CELEX: 62014TJ0662
Gemensam jordbrukspolitik
Direktstöd
Ytterligare kriterier för arealer med ekologiskt fokus som har planterats med skottskog med kort omloppstid
Artikel 45.8 i den delegerade förordningen (EU) nr 639/2014
Artikel 46.9 a i förordning (EU) nr 1307/2013
Maktmissbruk
Rättssäkerhet
Icke-diskriminering
Berättigade förväntningar
Rätt till egendom
Motiveringsskyldighet

)
Bakgrund till tvisten
I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (
EUT L 347, 2013, s. 608
, och rättelse i
EUT L 130, 2016, s. 9
) (nedan kallad grundförordningen), fastställs en ny rättslig ram för de direktstöd som beviljas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
Ett av den gemensamma jordbrukspolitikens syften, såsom den har omdefinierats enligt grundförordningen, är att förbättra miljöprestandan genom obligatoriska miljövillkor för direktstödet som kommer att stödja jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön och som är tillämplig i hela Europeiska unionen. I detta syfte bör medlemsstaterna använda en del av sitt nationella tak för direktstöd till att utöver grundstödet bevilja ett årligt stöd för obligatoriska metoder som ska följas av jordbrukare, som har som prioritet att möta både klimat- och miljöpolitiska mål. En av de metoderna, vilka bör gälla för jordbruksföretagets hela stödberättigande areal, består av inrättandet av arealer med ekologiskt fokus (skäl 37 i grundförordningen). Dessa arealer bör inrättas särskilt för att bevara och öka jordbruksföretagens biologiska mångfald (skäl 44 i grundförordningen).
Det föreskrivs således i grundförordningen att om ett jordbruksföretags åkermark upptar mer än 15 hektar ska jordbrukaren se till att en areal som motsvarar minst 5 procent av den åkermark som jordbrukaren deklarerat från och med den 1 januari 2015 är ett område med ekologiskt fokus (artikel 46.1 i grundförordningen).
Arealer med skottskog med kort omloppstid där inga mineralgödselmedel eller växtskyddsmedel används ingår bland de olika arealer som av medlemsstaterna kan betraktas som område med ekologiskt fokus (artikel 46.2 g i grundförordningen).
I syfte att säkerställa att arealer med ekologiskt fokus upprättas ändamålsenligt och konsekvent, föreskrivs det i grundförordningen att befogenheten att anta vissa akter bör delegeras till Europeiska kommissionen med avseende på fastställande av ytterligare kriterier för att beteckna arealer som arealer med ekologiskt fokus (skäl 45 i grundförordningen). Det föreskrivs således i artikel 46.9 a i grundförordningen att kommissionen ska ges befogenhet att fastställa ytterligare kriterier för att de typer av områden som avses i punkt 2 i denna artikel – bland vilka arealer med skottskog med kort omloppstid som nämns ovan ingår – ska kunna godkännas som arealer med ekologiskt fokus.
Kommissionen antog med stöd av den befogenheten den delegerade förordningen (EU) nr 639/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av grundförordningen (
EUT L 181, 2014, s. 1
) (nedan kallad den delegerade förordningen).
Kommissionen har i den delegerade förordningen definierat ytterligare kriterier för vissa typer av arealer med ekologiskt fokus. När det gäller arealer med skottskog med kort omloppstid där inga mineralgödselmedel eller växtskyddsmedel används, har kommissionen preciserat att medlemsstaterna ska fastställa en förteckning över arter som får användas för detta ändamål, genom att ur den förteckning som upprättats enligt artikel 4.2 c i grundförordningen välja ut de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv och därigenom utesluta arter som uppenbart inte är inhemska (artikel 45.8 i den delegerade förordningen).
Efter det att den delegerade förordningen hade offentliggjorts, väckte Ungern talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av artikel 45.8 i den förordningen, i den mån det däri, avseende skottskog med kort omloppstid, föreskrivs att endast de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv kan väljas ut, vilket därigenom utesluter arter som uppenbart inte är inhemska (nedan kallad den omtvistade begränsningen).
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 september 2014 har Ungern väckt förevarande talan.
Ungern har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara den del i den första meningen i artikel 45.8 i den delegerade förordningen i den mån följande föreskrivs däri: ”genom att ur den förteckning som upprättats enligt artikel 4.2 c i förordning (EU) nr 1307/2013 välja ut de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv och därigenom utesluta arter som uppenbart inte är inhemska”, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (fjärde avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 2 december 2015.
Prövning i sak
Ungern har hävdat att kommissionen genom att anta den omtvistade begränsningen för det första har överskridit sin befogenhet och otillbörligen begränsat medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. För det andra har kommissionen beaktat villkor som strider mot grundförordningen, för det tredje har den gjort sig skyldig till maktmissbruk och för det fjärde har den åsidosatt rättssäkerhetsprincipen. Ungern har vidare gjort gällande att kommissionen har åsidosatt följande. För det femte icke-diskrimineringsprincipen, för det sjätte principen om skydd för berättigade förväntningar, för det sjunde principen om skydd för rätten till egendom och för det åttonde motiveringsskyldigheten.
Kommissionens överskridande av sin befogenhet och begränsning av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning
Ungern har hävdat att den omständigheten att kommissionen har infört den omtvistade begränsningen är rättsstridig, eftersom kommissionen har överskridit den befogenhet som den tilldelats genom grundförordningen och eftersom förordningen innebär att medlemsstaternas befogenhet att välja vilka trädarter som kan utgöra skottskog med kort omloppstid och som uppfyller kriterierna avseende område med ekologiskt fokus har blivit teoretisk. Ungern anser att den långtgående ordalydelsen kring den befogenhet som kommissionen tilldelats följer av att de arealer som kommissionen har befogenhet att fastställa kriterier för är särskilt heterogena. Härav följer inte att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Valet av de trädarter som kan användas omfattas av den befogenhet och det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna tilldelats genom artikel 4.1 k och 4.2 c i grundförordningen, samt skäl 55 i den delegerade förordningen. Den befogenheten och det utrymmet för skönsmässig bedömning utgör hinder för det sätt som kommissionen i förevarande fall använt sin befogenhet på. Den omtvistade begränsningen förtar syftet med medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. Kommissionen har bestritt att den genom den omtvistade begränsningen har överskridit de befogenheter som den tilldelats genom grundförordningen.
Mot bakgrund av dessa invändningar påpekar tribunalen följande. Artikel 4.1 k i grundförordningen definierar skottskog med kort omloppstid såsom ”arealer som har planterats med trädarter enligt KN-nummer 0602 90 41, vilka ska definieras av medlemsstaterna, och som består av vedartade, fleråriga skogsgrödor, vars rotskott eller stubbskott lämnats kvar i marken efter skörd, med nya skott som växer upp följande säsong och med ett maximalt avverkningsintervall som ska fastställas av medlemsstaterna”. Det föreskrivs vidare i artikel 4.2 c i grundförordningen att medlemsstaterna ska ”fastställa de trädarter som uppfyller kraven för skottskog med kort omloppstid och det maximala avverkningsintervallet för de trädarterna i enlighet med [artikel 4.]1 k [i grundförordningen]”.
Kommissionen tilldelas vidare genom artikel 46.9 a i grundförordningen befogenhet att anta delegerade akter i syfte att fastställa ytterligare kriterier för att de typer av områden som avses i artikel 46.2 i nämnda förordning ska kunna godkännas som arealer med ekologiskt fokus. Medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 46.2 senast den 1 augusti 2014 besluta att något eller några av de arealer som anges i nämnda artikel ska betraktas som område med ekologiskt fokus. I denna uppräkning ingår arealer med skottskog med kort omloppstid där inga mineralgödselmedel eller växtskyddsmedel används. Kommissionen tilldelas således genom artikel 46.9 a i grundförordningen befogenhet att fastställa kriterier för att bestämma vilka arealer med skottskog med kort omloppstid där inga mineralgödselmedel eller växtskyddsmedel används som ska godkännas som arealer med ekologiskt fokus.
I skäl 45 i grundförordningen, där skälen till att kommissionen tilldelats befogenhet preciseras, anges att ”[i]syfte att säkerställa att arealer med ekologiskt fokus upprättas ändamålsenligt och konsekvent, med beaktande av medlemsstaternas särdrag, bör befogenheten att anta vissa akter delegeras till kommissionen med avseende på fastställande av ytterligare kriterier för att beteckna arealer som arealer med ekologiskt fokus, erkännande av andra typer av arealer med ekologiskt fokus, fastställande av omräknings- och vägningsfaktorer för vissa typer av arealer med ekologiskt fokus, fastställande av bestämmelser för medlemsstaternas genomförande av en del av arealen med ekologiskt fokus på regional nivå, fastställande av bestämmelser för att närliggande jordbruksföretag genom gemensamt genomförande ska kunna fullgöra skyldigheten att hålla sig med arealer med ekologiskt fokus, fastställande av ramen för de av medlemsstaterna fastställda kriterierna för att anses ligga nära varandra samt fastställande av metoderna för att fastställa förhållandet skog kontra jordbruksareal”.
Kommissionen antog med stöd av artikel 46.9 a i grundförordningen den omtvistade begränsningen, vilken fastställer ett ytterligare kriterium för att en areal ska kunna kvalificeras som en areal med ekologiskt fokus. Den omtvistade begränsningen exkluderar nämligen icke-inhemska arter av skottskog med kort omloppstid som har planterats på en areal som är avsedd att utgöra en areal med ekologiskt fokus. En areal med skottskog med kort omloppstid ska således med tillämpning av artikel 46.2 g i grundförordningen och den omtvistade begränsningen kvalificeras som en areal med ekologiskt fokus, förutsatt att den inte har berikats med mineralgödselmedel eller behandlats med växtskyddsmedel och att skottskogen består av inhemska arter.
Kommissionen har inte överskridit sin befogenhet genom att anta den omtvistade begränsningen. Kommissionen har nämligen i enlighet med artikel 46.9 a i grundförordningen fastställt ett ytterligare kriterium för att bestämma vilka av de typer av arealer som anges i artikel 46.2 i grundförordningen som ska godkännas som arealer med ekologiskt fokus. Det föreskrivs varken i artikel 46.9 a i grundförordningen eller i de andra bestämmelserna i den förordningen att nämnda kriterium inte får ange vilken sorts art som får planteras. Den omtvistade begränsningen bidrar dessutom – med hänvisning till de skäl som anges nedan i punkt 31 och följande punkter i denna dom – till att upprätta arealer med ekologiskt fokus på ett ändamålsenligt och konsekvent sätt, med hänsyn till målet att bevara den biologiska mångfalden.
Kommissionen åsidosatte vidare inte medlemsstaternas befogenhet och utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av vilka trädarter som kan planteras för att etablera skottskog med kort omloppstid genom att anta den omtvistade begränsningen.
Grundförordningen, särskilt artikel 4.1 k och 4.2 c, ger nämligen inte medlemsstaterna exklusiv befogenhet att välja de trädarter som kan användas för arealer med ekologiskt fokus. Även om medlemsstaterna, såsom kommissionen mycket riktigt har påpekat i sina inlagor, kan upprätta en förteckning över de trädarter som kan användas till planteringar av skottskog med kort omloppstid, kan endast de trädarter som både uppfyller kraven i grundförordningen och de ytterligare kriterier som kommissionen fastställt inom ramen för sin befogenhet beaktas vid kvalificeringen av jordbruksarealer som arealer med ekologiskt fokus.
Den omtvistade begränsningen inskränker dessutom inte medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant sätt att det blir rent symboliskt och det förlorar inte sitt syfte i praktiken. Ungern har nämligen inte bestritt att kommissionens konstaterande att det framgår av de anmälningar som medlemsstaterna har gjort enligt artikel 46.8 i grundförordningen att medlemsstaterna utsett de inhemska trädarter som skulle användas till att skapa arealer som har planterats med skottskog med kort omloppstid och som skulle betecknas som arealer med ekologiskt fokus. Det framgår av dessa anmälningar att 18 medlemsstater, jämte regioner i två andra medlemsstater, hade valt ut sammanlagt 19 trädarter som får användas till att upprätta arealer med ekologiskt fokus som har planterats med skottskog med kort omloppstid. Medlemsstaterna har således anmält de arter som både uppfyllde kraven i grundförordningen och de som införts genom den omtvistade begränsningen. Kommissionen har dessutom hävdat att det i nästan 75 procent av medlemsstaterna, inklusive Ungern, fanns trädarter som skulle kunna användas till att utgöra skottskog med kort omloppstid, vilken skulle kunna klassificeras såsom en areal med ekologiskt fokus. I samband med den anmälan som gjordes i enlighet med artikel 46.8 i grundförordningen, utsåg Ungern således fem trädarter som använts för skottskog med kort omloppstid, nämligen poppel, pil, al, ask och lönn.
Ungern har vidare inte tillräckligt stöd för sitt argument att medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning har förlorat sitt syfte, eftersom ingen inhemsk trädart är ekonomiskt lönsam. Ungern har nämligen inte angett med stöd av vilken grund den har hävdat att lönsamhet utgör en omständighet som ska beaktas vid fastställandet av de ytterligare kriterier som avgör om en areal ska betecknas som en areal med ekologiskt fokus. Detta gör sig än mer gällande eftersom det i artikel 46.2 i grundförordningen avseende skottskog med kort omloppstid föreskrivs att 5 procent av den mark som ska vigas åt den ekologiska förpliktelsen inte ska utgöras av åkermark. Ungern har under alla omständigheter inte åberopat bevisning som styrker att odling av inhemska trädarter som ska användas till att utgöra skottskog med kort omloppstid inte är ekonomiskt lönsam.
De ovan anförda slutsatserna påverkas inte av att Ungern har åberopat skäl 55 i den delegerade förordningen. I det skälet anges nämligen följande: ”Den begränsade mängd insatsvaror som behövs för odling av skottskog med kort omloppstid leder indirekt till en förbättrad biologisk mångfald. För detta ändamål bör medlemsstaterna ange de villkor som ska gälla för denna typ av arealer med ekologiskt fokus genom att fastställa en förteckning över de trädarter som får användas och regler för användningen av insatsvaror”. Detta skäl avser således i huvudsak insatsvaror. Nämnda skäl kan dessutom inte ha företräde framför artikel 46.9 a i grundförordningen eller artikel 45.8 i den delegerade förordningen, i vilken den omtvistade begränsningen anges. Ungern har medgett detta indirekt, eftersom landet i sin ansökan angav att ”skälen till skillnad från bestämmelserna i artiklarna inte är rättsligt bindande”. I den mån medlemsstaterna i nämnda skäl tillerkänns befogenhet ska det slutligen påpekas att detta – med hänsyn till vad som nämnts ovan i punkt 21 – inte utesluter att kommissionen antar den omtvistade begränsningen. Nämnda skäl kan således inte påverka de bedömningar som gjorts ovan.
Mot bakgrund härav kan tribunalen inte godta Ungerns påståenden om att kommissionen, genom att anta den omtvistade begränsningen, har överskridit sin befogenhet och otillbörligen begränsat medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.
Beaktandet av de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv och uteslutandet av de arter som inte är inhemska
Ungern anser att kommissionen, genom att införa det restriktiva villkoret som innebär att ”de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv” ska användas, har intagit en ställning som inte erkänns i grundförordningen och som knappast är förenlig med grundförordningens syfte. Ungern har dessutom bestritt att det endast är inhemska arter som ska betraktas såsom mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv. Det förhållandet att arter som inte är inhemska utesluts kan endast godtas om enbart de arealer som direkt påverkar den biologiska mångfalden är användbara ur ett ekologiskt perspektiv. Den inställningen är emellertid inte korrekt ur ett vetenskapligt perspektiv och den är inte förenlig med grundförordningen. Den omständigheten att arter som inte är inhemska utesluts med stöd av kriteriet avseende de ”arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv” är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning.
Vad gäller den omständigheten att de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv ska beaktas vid fastställandet av huruvida en areal som har planterats med skottskog med kort omloppstid ska anses utgöra en areal med ekologiskt fokus, ska det påpekas att unionsinstitutionerna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer vilka målsättningar som ska uppnås och vilka medel som lämpligen ska väljas. Härav följer att unionsdomstolens sakprövning begränsas till en kontroll av att institutionerna vid utövandet av sin befogenhet inte har gjort sig skyldiga till uppenbara fel eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 9 september 2011, Frankrike/kommissionen,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Dessutom anges följande i skäl 44 i grundförordningen:
”Arealer med ekologiskt fokus bör inrättas, särskilt för att bevara och öka jordbruksföretagens biologiska mångfald. Arealer med ekologiskt fokus bör därför bestå av arealer med direkt inverkan på den biologiska mångfalden, t.ex. mark i träda, landskapselement, terrasser, buffertzoner, beskogade arealer och trädjordbruksområden, eller indirekt inverkan på den biologiska mångfalden beroende på minskad användning av insatsvaror inom jordbruksföretaget, t.ex. arealer som täcks av fånggrödor och vinterväxttäcke. …”
Arealer med ekologiskt fokus bör således inrättas för att bevara och öka jordbruksföretagens biologiska mångfald.
Kommissionen har – genom att beakta de arter som den anser är de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv, det vill säga sådana arter som är mest lämpliga med hänsyn till iakttagandet av balansen i den naturliga miljön eller iakttagandet av ekosystemet i den aktuella arealen – valt ett kriterium som bidrar till att bevara den biologska mångfalden. Iakttagandet, vid valet av arter, av att balansen i den naturliga miljön ska bevaras i arealen bidrar nämligen till att bevara jordbruksföretagets biologiska mångfald, eftersom detta förhindrar förändring. Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart oriktig bedömning när den beaktade de arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv vid fastställandet av huruvida en areal ska betraktas som en areal med ekologiskt fokus i den mening som avses i grundförordningen. Det förhållandet att nämnda kriterium har beaktats strider varken mot grundförordningen eller mot dess syfte.
Angående den omständigheten att Ungern har bestritt att endast inhemska arter är sådana arter som är mest lämpliga ur ett ekologiskt perspektiv, påpekar tribunalen följande. Kommissionen kan – utan att göra någon uppenbart oriktig bedömning – anse att planteringen av trädarter som uppenbart inte är inhemska såsom skottskog med kort omloppstid inte gör det möjligt att säkerställa att sådan skog bevarar eller ökar den biologiska mångfalden i de arealer som tillhör de jordbruksföretag där den har planterats. Det mål som eftersträvas genom arealerna med ekologiskt fokus är, såsom har påpekats i punkt 28 ovan, att bevara och öka den biologiska mångfalden i de arealer som tillhör jordbruksföretagen. Bevarandet av den biologiska mångfalden i nämnda arealer innebär att den naturliga miljön bevaras. Den omständigheten att kommissionen har föreskrivit skottskog som består av inhemska arter bidrar till att bevara nämnda miljö och följaktligen till de aktuella arealernas biologiska mångfald. En art betraktas nämligen som inhemsk när den växer naturligt i en region utan att ha inplanterats där. Plantering av arter som uppenbart inte är inhemska bidrar däremot inte nödvändigtvis till att bevara den naturliga miljön eller ekosystemet i en jordbruksareal, och Ungern har inte åberopat någon bevisning som styrker att trädarter som inte är inhemska bevarar och ökar jordbruksföretagens biologiska mångfald. Kommissionen kunde således – utan att göra en uppenbart oriktig bedömning och utan att åsidosätta grundförordningen – begränsa planteringen av trädarter i arealer med ekologiskt fokus som har planterats med skottskog med kort omloppstid till att endast omfatta inhemska arter.
Ungern anser vidare att kommissionen har valt att fokusera på arealer som direkt inverkar på den biologiska mångfalden genom att anta den omtvistade begränsningen, och att kommissionen därigenom inte har tagit hänsyn till det andra tillvägagångssätt som anges i skäl 44 i grundförordningen, nämligen att den biologiska mångfalden även kan främjas med hjälp av arealer med indirekt inverkan. Kommissionen har emellertid därvid, enligt Ungern, underlåtit att tydligt ange någon motivering till det valet i skälen i den delegerade förordningen eller i svaromålet. Kommissionen har bestritt dessa argument.
Det framgår av skäl 44 i grundförordningen (se punkt 28 ovan) att arealer med ekologiskt fokus bör bestå av arealer med direkt eller indirekt inverkan på den biologiska mångfalden, utan att det däri anges någon prioritetsordning mellan dessa två alternativ.
Den omtvistade begränsningen syftar till att upprätta arealer med ekologiskt fokus grundat på deras direkta inverkan på den biologiska mångfalden, eftersom nämnda begränsning innebär att inhemska arter ska användas till arealer med ekologiskt fokus som har planterats med skottskog med kort omloppstid.
Kommissionens val kan inte anses strida mot syftet med grundförordningen, eftersom det i förordningen föreskrivs en möjlighet att vidta åtgärder med direkt inverkan på den biologiska mångfalden. Kommissionen kunde vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning välja en åtgärd med direkt inverkan på den biologiska mångfalden. Nämnda val erfordrade dessutom inte någon särskild förklaring vad gäller en begränsning med indirekt inverkan med anledning dels av att det inte fanns någon prioritetsordning mellan de två alternativen, dels av att det i förevarande fall i medlemsstaterna – och i synnerhet i Ungern – fanns inhemska trädarter som kunde utgöra skottskog med kort omloppstid (se punkt 22 ovan). Ungern kan således inte vinna framgång med sin anmärkning som grundas på att kommissionen har valt ett kriterium som direkt främjar den biologiska mångfalden.
Av det ovan anförda följer att Ungern inte kan vinna framgång med sina anmärkningar att den omtvistade begränsningen grundas på ett olämpligt kriterium och är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning.
[utelämnas]

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 1 juni 2016.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.
(
)	Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.