CELEX: 62017CJ0082
Appel
miljø
genetisk modificerede produkter
Kommissionens afgørelse om tilladelse til markedsføring af produkter, der indeholder genetisk modificeret MON 87701 x MON 89788-sojabønne
forordning (EF) nr. 1367/2006
artikel 10, stk. 1
anmodning om intern prøvelse af en afgørelse truffet i medfør af bestemmelser om offentlig deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet
afslag på ansøgningen

TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV og Sambucus eV har med deres appel nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 15. december 2016, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen (T-177/13, ikke trykt i Sml., herefter »den appellerede dom«,
EU:T:2016:736
), hvorved Retten frifandt Kommissionen for de nedlagte påstande om annullation af Kommissionens afgørelse af 8. januar 2013 vedrørende en anmodning om intern prøvelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/347/EU af 28. juni 2012 om tilladelse til markedsføring af produkter, der indeholder, består af eller er fremstillet af genetisk modificeret MON 87701 × MON 89788-sojabønne (MON-877Ø1-2 × MON-89788-1), i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 1829/2003
Sjette betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22. september 2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer (
EUT 2003, L 268, s. 1
) indeholder følgende passage: »Kravet om, at de i det væsentlige skal svare til eksisterende fødevarer, er et vigtigt skridt i proceduren til vurdering af genetisk modificerede fødevarers sikkerhed, men det er ikke i sig selv en sikkerhedsvurdering.«
Artikel 5, stk. 8, og artikel 17, stk. 8, i forordning nr. 1829/2003 bestemmer, at Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) inden den dato, fra hvilken denne forordning finder anvendelse, skal offentliggøre en detaljeret vejledning for at hjælpe ansøgeren med at udarbejde og indgive en ansøgning markedsføringstilladelse for en GMO for så vidt angår henholdsvis fødevarer og foderstoffer.
I henhold til denne forordnings artikel 5, stk. 3, litra f), skal enhver anmodning om markedsføringstilladelse for en GMO vedlægges »enten en analyse understøttet af relevante oplysninger og data som dokumentation for, at fødevarens karakteristika ikke adskiller sig fra dem, der kendetegner dens konventionelle modstykke med hensyn til de accepterede grænser for naturlige variationer i de pågældende karakteristika og til de i artikel 13, stk. 2, litra a), fastsatte kriterier, eller et forslag til mærkning af fødevaren i henhold til artikel 13, stk. 2, litra a), og artikel 13, stk. 3«.
Forordningens artikel 16, stk. 1, litra a), har følgende ordlyd:
»De i artikel 15, stk. 1, omhandlede foderstoffer må ikke:
a)
have negative følger for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet.«
Forordning (EF) nr. 1367/2006
Følgende fremgår af 11., 18., 19. og 21. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (
EUT 2006, L 264, s. 13
):
»(11)
Individuelle forvaltningsakter bør kunne underkastes intern prøvelse, hvis de har bindende og eksterne virkninger. […]
[…]
(18)
Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, indeholder bestemmelser om adgang til retslige eller andre prøvelsesprocedurer med henblik på at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med lovgivning vedrørende miljøet. Bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse bør være forenelige med traktaten. Det er i denne forbindelse hensigtsmæssigt, at denne forordning kun regulerer offentlige myndigheders handlinger og undladelser.
(19)
For at sikre tilstrækkelige og effektive retsmidler, herunder retsmidler ved [Den Europæiske Unions] Domstol i henhold til de relevante bestemmelser i traktaten, er det hensigtsmæssigt, at den [EU-]institution eller det [EU-]organ, som har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, eller som i tilfælde af en påstået administrativ undladelse har undladt at handle, har mulighed for på ny at overveje sin afgørelse eller for at handle, hvis der er tale om undladelse.
[…]
(21)
Hvis tidligere indgivne anmodninger om intern prøvelse ikke har ført til det ønskede resultat, bør den berørte ikke-statslige organisation kunne anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.«
I henhold til artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 skal der i denne forordning ved »forvaltningsakt« forstås enhver individuel foranstaltning i henhold til miljølovgivningen, der træffes af en EU-institution eller et EU-organ, og som har bindende og eksterne virkninger.
Denne forordnings artikel 10, der har overskriften »Anmodning om intern prøvelse af forvaltningsakter«, bestemmer:
»1.   Enhver ikke-statslig organisation, der opfylder kriterierne i artikel 11, kan indgive anmodning om intern prøvelse til den [EU-]institution eller det [EU-]organ, som har udstedt en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, eller, i tilfælde af en påstået administrativ undladelse, burde have udstedt en sådan akt.
En sådan anmodning skal indgives skriftligt inden for en frist på højst seks uger efter udstedelsen, meddelelsen eller offentliggørelsen af forvaltningsakten, idet det seneste tidspunkt lægges til grund, eller, i tilfælde af en påstået undladelse, inden seks uger efter det tidspunkt, hvor forvaltningsakten var påkrævet. I anmodningen angives grundene til, at der anmodes om intern prøvelse.
2.   [EU-]institutionen eller ‑organet som omhandlet i stk. 1 behandler enhver sådan anmodning, medmindre den er klart ubegrundet. Institutionen eller organet giver et begrundet skriftligt svar hurtigst muligt og senest 12 uger efter modtagelsen af anmodningen.
3.   Er [EU-]institutionen eller ‑organet trods den fornødne omhu ikke i stand til at behandle en anmodning i overensstemmelse med stk. 2, underretter den eller det snarest muligt og senest inden for den i stk. 2 nævnte frist den ikke-statslige organisation, som har indgivet anmodningen, om grundene til, at den ikke har behandlet denne, og oplyser, hvornår den påregner at gøre det.
[EU-]institutionen eller ‑organet behandler dog under alle omstændigheder anmodningen inden for en frist på 18 uger efter modtagelsen heraf.«
Nævnte forordnings artikel 12 med overskriften »Sagsanlæg ved Domstolen« bestemmer:
»1.   Den ikke-statslige organisation, som har indgivet anmodning om intern prøvelse i henhold til artikel 10, kan anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.
2.   Undlader [EU-]institutionen eller ‑organet at handle i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2 eller 3, kan den ikke-statslige organisation anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.«
Tvistens baggrund
Den første appellant, TestBioTech, er en tysk forening, hvis virksomhed drives uden vinding for øje, hvis vedtægtsmæssige formål er at fremme uafhængig forskning og offentlig debat om bioteknologiens afledte følger. Den anden appellant, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility, er en tysk organisation, hvis virksomhed drives uden vinding for øje, som har til formål at fremme videnskab og forskning for at beskytte af miljøet, biodiversitet og menneskers sundhed mod de skadelige virkninger af nye teknologier og de heraf afledte produkter. Den tredje appellant, Sambucus, er en tysk miljøorganisation, hvis virksomhed drives uden vinding for øje, hvis vedtægtsmæssige formål vedrører kulturelle aktiviteter.
Den 14. august 2009 indgav Monsanto Europe i henhold til forordning nr. 1829/2003 en ansøgning til Nederlandenes kompetente myndighed om tilladelse til markedsføring af fødevarer, fødevareingredienser og foder, der indeholder, består af eller er fremstillet af MON 87701 × MON 89788 modificeret sojabønne (herefter »den modificerede sojabønne«). Ansøgningen vedrørte også markedsføring af den modificerede sojabønne i andre produkter end fødevarer og foder, der indeholder modificeret sojabønne eller består af denne sojabønne, til samme anvendelsesformål som andre typer sojabønne, dog ikke til dyrkning.
Den modificerede sojabønne er et hybridprodukt. Den er skabt ved konventionelle forædlingsmetoder, som anvendes til at forene det genetiske materiale fra to forældreplanter: soja MON 87701 og soja 89799 (herefter »forældreplanterne«). Forældreplanterne er selv genetisk modificerede. Når modificerede gener fra to forældreplanter forenes, kaldes dette »en stablet begivenhed«.
Den 15. februar 2012 udsendte EFSA i henhold til forordning nr. 1829/2003 en overordnet udtalelse, hvori EFSA konkluderede, at den modificerede sojabønne opfyldte denne forordnings betingelser for markedsføring.
Ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/347/EU af 28. juni 2012 (
EUT 2012, L 171, s. 13
, herefter »tilladelsesafgørelsen«), som nævnes i denne doms præmis 1, gav Europa-Kommissionen under visse betingelser tilladelse til:
–
fødevarer og fødevareingredienser, der indeholder, består af eller er fremstillet af den modificerede sojabønne
–
foder, der indeholder, består af eller er fremstillet af den modificerede sojabønne
–
den modificerede sojabønne i produkter, bortset fra fødevarer og foder, »indeholdende« eller bestående heraf, til samme anvendelsesformål som andre typer sojabønne, dog ikke til dyrkning.
Ved skrivelse af 6. august 2012 anmodede hver af appellanterne Kommissionen om at gennemføre en intern prøvelse af tilladelsesafgørelsen i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006. Appellanterne var bl.a. af den opfattelse, at vurderingen af, at den modificerede sojabønne i det væsentlige svarede til dens modstykke, var mangelfuld, at der ikke var taget hensyn til de synergetiske eller kombinatoriske virkninger, at de immunologiske risici ikke var blevet tilstrækkeligt vurderet, og at der ikke var blevet krævet nogen overvågning af virkningerne for sundheden.
Ved den omtvistede afgørelse meddelte Kommissionen den første appellant, at den ikke godtog nogen af de retlige og videnskabelige anbringender, der var påberåbt som begrundelse for anmodningen om intern prøvelse af tilladelsesafgørelsen. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at tilladelsesafgørelsen var i overensstemmelse med forordning nr. 1829/2003.
Samme dag tilsendte Kommissionen den anden og den tredje appellant afgørelser, som i det væsentlige var identiske med den afgørelse, Kommissionen havde tilsendt den første appellant.
Sagen for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. marts 2013 anlagde appellanterne sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
Kommissionen, EFSA samt Monsanto Europe og Monsanto Company (herefter »Monsanto«) gjorde gældende, at søgsmålet delvist skulle afvises, delvist forkastes som ugrundet. Det Forenede Kongerige gjorde gældende, at Kommissionen skulle frifindes i det hele.
Appellanterne fremførte fire anbringender til støtte for deres søgsmål, idet de for det første gjorde gældende, at den ændrede sojabønne og dens konventionelle modstykke ikke i alt væsentligt svarede til hinanden, for det andet, at de synergetiske/kombinatoriske virkninger og toksiciteten ikke var blevet vurderet, for det tredje, at ikke var foretaget en udtømmende immunologisk vurdering, og, for det fjerde, at der ikke blev foretaget overvågning efter markedsføringstilladelsens udstedelse af forbruget af produkter indeholdende den modificerede sojabønne.
Retten afviste visse klagepunkter og argumenter fremført af den første appellant i dennes annullationssøgsmål bl.a. med den begrundelse, at det ikke fremgik af anmodningen om intern prøvelse, at disse var blevet fremlagt, eller at de hverken var sammenhængende eller forståelige.
Retten fremhævede indledningsvis i den appellerede doms præmis 66, at det i en anmodning om intern prøvelse af en forvaltningsakt som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 udtrykkeligt skal angives, hvilken retsakt anmodningen vedrører, og grundene til, at der anmodes om intern prøvelse. Den part, der anmoder om intern prøvelse, er med henblik på at angive disse grunde på den påkrævede måde forpligtet til at angive enhver faktisk omstændighed eller ethvert retligt argument, som kan rejse rimelig tvivl om EU-institutionens eller ‑organets vurdering i den omhandlede retsakt. En tredjemand, som anfægter en markedsføringstilladelse, skal således fremlægge væsentlige beviser, som kan rejse alvorlig tvivl hvad angår lovligheden af tildelingen af denne tilladelse.
For så vidt angår den retlige værdi, som vejledninger offentliggjort af EFSA skal tillægges, konstaterede Retten i den appellerede doms præmis 118, »at EFSA’s vejledninger ikke kan binde Kommissionen ved dens undersøgelse eller fornyede prøvelse, selv om det bestemt er muligt, at den kan vælge at anvende dem som ramme for vurderingen af de sager, der er blevet forelagt den«.
Retten fandt endvidere i den appellerede doms præmis 229 og 231, at henset til de vurderinger, EFSA havde foretaget for så vidt angik det omhandlede produkts toksicitet, gav den første appellants argument, hvorefter Kommissionen ikke kunne lægge til grund, at der forelå en væsentlig grad af ækvivalens i sammensætningen med henblik på at undlade at foretage en »fyldestgørende toksikologisk vurdering«, ikke mulighed for at karakterisere Kommissionens skøn i den omtvistede afgørelse som åbenbart urigtigt.
Hvad endelig angår det angivelige fravær af en fyldestgørende vurdering af den modificerede sojabønnes toksicitet, henset til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 396/2005 af 23. februar 2005 om maksimalgrænseværdier for pesticidrester i eller på vegetabilske og animalske fødevarer og foderstoffer og om ændring af Rådets direktiv 91/414/EØF (
EUT 2005, L 70, s. 1
), fastslog Retten i den appellerede doms præmis 233, at »forsøg og justeringer med henblik på at fastlægge maksimale grænseværdier for restkoncentrationer i medfør af bestemmelserne i forordning nr. 396/2005 for den modificerede sojabønne med henblik på at tage glyphosat- eller herbicidtolerant soja i betragtning skal foretages inden for rammerne af en undersøgelse i henhold til nævnte forordning og ikke inden for rammerne af forordning nr. 1829/2003«.
Retten gav ikke medhold i søgsmålet, for så vidt som det vedrørte den omtvistede afgørelse, idet den delvist forkastede søgsmålet som irrelevant, delvist afviste det, og i øvrigt frifandt Kommissionen. For så vidt som søgsmålet for Retten skulle anses for ligeledes at vedrøre de to afgørelser rettet til henholdsvis European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility og Sambucus, fastslog Retten, at da disse afgørelser var identiske med den omtvistede afgørelse, skulle de påberåbte anbringender under alle omstændigheder forkastes med de samme begrundelser, som begrundede, at der ikke blev givet medhold i søgsmålet, for så vidt som det vedrørte den omtvistede afgørelse.
Parternes påstande i appellen
Appellanterne har nedlagt følgende påstande:
–
Punkt 1 og 2 i den appellerede doms konklusion ophæves.
–
Der afsiges dom om annullation af Kommissionens afgørelser, således som påstået for Retten, subsidiært hjemvises sagen til Retten med henblik på en fuldstændig fornyet behandling af sagen.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
–
Der træffes sådanne yderligere foranstaltninger, som findes påkrævet.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes
–
Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Monsanto har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Om appellen
Appellanterne har til støtte for deres appel fremført fem anbringender om de retlige fejl, Retten angiveligt begik, idet den afviste visse dele af annullationssøgsmålet eller fastslog, at de var irrelevante eller ugrundede, idet den med urette pålagde appellanterne at føre et umuligt bevis, idet den ikke lagde til grund, at de retningslinjer, EFSA i overensstemmelse med sine retlige forpligtelser havde offentliggjort, gav anledning til en berettiget forventning om, at de ville blive overholdt, idet den fastslog, at det ikke var nødvendigt at følge den sikkerhedsvurdering i to etaper, som kræves i henhold til forordning nr. 1829/2003, og endelig idet den lagde forordning nr. 396/2005 til grund ved forkastelsen af visse af dele af appellanternes klagepunkt vedrørende den omstændighed, at Kommissionen med urette havde undladt at kræve en fuldstændig undersøgelse af den omtvistede sojabønnes potentielle toksicitet og at kontrollere indvirkningen af den omtvistede sojabønne efter udstedelsen af markedsføringstilladelsen.
Det første anbringende
Parternes argumenter
Appellanterne har med deres første anbringende gjort gældende, at Retten med urette fandt, at visse af deres argumenter, deres beviser eller deres dokumenter skulle afvises, fordi de ikke var omfattet af anmodningerne om intern prøvelse eller ikke var blevet fremlagt sammen med disse anmodninger.
Appellanterne har gjort gældende, at en anmodning om intern prøvelse indgivet i medhold af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 skal give den kompetente EU-institution, i denne sag Kommissionen i forening med EFSA, mulighed for at foretage en intern prøvelse af den afgørelse, den tidligere traf, og fastslå, om den beslutningsproces, der udmundede i denne afgørelse, var i overensstemmelse med miljølovgivningen.
Selv om de ikke-statslige organisationer (NGO’er), som indgiver anmodninger om intern prøvelse, ganske vist i henhold til denne bestemmelse er forpligtet til at angive grundene til, at der anmodes om intern prøvelse, skal disse NGO’er ifølge appellanterne ikke træde i stedet for den pågældende institution med henblik på detaljeret at fremlægge resultatet af den fornyede prøvelse, som denne institution burde have foretaget. Når NGO’erne anlægger søgsmål til prøvelse af en afgørelse vedrørende en anmodning om intern prøvelse, er de også berettigede til at videreudvikle de begrundelser, de påberåbte sig i deres anmodninger om intern prøvelse, eller til at tilføje detaljer og yderligere beviser til støtte for disse begrundelser med henblik på at godtgøre det, som den kompetente institution ville have fastslået eller ville have taget i betragtning, hvis den havde givet medhold i anmodningen om intern prøvelse. En for streng fortolkning af kravet om, at ansøgeren skal angive grundene til, at denne anmoder om intern prøvelse, ville stride mod formålet med forordning nr. 1367/2006, som er at give adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet.
Appellanterne har anført, at idet Retten fortolkede og anvendte artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 forkert, bør de bedømmelser, denne retsinstans foretog vedrørende formaliteten, og som gengives i den appellerede doms præmis 65-70, 125, 126, 136, 137, 199, 262-264, 266 og 267, ophæves.
I øvrigt har appellanterne subsidiært fremført fem klagepunkter. De har i denne forbindelse anført, at Retten begik en retlig fejl, idet den for det første i den appellerede doms præmis 140-142 og 201 nægtede at tage hensyn til de tabeller, der var vedlagt deres stævning som bilag, og som omfattede lister over beviser påberåbt til støtte for klart formulerede retlige spørgsmål. Retten begik for det andet en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 143-147 fastslog, at den tilsidesættelse, som Kommissionen blev foreholdt, ikke fremgik på en sammenhængende og forståelig vis af denne stævning. For det tredje var det en retlig fejl, at Retten i den appellerede doms præmis 234 fandt, at appellanterne havde anfægtet EFSA’s angivelige tilsidesættelser og ikke Kommissionens afgørelser for så vidt angik appellanternes tre klager, hvori de gjorde gældende, at der ikke var foretaget en tilstrækkelig vurdering af den omtvistede sojabønnes toksicitet. For det fjerde begik Retten en retlig fejl, idet den ikke klart begrundede de bedømmelser, den foretog i den appellerede doms præmis 278-280 vedrørende det tredje anbringendes tredje led, navnlig da den forkastede argumenterne som ugrundede med den begrundelse, at de omstændigheder, der var blevet fremført til støtte for disse argumenter, ikke vedrørte den del af den omtvistede afgørelse, som var blevet anfægtet inden for rammerne af dette led, og fordi de ikke var blevet nummereret eller arrangeret på samme måde i stævningen i første instans og i anmodningen om intern prøvelse. Retten begik endelig for det femte en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 292 og 293 fastslog, at de argumenter, den første appellant havde fremlagt, ikke var tilstrækkeligt præcise, henset til sagsgenstandens kompleksitet.
Kommissionen og Monsanto har gjort gældende, at det første anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 kan enhver NGO, der opfylder kriterierne i denne forordnings artikel 11, ved at indgive en begrundet anmodning foranledige en intern prøvelse af en forvaltningsakt ved den EU-institution, som i henhold til miljølovgivningen har udstedt den. Når den omhandlede forvaltningsakts genstand som i den foreliggende sag vedrører en markedsføringstilladelse for produkter indeholdende genetisk modificeret sojabønne som præciseret i denne doms præmis 14, er genstanden for en anmodning om intern prøvelse i henhold til denne bestemmelse en fornyet vurdering af en sådan tilladelse.
Anmodningen om intern prøvelse af en forvaltningsakt tilsigter således at fastslå den omhandlede retsakts angivelige retsstridighed eller det manglende grundlag for denne. Ansøgeren kan efterfølgende i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1367/2006, sammenholdt med denne forordnings artikel 10, anlægge sag ved Unionens retsinstanser til prøvelse af den afgørelse, hvorved anmodningen om intern prøvelse forkastes, under påberåbelse af manglende kompetence, væsentlige formmangler, tilsidesættelse af traktaterne eller af retsregler vedrørende deres gennemførelse eller magtfordrejning.
Et sådant søgsmål kan ikke bygge på nye anbringender eller beviser, der ikke fremgår af anmodningen om intern prøvelse, idet det begrundelseskrav, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, ellers ville blive frataget sin effektive virkning, og genstanden for den procedure, der indledes ved denne anmodning, ville blive ændret.
Det følger heraf, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 69 fastslog dels, at den første appellant i forbindelse med sit søgsmål i første instans ikke var blevet forhindret i at gøre ethvert anbringende om Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den omtvistede afgørelse, enhver tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, enhver tilsidesættelse af traktaterne eller af retsregler vedrørende deres gennemførelse eller enhver magtfordrejning ved vedtagelsen af denne retsakt gældende, dels, at Kommissionen ikke var forpligtet til at undersøge andre begrundelser end dem, appellanten fremlagde ved indgivelsen af dennes anmodning om intern prøvelse af tilladelsesafgørelsen med henblik på at afgøre, om en sådan anmodning gav anledning til væsentlig tvivl med hensyn til lovligheden af tildelingen af denne tilladelse.
Med hensyn til de retlige fejl, som den appellerede doms præmis 125, 126, 136, 137, 199, 262-264, 266 og 267 angiveligt skulle være behæftet med, fordi Retten nægtede at træffe afgørelse vedrørende de anbringender eller beviser, som ikke var blevet fremlagt i anmodningen om intern prøvelse, skal anbringendet, henset til nærværende doms præmis 39 og 40, forkastes i denne henseende.
For så vidt angår de fem subsidiære klagepunkter, der gengives i denne doms præmis 35, hvorved appellanterne har gjort gældende, at Retten begik retlige fejl, idet den afviste visse argumenter, eller fastslog, at de var irrelevante eller ugrundede, skal det bemærkes, at det fremgår af artikel 256 TEUF, af artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og af artikel 169, stk. 2, i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, og de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand. Et anbringende opfylder således ikke disse krav og skal afvises, såfremt dets argumentation ikke er tilstrækkelig klar og præcis til, at Domstolen kan udøve sin legalitetskontrol, navnlig fordi de væsentlige elementer, som anbringendet er støttet på, ikke fremgår på en tilstrækkelig sammenhængende og forståelig måde af dette appelskrifts ordlyd, der i denne henseende er formuleret på en uklar og tvetydig måde (jf. bl.a. kendelse af 3.12.2015, Verband der Kölnisch-Wasser Hersteller mod KHIM,
C-29/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2015:799
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det første subsidiære klagepunkt vedrører den appellerede doms præmis 140-142 og 201, som er affattet som følger:
»140
Det bemærkes for det første, for så vidt som den første sagsøger i denne sammenhæng har henvist til den litteratur, der er opregnet i bilag I til stævningen, som har overskriften »Tabel over tilfælde af sprøjtning af genetisk modificerede planter med et herbicid på basis af glyphosat«, at den første sagsøger i den foreliggende sag blot generelt har hævdet, at der var blevet identificeret forskelle mellem den modificerede soja, dens sammenligningsgrundlag og referencestofferne, og at den påberåbte videnskabelige litteratur er af den største betydning, for så vidt som den lader forstå, at et fyldestgørende studie af sprøjtningens virkninger kunne give anledning til, at yderligere væsentlige forskelle identificeres.
Det skal i denne henseende bemærkes, at en stævning ifølge artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 skal indeholde en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. For at et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, kræves det, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som det støtter sig på, i det mindste summarisk, men på en sammenhængende og forståelig måde, skal fremgå af selve stævningen. Selv om stævningens indhold på særlige punkter kan støttes og udbygges ved henvisninger til bestemte afsnit i dokumenter, der vedlægges som bilag til den, kan der ikke ved en generel henvisning til andre dokumenter, herunder dokumenter, der figurerer som bilag til stævningen, rådes bod på en undladelse af at anføre afgørende dele af den retlige argumentation, der i medfør af de ovennævnte bestemmelser skal være indeholdt i stævningen. Bilag kan kun tages i betragtning i den udstrækning, hvori de støtter eller supplerer anbringender eller argumenter, som sagsøgerne udtrykkeligt har fremsat som en del af hovedteksten i deres skriftlige indlæg, og hvori det kan fastslås nøjagtigt, hvilke punkter i bilagene der støtter eller supplerer de pågældende anbringender eller argumenter. Det tilkommer derudover ikke Retten ved hjælp af bilagene at forsøge at klarlægge, hvilke anbringender og argumenter der kan antages at udgøre grundlaget for søgsmålet, da bilagene alene udgør bevismateriale og et middel til sagens oplysning. Denne fortolkning af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 44, stk. 1, litra c), i [Rettens procesreglement] af 2. maj 1991 gælder ligeledes replikken (jf. dom af 14.3.2013, Fresh Del Monte Produce mod Kommissionen,
T-587/08
,
EU:T:2013:129
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes, at formuleringen af nærværende klagepunkt i overensstemmelse med denne retspraksis ikke giver Retten mulighed for efter omstændighederne at tage stilling uden andre tilgrundliggende oplysninger, og det er i strid med bilagenes rent bevismæssige og instrumentale funktion, at disse kan tjene til detaljeret at godtgøre et anbringende, der ikke er tilstrækkeligt klart og præcist fremsat i stævningen. Derfor skal den argumentation, hvorved det under henvisning til bilag I til stævningen er gjort gældende, at en omfattende videnskabelig litteratur, der underbygger den omstændighed, at sprøjtning med visse herbicider på genetisk modificerede planter påvirker deres sammensætning, ikke blev taget i betragtning, afvises fra realitetsbehandling.
[…]
Det skal endvidere fastslås, at selv om den første sagsøger i forbindelse med nærværende klagepunkt har henvist til den litteratur, der er angivet i bilag II til stævningen med overskriften »Tabel B: sammendrag af den videnskabelige litteratur, hvoraf de talrige plantebestanddele og kemiske produkter, der kan have synergetiske eller kombinatoriske virkninger med Cry/toksin B-proteiner«, har denne sagsøger blot i almindelighed hævdet, at Kommissionen udlod at tage stilling til denne litteratur. En sådan formulering af nærværende klagepunkt giver i overensstemmelse med den i den i præmis 141 ovenfor nævnte retspraksis ikke Retten mulighed for i givet fald at tage stilling uden andre tilgrundliggende oplysninger, og det er i strid med bilagenes rent bevismæssige og instrumentale funktion, at disse kan tjene til detaljeret at godtgøre et anbringende, der ikke er tilstrækkeligt klart og præcist fremsat i stævningen. Derfor skal argumentet om, at Kommissionen undlod at tage stilling til den litteratur, der er anført i bilag II til stævningen, afvises.«
Appellanterne har i denne henseende i strid med de krav, der anføres i denne doms præmis 42, indskrænket sig til at foreholde Retten, at den afviste at tage hensyn til beviser, der blev påberåbt til støtte for klagepunkter, der klart var gengivet i deres stævning i første instans, uden i øvrigt at identificere den eller de retlige fejl, som Retten angiveligt begik, navnlig ved fortolkningen og anvendelsen af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, og uden at påberåbe sig, at Retten havde foretaget en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder.
Under disse omstændigheder skal det første subsidiære klagepunkt afvises.
Det andet subsidiære klagepunkt vedrører den appellerede doms præmis 143-147, som har følgende ordlyd:
»143
Hvad for det andet angår argumentet om, at Kommissionen lagde »en« åbenbar tilsidesættelse, som fremgangsmåden ved EFSA’s sammenlignende analyse var behæftet med, til grund for at begrunde, at den ikke foretog en mere tilbundsgående undersøgelse af de forskelle, der kunne afsløre eksistensen af tilfældige virkninger forårsaget af stablingen af de omhandlede proteiner, bemærkes det, at den første sagsøger ikke har forklaret, præcist hvilken »tilsidesættelse« fra Kommissionens side i den [omtvistede] afgørelse, denne sagsøger henviser til. Denne sagsøger har således ikke i forbindelse med dette led anført grundene til, at sagsøgeren mener, at Kommissionens argument om, at de identificerede forskelle mellem mængden af daidzein og genistein i den modificerede sojabønne og mængden deraf i det konventionelle modstykke lå inden for det interval, som foreligger for referencestofferne, er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn.
Det fremgår endvidere ikke klart af den første sagsøgers argumenter til anfægtelse af den [omtvistede] afgørelse, hvilke statistisk betydningsfulde forskelle Kommissionen konkret burde have taget i betragtning, eller som ifølge den første sagsøger er relevante for at underbygge denne sagsøgers argument om, at der foreligger »en« åbenbar tilsidesættelse, som fremgangsmåden ved den sammenlignende analyse er behæftet med.
Det bemærkes imidlertid, at artikel 44, stk. 1, litra c), i [Rettens procesreglement] af 2. maj 1991, bestemmer, at stævningen skal indeholde en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Det følger af fast retspraksis, at disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og til, at Retten i givet fald på det foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentligste af de faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, fremgår af selve stævningen, eventuelt kortfattet, men dog på en sammenhængende og forståelig måde (jf. i denne retning kendelse af 11.1.2013, Charron Inox og Almet mod Kommissionen og Rådet,
T-445/11 og T-88/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:4
, præmis
).
Henset til den omstændighed, at de argumenter, som er fremført i den foreliggende sag, vedrører yderst tekniske omstændigheder, og henset til den omhandlede sagsgenstands kompleksitet, opfylder anvendelsen af generelle henvisninger og lidet præcise henvisninger til andre dele af stævningen eller til andre dokumenter i øvrigt ikke de krav, der følger af den i præmis 145 ovenfor nævnte retspraksis. Skønt det ikke i tilfælde af en almindelig henvisning til forhold, der er gengivet i forbindelse med andre anbringender, kan udelukkes, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, sagsøgeren støtter sig på, fremgår af stævningen, er det ikke desto mindre nødvendigt, at sagsøgeren har fremstillet dem sammenhængende og forståeligt. Navnlig påhviler det ikke Retten at undersøge, om der blandt alle de omstændigheder, som er blevet påberåbt til støtte for ét anbringende, er nogle, der ligeledes kunne anvendes til støtte for et andet, og i givet fald hvilke elementer der kunne gøres gældende (jf. i denne retning dom af 27.9.2006, Roquette Frères mod Kommissionen,
T-322/01
,
EU:T:2006:267
, præmis
).
Da det ikke fremgår på sammenhængende og forståelig vis af stævningen, hvilken »tilsidesættelse« den første appellant foreholder Kommissionen, skal denne sagsøgers argument i denne henseende afvises.«
Appellanterne har gjort gældende, at de bedømmelser, der er anført i den appellerede doms præmis 143-147, er behæftede med fejl, fordi de faktiske og retlige omstændigheder var blevet beskrevet klart i stævningen i førsteinstansen. Hvis den retlige fejl, der er påberåbt i denne henseende, går ud på at foreholde Retten, at den ikke traf afgørelse vedrørende de argumenter, der blev fremført i annullationssøgsmålets første anbringendes andre led, må det fastslås, at appellanterne ikke har fremlagt nogen præcisering af disse argumenters relevans med hensyn til de betragtninger, Retten redegjorde for i den appellerede doms præmis 143-147.
Som følge deraf skal det andet subsidiære klagepunkt afvises.
Det tredje subsidiære klagepunkt vedrører den appellerede doms præmis 234, hvorefter »det, for så vidt som den første sagsøger har anført, at EFSA i henhold til en forpligtelse, som følger af forordning nr. 1829/2003, burde have undersøgt risikoen for de interaktioner og synergetiske virkninger, der kunne forekomme i forbindelse med den modificerede soja, skal bemærkes, at denne sagsøger ikke har fremlagt noget argument, som indikerer nogen form for ulovlighed ved den [omtvistede] afgørelse, men blot har konstateret, at EFSA har undladt at handle. Følgelig skal dette argument forkastes som irrelevant«.
Selv om appellanterne har gjort gældende, at Retten ikke tog deres argumenter vedrørende de andre klagepunkter i annullationssøgsmålets andet anbringendes tredje led i betragtning, og at den af denne grund med urette fastslog, at appellanterne havde anfægtet en tilsidesættelse fra EFSA’s side og ikke den omtvistede afgørelses ulovlighed, må det i denne henseende fastslås, at appellanterne ikke har præciseret, hvorledes disse argumenter er relevante i forhold til de betragtninger, Retten redegjorde for i den appellerede doms præmis 234.
Det følger heraf, at det tredje subsidiære klagepunkt skal afvises.
Det fjerde subsidiære klagepunkt vedrører den appellerede doms præmis 278-280, som har følgende ordlyd:
»278
Det bemærkes, at de argumenter, der er blevet fremført i forbindelse med det tredje anbringendes tredje led ikke vedrører den [omtvistede] afgørelse, for så vidt som den vedrører argument »C1« i den første sagsøgers anmodning om fornyet prøvelse. For så vidt angår de yderligere undersøgelser om navnlig allergifremkaldende egenskaber har Kommissionen ikke i den [omtvistede] afgørelse henvist til vurderingen af de anvendte bevisers bevisværdi (weight-of-evidence approach) eller til de videnskabelige publikationer, sagsøgerne har henvist til.
Det skal imidlertid bemærkes, at de argumenter, der er blevet fremført af den første sagsøger i forbindelse med dette led, i virkeligheden er rettet mod den del af den [omtvistede] afgørelse, som vedrører argument »C4« i den første sagsøgers anmodning om intern prøvelse, som vedrører den manglende vurdering af yderligere immunologiske virkninger.
Da de argumenter, den første sagsøger har fremført, vedrører Kommissionens besvarelse af argumenter om den manglende vurdering af yderligere immunologiske virkninger, og ikke besvarelsen vedrørende yderligere undersøgelser om allergifremkaldende egenskaber, skal det tredje anbringendes tredje led forkastes som ugrundet, idet den første sagsøger ikke har fremlagt nogen beviser, der godtgør en åbenbar fejl i den omhandlede del af Kommissionens ræsonnement.«
Ifølge appellanterne gav Retten ikke en tilstrækkelig begrundelse for disse præmisser i den appellerede dom, og den begik under alle omstændigheder en retlig fejl, idet den forkastede argumenterne som ugrundede med den begrundelse, at de var blevet fremlagt eller nummereret forskelligt i anmodningen om intern prøvelse og i stævningen i første instans.
For så vidt angår den angiveligt utilstrækkelige begrundelse bemærkes det, at da appellanterne på ingen måde har redegjort for den manglende klarhed, som begrundelsen skulle være behæftet med, skal appellanternes fjerde subsidiære klagepunkt i denne henseende afvises.
For så vidt angår den angivelige retlige fejl, som Retten foreholdes, må det understreges, at dette klagepunkt er støttet på en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom. Retten forkastede således ikke i den appellerede doms præmis 278-280 argumenterne med den begrundelse, at de var nummereret eller arrangeret forskelligt i anmodningen om intern prøvelse og i stævningen i første instans. Derimod forkastede Retten det tredje anbringendes tredje led som ugrundet med den begrundelse, at den første appellant ikke havde fremlagt noget bevis, der godtgjorde, at Kommissionen havde begået en åbenbar fejl i den omhandlede analyse. Det fjerde subsidiære klagepunkt er således for så vidt angår dette aspekt ugrundet.
Som følge deraf skal det fjerde subsidiære klagepunkt dels afvises, dels forkastes som ugrundet.
Det femte subsidiære klagepunkt vedrører den appellerede doms præmis 292 og 293, som har følgende ordlyd:
»292
Den første sagsøger har i denne forbindelse ikke forklaret, med hensyn til hvilke »statistisk betydningsfulde forskelle, der er identificeret mellem den modificerede soja og dens konventionelle modstykke«, en plan for overvågningen af det menneskelige og animalske forbrug af denne soja skulle gennemføres, hvilke argumenter fremført i forbindelse med de tre første anbringender i dette søgsmål der ifølge den første sagsøger har til følge, at tilladelsen blev opretholdt, og at »der ikke blev gennemført nogen passende vurdering af nødvendigheden af at indføre en overvågning af det menneskelige forbrug efter markedsføringen«, eller de betingelser, hvorunder den første sagsøger ville anse en overvågningsplan for at være »fyldestgørende«. Det bemærkes, at et sådan lidet præcist anbringende, henset til den omhandlede sagsgenstands kompleksitet, ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet af 2. maj 1991, som kræver, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støtter sig på, skal fremgå på en sammenhængende og forståelig måde af selve stævningen.
Det fjerde anbringende skal således forkastes i sin helhed, for så vidt som det vedrører den omtvistede [afgørelse].«
Appellanterne har anfægtet Rettens bedømmelser, idet de har påberåbt sig den argumentation, de fremlagde i punkt 227-230 i stævningen i første instans, som henviser til argumenter, der allerede var blevet fremlagt i samme stævnings punkt 80 og 97-119, hvoraf det fremgår, at en overvågningsplan for det menneskelige og animalske forbrug af denne soja grundet de statistisk betydningsfulde forskelle, der var blevet fastslået mellem den modificerede sojabønne og dens konventionelle modstykke, burde være blevet iværksat.
Det må imidlertid fastslås, at punkt 227-230 i stævningen i første instans ikke indeholder nogen henvisning til denne stævnings punkt 80 og 97-119. Det fremgår således ikke, at Retten har gengivet de faktiske omstændigheder urigtigt, eller at den har begået en retlig fejl, idet den karakteriserede stævningen i første instans som værende lidet præcis, og idet den i denne henseende fastslog, at den skulle afvises.
Som følge deraf er det femte subsidiære klagepunkt ugrundet.
Det følger af det ovenstående, at der ikke kan gives medhold i det første anbringende, idet det delvist skal afvises, delvist forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
Appellanterne har med deres andet anbringende for det første foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved at pålægge NGO’er, der indgiver klage i henhold til artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006, at føre et umuligt bevis. Retten krævede således i den appellerede doms præmis 67, 83 og 88, at den part, der anmoder om intern prøvelse af en forvaltningsakt, skal fremlægge væsentlige beviser, som kan rejse alvorlig tvivl hvad angår lovligheden af omhandlede retsakt, og Retten anvendte derved en regel om bevisbyrdefordeling, som bør anvendes i en anden retlig sammenhæng. Således anvendte Retten – selv om der i den foreliggende sag var tale om et søgsmål i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1367/2006 til prøvelse af de afgørelser, der blev truffet efter anmodningerne om fornyet prøvelse – i den appellerede dom den regel om fordeling af bevisbyrden, som Domstolen har anvendt i tvister, hvor en tredjemand anfægter en markedsføringstilladelse, hvorefter denne er forpligtet til at fremlægge væsentlige beviser, som kan rejse alvorlig tvivl hvad angår lovligheden af tildelingen af tilladelsen. I sidste ende er formålet med anmodningerne om intern prøvelse at få fastslået, at de betænkeligheder, appellanterne har redegjort for, er begrundede.
For det andet har appellanterne foreholdt Retten, at den anvendte denne regel om fordelingen af bevisbyrden på en måde, der ikke er i overensstemmelse med den vurdering, som Retten gav udtryk for, hvorefter NGO’er ikke er forpligtede til at bevise, at GMO’er ikke er sikre. Retten konkluderede derfor med urette i den appellerede doms præmis 134, 135, 148-150, 157, 163-168, 170, 205-209, 217-224, 230, 231, 238-243, 246, 247, 256, 282, 287 og 289, at det ikke fremgik af de beviser, appellanterne havde fremlagt, at den modificerede sojabønne ikke var sikker.
Kommissionen og Monsanto har gjort gældende, at det andet anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Det andet anbringendes første led vedrører den appellerede doms præmis 67, 83 og 88, som har følgende ordlyd:
»67
Den part, der anmoder om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, skal med henblik på at angive grundene til anmodningen om fornyet prøvelse på den påkrævede måde angive enhver faktisk omstændighed eller retligt argument, som kan rejse rimelig tvivl om EU-institutionens eller ‑organets vurdering i den omhandlede retsakt. Som Kommissionen har anført i duplikken og under retsmødet, skal en tredjemand, som anfægter en markedsføringstilladelse, således fremlægge væsentlige beviser, som kan rejse alvorlig tvivl hvad angår lovligheden af tildelingen af denne tilladelse (jf. i denne retning og analogt dom af 21.5.2015, Schräder mod CPVO,
C-546/12 P
,
EU:C:2015:332
, præmis
).
[…]
Som det allerede fastslås i nærværende doms præmis 67 ovenfor, skal en part, der anmoder om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen med henblik på at angive grundene til anmodningen om fornyet prøvelse på den påkrævede måde, angive enhver faktisk omstændighed eller retligt argument, som kan rejse rimelig tvivl om EU-institutionens eller ‑organets vurdering i den omhandlede retsakt. Således skal en tredjemand, som anfægter en markedsføringstilladelse, fremlægge væsentlige beviser, som kan rejse alvorlig tvivl hvad angår lovligheden af tildelingen af denne tilladelse.
[…]
Derfor kan det i modsætning til det af Kommissionen i den [omtvistede] afgørelse anførte ikke påhvile den første sagsøger at »bevise, at [tilladelses]afgørelsen tilsidesætter forordning (EF) nr. 1829/2003«, men denne sagsøger skal fremlægge sammenhængende beviser, som rejser væsentlig tvivl om den omhandlede retsakts lovlighed.«
Det bemærkes i denne henseende, at som det fremgår af 11. betragtning til forordning nr. 1367/2006 samt denne forordnings artikel 2, stk. 1, litra g), og artikel 10, stk. 1, kan enhver NGO, der opfylder kriterierne i forordningens artikel 11, indgive en anmodning om intern prøvelse af individuelle forvaltningsakter, som har bindende og eksterne virkninger, idet der i denne anmodning skal angives grundene til, at der anmodes om intern prøvelse.
Bekymringer, som en part, der anmoder om intern prøvelse, udtrykker med hensyn til lovligheden af en tilladelsesafgørelse, men som ikke er støttet på faktiske eller retlige omstændigheder, opfylder endvidere ikke det i den foregående præmis i denne dom nævnte krav om, at grundene til, at der anmodes om intern prøvelse, skal præciseres i anmodningen.
Som generaladvokaten i det væsentlige har gjort gældende i punkt 68 i forslaget til afgørelse, er det en iboende del af ordningen med intern prøvelse, at den part, der anmoder om en intern prøvelse, fremlægger konkrete og præcise grunde, som kan rejse tvivl om de vurderinger, som ligger til grund for tilladelsesafgørelsen.
Det var derfor med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 67, 83 og 88 i det væsentlige fastslog, at en part, der anmoder om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen med henblik på at præcisere grundene til anmodningen om fornyet prøvelse på den påkrævede måde, skal angive de væsentlige faktiske omstændigheder eller retlige argumenter, som kan rejse rimelig, dvs. væsentlig, tvivl om EU-institutionens eller ‑organets vurdering i den omhandlede retsakt.
Følgelig er dette anbringendes første led ugrundet.
Det bemærkes under alle omstændigheder for så vidt angår klagepunkterne vedrørende den appellerede doms præmis 134, 135, 148-150, 157, 163-168, 170, 205-209, 217-224, 230, 231, 238-243, 246, 247, 256, 282, 287 og 289, at det ikke fremgår, at Retten i disse præmisser fastslog, at det ikke fremgik af de beviser, appellanterne fremlagde, at den modificerede sojabønne ikke var sikker.
Det følger deraf, at da disse klagepunkter er uden grundlag, må dette anbringendes andet led forkastes.
Det følger af det ovenstående, at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende
Parternes argumenter
Appellanterne har med deres tredje anbringende gjort gældende, at Retten med urette i den appellerede doms præmis 116-118, 268-270 og 281 fandt, at de retningslinjer, EFSA havde offentliggjort, ikke gav anledning til en berettiget forventning om, at de ville blive overholdt, idet de ikke var bindende for Kommissionen, ikke indeholdt præcise, ubetingede og sammenhængende løfter og ikke hidrørte fra Kommissionen, som det tilkom at træffe endelig afgørelse under udøvelse af dennes skønsbeføjelse.
Kommissionen kunne ikke blot uden gyldig begrundelse forkaste de vejledninger, EFSA havde offentliggjort, som udtrykkeligt har til formål at sikre, at de retlige forpligtelser, der pålægges ved navnlig forordning nr. 1829/2003, overholdes. Retten tillod imidlertid Kommissionen at lægge disse vejledninger til grund, idet den anvendte dem som »et værn mod klager«, men fandt, at Kommissionen ikke var forpligtet til at begrunde den omstændighed, at den ikke fulgte disse vejledninger.
Kommissionen og Monsanto har gjort gældende, at det tredje anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
De præmisser i den appellerede dom, som appellanterne har anfægtet, har følgende ordlyd:
»116
Det bemærkes, at de omhandlede vejledninger ikke indeholder nogen præcise, ubetingede og sammenhængende løfter til den første sagsøger, som denne kan påberåbe sig i forbindelse med en anmodning om intern prøvelse af en forvaltningsakt indgivet i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006.
For det tredje har den første sagsøger påberåbt sig den retspraksis, hvorefter vejledninger udstedt af institutionerne kan opfylde dette kriterium og derfor give anledning til en berettiget forventning (dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P
,
EU:C:2005:408
, præmis
-
). Det bemærkes i denne henseende, at de omhandlede vejledninger ikke blev vedtaget af Kommissionen, som det tilkommer at træffe afgørelse om tilladelsen og afgørelse vedrørende en anmodning om intern prøvelse indgivet i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006. Det bemærkes endvidere, at denne retspraksis vedrører tilfælde, hvor en institution med vedtagelsen af sådanne vejledende regler har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion. De omhandlede vejledninger begrænser imidlertid på ingen måde Kommissionens skønsmargen, men er rettet til ansøgere om tilladelser, som de ikke kan tillægge nogen forpligtelser.
Det skal af disse grunde konstateres, at EFSA’s vejledninger ikke kan binde Kommissionen ved dens undersøgelse eller interne prøvelse, selv om det bestemt er muligt, at den kan vælge at anvende dem som ramme for vurderingen af de sager, der er blevet forelagt den.
[…]
Hvad for det andet angår relevansen i den foreliggende sag af en videnskabelig udtalelse om allergifremkaldende egenskaber bemærkes det, at det i udtalelsens præambel anføres, at den henviser til visse aspekter af allergier og fødevareallergener, og at den gennemgår metoderne til vurdering af de mulige allergifremkaldende egenskaber ved nye udtrykte proteiner, samt genetisk modificerede fødevarer og foder i deres helhed.
Den videnskabelige udtalelse om allergifremkaldende egenskaber anerkender, at der bør tages hensyn til den konkrete risiko for allergifremkaldende egenskaber ved genetisk modificerede fødevarer hos småbørn, og at der således bør tages hensyn til forskellene i de fysiologiske aspekter af fordøjelsen for disse undergrupper af befolkningen. Således kan en første sensibilisering af småbørns tarme ifølge udtalelsen skyldes, at det lokale immunsystem er ufuldstændigt udviklet, eller en ufuldstændig beskyttelse fra tarmens slimhinde og en ufuldstændig nedbrydning af proteinerne ved mavens pepsin grundet en gastrisk pH-værdi, som er højere end de værdier, der observeres hos voksne.
Ganske vist giver den videnskabelige udtalelse allerede efter sin ordlyd ikke udtryk for at indeholde de vejledende retningslinjer, som EFSA skal anvende ved undersøgelsen af hver sag. Endvidere kan en videnskabelig udtalelse fra EFSA, som det redegøres for i præmis 110-118 ovenfor, ikke binde Kommissionen ved dennes undersøgelse af en anmodning om tilladelse eller en anmodning om intern prøvelse. Derfor skal dette argument, for så vidt som den første sagsøger har gjort gældende, at Kommissionen ved sin undersøgelse af anmodningen om intern prøvelse burde være bundet af den videnskabelige udtalelse om allergifremkaldende egenskaber, forkastes som ugrundet.
[…]
Under alle omstændigheder skal den første sagsøgers argument om, at vedkommende havde en berettiget forventning om, at EFSA overholdt sine egne vejledninger, ligeledes forkastes af de grunde, der er redegjort for i præmis 110-118 ovenfor.«
Det skal i denne henseende fremhæves, at Retten i den appellerede doms præmis 113 for det første fastslog dels, at artikel 5, stk. 8, og artikel 17, stk. 8, i forordning nr. 1829/2003 bestemmer, at EFSA skal offentliggøre en detaljeret vejledning for at hjælpe ansøgeren med at udarbejde og indgive anmodningen, dels, at EFSA’s vejledning således søger at strukturere de elementer, der kræves af en ansøger om tilladelse ved indgivelsen af anmodningen, og ikke har til formål at give tredjepersoner som TestBioTech ret til, at visse beviser skal indgives ved denne lejlighed. Det anføres for det andet i den appellerede doms præmis 115, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i henhold til retspraksis tilkommer ethvert retssubjekt, som befinder sig i en situation, hvoraf det fremgår, at EU-administrationen ved at afgive præcise, ubetingede og sammenhængende løfter, der hidrører fra pålidelige kilder, har givet anledning til en berettiget forventning hos vedkommende.
Appellanterne har ikke anfægtet den appellerede doms præmis 113 og 115.
Da Retten i den appellerede doms præmis 116 fastslog, at de omhandlede vejledninger ikke indeholdt nogen præcise, ubetingede og sammenhængende løfter til den første sagsøger, som denne kunne påberåbe sig under en anmodning om intern prøvelse af en forvaltningsakt indgivet i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, gjorde den ikke andet end at drage konsekvenserne af de konstateringer, som er anført i nævnte doms præmis 113 og 115.
Under disse omstændigheder kan der ikke fastslås nogen retlig fejl i den appellerede doms præmis 116.
For så vidt som det fremgår af nævnte præmis 116, at appellanterne ikke kan påberåbe sig EFSA’s vejledninger i forbindelse med en anmodning om intern prøvelse af en forvaltningsakt indgivet i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, er klagepunkterne om de angivelige retlige fejl, Retten begik i den appellerede doms præmis 117 og 118, da den fastslog, at disse vejledninger ikke var blevet vedtaget af Kommissionen og ikke var bindende for denne, irrelevante.
Det følger heraf, at det tredje anbringende, for så vidt som det vedrører retlige fejl, som den appellerede doms præmis 116-118 skulle være behæftet med, dels er ugrundet, dels irrelevant.
Da der ikke er rettet noget selvstændigt klagepunkt mod den appellerede doms præmis 268-270 og 281, som henviser til den doms præmis 110-118, skal det tredje anbringende forkastes i den henseende.
Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringende skal forkastes i sin helhed.
Det fjerde anbringende
Parternes argumenter
Appellanterne har med deres fjerde anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 176-192, 213, 214, 216, 217, 222 – 224, 229-231 og 271-277 fastslog, at Kommissionen ikke var forpligtet til at følge den sikkerhedsvurdering i to etaper, som kræves i henhold til forordning nr. 1829/2003 og de af EFSA offentliggjorte vejledninger, og at den første etape, dvs. sammenligningen mellem den genetisk modificerede afgrøde og dens sammenligningsgrundlag, i sig selv kunne være tilstrækkeligt til at opfylde de forpligtelser, der er fastsat i denne forordning.
Appellanterne har gjort gældende, at Kommissionen for Retten gjorde gældende, at yderligere undersøgelser ikke var nødvendige grundet konklusionerne om den omtvistede sojas væsentlige grad af ækvivalens og de vurderinger, der var blevet foretaget for hver af forældreplanterne. Retten gav medhold i dette argument i den appellerede doms præmis 176-192, da den fastslog, at disse vejledninger ikke krævede, at der blev foretaget en vurdering af toksiciteten, de allergifremkaldende virkninger og virkningerne af omdannelsen på GMO’en, når der ikke forelå elementer, der beviste, at der var samspil mellem de stablende begivenheder. Retten fastslog, at disse vejledninger fastsatte en fremgangsmåde med stillingtagen fra sag til sag, hvorefter en begrænset vurdering af toksiciteten ikke principielt var udelukket.
Ifølge appellanterne er denne begrundelse fejlagtig og i strid med de forpligtelser, der pålægges ved forordning nr. 1829/2003. For det første henvises ikke til sjette betragtning til forordning nr. 1829/2003, i henhold til hvilken betragtning kravet om, at genetisk modificerede fødevarer i det væsentlige skal svare til eksisterende fødevarer, er et vigtigt skridt i proceduren til vurdering af genetisk modificerede fødevarers sikkerhed, men ikke i sig selv er en sikkerhedsvurdering. Retten redegjorde ikke for grundene til, at dens vurdering var i overensstemmelse med denne betragtning og dens klare angivelse, hvorefter forordning nr. 1829/2003 tilsigter at pålægge en grundig vurdering af hver GMO’s sikkerhed, som går videre end vurderingen af, at den i det væsentlige svarer til eksisterende fødevarer. Det fremgår for det andet klart af de af EFSA offentliggjorte vejledninger, at en sikkerhedsvurdering er påkrævet for hver GMO, selv hvis den er begrænset. For det tredje gav Retten i det væsentlige i den appellerede doms præmis 191 medhold i argumentet om, at kun en sammenlignende analyse var påkrævet. Den fandt, at gennemførelsen af en vurdering af oplysningerne vedrørende den sammenlignende analyse fritog fra at foretage en sikkerhedsvurdering inden for rammerne af den anden etape. Den fejl, som Retten begik i denne henseende, gennemsyrer ligeledes de begrundelser, der er anført i den appellerede doms præmis 213, 214, 216, 217, 222-224, 230 og 231, ifølge hvilke de sammenlignende studier, som EFSA havde accepteret, udgjorde en undersøgelse i forbindelse med sikkerhedsvurderingen inden for rammerne af den anden etape, og i den doms præmis 271-275 og 277 vedrørende den utilstrækkelige vurdering af spørgsmålet om allergifremkaldende egenskaber.
Kommissionen og Monsanto har gjort gældende, at det fjerde anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at den appellerede doms præmis 176-185 i det væsentlige er af beskrivende karakter, og at appellanterne med deres fjerde anbringende ikke har henvist til nogen retlig fejl, som disse præmisser skulle være behæftet med. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 186 og 187, at den omtvistede afgørelse i modsætning til det af TestBioTech anførte var tilstrækkeligt begrundet, henset til artikel 296, stk. 2, TEUF, således som denne bestemmelse er blevet fortolket i fast retspraksis. Appellanterne har imidlertid ikke påberåbt sig nogen retlig fejl i denne henseende.
Henset til de klagepunkter, appellanterne har fremført inden for rammerne af deres fjerde anbringende, er det ligeledes kun den appellerede doms præmis 188-192, som kan anses for at være genstand for dette anbringende.
De har følgende ordlyd:
»188
For så vidt som den første sagsøger har anført, at Kommissionen principielt ikke kunne gøre en konstatering af, at sammensætningerne i det væsentlige var ækvivalente, gældende med henblik på at undlade at foretage en »fyldestgørende toksikologisk vurdering«, skal det først og fremmest bemærkes, at hvert af de vejledende dokumenter, der nævnes i præmis 177-179 ovenfor, bestemmer, at omfanget af den toksikologiske vurdering skal fastlægges fra sag til sag, og at en begrænset toksikologisk vurdering er mulig og således ikke principielt er udelukket.
Hvad mere er, har den første sagsøger ikke påberåbt sig nogen formulering i de vejledninger, der nævnes i præmis 177-179 ovenfor, som ifølge denne sagsøger tilsidesætter nogen bestemmelse i forordning nr. 1829/2003.
Endvidere bemærkes det, at den første sagsøger ikke i sine skriftlige indlæg har forklaret, hvad der efter denne sagsøgers opfattelse ville udgøre en »fyldestgørende« toksikologisk undersøgelse i den foreliggende sag.
Endelig blev der, som Kommissionen har gjort gældende i sit svarskrift, og som det fremgår af indholdet af den videnskabelige udtalelse af 25. januar 2012, der nævnes i præmis 180-183 ovenfor, før vurderingen af den stablende begivenhed foretaget en vurdering af de to genetisk modificerede planteforældre til den modificerede soja, som omfattede en sammenlignende tilgang, suppleret med en molekylær karakterisering og en undersøgelse af de toksikologiske, ernæringsmæssige og potentielt allergifremkaldende virkninger. Denne vurdering af risikoen ved de to planteforældre er blevet suppleret med en sammenlignende undersøgelse af den stablende begivenhed og en molekylær karakterisering af sidstnævnte med henblik på en vurdering af eventuelle synergieffekter eller skadelige effekter mellem de to genetisk modificerede planteforældre. Ifølge Kommissionen vurderede EFSA nødvendigheden af at foretage en fuldstændig toksikologisk analyse af den stablende begivenhed på grundlag af alle de oplysninger, der var indhentet om de genetisk modificerede planteforældre og den stablende begivenhed. Kommissionen har således ligeledes med rette anført, at EFSA ikke begrænsede sin vurdering af de risici, der var forbundet med den stablende begivenhed, til en sammenlignende analyse, men at EFSA foretog en vurdering af en eventuel forøget toksicitet, henset til stablingen af transformationsbegivenheder.
Det følger deraf, at argumentet om, at Kommissionen principielt ikke påberåbe sig konstateringen om, at sammensætningerne i det væsentlige var ækvivalente, med henblik på at undlade at foretage en »fyldestgørende toksikologisk undersøgelse«, ikke giver mulighed for at fastslå, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn i den [omtvistede] afgørelse. Det andet anbringendes første led må derfor forkastes som ugrundet.«
Det fremgår af den appellerede doms præmis 191, at Retten i modsætning til det af appellanterne anførte ikke fandt, at en sammenlignende analyse af den modificerede sojabønne og dens sammenligningsgrundlag alene var tilstrækkelig til at undlade at foretage en toksikologisk vurdering og til at konkludere, at GMO’en var sikker. Den tog således dels hensyn til, at en sådan sammenlignende analyse var blevet gennemført bl.a. ved en toksikologisk analyse i forbindelse med en vurdering af de mulige synergetiske eller skadelige virkninger mellem de to genetisk modificerede planteforældre til den modificerede soja, dels til, at vurderingen af risiciene forbundet med stablende begivenheder ikke var begrænset til en sammenlignende analyse, men vedrørte den mulige forøgelse af toksiciteten.
Derudover anførte Retten i den appellerede doms præmis 188, at hvert af de vejledende dokumenter, der nævnes i den appellerede doms præmis 177-179, bestemmer, at omfanget af den toksikologiske vurdering skal fastlægges fra sag til sag, og at en begrænset toksikologisk vurdering er mulig og således ikke principielt er udelukket.
Retten fremhævede navnlig i den appellerede doms præmis 177, at vejledningen om vurderingen af risiciene ved genetisk modificerede planter og afledte fødevarer og foderstoffer (question EFSA-Q-2003-005,
The EFSA Journal
(2006) 99, 1-100) for så vidt angår toksicitetsvurderingen fastslog, at nødvendigheden af toksikologiske tests i forbindelse med sikkerhedsvurderingen skal vurderes sag for sag, og at dette spørgsmål skal afgøres ud fra resultatet af vurderingen af de forskelle, der identificeres mellem det genetisk modificerede produkt og dets konventionelle modstykke.
Denne fremgangsmåde er under alle omstændigheder ikke uforenelig med sjette betragtning til forordning nr. 1829/2003, i henhold til hvilken kravet om, at genetisk modificerede fødevarer i det væsentlige skal svare til eksisterende fødevarer, er et vigtigt skridt i proceduren til vurdering af genetisk modificerede fødevarers sikkerhed, men ikke i sig selv er en sikkerhedsvurdering, for så vidt som denne betragtning ikke udelukker muligheden for fra sag til sag at træffe afgørelse om toksicitetsvurderingens omfang.
I øvrigt strider en sådan fremgangsmåde ikke mod artikel 5, stk. 3, litra f), i forordning nr. 1829/2003, som appellanterne har henvist til for at underbygge deres anbringende, og som bestemmer, at enhver anmodning om markedsføringstilladelse for en GMO skal vedlægges »enten en analyse understøttet af relevante oplysninger og data som dokumentation for, at fødevarens karakteristika ikke adskiller sig fra dem, der kendetegner dens konventionelle modstykke med hensyn til de accepterede grænser for naturlige variationer i de pågældende karakteristika og til de i artikel 13, stk. 2, litra a), fastsatte kriterier, eller et forslag til mærkning af fødevaren i henhold til artikel 13, stk. 2, litra a), og artikel 13, stk. 3«.
Det følger af det foregående, at appellanterne ikke har godtgjort, at den appellerede doms præmis 188-192 er behæftet med en retlig fejl.
Da der ikke er rettet noget selvstændigt klagepunkt mod den appellerede doms præmis 213, 214, 216, 217, 222-224, 229-231 og 271-277, skal det fjerde anbringende, henset til den konstatering, der foretages i den foregående præmis i nærværende dom, forkastes som ugrundet i den henseende.
Det følger af det ovenstående, at det fjerde anbringende skal forkastes i sin helhed.
Det femte anbringende
Parternes argumenter
Appellanterne har med deres femte anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 233 og 289, idet den lagde forordning nr. 396/2005 til grund, da den forkastede visse dele af appellanternes klagepunkt om, at Kommissionen med urette havde undladt at kræve en tilstrækkeligt fuldstændig undersøgelse af den omtvistede sojabønnes potentielle toksicitet og at overvåge dennes virkninger efter markedsføringstilladelsen.
Ifølge appellanterne formindsker forordning nr. 396/2005 hverken de forpligtelser, der bl.a. er pålagt ved artikel 14 og 16 i forordning nr. 1829/2003, eller forpligtelserne vedrørende overvågning efter markedsføringstilladelsen. Hvis sprøjtning af en bestemt GMO har negative virkninger på miljøet eller menneskers og dyrs sundhed grundet stablende begivenheder eller genetiske modifikationer, skal disse virkninger undersøges og fastslås under anvendelse af forordning nr. 1829/2003.
Kommissionen og Monsanto har gjort gældende, at det femte anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Den appellerede doms præmis 233 og 289 har følgende ordlyd:
»233
Hvad endvidere angår argumentet om anvendelsen af forordning nr. 396/2005 i den foreliggende sag skal det, som Kommissionen med rette har gjort gældende, fastslås, at forsøg og justeringer med henblik på at fastlægge maksimale grænseværdier for restkoncentrationer for den modificerede soja i medfør af bestemmelserne i forordning nr. 396/2005 med henblik på at tage glyphosat- eller herbicidtolerant soja i betragtning skal foretages inden for rammerne af en undersøgelse i henhold til nævnte forordning og ikke inden for rammerne af forordning nr. 1829/2003.
[…]
Under alle omstændigheder må det, for så vidt som den første sagsøgers argument søger at rejse tvivl om, hvorvidt Kommissionens betragtninger er velbegrundede, fastslås, at henset til de betragtninger, der redegøres for i præmis 287 ovenfor, har den første sagsøger ikke godtgjort noget åbenbart urigtigt skøn i den [omtvistede] afgørelse. Endvidere skal forsøg og justeringer med henblik på at fastlægge maksimale grænseværdier for restkoncentrationer for den modificerede soja i medfør af bestemmelserne i forordning nr. 396/2005 med henblik på at tage glyphosat- eller herbicidtolerant soja i betragtning, som det er blevet forklaret i præmis 233 ovenfor, foretages inden for rammerne af en undersøgelse i henhold til nævnte forordning og ikke inden for rammerne af forordning nr. 1829/2003.«
Det bemærkes i denne henseende, som Kommissionen har anført, at appellanterne ikke har fremført argumenter, der kan godtgøre, at den konstatering, der er anført i den appellerede doms præmis 233 og 289, har en fejlagtig karakter.
Selv om artikel 16 i forordning nr. 1829/2003, som appellanterne har henvist til, ganske vist i stk. 1, litra a), fastsætter, at genetisk modificeret foder til dyr ikke må have negative følger for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, gælder det ikke desto mindre, at hverken denne bestemmelse eller nogen anden bestemmelse i denne forordning, selv i den ændrede udgave, kræver, at de virkninger, der er knyttet til en eventuel anvendelse af pesticider, undersøges i forbindelse med godkendelsesproceduren for en GMO.
I øvrigt bemærkes det ligeledes, at forordning nr. 396/2005 hverken henviser til forordning nr. 1829/2003 eller til den godkendelsesprocedure for GMO’er, som er omfattet af denne forordning.
Under disse omstændigheder må det fastslås, at den retlige fejl, som appellanterne har gjort gældende, ikke er blevet godtgjort.
Det følger deraf, at det femte appelanbringende må forkastes som ugrundet.
Da ingen af de anbringender, som er blevet fremsat til støtte for appellen, tages til følge, skal appellen forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
I henhold til Domstolens procesreglements artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, kan Domstolen træffe afgørelse om, at en intervenient i første instans skal bære sine egne omkostninger.
Da appellanterne har tabt sagen, bør det i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom pålægges dem at bære deres egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
Monsanto, intervenient i første instans, bærer sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1)
Appellen forkastes.

2)
TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV og Sambucus eV bærer hver deres egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.

3)
Monsanto Europe og Monsanto Company bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.