów organizacje ochrony środowiska są pozbawione praw proceduralnych, w tym prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w ramach takiego postępowania, o których to prawach jest mowa w art. 44 ust. 1–3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, i są uprawnione jedynie do przedstawienia uwag i wniosków zgodnie z art. 39–41 tej ustawy.
Zdaniem Komisji ta sytuacja prawna jest niezgodna z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i z art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, a także z utrwalonym orzecznictwem Trybunału.
W tym względzie Trybunał orzekł, że organizacja ochrony środowiska spełniająca wymogi określone w art. 2 ust. 5 tej konwencji powinna móc zakwestionować w ramach skargi, o której mowa w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, nie tylko decyzję o odstąpieniu od dokonania stosownej oceny oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia na środowisko konkretnego obszaru, ale również stosownie do okoliczności – ocenę sporządzoną w sposób wadliwy (zob. podobnie wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
–
).
W tym kontekście Komisja utrzymuje, że plany urządzenia lasu należy zakwalifikować jako „plany lub przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i za „decyzje” w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus. W związku z tym art. 9 ust. 2 tej konwencji ma zastosowanie do planów urządzenia lasu, co skutkuje tym, że organizacje ochrony środowiska powinny móc uczestniczyć w postępowaniach dotyczących kontroli środowiskowej tych planów, a także mieć możliwość wniesienia sprawy do sądu lub innego niezależnego i bezstronnego organu w celu zapewnienia ochrony ich praw.
Jeśli chodzi o wyrażenie „plan lub przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, Trybunał orzekł, że termin „przedsięwzięcie”, który znajduje się w tym przepisie, jest szerszy niż termin zawarty w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
; sprostowanie
Dz.U. 2015, L 174, s. 44
) (wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in.,
C‑293/17 i C‑294/17
,
EU:C:2018:882
, pkt
,
).
Wiele działań gospodarki leśnej spełniających węższą definicję „przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2011/92 należy zatem a fortiori uznać za „przedsięwzięcia” w rozumieniu dyrektywy siedliskowej (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, pkt
).
Co się tyczy argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym konwencja z Aarhus nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wszystkie środki przyjęte na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej są objęte zakresem stosowania art. 9 ust. 2 tej konwencji (wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
).
Ponadto z wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., Stichting Varkens in Nood i in. (
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, pkt
), wynika, że organizacje ochrony środowiska powinny mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości niezależnie od ich udziału w postępowaniu w sprawie podjęcia decyzji dotyczącej danego planu lub przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska utrzymuje na wstępie, że zarzut drugi jest niedopuszczalny, ponieważ nie spełnia wymogów jasności i precyzji określonych w orzecznictwie Trybunału. Standard ochrony wynikający z zasad równoważności i skuteczności określonych w orzecznictwie Trybunału i mających zastosowanie w odniesieniu do art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty różni się bowiem od standardu wynikającego z art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus.
Ponadto zdaniem tego państwa Komisja nie wyjaśniła powodu, dla którego zarzut drugi jej skargi dotyczy jedynie braku możliwości zaskarżania aktów zatwierdzających plany urządzenia lasu wyłącznie przez organizacje ekologiczne, mimo że z art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus wynika, iż takie uprawnienie powinno przysługiwać szerszej kategorii podmiotów, a mianowicie zainteresowanej społeczności.
Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w każdym razie zarzut drugi jest bezzasadny.
W tym względzie to państwo członkowskie przypomina, że Trybunał orzekł, że decyzje wchodzące w zakres zastosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej wchodzą w zakres zastosowania art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus wyłącznie wtedy, gdy są one ujęte w art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji, a zatem jeżeli dotyczą „przedsięwzięć” w rozumieniu tego ostatniego postanowienia (zob. podobnie wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
).
Rzeczpospolita Polska dodaje, że przedmiot sprawy, w której zapadł wspomniany wyrok, dotyczył konkretnego przedsięwzięcia, a nie – jak w niniejszej sprawie – oceny dokumentów o charakterze planistycznym, jakimi są plany urządzenia lasu.
To państwo członkowskie jest zdania, że plan urządzenia lasu jest planem, strategią bądź programem i w związku z tym jest objęty zakresem stosowania art. 7 konwencji z Aarhus. W tym względzie należy przestrzegać wymogów określonych w art. 6 ust. 3, 4 i 8 tej konwencji. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że plan urządzenia lasu jest „planowanym przedsięwzięciem”, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji.
Wynika z tego, że przedsięwzięcie jest czynnością (wykonaniem, interwencją), plan zaś jest dokumentem (planem, programem) opracowanym lub przyjmowanym przez organ za pośrednictwem konkretnej procedury ustawodawczej i jest wymagany przez przepisy ustawowe.
Rzeczpospolita Polska stwierdza, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus strony tej konwencji określają w każdym przypadku, czy proponowane przedsięwzięcie podlega art. 6 tej konwencji. Tymczasem ani z prawa Unii, ani z prawa polskiego nie wynika, by przepis ten miał zastosowanie do planów urządzenia lasu.
Zdaniem tego państwa także z punktu widzenia funkcjonalnego i celowościowego nie można uznać planów urządzenia lasu za przedsięwzięcie.
Nadrzędnym celem planów urządzenia lasu jest utrzymanie trwałości, ciągłości i żywotności lasu. Tymczasem w skardze Komisja błędnie postrzega gospodarkę leśną jako szereg odrębnych przedsięwzięć. Instytucja ta porusza kwestię wycinki, czyli cięć rębnych, w oderwaniu od późniejszych odnowień i innych zabiegów w ramach gospodarki leśnej, jak również z pominięciem faktu, że wszystkie te zabiegi są planowane w okresach 10-letnich, zaś okresy te stanowią w rzeczywistości elementy ciągłego, nieprzerwanego procesu trwałego utrzymywania lasów.
Podsumowując, to państwo członkowskie dochodzi do wniosku, że Komisja nie wykazała, aby plan urządzenia lasu stanowił „przedsięwzięcie” w rozumieniu konwencji z Aarhus i z tego względu wchodził w zakres stosowania art. 9 ust. 2 tej konwencji.
Co się tyczy orzecznictwa sądów polskich przytoczonego w skardze Komisji, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że orzecznictwo to nie jest wystarczające dla poparcia argumentacji tej instytucji przedstawionej w ramach zarzutu drugiego.
Ściślej rzecz ujmując, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r. (IV SA/Wa 2036/08), z dnia 14 czerwca 2012 r. (IV SA/Wa 516/12) i z dnia 28 stycznia 2015 r. (IV SA/Wa 2004/14) potwierdzają, że minister właściwy do spraw środowiska ma obowiązek nadać aktom zatwierdzającym plany urządzenia lasu formę decyzji administracyjnej.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdziło ponadto, że sądy administracyjne mają obowiązek interpretowania przepisów krajowych zgodnie z prawem Unii. Co się tyczy planów urządzenia lasu, prounijna wykładnia przyjęta przez sądy administracyjne może prowadzić do wniosku, że akt zatwierdzający plan urządzenia lasu przybiera formę decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu przez organizacje ekologiczne na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Rzeczpospolita Polska dodaje, że zgodnie z prawem polskim jest możliwe złożenie do sądu powszechnego pozwu, którego istota sprowadza się do kwestionowania planu urządzenia lasu, to jest działań podejmowanych w wykonaniu tych planów.
Rzeczpospolita Polska wyjaśnia również, że zarzut drugi jest bezzasadny ratione materiae. Skoro Komisja zarzuca naruszenie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, to zarzut ten może dotyczyć wyłącznie tych planów urządzenia lasu, które dotyczą działań w zakresie gospodarki leśnej, mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, i które w związku z tym wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na te obszary. Jednak tylko część lasów, dla których sporządzane są plany urządzenia lasu, obejmuje obszary Natura 2000. Tymczasem w argumentacji przedstawionej w ramach zarzutu drugiego Komisja nie dokonuje żadnego rozróżnienia pomiędzy tymi dwoma przypadkami.
W replice Komisja zauważa, że zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do zarzutu drugiego jest bezzasadny.
W wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK (
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
), Trybunał uznał, że art. 47 karty może być interpretowany w związku z art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus. Ponadto w wyrokach z dnia 3 października 2019 r., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland i in. (
C‑197/18
,
EU:C:2019:824
, pkt
), oraz z dnia 14 stycznia 2021 r., Stichting Varkens in Nood i in. (
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, pkt
), Trybunał orzekł, że autonomiczne znaczenie art. 47 karty pojawia się tylko w przypadku oceny, czy ograniczenie prawa do sądowego środka odwoławczego może być uzasadnione. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest nie ograniczenie tego prawa, lecz brak dostępu organizacji ochrony środowiska do wymiaru sprawiedliwości.
W odpowiedzi na podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym definicję „przedsięwzięcia” lub „planu” należy ustalić zgodnie z dyrektywą 2011/92 i dyrektywą 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (
Dz.U. 2001, L 197, s. 30
), Komisja przypomina, że między zatwierdzeniem planu urządzenia lasu a interwencją w środowisko w postaci działań gospodarki leśnej nie ma już żadnego dodatkowego etapu zatwierdzenia takich działań, które kończyłoby się decyzją administracyjną i mogło zostać zaskarżone na drodze administracyjnej lub sądowej.
Co się tyczy orzecznictwa krajowego przywołanego przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na skargę na poparcie tezy, zgodnie z którą plan urządzenia lasu podlega zaskarżeniu przed sądem, Komisja podnosi, że to państwo członkowskie powołało się na orzeczenia sądu niższego hierarchicznie, podczas gdy argumenty Komisji opierają się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W każdym razie zdaniem tej instytucji możliwość wykładni zgodnej z prawem Unii przez polskie sądy nie może zwalniać polskiego ustawodawcy z obowiązku usunięcia niezgodności prawa polskiego z prawem Unii.
Co się tyczy prawa do składania skarg i wniosków na podstawie art. 221 polskiego kodeksu postępowania administracyjnego, nie daje ono możliwości wniesienia sprawy do sądu administracyjnego w celu zaskarżenia bezpośrednio decyzji zatwierdzającej plan urządzenia lasu.
Jeśli chodzi o możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, Komisja podkreśla, że zgodnie z przepisami ustawy o lasach plan urządzenia lasu nie jest uznawany za przedsięwzięcie wymagające takiej oceny i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na argument Rzeczypospolitej Polskiej odwołujący się do art. 322–324 Prawa ochrony środowiska Komisja podnosi, że powództwa cywilne nie umożliwiają organizacjom ochrony środowiska bezpośredniego zaskarżenia planu urządzenia lasu przed sądem. Tego rodzaju powództwo reguluje odpowiedzialność cywilną za pogorszenie stanu środowiska, ponieważ sąd powszechny rozpatrujący powództwo nie może usunąć z polskiego obrotu prawnego planu urządzenia lasu, który jest obarczony wadami.
W duplice Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że Komisja nie wskazała, czy jej zdaniem jest możliwe, aby ten sam akt, w tym przypadku plan urządzenia lasu, był jednocześnie „konkretnym przedsięwzięciem”, o którym stanowi art. 6 konwencji z Aarhus, oraz „planem/programem mającym znaczenie dla środowiska”, którego dotyczy art. 7 tej konwencji. Plan urządzenia lasu należy bowiem uznać za plan mający znaczenie dla środowiska w rozumieniu zarówno art. 7 konwencji z Aarhus, jak i art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, a także przepisów prawa polskiego wdrażających te akty prawne, to jest w szczególności art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tymczasem w myśl art. 7 konwencji z Aarhus do planów i programów mających znaczenie dla środowiska zastosowanie mają jedynie art. 6 ust. 3, 4 i 8 tej konwencji, natomiast tylko do planowanych przedsięwzięć zastosowanie ma cały art. 6.
Rzeczpospolita Polska dodaje, że art. 6 konwencji z Aarhus dotyczy „konkretnych przedsięwzięć”, podczas gdy plan urządzenia lasu nie określa żadnych konkretnych działań ze wskazaniem czasu i miejsca ich wykonania, lecz przewiduje jedynie zadania do wykonania w okresie 10 lat.
Zdaniem tego państwa członkowskiego ani plan urządzenia lasu, ani działania ujęte w takim planie nie są wymienione w załączniku I do konwencji z Aarhus, a zatem nie wchodzą w zakres art. 6 ust. 1 lit. a) tej konwencji. Co się tyczy art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji, jej strony są uprawnione do określenia w każdym przypadku, czy dane przedsięwzięcie podlega temu artykułowi.
Jeśli chodzi o środki zmierzające do usunięcia wadliwości planów urządzenia lasu w drodze powództw cywilnych, Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których uważa, że środki te są niewystarczające i dlaczego wyłącznie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zatwierdzających plany urządzenia lasu spełnia wymogi wynikające z przepisów wskazanych w zarzucie drugim skargi.
Rzeczpospolita Polska podnosi, że w tym względzie w drodze powództwa cywilnego jest możliwe wyeliminowanie konkretnych działań z zakresu gospodarki leśnej, które zostały zaplanowane w planie urządzenia lasu, a których realizacja została zatwierdzona w nadleśnictwie.
2.

Ocena Trybunału
a)

W przedmiocie niedopuszczalności zarzutu drugiego
Na wstępie należy przypomnieć, że skarga wniesiona na podstawie art. 258 TFUE powinna przedstawiać zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić państwu członkowskiemu oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego danemu państwu naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia zarzucanego temu państwu uchybienia (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Komisja/Bułgaria (Aktualizowanie strategii morskich),
C‑510/20
,
EU:C:2022:324
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W szczególności skarga Komisji powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły ją do przekonania, iż dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatów [wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Komisja/Bułgaria (Aktualizowanie strategii morskich),
C‑510/20
,
EU:C:2022:324
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszej sprawie Komisja podniosła w skardze, że wyłączając możliwość zaskarżenia przez organizacje ochrony środowiska przed sądem planów urządzenia lasu, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 216 ust. 2 TFUE, art. 47 karty, a także z art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus.
W uzasadnieniu zarzutu drugiego Komisja podkreśliła związek między tym przepisem dyrektywy siedliskowej i wspomnianymi postanowieniami konwencji z Aarhus, a dodatkowo art. 216 ust. 2 TFUE, odnosząc się do orzecznictwa Trybunału, które instytucja ta uważa za istotne w tym względzie.
W tych okolicznościach nie można utrzymywać, że Komisja nie spełniła w skardze obowiązków ciążących na niej zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 155 i 156 niniejszego wyroku w odniesieniu do wspomnianych postanowień konwencji z Aarhus i traktatu FUE.
Natomiast argumentacja przedstawiona w skardze nie zawiera żadnego odniesienia do art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty ani tym bardziej nie wyjaśnia, w jaki sposób te przepisy prawa Unii mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu drugiego, w związku z czym w ramach badania rozpatrywanej tu skargi Trybunał nie musi zajmować się tymi przepisami.
Ponadto argument Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący rzekomej niespójności przedmiotu skargi i rozumowania przedstawionego przez Komisję w ramach zarzutu drugiego, o którym mowa w pkt 126 niniejszego wyroku, dotyczy badania istoty skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Co się tyczy argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w pkt 127 niniejszego wyroku, wystarczy przypomnieć, że w systemie ustanowionym na mocy art. 258 TFUE Komisja dysponuje dyskrecjonalnym uprawnieniem do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia i że Trybunał nie może oceniać stosowności skorzystania z niego (wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., Komisja/Hiszpania,
C‑48/10
,
EU:C:2010:704
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Rzeczpospolita Polska nie może zatem skutecznie powoływać się na okoliczność, że Komisja nie podniosła w ramach zarzutu drugiego braku dostępu do sądu, zgodnie z polskim uregulowaniem, zainteresowanej społeczności jako całości, tak aby zarzut ten został uznany za niedopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy organizacji ochrony środowiska (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia,
C‑530/07
, niepublikowany,
EU:C:2009:292
, pkt
).
W tych okolicznościach podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską zarzut niedopuszczalności zarzutu drugiego skargi Komisji należy oddalić.
b)

W przedmiocie uchybienia
Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej plan lub przedsięwzięcie, które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do jego zagospodarowania, ale które mogą na ów teren w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na integralność danego terenu oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
Artykuł 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus stanowi, że każda ze stron stosuje postanowienia tego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I. Zgodnie z lit. b) tego przepisu każda ze stron stosuje również postanowienia tego artykułu, zgodnie z jej prawem krajowym, do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych załącznikiem I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, przy czym strony określają w każdym przypadku, czy proponowane przedsięwzięcie podlega tym postanowieniom.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej konwencji każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, by członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes prawny lub powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami art. 6 konwencji oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem jej art. 6 ust. 3, innymi istotnymi postanowieniami wspomnianej konwencji.
Co się tyczy planów urządzenia lasu będących przedmiotem zarzutu drugiego skargi Komisji, należy przypomnieć, że art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach definiuje taki plan jako „podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej”.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o lasach minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że Trybunał miał już okazję zbadać plan urządzenia lasu przewidziany w polskich przepisach w świetle dyrektywy siedliskowej i zastosował w tym względzie wymogi przewidziane w art. 6 ust. 3 tej dyrektywy [zob. podobnie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, pkt
–
].
W związku z tym przepis ten, który dotyczy „każdego planu lub przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do jego zagospodarowania, ale które mogą na ów teren w istotny sposób oddziaływać”, może mieć zastosowanie do planów urządzenia lasu, o których mowa w art. 22 ustawy o lasach.
Co się tyczy stosunku między art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej a art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, Trybunał orzekł już, że decyzje wydawane przez właściwe organy krajowe w kontekście wspomnianego art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, bez względu na fakt, czy są to decyzje dotyczące udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia, konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia na obszar chroniony czy też stosowności wniosków wyciągniętych z takiej oceny co do ryzyka, jakie dany plan lub przedsięwzięcie stwarza dla integralności danego obszaru, bez względu na to, czy są to decyzje odrębne, czy będące częścią decyzji o wydaniu pozwolenia, są decyzjami, które wchodzą w zakres zastosowania art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus (wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
).
Decyzje wydawane przez właściwe organy krajowe, wchodzące w zakres zastosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, które nie dotyczą przedsięwzięć ujętych w wykazie z załącznika I do konwencji z Aarhus, są bowiem objęte zakresem zastosowania art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji i wchodzą zatem w zakres zastosowania jej art. 9 ust. 2, ponieważ decyzje te oznaczają, że właściwe organy krajowe przed wydaniem jakiegokolwiek pozwolenia na realizację przedsięwzięcia oceniają, czy w danych okolicznościach sprawy może mieć ono znaczące oddziaływanie na środowisko (wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
).
Co się tyczy art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, postanowienie to ogranicza zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy określaniu środków odwoławczych, o których mowa w tym artykule, ponieważ jego celem jest przyznanie zainteresowanej społeczności „szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości” obejmującego organizacje ochrony środowiska spełniające wymogi określone w art. 2 ust. 5 tej konwencji (wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, pkt
).
W tym względzie należy stwierdzić, że nawet jeśli konwencja z Aarhus, a w szczególności jej art. 6 ust. 1 lit. b), pozostawia państwom będącym stronami pewien zakres uznania w zakresie badania znaczącego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, to jednak mając na uwadze orzecznictwo, o którym mowa w pkt 172 i 173 niniejszego wyroku, dyrektywa siedliskowa konkretyzuje wymogi, które należy sformułować w odniesieniu do znaczenia oddziaływania na środowisko w dziedzinie europejskiej ochrony przyrody. Otóż negatywne skutki dla celów ochrony europejskich obszarów ochrony powinny co do zasady zostać uznane za znaczące w rozumieniu tego postanowienia konwencji z Aarhus, ponieważ organizacje ochrony środowiska mają prawo żądać, aby właściwe władze badały w indywidualnych przypadkach, czy planowane przedsięwzięcia mogą mieć takie znaczące oddziaływanie.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus przewiduje obowiązek zapewnienia przez Rzeczpospolitą Polską możliwości wystąpienia do sądu z wnioskiem o skuteczne zbadanie pod względem merytorycznym i formalnym legalności planów urządzenia lasu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, o ile plany te są objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
Ponadto uregulowanie przewidujące taki dostęp do sądu musi spełniać wymogi jasności i precyzji stawiane w dziedzinie prawa ochrony środowiska zgodnie z orzecznictwem Trybunału (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 marca 2012 r., Komisja/Polska,
C‑46/11
, niepublikowany,
EU:C:2012:146
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie w świetle akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, należy stwierdzić, że polskie uregulowanie nie spełnia wymagań, o których mowa w pkt 176 i 177 niniejszego wyroku.
W szczególności w odniesieniu do art. 22 ust. 1 ustawy o lasach, który przewiduje, że minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu, Komisja powołała się w skardze na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w pkt 116 i 117 niniejszego wyroku, zgodnie z którym ów akt zatwierdzenia nie stanowi decyzji administracyjnej mogącej być przedmiotem zaskarżenia przed sądem.
W odpowiedzi na ten argument Komisji Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje istnienia wspomnianego orzecznictwa, lecz ogranicza się do powołania się na orzeczenia sądu niższej instancji, mianowicie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które przemawiają za możliwością zaskarżenia przed sądem administracyjnym zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska planu urządzenia lasu.
W tym względzie należy przypomnieć, że nie można brać pod uwagę orzeczeń sądowych, których tezy są odosobnione bądź stanowią zdecydowaną mniejszość na tle orzecznictwa będącego wyrazem innej oceny prawnej bądź też wykładni odrzuconej przez sąd krajowy najwyższej instancji (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 grudnia 2003 r., Komisja/Włochy,
C‑129/00
,
EU:C:2003:656
, pkt
).
W każdym wypadku, jeżeli wykładnia sądowa przepisów prawa krajowego, jaką można wziąć pod uwagę, wykazuje rozbieżności, przy czym jedne rozstrzygnięcia skutkują stosowaniem tych przepisów zgodnie z prawem Unii, inne zaś prowadzą do ich stosowania niezgodnie z prawem Unii, należy stwierdzić, iż przepisy te są co najmniej niedostatecznie jasne, by zapewnić stosowanie zgodne z prawem Unii (wyrok z dnia 9 grudnia 2003 r., Komisja/Włochy,
C‑129/00
,
EU:C:2003:656
, pkt
).
Ponadto okoliczność – przy założeniu, że zostanie ona wykazana – że praktyka władz krajowych jest właściwa dla zapewnienia stosowania zgodnego z przepisami dyrektywy, nie może sama w sobie przedstawiać jasności i precyzji wymaganych dla spełnienia wymogów pewności prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 26 stycznia 2012 r., Komisja/Polska,
C‑192/11
, niepublikowany,
EU:C:2012:44
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy art. 323 Prawa ochrony środowiska, na który Rzeczpospolita Polska powołała się w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym zdaniem tego państwa członkowskiego do sądu powszechnego może zostać wniesione powództwo zmierzające zasadniczo do zakwestionowania działań prowadzonych w ramach realizacji planu urządzenia lasu, należy stwierdzić z jednej strony, że przepis ten ogranicza się do przyznania prawa do występowania przed tym sądem każdemu, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda.
Tymczasem art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, który przyznaje dostęp do wymiaru sprawiedliwości członkom zainteresowanej społeczności, nie przewiduje w tym względzie przesłanki dotyczącej bezpośredniego zagrożenia szkodą z powodu bezprawnego oddziaływania na środowisko.
Z drugiej strony wspomniany art. 323 Prawa ochrony środowiska nie przewiduje możliwości badania legalności planów urządzenia lasu pod względem merytorycznym i formalnym, lecz pozwala jedynie żądać przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem szkodą lub jej wystąpieniem. Jeżeli okaże się to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, można żądać zaprzestania działalności leżącej u podstaw zagrożenia.
Wynika z tego, że informacje przedstawione Trybunałowi przez Rzeczpospolitą Polską nie pozwalają uznać, że ten środek zaskarżenia umożliwia skuteczne zapewnienie możliwości poddania przez organizacje ochrony środowiska planów urządzenia lasu objętych zakresem stosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej kontroli sądowej pod względem merytorycznym i formalnym przyjmowania tych planów.
W świetle całości powyższych rozważań zarzut drugi, dotyczący naruszenia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, jest zasadny.
V. W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Poprzez przyjęcie art. 14b ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zmienionej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, który przewiduje, że gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności przepisów art. 51 i 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 6 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 lit. a) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r., a także art. 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, zmienionej dyrektywą 2013/17.

2)
Poprzez zaniechanie przyjęcia wszelkich przepisów ustawodawczych niezbędnych do zapewnienia organizacjom ochrony przyrody możliwości zwrócenia się do sądu z żądaniem skutecznego zbadania pod względem merytorycznym i formalnym legalności planów urządzenia lasu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2013/17, w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r.

3)
Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Prechal
Arastey Sahún
Biltgen
Wahl
Passer
Ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 2 marca 2023 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes izby
A. Prechal
(
*1
)	Język postępowania: polski.