CELEX: 62020CJ0120
Predhodno odločanje
Železniški promet
Dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitev uporabnin za uporabo železniške infrastrukture
Direktiva 2001/14/ES
Člen 4(5)
Zaračunavanje uporabnin
Člen 30
Nacionalni regulatorni organ, ki nadzoruje, da so uporabnine za infrastrukturo združljive s to direktivo
Pogodba za uporabo infrastrukture, ki je bila sklenjena med upravljavcem železniške infrastrukture in prevoznikom v železniškem prometu
Nepravilen prenos
Odgovornost države
Odškodninski zahtevek
Predhodna predložitev nacionalnemu regulatornemu organu

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(5) in člena 30, od (1) do (3), (5) in (6) Direktive 2001/14/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 (
UL 2007, L 315, str. 44
) (v nadaljevanju: Direktiva 2001/14).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o. (v nadaljevanju: KM) na eni strani ter Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (državna blagajna, v imenu katere nastopa minister za infrastrukturo in gradnjo, zdaj minister za infrastrukturo in predsednik urada za železniški promet, Poljska) (v nadaljevanju: UTK) in PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (v nadaljevanju: PKP PLK) na drugi strani v zvezi z odškodninskim zahtevkom, ki ga je družba KM vložila zaradi nepravilnega prenosa Direktive 2001/14.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 11, 16 in 46 Direktive 2001/14 je navedeno:
„(11)
Ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti omogoča enak in enakopraven dostop za vse prevoznike v železniškem prometu in poskuša, kolikor je mogoče, pravično in brez razlikovanja zadovoljevati potrebe vseh uporabnikov in vseh vrst prometa.
[…]
(16)
Ureditev zaračunavanja uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti naj omogoča lojalno konkurenco pri zagotavljanju železniških prevoznih storitev.
[…]
(46)
Učinkovito upravljanje ter pravična in enakopravna uporaba železniške infrastrukture zahtevata ustanovitev regulatornega organa, ki nadzoruje uporabo predpisov Skupnosti in deluje kot pritožbeni organ, ne glede na možnost sodne revizije.“
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi:
[…]
(b)
,prosilec‘ pomeni prevoznika v železniškem prometu in/ali mednarodno poslovno združenje železniških prevoznikov z licenco, in v državah članicah, ki predvidevajo takšno možnost, druge fizične in/ali pravne osebe, ki imajo za pridobitev infrastrukturnih zmogljivosti za opravljanje prevoznih storitev v železniškem prometu na svojih ozemljih posamični ali skupni poslovni interes, kot so javni organi po Uredbi [Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 19)] in prevozniki tovora, špediterji in prevozniki v kombiniranem prometu;
[…]
(f)
,okvirna pogodba‘ pomeni pravno zavezujoč splošni sporazum na podlagi javnega ali zasebnega prava, ki določa pravice in obveznosti prosilca ter upravljavca infrastrukture ali organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti v zvezi z infrastrukturnimi zmogljivostmi, ki se bodo dodeljevale, in uporabnine, ki se bodo zaračunavale v obdobju, ki je daljše od ene sezone operativnega voznega reda;
[…]
(h)
,upravljavec železniške infrastrukture‘ pomeni vsak organ ali podjetje, ki je pristojno zlasti za vzpostavitev in vzdrževanje železniške infrastrukture. To lahko zajema tudi upravljanje nadzornih in varnostnih sistemov. Naloge upravljavca železniške infrastrukture na železniškem omrežju ali na delu omrežja so lahko dodeljene različnim organom ali podjetjem;
(i)
,omrežje‘ pomeni celotno železniško infrastrukturo, ki jo ima upravljavec železniške infrastrukture v lasti in/ali jo upravlja;
[…]
(k)
,prevoznik v železniškem prometu‘ pomeni vsako javno ali zasebno podjetje z licenco na podlagi veljavne zakonodaje Skupnosti, katerega glavna dejavnost je izvajanje prevoznih storitev prevozov blaga in/ali potnikov v železniškem prometu, pri čemer mora ta prevoznik obvezno zagotoviti vleko; izraz zajema tudi prevoznike, ki zagotavljajo samo vleko;
(l)
,vlakovna pot‘ pomeni infrastrukturne zmogljivosti, ki so potrebne za vožnjo vlaka med dvema krajema v določenem času;
[…]“
V poglavju II Direktive 2001/14, naslovljenem „Uporabnine za železniško infrastrukturo“, so zajeti členi od 4 do 12 te direktive.
Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Določitev, obračunavanje in pobiranje uporabnin“, določa:
„1.   Države članice izdelajo okvir za zaračunavanje uporabnin, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja, ki ga določa člen 4 Direktive 91/440/EGS.
Države članice določijo posebna pravila za zaračunavanje uporabnin ob upoštevanju navedenega pogoja neodvisnega upravljanja ali takšna pooblastila prenesejo na upravljavca infrastrukture. Obračunavanje in pobiranje uporabnin izvaja upravljavec železniške infrastrukture.
[…]
5.   Upravljavci železniške infrastrukture zagotovijo, da ima uporaba ureditve zaračunavanja za posledico enakovredne in nediskriminatorne uporabnine za različne prevoznike v železniškem prometu, ki opravljajo enakovredne prevozne storitve na podobnem delu trga, in da so dejansko zaračunane uporabnine v skladu s pravili, ki jih določa program omrežja.
[…]“
Člen 6 te direktive, naslovljen „Stroški infrastrukture in računovodska evidenca“, v odstavku 2 določa:
„Upravljavcem železniške infrastrukture se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.“
Člen 7 Direktive 2001/14, naslovljen „Načela zaračunavanja uporabnin“, v odstavkih 2 in 3 določa:
„2.   Države članice lahko od upravljavca infrastrukture zahtevajo, da jim predloži vse potrebne informacije o zaračunanih uporabninah. V zvezi s tem mora biti upravljavec železniške infrastrukture sposoben utemeljiti, da so uporabnine za infrastrukturo, ki jih dejansko zaračuna vsakemu prevozniku na podlagi členov 4 do 12, v skladu s predvidenimi postopki, pravili, in po potrebi z lestvicami, določenimi v programu omrežja.
3.   Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.“
Člen 9 te direktive, naslovljen „Popusti pri uporabnini“, določa:
„1.   Brez poseganja v člene 81, 82, 86 in 87 Pogodbe in ne glede na člen 7(3) te direktive je vsak popust pri uporabnini, ki jih upravljavec železniške infrastrukture zaračuna prevozniku v železniškem prometu, v skladu z merili iz tega člena.
[…]
4.   Popusti se lahko nanašajo le na uporabnine, ki se zaračunajo za določen odsek železniške infrastrukture.
5.   Podobni programi popustov se uporabljajo za podobne storitve.“
Člen 30 navedene direktive, naslovljen „Regulatorni organ“, določa:
„1.   Brez poseganja v člen 21(6) države članice ustanovijo regulatorni organ. Ta organ, ki je lahko ministrstvo, pristojno za promet, ali kateri koli drugi organ, je organizacijsko, finančno, pravno in pri odločanju neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture, organa za zaračunavanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ali od prosilcev. Prav tako je funkcionalno neodvisen od vseh pristojnih organov, udeleženih v dodelitev pogodbe za opravljanje javne službe. Organ deluje po načelih iz tega člena, pri čemer se lahko obravnavanje pravnega sredstva in regulatorne funkcije prenesejo na ločene organe.
2.   Prosilec ima pravico vložiti pravno sredstvo pri regulatornem organu, če meni, da je bil nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan, še zlasti proti odločitvam upravljavca železniške infrastrukture, ali po potrebi, proti odločitvam prevoznika v železniškem prometu v zvezi z:
[…]
(d)
ureditv[ijo] zaračunavanja uporabnin;
(e)
višin[o] in struktur[o] uporabnin, ki jih mora ali bi jih moral plačati;
[…]
3.   Regulatorni organ zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določi upravljavec železniške infrastrukture, v skladu s Poglavjem II in nediskriminatorne. Pogajanja o višini uporabnin za uporabo železniške infrastrukture med prosilci in upravljavcem železniške infrastrukture so dovoljena le v primeru, če se izvajajo pod nadzorom regulatornega organa. Regulatorni organ posreduje takoj, ko je verjetno, da bodo pogajanja kršila določbe te direktive.
[…]
5.   Regulatorni organ odloči o vsaki pritožbi in sprejme ukrepe za ureditev razmer najpozneje v dveh mesecih po prejemu vseh informacij.
Ne glede na odstavek 6 so odločitve regulatornega organa zavezujoče za vse stranke, ki jih odločitev zajema.
Kadar je pritožba vložena zaradi zavrnitve infrastrukturnih zmogljivosti ali zaradi pogojev ponudbe zmogljivosti, regulatorni organ bodisi potrdi, da odločitve upravljavca infrastrukture ni treba spreminjati, bodisi zahteva spremembo te odločitve v skladu z navodili regulatornega organa.
6.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se za odločitve regulatornega organa zagotovi možnost sodnega nadzora.“
Poljsko pravo
Člen 417 Kodeks cywilny (civilni zakonik), (Dz.u 1964, št. 16, pozicija 93), določa:
„1.   Državna blagajna, enota lokalne samouprave ali druga pravna oseba, ki na podlagi zakona izvaja javno oblast, je odgovorna za škodo, povzročeno z nezakonitim dejanjem ali opustitvijo pri izvajanju javne oblasti.
2.   Če je bilo izvajanje nalog v okviru javne oblasti s pogodbo dodeljeno enoti lokalne samouprave ali drugi pravni osebi, sta za nastalo škodo solidarno odgovorni pogodbena stranka in teritorialna skupnost naročnica ali državna blagajna.“
Člen 417
tega zakonika določa:
„1.   Povračilo škode, povzročene s sprejetjem normativnega akta, se lahko zahteva po tem, ko se v skladu z ustreznim postopkom ugotovi, da je ta v nasprotju z ustavo, ratificiranim mednarodnim sporazumom ali zakonom.
2.   Povračilo škode, povzročene s pravnomočno sodbo ali dokončno odločbo, se lahko zahteva, ko se v skladu z ustreznim postopkom ugotovi, da sta nezakoniti, razen če ni določeno drugače. Enako velja, če je bila pravnomočna sodba ali dokončna odločba sprejeta na podlagi normativnega akta, ki je v nasprotju z ustavo, ratificiranim mednarodnim sporazumom ali zakonom.
3.   Povračilo škode, ki je nastala zaradi nesprejetja sodbe ali odločbe, katere sprejetje je predpisano s pravnim aktom, je mogoče zahtevati, ko se v skladu z ustreznim postopkom ugotovi nezakonitost te opustitve, če ni določeno drugače.
4.   Če je bila škoda povzročena z nesprejetjem normativnega akta, katerega sprejetje je predpisano s pravnim aktom, nezakonitost te opustitve ugotovi sodišče, ki odloča o odškodninski tožbi.“
Člen 33 Ustawa o transporcie kolejowym (zakon o železniškem prometu) z dne 28. marca 2003 (Dz. U. št. 86, pozicija 789) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari, določa:
„1.   Upravljavec določi znesek uporabnine, ki jo morajo prevozniki v železniškem prometu plačati za uporabo železniške infrastrukture.
2.   Osnovna uporabnina za uporabo železniške infrastrukture se določi ob upoštevanju stroškov upravljavca, ki nastanejo neposredno pri tem, ko železniški prevoznik izvaja železniške prevozne storitve.
3.   Uporabnino za uporabo železniške infrastrukture sestavljajo osnovna in dodatne uporabnine.
3a.   Upravljavec v okviru osnovne uporabnine zaračuna ločeno uporabnino za:
1.
minimalni dostop do železniške infrastrukture, ki zajema storitve iz odstavka 1 dela I Priloge k temu zakonu;
2.
dostop do objektov, povezanih z vzdrževanjem vlakov, ki zajema storitve iz odstavka 2 dela I Priloge k temu zakonu.“
S členom 35 zakona o železniškem prometu je minister, pristojen za promet, zakonsko pooblaščen za sprejetje uredb.
Člen 8 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (uredba ministra za infrastrukturo o pogojih za dostop do železniške infrastrukture in njeno uporabo) z dne 27. februarja 2009 (Dz. U. št. 35, pozicija 274) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari, določa:
„1.   Upravljavec za izračun stopenj za zagotavljanje železniške infrastrukture upošteva:
1.
neposredne stroške, ki vključujejo:
(a)
stroške vzdrževanja,
(b)
stroške opravljanja železniškega prometa,
(c)
amortizacijo;
2.
posredne obratovalne stroške, ki vključujejo razumne stroške upravljavca, razen tistih, ki so navedeni v točkah 1 in 3;
3.
finančne stroške v zvezi z odplačevanjem posojil, ki jih je upravljavec najel za razvoj in posodobitev zagotovljene infrastrukture;
4.
operativna dela, določena za različne kategorije prog in vlakov iz člena 7.
2.   Stopnja se spreminja glede na kategorijo železniške proge in skupno bruto maso vlaka, pri čemer stopnja raste s povečanjem teh parametrov.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Družba PKP PLK je na Poljskem upravljavec železniške infrastrukture v smislu člena 2(h) Direktive 2001/14. Ustanovila jo je družba Polskie Koleje Państwowe S.A., ki je skupaj z državno blagajno njen delničar.
KM je javno podjetje, ki je prevoznik v železniškem prometu, katerega delnice ima Województwo Mazowieckie (Mazovijsko vojvodstvo, Poljska).
Družba KM je 19. maja 2009 z Mazovijskim vojvodstvom sklenila okvirno pogodbo o izvajanju javnih storitev regionalnega železniškega prevoza potnikov na ozemlju te teritorialne skupnosti. V tej okvirni pogodbi je bilo med drugim določeno, da se vsi stroški, povezani z zagotavljanjem javnih storitev, ki presegajo prihodke prevoznika v železniškem prometu, krijejo z nadomestilom, ki ga plača Mazovijsko vojvodstvo, povečanim za razumni dobiček, ki ga prav tako plača zadnjenavedeno.
Družbi PKP PLK in KM sta za obdobji 2009/2010 in 2010/2011 sklenili pogodbe o uporabi vlakovnih poti, na podlagi katerih je prva drugi odobrila dostop do železniške infrastrukture. Enotne stopnje uporabnine, ki so bile naložene družbi KM in ki jih je določila družba PKP PLK, so bile odobrene z odločbo UTK.
Med družbama PKP PLK in KM ni prišlo do nobenega dogovora glede obdobij 2011/2012 in 2012/2013, zato je pogoje za dostop do železniške infrastrukture določil UTK.
Sodišče je s sodbo z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
) razsodilo, da Republika Poljska s tem, da ni sprejela ukrepov, namenjenih spodbujanju upravljavca železniške infrastrukture k znižanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, in s tem, da je dopustila, da se pri izračunu uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih upoštevajo stroški, za katere ni mogoče šteti, da nastanejo neposredno pri izvajanju železniške prevozne storitve, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 6(2) in člena 7(3) Direktive 2001/14.
Po razglasitvi te sodbe je družba KM pri Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče v Varšavi, Poljska) vložila tožbo, v kateri je predlagala, naj se državni blagajni, v imenu katere nastopa minister za infrastrukturo in predsednik UTK, in družbi PKP PLK solidarno naloži plačilo zneska v višini 220.204.408,72 poljskih zlotov (PLN) (približno 48 milijonov EUR) z obrestmi za škodo, ki naj bi jo utrpela zaradi neupravičenega zaračunavanja osnovnih uporabnin za minimalni dostop do železniške infrastrukture v obdobjih operativnega voznega reda za obdobja od 2009/2010 do 2012/2013.
Družba KM je v utemeljitev tožbe navedla, da uredba ministra za infrastrukturo o pogojih za dostop do železniške infrastrukture in njeno uporabo ni združljiva z Direktivo 2001/14, kakor jo je Sodišče razložilo v sodbi z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), ker je bilo s to ministrsko uredbo dopuščeno, da se v izračun uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih vključijo stroški, za katere ni mogoče šteti, da nastanejo neposredno pri izvajanju železniške prevozne storitve. Družba KM se je sklicevala tudi na določbe, ki se uporabljajo za vračilo neupravičeno plačanih zneskov.
Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče v Varšavi) je s sodbo z dne 24. marca 2016 zavrnilo tožbo, zlasti z obrazložitvijo, najprej, da Direktiva 2001/14 prevoznikom v železniškem prometu ne daje subjektivne pravice do plačila uporabnin za uporabo železniške infrastrukture v določenem najvišjem znesku, dalje, da sodba z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), ne prejudicira nezakonitosti ravnanja javnih organov, saj naj določbe Direktive 2001/14, katerih kršitev se zatrjuje, ne bi bile dovolj natančne za vzpostavitev odgovornosti države, in nazadnje, da družba KM ni trdila, da je bila v ustreznem postopku ugotovljena nezakonitost izpodbijanih odločb UTK.
Sąd Apelacyjny w Warszawie (višje sodišče v Varšavi, Poljska) je s sodbo z dne 18. decembra 2017 pritožbo družbe KM zavrnilo.
To sodišče je v zvezi s tem zlasti navedlo, da v Direktivi 2001/14 ni naveden določen znesek pristojbine in da iz sodbe z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), nikakor ne izhaja, da bi bile uporabnine, ki jih je plačala družba KM, previsoke.
Družba KM je zoper to sodbo vložila kasacijsko pritožbo pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska).
Predložitveno sodišče navaja, da glede uporabnin za uporabo infrastrukture iz sodbe z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (
C‑512/10
,
EU:C:2013:338
), izhaja, da je Republika Poljska nepravilno prenesla Direktivo 2001/14, zlasti njen člen 7(3), kar bi lahko imelo za škodljivo posledico preplačilo dela te uporabnine.
Vendar to sodišče navaja, da na podlagi člena 30 te direktive regulatorni organ med drugim zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določi upravljavec železniške infrastrukture, v skladu z določbami poglavja II navedene direktive in da so nediskriminatorne.
Predložitveno sodišče opozarja, da sodba z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
), zlasti točka 97 te sodbe, vsebuje pomembno pojasnilo o uporabi Direktive 2001/14, saj je Sodišče v zvezi z vračilom uporabnin na podlagi civilnega prava ugotovilo, da je tako vračilo mogoče predvideti le, če sta regulatorni organ ali sodišče, pristojno za nadzor nad odločbo tega organa, v skladu z določbami nacionalnega prava predhodno ugotovila nezakonitost te uporabnine. Posredovanje drugih sodišč pri nadzoru zaračunavanja uporabnin bi namreč ogrozilo enotnost nadzora, ki ga izvaja navedeni organ.
Predložitveno sodišče se tako sprašuje, ali lahko prevoznik v železniškem prometu v okviru tožbe za ugotovitev civilne odgovornosti za povrnitev škode, ki je nastala zaradi nepravilnega prenosa Direktive 2001/14 in ki jo predstavlja preveč plačana železniška uporabnina, zoper upravljavca železniške infrastrukture in državo začne postopek neposredno pred splošnimi civilnimi sodišči, ne da bi bila odločitev regulatornega organa predhodno predmet sodne presoje.
Poleg tega predložitveno sodišče v zvezi z odgovornostjo države zaradi nepravilnega prenosa Direktive 2001/14 poudarja, da se zdi, da sodna praksa Sodišča, ki izhaja zlasti iz sodbe z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame (
C‑46/93 in C‑48/93
,
EU:C:1996:79
), omogoča nastanek take odgovornosti na podlagi nacionalnega prava, kadar so pogoji, določeni s tem pravom, manj strogi od pogojev prava Unije.
Predložitveno sodišče poudarja, da v skladu s poljskim pravom nepogodbena odgovornost države ni omejena na primere očitnih nezakonitosti, ampak se lahko v skladu s členom 417
(1) in (4) civilnega zakonika v primeru, da je akt nacionalnega prava v nasprotju s poljsko ustavo, mednarodnim sporazumom ali zakonom, in v primeru, da je bila škoda povzročena z nesprejetjem normativnega akta, katerega sprejetje je predpisano s pravnim aktom, vzpostavi z ugotovitvijo tega nesprejetja.
Poleg tega naj bi bila država na podlagi člena 361(1) civilnega zakonika – drugače kot v sodni praksi Sodišča – odgovorna, tudi kadar je vzročna zveza med krivdo države in nastalo škodo posredna.
Predložitveno sodišče se torej sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje temu, da nacionalno pravo o civilni odgovornosti za pravico posameznikov do povrnitve škode, nastale zaradi kršitve prava Unije s strani države članice, določa pogoje, ki so manj omejevalni od pogojev, določenih s pravom Unije.
V teh okoliščinah je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba določbe Direktive [2001/14], zlasti člen 4(5) ter člen 30(1), (3), (5) in (6) te direktive, razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi prevoznik v železniškem prometu, ob opustitvi sodnega nadzora nad odločbo regulatornega organa, uveljavljal odškodninske zahtevke zoper državo članico zaradi napačnega prenosa te direktive v primeru, v katerem je element odškodnine preveč plačana uporabnina za uporabo železniške infrastrukture?
2.
Ali stališče, da se pravica do odškodnine na podlagi prava Unije zaradi nepravilne uporabe tega prava in zlasti zaradi nepravilnega prenosa direktive ali njenega neprenosa prizna samo, ko je kršena določba vir pravic za posameznike, ko gre za kvalificirano pravno kršitev (zlasti v obliki očitne in resne kršitve meja diskrecijske pravice, ki jo ima država članica pri prenosu direktive) in ko obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo in škodo, nasprotuje pravni ureditvi države članice, v skladu s katero se v takih primerih pravica do odškodnine prizna pod manj strogimi pogoji?“
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka
Rzecznik Praw Obywatelskich (varuh človekovih pravic, Poljska) je z vlogo, ki je bila 1. julija 2021 vložena v sodnem tajništvu Sodišča, v skladu s členom 83 Poslovnika Sodišča predložil obrazložen predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka.
Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca meni, da na zadevni datum tega predloga ni bilo več mogoče predložiti. Zato je navedeni predlog treba zavrniti.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba določbe Direktive 2001/14, zlasti člen 4(5) in člen 30 te direktive, razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi splošno sodišče države članice odločalo o tožbi za ugotovitev odgovornosti države, ki jo je prevoznik v železniškem prometu vložil zaradi nepravilnega prenosa te direktive, ki je vzrok za domnevno preplačilo uporabnine upravljavcu železniške infrastrukture, kadar regulatorni organ in po potrebi sodišče, pristojno za odločanje o tožbah zoper odločbe tega organa, še nista odločila o zakonitosti te uporabnine.
Najprej je treba opozoriti, da člen 4 Direktive 2001/14 v odstavku 1, drugi pododstavek, določa, da zaračunavanje uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in pobiranje uporabnin izvaja upravljavec železniške infrastrukture, v odstavku 5 tega člena pa je pojasnjeno, da mora ta upravljavec zagotoviti, da ima uporaba ureditve zaračunavanja za posledico enakovredne in nediskriminatorne uporabnine za različne prevoznike v železniškem prometu, ki opravljajo enakovredne prevozne storitve na podobnem delu trga, in da so dejansko zaračunane uporabnine v skladu s pravili, ki jih določa program omrežja.
Določbe člena 4(5) Direktive 2001/14 izvajajo načela iz uvodnih izjav 11 in 16 te direktive, v skladu s katerimi ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti omogoča enak in enakopraven dostop za vse prevoznike v železniškem prometu in poskuša, kolikor je mogoče, pravično in brez razlikovanja zadovoljevati potrebe vseh uporabnikov in vseh vrst prometa, da bi se omogočila lojalna konkurenca pri zagotavljanju železniških prevoznih storitev.
To načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije prevoznikov v železniškem prometu, ki se izvaja zlasti s členom 9(5) te direktive, v skladu s katerim se podobni sistemi popustov uporabljajo za podobne storitve, je osrednje merilo za obračunavanje in pobiranje uporabnin za uporabo infrastrukture (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, točka
).
Zato morajo upravljavci železniške infrastrukture, ki morajo brez diskriminacije obračunati in pobrati uporabnine, ne samo uporabljati pogoje za uporabo železniškega omrežja enako za vse uporabnike tega omrežja, ampak tudi skrbeti, da uporabnine, ki so dejansko bile plačane, izpolnjujejo te pogoje (sodba z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, točka
).
V zvezi z regulatornim organom je treba poudariti, da je v uvodni izjavi 46 Direktive 2001/14 navedeno, da učinkovito upravljanje ter pravična in enakopravna uporaba železniške infrastrukture zahtevata ustanovitev regulatornega organa, ki nadzoruje uporabo predpisov prava Unije in deluje kot pritožbeni organ, ne glede na možnost sodne revizije.
Države članice morajo v skladu s členom 30(1) te direktive ustanoviti tak organ, pri katerem lahko na podlagi člena 30(2) navedene direktive prosilec, če meni, da je bil „nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan“, vloži pravno sredstvo. Pritožba, vložena v zvezi s tem, se v skladu z zadnjenavedeno določbo nanaša zlasti na odločbe upravljavca železniške infrastrukture o ureditvi zaračunavanja uporabnin ali o višini oziroma strukturi uporabnin za uporabo infrastrukture, ki jo prosilec mora plačati oziroma bi bil lahko zavezan, da jo plača.
Poleg tega v skladu s členom 30(3) te direktive regulatorni organ zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določi upravljavec železniške infrastrukture, v skladu s poglavjem II in nediskriminatorne.
Nazadnje, regulatorni organ mora na podlagi člena 30(5) Direktive 2001/14 odločiti o vsaki pritožbi, ki mu je predložena, njegove odločbe pa so zavezujoče za vse stranke, ki jih odločba zajema, medtem ko morajo države članice na podlagi člena 30(6) te direktive za navedene odločbe zagotoviti možnost sodnega nadzora.
Sodišče pa je v zvezi s sporom, v okviru katerega je uporabnik železniške infrastrukture vložil tožbo pri nacionalnem splošnem sodišču, da bi dosegel vračilo dela zneska uporabnin, ki so bile plačane upravljavcu te infrastrukture, razsodilo, da je treba te določbe razlagati tako, da nasprotujejo uporabi nacionalne ureditve, ki določa pravičen sodni nadzor, ki ga opravijo splošna sodišča glede uporabnin za uporabo železniške infrastrukture za vsak primer posebej, in možnost, da se, če je to potrebno, spremeni znesek teh uporabnin neodvisno od nadzora, ki ga opravi regulatorni organ v skladu s členom 30 navedene direktive (sodba z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, točka
).
Taka nacionalna ureditev bi namreč povzročila, da bi različne odločbe neodvisnih sodišč, glede na primer take, ki ne bi bile usklajene s sodno prakso višjih sodišč, nadomestile enotni nadzor, ki ga izvaja pristojni organ, tako da bi bila posledica tega obstoj dveh neskladnih smeri odločanja, kar je v očitnem protislovju s ciljem iz člena 30 Direktive 2001/14 (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, točka
).
Poleg tega odločbe regulatornega organa na podlagi člena 30(5) Direktive 2001/14 vplivajo na vse stranke železniškega sektorja, tako na prevozna podjetja kot na upravljavce železniških infrastruktur. Nasprotno pa imajo sodbe, ki jih izdajo civilna sodišča, po potrebi na podlagi meril, ki jih določa ureditev v zvezi z izračunom uporabnin, omejen učinek le na stranke v sporih, ki potekajo pred temi sodišči (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, točka
).
Tako bi lahko imetnik dovoljenja za dostop, ki bi vložil tožbo proti upravljavcu železniške infrastrukture pri splošnih sodiščih za izpodbijanje zneska uporabnin, pridobil prednost v primerjavi z njegovimi konkurenti, ki niso vložili take tožbe, kar bi ogrozilo cilj zagotavljanja poštene konkurence v sektorju zagotavljanja železniških prevoznih storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, točki
in
).
Sodna praksa, navedena v točkah od 48 do 51 te sodbe, se v celoti uporablja za zadevo iz postopka v glavni stvari.
Ker namreč družba KM zahteva vračilo domnevnega preplačila uporabnin družbi PKP PLK, ki je upravljavec železniške infrastrukture na Poljskem, zaradi nepravilnega prenosa Direktive 2001/14, zlasti člena 7(3) te direktive, ki se nanaša na načela zaračunavanja uporabnin, je treba šteti, da je njena tožba pred splošnimi civilnimi sodišči neposredno povezana z izpodbijanjem zneska posamične uporabnine, ki jo je predhodno določil upravljavec železniške infrastrukture.
To, da bi se dopustilo, da lahko splošna sodišča odločajo o takem sporu, ne da bi regulatorni organ in morebiti sodišče, pristojno za odločanje o pravnih sredstvih zoper odločbe tega organa, v skladu s členom 30(3), (5) in (6) Direktive 2001/14 odločila o zakonitosti zadevnih uporabnin in da bi po potrebi sprejela potrebne ukrepe za odpravo njihove morebitne nezakonitosti, pa bi ogrozilo nalogo regulatornega organa in s tem polni učinek člena 30 te direktive.
Iz tega izhaja, da splošno sodišče ne sme odločati o zahtevkih iz tožbe za ugotovitev odgovornosti, povezane z domnevno nepravilnim prenosom Direktive 2001/14, ne da bi regulatorni organ ali sodišče, ki je pristojno za odločanje o pravnih sredstvih zoper njegove odločbe, predhodno odločilo o zakonitosti odločb upravljavca omrežja, ki se izpodbijajo pred tem splošnim sodiščem. Ta postopkovna pravila, ki urejajo pravna sredstva, katerih namen je zagotoviti, da lahko posamezniki na podlagi prava Unije dobijo odškodnino za škodo, ki je nastala, ker je država članica kršila določbe te direktive, tako spadajo na področje uporabe te direktive, in ne v procesno avtonomijo navedene države članice.
Vendar družba KM v pisnem stališču trdi, da v praksi zneska svoje posamične uporabnine ni mogla izpodbijati pred nacionalnim regulatornim organom. Kot je namreč presodilo Naczelny Sąd Administracyjny (vrhovno upravno sodišče, Poljska), bi lahko pritožba, vložena pri tem organu, povzročila kvečjemu nadzor z njegove strani, vendar naj ne bi mogla povzročiti uvedbe upravnega postopka, v okviru katerega bi bil navedeni organ pristojen za odločanje o sporu med zadevnim prevoznikom v železniškem prometu, ki bi imel status stranke, in upravljavcem železniške infrastrukture. Tako naj bi bili prevozniki v železniškem prometu, ki naj bi lahko vložili pritožbo le na rezultat takega nadzora, prisiljeni vložiti odškodninsko tožbo pred splošnimi civilnimi sodišči.
Tudi če bi bila taka okoliščina dokazana, kar mora preveriti predložitveno sodišče, je treba glede na zgornje premisleke opozoriti, da daje člen 30(2), (5) in (6) Direktive 2001/14 prevozniku v železniškem prometu pravico, da pri regulatornem organu izpodbija znesek posamičnih uporabnin, ki jih je določil upravljavec železniške infrastrukture, in da po potrebi doseže sodni nadzor nad odločbo tega organa s tem, da zadevo predloži pristojnemu sodišču v ta namen.
V zvezi s tem je treba še poudariti, da so določbe člena 30(2), (5) in (6) Direktive 2001/14 brezpogojne in dovolj natančne ter da imajo zato neposredni učinek (glej po analogiji sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točka
). Te določbe so zato zavezujoče za vse organe držav članic, in sicer ne samo za nacionalna sodišča, temveč tudi za vse organe uprave, tudi decentralizirane, in jih morajo ti organi uporabiti (sodba z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, točka
).
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba določbe Direktive 2001/14, zlasti člen 4(5) in člen 30 te direktive, razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi splošno sodišče države članice odločalo o tožbi za ugotovitev odgovornosti države, ki jo je prevoznik v železniškem prometu vložil zaradi nepravilnega prenosa te direktive, ki je vzrok za domnevno preplačilo uporabnine upravljavcu železniške infrastrukture, kadar regulatorni organ in po potrebi sodišče, pristojno za odločanje o tožbah zoper odločbe tega organa, še nista odločila o zakonitosti te uporabnine. Člen 30(2), (5) in (6) te direktive je treba razlagati tako, da zahteva, da ima prevoznik v železniškem prometu, ki je imetnik dovoljenja za dostop, pred regulatornim organom pravico izpodbijati znesek posamičnih uporabnin, ki jih določi upravljavec infrastrukture, da ta organ sprejme odločbo o takem izpodbijanju in da je nad to odločbo mogoč nadzor, ki ga opravi sodišče, pristojno v ta namen.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije razlagati tako, da nasprotuje temu, da nacionalno pravo o civilni odgovornosti za pravico posameznikov do povrnitve škode, nastale zaradi kršitve prava Unije s strani države članice, določa pogoje, ki so manj strogi od pogojev, določenih s pravom Unije.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče večkrat razsodilo, da je v pravu Unije pravica do odškodnine priznana, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer, da kršeno pravno pravilo podeljuje pravice posameznikom, da je kršitev dovolj resna in, nazadnje, da obstaja neposredna zveza med kršitvijo obveznosti države in škodo, ki so jo utrpele oškodovane osebe (sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame,
C‑46/93 in C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, točka
, ter z dne 29. julija 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, točka
in navedena sodna praksa).
Poudariti je treba, da je Sodišče prav tako večkrat razsodilo, da trije pogoji, navedeni v prejšnji točki, ne izključujejo tega, da je država lahko odgovorna pod manj strogimi pogoji na podlagi nacionalnega prava (glej v tem smislu sodbe z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame,
C‑46/93 in C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, točka
; z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger,
C‑300/04
,
EU:C:2006:545
, točka
, ter z dne 29. julija 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba pravo Unije razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalno pravo o civilni odgovornosti za pravico posameznikov do povrnitve škode, nastale zaradi kršitve prava Unije s strani države članice, določa pogoje, ki so manj strogi od pogojev, določenih s pravom Unije.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

1.
Določbe Direktive 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007, zlasti člen 4(5) in člen 30 te direktive, je treba razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi splošno sodišče države članice odločalo o tožbi za ugotovitev odgovornosti države, ki jo je prevoznik v železniškem prometu vložil zaradi nepravilnega prenosa te direktive, ki je vzrok za domnevno preplačilo uporabnine upravljavcu železniške infrastrukture, kadar regulatorni organ in po potrebi sodišče, pristojno za odločanje o tožbah zoper odločbe tega organa, še nista odločila o zakonitosti te uporabnine.
Člen 30(2), (5) in (6) Direktive 2001/14, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58, je treba razlagati tako, da zahteva, da ima prevoznik v železniškem prometu, ki je imetnik dovoljenja za dostop, pred regulatornim organom pravico izpodbijati znesek posamičnih uporabnin, ki jih določi upravljavec infrastrukture, da ta organ sprejme odločbo o takem izpodbijanju in da je nad to odločbo mogoč nadzor, ki ga opravi sodišče, pristojno v ta namen.

2.
Pravo Unije je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalno pravo o civilni odgovornosti za pravico posameznikov do povrnitve škode, nastale zaradi kršitve prava Unije s strani države članice, določa pogoje, ki so manj strogi od pogojev, določenih s pravom Unije.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.