CELEX: 62018CJ0549
Manquement d’État
Article 258 TFUE
Prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme
Directive (UE) 2015/849
Absence de transposition et/ou de communication des mesures de transposition
Article 260, paragraphe 3, TFUE
Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :
–
de constater que, en n’ayant pas adopté, au plus tard le 26 juin 2017, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n
o
648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (
JO 2015, L 141, p. 73
), ou, en tout état de cause, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 67 de la directive 2015/849 ;
–
d’infliger à cet État membre, conformément aux dispositions de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, le paiement d’une astreinte de 21974,40 euros par jour de retard à compter de la date du prononcé du présent arrêt, pour manquement à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette directive ;
–
d’infliger audit État membre, conformément aux dispositions de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, le paiement d’une somme forfaitaire, sur la base d’un montant journalier de 6016,80 euros multiplié par le nombre de jours intervenus entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé dans ladite directive et le jour de la régularisation de l’infraction par le même État membre, ou, à défaut de régularisation, le jour du prononcé du présent arrêt, sous réserve que la somme forfaitaire minimale de 1887000 euros soit dépassée, et
–
de condamner la Roumanie aux dépens.
Le cadre juridique
Aux termes de l’article 1
er
, paragraphes 1 et 2, de la directive 2015/849 :
« 1.   La présente directive vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.
2.   Les États membres veillent à ce que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme soient interdits. »
L’article 67 de cette directive prévoit :
« 1.   Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 26 juin 2017. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
2.   Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »
La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
N’ayant reçu de la Roumanie aucune information concernant l’adoption et la publication des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2015/849 à l’échéance du délai de transposition prévu à l’article 67 de cette directive, soit le 26 juin 2017, la Commission a adressé à cet État membre, le 19 juillet 2017, une lettre de mise en demeure.
La réponse de la Roumanie, datant du 19 septembre 2017, a fait apparaître que, à cette date, les mesures de transposition de ladite directive étaient seulement en préparation. La Commission a dès lors, le 8 décembre 2017, adressé un avis motivé à cet État membre, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux exigences de la directive 2015/849 dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
Ses demandes de prorogation du délai de réponse à l’avis motivé du 8 décembre 2017 ayant été rejetées, la Roumanie a répondu à cet avis par courrier du 8 février 2018, informant la Commission que le projet de loi contenant les mesures de transposition de la directive 2015/849 serait adopté par le Parlement au mois de mai 2018.
Considérant que la Roumanie n’avait pas adopté les mesures nationales de transposition de ladite directive ni communiqué ces mesures, la Commission a introduit le présent recours demandant à la Cour de constater le manquement reproché et d’infliger à cet État membre le paiement non seulement d’une somme forfaitaire, mais également d’une astreinte journalière.
Par courrier du 28 août 2019, la Commission a informé la Cour qu’elle se désistait partiellement de son recours en ce qu’elle ne demandait plus l’imposition d’une astreinte journalière, cette demande étant devenue sans objet à la suite de la transposition complète de la directive 2015/849 en droit roumain, avec effet au 21 juillet 2019. En même temps, elle a précisé que le montant de la somme forfaitaire au paiement de laquelle elle demandait la condamnation en l’espèce s’élevait à 4536667,20 euros et couvrait la période allant du 27 juin 2017 au 20 juillet 2019, soit 754 jours à raison de 6016,80 euros par jour.
Par décisions du président de la Cour des 5, 31 et 27 décembre 2018, le Royaume de Belgique, la République d’Estonie et la République française ainsi que la République de Pologne ont, respectivement, été admis à intervenir au soutien de la Roumanie.
Sur le recours
Sur le manquement au titre de l’article 258 TFUE
Argumentation des parties
Selon la Commission, en n’ayant pas adopté, au plus tard le 26 juin 2017, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2015/849 ou, en tout état de cause, en ne lui ayant pas communiqué ces dispositions, la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 67 de cette directive.
La Commission rappelle, notamment, que les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique, et que les États membres ne sauraient exciper de situations internes ou de difficultés pratiques pour justifier la non-transposition d’une directive dans le délai imparti par le législateur de l’Union. Il reviendrait par conséquent à chaque État membre de prendre en compte les étapes nécessaires à l’adoption de la législation requise résultant de son ordre juridique interne afin d’assurer que la transposition de la directive en cause puisse être effectuée dans le délai imparti.
En l’espèce, la Commission relève, tout d’abord, s’agissant des mesures nationales notifiées après le dépôt de la requête, au mois d’octobre 2018, et qui devraient selon la Roumanie être considérées comme une transposition partielle de la directive 2015/849, que cet État membre n’a fourni aucun tableau de correspondance montrant la pertinence des mesures notifiées et expliquant le lien entre les dispositions de cette directive et ces mesures. Or, les États membres auraient l’obligation de transmettre un tel document explicatif.
Ensuite, conformément à la jurisprudence de la Cour, si, comme le fait la directive 2015/849 à son article 67, une directive prévoit expressément que les dispositions la transposant doivent contenir une référence à celle-ci ou être accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, il serait en tout état de cause nécessaire d’adopter un acte positif de transposition de la directive en cause (arrêt du 11 juin 2015, Commission/Pologne,
C‑29/14
,
EU:C:2015:379
, point
et jurisprudence citée). Or, en l’occurrence, aucune des 40 mesures notifiées par la Roumanie au mois d’octobre 2018 ne ferait référence à la directive 2015/849. D’ailleurs, 37 de ces mesures auraient été prises avant même l’adoption de cette directive.
Enfin, il ne saurait être soutenu, ainsi que le fait la Roumanie, que la transposition de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (
JO 2005, L 309, p. 15
), et de la directive 2006/70/CE de la Commission, du 1
er
août 2006, portant mesures de mise en œuvre de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil pour ce qui concerne la définition des personnes politiquement exposées et les conditions techniques de l’application d’obligations simplifiées de vigilance à l’égard de la clientèle ainsi que de l’exemption au motif d’une activité financière exercée à titre occasionnel ou à une échelle très limitée (
JO 2006, L 214, p. 29
), suffirait pour assurer la transposition de la directive 2015/849, dès lors que cette dernière introduit de nombreux éléments nouveaux se distinguant sensiblement de ceux prévus par les deux premières directives. Dès lors que les mesures notifiées par la Roumanie au mois d’octobre 2018 transposent non pas la directive 2015/849, mais les directives 2005/60 et 2006/70, elles ne sauraient être prises en considération dans le cadre de la présente procédure. Partant, les allégations de la Roumanie concernant la transposition partielle de la directive 2015/849 seraient dénuées de fondement.
La Roumanie considère qu’il convient de rejeter en partie le recours de la Commission, en invoquant la transposition partielle de la directive 2015/849 assurée par la législation nationale en vigueur avant l’expiration du délai visé à l’article 67 de cette directive. Cet État membre souligne que, depuis le début de la procédure précontentieuse, elle a déployé des efforts soutenus pour parvenir à un règlement de la présente affaire et a activement dialogué avec la Commission au sujet de l’adoption des mesures nécessaires pour assurer la transposition complète de la directive 2015/849, lesquelles sont finalement entrées en vigueur le 21 juillet 2019.
La Roumanie précise que, dans le cadre de sa coopération avec la Commission, elle a notifié à cette institution, au mois d’octobre 2018, 40 mesures nationales au titre de mesures de transposition de la directive 2015/849 qui existaient déjà dans l’ordre juridique national. Dès lors que ces 40 mesures ont assuré la transposition intégrale des directives 2005/60 et 2006/70, qui ont, dans une large mesure, été incorporées dans la directive 2015/849 les ayant abrogées, elles devraient être considérées comme une transposition partielle de cette dernière directive. Il appartiendrait à la Cour de tenir compte de ces éléments ainsi que des particularités de l’espèce et du comportement de la Roumanie.
La circonstance que les 40 mesures en cause n’ont été notifiées à la Commission qu’après l’introduction de la requête et non au cours de la procédure précontentieuse n’aurait aucune incidence sur le fait que cette institution avait connaissance de l’existence de ces mesures avant même que le délai de transposition prévu à l’article 67 de la directive 2015/849 n’ait commencé à courir, puisque lesdites mesures avaient été notifiées en tant qu’actes de transposition des directives 2005/60 et 2006/70. D’ailleurs, le tableau de correspondance annexé au mémoire en défense indiquerait avec clarté et concision les dispositions de la directive 2015/849 considérées comme transposées ainsi que les dispositions correspondantes de la législation nationale en vigueur. Le fait que ces mêmes mesures ne contiennent pas de référence à cette directive ne ferait pas obstacle à ce qu’elles soient des mesures de transposition, car elles permettent d’atteindre les objectifs poursuivis par ladite directive.
L’objet du présent recours étant l’absence totale de transposition de la directive 2015/849 dans le droit roumain, l’argument de la Commission selon lequel les mesures indiquées dans le tableau de correspondance ne peuvent, eu égard aux changements introduits par la directive 2015/849, constituer une transposition de celle-ci, devrait faire l’objet d’un autre recours.
Appréciation de la Cour
Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, les changements intervenus par la suite ne pouvant être pris en compte par la Cour [arrêts du 30 janvier 2002, Commission/Grèce,
C‑103/00
,
EU:C:2002:60
, point
; du 18 octobre 2018, Commission/Roumanie,
C‑301/17
, non publié,
EU:C:2018:846
, point
, et du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
].
La Cour a, par ailleurs, itérativement jugé que si une directive prévoit expressément l’obligation pour les États membres d’assurer que les dispositions nécessaires pour sa mise en œuvre contiennent une référence à cette directive ou soient accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, il est, en tout état de cause, nécessaire que les États membres adoptent un acte positif de transposition de la directive en cause (voir, en ce sens, arrêts du 27 novembre 1997, Commission/Allemagne,
C‑137/96
,
EU:C:1997:566
, point
; du 18 décembre 1997, Commission/Espagne,
C‑360/95
,
EU:C:1997:624
, point
, et du 11 juin 2015, Commission/Pologne,
C‑29/14
,
EU:C:2015:379
, point
).
En l’espèce, la Commission a transmis son avis motivé à la Roumanie le 8 décembre 2017, de telle sorte que le délai de deux mois qui y était fixé venait à échéance le 8 février 2018. C’est donc au vu de l’état de la législation interne en vigueur à cette date qu’il convient d’apprécier l’existence ou non du manquement allégué [voir, par analogie, arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
et jurisprudence citée].
À cet égard, d’une part, il n’est pas contesté que les 40 mesures nationales, dont la Roumanie affirme qu’elles assurent une transposition partielle de la directive 2015/849, ont été notifiées en tant que mesures de transposition de cette directive après l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé du 8 décembre 2017, à savoir au cours du mois d’octobre 2018.
D’autre part et en tout état de cause, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 35 de ses conclusions, il est constant que, contrairement à ce que prescrit l’article 67 de la directive 2015/849, ces 40 mesures ne contiennent aucune référence à celle-ci.
Il s’ensuit que les mesures en question ne sauraient être considérées comme constituant un acte positif de transposition au sens de la jurisprudence mentionnée au point 20 du présent arrêt.
Il convient donc de conclure que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 8 décembre 2017, la Roumanie n’avait ni adopté les mesures nécessaires pour assurer la transposition de la directive 2015/849 ni, partant, communiqué ces mesures à la Commission.
Dès lors, il y a lieu de constater que, en n’ayant pas, à l’échéance du délai imparti dans l’avis motivé du 8 décembre 2017, adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2015/849 et, partant, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 67 de cette directive.
Sur le manquement au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE
Sur l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE
–
Argumentation des parties
Selon la Commission, l’article 260, paragraphe 3, TFUE a été introduit par le traité de Lisbonne dans le but de renforcer le dispositif de sanction préalablement institué par le traité de Maastricht. Compte tenu du caractère novateur de cette disposition et de la nécessité de préserver la transparence et la sécurité juridique, cette institution a adopté la communication intitulée « Mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE » (
JO 2011, C 12, p. 1
, ci-après la « communication de 2011 »).
Cette disposition aurait pour objectif d’inciter plus fortement les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union et de garantir l’application de la législation de l’Union.
La Commission considère que l’article 260, paragraphe 3, TFUE s’applique tant en cas d’absence totale de communication des mesures de transposition d’une directive qu’en cas de communication partielle de ces mesures.
Cette institution estime par ailleurs que, dès lors que l’article 260, paragraphe 3, TFUE évoque le manquement d’un État membre à son obligation de communiquer des « mesures de transposition d’une directive », cette disposition ne s’applique pas uniquement en cas d’absence de notification des mesures nationales de transposition d’une directive, mais également en cas de défaut d’adoption de telles mesures. Une interprétation purement formaliste de ladite disposition, selon laquelle cette dernière vise uniquement à assurer la notification effective de mesures nationales, ne garantirait pas une transposition pertinente de toutes les dispositions de la directive en question et priverait l’obligation de transposition des directives dans le droit national de tout effet utile.
En l’espèce, il s’agirait précisément de sanctionner le défaut d’adoption et de publication ainsi que, partant, la non-communication à la Commission, par la Roumanie, de toutes les dispositions juridiques nécessaires pour assurer la transposition de la directive 2015/849 en droit national.
En réponse aux arguments avancés par la Roumanie pour contester l’applicabilité de l’article 260, paragraphe 3, TFUE au cas d’espèce, la Commission fait valoir, notamment, que sa décision de demander systématiquement l’imposition d’une sanction financière en application de cette disposition ne saurait être comprise comme une omission de sa part d’exercer son pouvoir d’appréciation. En effet, au point 16 de la communication de 2011, elle aurait explicitement tenu compte du fait que ladite disposition lui confère un large pouvoir discrétionnaire, analogue au pouvoir discrétionnaire d’engager ou non une procédure d’infraction en application de l’article 258 TFUE. Ainsi, la décision politique de recourir, par principe, à l’instrument prévu à l’article 260, paragraphe 3, TFUE dans toutes les affaires concernant les manquements visés à cette disposition aurait été adoptée dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Si la Commission n’exclut pas que des cas particuliers puissent surgir dans lesquels une demande de sanction au titre de ladite disposition lui paraisse inappropriée, elle précise que tel n’est pas le cas en l’occurrence.
S’agissant de l’argument de la Roumanie selon lequel la plupart des États membres n’avaient pas respecté le délai de transposition de la directive 2015/849, la Commission admet que, à la date d’expiration du délai de transposition de celle-ci, à savoir le 26 juin 2017, seuls huit États membres lui avaient communiqué des mesures de transposition intégrale de cette directive. Il n’en demeure pas moins que, à la date d’introduction du présent recours, à savoir le 27 août 2018, la Roumanie était le seul État membre à n’avoir communiqué aucune mesure de transposition de ladite directive.
La Roumanie conclut au rejet du recours de la Commission en ce qu’il tend à lui infliger des sanctions pécuniaires en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, en faisant valoir que, dès lors que le droit roumain assurait, à la date de l’introduction du présent recours, une transposition partielle de la directive 2015/849, cela entraîne, à titre principal, l’inapplicabilité du régime de sanctions prévu à cette disposition. À titre subsidiaire, cet État membre invoque la nécessité d’adapter les sanctions pécuniaires proposées par la Commission à cette situation.
Si la Roumanie ne conteste pas la régularité de la procédure du recours en manquement intenté par la Commission au titre de l’article 258 TFUE ni la poursuite de cette procédure devant la Cour, elle estime en revanche que, en l’espèce, l’article 260, paragraphe 3, TFUE n’est pas applicable dès lors que cette disposition, qui vise l’application accélérée d’un régime de sanctions afférent à un recours en manquement fondé sur l’article 258 TFUE, est d’interprétation stricte. L’objectif de ladite disposition serait en effet de sanctionner, à un stade plus précoce, un manquement manifeste à une obligation dont la modalité d’exécution est incontestable, à savoir la communication des mesures de transposition des directives. L’article 260, paragraphe 3, TFUE viserait ainsi des infractions évidentes au regard desquelles l’obtention préalable d’un arrêt de la Cour constatant le manquement ne constituerait qu’une démarche formelle. L’application de cette disposition devrait se limiter aux situations décrites exhaustivement dans le libellé de celle-ci, à savoir le manquement « à l’obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive ».
Selon la Roumanie, dans le cadre de l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, il ne conviendrait pas de limiter le contrôle effectué par la Commission à la simple constatation formelle de l’existence de la communication de mesures nationales de transposition de la directive en cause. À l’évidence, la Commission devrait procéder à une analyse globale des mesures nationales communiquées et vérifier si celles-ci visent le domaine régi par cette directive, le délai dans lequel elles entrent en vigueur ou si elles s’appliquent sur l’ensemble du territoire de l’État membre concerné. Cependant, lorsque les États membres adoptent des mesures de transposition ou, comme en l’espèce, prouvent l’existence de telles mesures, fussent-elles partielles, l’établissement d’un manquement requerrait, en règle générale, un débat contradictoire entre la Commission et l’État membre visé, qui ne saurait être assimilé à une démarche formelle.
La Roumanie soutient que cette interprétation de l’article 260, paragraphe 3, TFUE est conforme aux travaux préparatoires ayant conduit à l’adoption de cette disposition et découlerait par ailleurs de l’interprétation littérale de celle-ci. En outre, elle serait la seule à permettre de respecter tant le principe de sécurité juridique que le principe de proportionnalité puisqu’elle établirait une séparation claire entre, d’une part, les cas d’absence totale de mesures de transposition et de notification de celles-ci ainsi que, d’autre part, les cas où les mesures de transposition et la notification de celles-ci ne sont que partielles.
S’agissant de la sanction pécuniaire sollicitée, la Roumanie relève, d’une part, que la Commission n’a pas motivé sa décision de demander l’imposition d’une telle sanction en l’espèce. En effet, la pratique de la Commission consistant à demander automatiquement l’application de sanctions pécuniaires au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE dans le cadre des recours en constatation d’un manquement à l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive serait erronée et enfreindrait les objectifs poursuivis par cette disposition. Ainsi, il ressortirait du libellé même de celle-ci que la Commission « peut, lorsqu’elle le considère approprié, indiquer le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte » à payer par l’État membre concerné, de telle sorte que l’application de sanctions pécuniaires est une option ouverte à la Commission, qui doit analyser chaque situation individuellement. Partant, il incomberait à cette institution d’analyser toutes les circonstances factuelles et juridiques de la présente espèce ainsi que de motiver, au regard de ces circonstances, sa décision de demander à la Cour d’appliquer des sanctions pécuniaires. Le respect de cette obligation serait d’autant plus important qu’il ressort de l’article 260, paragraphe 3, TFUE que la Cour ne peut infliger de sanction que dans la limite du montant indiqué par la Commission, de telle sorte que, en l’absence de proposition, de la part de la Commission, d’un tel montant, la Cour est empêchée d’infliger une sanction financière. Eu égard à ce qui précède et compte tenu de l’ensemble des circonstances factuelles et juridiques de la présente affaire ainsi que du fait que la Commission n’a pas motivé sa décision de demander l’application de sanctions pécuniaires, la Roumanie soutient que l’infliction de telles sanctions n’est pas possible en l’espèce.
Cet État membre soutient, d’autre part, que l’imposition d’une somme forfaitaire constitue une exception, qui ne trouve à s’appliquer que lorsqu’il ressort des caractéristiques du manquement en cause, du comportement de l’État membre concerné et de l’évaluation du degré d’atteinte aux intérêts publics et privés que l’application d’une astreinte n’est pas suffisante au regard de l’objectif de mettre fin à ce manquement dans les meilleurs délais et de s’assurer que cet État membre ne persistera pas dans un tel comportement. D’ailleurs, la Cour aurait déjà jugé que, eu égard au libellé de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ainsi qu’à sa finalité, la condamnation à une somme forfaitaire ne doit pas revêtir le caractère automatique que la Commission suggère. Or, en l’espèce, tout d’abord, la Commission aurait reconnu que la Roumanie a, au cours de la procédure devant la Cour, adopté toutes les mesures nécessaires pour assurer la transposition complète de la directive 2015/849. Ensuite, même avant l’entrée en vigueur, le 21 juillet 2019, de la Legea nr. 129/2019 pentru prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative (loi n
o
129/2019, relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la lutte contre ces activités, et modifiant et complétant certains actes législatifs), du 11 juillet 2019 (
Monitorul Oficial al României
, partie I, n
o
589 du 18 juillet 2019), les dispositions de la directive 2015/849 en relation avec les effets sur les acteurs privés et publics auraient déjà été transposées par des actes normatifs nationaux en vigueur. En outre, pour certaines des obligations prévues dans cette directive, le délai de transposition n’aurait pas encore expiré. Enfin, la Roumanie serait dans la moyenne des États membres en ce qui concerne le nombre de recours visant à constater un manquement à l’obligation de communiquer les mesures de transposition des directives et n’aurait encore jamais été condamnée par la Cour pour manquement à l’obligation de transposition dans les délais d’une directive. De surcroît, la durée moyenne des procédures précontentieuses impliquant la Roumanie serait la plus courte de tous les États membres et, en l’espèce, moins d’un an se serait écoulé entre le début de la phase précontentieuse et la saisine de la Cour. Partant, la demande de la Commission d’imposer le paiement d’une somme forfaitaire serait non seulement injustifiée, mais également disproportionnée au regard des faits de l’espèce et de l’objectif primordial de ce type de sanction pécuniaire.
Le Royaume de Belgique, la République d’Estonie et la République française font valoir, en substance, que l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne trouve à s’appliquer que lorsqu’un État membre est resté totalement inactif en ce qui concerne la transposition d’une directive dans le droit national et qu’il a donc omis, dans le délai imparti, de prendre des mesures pour transposer cette directive et de les communiquer à la Commission. En aucun cas, le champ d’application de cette disposition ne couvrirait l’hypothèse où un État membre a communiqué à la Commission des mesures de transposition, mais où cette dernière lui reproche une transposition incorrecte ou une transposition partielle de la directive en question.
Ces États membres avancent à cet égard, notamment, que l’interprétation de l’article 260, paragraphe 3, TFUE qu’ils préconisent découle du libellé, de la genèse et de la finalité de cette disposition, celle-ci n’étant supposée s’appliquer que dans les cas les plus graves et manifestes de violation de l’obligation d’adopter des mesures de transposition d’une directive et de communiquer celles-ci. En outre, elle serait corroborée par l’économie interne de l’article 260 TFUE et serait la seule qui ne mette pas les États membres dans une situation extrêmement difficile, étant donné que, à suivre l’approche préconisée par la Commission, les États membres ne pourraient jamais être certains que cette institution n’envisage pas de leur infliger une sanction pécuniaire.
S’ajouterait à cela le fait que l’interprétation ainsi défendue permettrait d’assurer que le champ d’application de l’article 258 TFUE soit pleinement respecté et qu’elle serait la seule qui soit compatible avec les principes de sécurité juridique et de proportionnalité. Elle aurait en effet pour conséquence que, dans le cas où, en cours de procédure devant la Cour, un État membre a transposé une directive et communiqué à la Commission l’ensemble des mesures de transposition de celle-ci, cette institution devrait renoncer à solliciter la condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte ou d’une somme forfaitaire. En outre, elle n’entraînerait qu’un risque marginal que les États membres tentent d’éviter l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE en procédant à la communication de mesures de transposition de la directive en cause ne correspondant pas à la réalité.
De surcroît, tous les États membres intervenants mentionnés au point 40 du présent arrêt ainsi que la République de Pologne considèrent que, en l’espèce, l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne saurait trouver à s’appliquer dès lors que la Commission n’a pas motivé de manière circonstanciée sa décision de demander l’imposition de sanctions financières. En effet, une telle décision devrait être spécifiquement justifiée par rapport aux circonstances particulières de chaque affaire, l’infliction du paiement d’une somme forfaitaire ne pouvant, conformément à la jurisprudence de la Cour, revêtir de caractère automatique. La Commission ne saurait se limiter à recourir, par principe, à l’instrument prévu à l’article 260, paragraphe 3, TFUE sans contrevenir à cette disposition. En outre, une analyse circonstanciée des éléments de chaque cas par la Commission serait de mise dès lors que ces éléments sont nécessaires pour déterminer la nature de la sanction pécuniaire qu’il convient d’infliger pour amener l’État membre concerné à mettre un terme au manquement en cause et pour établir un montant qui soit approprié aux circonstances de l’espèce, ainsi que l’exige la jurisprudence de la Cour. Il ne serait, par ailleurs, pas nécessaire de cumuler le paiement d’une somme forfaitaire et celui d’une astreinte. En tout état de cause, l’approche de la Commission serait susceptible d’aboutir à des discriminations entre États membres.
–
Appréciation de la Cour
Il convient de rappeler que l’article 260, paragraphe 3, premier alinéa, TFUE prévoit que, lorsque la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 258 TFUE, estimant que l’État membre concerné a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative, elle peut, lorsqu’elle le considère approprié, indiquer le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte à payer par cet État membre, qu’elle estime adapté aux circonstances. Conformément à l’article 260, paragraphe 3, second alinéa, TFUE, si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l’État membre concerné le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission, l’obligation de paiement prenant effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt.
S’agissant de la portée de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a jugé qu’il convenait de retenir une interprétation de cette disposition qui, d’une part, permet à la fois de garantir les prérogatives détenues par la Commission en vue d’assurer l’application effective du droit de l’Union et de protéger les droits de la défense ainsi que la position procédurale dont bénéficient les États membres au titre de l’application combinée de l’article 258 et de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, et, d’autre part, met la Cour en position de pouvoir exercer sa fonction juridictionnelle consistant à apprécier, dans le cadre d’une seule procédure, si l’État membre concerné a rempli ses obligations en matière de communication des mesures de transposition de la directive en cause et, le cas échéant, à évaluer la gravité du manquement ainsi constaté et à imposer la sanction pécuniaire qu’elle juge la plus adaptée aux circonstances de l’espèce [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
].
Dans ce contexte, la Cour a interprété les termes « obligation de communiquer des mesures de transposition », figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, en ce sens qu’ils visent l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. Afin de satisfaire à l’obligation de sécurité juridique et d’assurer la transposition de l’intégralité des dispositions de cette directive sur l’ensemble du territoire concerné, les États membres sont tenus d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Une fois cette communication intervenue, le cas échéant accompagnée de la présentation d’un tableau de correspondance, il incombe à la Commission d’établir, en vue de solliciter l’infliction à l’État membre concerné d’une sanction pécuniaire prévue à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, que certaines mesures de transposition font manifestement défaut ou ne couvrent pas l’ensemble du territoire de l’État membre concerné, étant entendu qu’il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre de la procédure juridictionnelle engagée en application de cette disposition, d’examiner si les mesures nationales communiquées à la Commission assurent une transposition correcte des dispositions de la directive en cause [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
].
Dès lors que, ainsi qu’il ressort des points 25 et 26 du présent arrêt, il est établi que, à l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé du 8 décembre 2017, la Roumanie n’avait communiqué à la Commission aucune mesure de transposition de la directive 2015/849 au sens de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de cette disposition.
S’agissant du point de savoir si, ainsi que le font valoir la Roumanie et les États membres intervenus à son soutien, la Commission doit motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ou si cette institution peut le faire sans motivation, dans tous les cas qui relèvent du champ d’application de cette disposition, il convient de rappeler que la Commission dispose, en tant que gardienne des traités en vertu de l’article 17, paragraphe 1, deuxième phrase, TUE, d’un pouvoir discrétionnaire pour adopter une telle décision.
En effet, l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne saurait être envisagée de manière isolée, mais doit être liée à l’introduction d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE. Or, dans la mesure où la demande de condamnation à une sanction pécuniaire conformément à l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne constitue qu’une modalité accessoire de la procédure en manquement, dont elle doit assurer l’efficacité, et où la Commission dispose, en ce qui concerne l’opportunité d’engager une telle procédure, d’un pouvoir discrétionnaire sur lequel la Cour ne peut exercer un contrôle juridictionnel (voir, en ce sens, arrêts du 14 février 1989, Star Fruit/Commission,
247/87
,
EU:C:1989:58
, point
; du 6 juillet 2000, Commission/Belgique,
C‑236/99
,
EU:C:2000:374
, point
, et du 26 juin 2001, Commission/Portugal,
C‑70/99
,
EU:C:2001:355
, point
), les conditions d’application de cette disposition ne sauraient être plus restrictives que celles présidant à la mise en œuvre de l’article 258 TFUE.
En outre, il importe de relever que, en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, seule la Cour est compétente pour infliger une sanction pécuniaire à un État membre. Lorsque la Cour adopte une telle décision au terme d’un débat contradictoire, elle doit motiver celle-ci. Partant, l’absence de motivation par la Commission de son choix de solliciter auprès de la Cour l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE n’affecte pas les garanties procédurales de l’État membre en cause.
Il importe d’ajouter que la circonstance que la Commission ne doit pas motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE n’exonère pas cette institution de l’obligation de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée, en tenant compte à cet égard des lignes directrices qu’elle a adoptées, telles que celles contenues dans les communications de la Commission, qui, tout en ne liant pas la Cour, contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission (voir, par analogie avec l’article 260, paragraphe 2, TFUE, arrêt du 30 mai 2013, Commission/Suède,
C‑270/11
,
EU:C:2013:339
, point
et jurisprudence citée).
Cette exigence de motivation de la nature et du montant de la sanction pécuniaire sollicitée est d’autant plus importante que, à la différence de ce qui est prévu au paragraphe 2 de l’article 260 TFUE, le paragraphe 3 de cet article prévoit que, dans le cadre d’une procédure engagée en application de cette disposition, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré, dès lors que, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer.
En effet, les auteurs de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ont non seulement prévu qu’il incombe à la Commission d’indiquer « le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte à payer » par l’État membre en question, mais ont également précisé que la Cour ne peut infliger le paiement d’une sanction pécuniaire que « dans la limite du montant indiqué » par la Commission. Ils ont ainsi établi une corrélation directe entre la sanction requise par la Commission et celle pouvant être prononcée par la Cour en application de cette disposition.
L’argument selon lequel l’imposition d’une somme forfaitaire ne doit, conformément à la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France,
C‑121/07
,
EU:C:2008:695
, point
), pas avoir de caractère automatique n’est pas davantage de nature à avoir une incidence sur le pouvoir de la Commission d’engager une procédure en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE dans tous les cas où elle considère qu’un manquement relève du champ d’application de cette disposition. En effet, cette jurisprudence vise l’appréciation du bien-fondé d’une requête de la Commission tendant à une « condamnation » au paiement d’une sanction pécuniaire par la Cour et non pas l’opportunité de présenter une telle requête.
S’agissant de l’argumentation de la Roumanie tirée de sa position par rapport aux autres États membres en ce qui concerne la transposition de la directive 2015/849, la durée moyenne des procédures précontentieuses la concernant ou la durée de la procédure précontentieuse en l’espèce, il convient de relever, d’une part, que cette argumentation se rapporte non pas à l’applicabilité de l’article 260, paragraphe 3, TFUE à un manquement tel que celui en cause, mais concerne le bien-fondé de la requête visant au paiement d’une somme forfaitaire en l’espèce, dont l’appréciation sera abordée à un stade ultérieur du présent arrêt. D’autre part, et en tout état de cause, les considérations qui ont amené la Commission à engager la présente procédure contre la Roumanie, et à le faire à la date qu’elle a choisie, ne sauraient porter atteinte à l’applicabilité de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ou à la recevabilité de l’action engagée au titre de cette disposition.
Il y a lieu, dès lors, de constater que l’article 260, paragraphe 3, TFUE s’applique dans une situation telle que celle en cause en l’espèce.
Sur l’imposition d’une somme forfaitaire en l’espèce
–
Argumentation des parties
S’agissant du montant de la sanction pécuniaire à infliger, la Commission considère, conformément à la position reflétée au point 23 de la communication de 2011, que, dans la mesure où un manquement à l’obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive n’est pas moins grave qu’un manquement pouvant faire l’objet des sanctions mentionnées à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, les modalités de calcul des sanctions visées à l’article 260, paragraphe 3, TFUE doivent être les mêmes que celles appliquées dans le cadre de la procédure définie au paragraphe 2 de cet article.
En l’espèce, la Commission demande l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant est calculé selon les lignes directrices contenues dans sa communication du 13 décembre 2005, intitulée « Mise en œuvre de l’article [260 TFUE] » [SEC(2005) 1658], telle qu’actualisée par la communication du 13 décembre 2017, intitulée « Mise à jour des données utilisées pour le calcul des sommes forfaitaires et des astreintes que la Commission proposera à la Cour de justice dans le cadre de procédures d’infraction » [C(2017) 8720], et dont le montant minimal forfaitaire pour la Roumanie est de 1887000 euros. Ce montant minimal forfaitaire ne trouverait toutefois pas à s’appliquer en l’occurrence dès lors qu’il est inférieur au montant découlant du calcul de la somme forfaitaire conformément à ces communications. Pour déterminer le montant journalier servant de base à ce calcul, il conviendrait de multiplier le forfait de base uniforme, à savoir 230 euros, par le coefficient de gravité, qui est en l’espèce de 8 sur une échelle de 1 à 20, et par le facteur « n », qui est de 3,27 pour la Roumanie. Le montant journalier s’élèverait donc à 6016,80 euros par jour et devrait être multiplié par le nombre de jours qui se sont écoulés entre le 27 juin 2017, à savoir le lendemain de la date de transposition prévue par la directive 2015/849, et le 20 juillet 2019, veille de la date à laquelle la transposition complète de celle-ci a été assurée, soit 754 jours. Ainsi, la somme forfaitaire à imposer s’élèverait à 4536667,20 euros.
La Commission conteste, par ailleurs, que l’imposition d’une somme forfaitaire constitue une exception et ne s’impose que dans des circonstances exceptionnelles. En effet, la transposition tardive des directives porterait atteinte non seulement à la sauvegarde des intérêts généraux poursuivis par la législation de l’Union, qui ne pourrait tolérer aucun retard, mais aussi et surtout à la protection des citoyens européens qui tirent des droits subjectifs de cette législation. De surcroît, la crédibilité du droit de l’Union dans son ensemble serait menacée si des actes législatifs mettaient de longues années à déployer leurs pleins effets juridiques dans les États membres. Par conséquent, les retards de transposition des directives constitueraient des circonstances particulières suffisamment graves pour justifier l’imposition d’une somme forfaitaire.
La Roumanie conteste l’approche de la Commission consistant à calculer le montant des sanctions à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE en fonction des mêmes critères et règles que ceux retenus pour l’application de l’article 260, paragraphe 2, TFUE. Une telle approche serait en effet erronée et disproportionnée eu égard aux caractéristiques différentes du type de manquement et du recours intenté par la Commission en vertu de l’une ou de l’autre de ces dispositions.
En l’espèce, le coefficient de gravité retenu par la Commission serait excessif, dès lors qu’il ne s’agit pas d’un manquement à un premier arrêt en constatation de manquement, qu’il ne s’agit pas d’une absence de transposition de la directive 2015/849 en droit national et que la Roumanie a coopéré tout au long de la procédure. S’agissant du coefficient de durée, la Roumanie considère qu’il est inapproprié de retenir un tel coefficient dès lors que la notion de « durée d’infraction » est fondamentalement tributaire de la date de la constatation de l’infraction en question par la Cour. Or, dans le cadre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, cette date serait précisément la date du prononcé de l’arrêt de la Cour conformément à l’article 258 TFUE. Si la Cour ne devait pas suivre cette approche, la Roumanie estime qu’il conviendrait, afin de déterminer la durée de l’infraction, de prendre la date fixée dans l’avis motivé comme date de référence et cela conformément à la pratique de la Cour dans les manquements au titre de l’article 258 TFUE.
Compte tenu des spécificités caractérisant le recours intenté par la Commission sur le fondement des dispositions combinées de l’article 258 et de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Roumanie considère par ailleurs qu’il serait plus approprié d’établir un montant minimal et un montant maximal de somme forfaitaire qui varieraient en fonction de la gravité de l’infraction commise par l’État membre en question. Pour établir ces montants, il faudrait prendre en compte toutes les circonstances pertinentes. Ainsi, d’une part, il faudrait fixer une somme forfaitaire minimale, bien inférieure à l’actuelle proposition de la Commission, qui serait applicable en présence d’une attitude constructive et coopérative de l’État membre en cause ainsi que d’une infraction moins grave. D’autre part, la somme forfaitaire maximale devrait refléter une attitude opposée de l’État membre en cause et une infraction plus grave. En l’espèce, la somme forfaitaire minimale de 1887000 euros proposée par la Commission serait disproportionnée au regard des particularités de l’affaire, de l’attitude et du comportement de la Roumanie ainsi que de la nouvelle somme forfaitaire minimale de 1651000 euros proposée dans la communication de la Commission du 13 septembre 2019, intitulée « Mise à jour des données utilisées pour le calcul des sommes forfaitaires et des astreintes que la Commission proposera à la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre des procédures d’infraction » (
JO 2019, C 309, p. 1
). Ainsi, dans l’hypothèse où la Cour imposerait une somme forfaitaire, le montant de celle-ci devrait être considérablement réduit et refléter, en outre, le fait que, bien que la loi n
o
129/2019, du 11 juillet 2019, ne soit entrée en vigueur que le 21 juillet 2019, la directive 2015/849 avait déjà été partiellement transposée avant même l’expiration du délai de transposition de celle-ci. Par ailleurs, même si la Cour décidait de suivre l’approche préconisée par la Commission, le montant de la somme forfaitaire devrait être réduit en tenant compte uniquement du nombre de jours écoulés entre le délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 8 février 2018, et, selon le cas, la date de la régularisation de l’infraction en cause ou celle du prononcé du présent arrêt.
Les États membres intervenus au soutien de la Roumanie font valoir, notamment, que le montant des sanctions pécuniaires infligées en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE doit être fixé à un niveau inférieur à celui des sanctions imposées en application du paragraphe 2 de cet article, puisqu’il s’agit d’une infraction moins grave que celle de ne pas avoir respecté un premier arrêt de la Cour en constatation de manquement. En tout état de cause, eu égard à l’ensemble des circonstances de l’espèce, le montant de la somme forfaitaire proposée par la Commission devrait être revu à la baisse.
–
Appréciation de la Cour
S’agissant, en premier lieu, de l’argument selon lequel il serait disproportionné d’imposer une somme forfaitaire dès lors que, en cours d’instance, la Roumanie a mis un terme au manquement en cause, il y a lieu de rappeler que, d’une part, le manquement d’un État membre à son obligation de communication des mesures de transposition d’une directive, que ce soit par une absence totale ou partielle d’information ou par une information insuffisamment claire et précise, peut justifier, à lui seul, l’ouverture de la procédure prévue à l’article 258 TFUE visant à la constatation de ce manquement [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
]. D’autre part, l’objectif poursuivi par l’introduction du mécanisme figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non seulement d’inciter les États membres à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires concernant les manquements à l’obligation de communication d’une mesure nationale de transposition d’une directive adoptée conformément à la procédure législative, étant précisé que, antérieurement à l’introduction d’un tel mécanisme, l’imposition d’une sanction financière aux États membres ne s’étant pas conformés dans les délais à un arrêt antérieur de la Cour et n’ayant pas respecté leur obligation de transposition pouvait n’intervenir que plusieurs années après ce dernier arrêt [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
].
Or, force est de constater que les auteurs de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ont, afin d’atteindre l’objectif poursuivi par cette disposition, prévu deux types de sanctions pécuniaires, à savoir la somme forfaitaire et l’astreinte.
À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’application de l’une ou de l’autre de ces deux mesures dépend de l’aptitude de chacune à remplir l’objectif poursuivi en fonction des circonstances de l’espèce. Si le prononcé d’une astreinte semble particulièrement adapté pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose davantage sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période (voir, par analogie avec l’article 260, paragraphe 2, TFUE, arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, point
).
Dans ces circonstances, une requête qui, comme en l’espèce, demande l’imposition d’une somme forfaitaire ne saurait être rejetée comme étant disproportionnée au seul motif qu’elle a pour objet un manquement qui, tout en ayant perduré dans le temps, a pris fin au moment de l’examen des faits par la Cour.
S’agissant, en deuxième lieu, de l’opportunité d’imposer une sanction pécuniaire en l’espèce, il convient de rappeler qu’il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
].
Dans la présente affaire, il convient de considérer que, nonobstant le fait que la Roumanie a coopéré avec les services de la Commission tout au long de la procédure précontentieuse et qu’elle a accompli des efforts lui permettant, en cours d’instance, de mettre un terme au manquement reproché, l’ensemble des éléments juridiques et factuels entourant le manquement constaté, à savoir l’absence totale de communication des mesures nécessaires à la transposition de la directive 2015/849 à l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé et même à la date de l’introduction du présent recours, constitue un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire (voir en ce sens, par analogie avec l’article 260, paragraphe 2, TFUE, arrêts du 11 décembre 2012, Commission/Espagne,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, point
, et du 4 décembre 2014, Commission/Suède,
C‑243/13
, non publié,
EU:C:2014:2413
, point
).
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation évoquée au point 55 du présent arrêt. En effet, d’une part, ainsi qu’il a été rappelé à ce point, il appartient à la Commission, notamment, d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre et de choisir le moment où elle initie la procédure en manquement contre celui-ci. D’autre part, les objectifs de la procédure précontentieuse, à savoir donner à l’État membre concerné l’occasion de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission [arrêt du 19 septembre 2017, Commission/Irlande (Taxe d’immatriculation),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, point
et jurisprudence citée], imposent à cette dernière de laisser un délai raisonnable aux États membres pour répondre à la lettre de mise en demeure et pour se conformer à un avis motivé ou, le cas échéant, pour préparer leur défense. Pour apprécier le caractère raisonnable du délai fixé, il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances qui caractérisent la situation d’espèce. Des délais très courts peuvent ainsi se justifier dans des situations particulières, notamment lorsqu’il y a urgence à remédier à un manquement ou lorsque l’État membre concerné a pleine connaissance du point de vue de la Commission bien avant le début de la procédure (arrêt du 13 décembre 2001, Commission/France,
C‑1/00
,
EU:C:2001:687
, point
).
Or, force est de constater que, en l’espèce, il n’est pas allégué que les délais de réponse qui ont été fixés dans la lettre de mise en demeure et dans l’avis motivé auraient été particulièrement courts ou déraisonnables. Par ailleurs, il résulte des faits non contestés figurant aux points 4 et 5 du présent arrêt que la Roumanie doit être considérée comme ayant eu, du moins à partir du 27 juin 2017, pleine connaissance du fait qu’elle avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 67 de la directive 2015/849.
S’agissant, en troisième lieu, du calcul de la somme forfaitaire qu’il est approprié d’imposer en l’espèce, il convient de rappeler que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière tel qu’encadré par les propositions de la Commission, il appartient à la Cour de fixer le montant de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE de telle sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constatée, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause [voir, par analogie avec l’article 260, paragraphe 2, TFUE, arrêt du 12 novembre 2019, Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, point
et jurisprudence citée].
Concernant, premièrement, la gravité de l’infraction, il convient de rappeler que l’obligation d’adopter les mesures nationales pour assurer la transposition complète d’une directive et l’obligation de communiquer ces mesures à la Commission constituent des obligations essentielles des États membres afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union et que le manquement à ces obligations doit, dès lors, être considéré comme étant d’une gravité certaine [arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
]. À cela s’ajoute que la directive 2015/849 est un instrument important pour garantir une protection efficace du système financier de l’Union contre les menaces posées par le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. L’absence ou l’insuffisance d’une telle protection du système financier de l’Union doivent être considérées comme particulièrement graves au vu de leurs conséquences pour les intérêts publics et privés au sein de l’Union.
Si la Roumanie a, en cours d’instance, mis un terme au manquement reproché, il n’en demeure pas moins que ce manquement existait à l’échéance du délai imparti dans l’avis motivé du 8 décembre 2017, soit le 8 février 2018, de telle sorte que l’effectivité du droit de l’Union n’a pas été assurée en tout temps.
La gravité de ce manquement est par ailleurs renforcée par la circonstance que, à cette date, la Roumanie n’avait pas encore adopté la moindre mesure de transposition de la directive 2015/849.
L’argumentation avancée par la Roumanie pour expliquer le retard pris dans la transposition de la directive 2015/849, à savoir la complexité des dispositions de cette directive, le cheminement législatif laborieux ayant conduit à son adoption et la volonté d’assurer une transposition correcte de ladite directive, n’est pas de nature à influer sur la gravité de l’infraction en cause dès lors que, selon une jurisprudence constante, des pratiques ou des situations de l’ordre interne d’un État membre ne sauraient justifier le non-respect des obligations et des délais résultant des directives de l’Union ni, partant, la transposition tardive ou incomplète de celles-ci. De même, il est sans importance que le manquement d’un État membre résulte de difficultés techniques auxquelles il a été confronté (voir, notamment, arrêt du 7 mai 2002, Commission/Pays-Bas,
C‑364/00
,
EU:C:2002:282
, point
et jurisprudence citée).
Concernant, deuxièmement, la durée de l’infraction, il importe de rappeler que celle-ci doit, en principe, être évaluée en ayant égard à la date à laquelle la Cour apprécie les faits et non pas à celle où cette dernière est saisie par la Commission [voir, en ces sens, arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, point
]. Cette appréciation des faits doit être considérée comme intervenant à la date de la clôture de la procédure.
En l’espèce, il est constant que le manquement en cause a pris fin le 21 juillet 2019, soit à une date antérieure à la clôture de la procédure.
S’agissant du début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, il y a lieu de préciser que, à la différence de ce que la Cour a jugé au point 88 de son arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit) (
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
), relatif à la détermination d’une astreinte journalière à infliger, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement en cause pour l’imposition d’une somme forfaitaire en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non pas celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé, mais la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question.
En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 74 de ses conclusions, cette disposition a pour objectif d’inciter les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union et d’assurer la pleine effectivité de la législation de l’Union. Ainsi, si l’élément déclencheur pour la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE réside dans le fait qu’un État membre a manqué aux obligations découlant d’un arrêt en constatation de manquement, celui à la base de la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 3, TFUE consiste dans le fait qu’un État membre a manqué à son obligation d’adopter et de communiquer les mesures de transposition d’une directive au plus tard à la date fixée par celle-ci.
Toute autre solution reviendrait, d’ailleurs, à remettre en cause l’effet utile des dispositions des directives fixant la date à laquelle les mesures de transposition de celles-ci doivent entrer en vigueur. En effet, dès lors que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’émission d’une lettre de mise en demeure, en application de l’article 258, premier alinéa, TFUE, suppose, au préalable, qu’un manquement à une obligation incombant à l’État membre concerné puisse être valablement allégué par la Commission [arrêt du 5 décembre 2019, Commission/Espagne (Plans de gestion des déchets),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, point
et jurisprudence citée], les États membres n’ayant pas procédé à la transposition d’une directive à la date fixée par celle-ci bénéficieraient dans ce cas, en tout état de cause, d’un délai de transposition supplémentaire, dont la durée varierait, de surcroît, en fonction de la célérité avec laquelle la Commission engage la procédure précontentieuse, sans qu’il puisse, pour autant, être tenu compte de la durée de ce délai lors de l’évaluation de la durée du manquement en cause. Or, il est constant que la date à partir de laquelle il convient d’assurer la pleine effectivité d’une directive est la date de transposition fixée dans la directive elle-même et non pas la date d’échéance du délai fixé dans l’avis motivé.
Contrairement à ce que fait valoir la Roumanie, cette approche n’est pas de nature à remettre en cause l’effet utile de la procédure précontentieuse prévue à l’article 258, premier alinéa, TFUE. En effet, dans une situation telle que celle en cause en l’espèce, l’État membre en question ne saurait valablement soutenir qu’il ignorait avoir manqué, dès la date de transposition fixée dans la directive en question, aux obligations qui lui incombent en application de cette directive. En outre, la protection des droits de la défense de l’État membre en cause garantie par la procédure précontentieuse ne saurait avoir pour conséquence de prémunir cet État membre contre toute conséquence pécuniaire découlant de ce manquement pour la période précédant l’échéance fixée dans l’avis motivé.
Partant, pour assurer la pleine effectivité du droit de l’Union, il convient, lors de l’évaluation de la durée de l’infraction en vue de la détermination du montant de la somme forfaitaire à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, de tenir compte de la date de transposition prévue par la directive en cause elle-même.
En l’espèce, il n’est pas contesté que, à la date de transposition prévue à l’article 67 de la directive 2015/849, à savoir le 26 juin 2017, la Roumanie n’avait pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour assurer la transposition de cette directive et, partant, n’avait pas communiqué les mesures de transposition de celle-ci à la Commission. Il s’ensuit que le manquement en cause, qui n’a pris fin que le 21 juillet 2019, a perduré pendant un peu plus de deux ans.
Concernant, troisièmement, la capacité de paiement de l’État membre en cause, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’il convient de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut (PIB) de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour [voir, par analogie avec l’article 260, paragraphe 2, TFUE, arrêt du 12 novembre 2019, Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, point
et jurisprudence citée].
Compte tenu de l’ensemble des circonstances de la présente affaire et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, lequel prévoit que celle-ci ne saurait, en ce qui concerne la somme forfaitaire dont elle inflige le paiement, dépasser le montant indiqué par la Commission, il y a lieu de considérer que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle à l’article 67 de la directive 2015/849 et affectant la pleine effectivité du droit de l’Union est de nature à requérir l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 3000000 d’euros.
Il convient, par conséquent, de condamner la Roumanie à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 3000000 d’euros.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Roumanie et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Conformément à l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement, selon lequel les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens, le Royaume de Belgique, la République d’Estonie, la République française et la République de Pologne supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :

1)
En n’ayant pas, à l’échéance du délai imparti dans l’avis motivé du 8 décembre 2017, adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n
o
648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission, et, partant, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission européenne, la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 67 de la directive 2015/849.

2)
La Roumanie est condamnée à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 3000000 d’euros.

3)
La Roumanie est condamnée aux dépens.

4)
Le Royaume de Belgique, la République d’Estonie, la République française et la République de Pologne supportent leurs propres dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le roumain.