CELEX: 62020TJ0388
Državne potpore
Finsko tržište zračnog prijevoza
Potpora koju je Finska odobrila društvu Finnair u okviru pandemije bolesti COVID-19
Državno jamstvo u vezi sa zajmom
Odluka o neospornosti
Vremenski okvir mjera državnih potpora
Mjera namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice
Nepostojanje odvagivanja korisnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima
Jednako postupanje
Sloboda poslovnog nastana
Slobodno pružanje usluga
Obveza obrazlaganja

Okolnosti spora
Republika Finska prijavila je 13. svibnja 2020. Europskoj komisiji mjeru potpore u obliku državnog jamstva za društvo Finnair, Plc., u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
Cilj je predmetne mjere pomoći društvu Finnair da od mirovinskog fonda dobije zajam od 600 milijuna eura namijenjen pokrivanju njegovih potreba u vezi s obrtnim kapitalom. Državno jamstvo pokriva 90 % zajma te je ograničeno na najdulje trajanje od tri godine. Preostalih 10 % zajma pokriva poslovna banka pod tržišnim uvjetima. Navedeno jamstvo bi se aktiviralo samo u slučaju da društvo Finnair ne ispuni svoje obveze prema mirovinskom fondu.
Mjera se temelji na članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a, kako je protumačen točkama 2. i 3.2. Komunikacije Komisije od 19. ožujka 2020., naslovljene „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVIDA-19” (
SL 2020., C 91
I, str. 1.), koja je bila izmijenjena 3. travnja 2020. (
SL 2020., C 112
I, str. 1.) (u daljnjem tekstu: privremeni okvir).
Komisija je 18. svibnja 2020. donijela Odluku C(2020) 3387
final
o državnoj potpori SA.56809 (2020/N) – Finska COVID-19: državno jamstvo odobreno društvu Finnair, kojom je odlučila da neće istaknuti prigovore protiv predmetne mjere jer je spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, kako je protumačen privremenim okvirom (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da predmetna mjera predstavlja državnu potporu s obzirom na članak 107. stavak 1. UFEU‑a (točke 30. do 35. pobijane odluke). Što se tiče spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem, Komisija je najprije ocijenila realističnim scenarij koji su finska tijela iznijela u pogledu manjka likvidnosti s kojim će se društvo Finnair suočiti. Zatim je istaknula da je društvo Finnair pokušalo ostvariti financiranje na kreditnim tržištima, ali da nije moglo pokriti sve svoje potrebe za likvidnošću. Konkretno, društvo Finnair najavilo je 29. travnja 2020. da je njegov upravni odbor odlučio pripremiti dokapitalizaciju (izdavanje dionica) zbog gubitaka nastalih pojavom bolesti COVID-19 koji su utjecali na njegov vlasnički kapital. Komisija je, među ostalim, navela da je u trenutku donošenja pobijane odluke iznos ponude iznosio oko 500 milijuna eura i da nije bilo sigurno da će ta transakcija biti uspješna (točke 40. do 44. pobijane odluke). Naposljetku, Komisija je zaključila, uzimajući u obzir važnost društva Finnair za finsko gospodarstvo, da je predmetna mjera bila nužna, prikladna i proporcionalna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu te države članice (točke 45. do 52. pobijane odluke). Također je provjerila ispunjava li predmetna mjera sve relevantne uvjete privremenog okvira te je utvrdila da je to bio slučaj (točka 53. pobijane odluke).
Činjenice iz razdoblja nakon podnošenja tužbe
Komisija je 29. srpnja 2020., nakon podnošenja tužbe, ispravila pobijanu odluku Odlukom C(2020) 5339
final
, naslovljenom „Ispravak Odluke C(2020) 3387
final
od 18. svibnja 2020. o državnoj potpori SA.56809 (2020/N) – Finska COVID-19: državno jamstvo dodijeljeno društvu Finnair”. Ispravljena pobijana odluka objavljena je na Komisijinoj internetskoj stranici 31. srpnja 2020.
Postupak i zahtjevi stranaka
Aktom podnesenim 26. lipnja 2020. tajništvu Općeg suda tužitelj, društvo Ryanair DAC, pokrenuo je ovaj postupak.
Aktom koji je istog dana podnio tajništvu Općeg suda tužitelj je zatražio da se o podnesenoj tužbi odlučuje u ubrzanom postupku, u skladu s člancima 151. i 152. Poslovnika Općeg suda.
Komisija je 6. srpnja 2020. zatražila prekid postupka do konačnog odlučivanja u predmetima T‑238/20 i T‑259/20, čemu se tužitelj usprotivio 9. srpnja 2020. Predsjednik desetog vijeća Općeg suda odlukom od 10. srpnja 2020. odbio je Komisijin zahtjev za prekid postupka.
Odlukom od 15. srpnja 2020. Opći sud (deseto vijeće) prihvatio je zahtjev za ubrzani postupak.
Na prijedlog desetog vijeća, Opći sud odlučio je na temelju članka 28. Poslovnika uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Komisija je 31. srpnja 2020. podnijela odgovor na tužbu tajništvu Općeg suda.
U skladu s člankom 106. stavkom 2. Poslovnika, tužitelj je 13. kolovoza 2020. podnio zahtjev za održavanje rasprave.
Aktom podnesenim 16. rujna 2020. tajništvu Općeg suda Kraljevina Španjolska zatražila je intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Komisije. Aktom podnesenim 25. rujna 2020. tajništvu Općeg suda tužitelj je u skladu s člankom 144. stavkom 7. Poslovnika zatražio da se određeni podaci iz tužbe i skraćene tužbe ne priopće Kraljevini Španjolskoj. On je priložio tužbu, skraćenu tužbu i njezine priloge u verzijama koje nisu povjerljive.
Aktom podnesenim 29. rujna 2020. tajništvu Općeg suda Republika Finska zatražila je intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Komisije. Aktom podnesenim 6. listopada 2020. tajništvu Općeg suda tužitelj je u skladu s člankom 144. stavkom 7. Poslovnika zatražio da se određeni podaci na koje se odnosi točka 14. ove presude ne priopće Republici Finskoj.
Aktom podnesenim 29. rujna 2020. tajništvu Općeg suda Francuska Republika zatražila je intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Komisije. Aktom podnesenim 6. listopada 2020. tajništvu Općeg suda tužitelj je u skladu s člankom 144. stavkom 7. Poslovnika zatražio da se određeni podaci na koje se odnosi točka 14. ove presude ne priopće Republici Francuskoj.
Rješenjem od 14. listopada 2020. predsjednik desetog proširenog vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju Kraljevine Španjolske, Francuske Republike i Republike Finske te je privremeno ograničio dostavu tužbe, njezine skraćene inačice i njezinih priloga samo na verzije koje je bez oznake povjerljivosti podnio tužitelj, do mogućih očitovanja tih država članica o zahtjevu za povjerljivo postupanje.
Mjerom upravljanja postupkom od 14. listopada 2020. Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Republici Finskoj odobreno je na temelju članka 154. stavka 3. Poslovnika podnošenje intervencijskog podneska.
29. listopada 2020. Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska dostavile su tajništvu Općeg suda svoje intervencijske podneske a da pritom nisu podnijele prigovor u pogledu tužiteljeva zahtjeva za povjerljivo postupanje.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku,
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu,
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Kraljevina Španjolska od Općeg suda traži da odbije tužbu u cijelosti i naloži tužitelju snošenje troškova.
Francuska Republika i Republika Finska od Općeg suda zahtijevaju da odbije tužbu.
Pravo
Valja podsjetiti da je sud Europske unije ovlašten procijeniti, u skladu s okolnostima svakog slučaja, opravdava li dobro sudovanje odbijanje tužbe kao neosnovane, bez prethodnog odlučivanja o njezinoj dopuštenosti (vidjeti u tom smislu presude od 26. veljače 2002., Vijeće/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, t.
51.
i
52.
i od 14. rujna 2016., Trajektna luka Split/Komisija,
T‑57/15
, neobjavljena,
EU:T:2016:470
, t.
84.
). Stoga valja, osobito s obzirom na razmatranja koja su dovela do odobrenja provedbe ubrzanog postupka i važnost koja se pripisuje, kako za tužitelja tako i za Komisiju, Kraljevinu Španjolsku, Francusku Republiku i Republiku Finsku, brzom odgovoru u pogledu merituma, najprije ispitati osnovanost tužbe, a da se prethodno ne odlučuje o njezinoj dopuštenosti.
U potporu tužbi tužitelj ističe četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, drugi na povredi načela nediskriminacije, slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana, treći na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a i, četvrti, na povredi obveze obrazlaganja.
Uvodno valja podsjetiti da je Komisija nakon podnošenja tužbe ispravila pobijanu odluku (vidjeti točku 6. ove presude). U tom pogledu valja utvrditi da se ispravak odnosi samo na pogreške u pisanju koje se tiču samo tri podatka navedena u bilješci br. 9 pobijane odluke (vidjeti točke 117. do 124. ove presude). Taj ispravak ne utječe na predmet i okvir spora kako su određeni u tužbi i stoga nije potrebno prilagoditi tužbu. Na Općem je sudu da prilikom ocjene tužbenih razloga koje je tužitelj istaknuo uzme u obzir navedeni ispravak, kako bi im u interesu dobrog sudovanja dao koristan učinak.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a
Prvi tužbeni razlog sastoji se u biti od dvaju dijelova.
S jedne strane, tužitelj ističe da pojedinačna mjera u korist društva Finnair nije prikladna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu. Tvrdi da postoji vrlo malo odluka, osim u bankarskom sektoru, kojima se u pogledu pojedinačnih poduzetnika odobrava mjera utemeljena na članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a. Tužitelj također smatra da se pobijanom odlukom ne dokazuje uvjerljivo da se na temelju same dodane vrijednosti ili radnih mjesta koje je osnovalo društvo Finnair može zaključiti da je predmetna mjera opravdana za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu. Stoga je Komisija, time što je smatrala da se samom predmetnom mjerom otklanjaju ozbiljni poremećaji u finskom gospodarstvu, počinila pogrešku koja se tiče prava i očitu pogrešku u ocjeni.
S druge strane, tužitelj tvrdi da je Komisija dužna odvagnuti korisne učinke potpore u pogledu postizanja ciljeva navedenih u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a s njezinim negativnim učincima na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja. Komisija nije provela to odvagivanje i stoga je počinila pogrešku koja se tiče prava i očitu pogrešku u ocjeni činjenica, što opravdava poništenje pobijane odluke. Tužitelj smatra da se privremenim okvirom Komisiju ne oslobađa od obveze odvagivanja predmetne mjere ili bilo koje druge pojedinačne mjere potpore koja joj je priopćena. Naprotiv, točkom 1.2. privremenog okvira zahtijeva se da Komisija provede takvo odvagivanje.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska, osporava tužiteljevu argumentaciju.
Prvi dio, koji se temelji na neprikladnosti predmetne mjere za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu
Člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a određuje se, među ostalim, da se potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
U tom pogledu valja podsjetiti da je članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a odstupanje od općeg načela nespojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Stoga se tu odredbu mora tumačiti usko (vidjeti presudu od 9. travnja 2014., Grčka/Komisija,
T‑150/12
, neobjavljenu,
EU:T:2014:191
, t.
146.
i navedenu sudsku praksu). U članku 107. stavku 1. UFEU‑a navodi se da je svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava „u bilo kojem obliku” nespojiva s unutarnjim tržištem. Stoga valja napomenuti da se članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a primjenjuje kako na programe potpora tako i na pojedinačne potpore.
Prema sudskoj praksi, Komisija može proglasiti potporu spojivom s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a samo ako može utvrditi da ona doprinosi ostvarenju jednog od navedenih ciljeva, koje poduzetnik korisnik potpore ne može postići vlastitim sredstvima u uobičajenim tržišnim uvjetima. Drugim riječima, mjera potpore ne može se proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem ako dovodi do poboljšanja financijskog položaja poduzetnika koji se njome koristi, a da pritom nije potrebna za postizanje ciljeva predviđenih člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 14. siječnja 2009., Kronoply/Komisija,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, t.
65.
i navedenu sudsku praksu).
U tim se okolnostima pojedinačna potpora, poput one u ovom slučaju, može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem ako je nužna, prikladna i proporcionalna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu dotične države članice.
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točke 44. tužbe, tužitelj ne osporava da je pandemija bolesti COVID-19 dovela do ozbiljnog poremećaja u finskom gospodarstvu niti da je cjelokupni sektor zračnog prijevoza posebno pogođen krizom koja je uzrokovana tom pandemijom.
Osim toga, u točkama 40. i 41. pobijane odluke u dovoljnoj je mjeri utvrđeno postojanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu zbog pandemije bolesti COVID-19 kao i njezinih znatnih negativnih učinaka na sektor zračnog prijevoza u Finskoj.
U tom su kontekstu finska tijela utvrdila da bi društvo Finnair moglo doći u stečaj zbog iznenadnog smanjenja svoje aktivnosti koju je prouzrokovala pandemija bolesti COVID-19. Ona su smatrala da bi stečaj društva Finnair, pak, ozbiljno utjecao na finsko gospodarstvo, uključujući sigurnost njegove opskrbe. Mreža zračnog prijevoza, koja uredno funkcionira, bitna je za cjelokupno gospodarstvo zemlje te bi njezin mogući nestanak imao ozbiljne posljedice za mnoge regije. Finska tijela stoga su smatrala da bi stečaj društva Finnair, uzimajući u obzir njegovu važnost za finsko gospodarstvo, pogoršao postojeće ozbiljne poremećaje u gospodarstvu te zemlje (točka 4. pobijane odluke).
Osnovni cilj predmetne mjere je zajamčiti društvu Finnair dovoljno likvidnosti kako bi se očuvale njegova održivost i usluge zračnog prijevoza u razdoblju kada pandemija bolesti COVID-19 uzrokuje ozbiljne poremećaje u cjelokupnom finskom gospodarstvu i da se spriječi dodatan poremećaj u gospodarstvu dotične države članice uslijed mogućeg stečaja društva Finnair (točke 3. i 39. pobijane odluke).
Komisija je u pobijanoj odluci istaknula da je smanjenje potražnje, koje je nastupilo zbog širenja bolesti COVID-19 i ograničenja u letovima, imalo neposredan i dramatičan negativan učinak na tijek likvidnosti društva Finnair. Komisija je smatrala da je scenarij koji su izložila finska tijela realističan i da dokazuje da se društvo Finnair suočava s ozbiljnim i neposrednim teškoćama kako bi održalo svoju aktivnost. Komisija je također istaknula da je društvo Finnair nastojalo ostvariti financiranje na kreditnim tržištima, ali da zbog postojeće situacije i neizvjesnih izgleda nije moglo zadovoljiti sve svoje potrebe za likvidnošću (točke 40. do 43. pobijane odluke). Tužitelj ne dovodi u pitanje ta utvrđenja.
Nasuprot tomu, tužitelj tvrdi da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava i očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da se samom predmetnom mjerom otklanjaju ozbiljni poremećaji u finskom gospodarstvu. Taj se argument temelji na pogrešnom tumačenju pobijane odluke. Suprotno onomu što tvrdi tužitelj, Komisija u toj odluci nije smatrala da se samom predmetnom mjerom otklanjaju ozbiljni poremećaji u finskom gospodarstvu. Komisija je nastojala dokazati da je zbog važnosti društva Finnair za finsko gospodarstvo ta mjera bila namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19.
Valja podsjetiti da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ne zahtijeva da se samom predmetnom potporom mogu otkloniti ozbiljni poremećaji u gospodarstvu dotične države članice. Naime, jednom kada Komisija utvrdi postojanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice, toj bi državi članici mogla biti dopuštena, ako su usto ispunjene druge pretpostavke predviđene tim člankom, dodjela državnih potpora u obliku programa potpora ili pojedinačnih potpora, koje pridonose otklanjanju navedenih ozbiljnih poremećaja. Stoga bi se moglo raditi o više mjera potpore koje, svaka u svojem dijelu, doprinose toj svrsi. Stoga se ne može zahtijevati da se samom mjerom potpore otklanjaju ozbiljni poremećaji u gospodarstvu države članice, a kako bi se valjano temeljila na članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a.
Budući da tužitelj tvrdi da predmetna potpora nije prikladna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu, valja ispitati je li Komisija u pobijanoj odluci u dovoljnoj mjeri dokazala da je zbog važnosti društva Finnair za finsko gospodarstvo ta mjera stvarno bila namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu, nastalih zbog pandemije bolesti COVID-19.
Kako bi došla do tog zaključka, Komisija je uzela u obzir više elemenata, osobito putnički prijevoz, teretni prijevoz, radna mjesta, nabavu od dobavljača i doprinos bruto domaćem proizvodu (BDP).
Najprije, Komisija je uzela u obzir važnost društva Finnair za putnički prijevoz (točka 45. pobijane odluke).
U tom pogledu valja utvrditi, kao što je to učinila Komisija, da je društvo Finnair u trenutku donošenja pobijane odluke upravljalo važnom unutarnjom i međunarodnom mrežom koja je osiguravala povezanost Finske. Kao što je to istaknula Komisija, a što tužitelj ne osporava, društvo Finnair glavni je zračni prijevoznik u Finskoj, s gotovo 15 milijuna putnika prevezenih u 2019., odnosno 67 % svih putnika koji su te godine prevezeni prema Finskoj, iz nje i unutar nje. Njegov položaj prvog zračnog prijevoznika potvrđuje statističko izvješće društva Finavia za 2019. Finavia je društvo koje upravlja zračnom lukom Helsinki‑Vantaa (Finska) kao i svim finskim regionalnim zračnim lukama. U skladu s tim izvješćem, putnici društva Finnair činili su više od 60 % putnika prevezenih na međunarodnim letovima i barem 80 % putnika prevezenih na unutarnjim letovima. Njegov ukupan tržišni udjel predstavljao je više od 40 % tržišta zračnih usluga u zračnim lukama društva Finavia tijekom 2019. Iste godine druga dva glavna zračna prijevoznika predstavljala su samo 12 % odnosno 3,4 % prevezenih putnika. Usto, valja napomenuti da je posebnost društva Finnair u tome da je ono jedini zračni prijevoznik koji redovito opslužuje većinu finskih regionalnih zračnih luka tijekom cijele godine.
Nadalje, Komisija je uzela u obzir ulogu društva Finnair za Finsku u pogledu zračnog teretnog prijevoza (točka 46. pobijane odluke).
U tom je pogledu društvo Finnair glavni operator zračnog teretnog prijevoza u Finskoj te zadovoljava potrebe većeg broja poduzetnika sa sjedištem na finskom državnom području, kako za izvoz tako i za uvoz proizvoda, što tužitelj također ne osporava. Osim toga, društvo Finnair raspolaže rasprostranjenom azijskom mrežom, kao što to proizlazi iz novinskog članka koji je preuzet s internetske informativne stranice Aviation Business News i naveden u bilješci 14. pobijane odluke. Iako je ta mreža važna za trgovinu između finskih i azijskih poduzetnika, ona je još i važnija u okviru krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19. Naime, društvo Finnair svakodnevno se koristi teretnim koridorima prema Južnoj Koreji, Kini i Japanu kako bi zadovoljilo finsku potražnju za proizvodima, osobito u pogledu farmaceutskih proizvoda i medicinske opreme, koji su nužni za suočavanje s krizom prouzročenom bolešću COVID-19. Budući da na gospodarstvo izravno utječu mjere ograničenja kretanja, poput ograničenja putovanja ili privremenog zatvaranja jedne ili više kategorija javnih ustanova, sigurnost opskrbe farmaceutskim proizvodima i medicinskom opremom, koji su potrebni za suočavanje s virusom, od strateške je važnosti za ograničenje mjera ograničenja kretanja i stoga za brzo ponovno pokretanje gospodarstva dotične države članice.
Komisija je također istaknula da je društvo Finnair važan izravan i neizravan poslodavac u Finskoj (točka 47. pobijane odluke).
U tom pogledu valja istaknuti da je krajem 2019. društvo Finnair zapošljavalo oko 6800 zaposlenika, što tužitelj ne dovodi u pitanje. Kao što je to Komisija navela u točki 50. pobijane odluke, stečaj društva Finnair imao bi stoga socijalne posljedice koje bi mogle pogoršati ozbiljne poremećaje s kojima se trenutačno suočava finsko gospodarstvo.
Usto, Komisija je utvrdila da je u 2019. nabava društva Finnair od njegovih dobavljača iznosila 1,9 milijardi eura, od čega je 40 % potjecalo od finskih poduzetnika (točka 48. pobijane odluke).
U tom pogledu treba pojasniti da je jedan od glavnih poslovnih dobavljača društva Finnair društvo Finavia. Iz pobijane odluke proizlazi da položaj društva Finavia uvelike ovisi o uspjehu ili, u trenutačnom kontekstu, o održavanju društva Finnair. Dakle, dobro funkcioniranje zračne luke Helsinki‑Vantaa, kao i svih regionalnih zračnih luka u Finskoj, kojima upravlja društvo Finavia, kratkoročno ovisi o održavanju društva Finnair.
Drugi doprinos društva Finnair finskom gospodarstvu, koji je Komisija uzela u obzir, odnosi se na istraživanje. Naime, društvo Finnair povezano je s istraživačkim projektom za razvoj električnih uređaja, kao što je to potvrđeno člankom na internetskoj stranici za zrakoplovne novosti Simple Flying iz rujna 2019.
Naposljetku, iz pobijane odluke proizlazi da je prema navodima finskih tijela društvo Finnair 2017. bilo šesnaesto društvo po važnosti u Finskoj na temelju svojeg doprinosa BDP‑u te zemlje, uz dodanu vrijednost u iznosu od 600 milijuna eura.
Iz tih činjeničnih utvrđenja proizlazi da je Komisija u dovoljnoj mjeri utvrdila važnost društva Finnair za finsko gospodarstvo. Tužitelj ne osporava istinitost tih utvrđenja. Međutim, iako tužitelj priznaje da brojke u pogledu zapošljavanja, nabave i doprinosa društva Finnair finskom BDP‑u nisu „neznatne”, on smatra da ti elementi nisu dovoljno važni, imajući u vidu broj aktivnog stanovništva i veličinu finskog gospodarstva, da bi se s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a potpora proglasila spojivom s unutarnjim tržištem jer dodana vrijednost koju društvo Finnair stvara ne bi „u potpunosti” nestala ako bi to društvo proglasilo stečaj.
Kao prvo, uspoređivanje podataka o nabavi i zaposlenicima društva Finnair, navedenih u točkama 47. do 49. pobijane odluke, s finskim BDP‑om i brojem aktivnog stanovništva, kao što to čini tužitelj, zapravo se svodi na tvrdnju da je Komisija odobrila predmetnu mjeru jer je održavanje djelatnosti društva Finnair samo po sebi moglo otkloniti ozbiljne poremećaje u finskom gospodarstvu. Tužitelj smatra da je iznos od 600 milijuna eura, koji predstavlja dodanu vrijednost društva Finnair, neznatan u usporedbi s iznosom od 241 milijarde eura finskog BDP‑a. Isto tako, 6800 zaposlenika društva Finnair samo je mali dio od 2,5 milijuna aktivno zaposlenih osoba u Finskoj.
Međutim, iz tumačenja pobijane odluke može se zaključiti da je Komisija smatrala da bi, s obzirom na važnost društva Finnair u finskom gospodarstvu, stečaj tog poduzetnika imao teške posljedice za finsko gospodarstvo u kontekstu krize i da je stoga predmetna mjera, s obzirom na to da se njome nastoje održati aktivnosti društva Finnair, prikladna kako bi doprinijela otklanjanju ozbiljnih poremećaja u tom gospodarstvu.
U tom pogledu valja utvrditi da je, kao što to u biti tvrde Komisija i Republika Finska, društvo Finnair važno za dobro funkcioniranje finske zračne prijevozne mreže, koja je i sama bitna za finsko gospodarstvo. Na dan donošenja pobijane odluke društvo Finnair imalo je jedinstven položaj u odnosu na sve zračne prijevoznike koji posluju u Finskoj. Tako iz pobijane odluke proizlazi da su u Finskoj glavni zračni prijevoznici uz društvo Finnair bili Norwegian i SAS, iza kojih su slijedila društva Lufthansa, KLM i Air Baltic. Društvo Norwegian 2019. prevezlo je 12 % putnika, dok su putnici društva SAS predstavljali 3,4 % prevezenih putnika. Iako je društvo Norwegian opsluživalo četiri regionalne zračne luke koje se nalaze u sjevernom dijelu zemlje te iako je društvo SAS također opsluživalo tri regionalne zračne luke, društvo Finnair bilo je jedini zračni prijevoznik koji je redovno pružao usluge prema većini finskih regionalnih zračnih luka. Usto, Finnair je imao rasprostranjenu međunarodnu mrežu, s više od 100 linija, povezujući Finsku s glavnim poslovnim centrima u Europi i drugim područjima svijeta, osobito Aziji. Društvo Finnair bilo je jedini zračni prijevoznik koji je redovito opsluživao finsku unutarnju mrežu tijekom cijele godine. Gotovo 30 % potražnje usluga zračnog prijevoza koje je pružilo društvo Finnair za međunarodne letove s odredištem u Finskoj ili iz nje bilo je povezano s poslovnim putovanjima, a taj je broj iznosio 50 % za unutarnje letove.
Važnost društva Finnair za finsko gospodarstvo nije bila ograničena na putnički prijevoz. Društvo Finnair također je bio glavni zračni prijevoznik u pogledu usluga zračnog teretnog prijevoza te bi njegov stečaj imao za učinak znatno smanjenje trgovine između finskih i azijskih poduzetnika, a pri čemu društvo Finnair od početka krize surađuje s Huoltovarmuskeskusom (Nacionalna agencija za hitnu opskrbu, Finska) i koristi se svojom međunarodnom mrežom kako bi odgovorilo na finsku potražnju za opremom koja je potrebna za suočavanje s pandemijom bolesti COVID-19.
Stoga velik broj finskih poduzetnika, radnika i državljana te Unijinih poduzetnika, radnika i građana računa s uslugama društva Finnair koje, ako bi ono bilo u stečaju, drugi zračni prijevoznici ne bi mogli kratkoročno i u jednakoj mjeri osigurati. U tom se pogledu može dodati, kao što je to Komisija istaknula u pobijanoj odluci, da zbog klime i relativno izoliranog zemljopisnog položaja Finske u Europi, drugi oblici prijevoza nisu uvijek zadovoljavajuća alternativa zračnom prijevozu. Drugi gospodarski subjekti stoga nisu mogli kratkoročno i u istoj mjeri zamijeniti društvo Finnair.
S obzirom na prethodno navedeno valja utvrditi da vjerojatno nije postojala održiva alternativa doprinosu društva Finnair potrebama finskog gospodarstva i povezanosti, iako iznos od 600 milijuna eura, koji predstavlja dodanu vrijednost društva Finnair, čini samo dio finskog BDP‑a, a 6800 zaposlenika društva Finnair samo dio aktivnog radnog stanovništva u Finskoj. Stoga je, uzimajući u obzir taj doprinos, predmetna mjera, koja je bila namijenjena održavanju aktivnosti društva Finnair tijekom i nakon krize, bila prikladna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu, a suprotno onomu što tvrdi tužitelj.
Kao drugo, što se tiče argumenta prema kojem dodana vrijednost koju društvo Finnair stvara ne bi „u potpunosti” nestala ako bi ono proglasilo stečaj, valja utvrditi da je tužitelj samo iznio tu tvrdnju, a da nije naveo pojašnjenja ili dokaze koji bi omogućili njezino razumijevanje ili potkrijepljeno utvrđenje. Iz toga slijedi da na temelju članka 76. točke (d) Poslovnika taj argument treba odbaciti kao nedopušten.
Kao treće, što se tiče tužiteljevih argumenata koji se temelje na Komisijinoj praksi odlučivanja i njezinoj komunikaciji naslovljenoj „Primjena pravila u području državnih potpora na mjere donesene u odnosu na financijske institucije u kontekstu svjetske financijske krize” (
SL 2008., C 270, str. 8
.) valja podsjetiti, s jedne strane, da zakonitost pobijane odluke treba ocjenjivati samo u okviru članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, a ne s obzirom na navodnu raniju praksu (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2013., Nitrogénművek Vegyipari/Komisija,
T‑387/11
, neobjavljenu,
EU:T:2013:98
, t.
126.
i navedenu sudsku praksu). S druge strane, valja utvrditi da je predmetna mjera donesena na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, kako je protumačen privremenim okvirom. Komisijina komunikacija naslovljena „Primjena pravila u području državnih potpora na mjere donesene u odnosu na financijske institucije u kontekstu svjetske financijske krize” nije relevantna u ovom slučaju i nipošto ne može dokazati da poduzetnik, kao što je to društvo Finnair, nije mogao koristiti pojedinačnu potporu na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a jer se nije radilo o banci koja predstavlja sustavni rizik za gospodarstvo u slučaju stečaja.
S obzirom na sve prethodno navedeno, ne treba dovoditi u pitanje osnovanost ocjene prikladnosti predmetne mjere u pobijanoj odluci za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu dotične države članice. Stoga treba odbiti sve tužiteljeve argumente kojima prigovara Komisiji da je smatrala da pojedinačna potpora, kao što je to ona u ovom slučaju, može otkloniti ozbiljne poremećaje u finskom gospodarstvu u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Slijedom toga, valja odbiti prvi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi dio, koji se temelji na nepoštovanju navodne obveze odvagivanja korisnih učinaka potpore u pogledu ostvarivanja ciljeva navedenih u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a s njezinim negativnim učincima na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja
U skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a „[m]ogu [se] smatrati spojivima s unutarnjim tržištem […] potpore […] za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice”. Iz teksta te odredbe proizlazi da su njezini autori smatrali da je u interesu cijele Unije da svaka njezina država članica može prevladati ozbiljnu krizu, pa i egzistencijalnu, koja može imati samo ozbiljne posljedice na gospodarstvo svih drugih država članica ili na dio njih, a stoga i na Uniju kao takvu. To tekstualno tumačenje teksta članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a potvrđeno je njegovom usporedbom s točkom (c) te odredbe, koja se odnosi na „potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu”, s obzirom na to da tekst potonje odredbe sadržava uvjet koji se odnosi na dokazivanje nepostojanja izmjene trgovinskih uvjeta u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu, a koji se ne nalazi u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, t.
20.
i
39.
).
Stoga, ako su ispunjeni uvjeti iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, odnosno u ovom slučaju da je predmetna država članica doista suočena s ozbiljnim poremećajem u svojem gospodarstvu i da su mjere potpore koje su donesene radi otklanjanja tog poremećaja, s jedne strane, nužne u tu svrhu i, s druge strane, prikladne i proporcionalne, smatra se da su navedene mjere donesene u interesu Unije pa se tom odredbom ne zahtijeva da Komisija odvaguje korisne učinke potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima, za razliku od onoga što je propisano člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a. Drugim riječima, takvo odvagivanje ne bi imalo smisla u okviru članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a jer se njegov rezultat smatra pozitivnim. Naime, ako država članica uspije otkloniti ozbiljni poremećaj u svojem gospodarstvu, to može samo koristiti Uniji općenito i unutarnjem tržištu konkretno.
Stoga valja utvrditi da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ne zahtijeva da Komisija odvaguje korisne učinke potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima, za razliku od onoga što je propisano člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a, ali samo ako provjeri je li predmetna mjera potpore nužna, prikladna i proporcionalna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu dotične države članice. Stoga valja odbiti tužiteljev argument prema kojem obveza odvagivanja proizlazi iz iznimne naravi spojivih potpora, uključujući i one koje su proglašene spojivima na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Tužitelj se ne može pozivati ni na obveznost odvagivanja na temelju privremenog okvira, tvrdnjom da on obvezuje Komisiju i predstavlja zasebnu osnovu njezine obveze u tom pogledu jer takva obveza nije sadržana u privremenom okviru. Konkretno, točka 1.2. navedenog okvira na koju tužitelj upućuje, koja se odnosi na nužnost „[b]lisk[e] europsk[e] koordinacij[e] nacionalnih mjera potpore”, sadržava samo jednu točku, odnosno točku 10. koja ne sadržava nikakve odredbe u tom pogledu. Stoga se tužitelj ne može pozivati na njega.
Iz istih razloga treba odbiti Komisijin podredni argument kojim se tvrdi da sâm privremeni okvir sadržava takvo odvagivanje.
Presudom od 6. srpnja 1995., AITEC i dr./Komisija (
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
), na koju se tužitelj poziva, također se ne može potkrijepiti teza prema kojoj je Komisija trebala provesti odvagivanje u pobijanoj odluci. Naime, u predmetu u kojem je donesena ta presuda Komisija je donijela odluku kojom se, na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, odobrava provedba općeg programa potpora, ali koju je ona podvrgnula određenim uvjetima. U toj je presudi Opći sud istaknuo da iz teksta tih „uvjeta” proizlazi da je Komisija smatrala da za slučajeve koji premašuju određene pragove utvrđene navedenom odlukom, utvrđenje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu dotične države članice nije samo po sebi dovoljno da opravda predmetnu potporu (presuda od 6. srpnja 1995., AITEC i dr./Komisija,
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, t.
127.
do
129.
). Zatim je prigovorio Komisiji da nije ispitala u kojoj je mjeri predmetna potpora mogla narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu unutar Unije, iako se odlukom kojom se odobrava predmetni program potpora sama obvezala to učiniti (presuda od 6. srpnja 1995., AITEC i dr./Komisija,
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, t.
135.
).
Iz toga slijedi da su činjenice koje su dovele do presude od 6. srpnja 1995., AITEC i dr./Komisija (
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
), različite od onih u ovom predmetu. Stoga se na temelju te sudske prakse ne može utvrditi da je Komisija u ovom slučaju trebala odvagnuti korisne učinke potpore u pogledu ostvarivanja ciljeva navedenih u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a s njezinim negativnim učincima na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja. Stoga tužiteljev argument u tom pogledu valja odbiti.
Ostali tužiteljevi argumenti ne mogu dovesti u pitanje zaključak prema kojem Komisija u pobijanoj odluci nije bila obvezna provesti odvagivanje.
Naime, što se tiče argumenta prema kojem je pobijana odluka proturječna u pogledu tržišnog udjela društva Finnair i da stoga sadržava pogrešnu ocjenu njegove važnosti i važnosti drugih zračnih prijevoznika za povezanost Finske, iz ispitivanja prvog dijela prvog tužbenog razloga proizlazi da je Komisija pravilno ocijenila važnost društva Finnair za finsko gospodarstvo i povezanost. Što se tiče konkretno nedosljednosti koje je istaknuo tužitelj, taj će se argument razmatrati u okviru četvrtog tužbenog razloga, koji se odnosi na nedostatnost obrazloženja pobijane odluke.
Što se tiče argumenta prema kojem se u pobijanoj odluci ne navode posljedice potpore na unutarnje tržište, valja utvrditi da se pobijanom odlukom, kao što to čini i tužitelj u svojoj tužbi, priznaje da se predmetnom mjerom društvu Finnair dodjeljuje prednost jer ga se oslobađa troškova koje bi morao snositi u uobičajenim tržišnim uvjetima. Komisija je stoga priznala da je predmetna mjera mogla narušiti tržišno natjecanje jer je ojačala konkurentski položaj društva Finnair i da je postojao utjecaj na trgovinu među državama članicama, s obzirom na to da je taj poduzetnik djelovao u sektoru u kojem postoji trgovina unutar Unije (točke 30. do 35. pobijane odluke). Međutim, kao što to proizlazi iz ispitivanja prvog i drugog tužbenog razloga, Komisija je pravilno smatrala da je ta mjera bila nužna, prikladna i proporcionalna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu (točke 36. do 52. pobijane odluke). U ovom se slučaju pokazalo da je predmetna mjera ispunjavala uvjete za odstupanje iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. U tim je okolnostima Komisija mogla predmetnu pojedinačnu potporu proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treba odbiti sve tužiteljeve argumente kojima prigovara Komisiji da nije odvagnula korisne učinke potpore u pogledu ostvarivanja ciljeva navedenih u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a s njezinim negativnim učincima na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja.
Slijedom toga, valja odbiti drugi dio prvog tužbenog razloga, kao i potonji tužbeni razlog u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela nediskriminacije, slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana
Valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz opće strukture Ugovora proizlazi da postupak predviđen u članku 108. UFEU‑a ne smije nikada dovesti do rezultata koji bi bio suprotan posebnim odredbama Ugovora. Stoga Komisija ne može državnu potporu čiji su pojedini oblici u suprotnosti s drugim odredbama Ugovora, osobito onima koji se odnose na slobodno pružanje usluga i slobodu poslovnog nastana, proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem. Također, Komisija ne može državnu potporu kojom se u nekim njezinim oblicima povređuju opća načela prava Unije, kao što je to načelo jednakog postupanja, proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem (presuda od 15. travnja 2008., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, t.
50.
i
51.
).
U ovom slučaju, s jedne strane, tužitelj tvrdi da Komisijino odobrenje mjera i odluka u području državnih potpora ne smije nikada povrijediti druge odredbe UFEU‑a, kao što je to načelo nediskriminacije. On smatra da se pobijanom odlukom različito postupa u pogledu usporedivog položaja zračnih prijevoznika koji opslužuju linije prema Finskoj i iz nje, čime se daje prednost društvu Finnair a da za to uopće ne postoji objektivno opravdanje. U prilog tom argumentu tužitelj se osobito poziva na Komisijinu praksu u vezi s mjerama potpore koje se temelje na članku 107. stavku 2. točki (b) UFEU‑a. Tužitelj ističe da je pandemija bolesti COVID-19 imala teške posljedice za sve zračne prijevoznike koji posluju u Finskoj. Nije utvrđeno da je nužno očuvati samo društvo Finnair, a isključiti druge zračne prijevoznike koji posluju u Finskoj, pa predmetna potpora prekoračuje ono što je nužno za postizanje svojeg cilja. Predmetna potpora jest mjera pukog gospodarskog nacionalizma. Tužitelj dodaje da prethodne mjere za sanaciju financijskih institucija 2008. i Komisijina komunikacija naslovljena „Primjena pravila u području državnih potpora na mjere donesene u odnosu na financijske institucije u kontekstu svjetske financijske krize” pokazuju važnost načela nediskriminacije, koje je povrijeđeno u ovom slučaju.
S druge strane, tužitelj tvrdi da je Komisija prilikom ocjene spojivosti predmetne mjere trebala utvrditi poštuju li se oblikom potpore dodijeljene u ovom slučaju, odnosno državnim jamstvom za zajam, načelo slobodnog pružanja usluga i sloboda poslovnog nastana. Propustivši to učiniti, Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava. Tužitelj smatra da se ograničavanjem potpore isključivo na društvo Finnair ograničavaju prava dodijeljena drugim zračnim prijevoznicima Unije da slobodno pružaju svoje usluge na unutarnjem tržištu. Pobijana odluka stoga dovodi do neopravdanog ograničenja načela slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska, osporava tužiteljevu argumentaciju.
Povreda načela jednakog postupanja
Valja istaknuti da pojedinačnu potporu, poput one o kojoj je riječ, po definiciji koristi samo jedan poduzetnik, pri čemu su isključeni svi drugi poduzetnici, uključujući i one koji se nalaze u položaju koji je usporediv s onim korisnika te potpore. Stoga takva pojedinačna potpora po svojoj naravi uspostavlja razlika u postupanju, pa čak i diskriminaciju, koja je međutim svojstvena pojedinačnoj naravi navedene mjere. Međutim, tvrdnjom da je predmetna pojedinačna potpora protivna načelu nediskriminacije, kao što to tužitelj navodi, u biti se sustavno dovodi u pitanje spojivost svake pojedinačne potpore s unutarnjim tržištem samo zato što je ona sama po sebi isključiva i stoga diskriminatorna, iako se pravom Unije državama članicama dopušta dodjela pojedinačnih potpora, pod uvjetom da su ispunjene sve pretpostavke predviđene člankom 107. UFEU‑a.
Imajući u vidu navedeno, a pod pretpostavkom da se različito postupanje uspostavljeno predmetnom mjerom može izjednačiti s diskriminacijom, s obzirom na to da pogoduje samo društvu Finnair, kao što to tvrdi tužitelj, treba provjeriti je li to različito postupanje opravdano legitimnim ciljem i je li nužno, prikladno i proporcionalno za njegovo postizanje. Također, budući da tužitelj upućuje na članak 18. prvi stavak UFEU‑a, valja istaknuti da je prema toj odredbi zabranjena svaka diskriminacija na temelju državljanstva unutar područja primjene Ugovorâ „ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu”. Stoga valja provjeriti je li to različito postupanje dopušteno s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a, koji je pravna osnova pobijane odluke. To ispitivanje podrazumijeva, s jedne strane, da cilj predmetne mjere ispunjava zahtjeve potonje odredbe i, s druge strane, da su načini dodjele predmetne mjere, odnosno u ovom slučaju činjenica da se njome koristi samo društvo Finnair, takve naravi da omogućavaju postizanje tog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje.
U ovom slučaju, kada je riječ o cilju predmetne mjere, a kao što je to navedeno u točki 38. ove presude, valja utvrditi da se njome nastoji zajamčiti društvu Finnair dovoljno likvidnosti kako bi se očuvala njegova održivost i usluge zračnog prijevoza, s obzirom na to da pandemija bolesti COVID-19 ozbiljno remeti cijelo finsko gospodarstvo, te da bi se izbjegli dodatni poremećaji u tom gospodarstvu zbog njegova mogućeg stečaja.
Budući da su u pobijanoj odluci u dovoljnoj mjeri dokazani kako postojanje ozbiljnog poremećaja finskog gospodarstva zbog pandemije bolesti COVID-19 tako i njezini značajni negativni učinci na finsko tržište zračnog prijevoza, kao što je to navedeno u točki 36. ove presude, valja smatrati, uzimajući u obzir važnost društva Finnair za finsko gospodarstvo, da je cilj predmetne mjere ispunjavao uvjete iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Što se tiče odgovora na pitanje jesu li načini dodjele predmetne mjere takvi da se njima postiže taj cilj i ne prekoračuju li ono što je nužno za njegovo postizanje, iz ispitivanja prvog tužbenog razloga proizlazi da je dodjela državnog jamstva isključivo društvu Finnair prikladna za postizanje cilja koji se želi postići predmetnom mjerom i ispunjavanje uvjeta iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Međutim, tužitelj tvrdi da povoljno postupanje prema društvu Finnair nije ni nužno ni proporcionalno cilju koji slijedi Republika Finska.
U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da cilj mjere nije „očuvanje unutarnje i međunarodne zračne povezanosti Finske”, suprotno onomu što tvrdi tužitelj. Uzimajući u obzir cilj predmetne mjere, naveden u točki 83. ove presude, i imajući u vidu elemente iznesene u točkama 37. i 39. ove presude, valja smatrati da je dodjela državnog jamstva isključivo društvu Finnair nužna za postizanje navedenog cilja.
Osim toga, kao što to Komisija s pravom ističe u svojem odgovoru na tužbu, ona uopće nije bila dužna ispitati je li predmetna država članica morala proširiti krug korisnika potpore na druge korisnike osim društva Finnair, s obzirom na to da se pobijanom odlukom u dovoljnoj mjeri utvrđuje nužnost očuvanja doprinosa društva Finnair finskom gospodarstvu. Dakle, tužiteljeve argumente u tom pogledu treba odbiti.
Kao drugo, valja istaknuti da tužitelj ne dovodi u pitanje iznos potpore. Međutim, on smatra da se činjenicom da društvo Finnair prima 100 % te potpore, iako je njegov udjel u povezanosti Finske manji od 100 %, prekoračuje ono što je nužno za postizanje zadanog cilja navedene mjere te da je stoga ona neproporcionalna. Prema njegovu mišljenju, dodjelom potpore svim zračnim prijevoznicima koji posluju u Finskoj, ovisno o njihovu tržišnom udjelu, cilj mjere bi se postigao bez diskriminacije.
Valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti, koje čini sastavni dio općih načela prava Unije, zahtijeva da akti institucija Unije ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje zadanih legitimnih ciljeva predmetnog propisa (presuda od 17. svibnja 1984., Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, t.
25.
), pri čemu, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je najmanje ograničavajuća i prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima (presuda od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, t.
55.
).
Uzimajući u obzir razmatranja iznesena u okviru ispitivanja prvog dijela prvog tužbenog razloga, a osobito ona izložena u točkama 57. do 59. ove presude, ovdje valja smatrati da u svakom slučaju dodjela državnog jamstva isključivo društvu Finnair ne prekoračuje granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva kojima teži Republika Finska te ona stoga nije bila neproporcionalna, suprotno onomu što tvrdi tužitelj. Usto, dodjela potpore svim zračnim prijevoznicima koji posluju u Finskoj, ovisno o njihovu tržišnom udjelu, kao što to predlaže tužitelj, imala bi za posljedicu smanjenje iznosa potpore dodijeljene društvu Finnair, tako da njegove potrebe za likvidnošću ne bi bile pokrivene, što bi stoga moglo imati teške posljedice na finsko gospodarstvo, s obzirom na važnost tog prijevoznika u odnosu na njega. Stoga valja odbiti tužiteljeve argumente u tom pogledu.
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja utvrditi da dodjela predmetne potpore samo društvu Finnair ne prekoračuje ono što je bilo nužno za postizanje cilja koji se njome želi postići. Stoga tužitelj pogrešno tvrdi da se prema društvu Finnair neopravdano povoljno postupa na osnovu predmetne mjere.
Drugi argumenti koje je tužitelj istaknuo u okviru drugog tužbenog razloga ne mogu se prihvatiti.
Naime, s obzirom na to da predmetna mjera ispunjava uvjete iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, ne može se smatrati mjerom pukog gospodarskog nacionalizma. Priopćenje za medije finske vlade, na koje se tužitelj poziva i koje je podneseno u prilogu A.3.4. tužbi, također nije takve naravi da bi se njime dokazalo da je ta mjera odraz pukog gospodarskog nacionalizma.
Točno je da prema navodima u tom priopćenju za medije Republika Finska ima udjel od 55,8 % u društvu Finnair. Međutim, potpora koja ispunjava uvjete iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, kao što je to ovdje slučaj, može se dodijeliti poduzetniku u većinskom vlasništvu predmetne države članice. Štoviše, kao što je to Komisija istaknula u odgovoru na tužbu, u navedenom priopćenju za medije naglašava se važnost linija koje osigurava društvo Finnair za sigurnost opskrbe Finske, prijevoz robe i putnički prijevoz, kao i utjecaj tog poduzetnika na nacionalno gospodarstvo. U tim okolnostima, to priopćenje ne može učiniti nevjerodostojnima Komisijine ocjene navedene u točkama 39. do 53. ove presude. Naprotiv, to je priopćenje njima dosljedno.
Tužitelj se također poziva na Komisijin opći opis pravila u području državnih potpora i obveza pružanja javnih usluga primjenjivih na sektor zračnog prijevoza tijekom pandemije bolesti COVID-19, na navodnu Komisijinu praksu odlučivanja u vezi s člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a, na navodnu Komisijinu praksu u pogledu prethodnih mjera spašavanja financijskih institucija odobrenih na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i na Komisijinu komunikaciju naslovljenu „Primjena pravila u području državnih potpora na mjere donesene u odnosu na financijske institucije u kontekstu svjetske financijske krize”.
Međutim, navodne Komisijine prakse i ta komunikacija, zbog razloga koji su već izneseni u točki 62. ove presude, nisu relevantne u ovom slučaju. Osim toga, kad je riječ o tužiteljevoj argumentaciji prema kojoj se općim opisom pravila u području državnih potpora i obveza pružanja javnih usluga primjenjivih na sektor zračnog prijevoza tijekom pandemije bolesti COVID-19 stavlja naglasak na načelo nediskriminacije, valja uputiti na razmatranja iznesena u točkama 81. do 92. ove presude.
Slijedom toga, valja odbiti prvi dio drugog tužbenog razloga.
Povreda slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana
Što se tiče članka 56. UFEU‑a, valja utvrditi da je na temelju članka 58. stavka 1. UFEU‑a sloboda pružanja usluga u području prometa uređena odredbama glave koja se odnosi na promet, odnosno glave VI. UFEU‑a. Dakle, u sustavu primarnog prava sloboda pružanja usluga u području prometa na taj je način podvrgnuta posebnom pravnom sustavu (presuda od 18. ožujka 2014., International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, t.
36.
). Posljedično, članak 56. UFEU‑a ne primjenjuje se na područje zračne plovidbe (presuda od 25. siječnja 2011., Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
, t.
22.
).
Stoga se mjere liberalizacije usluga zračnog prijevoza mogu donijeti samo na temelju članka 100. stavka 2. UFEU‑a (presuda od 18. ožujka 2014., International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, t.
38.
). Doista, kao što to pravilno ističe tužitelj, zakonodavac Unije na temelju te odredbe donio je Uredbu (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (
SL 2008., L 293, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.), čiji je predmet upravo definirati uvjete primjene načela slobodnog pružanja usluga u sektoru zračnog prijevoza (vidjeti po analogiji presudu od 6. veljače 2003., Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, t.
23.
i
24.
).
U ovom slučaju, iako je točno da se predmetna mjera odnosi na pojedinačnu potporu kojom se koristi samo društvo Finnair, tužitelj nije dokazao po čemu ga ta isključivost može odvratiti od pružanja usluga iz Finske i prema njoj ili od ostvarivanja slobode poslovnog nastana u toj državi članici. Tužitelj osobito nije utvrdio činjenične ili pravne elemente koji bi doveli do toga da se predmetnom pojedinačnom potporom proizvode ograničavajući učinci koji premašuju učinke koji dovode do zabrane iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ali koji su, kao što je to utvrđeno u točkama 42. do 63. i 82. do 92. ove presude, ipak nužni i proporcionalni za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u finskom gospodarstvu uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19, u skladu sa zahtjevima iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Slijedom toga, predmetna mjera ne može predstavljati prepreku slobodi poslovnog nastana ili slobodnom pružanju usluga tužitelja. Usto, tužitelj ne može prigovoriti Komisiji da nije formalno razmotrila usklađenost te mjere sa slobodom poslovnog nastana i slobodnim pružanjem usluga.
U tim okolnostima valja odbiti drugi dio drugog tužbenog razloga.
Slijedom toga, drugi tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a
Tužitelj tvrdi da je Komisija povrijedila zahtjev koji proizlazi iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a da se odvagnu korisni učinci potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima te da se provjeri poštuju li se pobijanom odlukom načela nediskriminacije, slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana. Te su pogreške, razmatrane zasebno, dovoljne kako bi se zaključilo da predmetna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Pobijana odluka stoga bi bila bitno drukčija da je Komisija utvrdila postojanje sumnji u spojivost potpore i da je pokrenula službeni istražni postupak. Time što je odbila pokrenuti službeni istražni postupak i zatražiti očitovanja zainteresiranih stranaka, u ovom slučaju tužitelja, Komisija je povrijedila njegova prava na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 248, str. 9
. i ispravak
SL 2017., L 186, str. 17
.), kao i načelo dobre uprave.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska, osporava tužiteljevu argumentaciju.
Treći tužbeni razlog, koji se odnosi na zaštitu tužiteljevih postupovnih prava uslijed činjenice da Komisija nije pokrenula službeni istražni postupak unatoč navodnom postojanju ozbiljnih sumnji, u stvarnosti je podredne prirode za slučaj da Opći sud ne razmotri ocjenu potpore kao takve. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je cilj takvog tužbenog razloga omogućiti zainteresiranoj stranci da joj se u tom svojstvu dopusti podnošenje tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a, što bi joj inače bilo odbijeno (vidjeti u tom smislu presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
48.
i od 27. listopada 2011., Austrija/Scheucher‑Fleisch i dr.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, t.
44.
). Međutim, Opći sud ispitao je prvi i drugi tužbeni razlog, koji se odnose na ocjenu potpore kao takve, pa takav razlog nema svoju navedenu svrhu.
Uostalom, valja utvrditi da taj tužbeni razlog nema samostalan sadržaj. Naime, u okviru takvog tužbenog razloga tužitelj se u svrhu očuvanja svojih postupovnih prava u okviru službenog istražnog postupka može pozivati samo na razloge kojima se može dokazati da je ocjena informacija i elemenata kojima je Komisija raspolagala ili mogla raspolagati tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere trebala pobuditi sumnje u spojivost te prijavljene mjere s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presude od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
81.
; od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, t.
35.
i od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
59.
), kao što su nedostatno ili nepotpuno Komisijino ispitivanje tijekom postupka prethodnog ispitivanja odnosno postojanje pritužbi trećih strana. U tom pogledu valja naglasiti da se trećim tužbenim razlogom sažeto ponavljaju argumenti istaknuti u okviru prvog i drugog tužbenog razloga a da se ne ističu posebni elementi koji se odnose na moguće ozbiljne poteškoće.
Iz tih razloga valja utvrditi da ne treba ispitati osnovanost tog tužbenog razloga, s obzirom na to da je Opći sud ispitao meritum navedenih tužbenih razloga.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelj u biti tvrdi da je Komisijino rasuđivanje u pobijanoj odluci nepostojeće, tautološko odnosno proturječno.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska, osporava tužiteljevu argumentaciju.
Treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi predmetnog akta i mora jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje institucije koja je donijela akt da bi se zainteresiranim osobama omogućilo da saznaju razloge za donesenu mjeru i nadležnom sudu omogućilo provođenje njegova nadzora. Zahtjev za obrazlaganje mora se ocijeniti s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja, osobito sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji adresati mjere ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogu imati u dobivanju objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje udovoljava li obrazloženje akta zahtjevima iz navedenog članka mora ocjenjivati ne samo s obzirom na njegov tekst nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (presude od 15. travnja 2008., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, t.
79.
i od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, t.
125.
).
Kao prvo, tužitelj tvrdi da je Komisija propustila odvagnuti korisne učinke potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima.
Međutim, iz točaka 65. do 67. ove presude proizlazi da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ne zahtijeva odvagivanje korisnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i na održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima. Slijedom toga, Komisija nije bila dužna iznijeti razloge u tom pogledu.
Kao drugo, tužitelj prigovara Komisiji da nije ocijenila je li potpora bila diskriminatorna i je li poštovala načela slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana.
Međutim, valja utvrditi da pobijana odluka sadržava elemente, navedene u točkama 39., 44. do 53. i 56. do 59. ove presude, koji omogućuju razumijevanje razloga zbog kojih je Komisija smatrala da je Republika Finska mogla dodijeliti predmetnu potporu isključivo društvu Finnair.
Kao treće, tužitelj tvrdi da je pobijana odluka nedosljedna u načinu na koji su prikazani tržišni udjeli društva Finnair u točki 45. i bilješci br. 9 pobijane odluke. Tržišni udjel od 67 % društva Finnair na tržištu usluga zračnog prijevoza u Finskoj, neovisno o tome je li riječ o unutarnjim ili međunarodnim letovima, nije dosljedan s obzirom na podatke iznesene u bilješci br. 9 pobijane odluke. Osim toga, ti se podaci ne podudaraju s podacima neovisne analize koja je provedena za tužitelja. Ta nedosljednost je tim teža s obzirom na to da je tržišni udjel društva Finnair element koji je imao velik značaj u Komisijinoj ocjeni važnosti društva Finnair za finsko gospodarstvo.
U tom se pogledu u točki 45. navedene odluke navodi sljedeće:
„Komisija primjećuje da društvo Finnair upravlja važnom unutarnjom i međunarodnom mrežom kojom se osigurava povezanost unutar Finske i prema njoj. Društvo Finnair je glavni zračni prijevoznik u Finskoj, s gotovo 15 milijuna putnika prevezenih 2019. (67 % svih putnika prevezenih 2019. u Finsku, iz nje i prema njoj) […]”
Što se tiče bilješke br. 9 pobijane odluke, ona je prvotno bila sastavljena kako slijedi:
„U skladu s izvješćem društva Finavia iz 2019., društvo Finnair imalo je tržišni udjel od 67 % putnika prevezenih na međunarodnim letovima i 80 % putnika na unutarnjim letovima. Njegov ukupni tržišni udjel iznosi 45 % finskog tržišta usluga zračnog prijevoza.”
Valja utvrditi da su nedosljednosti između tržišnih udjela društva Finnair iz točke 45. i bilješke br. 9 pobijane odluke posljedica obične pogreške u pisanju koja ne utječe na Komisijinu ocjenu i koja tužitelja nije mogla dovesti u zabludu.
Naime, Komisija je 29. srpnja 2020. donijela Odluku C(2020) 5339
final
, naslovljenu „Ispravak Odluke C(2020) 3387
final
o državnoj potpori SA.56809 (2020/N) – Finska COVID-19: državno jamstvo dodijeljeno društvu Finnair”. Pobijana odluka u ispravljenoj verziji potom je objavljena na internetskoj stranici Komisije 31. srpnja 2020., kao što je to ona navela na raspravi. U skladu s tom verzijom pobijane odluke, putnici koje je društvo Finnair prevezlo predstavljali su 67 % svih putnika prevezenih 2019. unutar Finske, prema njoj i iz nje. Društvo Finnair imalo je tržišni udjel od 62 % putnika prevezenih na međunarodnim letovima i 83 % na unutarnjim letovima. Njegov ukupni tržišni udjel iznosi 44 % finskog tržišta usluga zračnog prijevoza. Pogrešku koju tužitelj navodi i koja se odnosila isključivo na bilješku br. 9, Komisija je stoga ispravila.
Valja istaknuti da iz početne verzije pobijane odluke jasno i nedvosmisleno proizlazi da je društvo Finnair bilo glavni putnički zračni prijevoznik za Finsku u 2019., s tržišnim udjelom od 67 % putnika prevezenih 2019. unutar Finske, prema njoj i iz nje, tako da je zainteresiranim osobama bilo moguće saznati razloge navedene odluke, a tužitelju osporavanje njihove osnovanosti, kao što to pokazuje sadržaj njegove tužbe.
U tim okolnostima pogreška u pisanju iz bilješke br. 9 pobijane odluke ne može dovesti do nedostatka u obrazloženju kojim bi se moglo opravdati njezino poništenje u tom pogledu.
Što se tiče argumenta prema kojem neovisna analiza, koja je za tužitelja izrađena na temelju podataka iz Official Airline Guidea (Službeni zrakoplovni vodič) i koja je podnesena u prilogu A.3.2. tužbi, dovodi do drukčijeg prikaza tržišnih udjela društva Finnair, valja utvrditi da je točno da tržišni udjeli koje je navela Komisija u točki 45. pobijane odluke i oni koje je naveo tužitelj u prilogu A.3.2. nisu istovjetni. Međutim, te se zanemarive razlike mogu objasniti različitim izvorima iz kojih proizlaze predmetni tržišni udjeli. U tom pogledu, kao što to pravilno ističe Komisija, ne može se smatrati da su podaci koje je dostavilo društvo Finavia, glavni upravitelj zračnih luka Finske, na koje se ona oslonila u pobijanoj odluci, manje pouzdani od podataka iz Official Airline Guidea.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je pobijana odluka dovoljno obrazložena i da slijedom toga valja odbiti četvrti tužbeni razlog.
Stoga valja odbiti tužbu u cijelosti, priznajući tužitelju pravo na traženo povjerljivo postupanje, s obzirom na to da Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska nisu u tom pogledu podnijele nikakav prigovor.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova kao i troškova Komisije, u skladu s njezinim zahtjevom, uključujući troškove nastale u okviru zahtjeva za povjerljivo postupanje.
Osim toga, na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu Ryanair DAC nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije, u skladu s njezinim zahtjevom, uključujući troškove nastale u okviru zahtjeva za povjerljivo postupanje.

3.
Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Finska snosit će vlastite troškove.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik‑Bańczyk
Hesse
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 14. travnja 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski