CELEX: 62022CJ0009
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Direktiva 2001/42/EZ
Procjena učinaka određenih planova i programa na okoliš
Članak 2. točka (a)
Pojam ,planovi i programi’
Članak 3. stavak 2. točka (a)
Procjena učinaka na okoliš
Nestatutarni akt koji su sastavili općinsko vijeće i investitor
Direktiva 2011/92/EU
Procjena učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš
Članak 3. stavak 1.
Obveza da se utvrde, opišu i na odgovarajući način procijene, u svjetlu svakog pojedinog slučaja, izravni i neizravni utjecaji projekta
Obvezujuće ministarske smjernice za visinu zgrada

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke (a) i članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.), kao i članka 2. stavka 1. Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.) kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. (SL 2014., L 124, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2011/92).
Zahtjev je upućen u okviru spora između osoba NJ i OZ, s jedne strane, i An Bord Pleanála (Agencija za prostorno planiranje, Irska; u daljnjem tekstu: Agencija), Ireland (Irska) i Attorney General (državni odvjetnik, Irska), s druge strane, u vezi s projektom izgradnje stambenih objekata.

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 2001/42
U skladu s člankom 1. Direktive 2001/42, naslovljenim „Ciljevi”:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive:
a)      ‚planovi i programi’ znači: znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
–      koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
–      koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;
[…]”
Članak 3. navedene direktive, naslovljen „Područje primjene”, predviđa:
„1.      Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2.      Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a)      koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi [Vijeća] 85/337/EEZ [od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1985., L 175, str. 40.)]; ili […]
[…]
3.      Za planove i programe iz stavka 2. kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini i manje promjene planova i programa iz stavka 2. potrebna je procjena okoliša samo ako država članica utvrdi da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
[…]”
Članak 8. te direktive naslovljen „Donošenje odluka” propisuje:
„U tijeku izrade plana ili programa i prije njegovog usvajanja ili upućivanja u zakonodavni postupak, uzima se u obzir izvješće o okolišu sastavljeno prema članku 5., mišljenja izražena prema članku 6. i rezultate bilo kojih započetih prekograničnih savjetovanja prema članku 7.”

Direktiva 2011/92
U članku 2. stavku 1. Direktive 2011/92 određuje se:
„Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja za provedbu projekta osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih utjecaja na okoliš. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.”
Članak 3. stavak 1. te direktive propisuje:
„U procjeni utjecaja na okoliš utvrđuje se, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja, izravni i neizravni značajan utjecaj projekta na sljedeće čimbenike:
(a)      stanovništvo i zdravlje ljudi;
(b)      biološku raznolikost, s posebnom pozornošću usmjerenom na vrste i staništa zaštićene Direktivom [Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)] i Direktivom [2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica] (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.)];
(c)      zemlju, tlo, vodu, zrak i klimu;
(d)      materijalna dobra, kulturnu baštinu i krajobraz;
(e)      interakciju između čimbenika iz točaka (a) do (d).”
U skladu s člankom 14. prvim stavkom navedene direktive, njome je stavljena izvan snage Direktiva 85/337. U skladu s drugim stavkom tog članka „[u]pućivanja na [D]irektivu [85/337] smatraju se upućivanjima na [Direktivu 2011/92]”.

Irsko pravo
Člankom 15. stavkom 1. Planning and Development Acta 2000 (Zakon o prostornom planiranju i gradnji iz 2000.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2000.), propisuje se:
„Obveza je tijela nadležnih za prostorno planiranje da u okviru svojih nadležnosti poduzmu mjere potrebne za ostvarenje ciljeva prostornog plana.”
Članak 28. Zakona iz 2000., naslovljen „Ministarske smjernice”, propisuje:
„(1)      Ministar u svakom trenutku može uputiti tijelima nadležnima za prostorno planiranje smjernice koje se odnose na neku od njihovih funkcija na temelju ovog zakona, a tijela nadležna za prostorno planiranje moraju prilikom obavljanja svojih dužnosti uzeti u obzir te smjernice.
[…]
(1C)      Ne dovodeći u pitanje opći karakter stavka 1., smjernice iz te točke mogu sadržavati posebne zahtjeve u pogledu politike prostornog planiranja koje tijela nadležna za prostorno planiranje, regionalne skupštine i [Agencija] pri obavljanju svojih dužnosti moraju poštovati.
(2)      Ako je potrebno, [Agencija] mora prilikom obavljanja svojih dužnosti uzeti u obzir smjernice upućene tijelima nadležnim za prostorno planiranje na temelju stavka 1.
[…]”
Dio X. Zakona iz 2000., naslovljen „Procjena učinaka na okoliš”, ima za cilj prenijeti Direktivu 2011/92 u irski pravni poredak i stoga predviđa pravila o provedbi procjene učinaka na okoliš.

Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo DBTR‑SCR1 Fund, Sub Fund of TWTC Multi‑Family ICAV (u daljnjem tekstu: DBTR), podnijelo je 25. svibnja 2020. zahtjev za dozvolu za projekt izgradnje stambenih objekata, koji obuhvaća 416 stambenih jedinica podijeljenih u pet zgrada od 2 do 16 katova, opremu za najmoprimce, zajedničke otvorene prostore, vrtiće, trgovačke prostore i pomoćnu opremu na području bivše tvornice koja se nalazi u južnom dijelu središta Dublina (Irska).
Glavni inspektor za prostorno planiranje Agencije preporučio je 20. kolovoza 2020. odbijanje zahtjeva.
Međutim, odlukom od 14. rujna 2020. Agencija je izdala zatraženu dozvolu, podložno popisu od 24 uvjeta.
Pred sudom koji je uputio zahtjev, High Courtom (Visoki sud, Irska), tužitelji u glavnom postupku zahtijevaju poništenje te odluke. Također traže da se članak 28. Zakona iz 2000. proglasi nevaljanim jer je protivan pravu Unije.
U tom pogledu tužitelji u glavnom postupku tvrde, s jedne strane, da odluka od 14. rujna 2020. povređuje Direktivu 2001/42 jer se temelji na glavnom planu Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (područje strateškog razvoja i obnove 12, Vrtovi Sv. Tereze i okolica) (u daljnjem tekstu: glavni plan). Naime, taj glavni plan nije bio predmet procjene učinka na okoliš, unatoč zahtjevima koji proizlaze iz te direktive.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su glavni plan sastavili savjetnici DBTR‑a i Dublin City Councila (gradsko vijeće Grada Dublina, Irska) i da ga je potonje usvojilo.
Osim toga, izrada glavnog plana izričito je predviđena Dublin City Development Planom 2016 – 2022 (prostorni plan Dublina 2016. – 2022.), koji u svojoj točki 2.2.8.1. određuje da „Gradsko vijeće Grada Dublina priprema smjernice koje se odnose na konkretno područje za područja strateškog prostornog uređenja i obnove kao i za ključna središta gradskih četvrti uz upotrebu […] shematskih glavnih planova […]”.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ističe da iako glavni plan nije obvezujući pravni instrument, on je ipak izričito predviđen obvezujućim aktom čije je donošenje predviđeno Zakonom iz 2000., odnosno prostornim planom Dublina za 2016. – 2022. Štoviše, taj prostorni plan bio je predmet procjene utjecaja na okoliš.
Naposljetku, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se glavnim planom predviđa odobrenje gradnji koje nisu u skladu s navedenim prostornim planom, tako da bi se njime odstupilo od potonjeg, osobito u pogledu visine zgrada.
S druge strane, zakonska obveza iz članka 28. stavka 1.C Zakona iz 2000., prema kojoj je Agencija dužna poštovati ministarske smjernice, u ovom slučaju Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) [Smjernice za urbanistički razvoj i visinu zgrada za tijela nadležna za prostorno planiranje (prosinac, 2018.) (u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2018.)] i, osobito, njihov Specific Planning Policy Requirement 3 (Posebni zahtjev politike prostornog planiranja br. 3; u daljnjem tekstu: SPPR 3) krši Direktivu 2011/92.
Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su Smjernice iz 2018. donesene s ciljem napuštanja modela gradnje s velikom potrošnjom energije i stvaranja mješovitijih, dinamičnijih i trajnijih gradova. U tu svrhu, u točki 3.1. tih smjernica navedeno je da, „[k]ad je riječ o ocjeni pojedinačnih zahtjeva za gradnju i poziva, vladina je politika da se visina zgrada općenito poveća na odgovarajućim gradskim lokacijama. Stoga postoji pretpostavka u korist viših zgrada u našim gradskim jezgrama i na drugim gradskim lokacijama u kojima je dostupan javni prijevoz”.
Sud koji je uputio zahtjev tako ističe da te smjernice, koje su bile predmet procjene učinaka na okoliš na temelju Direktive 2001/42, proizlaze iz politika koje se vode ponajprije, iako ne isključivo, razlozima koji se ne odnose na zaštitu okoliša.
U tim je okolnostima High Court (Visoki sud, Irska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Je li učinak članka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ takav da pojam ,planovi i programi […] kao i sve njihove promjene […] koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela vlasti na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini […]’ uključuje plan ili program koji su zajednički izradili i/ili usvojili lokalno tijelo vlasti i nositelj projekta iz privatnog sektora kao vlasnik zemljištâ pokraj zemljištâ čiji je vlasnik lokalno tijelo vlasti[?]
2.      Je li učinak članka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ takav da pojam ,planovi i programi […] kao i sve njihove promjene […] koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama’ uključuje plan ili program koji je izričito predviđen zakonskim prostornim planom lokalnog tijela vlasti (pri čemu je taj prostorni plan izrađen u skladu s određenom zakonskom odredbom) bilo općenito ili kada taj prostorni plan predviđa da lokalno tijelo vlasti ,priprema smjernice posebno namijenjene određenom području za njegov strateški razvoj i obnovu […] uz upotrebu prikladnih mehanizama urbanističkih planova lokalnih područja […] shematskih glavnih planova i lokalnih planova za unapređenje okoliša’[?]
3.      Je li učinak članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ takav da pojam ,planov[i] i program[i] […] koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 85/337/EEZ […]’ obuhvaća plan ili program koji sam po sebi nije obvezujuć, već je izričito predviđen u zakonskom prostornom planu, koji jest obvezujuć, ili kojim se zapravo predlaže ili predviđa izmjena plana koji je sâm bio podložan strateškoj procjeni učinka na okoliš[?]
4.      Protivi li se čl[anku] 2. stavku 1. Direktive 2011/92/EU to da nadležno tijelo u postupku procjene učinaka na okoliš uzima u obzir obvezujuće javne politike, osobito one koje se ne temelje isključivo na okolišnim kriterijima, s obzirom na to da se tim politikama u određenim okolnostima utvrđuju situacije u kojima se ne smije isključiti izdavanje dozvole[?]”

O prethodnim pitanjima

Prvo, drugo i treće pitanje
Svojim prvim, drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. točku (a) i članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive 2001/42 tumačiti na način da plan jest obuhvaćen područjem primjene te direktive kada ga je: kao prvo, izradilo tijelo na lokalnoj razini u suradnji s nositeljem projekta na koji se taj plan odnosi i ako ga je donijelo to tijelo, kao drugo, kada je donesen na temelju odredbe iz drugog plana ili programa i, kao treće, kad obuhvaća gradnje različite od onih iz drugog plana ili programa.
Što se tiče, kao prvo, članka 2. točke (a) Direktive 2001/42, valja istaknuti da taj članak definira „planove i programe” u smislu te direktive kao one koji ispunjavaju dva kumulativna uvjeta koja propisuje, odnosno, s jedne strane, da su izrađeni i/ili usvojeni od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili da ih je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade (prvi uvjet) i, s druge strane, da su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama (drugi uvjet) (presuda od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, t. 35. i navedena sudska praksa).
Budući da je Gradsko vijeće Dublina, koje je lokalno tijelo, donijelo glavni plan, taj se prvi uvjet mora smatrati ispunjenim u ovom slučaju.
U tom pogledu, činjenica da su taj plan zajedno izradili savjetnici DBTR‑a i Gradsko vijeće Dublina nije relevantna jer plan, u skladu s tekstom navedenog prvog uvjeta, treba „izraditi […] i/ili usvojiti […] tijelo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini”.
Što se tiče drugog uvjeta iz točke 27. ove presude, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da „propisanima” u smislu i u svrhu primjene Direktive 2001/42 treba smatrati planove i programe čije je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama koje određuju tijela nadležna za njihovo donošenje i njihovu izradu. Stoga, uzimajući u obzir svrhu članka 2. točke (a) Direktive 2001/42, koja se sastoji od jamčenja visokog stupnja zaštite okoliša, i kako bi se očuvao koristan učinak, plan ili program treba smatrati „propisanim” ako u nacionalnom pravu postoji poseban pravni temelj koji nadležnim tijelima dopušta da ga usvoje, iako to usvajanje nije obvezno (presuda od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, t. 37. i navedena sudska praksa).
Budući da se ta odredba ne odnosi samo na planove i programe koji se zahtijevaju ili su utvrđeni u zakonodavnim ili regulatornim odredbama, nego i na one koji se zahtijevaju ili su utvrđeni u administrativnim odredbama, navedenu odredbu treba tumačiti na način da se načelno odnosi i na planove donesene na temelju pravne osnove predviđene drugim planom, kao što je, u ovom slučaju, prostorni plan Dublina za 2016. – 2022.
Kao što to u biti tvrdi Europska komisija, ako bi planovi i programi koje su donijela tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, kao što je taj prostorni plan, načelno bili isključeni iz pojma „zakonodavne, regulatorne ili administrativne odredbe”, u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2001/42, države članice mogle bi lako zaobići obvezu procjene učinka na okoliš tako da u planu ili programu predvide, na primjer, da će se određeni elementi okvira koji taj plan ili program treba definirati, odrediti u drugom dokumentu.
Osim toga, kao što to ističu tužitelji u glavnom postupku, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Zakona iz 2000., na tijelima nadležnima za prostorno planiranje je da u okviru svojih nadležnosti poduzmu mjere potrebne za ostvarenje ciljeva prostornog plana.
S obzirom na razmatranja navedena u točkama 30. do 32. ove presude, plan usvojen na temelju pravne osnove predviđene planom kao što je prostorni plan Dublina za 2016. – 2022. može predstavljati plan čije je donošenje uređeno zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2001/42, odnosno, uzimajući u obzir članak 15. stavak 1. Zakona iz 2000., plan koji se zahtijeva takvim odredbama.
Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri može li se smatrati da glavni plan jest donesen na temelju odredbe prostornog plana Dublina za 2016. – 2022. navedenog u točki 19. ove presude.
Što se tiče, kao drugo, članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2001/42, valja podsjetiti na to da se, na temelju te odredbe, takva procjena učinka na okoliš mora provesti sustavno za sve planove i programe koji ispunjavaju dva kumulativna uvjeta, tj. da su izrađeni za sektore iz te odredbe (prvi uvjet) i da određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 2011/92 (drugi uvjet).
Budući da se glavni plan odnosi na sektore prostornog planiranja i/ili uporabe zemljišta i da su ti sektori obuhvaćeni člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2001/42, prvi uvjet iz te odredbe je ispunjen.
Što se tiče drugog uvjeta utvrđenog u toj odredbi, valja navesti da se pojam „planovi i programi” odnosi na svaki akt koji, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje ili provedbu projekta ili više njih koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (presuda od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, t. 60. i navedena sudska praksa).
Osim toga, Sud je više puta presudio da pojam „planovi i programi” podrazumijeva ne samo njihovu izradu nego i njihovu izmjenu, čime se osigurava procjena učinaka na okoliš za odredbe koje mogu imati značajne učinke na okoliš (presuda od 12. lipnja 2019., CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, t. 71. i navedena sudska praksa).
Sukladno članku 3. stavku 3. Direktive 2001/42, taj pojam također načelno uključuje manje izmjene planova i programa iz tog članka 3. stavka 2. Naime, što se tiče tih manjih izmjena, države su članice obvezne utvrditi mogu li one imati značajne učinke na okoliš.
Stoga navedeni pojam mora nužno uključivati i akte koji, bez izmjene plana ili programa, ipak omogućuju odstupanje od određenih elemenata okvira u kojem će se provedba projekata navedenih u Prilozima I. i II. Direktivi 2011/92 moći odobriti u budućnosti, kako je definirana tim planom ili programom.
U skladu s njezinim člankom 1. cilj Direktive 2001/42 jest osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s tom direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.
Međutim, taj bi cilj bio ugrožen ako bi bilo moguće odstupiti od okvira utvrđenog planom ili programom koji je podvrgnut procjeni utjecaja na okoliš u smislu Direktive 2001/42 i koji je izrađen uzimajući u obzir, u skladu s člankom 8. te direktive, zaključke iz te procjene a da takvo odstupanje ne podliježe, u najmanju ruku, obvezi koja proizlazi iz članka 3. stavka 3. navedene direktive, da se utvrdi može li to odstupanje imati značajne učinke na okoliš.
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je, prije donošenja glavnog plana, buduća gradnja u području o kojem je riječ u glavnom postupku bila predmet prostornog plana Dublina za 2016. – 2022., kao i okvirnog prostornog plana koji je u srpnju 2017. donijelo gradsko vijeće Dublina i čiji je cilj bio, prema vlastitim riječima, „primjena zahtjeva i načela [tog prostornog plana Dublina za 2016. – 2022.] na prostorno planiranje i građenje [u području o kojemu je riječ u glavnom postupku]”.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi, s jedne strane, da, iako je taj okvirni plan sadržavao prijedlog parka od 0,2 hektara unutar navedenog područja, glavni plan predviđa ukidanje tog javnog prostora.
S druge strane, taj sud ističe da iako se glavnim planom formalno ne mijenja prostorni plan Dublina za 2016. – 2022., njime se predviđa odobravanje gradnje koja nije u skladu s potonjim i u stvarnosti bi dovelo do odstupanja od njega jer izričito predviđa drugačije cjeline prostornog uređenja, osobito u području visine zgrada.
Takvi se elementi mogu analizirati na način da glavni plan čini plan ili program koji ulazi u područje primjene Direktive 2001/42, osim ako se može smatrati da ti elementi već proizlaze iz drugih akata koji su bili predmet procjene učinaka na okoliš u smislu te direktive, poput Smjernica iz 2018.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev također primjećuje da glavni plan nije „obvezujući sam po sebi”.
Valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, odredbe koje imaju samo indikativnu vrijednost ne ispunjavaju drugi uvjet naveden u članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive 2001/42. Da bi ispunile taj uvjet, trebaju u najmanju ruku imati obvezujući karakter za tijela nadležna za odobravanje projekata (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu), C‑24/19, EU:C:2020:503, t. 76. i 77.).
Naime, samo akti obvezujuće naravi mogu ograničiti manevarski prostor tih tijela i na taj način isključiti načine provedbe projekata koji se mogu pokazati povoljnijima za okoliš, zbog čega ti akti moraju podlijegati procjeni učinaka na okoliš u smislu Direktive 2001/42.
Iz toga slijedi da samo u slučaju da je, na temelju irskog prava, glavni plan nalagao tijelu nadležnom za izdavanje odobrenja za provedbu projekta – o kojoj je riječ u glavnom postupku, odnosno u ovom slučaju Agenciji, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi – valja razmotriti, pod uvjetom navedenim u točki 47. ove presude, ulazi li taj plan u područje primjene Direktive 2001/42 i je li stoga trebao biti predmetom obveze određene državama članicama na temelju članka 3. stavka 3. te direktive da utvrde može li imati značajne učinke na okoliš.
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo, drugo i treće pitanje valja odgovoriti da članak 2. točku (a) i članak 3. stavke 2. i 3. Direktive 2001/42 treba tumačiti na način da plan jest obuhvaćen područjem primjene Direktive 2001/42 kada ga je: kao prvo, izradilo tijelo na lokalnoj razini u suradnji s nositeljem projekta na koji se odnosi taj plan i ako ga je donijelo to tijelo, kao drugo, kada je donesen na temelju odredbe iz drugog plana ili programa i, kao treće, kad obuhvaća gradnje različite od onih iz drugog plana ili programa, pod uvjetom da ima obvezujući karakter barem za tijela nadležna u području izdavanja odobrenja za provedbu projekta.

Četvrto pitanje
Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2011/92 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis koji nadležnim tijelima države članice, kada odlučuju hoće li dodijeliti odobrenje za provedbu projekta, nalaže da djeluju u skladu sa smjernicama koje zahtijevaju povećanje, ako je moguće, visine zgrada i koje su bile predmet procjene učinaka na okoliš na temelju Direktive 2001/42.
U ovom slučaju tužitelji u glavnom postupku prigovaraju Agenciji da je u svojoj odluci od 14. rujna 2020. uzela u obzir Smjernice iz 2018.
Kao što to proizlazi iz točke 23. ove presude, cilj je tih smjernica, u biti, povećati visinu zgrada u određenim gradskim zonama. U tom okviru one predviđaju poseban zahtjev br. 3, koji glasi:
„Riječ je o posebnom zahtjevu politike prostornog planiranja ako:
(A)      1.      podnositelj zahtjeva za lokacijsku dozvolu navede kako prijedlog za provedbu projekta ispunjava navedene kriterije i
2.      tijelo nadležno za prostorno planiranje usuglasi se u procjeni uzimajući u obzir šire strateške parametre i parametre nacionalne politike koji su utvrđeni National Planning Frameworkom (Nacionalni okvir za prostorno planiranje) i ovim smjernicama;
u tom slučaju tijelo nadležno za prostorno planiranje može odobriti takvu gradnju, čak i ako se posebnim ciljevima relevantnog prostornog plana ili urbanističkog plana lokalnog područja može upućivati drukčije.
[…]”
Na temelju članka 28. stavka 1.C Zakona iz 2000., tijela nadležna za prostorno planiranje su, osim toga, dužna u obavljanju svojih dužnosti poštovati posebne zahtjeve poput posebnog zahtjeva br. 3.
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, da u pravnom poretku države članice mogu postojati pravila ili zahtjevi kojima je podvrgnuto osmišljavanje projekata obuhvaćenih Direktivom 2011/92 i koji, ovisno o slučaju, mogu isključiti određene opcije, čak i one koje su, u okolnostima pojedinačnog slučaja, najpovoljnije za okoliš.
To je razlog zbog kojeg je donesena Direktiva 2001/42, kao što to proizlazi iz njezinih pripremnih akata. Naime, iz prijedloga Direktive Vijeća o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš [COM(96) 511
final
] (SL 1997., C 129, str. 14.) proizlazi da je donošenje Direktive 2001/42 bilo obrazloženo, osobito činjenicom da je primjena Direktive 85/337 bila pokazala da su u trenutku procjene projekata značajni učinci na okoliš već bili utvrđeni na temelju prethodnih mjera o prostornom planiranju te da, prema tome, iako je bilo moguće proučiti te učinke u okviru te procjene, više nije bilo moguće potpuno ih uzeti u obzir prilikom odobravanja predmetnog projekta, te se pokazalo da je bolje ispitati te učinke već u stadiju pripremnih mjera, te ih uzeti u obzir u tom kontekstu.
Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točke 24. ove presude, Smjernice iz 2018. bile su predmet procjene učinka na okoliš u smislu Direktive 2001/42.
Kao drugo, s jedne strane, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da se u tim smjernicama naglašava da se „[z]a podupiranje prijedloga […] mogu zahtijevati određene procjene i one mogu uključivati […] relevantne zahtjeve u pogledu procjene učinaka na okoliš, uključujući [strateške procjene utjecaja na okoliš u smislu Direktive 2001/42], [procjene učinaka na okoliš u smislu Direktive 2011/92], prikladne procjene [u smislu Direktive 92/43] i ovisno o slučaju, procjene ekološkog utjecaja”.
S druge strane, što je međutim na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, obveza predviđena člankom 28. stavkom 1.C Zakona iz 2000. za tijela nadležna za prostorno planiranje da ispune posebne zahtjeve u području politike prostornog planiranja, eventualno sadržane u smjernicama poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, ne može ni na koji način utjecati na obveze koje imaju nadležna irska tijela na temelju Dijela X tog zakona, kojim se prenosi Direktiva 2011/92 u irski pravni poredak i osobito na obvezu iz članka 3. stavka 1. te direktive da se utvrde, opišu i procijene, na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja, izravni i neizravni značajni utjecaji projekta na sve čimbenike nabrojane u potonjoj odredbi.
Valja dodati da se u svakom slučaju čini da iz teksta Posebnog zahtjeva br. 3, s obzirom da se u njemu navodi da tijelo nadležno za prostorno planiranje „može” odobriti gradnju, proizlazi da taj zahtjev nema apsolutan karakter i stoga ne nalaže povećanje visine zgrada u odnosu na visinu eventualno predviđenu primjenjivim prostornim planom, što je međutim također na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
S obzirom na prethodno navedeno, na četvrto pitanje valja odgovoriti da Direktivu 2011/92 treba tumačiti na način da joj se ne protivi nacionalni propis koji nadležnim tijelima države članice, kada odlučuju hoće li dodijeliti odobrenje za provedbu projekta, nalaže da djeluju u skladu sa smjernicama koje zahtijevaju povećanje, ako je moguće, visine zgrada i koje su bile predmet procjene učinaka na okoliš na temelju Direktive 2001/42.

Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 2. točku (a) i članak 3. stavke 2. i 3. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš
treba tumačiti na način da:
plan jest obuhvaćen područjem primjene Direktive 2001/42 kada ga je, kao prvo, izradilo tijelo na lokalnoj razini u suradnji s nositeljem projekta na koji se odnosi taj plan i ako ga je donijelo to tijelo, kao drugo, kada je donesen na temelju odredbe iz drugog plana ili programa i, kao treće, kad obuhvaća prostorne planove različite od onih iz drugog plana ili programa, pod uvjetom da u najmanju ruku ima obvezujući karakter za tijela nadležna u području izdavanja odobrenja za provedbu projekta.
2.
Direktivu 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014.,
treba tumačiti na način da joj se:
ne protivi nacionalni propis koji nadležnim tijelima države članice, kada odlučuju hoće li dodijeliti odobrenje za provedbu projekta, nalaže da djeluju u skladu sa smjernicama koje zahtijevaju povećanje, ako je moguće, visine zgrada i koje su bile predmet procjene učinaka na okoliš na temelju Direktive 2001/42.
Potpisi
*
Jezik postupka: engleski