CELEX: 62016CJ0370
Præjudiciel forelæggelse
Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter
protokol nr. 7
artikel 1
spørgsmålet om, hvorvidt en forudgående bemyndigelse fra Domstolen er nødvendig
strukturfonde
finansiel støtte fra Den Europæiske Union
udlæg over for en national myndighed i beløb, der hidrører fra denne støtte

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, sidste punktum, i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (
EUT 2010, C 83, s. 266
, herefter »protokollen«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en sag om tvangsfuldbyrdelse indledt af Bruno Dell’Acqua mod Eurocom Srl i form af udlæg hos en tredjemand, dvs. Regione Lombardia (Italien).
Retsforskrifter
Protokollen
Protokollens artikel 1, sidste punktum, bestemmer, at »Unionens ejendom og aktiver [ikke] uden bemyndigelse fra Domstolen [kan] gøres til genstand for tvangsforanstaltninger, hvad enten disse er af administrativ eller judiciel art«.
Forordning (EF) nr. 1083/2006
Det bestemmes i artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (
EUT 2006, L 210, s. 25
), at denne forordning fastsætter generelle bestemmelser for bl.a. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF), benævnt strukturfondene.
I henhold til forordningens artikel 3, stk. 2, litra a), er »konvergensmålet«, der går ud på at fremskynde de mindst udviklede medlemsstaters og regioners konvergens, strukturfondenes og Samhørighedsfondens (herefter »fondene«) prioritet.
Nævnte forordnings artikel 9, stk. 1, bestemmer:
»Fondenes interventioner supplerer nationale foranstaltninger, herunder foranstaltninger på regionalt og lokalt plan, der integrerer Fællesskabets prioriteter.«
I henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 søges »[f]ondenes mål […] virkeliggjort inden for rammerne af et tæt samarbejde (i det følgende benævnt »partnerskab«) mellem Kommissionen og hver enkelt medlemsstat«.
I medfør af nævnte forordnings artikel 14, stk. 1, gennemføres EU’s budget for fondene ved delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Kommissionen.
Artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 fastsætter, at hvert operationelt program skal omfatte en periode mellem den 1. januar 2007 og den 31. december 2013. I henhold til denne forordnings artikel 32, stk. 2, udarbejdes hvert operationelt program af medlemsstaten, som derefter vedtages af Kommissionen i overensstemmelse med nævnte artikels stk. 4 og 5.
I henhold til nævnte forordnings artikel 37, stk. 1, litra g), nr. iii), skal operationelle programmer med tilknytning til konvergensmålet og målet om regional konkurrenceevne og beskæftigelse indeholde oplysning om, hvilket kompetent organ der skal modtage betalinger fra Kommissionen, og om, hvilket eller hvilke organer der har ansvaret for betalinger til støttemodtagerne.
I henhold til artikel 61, litra a), i forordning nr. 1083/2006 har attesteringsmyndigheden for et operationelt program navnlig ansvaret for at udarbejde og forelægge Kommissionen attesterede udgiftsanmeldelser og betalingsanmodninger.
Nævnte forordnings artikel 70, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne har ansvaret for forvaltningen af og kontrollen med de operationelle programmer, navnlig ved hjælp af følgende foranstaltninger:
[…]
b)
der skal forebygge, afsløre og rette op på uregelmæssigheder og inddrive uretmæssigt udbetalte beløb, eventuelt inkl. morarenter. De giver Kommissionen meddelelse herom og holder den underrettet om udviklingen med hensyn til administrative og retlige skridt.
2.   Når beløb, der er udbetalt uretmæssigt til en modtager, ikke kan inddrives, er medlemsstaten ansvarlig for, at de tabte beløb tilbagebetales til Den Europæiske Unions almindelige budget, når det fastslås, at tabet kan tilskrives fejl eller forsømmelse fra dens side.«
Artikel 76, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:
»1.   Kommissionens betalinger af fondsbidraget foretages i overensstemmelse med budgetbevillingerne. Hver betaling opføres under den ældste åbne budgetforpligtelse i den pågældende fond.
2.   Betalingerne tager form af forfinansiering, mellemliggende betalinger og betaling af saldoen. De foretages til det af medlemsstaten udpegede organ.«
Forordningens artikel 80 bestemmer:
»Medlemsstaterne forvisser sig om, at betalingsorganerne sørger for, at modtagerne modtager det fulde offentlige bidragsbeløb så hurtigt som muligt. Der foretages ikke fradrag eller tilbageholdelse af noget beløb, og der pålægges ikke nogen specifik afgift eller andre afgifter med tilsvarende virkning, der kan nedsætte beløbene til modtagerne.«
Nævnte forordnings artikel 93, stk. 1 og 3, fastsætter:
»1.   Kommissionen frigør automatisk enhver del af en budgetforpligtelse i forbindelse med et operationelt program, som ikke er blevet anvendt til betaling af forfinansieringen eller de mellemliggende betalinger, eller for hvilket der ikke er fremsendt betalingsanmodning, jf. artikel 86, senest den 31. december i det andet år efter året for indgåelsen af budgetforpligtelsen under programmet, med den undtagelse, der er nævnt i stk. 2.
[…]
3.   Den del af forpligtelserne, som stadig er åben den 31. december 2015, frigøres automatisk, hvis Kommissionen ikke har modtaget nogen betalingsanmodning herfor, som kan godtages, senest den 31. marts 2017.«
Artikel 93, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 539/2010 af 16. juni 2010 (
EUT 2010, L 158, s. 1
), bestemmer:
»Kommissionen frigør automatisk enhver del af det beløb, der er beregnet i henhold til andet afsnit, i forbindelse med et operationelt program, som ikke er blevet anvendt til betaling af forfinansieringen eller de mellemliggende betalinger, eller for hvilket der ikke er fremsendt betalingsanmodning, jf. artikel 86, senest den 31. december i det andet år efter året for indgåelsen af budgetforpligtelsen under programmet, med den undtagelse, der er nævnt i stk. 2.
Med henblik på den automatiske frigørelse beregner Kommissionen beløbet ved at tilføje en sjettedel af den årlige budgetforpligtelse vedrørende det samlede årlige bidrag for 2007 til hver af budgetforpligtelserne for regnskabsårene 2008 til 2013.«
Forordning (EU) nr. 1303/2013
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af forordning nr. 1083/2006 (
EUT 2013, L 347, s. 320
) bestemmer i artikel 26, stk. 1:
»[EFRU, ESF, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond, som fungerer under en fælles ramme] gennemføres gennem programmer i overensstemmelse med partnerskabsaftalen. Hvert program dækker perioden fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020.«
Denne forordnings artikel 132, stk. 1, fastsætter:
»Med forbehold af disponible midler fra den indledende og den årlige forfinansiering og fra mellemliggende betalinger skal forvaltningsmyndigheden sørge for, at en støttemodtager modtager de samlede støtteberettigede offentlige udgifter fuldt ud og senest 90 dage fra datoen for modtagerens indgivelse af betalingskravet.
Der foretages ikke fradrag eller tilbageholdelse af noget beløb, og der pålægges ikke nogen specifik afgift eller andre afgifter med tilsvarende virkning, der kan nedsætte beløbene til støttemodtagerne.«
Nævnte forordnings artikel 152, stk. 1, bestemmer:
»1.   Denne forordning berører hverken fortsættelse eller ændring, herunder hel eller delvis annullering, af støtte, som Kommissionen har godkendt på grundlag af forordning (EF) nr. 1083/2006 […], der gælder for denne støtte pr. 31. december 2013, og som derfor fortsat gælder for denne støtte eller de pågældende operationer indtil deres afslutning.«
Samme forordnings artikel 153 fastsætter, at forordning nr. 1083/2006 ophæves med virkning fra den 1. januar 2014»med forbehold af de i artikel 152 omhandlede bestemmelser«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Bruno Dell’Acqua er kreditor i selskabet Eurocom. For at gøre sine rettigheder gældende indledte han ved Tribunale di Novara (retten i Novara, Italien) en sag om tvangsfuldbyrdelse i form af arrest eller udlæg hos en tredjemand, dvs. Regione Lombardia, som han gjorde gældende var debitor i Eurocom.
Regione Lombardia erkendte at være debitor i Eurocom, men gjorde gældende, at denne gæld vedrørte beløb, der tilhørte strukturfondene henhørende under ESF, som er øremærket offentlige mål om udvikling og fremme af beskæftigelsen, som Regione Lombardia kun kunne råde over til fordel for den endelige modtager, dvs. Eurocom. Ifølge Regione Lombardias fortolkning kan der i henhold til artikel 80 i forordning nr. 1083/2006 ikke foretages udlæg i disse beløb.
Med hensyn til arten af de pågældende beløb har ingen af hovedsagens parter for den forelæggende ret bestridt den omstændighed, at disse beløb henhørte under nævnte strukturfonde. Eftersom den forelæggende ret er af den opfattelse, at de omtvistede beløb tilhører »fællesskabsmidler, eller under alle omstændigheder midler, som er forbundet hermed«, har den derfor under henvisning til artikel 132 i forordning nr. 1303/2013, som i det væsentlige gengiver artikel 80 i forordning nr. 1083/2006, rejst tvivl om, hvorvidt protokollens artikel 1, sidste punktum, finder anvendelse på den foreliggende sags faktiske omstændigheder.
På denne baggrund har Tribunale di Novara (retten i Novara) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kræves der en forudgående bemyndigelse som omhandlet i artikel 1, sidste punktum, i [protokollen], såfremt de beløb, hvori der i forbindelse med tvangsfuldbyrdelse i form af udlæg hos tredjemand er blevet gjort udlæg, ikke længere besiddes af det relevante organ under [EU], men allerede er blevet overført til de nationale betalingsorganer?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Det må indledningsvis konstateres, at forelæggelsesafgørelsen ikke præciserer, hvilken støtteperiode Eurocoms fordring mod Regione Lombardia skulle henføres under. Følgelig har Domstolen stillet Den Italienske Republik og Kommissionen et spørgsmål i denne henseende med henblik på at afgøre, om den i hovedsagen omhandlede periode er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1083/2006 eller for forordning nr. 1303/2013. Som det således fremgår af artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, finder denne forordning anvendelse på operationelle programmer, der omfatter perioden 2007-2013, mens forordning nr. 1303/2013 i henhold til dens artikel 26, stk. 1, vedrører perioden 2014-2020.
Som svar har både Den Italienske Republik og Kommissionen anført, at den i hovedsagen omhandlede fordring henhørte under det regionale operationelle program for Regione Lombardia for perioden 2007-2013.
Det må i den foreliggende sag fastslås, at nævnte program er genstand for Kommissionens afgørelse C(2007) 5465 af 6. november 2007, der er truffet efter Den Italienske Republiks fremlæggelse af et forslag om dette program, og som har denne medlemsstat som modtager. I henhold til denne afgørelses artikel 1 indgår det regionale operationelle program for Regione Lombardia i programmeringsperioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2013.
Det må følgelig konstateres, at forordning nr. 1083/2006 er relevant for den foreliggende sag.
I sit svar har Kommissionen i øvrigt – på grundlag af oplysninger indhentet fra Regione Lombardia – gjort opmærksom på dels, at Den Italienske Republik ikke har indgivet en ansøgning til EU om medfinansiering med hensyn til Eurocoms fordringer, der ønskes foretaget udlæg i, dels at fristen for ansøgning om saldoen for programmeringsperioden 2007-2013 var den 31. marts 2017, og at de nævnte fordringer, idet de ikke var genstand for en ansøgning om EU-medfinansiering, skal dækkes fuldt ud af nationale midler.
I denne henseende bemærkes, at den forelæggende ret udtrykkeligt tager udgangspunkt i den forudsætning, at de beløb, der er genstand for udlægget i hovedsagen, hidrører fra ESF.
Ifølge Domstolens faste praksis indfører artikel 267 TEUF i øvrigt en procedure med direkte samarbejde mellem Domstolen og medlemsstaternes retter. Inden for rammerne af denne procedure, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører enhver bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder under kompetencen for den nationale ret, som det på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag tilkommer at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen, mens Domstolen alene har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af en EU-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder, således som de er beskrevet af den nationale ret (jf. bl.a. dom af 25.10.2017, Polbud – Wykonawstwo,
C-106/16
,
EU:C:2017:804
, præmis
).
Det tilkommer følgelig den nationale ret i givet fald at efterprøve rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der er relevante for afgørelsen af den tvist, som er indbragt for den.
Henset til disse indledende betragtninger må det fastslås, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om protokollens artikel 1, sidste punktum, skal fortolkes således, at en forudgående bemyndigelse fra Domstolen er nødvendig, når en tredjemand indleder en sag om arrest eller udlæg i en fordring hos et organ, der henhører under en medlemsstat, og som har en tilsvarende gæld over for tredjemands debitor, der er modtager af den tildelte støtte med henblik på gennemførelsen af projekter, som medfinansieres af ESF.
Det er i denne henseende fast retspraksis, at protokollens artikel 1 – ved at fastsætte, at Unionens ejendom og aktiver ikke uden bemyndigelse fra Domstolen kan gøres til genstand for tvangsforanstaltninger, hvad enten disse er af administrativ eller judiciel art – har til formål at undgå, at der opstilles hindringer for Unionens funktion og uafhængighed. Det følger af ordlyden af denne artikel, at immuniteten gælder ipso jure, og at den, medmindre der foreligger en bemyndigelse fra Domstolen, er til hinder for enhver tvangsforanstaltning over for Unionen, uden at den berørte institution udtrykkeligt behøver at påberåbe sig privilegiet ifølge bestemmelserne i protokollens artikel 1 (kendelse af 29.9.2015, ANKO mod Kommissionen,
C-2/15 SA
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2015:670
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den Italienske Republik har gjort gældende, at under hensyn til den omstændighed, at de beløb, der henhører under ESF, skal anvendes til bestemte udgifter, og under hensyn til arten af de opgaver, som Regione Lombardia er pålagt på dette område i henhold til EU-retten, er en forudgående bemyndigelse fra Domstolen nødvendig i det foreliggende tilfælde. Den har således anført, at de midler, der hidrører fra fondene, skal have en tvungen forbindelse med de bestemte udgifter, således at disse midler skal øremærkes gennemførelsen af Unionens politikker og ikke kan ledes bort fra dette formål. Denne forbindelse afbrydes imidlertid ikke som følge af overførslen af nævnte midler til nationale enheder, der således anses for at være simple forvaltningsmyndigheder. Den Italienske Republik er således af den opfattelse, at denne forbindelse mellem midlerne og udgifterne kun ophører som følge af den fulde opfyldelse af det formål, som Unionen forfølger, og følgelig alene når beløbene indgår i modtagernes aktiver. I øvrigt samarbejder de nationale myndigheder om gennemførelsen af en funktion, der henhører under kompetencen for Unionens organer, efter organisationsmodellen om indirekte gennemførelse. Det følger heraf, at de nationale myndigheder ved udøvelsen af denne virksomhed ikke udøver en selvstændig funktion, men – gennem deres egne lovgivnings- og myndighedsbeføjelser – opfylder en europæisk funktion.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
Artikel 76, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsætter i denne henseende, at Kommissionens betalinger af fondsbidraget, som tager form af forfinansiering, mellemliggende betalinger og betaling af saldoen, foretages til det af medlemsstaten udpegede organ. Som det således fremgår af denne forordnings artikel 37, stk. 1, litra g), nr. iii), skal operationelle programmer med tilknytning til konvergensmålet og målet om konkurrenceevne og beskæftigelse indeholde gennemførelsesbestemmelser, der angiver, hvilket kompetent organ der skal modtage betalinger fra Kommissionen, og hvilket eller hvilke organer der har ansvaret for betalinger til støttemodtagerne.
I henhold til nævnte forordnings artikel 70, stk. 1, har medlemsstaterne ansvaret for forvaltningen af og kontrollen med de operationelle programmer, navnlig ved at forebygge, afsløre og rette op på uregelmæssigheder samt inddrive uretmæssigt udbetalte beløb. Når beløb, der er udbetalt uretmæssigt til en modtager, ikke kan inddrives, fastsætter artikel 70, stk. 2, at medlemsstaten er ansvarlig for, at de tabte beløb tilbagebetales til Unionens almindelige budget, når det fastslås, at tabet kan tilskrives fejl eller forsømmelse fra dens side.
Betalinger, som Kommissionen foretager til medlemsstaterne under fondene, indebærer således en overførsel af aktiver fra Unionens budget til medlemsstaternes budgetter.
For så vidt som disse aktiver hentes fra Unionens budget og således stilles til rådighed for medlemsstaterne, kan de imidlertid ikke, når de først er udbetalt, anses for Unionens aktiver som omhandlet i protokollens artikel 1, sidste punktum. En sådan fortolkning understøttes af Domstolens praksis, hvorefter en medlemsstat, når Kommissionen har tildelt denne medlemsstat finansiel støtte under en fond, skal betragtes som indehaver af retten til den pågældende finansielle støtte (jf. analogt dom af 10.9.2009, Kommissionen mod Ente per le Ville vesuviane og Ente per le Ville vesuviane mod Kommissionen,
C-445/07 P og C-455/07 P
,
EU:C:2009:529
, præmis
).
Den omstændighed, at sådanne aktiver skal anvendes til gennemførelsen af Unionens politikker, er i denne henseende uden betydning.
Som Kommissionen har gjort gældende, er medfinansieringen fra Unionens budget, ifølge de tre ordninger for medlemsstatens betaling, som er fastsat i forordning nr. 1083/2006 og nævnt i denne doms præmis 37, nemlig bestemt til – med henblik på gennemførelsen af hele det operationelle program – at blive tilført medlemsstatens budget i sin helhed, og ikke til modtagerne for specifikke projekter. De beløb, der er afsat fra Unionens budget til medfinansiering, indgår i medlemsstatens disponible midler, som kommer i tillæg til de øvrige midler, som medlemsstaten har behov for, for at sikre medfinansieringen, og som medlemsstaten skal hente fra sit nationale budget. I øvrigt kan medlemsstaten, således som det kan udledes af forordning nr. 1083/2006, og navnlig dens artikel 93, stk. 1 og 3, efter eget skøn give afkald på at anmode om betaling af et tilskud, særligt fra ESF.
Det fremgår således af forordning nr. 1083/2006, at den mekanisme for finansiel støtte, som den indfører, ikke gør det muligt at skabe en vished for – hos en forvaltningsmyndighed eller hos dennes kreditorer – muligheden for, at et bestemt projekt opnår medfinansiering fra ESF.
Bestemmelserne i forordning nr. 1083/2006 vedrører forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaten, men skaber ikke en direkte forbindelse mellem de beløb, der er betalt til medlemsstaten under en fond såsom ESF, på den ene side, og de myndigheder, som medlemsstaten har udpeget til at forvalte den finansierede støtte og de endelige modtagere, på den anden side (jf. analogt dom af 10.9.2009, Kommissionen mod Ente per le Ville vesuviane og Ente per le Ville vesuviane mod Kommissionen,
C-445/07 P og C-455/07 P
,
EU:C:2009:529
, præmis
).
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 44 i forslaget til afgørelse, er sammenhængen mellem den medfinansiering, som stilles til rådighed af Unionen under ESF, og gennemførelsen af de enkelte projekter for indirekte til, at det kan lægges til grund, at de beløb, som medlemsstaternes myndigheder skylder støttemodtagerne for gennemførelsen af disse projekter, er Unionens aktiver, og følgelig har behov for beskyttelse mod udlæg i henhold til protokollens artikel 1, sidste punktum, for at undgå, at der opstilles hindringer for Unionens funktion og uafhængighed.
På baggrund af det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at protokollens artikel 1, sidste punktum, skal fortolkes således, at en forudgående bemyndigelse fra Domstolen ikke er nødvendig, når en tredjemand indleder en sag om arrest eller udlæg i en fordring hos et organ, der henhører under en medlemsstat, og som har en tilsvarende gæld over for tredjemands debitor, der er modtager af den tildelte støtte med henblik på gennemførelsen af projekter, som medfinansieres af ESF.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 1, sidste punktum, i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter skal fortolkes således, at en forudgående bemyndigelse fra Domstolen ikke er nødvendig, når en tredjemand indleder en sag om arrest eller udlæg i en fordring hos et organ, der henhører under en medlemsstat, og som har en tilsvarende gæld over for tredjemands debitor, der er modtager af den tildelte støtte med henblik på gennemførelsen af projekter, som medfinansieres af Den Europæiske Socialfond.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.