CELEX: 62014TJ0662
Politica agricolă comună
Plăți directe
Criterii suplimentare pentru zonele de interes ecologic cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție
Articolul 45 alineatul (8) din Regulamentul delegat (UE) nr. 639/2014
Articolul 46 alineatul (9) litera (a) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013
Abuz de putere
Securitate juridică
Nediscriminare
Încredere legitimă
Drept de proprietate
Obligația de motivare

)
Istoricul cauzei
Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plățile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (
JO 2013, L 347, p. 608
, denumit în continuare „regulamentul de bază”), instituie un nou cadru juridic pentru sprijinul direct acordat în contextul politicii agricole comune (PAC).
Unul dintre obiectivele PAC, astfel cum a fost redefinită de regulamentul de bază, este sporirea performanței de mediu prin introducerea, în cadrul plăților directe, a unei componente obligatorii de „ecologizare”, care va sprijini practicile agricole benefice pentru climă și mediu aplicabile în întreaga Uniune Europeană. În acest scop, statele membre ar trebui să utilizeze o parte din plafoanele lor naționale pentru plăți directe pentru a acorda, pe lângă plata de bază, o plată anuală pentru practicile obligatorii care trebuie urmate de fermierii care abordează în mod prioritar obiectivele de politică în domeniul climei și al mediului. Una dintre aceste practici, care ar trebui să se aplice pe întreaga suprafață eligibilă a exploatației, constă în stabilirea zonelor de interes ecologic [considerentul (37) al regulamentului de bază]. Aceste zone ar trebui stabilite în special pentru garantarea și pentru îmbunătățirea biodiversității fermelor [considerentul (44) al regulamentului de bază].
Regulamentul de bază prevede astfel că, în cazul în care terenul arabil al unei exploatații este mai mare de 15 hectare, fermierii se asigură că, începând cu 1 ianuarie 2015, o suprafață care corespunde unui procent de cel puțin 5 % din terenul arabil al exploatației pe care fermierul l‑a declarat este zonă de interes ecologic [articolul 46 alineatul (1) din regulamentul de bază].
Printre diferitele zone care pot fi considerate zone de interes ecologic de către statele membre se numără zonele cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție pentru care nu s‑au folosit îngrășăminte minerale sau produse de protecție a plantelor [articolul 46 alineatul (2) litera (g) din regulamentul de bază].
Pentru a se asigura că zonele de interes ecologic sunt stabilite în mod eficient și coerent, regulamentul de bază prevede delegarea către Comisia Europeană a competenței de a adopta anumite acte cu privire la stabilirea de noi criterii pentru clasificarea zonelor drept zone de interes ecologic [considerentul (45) al regulamentului de bază]. Astfel, potrivit articolului 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază, Comisia este împuternicită să stabilească criterii noi pentru ca tipurile de zone menționate la alineatul (2) al aceleiași dispoziții, printre care se numără zonele cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție menționate mai sus, să poată fi considerate zone de interes ecologic.
În temeiul acestei abilitări, Comisia a adoptat Regulamentul delegat (UE) nr. 639/2014 din 11 martie 2014, de completare a regulamentului de bază (
JO 2014, L 181, p. 1
, denumit în continuare „regulamentul delegat”).
În regulamentul delegat, Comisia a definit criterii suplimentare pentru unele tipuri de zone de interes ecologic. În ceea ce privește zonele cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție pentru care nu s‑au folosit îngrășăminte minerale și/sau produse de protecție a plantelor, Comisia a precizat că statele membre întocmesc o listă cu speciile care pot fi folosite în acest scop, selectând din lista întocmită în temeiul articolului 4 alineatul (2) litera (c) din regulamentul de bază speciile cele mai adecvate din punct de vedere ecologic, excluzând astfel specii care în mod clar nu sunt indigene [articolul 45 alineatul (8) din regulamentul delegat].
În urma publicării regulamentului delegat, Ungaria a introdus o acțiune la Tribunal care urmărește anularea articolului 45 alineatul (8) din regulamentul menționat, în măsura în care acesta prevede că, în ceea ce privește speciile forestiere cu ciclu scurt de producție, pot fi selectate doar speciile cele mai adecvate din punct de vedere ecologic, excluzând astfel specii care în mod clar nu sunt indigene (denumită în continuare „limitarea în litigiu”).
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 septembrie 2014, Ungaria a introdus prezenta acțiune.
Ungaria solicită Tribunalului:
—
anularea primei teze a articolului 45 alineatul (8) din regulamentul delegat în partea care prevede următoarele: „selectând din lista întocmită în temeiul articolului 4 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 speciile cele mai adecvate din punct de vedere ecologic, excluzând astfel specii care în mod clar nu sunt indigene”;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a patra) a decis deschiderea procedurii orale. În ședința din 2 decembrie 2015, au fost ascultate pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal.
Cu privire la fond
Ungaria consideră, în esență, că, prin adoptarea limitării în litigiu, Comisia, în primul rând, și‑a depășit abilitarea și a restrâns fără temei puterea de apreciere a statelor membre, în al doilea rând, a luat în considerare criterii contrare regulamentului de bază, în al treilea rând, a abuzat de puterea sa, în al patrulea rând, a încălcat principiul securității juridice, în al cincilea rând, a încălcat principiul nediscriminării, în al șaselea rând, a încălcat principiul protecției încrederii legitime, în al șaptelea rând, a încălcat principiul protecției dreptului de proprietate și, în al optulea rând, a încălcat obligația de motivare.
Cu privire la încălcarea limitelor abilitării Comisiei și a puterii de apreciere a statelor membre
Ungaria consideră, în esență, că este nelegală impunerea de către Comisie a limitării în litigiu, deoarece aceasta și‑a depășit abilitarea care îi fusese conferită de regulamentul de bază și a făcut să devină teoretică puterea statelor membre de a alege speciile de arbori care pot constitui specii forestiere cu ciclu scurt de producție ce îndeplinesc criteriile de zonă de interes ecologic. Potrivit Ungariei, formularea aparent largă a abilitării conferite Comisiei decurge din faptul că zonele pentru care este abilitată să definească criterii sunt deosebit de eterogene. Aceasta nu ar însemna că Comisia dispune de o marjă largă de apreciere. Selectarea speciilor de arbori susceptibile să fie folosite ar ține de competența și de marja largă de apreciere a statelor membre, conferite de articolul 4 alineatul (1) litera (k) și alineatul (2) litera (c) din regulamentul de bază și de considerentul (55) al regulamentului delegat. Această competență și această marjă de apreciere s‑ar opune, în speță, modului în care Comisia și‑a utilizat abilitarea. Limitarea în litigiu ar lipsi de sens puterea de apreciere a statelor membre. Comisia contestă că prin adoptarea limitării în litigiu și‑a depășit puterile care i‑au fost conferite în temeiul regulamentului de bază.
Având în vedere aceste critici, trebuie observat că articolul 4 alineatul (1) litera (k) din regulamentul de bază definește speciile forestiere cu ciclu scurt de producție ca „suprafețe plantate cu specii de arbori încadrate la codul NC 0602 90 41, care urmează să fie stabilite de statele membre și care constau în culturi de plante perene, lemnoase, ale căror rizomi sau tulpini rămân în pământ după recoltare, iar în următorul sezon răsar mlădițe noi”, și prevede că „ciclu[l] [lor] maxim de recoltă trebuie determinat de statele membre”. În plus, articolul 4 alineatul (2) litera (c) din regulamentul de bază prevede că statele membre „definesc speciile de arbori cu ciclu scurt de producție și determină ciclul maxim de recoltă în privința speciilor de arbori în cauză, în conformitate cu alineatul (1) litera (k) [al articolului 4 din regulamentul de bază]”.
Pe de altă parte, articolul 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază conferă Comisiei competența de a adopta acte delegate în scopul de a stabili criterii noi pentru ca tipurile de zone menționate la articolul 46 alineatul (2) să poată fi considerate zone de interes ecologic. În temeiul acestei din urmă dispoziții, statele membre decid, până la 1 august 2014, că una sau mai multe dintre zonele enumerate în continuarea respectivului articol sunt considerate zone de interes ecologic. În această enumerare figurează zonele cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție pentru care nu s‑au folosit îngrășăminte minerale sau produse de protecție a plantelor. Astfel, articolul 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază conferă Comisiei competența de a stabili criterii pentru a determina zonele cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție pentru care nu s‑au folosit îngrășăminte minerale sau produse de protecție a plantelor care vor fi considerate zone de interes ecologic.
Considerentul (45) al regulamentului de bază, care precizează motivele abilitării conferite Comisiei, menționează că, „[p]entru a se asigura că zonele de interes ecologic sunt stabilite în mod eficient și coerent, ținându‑se totodată seama de caracteristicile speciale ale statelor membre, ar trebui delegată Comisiei competența de a adopta anumite acte cu privire la stabilirea de noi criterii pentru clasificarea zonelor drept zone de interes ecologic; cu privire la recunoașterea altor tipuri de zone de interes ecologic; cu privire la stabilirea unor factori de conversie și de ponderare pentru anumite tipuri de zone de interes ecologic; cu privire la stabilirea normelor pentru implementarea, de către statele membre, a unei părți din zona de interes ecologic la nivel regional; cu privire la stabilirea normelor pentru implementarea în mod colectiv a obligației privind menținerea unor zone de interes ecologic de către exploatațiile foarte apropiate unele de celelalte, la stabilirea cadrului pentru criteriile de identificare a acestei apropieri, care urmează a fi definite de statele membre și cu privire la stabilirea metodelor de determinare a raportului dintre terenul forestier și cel agricol”.
În temeiul articolului 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază, Comisia a adoptat limitarea în litigiu, care impune un criteriu suplimentar pentru ca o zonă să fie considerată zonă de interes ecologic. Astfel, limitarea în litigiu exclude speciile forestiere alogene cu ciclu scurt de producție, plantate într‑o zonă destinată a fi de interes ecologic. Astfel, în temeiul articolului 46 alineatul (2) litera (g) din regulamentul de bază și al limitării în litigiu, o zonă cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție este considerată zonă de interes ecologic cu condiția să nu fie îmbogățită cu îngrășăminte minerale sau tratată cu produse de protecție a plantelor și cu condiția ca speciile forestiere să fie constituite din specii indigene.
Prin adoptarea limitării în litigiu, Comisia nu și‑a depășit competența delegată. Astfel, conform articolului 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază, aceasta a stabilit un criteriu nou pentru a determina tipurile de zone prevăzute la articolul 46 alineatul (2) din regulamentul de bază care puteau fi considerate zone de interes ecologic. Nici articolul 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază, nici celelalte dispoziții ale aceluiași regulament nu prevăd că respectivul criteriu nu putea fi referitor la tipul de specie care poate fi plantat. În plus, pentru motivele expuse mai jos, la punctul 31 și următoarele, limitarea în litigiu contribuie la stabilirea zonelor de interes ecologic în mod eficient și coerent având în vedere obiectivul conservării biodiversității acestor zone.
Pe de altă parte, prin adoptarea limitării în litigiu, Comisia nu a încălcat competența și marja de apreciere a statelor membre în ceea ce privește stabilirea speciilor de arbori care pot fi plantate pentru a constitui specii forestiere cu ciclu scurt de producție.
Astfel, regulamentul de bază și, în particular, articolul 4 alineatul (1) litera (k) și alineatul (2) litera (c) nu conferă statelor membre o competență exclusivă de selectare a speciilor de arbori care pot fi folosite pentru a crea zone de interes ecologic. Astfel cum susține în mod întemeiat Comisia în înscrisurile sale, deși statele membre pot stabili o listă cu specii de arbori aplicabilă la plantările de specii forestiere cu ciclu scurt de producție, numai speciile de arbori care îndeplinesc condițiile prevăzute de regulamentul de bază și întrunesc criteriile suplimentare stabilite de Comisie în exercitarea abilitării acesteia pot fi luate în considerare pentru calificarea suprafețelor agricole drept zone de interes ecologic.
În plus, limitarea în litigiu nu reduce marja de apreciere a statelor membre la un nivel pur simbolic și, în practică, nu o lipsește de sens. Astfel, Ungaria nu a contestat constatarea Comisiei potrivit căreia, din notificările efectuate de statele membre în temeiul articolului 46 alineatul (8) din regulamentul de bază, reieșea că acestea desemnaseră specii indigene de arbori pentru a forma zone cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție calificate drept zone de interes ecologic. Din aceste notificări rezultă că 18 state membre și regiuni din alte două state membre au selectat în total 19 specii de arbori care au permis să se stabilească zone de interes ecologic cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție. Statele membre au notificat astfel specii de arbori care îndeplineau atât cerințele care figurează în regulamentului de bază, cât și cea impusă de limitarea în litigiu. În plus, Comisia a susținut că, în aproximativ 75 % din statele membre, inclusiv Ungaria, existau specii de arbori care permiteau să se constituie specii forestiere cu ciclu scurt de producție putând fi clasificate drept zone de interes ecologic. Cu ocazia notificării efectuate în temeiul articolului 46 alineatul (8) din regulamentul de bază, Ungaria a desemnat astfel cinci specii de arbori folosite pentru a constitui specii forestiere cu ciclu scurt de producție, și anume plopul, salcia, aninul, frasinul și arțarul.
Pe de altă parte, Ungaria nu își susține suficient argumentul potrivit căruia puterea de apreciere a statelor membre ar fi privată de sens, deoarece nicio specie indigenă de arbori nu ar fi rentabilă din punct de vedere economic. Astfel, Ungaria nu indică pe ce bază afirmă că rentabilitatea constituia un element care trebuie luat în considerare atunci când s‑au stabilit criterii noi pentru a determina zonele de interes ecologic, cu atât mai mult cu cât, în ceea ce privește speciile forestiere cu ciclu scurt de producție, articolul 46 alineatul (2) din regulamentul de bază prevede că echivalentul a 5 % din terenurile care trebuie consacrate obligației ecologice nu trebuie să se situeze pe terenuri arabile. În plus și în orice caz, Ungaria nu a prezentat nicio probă care să demonstreze lipsa rentabilității din punct de vedere economic a cultivării speciilor indigene de arbori.
Aprecierile precedente nu sunt repuse în discuție de invocarea de către Ungaria a considerentului (55) al regulamentului delegat. Astfel, acest considerent prevede că „[u]tilizarea limitată a factorilor de producție necesari pentru cultivarea de specii forestiere cu ciclu de producție scurt are ca rezultat avantaje indirecte pentru biodiversitate” și că, „[î]n acest scop, statele membre ar trebui să stabilească condițiile care se aplică acestui tip de zonă de interes ecologic, specificând lista speciilor arboricole care pot fi folosite și normele referitoare la utilizarea factorilor de producție”. Astfel, acest considerent se referă în principal la factorii de producție. În plus, el nu poate să primeze asupra articolului 46 alineatul (9) litera (a) din regulamentul de bază sau asupra articolului 45 alineatul (8) din regulamentul delegat, care conține limitarea în litigiu. Ungaria admite implicit acest lucru, din moment ce indică în cererea introductivă că, „spre deosebire de articole, considerentele nu au forță obligatorie din punct de vedere juridic”. În sfârșit, referitor la aspectul că respectivul considerent recunoaște competența statelor membre, trebuie să se observe că, pentru motivele expuse la punctul 21 de mai sus, acest considerent nu exclude adoptarea de către Comisie a limitării în litigiu. Prin urmare, considerentul menționat nu poate afecta aprecierile efectuate anterior.
Pentru toate motivele de mai sus, trebuie respinse susținerile Ungariei potrivit cărora, prin adoptarea limitării în litigiu, Comisia și‑a depășit abilitarea și a restrâns în mod nejustificat puterea de apreciere a statelor membre.
Cu privire la luarea în considerare a speciilor celor mai adecvate din punct de vedere ecologic și excluderea speciilor alogene
Ungaria consideră că, prin introducerea condiției restrictive care constă în folosirea „speciilor celor mai adecvate din punct de vedere ecologic”, Comisia a adoptat o poziție care nu este recunoscută de regulamentul de bază și care este cu greu compatibilă cu spiritul acestuia. În plus, Ungaria contestă că numai speciile indigene ar fi considerate cele mai adecvate din punctul de vedere al interesului ecologic. Excluderea speciilor alogene nu ar fi admisibilă decât dacă doar zonele care influențează în mod direct diversitatea biologică ar fi utile din punct de vedere ecologic. Or, această din urmă poziție ar fi inexactă din punct de vedere științific și incompatibilă cu regulamentul de bază. Excluderea speciilor alogene pe baza criteriului „speciilor celor mai adecvate din punct de vedere ecologic” ar fi afectată de o eroare vădită de apreciere.
În ceea ce privește luarea în considerare a speciilor celor mai adecvate din punct de vedere ecologic pentru definirea unei zone cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție ca zonă de interes ecologic, trebuie amintit că, în materie de PAC, instituțiile Uniunii dispun de o largă putere de apreciere în ceea ce privește definirea obiectivelor urmărite și alegerea instrumentelor de acțiune adecvate. În consecință, controlul pe fond al instanței Uniunii se limitează la examinarea aspectului dacă exercitarea de către instituții a competențelor care le revin nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă aceste instituții nu au depășit în mod vădit limitele puterii lor de apreciere (a se vedea Hotărârea din 9 septembrie 2011, Franța/Comisia,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, considerentul (44) al regulamentului de bază menționează:
„Ar trebui stabilite zone de interes ecologic, în special pentru garantarea și îmbunătățirea biodiversității fermelor. Prin urmare, zonele de interes ecologic ar trebui să constea în zone care afectează în mod direct biodiversitatea, precum terenuri lăsate în pârloagă, elemente de peisaj, terase, zone de protecție, zone împădurite și zone agroforestiere, sau care afectează în mod indirect biodiversitatea printr‑o utilizare redusă a materiilor prime la fermă, precum zonele acoperite cu culturi secundare și straturi vegetale de iarnă […]”
Astfel, ar trebui stabilite zone de interes ecologic pentru garantarea și pentru îmbunătățirea biodiversității fermelor.
Or, luând în considerare speciile pe care le consideră ca fiind cele mai adecvate din punct de vedere ecologic, cu alte cuvinte speciile cele mai adecvate în ceea ce privește respectarea echilibrului natural sau respectarea ecosistemului zonei în cauză, Comisia a ales un criteriu care contribuie la conservarea biodiversității. Astfel, conservarea echilibrului mediului natural al zonei la momentul alegerii speciilor contribuie la conservarea biodiversității exploatației, deoarece împiedică deteriorarea acesteia. Prin urmare, Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere luând în considerare speciile cele mai adecvate din punct de vedere ecologic pentru definirea unei zone de interes ecologic în sensul regulamentului de bază. Luarea în considerare a respectivului criteriu nu contravine regulamentului de bază sau spiritului acestuia.
Întrucât Ungaria contestă că numai speciile indigene ar fi cele mai adecvate din punct de vedere ecologic, trebuie observat că, fără să săvârșească o eroare vădită de apreciere, Comisia putea considera că plantarea unor specii de arbori care în mod clar nu sunt indigene drept specii forestiere cu ciclu scurt de producție nu oferea nicio certitudine că aceste specii forestiere ar fi garantat sau ar fi îmbunătățit biodiversitatea suprafeței fermelor pe care sunt plantate. Astfel cum se indică la punctul 28 de mai sus, obiectivul urmărit prin intermediul zonelor de interes ecologic este garantarea sau îmbunătățirea biodiversității suprafeței fermelor. Garantarea biodiversității zonelor menționate presupune conservarea mediului natural al acestora. Or, faptul că Comisia a impus specii forestiere care constau în specii indigene va contribui la conservarea respectivului mediu și, prin urmare, la biodiversitatea zonelor în cauză. Astfel, o specie este considerată indigenă atunci când crește în mod natural într‑o regiune, fără să fi fost importată. În schimb, plantarea de specii care în mod evident nu sunt indigene nu contribuie în mod necesar la conservarea mediului natural sau a ecosistemului unei suprafețe agricole, iar Ungaria nu a prezentat niciun element de probă care să permită să se considere că, în speță, specii alogene de arbori vor garanta și vor îmbunătăți biodiversitatea fermelor. Prin urmare, Comisia putea să limiteze plantarea speciilor de arbori la speciile indigene, în zonele de interes ecologic cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție, fără să săvârșească o eroare vădită de apreciere și fără să încalce regulamentul de bază.
Ungaria consideră, de asemenea, că, punând accentul pe zonele care influențează în mod direct diversitatea biologică prin adoptarea limitării în litigiu, Comisia a lăsat de o parte cea de a doua abordare, consacrată în considerentul (44) al regulamentului de bază, potrivit căreia diversitatea biologică poate fi favorizată și prin intermediul zonelor care o influențează în mod indirect, fără să furnizeze însă o justificare clară a acestei alegeri în cadrul considerentelor regulamentului delegat sau în cadrul memoriului în apărare. Comisia contestă aceste argumente.
Din considerentul (44) al regulamentului de bază (a se vedea punctul 28 de mai sus) reiese că zonele de interes ecologic trebuie să fie constituite din zone care afectează biodiversitatea fie în mod direct, fie în mod indirect, fără a exista o ierarhie între aceste două opțiuni.
În speță, limitarea în litigiu urmărește să stabilească zone de interes ecologic pe baza incidenței lor directe asupra biodiversității din moment ce impune folosirea speciilor indigene pentru crearea zonelor de interes ecologic cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție.
Nu se poate considera că respectiva alegere a Comisiei este contrară spiritului regulamentului de bază, deoarece acesta prevede posibilitatea de a lua măsuri care afectează în mod direct biodiversitatea. Comisia, în exercitarea marjei sale de apreciere, putea să opteze pentru o măsură care afectează în mod direct biodiversitatea. În plus, respectiva alegere nu necesita o explicație specială cu privire la o limitare care are o incidență indirectă având în vedere, pe de o parte, absența unei ierarhii între cele două opțiuni și, pe de altă parte, faptul că existau, în speță, în statele membre, în particular în Ungaria, specii indigene de arbori care puteau constitui specii forestiere cu ciclu scurt de producție (a se vedea punctul 22 de mai sus). Prin urmare, trebuie respins motivul Ungariei întemeiat pe alegerea de către Comisie a unui criteriu care favorizează în mod direct diversitatea biologică.
Pentru toate motivele care preced, trebuie respinse motivele Ungariei potrivit cărora limitarea în litigiu este întemeiată pe un criteriu inadecvat și este afectată de o eroare vădită de apreciere.
[omissis]

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 1 iunie 2016.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: maghiara.
(
)	Sunt redate numai punctele din prezenta hotărâre a căror publicare este considerată utilă de către Tribunal.