CELEX: 62022CJ0009
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Directiva 2001/42/CE
Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente
Artículo 2, letra a)
Concepto de “planes y programas”
Artículo 3, apartado 2, letra a)
Evaluación medioambiental
Acto no estatutario preparado por un ayuntamiento y un promotor
Directiva 2011/92/UE
Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
Artículo 3, apartado 1
Obligación de identificar, describir y evaluar adecuadamente, en función de cada caso concreto, las repercusiones directas e indirectas de un proyecto
Directrices ministeriales vinculantes sobre la altura de edificios

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos  2, letra a), y 3, apartado  2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30), y del artículo  2, apartado  1, de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 (DO 2014, L 124) (en lo sucesivo, «Directiva 2011/92»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre NJ y OZ, por una parte, y la An Bord Pleanála (Agencia de Ordenación del Territorio, Irlanda; en lo sucesivo, «Agencia»), Ireland (Irlanda) y el Attorney General (Fiscal General, Irlanda), por otra, en relación con un proyecto de construcción de viviendas residenciales.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Directiva 2001/42
A tenor del artículo 1 de la Directiva 2001/42, titulado «Objetivos»:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
El artículo 2 de esta Directiva, titulado «Definiciones», tiene la siguiente redacción:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a)      “planes y programas”: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
‑      cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
‑      que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
[…]».
El artículo 3 de dicha Directiva, que lleva por título «Ámbito de aplicación», establece lo siguiente:
«1.      Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 [a] 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.      Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a)      que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE [del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 1985, L 175, p. 40; EE  15/06, p. 9)]  […],
[…]
3.      Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
[…]»
El artículo  8 de la misma Directiva, titulado «Proceso de toma de decisiones», dispone:
«Durante la elaboración y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo del plan o programa se tendrán en cuenta el informe medioambiental elaborado conforme al artículo 5, las opiniones expresadas conforme al artículo 6 y los resultados de cualquier consulta transfronteriza celebrada conforme al artículo 7.»

Directiva 2011/92
El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos en el medio ambiente. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
El artículo 3, apartado 1, de esta Directiva establece:
«La evaluación de impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso concreto, los efectos significativos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
a)      la población y la salud humana;
b)      la biodiversidad, prestando especial atención a las especies y hábitats protegidos en virtud de la Directiva 92/43/CEE [del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7)] y la Directiva 2009/147/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7)];
c)      la tierra, el suelo, el agua, el aire y el clima;
d)      los bienes materiales, el patrimonio cultural y el paisaje;
e)      la interacción entre los factores contemplados en las letras a) a d).»
De conformidad con el artículo  14, párrafo primero, de dicha Directiva, esta derogó la Directiva 85/337. En virtud del párrafo segundo de este artículo, «las referencias a la Directiva [85/337] se entenderán hechas a la [Directiva 2011/92]».

Derecho irlandés
A tenor del artículo  15, apartado  1, de la Planning and Development Act 2000 (Ley de Ordenación y Desarrollo Urbanístico de 2000), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de 2000»):
«Es responsabilidad de una autoridad de ordenación adoptar, en el marco de sus competencias, las medidas necesarias para la realización de los objetivos del plan de ordenación.»
El artículo  28 de la Ley de 2000, titulado «Directrices ministeriales», establece:
«(1)      El ministro podrá, en cualquier momento, dirigir a las autoridades de ordenación directrices relativas a una de sus funciones en virtud de la presente Ley y las autoridades de ordenación deberán tener en cuenta dichas directrices en el ejercicio de sus funciones.
[…]
(1C)      Sin perjuicio de la generalidad del apartado  1, las directrices a que se refiere ese apartado podrán incluir requisitos específicos en materia de política de ordenación que las autoridades de ordenación, las asambleas regionales y [la Agencia] deberán cumplir en el ejercicio de sus funciones.
(2)      Si procede, [la Agencia] deberá tener en cuenta las directrices dirigidas a las autoridades de ordenación con arreglo al apartado  1 en el ejercicio de sus funciones.
[…]»
La parte X de la Ley de 2000, titulada «Evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente», tiene por objeto transponer la Directiva 2011/92 al ordenamiento jurídico irlandés y establece, por tanto, las normas relativas a la realización de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El 25 de mayo de 2020, DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV (en lo sucesivo, «DBTR»), presentó una solicitud de licencia para un proyecto de construcción de viviendas residenciales que comprendía 416 unidades residenciales repartidas en cinco inmuebles de 2 a 16 plantas, instalaciones para los arrendatarios, espacios abiertos comunes, guarderías, locales  comerciales y acondicionamientos accesorios en el emplazamiento de una antigua fábrica cerrada, situada  en la parte sur del centro de Dublín (Irlanda).
El 20 de agosto de 2020, el inspector principal de urbanismo de la Agencia recomendó la denegación de la solicitud.
No obstante, mediante resolución de 14 de septiembre de 2020, la Agencia concedió la licencia solicitada, con sujeción al cumplimiento de una lista de 24 condiciones.
Ante el órgano jurisdiccional remitente, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), los demandantes en el litigio principal solicitan la anulación de dicha resolución. También pretenden obtener una declaración de invalidez del artículo  28 de la Ley de 2000 en la medida en que consideran que es contrario al Derecho de la Unión.
A este respecto, los demandantes en el litigio principal sostienen, por una parte, que la resolución de 14 de septiembre de 2020 infringe la Directiva 2001/42 en la medida en que se basa en el plan director de la Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 — St Teresa’s Gardens and Environs (zona estratégica de desarrollo y de regeneración 12, Jardines de Santa Teresa y alrededores) (en lo sucesivo, «plan director»). En efecto, ese plan director no fue objeto de evaluación medioambiental, a pesar de las exigencias  que resultan de dicha Directiva.
De la resolución de remisión se desprende que el plan director fue elaborado conjuntamente por los consejeros de DBTR y el Dublin City Council (Ayuntamiento de Dublín, Irlanda) y que fue adoptado por este.
Por otra parte, la elaboración de un plan director está expresamente prevista por el Dublin City Development Plan 2016‑2022 (Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022), que dispone, en su punto  2.2.8.1, que «el Ayuntamiento de Dublín preparará orientaciones específicas de la zona para las zonas de ordenación estratégica y de regeneración y los principales centros de barrio, utilizando […] planes directores esquemáticos  […]».
Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente señala que, si bien el plan director no es un instrumento jurídico vinculante, está expresamente contemplado por un instrumento vinculante cuya elaboración está prevista por la Ley de 2000, a saber, el Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022. Además, ese Plan de Desarrollo, por su parte, fue objeto de una evaluación medioambiental.
Por último, de la resolución de remisión se desprende que el plan director prevé la autorización de obras no conformes con dicho Plan de Desarrollo, de modo que equivaldría a establecer excepciones a este, en particular en materia de altura de los edificios.
Por otra parte, la obligación legal, establecida en el artículo  28, apartado  1C, de la Ley de 2000, según la cual la Agencia está obligada a atenerse a las directrices ministeriales, en este caso las Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) [Directrices sobre la altura de los edificios y el desarrollo urbanístico dirigidas a las autoridades de ordenación (diciembre de 2018); en lo sucesivo, «Directrices de 2018»], y, en particular, a su Specific Planning Policy Requirement 3 (requisito específico en materia de política de ordenación del territorio n.º 3; en lo sucesivo, «requisito específico n.º 3»), infringe, a su juicio, la Directiva 2011/92.
De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que las Directrices de 2018 se adoptaron con el objetivo de alejarse de los modelos de desarrollo de gran consumo de energía y de crear ciudades más mixtas, más dinámicas y más sostenibles. A tal fin, en el punto  3.1 de dichas Directrices se indica que, «en lo que respecta a la evaluación de las solicitudes en materia de ordenación del territorio  individuales y de las reclamaciones, la política gubernamental es que, en general, la altura de los edificios deberá incrementarse en las zonas urbanas adecuadas. Por lo tanto, existe una presunción en favor de edificios más altos en los centros de nuestras ciudades y otras zonas urbanas con buenas conexiones de transporte público».
Así, el órgano jurisdiccional remitente señala que las referidas  Directrices, que fueron objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42, tienen su origen en políticas motivadas principalmente, aunque no de manera exclusiva, por consideraciones ajenas al medio  ambiente.
En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Tiene por efecto el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE que el concepto de “planes y programas […], así como cualquier modificación de los mismos […] cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local […]”, incluya un plan o programa elaborado o adoptado conjuntamente por una autoridad local y un promotor del sector privado en calidad de propietario de los terrenos adyacentes a los de la autoridad local?
2)      ¿Tiene por efecto el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE que el concepto de “planes y programas […], así como cualquier modificación de los mismos […] que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas”, incluya un plan o programa expresamente previsto por un plan de desarrollo de una autoridad local exigido por la ley (plan de desarrollo que se ha elaborado en virtud de una disposición legal), bien en general o cuando el plan de desarrollo establezca que la autoridad local “elaborará orientaciones específicas para las zonas estratégicas de desarrollo y regeneración […] mediante los mecanismos apropiados de los planes locales […], planes directores esquemáticos y planes locales de mejora del medio ambiente”?
3)      ¿Tiene por efecto el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE que el concepto de “planes y programas […] que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE” incluya un plan o programa que no sea en sí mismo vinculante pero que esté expresamente previsto en un plan de desarrollo exigido por la ley y vinculante, o que proponga o prevea en efecto la modificación de un plan que fue objeto de una evaluación medioambiental estratégica?
4)      ¿Tiene por efecto el artículo 2, apartado 1, de la [Directiva 2011/92] impedir que, en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental, la autoridad competente tenga en cuenta políticas gubernamentales de carácter obligatorio —en particular aquellas no exclusivamente basadas en criterios medioambientales— que definan, en determinadas circunstancias, situaciones en las que no procede excluir la concesión de una licencia?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Cuestiones prejudiciales primera a tercera
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera a tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos  2, letra a), y 3, apartado  2, letra a), de la Directiva 2001/42 deben interpretarse en el sentido de que un plan está comprendido en el ámbito de aplicación de dicha Directiva cuando, en primer lugar, ha sido elaborado por una autoridad local conjuntamente con un promotor objeto de dicho plan y ha sido adoptado por esa autoridad, en segundo lugar, ha sido adoptado sobre la base de una disposición contenida en otro plan o programa y, en tercer lugar, prevé actuaciones en materia de ordenación del territorio distintas de las previstas en otro plan o programa.
Por lo que respecta, en primer lugar, al artículo  2, letra a), de la Directiva 2001/42, procede señalar que esta disposición define los «planes y programas», a efectos de dicha Directiva, como aquellos que cumplen los dos requisitos acumulativos que establece, esto es, por un lado, que su elaboración o adopción incumba a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno (primer requisito), y, por otro lado, que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas (segundo requisito) (sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, apartado 35 y jurisprudencia citada).
Dado que el plan director fue adoptado por el Ayuntamiento de Dublín, que constituye una autoridad local, debe considerarse que este primer requisito se cumple en el caso de autos.
A este respecto, el hecho de que dicho plan fuera elaborado conjuntamente por los consejeros de DBTR y el Ayuntamiento de Dublín carece de pertinencia, ya que el plan, conforme al tenor de dicho primer requisito, debe ser «elaborado […] o adoptado […] por una autoridad nacional, regional o local».
En cuanto al segundo requisito enunciado en el apartado 27 de la presente sentencia, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva 2001/42, los planes y programas cuya adopción se inscriba en el marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, que determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y su procedimiento de elaboración. Así, teniendo en cuenta la finalidad del artículo  2, letra a), de la Directiva 2001/42, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y con el fin de preservar su efecto útil, debe considerarse que un plan o programa está «exigido» cuando exista en el Derecho nacional una base jurídica concreta que autorice a las autoridades competentes a adoptarlo, aun cuando dicha adopción no revista carácter obligatorio (sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, apartado  37 y jurisprudencia citada).
En la medida en que esta disposición no solo se refiere a los planes y programas exigidos o regulados por disposiciones legales o reglamentarias, sino también a los que son exigidos o regulados por disposiciones administrativas, dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que se refiere también, en principio, a los planes adoptados sobre una base jurídica prevista en otro plan, como, en el presente litigio, el Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022.
Como sostiene, en esencia, la Comisión Europea, si los planes y programas adoptados por autoridades a nivel nacional, regional o local, como dicho Plan de Desarrollo, estuvieran excluidos, por definición, del concepto de «disposiciones legales, reglamentarias o administrativas», en el sentido del artículo  2, letra a), de la Directiva 2001/42, los Estados miembros podrían eludir fácilmente la obligación de evaluación medioambiental estableciendo en un plan o programa, por ejemplo, que ciertos elementos del marco que dicho plan o programa pretende definir serán determinados en otro documento.
Por otra parte, como señalan los demandantes en el litigio principal, con arreglo al artículo  15, apartado  1, de la Ley de 2000, las autoridades de ordenación están obligadas a adoptar, en el marco de sus competencias, las medidas necesarias para la realización de los objetivos del plan de desarrollo.
A la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 30 a 32 de la presente sentencia, un plan adoptado sobre una base jurídica prevista en un plan como el Plan de Desarrollo de Dublín 2016-2022 podría constituir un plan cuya adopción está regulada por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, en el sentido del artículo  2, letra a), de la Directiva 2001/42, o incluso, habida cuenta del artículo  15, apartado  1, de la Ley de 2000, un plan exigido por tales disposiciones.
No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si puede considerarse que el plan director se adoptó sobre la base de la disposición del Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022 citada en el apartado 19 de la presente sentencia.
Por lo que respecta, en segundo lugar, al artículo  3, apartado  2, letra a), de la Directiva 2001/42, procede recordar que, en virtud de esta disposición, debe efectuarse una evaluación medioambiental para todos los planes y programas que cumplan dos requisitos acumulativos, a saber, ser elaborados para los sectores contemplados en esa disposición (primer requisito) y definir el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92 (segundo requisito).
Dado que el plan director se refiere a los sectores de la ordenación del territorio urbano o de la utilización del suelo y estos sectores están contemplados en el artículo  3, apartado  2, letra a), de la Directiva 2001/42, parece que se cumple el primer requisito enunciado en dicha disposición.
En cuanto al segundo requisito enunciado en esta disposición, debe recordarse que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, apartado  60 y jurisprudencia citada).
Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el concepto de «planes y programas» incluye no solo su elaboración, sino también su modificación, y tiene por objeto, pues, garantizar la evaluación medioambiental de aquellas prescripciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 12 de junio de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483 apartado 71 y jurisprudencia citada).
Con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, este concepto incluye, asimismo, en principio, modificaciones menores en planes y programas mencionados en el artículo 3, apartado 2. En efecto, en lo que atañe a las modificaciones menores, los Estados miembros están obligados a determinar si es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
Así pues, dicho concepto debe necesariamente incluir también los actos que, sin modificar un plan o programa, permitan, no obstante, establecer excepciones a determinados elementos del marco en el que podrá autorizarse en el futuro la ejecución de los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, tal como se define en dicho plan o programa.
A tenor del artículo 1 de la Directiva 2001/42, esta tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con dicha Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
Pues bien, este objetivo se vería comprometido si fuera posible establecer excepciones al marco definido por un plan o programa que se haya sometido a una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42, y se haya elaborado teniendo en cuenta, de conformidad con el artículo  8 de dicha Directiva, la información derivada de esa evaluación, sin que tal excepción esté sujeta, al menos, a la obligación, que resulta del artículo  3, apartado  3, de dicha Directiva, de determinar si es probable que esa excepción tenga efectos significativos en el medio ambiente.
En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, antes de la adopción del plan director, la futura ordenación de la zona de que se trata en el litigio principal había sido objeto del Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022 y de un plan-marco de ordenación, adoptado por el Ayuntamiento de Dublín en julio de 2017 y cuyo objetivo era, según sus propios términos, «reflejar las exigencias y los principios [de ese Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022] en la ordenación y el desarrollo urbanístico [de la zona objeto del litigio principal]».
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica, por una parte, que, mientras que dicho plan-marco contenía una propuesta de parque de una extensión de 0,2 hectáreas dentro de dicha zona, el plan director prevé la supresión de ese espacio público.
Por otra parte, dicho órgano jurisdiccional señala que, si bien el plan director no modifica formalmente el Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022, prevé autorizar actuaciones en materia de ordenación del territorio  no conformes con este último y equivaldría en realidad a establecer excepciones a él en la medida en que contempla expresamente un conjunto diferente de actuaciones de tal índole, en particular en materia de altura de los edificios.
Tales elementos pueden analizarse en el sentido de que el plan director constituye un plan o un programa comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42, salvo que se considere, en su caso, que esos elementos se derivan ya de otros actos que han sido objeto de una evaluación medioambiental en el sentido de dicha Directiva, como las Directrices de 2018.
Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente señala también que el plan director no es «vinculante en sí mismo».
Pues bien, procede recordar que, según la jurisprudencia, unas disposiciones de valor meramente indicativo no cumplen el segundo requisito mencionado en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42. Para cumplir este requisito, deben tener, cuando menos, carácter obligatorio para las autoridades competentes en el ámbito de la concesión de autorizaciones de proyectos [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, apartados  76 y 77].
En efecto, solo los actos de carácter obligatorio tienen capacidad para limitar el margen de maniobra de que disponen esas autoridades y para excluir así de las modalidades de la ejecución proyectos que puedan resultar más favorables para el medio ambiente, razón por la cual tales actos deben someterse a una evaluación medioambiental en el sentido de la Directiva 2001/42.
De ello se deduce que únicamente en el supuesto de que, con arreglo al Derecho irlandés, el plan director tuviera fuerza vinculante para la autoridad competente para conceder la autorización del proyecto controvertido en el litigio principal, a saber, en el caso de autos, la Agencia, extremo que corresponde dilucidar al órgano jurisdiccional remitente, debería considerarse, con la salvedad mencionada en el apartado 47 de la presente sentencia, que dicho plan está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 y que, por tanto, debería haber sido sometido, al menos, a la obligación que incumbe a los Estados miembros, en virtud del artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva, de determinar si es probable que tenga efectos significativos en el medio ambiente.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera a tercera que los artículos  2, letra a), y 3, apartados  2 y 3, de la Directiva 2001/42 deben interpretarse en el sentido de que un plan está comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva cuando, en primer lugar, ha sido elaborado por una autoridad local conjuntamente con un promotor de la obra objeto de dicho plan y ha sido adoptado por dicha autoridad, en segundo lugar, ha sido adoptado sobre la base de una disposición que figura en otro plan o programa y, en tercer lugar, prevé actuaciones en materia de ordenación del territorio distintas de las previstas en otro plan o programa, siempre y cuando, sin embargo, tenga  al menos carácter obligatorio para las autoridades competentes en el ámbito de la concesión de autorizaciones de proyecto.

Cuarta cuestión prejudicial
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que obliga a las autoridades competentes de un Estado miembro, cuando deciden conceder o no una autorización para un proyecto, a actuar de conformidad con unas  directrices que exigen aumentar, si es posible, la altura de los edificios y que han sido objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.
En el caso de autos, los demandantes en el litigio principal reprochan a la Agencia haber tenido en cuenta, en su resolución de 14 de septiembre de 2020, las Directrices de 2018.
Como se desprende del apartado 23 de la presente sentencia, estas Directrices tienen por objeto, en esencia, aumentar la altura de los edificios en determinadas zonas urbanas. En este marco establecen el requisito específico  n.º 3, a tenor del cual:
«Constituye un requisito específico en materia de política de ordenación que, cuando:
(A)      1.      el solicitante de una licencia urbanística demuestre la manera en que una propuesta de proyecto urbanístico cumple los criterios anteriores, y
2.      la evaluación de la autoridad encargada de la ordenación del territorio corrobore dicho cumplimiento, teniendo en cuenta los parámetros más amplios de la política nacional y estratégica establecidos en el Marco Nacional de Ordenación del Territorio y en las presentes directrices,
la autoridad encargada de la ordenación del territorio podrá aprobar dicho proyecto urbanístico aunque los objetivos específicos del plan de desarrollo o del plan local pertinentes indiquen lo contrario.
[…]»
Por otra parte, en virtud del artículo  28, apartado  1C, de la Ley de 2000, las autoridades de ordenación están asimismo obligadas, en el ejercicio de sus funciones, a cumplir exigencias específicas como este requisito específico n.º 3.
A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que en el ordenamiento jurídico de un Estado miembro pueden existir normas o exigencias a cuyo respeto está supeditada la concepción de proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2011/92 y que, en su caso, pueden excluir determinadas opciones, incluso las más favorables, en las circunstancias del caso concreto, para el medio ambiente.
Esta es la razón por la que se adoptó la Directiva 2001/42, como se desprende de los trabajos preparatorios de esta. En efecto, de la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente [COM(96) 511 final] (DO 1997, C 129, p. 14) se desprende que la adopción de la Directiva 2001/42 estaba motivada, en particular, por el hecho de que la aplicación de la Directiva 85/337 había demostrado que, en el momento de la evaluación de los proyectos, ya se habían determinado efectos significativos en el medio ambiente sobre la base de medidas de ordenación del territorio anteriores y que, por consiguiente, si bien era posible examinar esos efectos en el marco de dicha evaluación, ya no era posible tenerlos plenamente en cuenta al autorizar el proyecto en cuestión, de modo que resultaba más prudente examinar dichos efectos en la fase de las medidas preparatorias y tenerlos en cuenta en ese contexto.
Pues bien, en el presente asunto, como se desprende del apartado 24 de la presente sentencia, las Directrices de 2018 fueron objeto de una evaluación medioambiental en el sentido de la Directiva 2001/42.
En segundo lugar, por una parte, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en esas Directrices, se subraya que, «para apoyar las propuestas […], pueden exigirse evaluaciones específicas y estas podrán incluir […] requisitos pertinentes en materia de evaluación medioambiental, incluida [evaluación medioambiental estratégica en el sentido de la Directiva 2001/42], [evaluación del impacto medioambiental en el sentido de la Directiva 2011/92], evaluación adecuada [en el sentido de la Directiva 92/43] y evaluación de impacto ecológico, en su caso».
Por otra parte, no parece que, extremo que, no obstante, corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, la obligación prevista en el artículo  28, apartado  1C, de la Ley de 2000, para las autoridades de ordenación, de cumplir los requisitos específicos en materia de política de ordenación, eventualmente contenidos en directrices como las controvertidas en el litigio principal, pueda interferir, de una manera u otra, en las obligaciones que incumben a las autoridades competentes irlandesas en virtud de la parte X de dicha Ley, que tiene por objeto transponer al Derecho interno la Directiva 2011/92, y en particular en la obligación, prevista en el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, de identificar, describir y evaluar adecuadamente, en función de cada caso concreto, los efectos significativos, directos e indirectos, de un proyecto sobre todos los factores enumerados en esta última disposición.
Procede añadir que, en cualquier caso, de los términos del requisito específico n.º 3 parece desprenderse, en la medida en que indica que la autoridad encargada de la ordenación del territorio «puede» aprobar una actuación en esta materia, que dicho requisito no tiene carácter absoluto y no impone, por tanto, aumentar la altura de los edificios respecto de la altura eventualmente prevista en el plan de desarrollo aplicable, en todo caso, extremo que, no obstante, corresponde comprobar también al órgano jurisdiccional remitente.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que obliga a las autoridades competentes de un Estado miembro, cuando deciden conceder o no una autorización para un proyecto, a actuar de conformidad con unas directrices que exigen aumentar, si es posible, la altura de los edificios y que han sido objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
1)
Los artículos 2, letra a), y 3, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente,
deben interpretarse en el sentido de que
un plan está comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva cuando, en primer lugar, ha sido elaborado por una autoridad local conjuntamente con un promotor de la obra objeto de dicho plan y ha sido adoptado por dicha autoridad, en segundo lugar, ha sido adoptado sobre la base de una disposición que figura en otro plan o programa y, en tercer lugar, prevé actuaciones en materia de ordenación del territorio distintas de las previstas en otro plan o programa, siempre y cuando, sin embargo, tenga al menos carácter obligatorio para las autoridades competentes en el ámbito de la concesión de autorizaciones de proyectos.
2)
La Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014
,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una normativa nacional que obliga a las autoridades competentes de un Estado miembro, cuando deciden conceder o no una autorización para un proyecto, a actuar de conformidad con unas directrices que exigen aumentar, si es posible, la altura de los edificios y que han sido objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: inglés.