CELEX: 62020TJ0388
Statsstøtte
det finske marked for lufttransport
støtte, som Finland har indrømmet Finnair i forbindelse med COVID-19-pandemien
statsgaranti knyttet til et lån
beslutning om ikke at gøre indsigelser
midlertidige rammebestemmelser for statslige støtteforanstaltninger
foranstaltning til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi
ingen afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence
ligebehandling
etableringsfrihed
fri udveksling af tjenesteydelser
begrundelsespligt

Sagens baggrund
Den 13. maj 2020 anmeldte Republikken Finland en støtteforanstaltning i form af en statsgaranti til fordel for Finnair, Plc til Europa-Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
Den omhandlede foranstaltning tilsigter at hjælpe Finnair med fra en pensionsfond at opnå et lån på 600 mio. EUR til dækning af behovet for driftskapital. Statsgarantien dækker 90% af lånet og er begrænset til en maksimal varighed af tre år. De resterende 10% af lånet dækkes af en kommerciel bank på markedsvilkår. Den nævnte garanti skal kun udløses i tilfælde af Finnairs misligholdelse i forhold til pensionsfonden.
Foranstaltningen er støttet på artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF som fortolket ved punkt 2 og 3.2 i Kommissionens meddelelse af 19. marts 2020 med titlen »Midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-udbrud« (
EUT 2020, C 91
I, s. 1), som ændret den 3. april 2020 (
EUT 2020, C 112
I, s. 1) (herefter »de midlertidige rammebestemmelser«).
Den 18. maj 2020 vedtog Kommissionen afgørelse C(2020) 3387 final vedrørende statsstøtte SA.56809 (2020/N) – Finland COVID-19: Statsgaranti til Finnair, hvorved den besluttede ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede foranstaltning med den begrundelse, at foranstaltningen var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som fortolket i de midlertidige rammebestemmelser (herefter »den anfægtede afgørelse«).
I denne afgørelse fastslog Kommissionen, at den omhandlede foranstaltning udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF (30.-35. betragtning til den anfægtede afgørelse). Hvad angår denne støttes forenelighed med det indre marked fandt Kommissionen indledningsvis, at det scenario, som de finske myndigheder havde fremlagt vedrørende Finnairs likviditetsproblemer, var realistisk. Den anførte herefter, at Finnair havde forsøgt at opnå finansiering på kreditmarkederne, men ikke havde kunnet dække alle sine likviditetsbehov. Den 29. april 2020 meddelte Finnair navnlig, at dets bestyrelse havde besluttet at forberede en rekapitalisering (udstedelse af aktier) som følge af den skade, der var forårsaget af det udbrud af COVID-19, og som havde påvirket dets egenkapital. Kommissionen bemærkede navnlig, at ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse beløb tilbuddet sig til ca. 500 mio. EUR, og at det ikke var sikkert, at transaktionen ville lykkedes (40.-44. betragtning til den anfægtede afgørelse). Endelig konkluderede Kommissionen, at den omhandlede foranstaltning, under hensyn til Finnairs betydning for den finske økonomi, var nødvendig, passende og forholdsmæssig til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i denne medlemsstats økonomi (45.-52. betragtning til den anfægtede afgørelse). Den efterprøvede ligeledes, om den omhandlede foranstaltning opfyldte alle relevante betingelser i de midlertidige rammebestemmelser, og fastslog, at dette var tilfældet (53. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Faktiske omstændigheder efter anlæggelsen af søgsmålet
Efter anlæggelsen af søgsmålet foretog Kommissionen den 29. juli 2020 en berigtigelse til den anfægtede afgørelse ved afgørelse C(2020) 5339 final med titlen »Berigtigelse til afgørelse C(2020) 3387 final af 18. maj 2020 om statsstøtte SA.56809 (2020/N) – Finland COVID-19: statsgaranti til Finnair«. Den anfægtede afgørelse blev den 31. juli 2020 offentliggjort på Kommissionens websted i sin berigtigede udgave.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 26. juni 2020 har sagsøgeren, Ryanair DAC, anlagt den foreliggende sag.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den samme dag har sagsøgeren fremsat anmodning om, at der træffes afgørelse efter en fremskyndet procedure i medfør af artikel 151 og 152 i Rettens procesreglement.
Den 6. juli 2020 har Kommissionen anmodet om udsættelse af sagen, indtil der træffes endelig afgørelse i sagerne T-238/20 og T-259/20, hvilket sagsøgeren har gjort indsigelse imod den 9. juli 2020. Ved afgørelse af 10. juli 2020 har formanden for Rettens Tiende Afdeling ikke taget Kommissionens anmodning om udsættelse til følge.
Ved afgørelse af 15. juli 2020 har Retten (Tiende Afdeling) imødekommet anmodningen om en fremskyndet procedure.
Efter forslag fra Tiende Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
Kommissionen har indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor den 31. juli 2020.
I henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 2, har sagsøgeren den 13. august 2020 fremsat en anmodning om afholdelse af retsmøde.
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 16. september 2020 har Kongeriget Spanien anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 25. september 2020 har sagsøgeren i overensstemmelse med procesreglementets artikel 144, stk. 7, anmodet om, at visse oplysninger i stævningen og i den forkortede udgave af stævningen ikke meddeles Kongeriget Spanien. Selskabet har vedlagt en ikke-fortrolig udgave af stævningen, af den forkortede udgave af stævningen og af bilagene hertil.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 29. september 2020 har Republikken Finland fremsat anmodning om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 6. oktober 2020 har sagsøgeren i overensstemmelse med procesreglementets artikel 144, stk. 7, anmodet om, at de ovenfor i præmis 14 omhandlede oplysninger ikke meddeles Republikken Finland.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 29. september 2020 har Den Franske Republik fremsat anmodning om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 6. oktober 2020 har sagsøgeren i overensstemmelse med procesreglementets artikel 144, stk. 7, anmodet om, at de ovenfor i præmis 14 omhandlede oplysninger ikke meddeles Den Franske Republik.
Ved kendelse afsagt den 14. oktober 2020 har formanden for Rettens Tiende Udvidede Afdeling givet Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland tilladelse til intervention og har foreløbigt begrænset meddelelsen af stævningen, den forkortede udgave af stævningen og bilagene hertil til de ikke-fortrolige udgaver, som sagsøgeren har fremlagt, i afventning af disse parters eventuelle bemærkninger til anmodningerne om fortrolig behandling.
Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 14. oktober 2020 har Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland i medfør af procesreglementets artikel 154, stk. 3, fået tilladelse til at indgive interventionsindlæg.
Den 29. oktober 2020 har Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland indgivet deres interventionsindlæg til Rettens Justitskontor uden at fremsætte indsigelser vedrørende sagsøgerens anmodninger om fortrolig behandling.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kongeriget Spanien ved har nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes i det hele, og at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Den Franske Republik og Republikken Finland har nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes.
Retlige bemærkninger
Det skal bemærkes, at Unionens retsinstanser har kompetence til at foretage en vurdering af, om det hvad angår realiteten er berettiget efter omstændighederne i den konkrete sag af hensyn til god retspleje at frifinde sagsøgte uden forinden at tage stilling til formaliteten (jf. i denne retning dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer,
C-23/00 P
,
EU:C:2002:118
, præmis
og
, og af 14.9.2016, Trajektna luka Split mod Kommissionen,
T-57/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:470
, præmis
). Det skal følgelig – navnlig henset til de overvejelser, der førte til, at nærværende sag er blevet indrømmet en fremskyndet behandling, og til den dertil knyttede interesse for såvel sagsøgeren som Kommissionen, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland i at opnå en hurtig stillingtagen til realiteten – indledningsvis undersøges, om der er grundlag for søgsmålet, uden at der først træffes afgørelse om, hvorvidt det kan antages til realitetsbehandling.
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, det andet vedrører en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden, det tredje vedrører en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF, og det fjerde vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen har berigtiget den anfægtede afgørelse efter anlæggelsen af søgsmålet (jf. præmis 6 ovenfor). Det skal i denne henseende fastslås, at berigtigelsen udelukkende vedrører skrivefejl, som kun angår tre oplysninger i fodnote 9 i den anfægtede afgørelse (jf. præmis 117-124 nedenfor). Denne berigtigelse har således ikke betydning for genstanden og rammerne for tvisten som fastlagt ved søgsmålet, og der er følgelig ikke behov for tilpasning af stævningen. Af hensyn til en god retspleje tilkommer det Retten at tage hensyn til den nævnte berigtigelse ved bedømmelsen af de anbringender, som sagsøgeren har fremsat, således at disse anbringender sikres en effektiv virkning.
Om det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
Det første anbringende består i det væsentlige af to led.
For det første har sagsøgeren gjort gældende, at en individuel foranstaltning til fordel for Finnair ikke er egnet til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi. Sagsøgeren har anført, at der med undtagelse af banksektoren findes meget få afgørelser, der godkender en foranstaltning i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF vedrørende individuelle virksomheder. Det er ligeledes sagsøgerens opfattelse, at den anfægtede afgørelse ikke på troværdig vis godtgør, at den merværdi eller beskæftigelse, som Finnair skaber, i sig selv gør det muligt at konkludere, at den omhandlede foranstaltning er begrundet i forhold til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi. Ved at vurdere, at den omhandlede foranstaltning i sig selv afhjalp en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi, begik Kommissionen således en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har pligt til at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger vedrørende virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence. Kommissionen foretog ikke denne afvejning og begik dermed en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn vedrørende de faktiske omstændigheder, hvilket begrunder, at den anfægtede afgørelse annulleres. Det er sagsøgerens opfattelse, at de midlertidige rammebestemmelser ikke fritager Kommissionen fra at foretage en afvejning af den omhandlede foranstaltning eller af enhver anden individuel støtteforanstaltning, som anmeldes til den. De midlertidige rammebestemmelsers afsnit 1.2 kræver tværtimod, at Kommissionen foretager en sådan afvejning.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt sagsøgerens argumentation.
Det første led om, at den omhandlede foranstaltning ikke er egnet til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi
Artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF bestemmer navnlig, at støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, kan anses for være forenelig med det indre marked.
Det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF er en undtagelse fra det almindelige princip, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, om at statsstøtte er uforenelig med det indre marked. Det skal således fortolkes restriktivt (jf. dom af 9.4.2014, Grækenland mod Kommissionen,
T-150/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:191
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Artikel 107, stk. 1, TEUF præciserer, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, er uforenelig med det indre marked »under enhver tænkelig form«. Det skal følgelig bemærkes, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF gælder for såvel støtteordninger som individuel støtte.
Ifølge retspraksis kan Kommissionen kun erklære støtte for at være i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, TEUF, når den kan fastslå, at støtten bidrager til virkeliggørelsen af et af de nævnte mål, som den virksomhed, der modtager støtten, ikke kunne opnå ved egen kraft under normale markedsvilkår. Med andre ord kan en støtteforanstaltning ikke erklæres forenelig med det indre marked, hvis den medfører en forbedring af den begunstigede virksomheds økonomiske situation, uden at dette er nødvendigt for at nå de i artikel 107, stk. 3, TEUF nævnte mål (jf. i denne retning dom af 14.1.2009, Kronoply mod Kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
På denne baggrund kan en individuel støtte som den i det foreliggende tilfælde omhandlede erklæres forenelig med det indre marked, når den er nødvendig, egnet og forholdsmæssig til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi.
I den foreliggende sag har sagsøgeren, som det fremgår af stævningens punkt 44, hverken anfægtet, at COVID-19-pandemien har medført en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi, eller at luftfartsektoren som helhed er særligt ramt af den krise, som denne pandemi har forårsaget.
Eksistensen af såvel en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi på grund af COVID-19-pandemien som store negative virkninger heraf på luftfartssektoren i Finland er i øvrigt godtgjort i tilstrækkelig grad i 40. og 41. betragtning til den anfægtede afgørelse.
I denne sammenhæng fastslog de finske myndigheder, at Finnair risikerede konkurs, idet dets virksomhed pludselig blev undermineret på grund af COVID-19-pandemien. De vurderede, at Finnairs konkurs for sit vedkommende ville påvirke den finske økonomi alvorligt, herunder forsyningssikkerheden. Eftersom det er vigtigt for landets økonomi som helhed at have et lufttransportsystem, der fungerer korrekt, ville dets eventuelle bortfald have alvorlige konsekvenser for mange regioner. De finske myndigheder fandt således, at Finnairs konkurs, under hensyn til selskabets betydning for den finske økonomi, ville forværre den nuværende alvorlige forstyrrelse i landets økonomi (fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse).
Hovedformålet med den omhandlede foranstaltning er at sikre Finnair tilstrækkelig likviditet til at bevare sin levedygtighed og sine luftfartstjenester på et tidspunkt, hvor COVID-19-pandemien forstyrrer hele den finske økonomi alvorligt, og at undgå, at Finnairs eventuelle konkurs forstyrrer den pågældende medlemsstats økonomi endnu mere (3. og 39. betragtning til den anfægtede afgørelse).
I den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen, at efterspørgslens bortfald efter spredningen af COVID-19 og flyvebegrænsningerne havde haft en umiddelbar og dramatisk negativ indvirkning på Finnairs likviditet. Kommissionen fandt, at det scenario, som de finske myndigheder havde fremlagt, forekom realistisk og viste, at Finnair oplevede alvorlige og umiddelbare vanskeligheder med at opretholde sin virksomhed. Kommissionen anførte ligeledes, at Finnair havde forsøgt at opnå finansiering på kreditmarkederne, men at det som følge af sin nuværende situation og de usikre fremtidsudsigter ikke havde kunnet dække sine likviditetsbehov (40.-43. betragtning til den anfægtede afgørelse). Sagsøgeren har ikke anfægtet disse konklusioner.
Sagsøgeren har derimod gjort gældende, at Kommissionen ved at vurdere, at den omhandlede foranstaltning i sig selv afhjalp en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi, begik en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn. Dette argument er støttet på en urigtig læsning af den anfægtede afgørelse. I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, fandt Kommissionen ikke i denne afgørelse, at den omhandlede foranstaltning i sig selv afhjalp en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi. Kommissionen søgte at godtgøre, at denne foranstaltning som følge af Finnairs betydning for den finske økonomi kunne afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, som var forårsaget af COVID-19-pandemien.
Det skal bemærkes, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ikke kræver, at den pågældende støtte i sig selv kan afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi. Når Kommissionen fastslår, at der foreligger en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, kan sidstnævnte, såfremt de i denne artikel fastsatte betingelser i øvrigt er opfyldt, således få tilladelse til at yde statsstøtte i form af støtteordninger eller individuel støtte, som bidrager til at afhjælpe den nævnte alvorlige forstyrrelse. Der kan således være tale om flere støtteforanstaltninger, som hver især bidrager til dette formål. Det kan følgelig ikke kræves, at en støtteforanstaltning for gyldigt at kunne være støttet på artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF i sig selv afhjælper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi.
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning ikke er egnet til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, skal det undersøges, om Kommissionen i den anfægtede afgørelse i tilstrækkeligt omfang godtgjorde, at denne foranstaltning som følge af Finnairs betydning for den finske økonomi faktisk havde til formål at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, som var forårsaget af COVID-19-pandemien.
For at nå frem til denne konklusion tog Kommissionen hensyn til flere forhold, herunder passagertransport, fragttransport, beskæftigelse, indkøb fra leverandører og bidraget til bruttonationalproduktet (BNP).
Kommissionen tog indledningsvis hensyn til Finnairs betydning for passagertransporten (45. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal i denne forbindelse fastslås, som Kommissionen har gjort, at Finnair på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse drev et stort indenrigsnet og internationalt net, som sikrede Finlands forbindelsesmuligheder. Som Kommissionen har anført, uden at sagsøgeren har anfægtet dette, var Finnair det største luftfartsselskab i Finland med næsten 15 mio. transporterede passagerer i 2019, dvs. 67% af alle passagerer, der blev transporteret til, fra eller i Finland dette år. Dets status som det største luftfartsselskab bekræftes ved Finavias statistiske rapport for 2019. Finavia er det selskab, der driver lufthavnen Helsinki-Vantaa (Finland) og alle regionale lufthavne i Finland. Ifølge denne rapport udgjorde Finnairs passagerer mere end 60% af de passagerer, der blev transporteret på internationale flyvninger, og i hvert fald 80% af de passagerer, der blev transporteret på indenrigsflyvninger. Selskabets samlede markedsandel udgjorde mere end 40% af markedet for luftfartstjenester i Finavias lufthavne i 2019. Samme år repræsenterede de to andre, væsentligste luftfartsselskaber henholdsvis kun 12% og 3,4% af de transporterede passagerer. Det skal endvidere bemærkes, at Finnairs særlige kendetegn er, at det er det eneste luftfartsselskab, der beflyver størstedelen af de regionale finske lufthavne hele året og med jævne mellemrum.
Herefter tog Kommissionen hensyn til Finnairs rolle for Finland hvad angår luftfragt (46. betragtning til den anfægtede afgørelse).
I denne henseende er Finnair den største luftfragtvirksomhed i Finland og opfylder behovene hos flere virksomheder på det finske område vedrørende såvel eksport som import af varer, hvilket sagsøgeren heller ikke har anfægtet. Endvidere har Finnair et stort asiatisk netværk, som det fremgår af en presseartikel fra nyhedswebstedet Aviation Business News, der er nævnt i fodnote 14 i den anfægtede afgørelse. Da dette netværk er grundlæggende for handelen mellem finske og asiatiske virksomheder, er det så meget desto vigtigere i forbindelse med den krise, som er forårsaget af COVID-19-pandemien. Finnair har nemlig daglige fragtruter til Sydkorea, Kina og Japan med henblik på at opfylde den finske efterspørgsel på varer, navnlig farmaceutiske præparater og medicinsk udstyr, for at modstå COVID-19-krisen. Mens nedlukningsforanstaltninger som rejsebegrænsninger eller den midlertidige lukning af en eller flere former for offentligt tilgængelige steder har umiddelbar indvirkning på økonomien, er forsyningssikkerheden for de farmaceutiske præparater og det medicinske udstyr, der er nødvendigt for at bekæmpe virusset, af strategisk betydning i forhold til at kunne begrænse nedlukningsforanstaltningerne og således hurtigt genoprette den pågældende medlemsstats økonomi.
Kommissionen anførte ligeledes, at Finnair var en stor direkte og indirekte arbejdsgiver i Finland (47. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal i denne henseende bemærkes, at Finnair ved udgangen af 2019 havde ca. 6800 ansatte, hvilket sagsøgeren ikke har draget i tvivl. Som Kommissionen anførte i 50. betragtning til den anfægtede afgørelse, ville Finnairs konkurs således have sociale konsekvenser, der kunne forværre den alvorlige forstyrrelse, som den finske økonomi aktuelt står over for.
Kommissionen fastslog endvidere, at Finnairs indkøb fra dets leverandører udgjorde 1,9 mia. EUR i 2019, hvoraf 40% hidrørte fra finske virksomheder (48. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal i denne forbindelse præciseres, at en af Finnairs væsentligste lokale leverandører er Finavia. Det fremgår af den anfægtede afgørelse, at Finavias situation er stærkt afhængig af, om det i den nuværende sammenhæng lykkes at bevare Finnair. På kort sigt er funktionen af lufthavnen Helsinki-Vantaa samt alle de regionale finske lufthavne, som Finavia driver, således afhængig af bevarelsen af Finnair.
Et andet bidrag fra Finnair til den finske økonomi, som Kommissionen tog hensyn til, vedrører forskning. Finnair er nemlig tilknyttet et forskningsprojekt med henblik på udviklingen af elektriske apparater, som det bekræftes i en artikel på webstedet for luftfartsnyheder, Simple Flying, fra september 2019.
Endelig fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Finnair ifølge de finske myndigheder i 2017 var det 16. største selskab i Finland hvad angår dets bidrag til landets BNP med en merværdi på 600 mio. EUR.
Det følger af disse faktuelle konstateringer, at Kommissionen i fyldestgørende omfang havde godtgjort Finnairs betydning for den finske økonomi. Sagsøgeren har ikke anfægtet rigtigheden af disse konstateringer. Selv om sagsøgeren har anerkendt, at taloplysningerne vedrørende Finnairs beskæftigelse, indkøb og bidrag til Finlands BNP er »ikke-ubetydelige«, er det imidlertid sagsøgerens opfattelse, at disse tal, henset til størrelsen af Finlands erhvervsaktive befolkning og økonomi, ikke er tilstrækkeligt betydelige til at erklære støtten forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, for så vidt som den merværdi, som Finnair skaber, ikke ville forsvinde »i sin helhed« i tilfælde af selskabets konkurs.
For det første svarer den sammenligning, som sagsøgeren har foretaget, af de oplysninger om Finnairs indkøb og ansatte, der er nævnt i 47.-49. betragtning til den anfægtede afgørelse, med Finlands BNP og antallet af erhvervsaktive i Finland reelt til, at det gøres gældende, at Kommissionen godkendte den omhandlede foranstaltning, fordi opretholdelsen af Finnairs virksomhed i sig selv kunne afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi. Ifølge sagsøgeren udgør de 600 mio. EUR, som er Finnairs merværdi, kun en lille del af de 241 mia. EUR, som er Finlands BNP. På samme måde er Finnairs 6800 ansatte kun en brøkdel af de 2,5 mio. erhvervsaktive i Finland.
En læsning af den anfægtede afgørelse gør det imidlertid muligt at fastslå, at Kommissionen fandt, at Finnairs konkurs, under hensyn til denne virksomheds betydning i den finske økonomi, ville have haft alvorlige konsekvenser for dette lands økonomi i forbindelse med krisen, og at den omhandlede foranstaltning derfor var egnet til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i denne økonomi, for så vidt som den tilsigtede at opretholde Finnairs aktiviteter.
Det skal i denne henseende fastslås, som Kommissionen og Republikken Finland i det væsentlige har gjort gældende, at Finnair er vigtig for, at lufttransportnettet i Finland fungerer, hvilket net i sig selv er af grundlæggende betydning for den finske økonomi. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse havde Finnair en særlig stilling i forhold til alle de luftfartsselskaber, der drev virksomhed i Finland. Det fremgår således af den anfægtede afgørelse, at de væsentligste luftfartsselskaber for Finland, ud over Finnair, var Norwegian og SAS, efterfulgt af Lufthansa, KLM og Air Baltic. I 2019 transporterede Norwegian 12% af passagererne, mens SAS’ passagerer udgjorde 3,4% af de transporterede passagerer. Selv om Norwegian befløj fire regionale lufthavne i den nordlige del af landet, og SAS ligeledes befløj tre regionale lufthavne, var Finnair det eneste luftfartsselskab, som havde regelmæssige flyvninger til størstedelen af de regionale lufthavne i Finland. Finnair havde desuden et vidtforgrenet internationalt netværk med mere end 100 ruter, der forbandt Finland med de største erhvervscentre i Europa og andre regioner i verden, navnlig Asien. Finnair var det eneste luftfartsselskab med regelmæssige flyvninger på indenrigsnettet i Finland året rundt. Næsten 30% af efterspørgslen på de lufttransporttjenester, som Finnair leverer med internationale flyvninger til eller fra Finland, vedrørte erhvervsrejser, og dette antal udgjorde 50% for indenrigsflyvninger.
Finnairs betydning for den finske økonomi var ikke begrænset til passagertransport. Finnair var ligeledes det største luftfartsselskab inden for luftfragtaktiviteter, og selskabets konkurs ville have ført til en væsentlig begrænsning i samhandelen mellem finske og asiatiske virksomheder, idet Finnair siden krisens begyndelse har samarbejdet med Huoltovarmuuskeskus (Forsyningscentralen for det nationale nødberedskab, Finland) og benyttet sit internationale netværk til at opfylde den finske efterspørgsel på det nødvendige udstyr til at imødegå COVID-19-pandemien.
En betydelig del af Finlands og Unionens virksomheder, arbejdstagere og borgere er således afhængige af Finnairs tjenester, som i tilfælde af selskabets konkurs ikke ville kunne sikres på kort sigt og i samme omfang af andre luftfartsselskaber. Det kan i denne forbindelse tilføjes, som Kommissionen fremhævede i den anfægtet afgørelse, at som følge af Finlands klima og relativt isolerede geografiske placering i Europa er andre transportformer ikke altid et tilfredsstillende alternativ til lufttransport. Andre erhvervsdrivende kunne således ikke erstatte Finnair på kort sigt og i samme omfang.
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at selv om de 600 mio. EUR, som Finnairs merværdi udgør, kun er en del af det finske BNP, og Finnairs 6800 ansatte kun er en brøkdel af antallet af erhvervsaktive i Finland, fandtes der sandsynligvis ikke et levedygtigt alternativ til Finnairs bidrag til behovene for Finlands økonomi og forbindelsesmuligheder. Henset til dette bidrag var den omhandlede foranstaltning, som tilsigter at opretholde Finnairs aktiviteter under og efter krisen, i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, følgelig egnet til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi.
For det andet skal det hvad angår argumentet om, at den merværdi, som Finnair skabte, ikke ville forsvinde »i sin helhed« i tilfælde af selskabets konkurs, fastslås, at sagsøgeren blot har anført denne konklusion uden at fremlægge forklaringer eller beviser, som gør det muligt at forstå denne eller underbygge den. Det følger heraf, at dette argument skal afvises i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d).
For det tredje skal det hvad angår sagsøgerens argumenter støttet på Kommissionens afgørelsespraksis og Kommissionens meddelelse med titlen »Statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise« (
EUT 2008, C 270, s. 8
) bemærkes, at lovligheden af den anfægtede afgørelse alene skal vurderes inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og ikke i lyset af en angivelig tidligere praksis (jf. i denne retning dom af 27.2.2013, Nitrogénművek Vegyipari mod Kommissionen,
T-387/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det skal endvidere fastslås, at den omhandlede foranstaltning blev truffet i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF som fortolket ved de midlertidige rammebestemmelser. Kommissionens meddelelse med titlen »Statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise« er ikke relevant i den foreliggende sag og kan under alle omstændigheder ikke godtgøre, at en virksomhed som Finnair ikke kunne modtage en individuel støtte i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, fordi den ikke var en bank, der udgjorde en systemisk risiko for økonomien i tilfælde af konkurs.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger kan der ikke rejses tvivl om begrundelsen for vurderingen i den anfægtede afgørelse af den omhandlede foranstaltnings egnethed til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi. Følgelig skal alle sagsøgerens argumenter, som tilsigter at foreholde Kommissionen, at den fandt, at en individuel støtte som den i den foreliggende sag omhandlede kunne afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, forkastes.
Det første anbringendes første led skal derfor forkastes.
Det andet led om en tilsidesættelse af den angivelige pligt til at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger vedrørende virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence
Ifølge ordlyden af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF kan »støtte, der kan […] afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi[, betragtes som forenelig med det indre marked]«. Det fremgår af bestemmelsens ordlyd, at ophavsmændene fandt, at det var i hele Unionens interesse, at alle medlemsstater havde mulighed for at overvinde en større eller endog eksistentiel krise, som nødvendigvis måtte have alvorlige konsekvenser for alle eller en del af de øvrige medlemsstaters økonomi og således Unionen som sådan. Denne ordlydsfortolkning af affattelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF bekræftes ved en sammenligning heraf med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, som vedrører »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, for så vidt som sidstnævnte bestemmelses ordlyd indeholder en betingelse om, at det godtgøres, at samhandelsvilkårene ikke ændres på en måde, der strider mod den fælles interesse, hvilken betingelse ikke fremgår af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Østrig mod Kommissionen,
C-594/18 P
,
EU:C:2020:742
, præmis
og
).
For så vidt som de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, er opfyldt, dvs. at den pågældende medlemsstat i det foreliggende tilfælde rent faktisk står over for en alvorlig forstyrrelse i sin økonomi, og de støtteforanstaltninger, der er blevet vedtaget til at afhjælpe denne forstyrrelse, for det første er nødvendige med henblik herpå og for det andet er passende og forholdsmæssige, antages de nævnte foranstaltninger at være vedtaget i Unionens interesse, hvorfor det ikke i medfør af denne bestemmelse kræves, at Kommissionen foretager en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence, i modsætning til, hvad der foreskrives i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF. Med andre ord er der ikke grundlag for en sådan afvejning inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, idet resultatet heraf antages at være positivt. Det forhold, at det lykkes en medlemsstat at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i sin økonomi, er nemlig til gavn for Unionen generelt og for det indre marked i særdeleshed.
Det skal således fastslås, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF i modsætning til, hvad der foreskrives i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, ikke kræver, at Kommissionen foretager en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence, men alene at den efterprøver, om den pågældende støtteforanstaltning er nødvendig, passende og forholdsmæssig til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi. Sagsøgerens argument om, at afvejningsforpligtelsen følger af den usædvanlige karakter af forenelig støtte, herunder støtte, som erklæres forenelig i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, skal følgelig forkastes.
Sagsøgeren kan heller ikke gøre gældende, at der var pligt til en afvejning i henhold til de midlertidige rammebestemmelser, ved at anføre, at disse rammebestemmelser var bindende for Kommissionen og gav et andet grundlag, som var forskelligt fra sidstnævntes forpligtelse i denne henseende, eftersom en sådan forpligtelse ikke fremgår af de midlertidige rammebestemmelser. Navnlig indeholder rammebestemmelsernes afsnit 1.2, hvortil sagsøgeren har henvist, og som vedrører »[n]ødvendigheden af en tæt europæisk koordinering af nationale støtteforanstaltninger«, kun et enkelt punkt, nemlig punkt 10, der ikke indeholder nogen forskrift herom. Sagsøgeren kan følgelig ikke påberåbe sig dette.
Af disse årsager skal Kommissionens argumentation, som er fremsat subsidiært, hvorved det gøres gældende, at de midlertidige rammebestemmelser i sig selv indeholder en sådan afvejning, blot forkastes.
Dom af 6. juli 1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen (
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
), som påberåbes af sagsøgeren, kan heller ikke underbygge antagelsen om, at Kommissionen skulle foretage en afvejning i den anfægtede afgørelse. I den sag, der gav anledning til denne dom, vedtog Kommissionen nemlig en beslutning, som i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF godkendte gennemførelsen af en generel støtteordning, men underkastede den visse betingelser. I denne dom bemærkede Retten, at det fremgik af fastlæggelsen af disse »betingelser«, at Kommissionen for de tilfælde af overskridelse af visse grænseværdier, som fastsattes i nævnte beslutning, fastslog, at konstateringen af en alvorlig forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi ikke i sig selv var tilstrækkelig til at begrunde den pågældende støtte (dom af 6.7.1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen,
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
, præmis
-
). Herefter foreholdt Retten Kommissionen, at den ikke havde undersøgt, i hvilket omfang den pågældende støtte kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen inden for Unionen, selv om den ved beslutningen om godkendelse af den pågældende støtteordning havde pålagt sig selv at gøre dette (dom af 6.7.1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen,
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
, præmis
).
Det følger heraf, at de faktiske omstændigheder, der gav anledning til dom af 6. juli 1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen (
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
), adskiller sig fra de faktiske omstændigheder i nærværende sag. Denne dom kan således ikke godtgøre, at Kommissionen i den foreliggende sag skulle foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger vedrørende virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence. Sagsøgerens argument skal følgelig forkastes.
Sagsøgerens øvrige argumenter kan ikke rejse tvivl om konklusionen om, at Kommissionen ikke havde pligt til at foretage en afvejning i den anfægtede afgørelse.
Hvad angår argumentet om, at den anfægtede afgørelse er selvmodsigende vedrørende Finnairs markedsandel og således indeholder en urigtig vurdering af betydningen af Finnair og andre luftfartsselskaber for Finlands forbindelsesmuligheder, fremgår det nemlig af undersøgelsen af det første anbringendes første led, at Kommissionen foretog en korrekt vurdering af Finnairs betydning for den finske økonomi og de finske forbindelsesmuligheder. Hvad nærmere bestemt angår de uoverensstemmelser, som sagsøgeren har anført, behandles dette argument inden for rammerne af det fjerde anbringende om en utilstrækkelig begrundelse af den anfægtede afgørelse.
Hvad angår argumentet om, at den anfægtede afgørelse ikke omtaler støttens konsekvenser for det indre marked, skal det fastslås, at det i den anfægtede afgørelse, som anført af sagsøgeren i stævningen, blev anerkendt, at den omhandlede foranstaltning indrømmede Finnair en fordel, for så vidt som den fritog dette selskab for de omkostninger, som det skulle have afholdt under normale markedsvilkår. Kommissionen anerkendte således, at den omhandlede foranstaltning kunne fordreje konkurrencevilkårene, eftersom den styrkede Finnairs konkurrencemæssige stilling, og at samhandelen mellem medlemsstaterne blev påvirket, idet dette selskab drev virksomhed i en sektor, hvor der foregår samhandel inden for Unionen (30.-35. betragtning til den anfægtede afgørelse). Som det imidlertid fremgår af undersøgelsen af det første anbringende ovenfor og af det andet anbringende nedenfor, fandt Kommissionen med føje, at denne foranstaltning var nødvendig, passende og forholdsmæssig til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi (36.-52. betragtning til den anfægtede afgørelse). I det foreliggende tilfælde ses den omhandlede foranstaltning at opfylde de undtagelsesbetinger, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. På denne baggrund kunne Kommissionen erklære den omhandlede individuelle støtte for forenelig med det indre marked.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at alle sagsøgerens argumenter, hvorved Kommissionen foreholdes ikke at have foretaget en afvejning af støttens gunstige virkninger vedrørende virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence, skal forkastes.
Det første anbringendes andet led skal følgelig forkastes, og dermed forkastes det første anbringende i det hele.
Om det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden
Det skal bemærkes, at i henhold til retspraksis følger det af traktatens almindelige opbygning, at proceduren i artikel 108 TEUF aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser. Kommissionen kan derfor ikke erklære statsstøtte forenelig med det indre marked, hvis visse betingelser for denne støtte er i strid med andre traktatbestemmelser, herunder bestemmelserne vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden. På samme måde kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter EU-rettens almindelige principper, f.eks. ligebehandlingsprincippet, forenelig med det indre marked (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
, præmis
og
).
I den foreliggende sag har sagsøgeren for det første gjort gældende, at Kommissionens godkendelse af foranstaltninger og afgørelser på statsstøtteområdet aldrig må tilsidesætte andre bestemmelser i EUF-traktaten såsom princippet om forbud mod forskelsbehandling. Efter sagsøgerens opfattelse behandles den ensartede situation med luftfartsselskaber, som beflyver forbindelser til og fra Finland, forskelligt i den anfægtede afgørelse, idet Finnair begunstiges uden objektiv begrundelse. Til støtte for dette argument har sagsøgeren bl.a. påberåbt sig Kommissionens praksis vedrørende støtteforanstaltninger i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. Sagsøgeren har fremhævet, at COVID-19-pandemien har haft alvorlige negative konsekvenser for alle de luftfartsselskaber, der driver virksomhed i Finland. Det er ikke godtgjort, at der alene er behov for at redde Finnair, hvorved de andre luftfartsselskaber, som driver virksomhed i Finland, udelukkes, og den omhandlede støtte går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå formålet. Den omhandlede støtte var en foranstaltning af ren økonomisk nationalisme. Sagsøgeren har tilføjet, at de tidligere foranstaltninger til redning af finansieringsinstitutterne i 2008 og Kommissionens meddelelse med titlen »Statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise« viser betydningen af det princip om forbud mod forskelsbehandling, som er blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ved vurderingen af, om den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked, skulle have afgjort, om den måde, hvorpå støtten blev ydet i den foreliggende sag, dvs. som en statsgaranti for et lån, overholdt princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden. Kommissionen begik en retlig fejl, idet den ikke gjorde dette. Det er sagsøgerens opfattelse, at det forhold, at støtten forbeholdes Finnair, begrænser de rettigheder, som indrømmes de øvrige luftfartsselskaber i Unionen til frit at levere deres tjenesteydelser inden for det indre marked. Den anfægtede afgørelse medfører således en uberettiget begrænsning af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt sagsøgerens argumentation.
Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
Det skal bemærkes, at en individuel støtte som den omhandlede pr. definition kun begunstiger en enkelt virksomhed med udelukkelse af alle de andre virksomheder, herunder virksomheder, som befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med støttemodtagerens. En sådan individuel støtte indfører således på grund af sin art en forskellig behandling, eller forskelsbehandling, som dog er en iboende del af den nævnte foranstaltnings individuelle karakter. Hvis det, som sagsøgeren har gjort, gøres gældende, at den omhandlede individuelle støtte er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, rejses der i det væsentlige systematisk tvivl om enhver individuel støttes forenelighed med det indre marked alene som følge af dens iboende eksklusive og derfor diskriminerende karakter, selv om EU-retten tillader medlemsstaterne at yde individuel støtte, forudsat at alle de betingelser, der fremgår af artikel 107 TEUF, er opfyldt.
Når dette er præciseret, skal det, selv hvis det antages, som sagsøgeren har anført, at den med den omhandlede foranstaltning indførte forskellige behandling kan sidestilles med forskelsbehandling, for så vidt som den kun begunstiger Finnair, efterprøves, om den er begrundet i et legitimt mål og er nødvendig, egnet og forholdsmæssig til at nå dette mål. For så vidt som sagsøgeren har henvist til artikel 18, stk. 1, TEUF, skal det ligeledes fremhæves, at ifølge denne bestemmelse er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt inden for traktaternes anvendelsesområde og »med forbehold af disses særlige bestemmelser«. Det skal derfor efterprøves, om denne forskellige behandling er tilladt i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som er retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse. Denne efterprøvelse indebærer dels, at formålet med den omhandlede støtteordning skal opfylde kravene i sidstnævnte bestemmelse, dels at reglerne for tildeling af den omhandlede foranstaltning, dvs. i det foreliggende tilfælde, at den kun begunstiger Finnair, gør det muligt at nå dette mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det.
Hvad angår formålet med den omhandlede foranstaltning tilsigter den, som det er præciseret i præmis 38 ovenfor, at sikre Finnair tilstrækkelig likviditet til at bevare sin levedygtighed og sine luftfartstjenester på et tidspunkt, hvor COVID-19-pandemien forstyrrer hele den finske økonomi alvorligt, og at undgå, at Finnairs eventuelle konkurs forstyrrer denne økonomi endnu mere.
Eftersom det i den anfægtede afgørelse, som det er anført i præmis 36 ovenfor, er fyldestgørende godtgjort, at der eksisterer såvel en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi på grund af COVID-19-pandemien som store negative virkninger heraf på det finske marked for lufttransport, skal det fastslås, at formålet med den omhandlede foranstaltning, under hensyn til Finnairs betydning for den finske økonomi, opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt reglerne for tildeling af den omhandlede foranstaltning kan nå dette mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det, fremgår det af undersøgelsen af det første anbringende, at det forhold, at alene Finnair er blevet indrømmet en statsgaranti, er egnet til at nå det formål, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og til at opfylde betingelserne i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
Sagsøgeren har imidlertid gjort gældende, at den fordelagtige behandling, som Finnair er blevet indrømmet, hverken er nødvendig eller forholdsmæssig i forhold til det mål, som Republikken Finland forfølger.
Det skal i første række bemærkes, at formålet med foranstaltningen i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke er at »bevare Finlands nationale og internationale flyforbindelsesmuligheder«. Henset til den omhandlede foranstaltnings formål, som er anført i præmis 83 ovenfor, og til de forhold, som er fremført i præmis 37 og 39 ovenfor, skal det fastslås, at det forhold, at statsgarantien alene blev indrømmet Finnair, er nødvendig for at forfølge det nævnte formål.
Som Kommissionen med føje har anført i svarskriftet, havde den endvidere ingen pligt til at undersøge, om den pågældende medlemsstat ud over bevarelsen af Finnair skulle udvide kredsen af støttemodtagere, idet den anfægtede afgørelse fyldestgørende godtgjorde behovet for at bevare Finnairs bidrag til den finske økonomi. Sagsøgerens argumenter herom skal således forkastes.
I anden række bemærkes det, at sagsøgeren ikke har rejst tvivl om støttens størrelse. Denne har derimod anført, at den omstændighed, at Finnair modtager 100% af denne støtte, selv om selskabets andel i Finlands forbindelsesmuligheder var lavere end 100%, går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der forfølges med den nævnte foranstaltning, og således er uforholdsmæssigt. Det er sagsøgerens opfattelse, at foranstaltningens formål ville blive nået uden forskelsbehandling ved at tildele støtten til alle luftfartsselskaber, som driver virksomhed i Finland, på grundlag af deres markedsandel.
Det skal bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål, der forfølges med den omhandlede lovgivning (dom af 17.5.1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, præmis
), hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskekvoter for sværdfisk i Middelhavet),
C-611/17
,
EU:C:2019:332
, præmis
).
Det skal i den foreliggende sag fastslås, at under hensyn til de betragtninger, der er anført som led i undersøgelsen af det første anbringendes første led, bl.a. de ovenfor i præmis 57-59 anførte betragtninger, gik tildelingen af statsgarantien alene til Finnair under alle omstændigheder ikke ud over grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt med henblik på virkeliggørelsen af de legitime formål, som Republikken Finland forfulgte, og var derfor – i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført – ikke uforholdsmæssig. Endvidere ville den af sagsøgeren foreslåede tildeling af støtten til alle luftfartsselskaber, som driver virksomhed i Finland, på grundlag af deres markedsandel indebære en lavere støtte til Finnair, således at dette selskabs likviditetsbehov ikke ville blive dækket, hvilket dermed kunne have alvorlige negative konsekvenser for den finske økonomi under hensyn til selskabets betydning herfor. Sagsøgerens argumenter herom skal således forkastes.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at tildelingen af den omhandlede støtte alene til Finnair ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for at nå det hermed forfulgte mål. Det er således med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at Finnair fik en uberettiget fordelagtig behandling som følge af den omhandlede foranstaltning.
Sagsøgerens øvrige argumenter inden for rammerne af det andet anbringende kan ikke tiltrædes.
Eftersom den omhandlede foranstaltning opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, kan den nemlig ikke anses for at være en foranstaltning af ren økonomisk nationalisme. Den finske regerings pressemeddelelse, som sagsøgeren har påberåbt sig, og som er fremlagt i bilag A.3.4 til stævningen, kan heller ikke godtgøre, at denne foranstaltning i det hele er et udtryk for økonomisk nationalisme.
Ifølge denne pressemeddelelse ejer Republikken Finland ganske vist en andel på 55,8% af Finnair. En støtte, som opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som det er tilfældet i den foreliggende sag, kan imidlertid indrømmes til en virksomhed, som for størstedelens vedkommende ejes af den pågældende medlemsstat. Som Kommissionen har anført i svarskriftet, fremhæver den nævnte pressemeddelelse endvidere betydningen af Finnairs ruter for forsyningssikkerheden i Finland, varetransporten og passagertransporten samt virksomhedens indflydelse på den nationale økonomi. På denne baggrund medfører denne pressemeddelelse ikke, at Kommissionens bedømmelse, som er gengivet i præmis 39-53 ovenfor, bliver usandsynlig. Den stemmer derimod med disse bedømmelser.
Sagsøgeren har ligeledes påberåbt sig den almindelige beskrivelse af statsstøttereglerne og af forpligtelserne til offentlig tjeneste for luftfartssektoren under COVID-19-pandemien, som Kommissionen har udarbejdet, Kommissionens angivelige afgørelsespraksis vedrørende artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, Kommissionens angivelige praksis vedrørende tidligere redningspakker til finansieringsinstitutterne godkendt i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og Kommissionens meddelelse med titlen »Statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise«.
Af de ovenfor i præmis 62 allerede anførte grunde er Kommissionens angivelige praksis og denne meddelelse imidlertid ikke relevante i den foreliggende sag. Hvad angår sagsøgerens argumentation om, at den almindelige beskrivelse af statsstøttereglerne og af forpligtelserne til offentlig tjeneste i luftfartssektoren under COVID-19-pandemien lægger vægt på princippet om forbud mod forskelsbehandling, skal der endvidere henvises til de oven for i præmis 81-92 anførte betragtninger.
Det andet anbringendes første led skal derfor forkastes.
Tilsidesættelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden
Hvad angår artikel 56 TEUF skal det fastslås, at i medfør af artikel 58, stk. 1, TEUF omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport, dvs. EUF-traktatens afsnit VI. Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet er således inden for den primære ret underlagt en særlig retlig ordning (dom af 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
, præmis
). Artikel 56 TEUF finder følgelig ikke i sig selv anvendelse på luftfartsområdet (dom af 25.1.2011, Neukirchinger,
C-382/08
,
EU:C:2011:27
, præmis
).
Liberaliseringsforanstaltninger med hensyn til lufttransporttjenester kan derfor alene vedtages på grundlag af artikel 100, stk. 2, TEUF (dom af 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
, præmis
). Som sagsøgeren med føje har anført, vedtog EU-lovgiver Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (
EUT 2008, L 293, s. 3
) på grundlag af denne bestemmelse, der netop har til formål, at der inden for luftfartssektoren fastlægges betingelser for anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser (jf. analogt dom af 6.2.2003, Stylianakis,
C-92/01
,
EU:C:2003:72
, præmis
og
).
Selv om det i den foreliggende sag er korrekt, at den omhandlede foranstaltning vedrører individuel støtte, som kun begunstiger Finnair, har sagsøgeren ikke godtgjort, hvordan denne eksklusive karakter kan afskrække selskabet fra at etablere sig i Finland eller at levere tjenesteydelser fra eller til dette land. Sagsøgeren har bl.a. fortsat ikke identificeret de faktiske og retlige forhold, som betyder, at den omhandlede individuelle støtte har begrænsende virkninger, som går ud over dem, der udløser forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF, men som, således som det er fastslået i præmis 42-63 og 82-92 ovenfor, ikke desto mindre er nødvendige og forholdsmæssige i forhold til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, som er forårsaget af COVID-19-pandemien, i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
Den omhandlede foranstaltning kan således ikke udgøre en hindring for sagsøgerens etableringsfrihed eller frie udveksling af tjenesteydelser. Sagsøgeren kan heller ikke med føje foreholde Kommissionen, at den ikke udtrykkeligt undersøgte, om denne foranstaltning var forenelig med etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
På denne baggrund skal det andet anbringendes andet led forkastes.
Følgelig forkastes det andet anbringende i det hele.
Om det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte det krav, der følger af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, om at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence og om at efterprøve, om den anfægtede afgørelse overholdt princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden. Disse fejl er hver for sig tilstrækkelige til at fastslå, at den omhandlede støtte er uforenelig med det indre marked. Den anfægtede afgørelse ville således have været væsentligt anderledes, hvis Kommissionen havde fastslået, at der forelå tvivl om støttens forenelighed med det indre marked, og havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure. Ved at afvise at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og anmode de berørte parter om bemærkninger, i dette tilfælde sagsøgerens bemærkninger, tilsidesatte Kommissionen de rettigheder, som denne udleder af artikel 108, stk. 2, TEUF og af Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (
EUT 2015, L 248, s. 9
), samt princippet om god forvaltningsskik.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt sagsøgerens argumentation.
Det tredje anbringende, som vedrører beskyttelsen af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder, idet Kommissionen ikke indledte en formel undersøgelsesprocedure, selv om der angiveligt forelå alvorlig tvivl, har i virkeligheden subsidiær karakter, for det tilfælde at Retten ikke har undersøgt bedømmelsen af støtten som sådan. Det følger nemlig af fast retspraksis, at et sådant anbringende tilsigter at gøre det muligt, at en berørt part findes berettiget til i denne egenskab at anlægge et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, hvilket denne part ellers ikke ville have adgang til (jf. i denne retning dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex,
C-83/09 P
,
EU:C:2011:341
, præmis
, og af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl.,
C-47/10 P
,
EU:C:2011:698
, præmis
). Retten har undersøgt de to første anbringender, som vedrører bedømmelsen af støtten som sådan, og et sådant anbringende har således ikke det anførte formål.
Det skal indledningsvis fastslås, at dette anbringende ikke har selvstændigt indhold. Inden for rammerne af et sådant anbringende kan sagsøgeren for at beskytte de proceduremæssige rettigheder, som vedkommende har som led i den formelle undersøgelsesprocedure, nemlig alene påberåbe sig anbringender, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over eller kunne råde over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks,
C-333/07
,
EU:C:2008:764
, præmis
, af 9.7.2009, 3F mod Kommissionen,
C-319/07 P
,
EU:C:2009:435
, præmis
, og af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex,
C-83/09 P
,
EU:C:2011:341
, præmis
), som eksempelvis den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure, eller at der foreligger klager fra tredjeparter. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det tredje anbringende indeholder en kortfattet gengivelse af de argumenter, der er fremsat inden for rammerne af det første og det andet anbringende, uden at der fremføres specifikke forhold vedrørende eventuelle alvorlige vanskeligheder.
Eftersom Retten har undersøgt realiteten i disse anbringender, skal det derfor fastslås, at det er ufornødent at undersøge, om der er grundlag for dette anbringende.
Om det fjerde anbringende vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionens ræsonnement i den anfægtede afgørelse enten mangler, er gentagende eller er selvmodsigende.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt sagsøgerens argumentation.
Det skal bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal bedømmes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter nævnte artikel, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
, præmis
, og af 8.9.2011, Kommissionen mod Nederlandene,
C-279/08 P
,
EU:C:2011:551
, præmis
).
I første række har sagsøgeren anført, at Kommissionen undlod at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence.
Det fremgår imidlertid af præmis 65-67 ovenfor, at afvejningen af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence ikke foreskrives i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Kommissionen skulle derfor ikke give en begrundelse i denne henseende.
I anden række har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den ikke vurderede, om støtten udgjorde forskelsbehandling, eller om den overholdt princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden.
Det skal imidlertid fastslås, at den anfægtede afgørelse indeholder oplysninger, som er anført i præmis 39, 44-53 og 56-59 ovenfor, og som gør det muligt at forstå grundene til, at Kommissionen fandt, at Republikken Finland kunne tildele den omhandlede støtte til Finnair alene.
I tredje række har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en uoverensstemmelse hvad angår fremlæggelsen af Finnairs markedsandele i 45. betragtning til denne afgørelse og fodnote 9 heri. Finnairs markedsandel på 67% på markedet for lufttransporttjenester i Finland stemmer, uanset om der er tale om indenrigs- eller internationale flyvninger, ikke overens, henset til de oplysninger, der er anført i fodnote 9 i den anfægtede afgørelse. Disse oplysninger og oplysningerne om den uafhængige analyse, som sagsøgeren har fået udarbejdet, er endvidere ikke blevet sammenholdt. Denne uoverensstemmelse er så meget desto mere alvorlig, eftersom Finnairs markedsandel er et forhold, der er lagt stor vægt på ved Kommissionens vurdering af Finnairs betydning for den finske økonomi.
I denne henseende har 45. betragtning til den anfægtede afgørelse følgende ordlyd:
»Kommissionen bemærker, at Finnair driver et stort indenrigsnet og internationalt net, som sikrer forbindelsesmulighederne i og til Finland. Finnair er det største luftfartsselskab i Finland med næsten 15 [mio.] transporterede passagerer i 2019 (67% af alle passagerer, der blev transporteret til, fra eller i Finland i 2019) […]«
Hvad angår fodnote 9 til den anfægtede afgørelse var den oprindeligt affattet således:
»Ifølge Finavias rapport af 2019 havde Finnair en markedsandel på 67% af passagerer, der blev transporteret på internationale flyvninger, og 80% på indenrigsflyvninger. Dets samlede markedsandel udgør 45% af det finske marked for luftfartstjenester.«
Det skal fastslås, at uoverensstemmelserne mellem Finnairs markedsandele som fremlagt i 45. betragtning til den anfægtede afgørelse og fodnote 9 heri skyldes en simpel skrivefejl, som er uden betydning for Kommissionens bedømmelse, og som ikke kunne vildlede sagsøgeren.
Den 29. juli 2020 vedtog Kommissionen afgørelse C(2020) 5339 final med titlen »Berigtigelse til afgørelse C(2020) 3387 final om statsstøtte SA.56809 (2020/N) – Finland COVID-19: statsgaranti til Finnair«. Den anfægtede afgørelse blev herefter, den 31. juli 2020, offentliggjort på Kommissionens websted i sin berigtigede udgave, som denne har anført i retsmødet. I denne udgave af den anfægtede afgørelse udgjorde de passagerer, som blev transporteret af Finnair, 67% af alle de passagerer, der blev transporteret i, til eller fra Finland i 2019. Finnair havde en markedsandel på 62% af passagerer, der blev transporteret på internationale flyvninger, og 83% på indenrigsflyvninger. Dets samlede markedsandel udgør 44% af det finske marked for luftfartstjenester. Kommissionen har således rettet den af sagsøgeren foreholdte fejl, som alene vedrørte fodnote 9.
Det skal bemærkes, at den oprindelige udgave af den anfægtede afgørelse klart og utvetydigt angav, at Finnair i 2019 var Finlands største luftfartsselskab, der transporterede passagerer, med en markedsandel på 67% af de passagerer, som blev transporteret i, til eller fra Finland i 2019, hvorfor afgørelsen gav de berørte parter mulighed for at få kendskab til dens begrundelse og for sagsøgeren til at anfægte grundlaget herfor, således som det ses af indholdet af stævningen.
På denne baggrund kan den skrivefejl, der fremgik af fodnote 9 i den anfægtede afgørelse, ikke behæfte afgørelsen med en begrundelsesmangel, som kan begrunde, at den annulleres i denne henseende.
Hvad angår argumentet om, at den uafhængige analyse, som er blevet udarbejdet for sagsøgeren på grundlag af Official Airline Guide, og som er fremlagt i bilag A.3.2 til stævningen, giver en anden opfattelse af Finnairs markedsandele, skal det fastslås, at de markedsandele, som Kommissionen anførte i 45. betragtning til den anfægtede afgørelse, og som sagsøgeren angav i bilag A.3.2, ganske vist ikke er identiske. Disse forskelle, som forbliver ubetydelige, kan imidlertid forklares med de forskellige kilder, hvoraf de pågældende markedsandele er udledt. I denne forbindelse kan det, som Kommissionen med føje har gjort gældende, ikke antages, at de oplysninger, som Finavia, der er den største lufthavnsforvalter i Finland, fremlagde, og som Kommissionen støttede sig på i den anfægtede afgørelse, var mindre troværdige end oplysningerne i Official Airline Guide.
Det følger af det ovenfor anførte, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, og at det fjerde anbringende følgelig skal forkastes.
Kommissionen skal således frifindes i det hele, og sagsøgeren indrømmes den anmodede fortrolige behandling, idet Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland ikke har fremsat nogen indsigelse i denne henseende.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges sagsøgeren at bære sine egne omkostninger og at betale de af Kommissionen afholdte omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom, herunder omkostningerne i forbindelse med anmodningen om fortrolig behandling.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, endvidere deres egne omkostninger. Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland bærer således deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Ryanair DAC bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med anmodningen om fortrolig behandling.

3)
Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Finland bærer hver deres egne omkostninger.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. april 2021.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.