CELEX: 62015CJ0701
Преюдициално запитване
Обществени поръчки
Транспорт
Понятие „разработване на дадена географска област за целите на осигуряване на летища или други терминални бази на превозвачите по въздух“
Директиви 2004/17/ЕО и 96/67/ЕО
Национална правна уредба, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставянето на летищни площи

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 7 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3 и поправка в
ОВ L 182, 2008 г., стр. 169
).
Запитването е отправено в рамките на спор между Malpensa Logistica Europa SpA и Sociétà Esercizi Aeroportuali SpA (SEA) (наричано по-нататък „SEA“), управляваща организация на летище Милано Малпенса (Италия), във връзка с предоставянето на летищни площи за извършването на наземни услуги на това летище без предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 96/67/ЕО
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността (
ОВ L 272, 1996 г., стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 98) последната се прилага „за всички летища, намиращи се на територията на държава членка, предмет на разпоредбите на Договора и отворен[и] за търговски трафик при следните обстоятелства“.
Член 6 от тази директива, озаглавен „Наземно обслужване за трети страни“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки […], за да гарантират свободен достъп на доставчиците на наземно обслужване до пазара за предоставянето на наземно обслужване на трети страни.
[…]
2.   Държавите членки могат да ограничават броя на доставчиците, на които е разрешено да предоставят следните категории наземно обслужване:
–
обработка на багаж,
–
работа с подвижна стълба,
–
работа с гориво и масло,
–
работа с поща и товари по отношение на физическото обработване на пощата и товарите, независимо дали пристигащи, отпътуващи или премествани между въздушния терминал и въздухоплавателното средство.
Те обаче не могат да ограничат този брой под двама за всяка категория наземно обслужване“.
Член 9 от посочената директива, озаглавен „Освобождавания“, предвижда в параграф 1:
„Когато на дадено летище специфични ограничения по отношение на налично пространство или капацитет, възникващи по-специално от претоварване или степен на използване на площта, правят невъзможно отварянето на пазара и/или прилагането на самообслужването до степента, предвидена в настоящата директива, въпросната държава членка може да реши:
a)
да ограничи броя на доставчиците […]“.
Член 11 от същата директива, озаглавен „Избор на доставчици“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки взимат необходимите мерки за организиране на процедура за подбор на доставчици, които имат разрешение да предоставят наземно обслужване на летища, когато техният брой е ограничен в случаите, предвидени в член 6, параграф 2, или в член 9 […]“.
Член 16 от Директива 96/67, озаглавен „Достъп до инсталациите“, предвижда в параграф 2:
„Наличното пространството за наземно обслужване на дадено летище се разпределя между различните доставчици на наземно обслужване и самообслужващи се ползватели на летището, включително новите участници в тази област, до степента, необходима за [упражняване] на техните права и за осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии“.
Директива 2004/17
Член 1 от Директива 2004/17, озаглавен „Определения“, гласи:
„1.   За целите нa настоящатa директивa се прилагат определениятa, установени в настоящия член.
а)
„поръчки за доставки, строителство и услуги“ са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече възложители, посочени в член 2, параграф 2 и един или повече изпълнители на строителство, доставки или услуги.
[…]
г)
„поръчки за услуги“ са поръчки, различни от поръчките за строителство или поръчките за доставки, които имат за обект предоставянето на услуги, посочени в приложение XVII.
[…]
3.   […]
б)
„концесия за услуга“ е договор от същия вид като поръчка за услуги с изключение на факта, че насрещната престация за предоставянето на услугите се състои или единствено в правото да се експлоатира услугата или в това право заедно с плащане“.
Член 2 от тази директива, озаглавен „Възложители“, предвижда в параграф 2, буква а):
„Настоящата директива се прилага към възложителите, които:
а)
са възлагащи органи или публични предприятия и които извършват една от дейностите, посочени в членове 3—7“.
Член 7 от посочената директива, озаглавен „Разпоредби относно проучването или добива на нефт, газ, въглища или други твърди горива, както и относно пристанищата и летищата“, предвижда:
„Настоящата директива се прилага по отношение на дейностите свързани с разработването на дадена географска област за целите на:
[…]
б)
[осигуряване] на летища и морски или вътрешни пристанища или други терминални бази на превозвачи по въздух, море или вътрешноводен транспорт“.
Член 18 от същата директива, озаглавен „Концесии за строителство и услуги“, има следното съдържание:
„Настоящата директива не се прилага за концесии за строителство и услуги, които се предоставят от възложителите, които извършват една или повече от дейностите, посочени в членове 3—7, когато тези концесии се предоставят за извършване на тези дейности“.
Италианското право
Директива 96/67 е транспонирана в италианското право с decreto legislativo n. 18 — Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (Законодателен декрет № 18 относно прилагането на Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността) от 13 януари 1999 г. (GURI, бр. 28, 4 февруари 1999 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 18/1999“). Членове 4 и 11 от този законодателен декрет транспонират съответно членове 16 и 11 от Директива 96/67.
Член 4 от Законодателен декрет № 18/1999 предвижда при спазване на предвидените в член 13 от този законодателен декрет изисквания свободен достъп на всеки оператор до пазара на наземни услуги на летищата с годишен трафик, не по-малък от 3 милиона превозени пътници или 75000 тона товари или не по-малък от 2 милиона превозени пътници или 50000 тона товари през периода от шест месеца преди 1 април или 1 октомври за предходната година. Член 4, параграф 2 от този законодателен декрет предвижда възможността Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC) (Национална служба за гражданска авиация, Италия) да ограничи броя доставчици поради специфични ограничения, свързани с наличното пространство или наличния капацитет, или със сигурността, като ограниченията на достъпа до пазара са предвидени и в член 12 от посочения законодателен декрет.
Член 11 от Законодателен декрет № 18/1999 предвижда публикуването на обява за провеждане на обществена поръчка, достъпна за всички заинтересовани доставчици, единствено за определяне на доставчиците на услугата за наземно обслужване, достъпът до която е предмет на ограничения или на изключения.
Директива 2004/17 е транспонирана в италианското право с членове 207 и следващите от decreto legislativo n. 163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Законодателен декрет № 163 за приемане на Кодекс на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки в изпълнение на Директиви 2004/17/ЕО и 2004/18/ЕО) от 12 април 2006 г. (GURI, бр. 100, 2 май 2006 г.). Член 7 от Директива 2004/17 е транспониран с член 213 от този законодателен декрет.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
SEA, в качеството си на управляваща организация на летище Милано Малпенса, предоставя на Beta-Trans SpA намиращ се на посоченото летище склад с площ от около 1000 m
за извършването на наземни услуги.
С жалба, подадена на 18 април 2015 г. до Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия), Malpensa Logistica Europa, дружество — концесионер на летищни площи за извършване на дейност по физическо обработване на товари на летище Милано Малпенса, иска спиране на изпълнението и отмяна на акта, въз основа на който е извършено това възлагане.
Според Malpensa Logistica Europa този акт е незаконосъобразен, тъй като е бил приет без предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка. Това дружество твърди по-специално че не разполага с достатъчна площ на летище Милано Малпенса, за да извършва своята дейност по физическо обработване на товари. Поради това то се намирало в същото положение на изчакване като Beta-Trans по отношение на новите площи, които трябвало да бъдат разпределени, и решението, с което SEA е разпределило на Beta-Trans пряко, без провеждане на обществена поръчка, разглежданата площ, чието първоначално предназначение било за хангар, му е нанесло вреда.
SEA и Beta-Trans посочват пред запитващата юрисдикция, че спорната площ е била предоставена на разположение на Beta-Trans само временно, за да се даде възможност на последното като нов оператор да започне своята дейност по предоставяне на наземни услуги на летище Милано Малпенса в очакване на края на преустройството на площите, предоставени на Beta-Trans вследствие на проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, в която е участвало и Malpensa Logistica Europa. Освен това според SEA и Beta-Trans Malpensa Logistica Europa вече разполага с предназначени за складиране площи от около 18000 m
, към които се прибавят две покрити площи от съответно 2700 m
и 3227 m
за временно складиране на стоки при защита от атмосферни влияния.
Запитващата юрисдикция посочва, че двата национални правни акта, транспониращи съответно Директива 2004/17 и Директива 96/67, изглежда се прилагат in abstracto към фактите по разглеждания случай.
Що се отнася до приложимостта на Директива 2004/17, запитващата юрисдикция счита, че в качеството на управляваща организация на летище Милано Малпенса SEA е възложител, който е длъжен да спазва правната уредба в областта на обществените поръчки в специалните сектори. Освен това дейността на SEA попадала в категорията дейности, свързани с разработването на дадена географска област за целите на осигуряване на летища на превозвачите по въздух, в съответствие с член 7 от Директива 2004/17. Посочената юрисдикция изтъква, че съгласно националната съдебна практика всяко разработване на летищни площи (географски области), следователно и на вътрешните площи, свързани с обичайно извършваните от въздушните превозвачи дейности, влиза в материалноправното приложно поле на правната уредба относно специалните сектори.
Оттук запитващата юрисдикция стига до извода, че наземните услуги на летищата чрез разработване на географски области също влизат в материалноправното приложно поле на посочената правна уредба.
Въпреки това според запитващата юрисдикция специфичните разпоредби на Законодателен декрет № 18/1999, който транспонира Директива 96/67, биха могли да попречат на прилагането на Директива 2004/17. Всъщност въз основа на тази правна уредба задължението за започване на предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка се прилагало единствено към подбора на доставчици в категориите наземни услуги, достъпът до които е предмет на ограничения или на изключения.
Запитващата юрисдикция уточнява в това отношение, че в съответствие с информацията, с която разполага, понастоящем такива ограничения или изключения не се прилагат спрямо летище Милано Малпенса. Поради това според тази юрисдикция следва да се приеме, че се прилага член 4, параграф 1 от Законодателен декрет № 18/1999, който предвижда свободен достъп на доставчиците до пазара на наземни услуги, без предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка, стига разпределението на наличните площи на летището между различните доставчици на наземно обслужване и самообслужващите се ползватели на летището да се извършва „до степента, необходима за [упражняване] на техните права и за осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии“, както изисква член 16, параграф 2 от Директива 96/67.
С оглед на тези съображения Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допуска ли член 7 от Директива 2004/17 — доколкото за дейностите във връзка с разработването на географски район за целите на осигуряване на летища на въздушните превозвачи, както са определени в националната съдебна практика, припомнена в точки 6.4 и 6.5 [от настоящото преюдициално запитване], се прилага правната уредба относно възлагането на обществени поръчки, предвидена в правото на Съюза — национална правна уредба като съдържащата се в членове 4 и 11 от Законодателен декрет № 18/1999, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за всеки случай на предоставяне, включително и временно, на площи за тази цел?“.
По преюдициалния въпрос
Със своя въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 7 от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за всеки случай на предоставяне, включително и временно, на площи за наземно обслужване на летищата.
Съгласно член 7 от Директива 2004/17 сред дейностите, към които се прилага тази директива, се намират тези, свързани с разработването на дадена географска област за целите на осигуряване на летища на превозвачите по въздух.
При все това следва да се разгледа дали договорът относно осигуряването на разглежданата в главното производство летищна площ може да попадне в приложното поле на Директива 2004/17.
Както обаче посочва по-специално Комисията, разглежданият в главното производство договор, представен от запитващата юрисдикция, не може да бъде квалифициран като „поръчка за услуги“, след като управляващата организация на летище Милано Малпенса не е получила услуга, предоставяна от доставчика срещу възнаграждение.
Освен това не е необходимо да се разглежда въпросът дали посоченият договор може да бъде квалифициран като „концесия“, тъй като съгласно член 18 от Директива 2004/17 концесиите на услуги, свързани с разработването на дадена географска област за целите на осигуряване на летища на превозвачите по въздух, във всички случаи са изключени от приложното поле на тази директива.
Ето защо с оглед на представените от запитващата юрисдикция данни не изглежда разглежданото в главното производство предоставяне да попада в приложното поле на Директива 2004/17.
За сметка на това спрямо управляваща организация на летище като SEA намират приложение разпоредбите на Директива 96/67.
От член 16, параграф 2 от Директива 96/67 следва, че съответната управляваща организация е длъжна да спазва произтичащите от тази разпоредба изисквания, според които наличното пространството за наземно обслужване на летището се разпределя между различните доставчици на наземно обслужване и самообслужващи се ползватели на летището, включително новите участници в тази област, до степента, необходима за упражняване на техните права и за осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии, без обаче да е длъжна да организира предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка.
Поради това запитващата юрисдикция следва да провери дали в настоящия случай посочените в предходната точка условия са били спазени.
С оглед на посочените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 7 от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставяне, включително и временно, на площи за наземно обслужване на летищата, без управляващата организация на летището да плаща възнаграждение за това.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Член 7 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставяне, включително и временно, на площи за наземно обслужване на летищата, без управляващата организация на летището да плаща възнаграждение за това.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.