CELEX: 62011TJ0479
Aiuto di Stato
Ricerca petrolifera
Garanzia implicita ed illimitata dello Stato conferita all’Institut français du pétrole (IFP) mediante concessione dello status di ente pubblico a carattere industriale e commerciale (EPIC)
Vantaggio
Presunzione di un vantaggio

Fatti
Con i loro ricorsi, i ricorrenti, la Repubblica francese e l’IFP Énergies nouvelles (in prosieguo: l’«IFPEN»), denominato, prima del 13 luglio 2010, Institut français du pétrole, chiedono l’annullamento integrale della decisione 2012/26/UE della Commissione, del 29 giugno 2011, relativa all’aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell’ente pubblico «Institut Français du Pétrole» (
GU 2012, L 14, pag. 1
; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
L’IFPEN è un ente pubblico di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale, ossia una funzione di ricerca e di sviluppo nei settori della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica, una funzione di formazione di ingegneri e di tecnici e una funzione di informazione e di documentazione dei settori (punto 14 della decisione impugnata).
Inoltre, l’IFPEN detiene direttamente e indirettamente il controllo di tre società commerciali, l’Axens, la Beicip‑Franlab e la Prosernat, con le quali esso ha concluso accordi esclusivi di ricerca e di licenza.
Fino al 2006, l’IFPEN era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato, sottoposta, conformemente alle disposizioni interne francesi, al controllo economico e finanziario del governo francese. In forza della loi n. 2005-781, du 13 juillet 2005, de programme fixant les orientations de la politique énergétique (legge programmatica n. 2005‑781, del 13 luglio 2005, che fissa gli orientamenti della politica energetica) (JORF del 14 luglio 2005, pag. 11570), l’IFPEN è stato trasformato, con effetto a decorrere dal 6 luglio 2006, in una persona giuridica di diritto pubblico, più precisamente in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (EPIC) (punti da 21 a 23 della decisione impugnata).
Dal fascicolo risulta, da un lato, che tale trasformazione è stata motivata dalla volontà delle autorità francesi di rendere la natura e le modalità di funzionamento dell’IFPEN coerenti con le sue modalità di finanziamento. Infatti, nei limiti in cui l’IFPEN era finanziato principalmente con una dotazione di bilancio, la trasformazione aveva come obiettivo di ridurre il divario tra lo status privato di tale ente e la provenienza pubblica di una parte rilevante delle sue risorse. Dall’altro, tale trasformazione si inseriva nel processo di uniformazione degli status degli enti francesi di ricerca.
Per quanto riguarda lo status giuridico degli EPIC nel diritto francese, va precisato che tali enti costituiscono una categoria di persone giuridiche di diritto pubblico che esercitano attività di natura economica. Essi hanno una personalità giuridica distinta dallo Stato e un’autonomia finanziaria nonché competenze speciali di attribuzione, le quali includono, in genere, l’esercizio di una o più funzioni di servizio pubblico. Secondo il diritto francese, le persone giuridiche di diritto pubblico non sono sottoposte al diritto comune delle procedure di insolvenza in forza del principio generale dell’impignorabilità dei beni pubblici. L’inapplicabilità agli EPIC delle procedure di insolvenza è stata confermata dalla giurisprudenza della Cour de cassation (Corte di cassazione) francese formulata in base alla loi n. 85-98, du 25 janvier 1985, relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises (legge n. 85‑98, del 25 gennaio 1985, relativa al risanamento e alla liquidazione giudiziaria delle imprese) (JORF del 26 gennaio 1985, pag. 1097).
Le peculiarità dello status giuridico degli EPIC hanno attirato l’attenzione della Commissione europea, che, nella decisione 2010/605/UE, del 26 gennaio 2010, relativa all’aiuto di Stato C 56/07 (ex E 15/05) concesso dalla Francia a La Poste (
GU 2010, L 274, pag. 1
; in prosieguo: la «decisione La Poste»), ha esaminato per la prima volta tale status alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato nell’Unione europea. In tale decisione la Commissione ha concluso che, a causa del loro status, gli EPIC beneficiavano di una garanzia implicita e illimitata dello Stato sulle loro attività economiche che liberavano risorse pubbliche. Tale conclusione era fondata sui seguenti elementi (punto 25 della decisione impugnata e punti da 20 a 37 della decisione La Poste):
—
le procedure di insolvenza di diritto comune non sono applicabili agli EPIC;
—
per contro, gli EPIC sono soggetti alle disposizioni della loi n. 80‑539, du 16 juillet 1980, relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public (legge n. 80‑539, del 16 luglio 1980, sulle penali comminate in ambito amministrativo e sull’esecuzione delle sentenze da parte delle persone giuridiche di diritto pubblico) (JORF del 17 luglio 1980, pag. 1799), e i relativi testi attuativi. Orbene, tali disposizioni designano espressamente lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici, conferendogli considerevoli poteri come l’emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti, e definiscono un principio di responsabilità dello Stato in ultima istanza rispetto ai debiti delle persone giuridiche di diritto pubblico;
—
in caso di scioglimento di un EPIC, è generalmente applicabile il principio del trasferimento dei debiti allo Stato o a un altro soggetto pubblico, in modo tale che qualsiasi creditore di un EPIC abbia la garanzia di non perdere mai il credito vantato nei confronti di questo tipo di ente;
—
gli EPIC potrebbero disporre di un accesso privilegiato ai «conti di anticipi del Tesoro».
Nella decisione La Poste la Commissione ha ritenuto che la garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC di La Poste costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto essa consentiva a La Poste di ottenere condizioni di finanziamento più favorevoli di quelle che avrebbe ottenuto se fosse stata giudicata solo in base ai suoi meriti (punti da 256 a 300 della decisione La Poste).
È nel contesto del procedimento che ha portato all’adozione della decisione La Poste che, nel corso del 2006, le autorità francesi hanno informato la Commissione della trasformazione dell’IFPEN in EPIC. Tale informazione è stata trasmessa alla Commissione nell’ambito di un procedimento avviato nel 2005 e riguardante l’esame, alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato, di un finanziamento pubblico concesso all’IFPEN dalle autorità francesi (punti da 1 a 3 della decisione impugnata).
La Commissione ha quindi deciso di separare l’esame della questione se la trasformazione dell’IFPEN in EPIC potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE dall’esame del finanziamento pubblico dell’IFPEN. Pertanto, il 16 luglio 2008, essa ha concluso l’esame del finanziamento pubblico concesso all’IFPEN con l’adozione della decisione 2009/157/CE, concernente la misura di aiuto a cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP [C 51/05 (ex NN 84/05)] (
GU 2009, L 53, pag. 13
). In pari data, con una decisione pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(
GU 2008, C 259, pag. 12
; in prosieguo: la «decisione di avvio del procedimento formale»), essa ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale relativo alla garanzia illimitata dello Stato a favore dell’IFPEN e ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni.
Nella decisione di avvio del procedimento formale la Commissione ha rilevato, in particolare, che l’IFPEN traeva un vantaggio dalla sua trasformazione in EPIC principalmente attraverso condizioni di finanziamento, reputate più favorevoli, di cui esso beneficiava nei mercati finanziari. Tale vantaggio, finanziato mediante risorse statali, costituirebbe, secondo la Commissione, un aiuto di Stato ai sensi della sua comunicazione sull’applicazione degli articoli [107] e [108 TFUE] agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (
GU 2008, C 155, pag. 10
; in prosieguo: la «comunicazione sulle garanzie»).
Le autorità francesi hanno presentato le proprie osservazioni su tale decisione con lettera del 14 ottobre 2008. Successivamente, esse hanno risposto anche a ulteriori quesiti posti dalla Commissione e hanno fornito informazioni relative ai rapporti tra l’IFPEN e diversi gruppi di creditori. Il 20 maggio 2010 è stata anche organizzata una riunione tra la Commissione e le autorità francesi.
Inoltre, un concorrente dell’Axens, l’UOP Limited, una società inglese con sede in Guilford (Regno Unito), ha presentato i suoi commenti in risposta alla decisione di avvio del procedimento formale. Le autorità francesi hanno potuto presentare le proprie osservazioni su tali commenti.
Il 29 giugno 2011 la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
In primo luogo, applicando lo stesso iter logico seguito nella decisione La Poste, e, inoltre, operando numerosi rinvii alla suddetta decisione, (v., in particolare, i punti 98 e seguenti della decisione impugnata), nella decisione impugnata la Commissione ha ritenuto che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC, nel luglio 2006, abbia conferito a quest’ultimo il beneficio di una garanzia illimitata e implicita dello Stato. La Commissione ha ritenuto, inoltre, che detta garanzia abbia comportato un trasferimento di risorse statali ai sensi del punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie, nei limiti in cui l’IFPEN non versava alcun premio per tale garanzia. In tal modo, secondo la Commissione, sussisteva un vantaggio per l’impresa e una perdita di risorse pubbliche, poiché lo Stato rinunciava alla remunerazione normalmente associata alle garanzie. Inoltre, secondo la Commissione, la garanzia creerebbe un rischio di impegno potenziale e futuro delle risorse statali e lo Stato potrebbe essere obbligato a pagare i debiti dell’IFPEN (punti 134 e 135 della decisione impugnata).
Per contro, riguardo alle società controllate dell’IFPEN, la Commissione ha osservato che, come società commerciali, esse erano soggette alle procedure di insolvenza di diritto comune e, inoltre, i loro creditori non potevano invocare automaticamente la responsabilità del loro azionista principale. La Commissione ne ha tratto la conclusione che tali controllate non erano coperte dalla garanzia illimitata dello Stato di cui beneficiava l’IFPEN per via del suo status di EPIC (punti 176 e 177 della decisione impugnata).
In secondo luogo, la Commissione ha precisato che la garanzia illimitata dello Stato, derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN, poteva costituire un aiuto di Stato nei limiti in cui essa copriva attività economiche dello stesso. La Commissione ha quindi deciso di limitare la portata del suo esame dell’esistenza dell’aiuto di Stato alle sole attività di natura economica esercitate dall’IFPEN, in contrapposizione, da un lato, alle attività delle sue controllate, che non erano coperte da detta garanzia, e, dall’altro, alle attività non economiche dell’IFPEN. La Commissione ha precisato che le attività economiche dell’IFPEN si limitavano alle attività di ricerca contrattuale, che esso esercitava per conto delle sue controllate e per conto di terzi, alle attività di trasferimento di tecnologie nei settori di attività esclusivi delle controllate Axens, Prosernat e Beicip‑Franlab nonché alle attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale e di fornitura di servizi giuridici a favore delle controllate (punti 187 e da 189 a 191 della decisione impugnata).
In terzo luogo, la Commissione ha esaminato, in particolare, la questione se la garanzia implicita e illimitata di cui trattasi abbia fornito un vantaggio selettivo al «gruppo IFPEN».
Al riguardo, la Commissione ha deciso, in un primo momento, di esaminare la questione se l’IFPEN abbia potuto trarre esso stesso un vantaggio dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato e, in un secondo momento, di verificare se abbia potuto trasferire tale vantaggio alle sue controllate (punto 192 della decisione impugnata).
Per quanto riguarda il vantaggio di cui avrebbe beneficiato l’IFPEN, la Commissione ha deciso di esaminare i rapporti di tale EPIC con gli istituti bancari e finanziari, con i fornitori e con i clienti (punti 193 e 194 della decisione impugnata).
Al termine del suo esame, da un lato, la Commissione ha concluso che l’IFPEN non ha tratto un effettivo vantaggio economico dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente al suo status di EPIC per quanto riguarda i suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari durante il periodo compreso fra la sua trasformazione in EPIC, nel luglio 2006, e la fine del 2010 (punto 199 della decisione impugnata). Dall’altro, essa ha constatato che l’IFPEN ha tratto un effettivo vantaggio economico da detta garanzia nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti (punti da 203 a 238 della decisione impugnata). Infine, la Commissione ha ritenuto che tale vantaggio economico fosse selettivo, nei limiti in cui i concorrenti dell’IFPEN, soggetti alle procedure di insolvenza di diritto comune, non beneficiavano di un’analoga garanzia dello Stato.
Per quanto attiene a un eventuale trasferimento del vantaggio costituito a favore dell’IFPEN alle sue controllate di diritto privato, facendo riferimento all’analisi dei rapporti tra l’IFPEN e tali controllate, effettuata nella decisione 2009/157, la Commissione ha concluso che le controllate Axens e Prosernat hanno potuto beneficiare, entro certi limiti, del vantaggio economico costituito a favore dell’IFPEN nei suoi rapporti con i clienti. Essa ha qualificato tale vantaggio come selettivo sulla base del rilievo che i concorrenti dell’Axens e della Prosernat non avevano accesso alle tecnologie e alle risorse umani e materiali dell’IFPEN a condizioni così favorevoli (punti 226 e da 243 a 250 della decisione impugnata).
In quarto luogo, la Commissione ha esaminato la compatibilità di tale aiuto di Stato tenendo conto delle norme riportate nella disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (
GU 2006, C 323, pag. 1
). Essa ha concluso che l’aiuto di Stato concesso al «gruppo IFPEN» era compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto di determinate condizioni, precisate nella decisione impugnata.
Il dispositivo della decisione impugnata è complesso. Saranno qui di seguito riprodotti soltanto i punti essenziali per la presente controversia:
«Articolo 1
1.   La concessione da parte della Francia dello status giuridico di ente pubblico a carattere industriale e commerciale all’[IFPEN] ha conferito a quest’ultimo, a partire dal 7 luglio 2006, una garanzia pubblica illimitata (in appresso “la garanzia statale”) su tutte le sue attività.
2.   La copertura mediante la garanzia statale delle attività non economiche dell’[IFPEN], in particolare delle sue attività di formazione volte a disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate, delle sue attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione e delle sue attività di diffusione dei risultati della ricerca, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
3.   La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall’[IFPEN] nei settori previsti dalla convenzione esclusiva di sviluppo, di commercializzazione e di utilizzo conclusa con la sua controllata Beicip‑Franlab non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
4.   La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall’[IFPEN] nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all’articolo 3, paragrafo 1, della decisione [2009/157] costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5.   La copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi fornite dall’[IFPEN], per conto di terzi e per conto delle controllate, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(…)
Articolo 3
Per il periodo compreso tra il 7 luglio 2006 e il 31 dicembre 2009, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5, della presente decisione, ha costituito un aiuto compatibile con il mercato interno.
Articolo 4
A partire dal 1
o
gennaio 2010, e fino al termine degli accordi esclusivi tra l’[IFPEN] e le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all’articolo 3, paragrafo 1, della decisione [2009/157], la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all’articolo 1, paragrafo 4, della presente decisione costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni di cui agli articoli 5 e 6 della presente decisione.
Articolo 5
1.   La relazione finanziaria annuale menzionata all’articolo 4, paragrafo 2, della decisione [2009/157] include, oltre agli elementi già menzionati all’articolo 5, paragrafo 1, di detta decisione, gli elementi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.
2.   La relazione finanziaria annuale include l’importo, il tasso di interesse e le condizioni contrattuali dei prestiti contratti dall’[IFPEN] nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’eventuale abbuono di interessi legato alla garanzia statale, salvo che si fornisca la prova che i contratti di prestito sono conformi alle normali condizioni del mercato, confrontando le loro condizioni con quelle ottenute dall’[IFPEN] prima del cambiamento del suo status giuridico o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
3.   La relazione finanziaria annuale include l’importo dei beni e dei servizi acquisiti dall’[IFPEN] presso fornitori per effettuare le prestazioni economiche menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5, della presente decisione, nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’aiuto risultante da una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell’impresa. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 2,5% all’importo delle acquisizioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
4.   La relazione finanziaria annuale include l’importo delle attività economiche, menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5, della presente decisione, realizzate dall’[IFPEN] nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’aiuto risultante dall’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, offerta ai beneficiari di dette prestazioni economiche. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 5% all’importo delle prestazioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
Articolo 6
1.   L’importo totale dei fondi pubblici destinati alle attività dell’[IFPEN] negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, ivi compreso l’effetto massimo della garanzia statale stimato di cui all’articolo 5, paragrafi 2, 3 e 4, della presente decisione, deve essere inferiore all’intensità massima autorizzata dalla disciplina comunitaria degli aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione.
2.   In caso di superamento della soglia menzionata al paragrafo 1 del presente articolo, l’aiuto eccedente viene eventualmente rimborsato dalla controllata Axens o Prosernat interessata all’[IFPEN].
Articolo 7
A partire dal 1
o
gennaio 2010, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all’articolo 1, paragrafo 5, costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste all’articolo 8 della presente decisione.
Articolo 8
1.   Le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi realizzate dall’[IFPEN], menzionate all’articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione, devono restare accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente.
(…)
3.   La Francia trasmette ogni anno alla Commissione una relazione sulle attività di ricerca contrattuale e di prestazione di servizi condotte dall’[IFPEN], che precisi qual è l’importo ad esse destinato nel bilancio previsto dall’[IFPEN] per le sue attività di ricerca pubblica indipendente.
Articolo 9
1.   Le autorità francesi e l’[IFPEN] si impegnano a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione:
“l’emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all’[IFPEN] per il pagamento del credito”.
2.   Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dello Stato, in tutti i contratti relativi alle prestazioni di ricerca contrattuale o di servizi menzionate all’articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione.
3.   Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dell’[IFPEN] e dello Stato, in tutti i contratti che implicano un credito conclusi dalle società per azioni Axens, Beicip‑Franlab e Prosernat.
4.   L’[IFPEN] si astiene dal fornire qualsiasi forma di cauzione, avallo, garanzia, lettera di intenzione o lettera amministrativa di archiviazione a vantaggio delle società per azioni Axens, Beicip‑Franlab e Prosernat che non sia conforme alle normali condizioni di mercato.
(…)».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 settembre 2011, la Repubblica francese ha proposto un ricorso avverso la decisione impugnata, iscritto a ruolo con il numero T‑479/11.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 dicembre 2011, l’UOP ha chiesto, entro il termine di cui all’articolo 115, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione.
La Repubblica francese ha presentato le proprie osservazioni scritte relative a tale domanda di intervento con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 gennaio 2012. La Commissione non ha presentato osservazioni.
Con ordinanza del 25 gennaio 2012, il Tribunale (Sesta Sezione) ha respinto la domanda di intervento dell’UOP.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 aprile 2012, l’IFPEN ha proposto un ricorso iscritto a ruolo con il numero T‑157/12.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 31 luglio 2012, l’UOP ha chiesto, entro il termine di cui all’articolo 115, paragrafo 1, del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione.
L’IFPEN e la Commissione hanno presentato le proprie osservazioni scritte relative a tale domanda di intervento con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 21 settembre 2012.
Con ordinanza del 23 novembre 2012, il Tribunale (Sesta Sezione) ha respinto la domanda di intervento dell’UOP.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione alla quale, di conseguenza, sono state attribuite le cause T‑479/11 e T‑157/12.
Con ordinanza del 2 dicembre 2013, dopo aver sentito le parti, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha sospeso il procedimento nelle cause T‑479/11 e T‑157/12 sino alla decisione della Corte conclusiva del giudizio nella causa C‑559/12 P, Francia/Commissione.
In seguito alla pronuncia della sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P; in prosieguo: la sentenza La Poste,
EU:C:2014:217
), il Tribunale ha chiesto, da un lato, alla Repubblica francese e alla Commissione di presentare le proprie osservazioni sulle conseguenze che dovevano essere tratte da tale sentenza ai fini del ricorso nella causa T‑479/11 e, dall’altro, all’IFPEN e alla Commissione di presentare le proprie osservazioni sulle conseguenze che dovevano essere tratte ai fini del ricorso nella causa T‑157/12.
La Repubblica francese, l’IFPEN e la Commissione hanno presentato le proprie osservazioni con lettere del 5 maggio 2014.
L’8 settembre 2015, su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento nelle cause T‑479/11 e T‑157/12.
Con decisione dell’8 settembre 2015, dopo aver sentito le parti, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha riunito le cause T‑479/11 e T‑157/12 ai fini della fase orale del procedimento e della decisione conclusiva del giudizio.
Le parti nelle cause riunite hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza tenutasi l’8 ottobre 2015.
La Repubblica francese e l’IFPEN chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare in toto la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
Nella causa T‑479/11, la Repubblica francese deduce tre motivi a sostegno del ricorso.
Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non ha adeguatamente dimostrato l’esistenza di un aiuto di Stato. Nell’ambito di tale motivo, la Repubblica francese si focalizza sulle questioni dell’onere e del livello della prova esigibile in materia di aiuti di Stato e deduce argomenti, suddivisi in tre parti, con i quali essa sostiene, anzitutto, che la Commissione non ha fornito la dimostrazione positiva dell’esistenza di una garanzia implicita e illimitata che deriverebbe dallo status di EPIC, inoltre, che la Commissione non ha fornito elementi di prova sufficienti per dimostrare l’esistenza di un vantaggio per l’IFPEN e, infine, che la Commissione non ha dimostrato il trasferimento delle risorse statali connesse a detto vantaggio.
Con il secondo motivo, la Repubblica francese fa valere che la Commissione è incorsa in errori di diritto e di fatto nel considerare che l’IFPEN, grazie al suo status di EPIC, beneficiasse di una garanzia implicita e illimitata dello Stato.
Infine, il terzo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione ha travisato la nozione di vantaggio selettivo. Con tale motivo, suddiviso in due parti, da un lato, la Repubblica francese sostiene che la Commissione ha concluso erroneamente che l’esistenza di una garanzia, anche supponendo che sia dimostrata, creerebbe un vantaggio a favore dell’IFPEN, tanto nei rapporti con i suoi fornitori e con i suoi clienti quanto nei rapporti con gli istituti bancari e finanziari. Dall’altro, e in subordine, essa contesta le conclusioni della Commissione relative al trasferimento di detto vantaggio alle controllate di diritto privato dell’IFPEN, l’Axens e la Prosernat.
Nella causa T‑157/12, l’IFPEN deduce cinque motivi a sostegno del suo ricorso.
Il primo motivo verte sulla violazione dei principi di sussidiarietà e della delimitazione delle competenze sanciti all’articolo 5 TUE e all’articolo 2 TFUE. Con tale motivo, l’IFPEN contesta, in sostanza, la conclusione della Commissione secondo la quale esiste, nel diritto francese, una garanzia implicita e illimitata dello Stato, inerente alla nozione di EPIC.
Il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non ha dimostrato l’esistenza di un effettivo vantaggio economico per l’IFPEN e per le sue controllate. Con tale motivo, suddiviso in tre parti, anzitutto, l’IFPEN sostiene che la Commissione non è riuscita a dimostrare, nel rispetto del livello probatorio imposto dalla giurisprudenza, l’esistenza a suo favore di un effettivo vantaggio economico dovuto alla garanzia di cui trattasi, in particolare, per quanto riguarda i suoi rapporti con i fornitori e i suoi rapporti con i clienti. Inoltre, esso sostiene che la Commissione non ha sufficientemente dimostrato il trasferimento di detto vantaggio economico alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosternat. Infine, esso ritiene che non esista una connessione sufficiente tra detto vantaggio economico e il trasferimento di risorse statali provenienti dalla garanzia di cui trattasi.
Il terzo motivo verte sulla violazione della comunicazione sulle garanzie o, in subordine, dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Con tale motivo, l’IFPEN afferma, in sostanza, che il punto 1.2 della comunicazione sulle garanzie non può essere interpretato nel senso che esso convalida l’esistenza di un’automaticità tra, da un lato, l’impossibilità giuridica e statutaria di essere oggetto di una procedura fallimentare e, dall’altro, il beneficio di condizioni di finanziamento più favorevoli nei mercati, costitutivo di un vantaggio selettivo.
Il quarto motivo verte su errori di valutazione per quanto riguarda la determinazione dell’importo del vantaggio concesso all’IFPEN. Con tale motivo, suddiviso in due parti, da un lato, l’IFPEN contesta la pertinenza del ricorso al factoring e alle garanzie di buon fine o alle garanzie di miglior sforzo per stimare l’importo del vantaggio che esso avrebbe tratto dalla garanzia in questione nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti. Dall’altro, esso sostiene che la Commissione ha erroneamente determinato l’intensità dell’aiuto di Stato asseritamente individuato tanto per sé quanto per le sue controllate.
Infine, il quinto motivo verte sulla violazione del principio di proporzionalità. Con tale motivo, l’IFPEN fa valere, in sostanza, che le conseguenze derivanti dal riconoscimento dell’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore degli EPIC, che costituirebbe un aiuto di Stato, in particolare l’obbligo di previa notifica e altri obblighi imposti allo stesso e alla Repubblica francese, sono sproporzionate.
L’esame dei motivi dedotti dalla Repubblica francese e dall’IFPEN nonché della risposta ad essi fornita dalla Commissione, consente di formulare due questioni sulle quali si incentrano i presenti ricorsi.
In un primo momento, si pone la questione se esista nel diritto nazionale francese una garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore degli EPIC, che sarebbe inerente allo status di tali enti e che deriverebbe, in particolare, dal fatto che essi non sono soggetti alle procedure di insolvenza di diritto comune.
Tuttavia, consultati dal Tribunale a proposito delle conseguenze che si dovevano trarre, per i loro ricorsi, dalla sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), con lettere del 5 maggio 2014, i ricorrenti hanno rinunciato ai motivi concernenti l’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente alla nozione di EPIC.
In un secondo momento, posto che l’esistenza della garanzia implicita e illimitata dello Stato, inerente allo status di EPIC, non è rimessa in discussione nell’ambito della presente controversia, spetta al Tribunale esaminare la questione se la Commissione abbia correttamente concluso che tale garanzia costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Al riguardo, occorrerà esaminare, in via principale, la questione se tale garanzia abbia fatto sorgere, a favore dell’IFPEN, un vantaggio selettivo, che rappresenta uno degli elementi costitutivi di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Nell’esaminare tale questione, il Tribunale dovrà tener conto della possibilità, derivante dalla sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), di dimostrare l’esistenza di siffatto vantaggio mediante una presunzione.
Tutte le altre questioni affrontate dai ricorrenti nei ricorsi, ossia, anzitutto, il trasferimento del vantaggio che sarebbe sorto a favore dell’IFPEN alle sue controllate di diritto privato, inoltre, la connessione tra detto vantaggio e il trasferimento di risorse statali provenienti dalla garanzia di cui trattasi e, infine, la proporzionalità degli obblighi imposti dalla Commissione alla Repubblica francese, si fondano sulla premessa dell’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN stesso ha tratto dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC. Pertanto, si deve ritenere che i motivi vertenti sulle questioni summenzionate siano dedotti in subordine rispetto a quelli vertenti sull’esistenza del vantaggio a favore dell’IFPEN.
Sui motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e riguardanti l’esistenza e il calcolo del vantaggio a favore dell’IFPEN
La prima parte del secondo motivo e il quarto motivo di ricorso nella causa T‑157/12, nonché la seconda parte del primo motivo e la prima parte del terzo motivo di ricorso nella causa T‑479/11, vertono essenzialmente sull’esistenza del vantaggio che l’IFPEN avrebbe tratto dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC e, in minima parte, sulla stima dell’importo di tale vantaggio.
Gli argomenti dedotti dai ricorrenti nell’ambito dei motivi summenzionati hanno riguardato, quasi interamente, il vantaggio selettivo che l’IFPEN avrebbe tratto dalla garanzia in questione nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti e, più in particolare, il metodo scelto dalla Commissione per dimostrare tale vantaggio e la prova fornita per dimostrare la sua esistenza. Tuttavia, la Repubblica francese contesta altresì, sia pure marginalmente, talune osservazioni della Commissione relative al vantaggio che potrebbe concretizzarsi nei rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.
Pertanto, nel prosieguo del suo ragionamento, il Tribunale esaminerà, in un primo momento, gli argomenti relativi al vantaggio sorto nei rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti e, in un secondo momento, il vantaggio che potrebbe sorgere nei rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.
Sul vantaggio relativo ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti
In primo luogo, l’IFPEN e la Repubblica francese fanno valere, in sostanza, che la Commissione non è riuscita a dimostrare, nel rispetto del livello probatorio imposto dalla giurisprudenza, l’esistenza di un vantaggio economico che l’IFPEN avrebbe tratto dalla garanzia in questione.
I ricorrenti sottolineano che, per quanto riguarda la prova dell’esistenza di un vantaggio costituente uno degli elementi dell’aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve quantomeno dimostrare che la misura esaminata produce o può produrre effetti sulla concorrenza. Essi affermano che, per quanto l’analisi della Commissione possa essere prospettica, essa non può essere interamente ipotetica, ma deve invece permettere di definire un vantaggio e di accertare che quest’ultimo abbia effetti negativi sulla concorrenza.
Orbene, la prova dell’esistenza del vantaggio nei rapporti dell’IFPEN con i fornitori e con i clienti si baserebbe su ipotesi non suffragate da elementi di prova. In particolare, la Commissione non avrebbe fornito alcuna testimonianza da parte di un fornitore o di un cliente e non avrebbe dimostrato, a fortiori, l’abitualità e la sistematicità della previsione, da parte dei fornitori e dei clienti, dell’impossibilità di assoggettare un EPIC a una procedura di insolvenza. Inoltre, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i clienti, i ricorrenti rilevano il carattere confuso, se non addirittura incomprensibile, di taluni passaggi della motivazione della decisione impugnata.
I ricorrenti ne traggono la conclusione che la Commissione è venuta meno ai suoi obblighi in materia di istruzione quando ha ragionato basandosi su supposizioni invece di cercare dai fornitori e dai clienti dell’IFPEN eventuali prove tangibili dei comportamenti ad essi imputati.
In risposta a tali argomenti, la Commissione fa valere, anzitutto, che secondo la giurisprudenza, in particolare secondo la sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), essa non è tenuta a dimostrare gli effetti concreti o reali della misura per dimostrare l’esistenza dell’aiuto. La Commissione afferma, poi, che, nel caso dei regimi di aiuti, essa può, secondo la giurisprudenza, limitarsi a studiare le caratteristiche generali di un regime per verificare se contenga elementi di aiuto, senza dover definire il vantaggio in ciascun caso specifico. Infine, essa sostiene che, nella decisione impugnata, si è occupata del calcolo e non della dimostrazione del vantaggio.
In secondo luogo, i ricorrenti contestano il metodo scelto dalla Commissione per stimare l’importo del vantaggio procurato all’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi nei rapporti con i suoi fornitori e clienti. In particolare, essi sostengono che il factoring e le garanzie di buon fine o di miglior sforzo, che la Commissione ha scelto come indicatori comparativi, non sono pertinenti ai fini della realizzazione di tale stima.
Per quanto riguarda, da un lato, i rapporti tra l’IFPEN e i fornitori, i ricorrenti affermano, in sostanza, che, nell’utilizzare il factoring per stabilire se i fornitori valutino più favorevolmente il rischio di insolvenza di un EPIC, e più in particolare dell’IFPEN stesso, la Commissione non avrebbe tenuto conto della natura e del funzionamento dei servizi di factoring nonché delle ragioni per cui le imprese possono farvi ricorso. Secondo i ricorrenti, le conclusioni esposte nella decisione impugnata sono contraddittorie e, inoltre, inficiate da dati obiettivi, forniti alla Commissione dalle autorità francesi nel corso del procedimento formale. Infine, contrariamente a quanto constatato dalla Commissione nella decisione impugnata, i prezzi praticati dai fornitori dell’IFPEN sarebbero aumentati durante il periodo considerato.
Per quanto riguarda, d’altro lato, i rapporti tra l’IFPEN e i clienti, i ricorrenti precisano, in sostanza, che la garanzia di buon fine non è praticata nel settore della ricerca e che, inoltre, essa implica un’obbligazione di risultato e, per questo, non può essere paragonata a una garanzia di miglior sforzo che implica un’obbligazione di mezzi. Inoltre, riguardo ai suoi rapporti contrattuali, l’IFPEN sarebbe già tenuto a rispettare tale obbligazione di mezzi che sarebbe contrattualmente limitata e, pertanto, esso non dovrebbe integrare un premio supplementare corrispondente a una garanzia dello Stato nei costi che fungono da base per calcolare il prezzo delle sue prestazioni nei confronti dei clienti. Infine, secondo i ricorrenti, il ragionamento seguito dalla Commissione porta necessariamente a una conclusione, manifestamente falsa, secondo la quale, in caso di mancata esecuzione di un contratto concluso dall’IFPEN con un suo cliente, lo Stato risarcirebbe il cliente per tale mancata esecuzione, anche qualora quest’ultima non fosse causata dall’insolvenza dell’IFPEN.
La Commissione contesta gli argomenti dei ricorrenti invocando gli argomenti che riprendono, in sostanza, le osservazioni presentate nella decisione impugnata. In udienza, essa ha insistito sul fatto che il ricorso al «ragionamento in termini di costo della copertura del rischio equivalente» ai fini della stima del valore del vantaggio che l’IFPEN avrebbe potuto trarre dalla garanzia di cui trattasi era giustificato dalle difficoltà che la stessa aveva dovuto superare nell’eseguire tale stima, difficoltà derivanti, in particolare, dalla mancanza nel mercato di un servizio paragonabile a una garanzia contro il rischio di insolvenza che sarebbe commercializzata in quanto tale.
Prima di esaminare tali argomenti, va ricordato, anzitutto, che la qualificazione come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, di una misura adottata nei confronti di un’impresa richiede la sussistenza di quattro condizioni. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In terzo luogo, deve concedere un vantaggio esclusivamente a favore di talune imprese o di taluni settori di attività. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenza del 29 settembre 2000, CETM/Commissione,
T‑55/99
,
EU:T:2000:223
, punto
e giurisprudenza ivi citata; v. anche, in tal senso, sentenza del 23 marzo 2006, Enirisorse,
C‑237/04
,
EU:C:2006:197
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
La nozione di aiuto comprende non soltanto prestazioni positive, ma anche interventi che, sotto forme diverse, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, di conseguenza, senza essere sovvenzioni nel senso stretto del termine, sono della stessa natura e producono identici effetti. Sono ugualmente considerati aiuti tutti gli interventi statali che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese, o che devono ritenersi un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (v. sentenza del 3 aprile 2014, La Poste,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, è giocoforza ricordare che spetta alla Commissione fornire la prova dell’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissione,
T‑68/03
,
EU:T:2007:253
, punto
). Al riguardo, secondo la giurisprudenza, per verificare se l’impresa beneficiaria percepisca un vantaggio economico che questa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato, la Commissione è tenuta ad effettuare un’analisi completa di tutti gli elementi rilevanti dell’operazione controversa e del suo contesto, compresa la situazione dell’impresa beneficiaria e del mercato considerato (sentenze del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione,
T‑228/99 e T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, punto
, e del 3 marzo 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissione,
T‑163/05
,
EU:T:2010:59
, punto
).
Per quanto riguarda la produzione della prova nel settore degli aiuti di Stato, una giurisprudenza costante impone alla Commissione di condurre il procedimento di indagine sulle misure sotto inchiesta in modo diligente ed imparziale, per poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale sull’esistenza e, se del caso, sull’incompatibilità o sull’illegittimità dell’aiuto, degli elementi il più possibile completi e affidabili a tale scopo (v. sentenza del 3 aprile 2014, La Poste,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Infine, riguardo alla portata del controllo giurisdizionale della decisione impugnata, alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, risulta dalla giurisprudenza che la nozione di aiuto di Stato, come è definita in tale disposizione, ha natura giuridica e deve essere interpretata in base ad elementi oggettivi. Per tale ragione il giudice dell’Unione deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (v. sentenza del 2 marzo 2012, Paesi Bassi/Commissione,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È vero che la Corte ha altresì statuito che il controllo giurisdizionale è limitato per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando le valutazioni fornite dalla Commissione hanno un carattere tecnico o complesso. Spetta tuttavia al Tribunale stabilire se ciò è quanto avviene nella fattispecie (v. sentenza del 2 marzo 2012, Paesi Bassi/Commissione,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, sebbene la Commissione goda di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di ordine economico che devono essere effettuate nel contesto dell’Unione, ciò non implica che il giudice dell’Unione debba astenersi dal controllare l’interpretazione, da parte della Commissione, di dati di natura economica. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, il giudice dell’Unione è tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova dedotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v. sentenza del 2 marzo 2012, Paesi Bassi/Commissione,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È alla luce di tali principi che occorre esaminare la decisione impugnata.
Gli argomenti dei ricorrenti riguardano l’analisi presentata dalla Commissione al capo 7.1.4 della decisione impugnata, intitolato «Esistenza di un vantaggio selettivo per il gruppo [IFPEN]», nel quale la Commissione ha esaminato, da un lato, la questione degli eventuali vantaggi sorti dalla garanzia di cui trattasi a favore dello stesso IFPEN e, dall’altro, la questione del possibile trasferimento di tali eventuali vantaggi alle sue controllate (punto 192 della decisione impugnata).
Per quanto riguarda il vantaggio selettivo che l’IFPEN ha tratto per sé dalla garanzia di cui trattasi, ai punti 193 e 194 della decisione impugnata la Commissione ha esposto anzitutto l’approccio che avrebbe seguito per dimostrare la sua esistenza. La Commissione ha rilevato, in particolare, che, nella decisione di avvio del procedimento formale, essa aveva precisato che l’IFPEN avrebbe potuto trarre vantaggio dal suo status di EPIC principalmente attraverso condizioni di finanziamento preferenziali sui mercati dei capitali. Tuttavia, dato che, in caso di insolvenza dell’IFPEN, la garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente al suo status di EPIC avrebbe riguardato tutti i suoi crediti, vale a dire non soltanto i crediti finanziari che lo stesso poteva avere nei confronti dei creditori istituzionali, ma anche i crediti «commerciali o di altra natura, in particolare [i] crediti detenuti dai fornitori (le cui fatture non [erano] state pagate), o dai clienti (ai quali non [erano] stati prestati i servizi)», l’esistenza del vantaggio apportato all’IFPEN dal suo status di EPIC doveva essere analizzato sia riguardo ai suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari sia riguardo ai suoi rapporti con i fornitori e i clienti (punti 193 e 194 della decisione impugnata).
Nel prosieguo della decisione impugnata, la Commissione ha osservato, in primo luogo, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, che, sebbene l’IFPEN non fosse oggetto di valutazione finanziaria da parte di un’agenzia di rating esterna, i finanziamenti ad esso concessi erano necessariamente oggetto di una valutazione del rischio di mancato pagamento da parte dei creditori. Dato che, secondo la Commissione, l’IFPEN faceva ricorso al mercato del credito per finanziare il suo debito, non si può escludere che esso beneficiasse di un vantaggio economico legato alla presa in considerazione, nella valutazione dei mercati finanziari, del ruolo svolto dallo Stato di garante in ultima istanza dei suoi debiti. Tuttavia, dopo aver esaminato le condizioni dei prestiti contratti dall’IFPEN nonché le offerte di linee di credito proposte a quest’ultimo durante il periodo compreso fra la sua trasformazione in EPIC e la fine del 2010, essa ha constatato che tali condizioni corrispondevano alle condizioni di mercato. Su tale base, la Commissione ha concluso che, durante il periodo compreso tra il 2006 e il 2010, l’IFPEN non aveva tratto un effettivo vantaggio economico dal suo status di EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. Tuttavia, essa non ha escluso la possibilità che siffatto vantaggio potesse concretizzarsi in futuro (punti da 195 a 200 della decisione impugnata).
In secondo luogo, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i fornitori, anzitutto, la Commissione ha considerato che esisteva un fenomeno di riduzione dei prezzi praticati dai fornitori di un EPIC derivante dalla valutazione più favorevole, da parte di detti fornitori, del rischio di insolvenza di tale ente, in quanto sapevano che il medesimo era protetto dal rischio di liquidazione giudiziaria. Inoltre, la Commissione ha tentato di stimare l’importo di tale riduzione dei prezzi per l’IFPEN mediante un indicatore comparativo, ossia il ricorso al factoring. La scelta del factoring è stata motivata dal fatto che, secondo la Commissione, in mancanza di garanzia dello Stato, un fornitore dell’IFPEN che intenda beneficiare di un’analoga garanzia (ossia tutelarsi completamente contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale) potrebbe far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di assicurazione specializzato, oppure avvalersi dei servizi di una società di factoring che propone, tra i suoi servizi, la copertura del rischio di insolvenza. La Commissione ha verificato quale fosse, di norma, la remunerazione del servizio di factoring e ha utilizzato il premio complessivo massimo abitualmente richiesto da società di factoring per valutare l’importo del vantaggio per l’IFPEN. Infine, dopo aver effettuato, su tale base, il calcolo del valore della riduzione dei prezzi che sarebbe offerto all’IFPEN dai suoi fornitori, la Commissione ha concluso, al punto 214 della decisione impugnata, che, durante il periodo compreso fra la sua trasformazione in EPIC e il 2009, tale riduzione dei prezzi non poteva essere superiore a un importo di circa EUR [
dati riservati occultati
] all’anno. La Commissione ha qualificato tale riduzione dei prezzi come effettivo vantaggio economico di cui ha beneficiato l’IFPEN per la garanzia dello Stato di cui trattasi (punti da 203 a 215 della decisione impugnata).
In terzo luogo, per quanto attiene ai rapporti tra l’IFPEN e i clienti, anzitutto, la Commissione ha precisato che, grazie alla garanzia fornita dallo Stato all’IFPEN, i suoi clienti erano certi che quest’ultimo non sarebbe mai stato in una situazione di liquidazione giudiziaria e quindi sarebbe stato sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell’ipotesi in cui non lo avesse fatto, che essi sarebbero stati risarciti. Secondo la Commissione, in mancanza della garanzia concessa all’IFPEN dallo Stato, un cliente che avesse inteso beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe stato indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario una garanzia di buon fine per essere certo della liquidazione del contratto che lo legava all’IFPEN (punti 220 e 221 della decisione impugnata). Inoltre, la Commissione ha ritenuto che il costo di siffatta garanzia avrebbe rappresentato al massimo il 5% del fatturato generato dalla prestazione coperta ed essa ha tentato di individuare, tra le attività dell’IFPEN, le prestazioni che sarebbero state coperte da detta garanzia (punti da 223 a 225 della decisione impugnata). Infine, la Commissione ha concluso che, durante il periodo compreso fra la sua trasformazione in EPIC e il 2009, l’IFPEN ha beneficiato di un effettivo vantaggio economico, consistente nel mancato pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o, quantomeno, di miglior sforzo, che esso ha potuto offrire ai suoi clienti sulle sue attività di ricerca, e, quanto alle sue controllate Axens e Prosernat, anche nel loro settore esclusivo. La Commissione ha presentato il calcolo dell’importo stimato di tale vantaggio nella tabella n. 5 della decisione impugnata (punti da 216 a 237 della decisione impugnata).
Alla luce dei citati passaggi della decisione impugnata, è giocoforza constatare che il metodo scelto dalla Commissione per stabilire l’esistenza, a favore dell’IFPEN, di un vantaggio economico di cui quest’ultimo ha beneficiato grazie al suo status di EPIC consisteva nell’esaminare il vantaggio sorto nei rapporti tra l’IFPEN e i suoi creditori, nella fattispecie gli istituti bancari e finanziari, i fornitori e i clienti. Siffatto metodo presuppone l’esame dell’influenza esercitata dalla predetta garanzia su tali rapporti e la determinazione della condotta che tali creditori, che hanno diritto di far valere la garanzia in caso di mancato pagamento di una somma di denaro o in caso di mancata esecuzione di un’altra prestazione, possono adottare conoscendo tale garanzia.
Tale metodo non è errato in diritto.
Infatti, da un lato, una garanzia è un impegno accessorio che non può essere esaminato prescindendo dall’obbligo cui si collega. Per tale natura, l’impegno dello Stato che assume la forma di una garanzia non può essere considerato un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE di per sé solo, ma soltanto associato all’obbligo sul quale si fonda. Ne deriva che, come ha riconosciuto la stessa Commissione in udienza, una garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC non può essere qualificata come aiuto di Stato per il solo fatto della sua gratuità.
D’altro lato, la peculiarità della garanzia oggetto della decisione impugnata consiste nel fatto che essa inerisce allo status dell’impresa che ne è beneficiaria. Essa non è quindi collegata a un obbligo in particolare, ma copre tutti gli obblighi di tale impresa.
Per tale peculiarità, la garanzia oggetto della decisione impugnata potrebbe influire sulla percezione dei creditori dell’impresa che ne è beneficiaria. Infatti, sebbene i creditori di tale impresa non abbiano la possibilità di negoziare le condizioni della garanzia, essi possono tener conto della sua esistenza nel negoziare con tale impresa le condizioni dei propri contratti.
Pertanto, il vantaggio, ai sensi della giurisprudenza citata supra ai punti da 69 a 71, derivante da una garanzia statale inerente allo status dell’impresa che ne è beneficiaria si concretizza nel rapporto che lega tale impresa ai suoi creditori, nella fattispecie gli istituti bancari e finanziari, i fornitori e i clienti. Esso consiste in un trattamento più favorevole che tali creditori concedono, in quanto possono far valere la garanzia in caso di mancato pagamento di una somma di denaro o in caso di mancata esecuzione di un’altra prestazione, all’impresa beneficiaria, alleggerendo quindi gli oneri che normalmente gravano sui suoi conti o massimizzando i prodotti di cui essa beneficia.
Infine, dalla giurisprudenza citata supra al punto 71 risulta che, per poter concludere nel senso dell’esistenza di un vantaggio in un caso specifico, è altresì necessario che il trattamento più favorevole concesso dai creditori all’impresa beneficiaria della garanzia nonché gli oneri e i prodotti di tale impresa che, grazie a tale trattamento, sono alleggeriti o aumentati, siano determinati tenendo conto di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto, ivi compresa la situazione dell’impresa beneficiaria e del mercato considerato.
Le suesposte considerazioni confermano che la Commissione non è incorsa in un errore di diritto decidendo di determinare, ai punti 193 e 194 della decisione impugnata, l’esistenza del vantaggio fornito all’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi per quanto riguarda i suoi rapporti con tre gruppi di creditori: gli istituti bancari e finanziari, i fornitori e i clienti.
Per contro, il modo in cui la Commissione ha applicato tale metodo nella fattispecie presenta gravi difetti, in particolare per quanto riguarda la definizione del vantaggio di cui l’IFPEN ha asseritamente beneficiato nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti.
Infatti, per quanto attiene ai rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, la Commissione ha definito il vantaggio di cui potrebbe beneficiare l’IFPEN, grazie alla garanzia di cui trattasi, nel senso che esso consiste in condizioni di finanziamento più favorevoli di cui l’IFPEN potrebbe beneficiare nei mercati finanziari.
Tale definizione del vantaggio è esente da critiche nei limiti in cui sia la giurisprudenza della Corte che la comunicazione sulle garanzie riconoscono che, in presenza di una garanzia statale, ivi compresa una garanzia derivante dallo status dell’impresa sottratta alle procedure di insolvenza di diritto comune, i creditori come gli istituti bancari e finanziari possono concedere un trattamento più favorevole all’impresa beneficiaria di tale garanzia sotto forma di condizioni di finanziamento più vantaggiose. È in tal senso che l’esistenza della garanzia statale può portare a un alleggerimento degli oneri normalmente gravanti sui conti dell’impresa beneficiaria della garanzia.
Va nondimeno ricordato che, nella fattispecie, la Commissione ha espressamente escluso l’esistenza di siffatto vantaggio, avendo constatato, al termine dell’esame delle condizioni dei prestiti contratti dall’IFPEN o delle offerte di prestito effettuate nei confronti di quest’ultimo, prima e dopo la sua trasformazione in EPIC, che, durante il periodo compreso fra tale trasformazione e la fine del 2010, dette condizioni corrispondevano alle condizioni di mercato (punto 199 della decisione impugnata).
Contrariamente a quanto da essa constatato riguardo ai rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, per quanto attiene ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti, la Commissione ha concluso che la garanzia in esame ha fatto sorgere a favore dell’IFPEN un «effettivo vantaggio economico». Tale conclusione non regge all’esame. Infatti, come sarà qui di seguito dimostrato, essa è fondata su un ragionamento puramente ipotetico che, per di più, manca di chiarezza e di coerenza, al punto che la decisione impugnata è in parte viziata da un difetto di motivazione.
In primo luogo, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i fornitori, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha definito il vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia statale inerente al suo status di EPIC come una riduzione dei prezzi che i fornitori le hanno concesso essendo a conoscenza del fatto che tale status costituiva una garanzia illimitata dello Stato contro il rischio di inadempimento derivante dall’insolvenza.
Infatti, da un lato, dal punto 203 della decisione impugnata emerge che, secondo la Commissione, esiste un fenomeno di «riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole delle controparti contrattuali del rischio di insolvenza di un’entità di cui sanno che è protetta dal rischio di liquidazione controllata in virtù del suo status giuridico di organismo pubblico».
D’altro lato, al punto 214 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che, «per lo svolgimento delle sue attività economiche, l’[IFPEN] abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori, la cui conseguenza è stata una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del rischio di insolvenza dell’impresa».
Come rileva giustamente l’IFPEN, dalle osservazioni formulate al punto 203 della decisione impugnata nonché dalla definizione del vantaggio esposta al punto 214 di detta decisione risulta che, secondo la Commissione, in generale, in presenza di una garanzia illimitata dello Stato derivante dall’impossibilità giuridica di essere assoggettati a una procedura di insolvenza di diritto comune, i fornitori valutano più favorevolmente il rischio di insolvenza dell’ente che beneficia di tale garanzia, essi riflettono tale valutazione più favorevole sui prezzi concessi a tale ente e la riduzione dei prezzi così osservata è necessariamente imputabile a tale valutazione più favorevole.
Orbene, nella decisione impugnata, la Commissione non fa valere alcun elemento atto a dimostrare la fondatezza delle tre ipotesi che formano il suo ragionamento. In particolare, la decisione impugnata non menziona alcun elemento che provi l’esistenza, nel mercato interessato o nella prassi commerciale in generale, di un fenomeno di riduzione dei prezzi concessa, dai loro fornitori, agli enti che beneficiano di una garanzia statale contro il rischio di insolvenza.
Gli elementi di fatto contenuti nella decisione impugnata contraddicono del resto le ipotesi della Commissione. Infatti, dal punto 73 della decisione impugnata emerge che un’impresa che ha partecipato al procedimento amministrativo quale terzo interessato, ossia la società UOP, concorrente dell’Axens, aveva dichiarato che «[avrebbero potuto] essere concessi termini preferenziali all’entità “IFPEN/Axens” rispetto ai suoi concorrenti». La Commissione aggiunge che, «a questo proposito, [detta impresa] fa riferimento ai contratti conclusi congiuntamente da [IFPEN] e da Axens menzionati nella decisione di avvio del procedimento» e la cui esistenza è confermata dalle autorità francesi.
Tuttavia, al punto 248 della decisione impugnata, contenuto nella parte di quest’ultima dedicata all’analisi dei vantaggi trasferiti alle controllate di diritto privato dell’IFPEN, facendo riferimento ai contratti conclusi dall’IFPEN e dalle sue controllate, menzionati al punto 70 della decisione impugnata, e precisando che si trattava dei contratti di fornitura dei servizi di trasporto per i trasferimenti professionali del personale delle varie entità del «gruppo IFPEN», la Commissione rileva che le riduzioni dei prezzi che il «gruppo IFPEN» ha potuto ottenere nell’ambito di tali contratti erano concesse a causa di un acquisto in comune. Pertanto, anche supponendo che i fornitori abbiano potuto ridurre i prezzi dei servizi venduti all’IFPEN e alle sue controllate, gli elementi raccolti dalla Commissione nel corso del procedimento d’indagine formale indicavano che tale riduzione dei prezzi poteva avere una spiegazione diversa da quella dell’esistenza di una garanzia illimitata dello Stato a favore dell’IFPEN.
Per quanto riguarda, infine, più in particolare, la situazione dell’IFPEN, nessun elemento nella decisione impugnata indica che la Commissione ha esaminato la questione, o addirittura che si è posta la questione, se la percezione dell’IFPEN da parte dei suoi fornitori abbia potuto essere influenzata in qualunque modo dalla trasformazione di tale ente in EPIC o se i suoi fornitori abbiano applicato un trattamento più favorevole all’IFPEN dopo la sua trasformazione in EPIC. La decisione impugnata non contiene neppure elementi che consentano di constatare che la Commissione ha accertato se i fornitori dell’IFPEN fossero a conoscenza del fatto che il suo status di EPIC avrebbe potuto essere interpretato come una garanzia statale contro il rischio di insolvenza.
Al riguardo, occorre altresì rilevare che le autorità francesi hanno contestato, nel corso del procedimento amministrativo, in particolare nelle loro lettere del 13 ottobre 2008 e del 25 novembre 2010, la natura teorica e congetturale del ragionamento seguito dalla Commissione relativo alla presunta riduzione dei prezzi collegata alla valutazione più favorevole, da parte dei fornitori, del rischio di insolvenza dell’IFPEN. Le autorità francesi hanno anche informato la Commissione del fatto che sulle condizioni generali di acquisto dell’IFPEN non ha inciso la trasformazione di quest’ultimo in EPIC e che la durata media di pagamento dei debiti nei confronti dei fornitori, da parte dell’IFPEN, rimaneva sempre inferiore rispetto ai requisiti posti dalle disposizioni pertinenti del codice di commercio francese. Infine, esse hanno affermato che l’esistenza del vantaggio nei rapporti dell’IFPEN con i fornitori sarebbe esclusa a causa dell’obbligo di indire una gara alla quale era soggetto l’IFPEN.
È in risposta a tali argomenti che, al punto 203 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che la riduzione dei prezzi che poteva derivare dalla creazione di concorrenza tra i fornitori dell’IFPEN doveva essere distinta dalla riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole, da parte dei fornitori, del rischio di insolvenza di tale impresa. Al punto successivo, la Commissione ha provveduto immediatamente alla valutazione di tale riduzione dei prezzi, precisando quanto segue:
«Per calcolare la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole del rischio di insolvenza di un EPIC da parte dei suoi fornitori, la Commissione intende ragionare in termini di costo della copertura del rischio equivalente. In effetti, in mancanza di garanzia dello Stato, un fornitore dell’[IFPEN] che intenda beneficiare di una garanzia comparabile, ossia tutelarsi completamente contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale, potrebbe far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di assicurazione specializzato. La copertura contro il rischio di insolvenza è infatti proposta in particolare dalle società specializzate nel factoring».
Le osservazioni esposte ai punti 203 e 204 della decisione impugnata, in combinato disposto con il punto 214 di detta decisione, mettono in luce l’errore logico da cui è inficiato il ragionamento della Commissione.
Risulta, infatti, da tali punti che la Commissione, in realtà, si è limitata a ipotizzare l’esistenza di una riduzione dei prezzi dovuta a una valutazione più favorevole, da parte dei fornitori, del rischio di insolvenza dell’IFPEN, senza verificare la fondatezza di tale supposizione. Inoltre, essa si è impegnata nella valutazione dell’entità di tale riduzione dei prezzi mediante un indicatore che non misurava la riduzione dei prezzi in quanto tale, ma soltanto il valore di una garanzia che essa ha ritenuto paragonabile a quella di cui beneficiava l’IFPEN. È quest’ultimo valore ad essere stato considerato dalla Commissione, al punto 214 della decisione impugnata, quale vantaggio effettivo sorto a favore dell’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi. Pertanto, anziché dimostrare l’esistenza di un vantaggio per calcolare, successivamente, il suo importo, la Commissione ha adottato un ragionamento in senso inverso deducendo l’esistenza del vantaggio dal solo fatto che essa aveva potuto effettuare la sua stima facendo ricorso al suddetto paragone.
Del resto, è giocoforza constatare che l’approccio scelto dalla Commissione per determinare il vantaggio che l’IFPEN ha tratto dalla garanzia in questione nei suoi rapporti con i fornitori differisce in modo significativo da quello adottato per determinare il vantaggio nei rapporti di tale ente con gli istituti bancari e finanziari. Infatti, nel caso di questi ultimi, la Commissione si è impegnata nella ricerca degli effetti concreti della garanzia esaminando, uno per uno, i prestiti contratti dall’IFPEN nonché le offerte di linea di credito ad esso proposte dopo la sua trasformazione in EPIC, e confrontando le loro condizioni con le condizioni dei prestiti contratti prima di tale trasformazione. Per contro, riguardo ai rapporti con i fornitori, essa si è limitata ad applicare un ragionamento puramente ipotetico omettendo però di effettuare una verifica delle sue supposizioni mediante un esame del mercato considerato.
Dalle suesposte considerazioni risulta che, per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia in esame nei suoi rapporti con i fornitori, la Commissione non ha assolto all’onere della prova, quale definito dalla giurisprudenza citata supra al punto 71. In particolare, la Commissione non ha dimostrato che, in presenza di una garanzia come quella in questione, i fornitori dell’impresa beneficiaria di tale garanzia potevano concederle un trattamento più favorevole, in particolare riducendo i prezzi dei loro prodotti o dei loro servizi ed esprimendo in tal modo la loro valutazione più favorevole del rischio di insolvenza di detta impresa. La Commissione ha quindi concluso erroneamente, al punto 214 della decisione impugnata, che l’IFPEN ha beneficiato di un effettivo vantaggio economico, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori e derivante da una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del suo rischio di insolvenza.
Inoltre, tenuto conto della definizione stessa del vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia in esame nei suoi rapporti con i fornitori (v. punti da 95 a 97 supra), la Commissione è incorsa in un errore di diritto quando, per fornire una stima di tale vantaggio, essa ha scelto di ricorrere al factoring a titolo di «ragionamento in termini di costo della copertura del rischio equivalente», anziché esaminare i livelli dei prezzi praticati dai fornitori nei confronti dell’IFPEN.
Dalle suesposte considerazioni risulta che non si devono esaminare gli argomenti con i quali i ricorrenti contestano la pertinenza del ricorso al factoring per stimare l’importo del vantaggio procurato all’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi nei suoi rapporti con i fornitori. Infatti, la Commissione non poteva procedere alla stima di un vantaggio la cui esistenza non è stata in alcun modo dimostrata.
In secondo luogo, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i clienti, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha definito il vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC come mancato pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o, quantomeno, di miglior sforzo che esso ha potuto offrire ai suoi clienti.
Tale definizione è fondata su una constatazione suffragata da un’unica testimonianza dell’UOP, secondo la quale, in materia di cessione di tecnologie, gli acquirenti erano particolarmente sensibili alle garanzie che i prestatori potevano fornire, in termini di copertura della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale (punto 216 della decisione impugnata). Partendo da tale constatazione, e avendo escluso come irrilevante la questione della copertura con la garanzia di cui trattasi della responsabilità extracontrattuale dell’IFPEN, ai punti 220 e 221 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato quanto segue:
«(220)
Tenuto conto della garanzia fornita dallo Stato all’[IFPEN], i suoi clienti sono (…) certi che quest’ultimo non sarà mai in una situazione di liquidazione giudiziaria, e sarà quindi sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell’ipotesi in cui non lo faccia, di essere risarcit[i] per inadempimento.
(221)
Al pari del ragionamento riportato al considerando 204 e seguenti per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, la Commissione ritiene che, in assenza di garanzia dello Stato, un cliente che intende beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario, come ad esempio un istituto bancario o una compagnia di assicurazioni, una garanzia di buon fine (in inglese, “performance bond”) per essere certo della liquidazione del contratto che lo lega all’[IFPEN]. Lo scopo di tale protezione sarebbe garantire al cliente una compensazione finanziaria in caso di danno derivante da un inadempimento (totale o parziale) del contratto».
Ai punti successivi, la Commissione ha compiuto una stima del costo di una garanzia di buon fine o di una garanzia di miglior sforzo e ha ritenuto che siffatta garanzia implicherebbe un tasso massimo del 5% del fatturato derivante dalla prestazione coperta (punti da 223 a 225 della decisione impugnata). Essa ha altresì tentato di determinare, tra le attività economiche dell’IFPEN, prestazioni che sarebbero coperte da «una simile garanzia» (punti da 226 a 235). Al punto 236 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato quanto segue:
«(…) per lo svolgimento delle sue attività economiche, l’[IFPEN] [ha] beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo. Senza essere in grado di quantificare l’importo esatto del vantaggio, tenuto conto della particolarità del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel presente considerando (…)».
Al riguardo, come rilevano i ricorrenti, l’iter logico seguito dalla Commissione per definire il vantaggio di cui ha beneficiato l’IFPEN nei suoi rapporti con i clienti presuppone che, in condizioni normali di mercato, i clienti degli istituti di ricerca come l’IFPEN ricorrano alle garanzie di buon fine o a garanzie di miglior sforzo per tutelarsi contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale e che, in presenza di una garanzia come quella di cui beneficia l’IFPEN, i clienti di quest’ultimo non devono più costituire siffatta garanzia o non gli chiedono più di fornire siffatta garanzia. Il ragionamento della Commissione implica inoltre che l’abbandono della garanzia di buon fine o, quantomeno, di miglior sforzo da parte dei clienti dell’IFPEN è necessariamente imputabile all’esistenza della garanzia statale collegata al suo status di EPIC.
Tuttavia, al pari delle sue osservazioni relative al vantaggio nei rapporti con i fornitori (v. punto 99 supra), la Commissione non fornisce alcun elemento di prova che possa dimostrare la fondatezza, o sia pure la plausibilità, delle ipotesi che formano il suo ragionamento. In particolare, la decisione impugnata non menziona alcun elemento di prova che possa confermare il fatto che i clienti degli istituti di ricerca anticipano il rischio di insolvenza della loro controparte contrattuale ricorrendo a una garanzia di buon fine o a una garanzia di miglior sforzo. La Commissione non fa valere neppure alcun elemento obiettivo che possa confermare che, in presenza di una garanzia come quella collegata allo status di EPIC, i clienti di siffatto ente tendono a non esigere garanzie di buon fine o di miglior sforzo da tale impresa o a non costituirle presso un assicuratore. Infine, nessun elemento nella motivazione della decisione impugnata indica che la Commissione ha accertato se la percezione dell’IFPEN da parte dei suoi clienti abbia potuto essere influenzata dalla sua trasformazione in EPIC o che tali clienti interpretassero il nuovo status dell’IFPEN come una garanzia statale contro il rischio di insolvenza.
Le osservazioni della Commissione relative al vantaggio asseritamente tratto dall’IFPEN dalla garanzia inerente al suo status di EPIC nei suoi rapporti con i clienti nonché la definizione di tale vantaggio formulata al punto 236 della decisione impugnata presentano difetti ancora più gravi. Da una parte, esse non consentono di comprendere quale sarebbe il trattamento più favorevole che i clienti dell’IFPEN, quali creditori di quest’ultimo, potrebbero adottare nei suoi confronti in presenza di detta garanzia. Dall’altra, in quanto confuse e incoerenti, esse sollevano dubbi quanto alla determinazione del beneficiario di tale garanzia.
Infatti, in primo luogo, dalle considerazioni esposte supra ai punti da 86 a 89 emerge che, nei casi di garanzie come la garanzia di cui trattasi, il vantaggio economico per l’impresa beneficiaria si concretizza in particolare nel rapporto che la lega ai suoi creditori, nella fattispecie ai suoi clienti, e consiste in un trattamento più favorevole che tali creditori, i quali possono far valere tale garanzia in caso di mancata esecuzione di una prestazione, concederebbero a detta impresa, alleggerendo quindi i suoi oneri o massimizzando i suoi prodotti.
Inoltre, come è stato rilevato supra ai punti 82 e 89, è proprio la determinazione di tale trattamento più favorevole a fondare il metodo scelto dalla Commissione nella decisione impugnata per determinare il vantaggio che l’IFPEN trae dalla garanzia di cui trattasi.
Orbene, il punto 236 della decisione impugnata indica soltanto che, grazie alla garanzia di cui trattasi, l’IFPEN ha potuto offrire ai suoi clienti l’«assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo», senza precisare in che modo tale assenza di pagamento del premio avrebbe potuto influire sul rapporto tra l’IFPEN e i suoi clienti. In particolare, la Commissione non precisa se, in presenza di tale garanzia, i clienti siano attratti verso tale ente più che verso altri istituti di ricerca o se siano disposti a pagare prezzi più elevati per i servizi dell’IFPEN, per esprimere in tal modo la loro valutazione più favorevole del suo rischio di insolvenza. Pertanto, la Commissione non definisce il vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia di cui trattasi nei suoi rapporti con i clienti.
In secondo luogo, il Tribunale non può che condividere la perplessità dell’IFPEN, che rileva, nell’atto introduttivo del ricorso, la natura particolarmente confusa del ragionamento relativo alla definizione del vantaggio di cui esso ha asseritamente beneficiato in conseguenza della garanzia in esame per quanto attiene ai suoi rapporti con i clienti. Infatti, è difficile comprendere chi, secondo la Commissione – i clienti dell’IFPEN o l’IFPEN stesso –, sottoscriva la garanzia di buon fine e chi, in definitiva, benefici dell’alleggerimento degli oneri risultante dall’assenza di pagamento del premio corrispondente a detta garanzia.
Al riguardo, occorre rilevare che al punto 221 della decisione impugnata, riprodotto supra al punto 112, la Commissione afferma che «un cliente che intende beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario (…) una garanzia di buon fine (…)», il che lascia intendere che sono i clienti dell’IFPEN o dei suoi concorrenti a dover costituire la garanzia di buon fine e a pagare il premio corrispondente.
Per contro, altri passaggi della decisione impugnata lasciano intendere che è l’IFPEN a dover pagare il premio per la garanzia di buon fine. Ad esempio, al punto 236 della decisione impugnata, riprodotto supra al punto 113, la Commissione ha precisato che «l’[IFPEN] [ha] beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti». Parimenti, al punto 246, contenuto nella parte relativa al trasferimento dei vantaggi sorti a favore dell’IFPEN alle sue controllate di diritto privato, la Commissione ha rilevato che l’esame dei conti dell’[IFPEN] indicava che «poiché non [era] stato pagato allo Stato, il premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, non [aveva] potuto essere calcolato» dall’IFPEN nella remunerazione, basata sui costi, richiesta alle sue controllate per i servizi ad esse forniti.
Tali passaggi devono essere interpretati nel senso che, secondo la Commissione, in una situazione normale di mercato, taluni clienti degli istituti di ricerca sottoscrivono garanzie di buon fine o di miglior sforzo al fine di tutelarsi contro il rischio di mancata esecuzione del contratto, anche per ragioni connesse all’insolvenza della loro controparte contrattuale. Tuttavia, se decidono di diventare clienti dell’IFPEN, essi non devono più sottoscrivere siffatta garanzia in quanto l’IFPEN può offrire loro una garanzia statale che può essere liberata in caso di mancata esecuzione di un contratto per insolvenza. Poiché l’IFPEN ottiene la sua garanzia a titolo gratuito, esso può offrirla ugualmente a titolo gratuito ai suoi clienti.
L’interpretazione della decisione impugnata, proposta supra al punto 123, pur consentendo di conciliare i punti 221 e 236 della medesima decisione, presenta dei limiti. Infatti, da un lato, sebbene si debba ammettere che l’onere del premio della garanzia di buon fine gravi normalmente sui clienti dell’IFPEN, la garanzia statale di cui beneficia l’IFPEN deve essere piuttosto interpretata nel senso che essa concede un vantaggio a detti clienti. Infatti, come hanno rilevato correttamente i ricorrenti in udienza, in tal caso, la garanzia di cui beneficia l’IFPEN esenta i suoi clienti dall’onere del premio della garanzia di buon fine che essi dovrebbero normalmente pagare in mancanza della prima garanzia. D’altro lato, tale interpretazione non consente di chiarire il significato del punto 246 della decisione impugnata, dal quale risulta che l’IFPEN dovrebbe pagare il premio per la garanzia di buon fine allo Stato.
Rispondendo ai dubbi espressi dall’IFPEN, la Commissione ha affermato, nel controricorso, che il ricorso alla garanzia di buon fine si inseriva nell’ambito di una misurazione indiretta del prezzo della garanzia implicita e illimitata di cui beneficiava l’IFPEN. Nell’ambito di tale esercizio, avrebbe scarsa rilevanza il fatto che la garanzia di buon fine sia sottoscritta dal venditore o dal suo cliente, in quanto l’elemento pertinente è il prezzo della garanzia di buon fine. In genere, tale garanzia sarebbe sottoscritta dal cliente e tale esempio sarebbe quello considerato nella decisione impugnata.
Tali spiegazioni, che possono essere esaminate solo facendo salva la giurisprudenza costante secondo la quale una decisione deve essere autosufficiente e la sua motivazione non può derivare dalle spiegazioni scritte od orali fornite successivamente, quando la decisione in questione è già oggetto di un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione (v. sentenza del 15 giugno 2005, Corsica Ferries France/Commissione,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, punto
e giurisprudenza ivi citata), non sono sufficienti per chiarire la motivazione della decisione impugnata, di cui l’IFPEN ha rilevato la natura confusa.
Infatti, se, come afferma la Commissione, fosse indifferente stabilire su chi gravasse l’onere del premio della garanzia di buon fine, in quanto ciò che rileverebbe nella sua dimostrazione sarebbe il prezzo di tale garanzia di buon fine, occorrerebbe considerare che – circostanza che la Commissione ha tentato di dimostrare nella parte della decisione impugnata relativa ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi clienti – era l’importo del premio a poter essere richiesto all’IFPEN nel mercato per una garanzia analoga alla garanzia collegata al suo status di EPIC. Sarebbe l’assenza di pagamento di tale premio a costituire il vantaggio di cui l’IFPEN ha beneficiato nei suoi rapporti con i clienti.
Interpretata in tal senso, la motivazione relativa al vantaggio nei rapporti con i clienti sarebbe incompatibile con la metodologia scelta dalla Commissione per dimostrare l’esistenza del vantaggio a favore dell’IFPEN, esposta supra al punto 82. Infatti, l’approccio che la Commissione presenta nel suo controricorso non implica la determinazione del comportamento più favorevole che i clienti dell’IFPEN, quali creditori di quest’ultimo, potrebbero adottare nei suoi confronti in presenza della garanzia di cui trattasi. Tale approccio si contrappone quindi completamente agli approcci adottati per stabilire il vantaggio derivante dalla garanzia in esame a favore dell’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari e con i fornitori. Va ricordato che, per quanto riguarda gli istituti bancari e finanziari, la Commissione ha esaminato le condizioni dei prestiti che essi hanno concesso o proposto all’IFPEN. Così facendo, la Commissione ha verificato se la garanzia di cui trattasi abbia esercitato un’effettiva influenza sul comportamento tenuto da tali istituti nei confronti dell’IFPEN. Per quanto riguarda i fornitori, la Commissione, in un primo momento, ha determinato il comportamento più favorevole che essi avrebbero potuto adottare nei confronti dell’IFPEN in presenza della garanzia di cui trattasi. Essa ha ritenuto, erroneamente (v. punto 106 supra), che tale comportamento sarebbe consistito in una riduzione dei prezzi dei prodotti e dei servizi forniti all’IFPEN. In un secondo momento, la Commissione ha tentato di calcolare il valore di tale riduzione dei prezzi, facendo ricorso al factoring.
Interpretata nel senso indicato supra al punto 127, la motivazione relativa al vantaggio nei rapporti con i clienti sarebbe anche errata in diritto. Infatti, l’interpretazione che la Commissione presenta nel controricorso si riassume in una constatazione aprioristica secondo la quale la garanzia di cui trattasi costituisce necessariamente un aiuto di Stato per il solo fatto della sua gratuità e non è dunque necessario esaminare l’influenza di tale garanzia sul rapporto sul quale essa si fonda, nella fattispecie il rapporto tra l’IFPEN e un gruppo di suoi creditori costituito dai suoi clienti. Orbene, come è stato esposto supra al punto 84, siffatta constatazione non è conforme alla natura stessa della garanzia che, quale impegno accessorio, non può essere esaminata a prescindere dall’obbligo al quale essa si ricollega. Peraltro, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE definisce gli interventi statali in funzione dei loro effetti. Non sono quindi la forma di una misura statale, le sue cause o i suoi obiettivi, bensì l’effetto che essa produce a determinare la sua qualificazione come aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione (v. sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione e a.,
C‑399/10 P e C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che, per poter qualificare una misura statale come aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione, spetta alla Commissione esaminare gli effetti che tale misura può produrre, nella fattispecie la sua influenza sui rapporti tra l’IFPEN e i suoi clienti. Orbene, con l’argomentazione sviluppata nel controricorso, la Commissione tenta di affrancarsi completamente dall’esame degli effetti, sia pure potenziali, della garanzia di cui trattasi.
Dalle suesposte considerazioni risulta che, a parte il difetto rilevato supra al punto 115, la motivazione addotta dalla Commissione nella decisione impugnata per quanto riguarda l’esistenza del vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia statale inerente al suo status di EPIC nei suoi rapporti con i clienti è poco chiara e incoerente. Siffatta motivazione non risponde a quanto prescritto dall’articolo 296 TFUE. Infatti, per essere conforme a tale disposizione, la motivazione, da un lato, deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v., in tal senso, sentenza del 22 ottobre 2008, TV2/Danmark e a./Commissione,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04
,
EU:T:2008:457
, punto
e giurisprudenza ivi citata) e, dall’altro, deve essere logica, e non presentare, segnatamente, contraddizioni interne che impediscano la corretta comprensione dei motivi che sottendono l’atto considerato (v., in tal senso, sentenze del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punto
, e del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punto
).
Pertanto, occorre constatare che, per quanto riguarda la dimostrazione dell’esistenza di un vantaggio economico derivante dalla garanzia di cui trattasi per l’IFPEN nei suoi rapporti con i clienti, la Commissione non ha né assolto all’onere della prova, quale definito dalla giurisprudenza citata supra al punto 71 né ottemperato all’obbligo di motivazione, quale interpretato dalla giurisprudenza citata supra al punto 130. La Commissione ha quindi erroneamente concluso, al punto 236 della decisione impugnata, che, grazie alla garanzia di cui trattasi, l’IFPEN ha beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo.
Ne consegue che non devono essere esaminati gli argomenti con i quali i ricorrenti contestano la pertinenza del ricorso alle garanzie di buon fine o alle garanzie di miglior sforzo per stimare l’importo del vantaggio procurato all’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi nei suoi rapporti con i clienti.
Gli argomenti fatti valere dalla Commissione nelle sue memorie dinanzi al Tribunale, sviluppati nel corso dell’udienza, non sono tali da rovesciare le conclusioni formulate supra ai punti 108 e 131.
In primo luogo, la Commissione afferma che, conformemente al punto 99 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), per provare l’esistenza del vantaggio procurato da una garanzia statale inerente allo status di EPIC, essa non deve dimostrare gli effetti concreti prodotti da tale garanzia. Posto che, conformemente alla citata sentenza, l’esistenza di tale vantaggio può essere presunta, sarebbe sufficiente che essa dimostrasse l’esistenza della garanzia statale affinché venga dimostrata l’esistenza del vantaggio.
Inoltre, basandosi, in particolare, sulle sentenze del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione (
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
), e dell’8 dicembre 2011, France Télécom/Commissione (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
), essa afferma che, per dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato, è sufficiente che la misura possa attribuire un vantaggio al beneficiario, senza che sia necessario verificare l’effettività o l’entità del vantaggio. Essa aggiunge che, diversamente, gli Stati membri che non notificano gli aiuti sarebbero avvantaggiati rispetto a quelli che provvedono alla notifica.
Tali argomenti non possono essere accolti. Infatti, va rilevato che la possibilità di ricorrere a una presunzione come mezzo di prova dipende dalla plausibilità delle ipotesi sulle quali quest’ultima è fondata. Pertanto, nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), la Corte ha dichiarato che un mutuatario che ottiene un prestito garantito dalla pubblica amministrazione di uno Stato membro ricava normalmente un vantaggio nei limiti in cui l’onere finanziario che egli sopporta è inferiore a quello che avrebbe sopportato se avesse dovuto procurarsi lo stesso finanziamento e la stessa garanzia a prezzo di mercato (sentenza del 3 aprile 2014, La Poste,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punto
). La Corte ha altresì ricordato che la comunicazione sulle garanzie rilevava espressamente, nei suoi punti 1.2, 2.1 e 2.2, che una garanzia illimitata dello Stato a favore di un’impresa la cui forma giuridica escludeva la possibilità di un procedimento fallimentare o di altro procedimento concorsuale procurava un vantaggio immediato a tale impresa e costituiva un aiuto di Stato, in quanto era concessa senza che il suo beneficiario pagasse il premio adeguato al rischio assunto dallo Stato e consentiva anche «di ottenere per il prestito condizioni migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari» (sentenza del 3 aprile 2014, La Poste,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punto
). Alla luce di tali constatazioni la Corte ha dichiarato che esisteva una presunzione relativa secondo la quale la concessione di una garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore di un’impresa che non era soggetta ai procedimenti di amministrazione controllata e liquidazione ordinari aveva per conseguenza un miglioramento della sua situazione finanziaria dovuto all’alleggerimento degli oneri che, di norma, gravavano sul suo bilancio (sentenza del 3 aprile 2014, La Poste,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punto
).
Ne consegue che la presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), si fonda sulla doppia premessa, la cui plausibilità è ammessa dalla Corte, secondo la quale, da un lato, l’esistenza di una garanzia della pubblica amministrazione di uno Stato membro ha un’influenza favorevole sulla valutazione, da parte dei creditori, del rischio di insolvenza del beneficiario di tale garanzia e, dall’altro, tale influenza favorevole si traduce nella riduzione del costo del credito.
Nella fattispecie, per quanto riguarda il rapporto tra l’IFPEN e i suoi fornitori, la Commissione sostiene che l’influenza favorevole dell’esistenza di una garanzia della pubblica amministrazione di uno Stato membro sulla valutazione, da parte dei creditori, del rischio di insolvenza del beneficiario di tale garanzia si traduce in una riduzione dei prezzi concessi a detto beneficiario dai suoi fornitori.
Orbene, la plausibilità di siffatta ipotesi non si impone da sé. Infatti, nella prassi commerciale, quando una riduzione dei prezzi deriva dal rapporto tra un fornitore e un cliente, la medesima è collegata a una pluralità di fattori, in particolare al volume degli ordini effettuati dal cliente (v. punti 100 e 101 supra), ai termini di pagamento che gli sono concessi dal fornitore, o alla durata dei rapporti contrattuali.
Pertanto, in mancanza di spiegazioni supplementari della Commissione al riguardo, nella decisione impugnata, il Tribunale può solo constatare che la mancanza di plausibilità di tale ipotesi osta a che si possa ritenere che la garanzia di cui trattasi sia atta a conferire all’IFPEN un vantaggio economico in forma di riduzione dei prezzi concessi a quest’ultimo dai fornitori dell’IFPEN o a che la dimostrazione dell’esistenza di tale garanzia sia sufficiente alla Commissione per dimostrare l’esistenza di tale vantaggio.
Inoltre, per quanto riguarda il rapporto tra l’IFPEN e i clienti, occorre rilevare che, poiché nella decisione impugnata la Commissione non ha neppure definito il vantaggio derivante all’IFPEN dall’esistenza della garanzia, la presunzione che essa intende far valere al riguardo è priva di oggetto.
In ogni caso, la Commissione non può far valere la presunzione relativa stabilita dalla Corte ai punti 98 e 99 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), per dimostrare l’esistenza del vantaggio nei rapporti tra, da un lato, l’IFPEN e, dall’altro, i fornitori e i clienti, in quanto tale presunzione consente soltanto di dimostrare l’esistenza di un vantaggio che assume la forma di condizioni di finanziamento più favorevoli.
Infatti, la presunzione stabilita ai punti 98 e 99 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), anzitutto, deve essere ricollocata nel contesto delle circostanze di fatto e della motivazione della decisione La Poste. Tale presunzione non può poi essere interpretata a prescindere dalle considerazioni della Corte che precedono i punti 98 e 99, in particolare quelle esposte ai punti 96 e 97 di detta sentenza. Infine, le considerazioni esposte ai punti da 102 a 108 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), nelle quali la Corte risponde agli argomenti della Repubblica francese, confermano anch’esse la portata limitata di detta presunzione.
Sotto un primo profilo, per quanto riguarda il contesto di fatto e la motivazione della decisione La Poste, va ricordato, in particolare che, secondo la Commissione, il vantaggio selettivo di cui La Poste beneficiava grazie alla garanzia implicita e illimitata dello Stato, inerente al suo status di EPIC, era costituito da condizioni di finanziamento più favorevoli ottenute dalla stessa nel mercato. Tale conclusione della Commissione era fondata su una constatazione secondo la quale le condizioni di finanziamento sono fissate, segnatamente, in base alla valutazione finanziaria. Orbene, da una serie di analisi e metodologie delle agenzie di rating risultava che la garanzia di cui trattasi, in quanto elemento essenziale del sostegno dello Stato a favore di La Poste, influenzava positivamente la valutazione finanziaria di quest’ultima e, quindi, le condizioni di finanziamento che essa poteva ottenere [punti da 256 a 300 della decisione La Poste e sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punto
)].
Occorre quindi necessariamente constatare che, a differenza della decisione impugnata, nella decisione La Poste, la Commissione ha esaminato l’esistenza di un vantaggio selettivo unicamente per quanto riguarda i rapporti del beneficiario con gli istituti bancari e finanziari e non ha tentato di verificare se tale vantaggio esistesse anche in relazione ai rapporti con altri creditori, in particolare i fornitori e i clienti.
Occorre rilevare, inoltre, la natura empirica dell’esame dell’esistenza di un vantaggio selettivo per La Poste. Infatti, le conclusioni della Commissione relative all’esistenza di tale vantaggio sono basate sull’osservazione del comportamento degli operatori del mercato del credito che ha indotto la Commissione a constatare l’esistenza di un nesso causale tra, da un lato, la garanzia statale inerente allo status di EPIC di La Poste e, dall’altro, la reazione degli istituti bancari e finanziari alle valutazioni fornite dalle agenzie di rating, che si è tradotta nella concessione di condizioni di finanziamento più favorevoli per La Poste. Come emerge supra dai punti da 99 a 107 e da 115 a 129, siffatto esame empirico è manifestamente assente nella decisione impugnata per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con i fornitori e con i clienti.
È vero che la Corte ha ritenuto, ai punti 106 e 107 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), che l’esame delle metodologie delle agenzie di rating aveva solo un valore confermativo. Tuttavia, occorre sottolineare che l’esame di tali metodologie ha carattere sovrabbondante rispetto alla dimostrazione, effettuata tramite presunzione, dell’esistenza di un vantaggio in precedenza correttamente definito. Orbene, nella fattispecie, è la definizione stessa del vantaggio di cui l’IFPEN ha asseritamente beneficiato nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti a porre problemi, in quanto, sempreché sia presente, essa si fonda su un ragionamento incoerente e puramente ipotetico. Per contro, come emerge supra dai punti 91 e 92, la definizione del vantaggio sorto per l’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari è esente da critiche.
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda i punti 96 e 97 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), che precedono direttamente i punti nei quali la Corte ha formulato la presunzione dell’esistenza di un vantaggio selettivo, occorre rilevare che essi contengono rinvii, da un lato, alla sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
), e, dall’altro, ai punti 1.2, 2.1 e 2.2 della comunicazione sulle garanzie.
Nella sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
), pronunciata su rinvio pregiudiziale dello Hoge Raad der Nederlanden (Corte suprema dei Paesi Bassi, Paesi Bassi), la Corte ha dichiarato, in sostanza, che i giudici nazionali erano competenti ad annullare, sul fondamento dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, una garanzia pubblica in una situazione in cui era stata data esecuzione a un aiuto illegale mediante tale garanzia, la quale era stata concessa da una pubblica amministrazione per coprire un prestito concesso da una società finanziaria a favore di un’impresa che non avrebbe potuto ottenere siffatto finanziamento in condizioni normali di mercato.
Va rilevato che, nella causa che ha dato luogo alla sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
), la qualificazione della garanzia fornita dalla pubblica amministrazione in questione quale aiuto di Stato a favore del mutuatario era fuori dubbio, in quanto era pacifico che, al momento della sua costituzione, il mutuatario si trovava già in difficoltà, cosicché, senza tale garanzia, non sarebbe stato in grado di ottenere un finanziamento sul mercato dei capitali (sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punti da
a
).
È proprio in tale contesto che occorre collocare la constatazione della Corte formulata al punto 39 della sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
), secondo la quale, «quando il finanziamento concesso da un istituto di credito ad un mutuatario è garantito dalla pubblica amministrazione di uno Stato membro, detto mutuatario ricava normalmente un vantaggio economico e beneficia, in tal modo, di un aiuto ai sensi [dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE], considerato che l’onere finanziario che questi sopporta è inferiore a quello che avrebbe sopportato se avesse dovuto procurarsi lo stesso finanziamento e la stessa garanzia a prezzo di mercato», alla quale rinvia la Corte al punto 96 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
).
Pertanto, il rinvio alla sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
), operato al punto 96 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), limita l’applicazione della presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), ai rapporti tra l’impresa beneficiaria di una garanzia statale, quale un EPIC, e i creditori che le concedono prestiti, in particolare gli istituti bancari e finanziari, e a un vantaggio che assume la forma di condizioni di finanziamento più favorevoli.
La stessa conclusione si impone per quanto riguarda il rinvio operato dalla Corte alla comunicazione sulle garanzie.
Secondo il punto 1.2 della comunicazione sulle garanzie:
«La forma più comune di garanzia è quella connessa a prestiti, o altre obbligazioni finanziarie, convenuti tra un mutuatario ed un mutuante. Le garanzie possono essere concesse individualmente (ad hoc) o nell’ambito di uno specifico regime.
Possono tuttavia esistere diverse forme di garanzia, a seconda della loro base giuridica, del tipo di operazioni a cui si applicano, della durata, ecc. In un elenco non esaustivo, è possibile individuare le seguenti forme di garanzie:
(…)
—
le garanzie illimitate contrapposte alle garanzie limitate in termini di importo e/o di tempo. La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato. Essa valuta allo stesso modo anche l’acquisizione di partecipazioni statali in un’impresa con assunzione di responsabilità illimitata anziché normale responsabilità limitata,
(…)».
Secondo il punto 2.2 della comunicazione sulle garanzie, riguardante gli aiuti concessi al mutuatario:
«Di solito il beneficiario degli aiuti è il mutuatario. Come precisato al punto 2.1, l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio). Quando il mutuatario non è tenuto a pagare il premio, o paga un premio basso, ottiene un vantaggio. Rispetto ad una situazione priva di garanzie, la garanzia statale gli consente di ottenere per il prestito condizioni migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari. Grazie alla garanzia statale il mutuatario ha di norma la possibilità di ottenere tassi ridotti e/o di offrire coperture minori. Senza la garanzia statale egli talvolta non sarebbe in grado di trovare un istituto finanziario disposto a concedergli un prestito ad alcuna condizione (…)».
È giocoforza constatare che i due punti della comunicazione sulle garanzie, scelti dalla Corte come fondamento della presunzione dell’esistenza di un vantaggio selettivo, stabilita ai punti 98 e 99 della sentenza del 3 aprile, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), si riferiscono al vantaggio sotto forma di condizioni di finanziamento più vantaggiose, quali un tasso sui prestiti più basso o obblighi meno rigorosi in termini di coperture, ottenute sul mercato da un’impresa beneficiaria di una garanzia statale.
Pertanto, il rinvio a questi due punti della comunicazione sulle garanzie, operato dalla Corte al punto 97 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), limita altresì l’applicazione della presunzione stabilita in detta sentenza ai rapporti tra l’impresa beneficiaria di una garanzia statale e i creditori che le concedono prestiti, in particolare gli istituti bancari e finanziari.
Peraltro, occorre rilevare che la Corte rinvia anche al punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie. Nei limiti in cui riguarda la questione del trasferimento delle risorse statali, tale punto non influisce sulle suesposte considerazioni. In ogni caso, alla luce delle considerazioni formulate supra al punto 84, non si può dedurre da tale punto che una garanzia illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC possa essere intesa nel senso che concede un vantaggio a tale ente per il semplice fatto della sua gratuità.
Infine, sotto un terzo profilo, le osservazioni formulate dalla Corte in risposta agli argomenti dedotti dalla Repubblica francese, in particolare al punto 104 della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), confermano che le modalità probatorie attenuate ammesse dal giudice dell’Unione per stabilire se una garanzia implicita e illimitata dello Stato, inerente allo status di EPIC, costituisca un vantaggio economico è applicabile al caso di un mutuatario che, grazie a detta garanzia, beneficia di tassi di interesse più bassi o può fornire una cauzione meno elevata.
Dalle suesposte considerazioni risulta che l’applicazione della presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), è limitata ai rapporti che implicano un’operazione di finanziamento, un prestito o, in senso più ampio, un credito da parte del creditore di un EPIC, in particolare i rapporti tra tale EPIC e gli istituti bancari e finanziari.
Al riguardo, occorre altresì rilevare che, in udienza, la Commissione ha ammesso che il vantaggio nei rapporti tra un EPIC e i suoi fornitori potrebbe essere escluso se fosse dimostrato che tale ente paga i suoi fornitori in contanti, circostanza che non sarebbe stata dimostrata nel caso dell’IFPEN. Inoltre, dal fascicolo emerge che, nel procedimento d’indagine formale, la Commissione ha tentato di accertare quali fossero, nel caso dell’IFPEN, le condizioni di pagamento del suo debito nei confronti dei fornitori (v. punto 103 supra). Tuttavia, è giocoforza constatare che la motivazione della decisione impugnata non contiene alcun rifermento a un ragionamento in termini di credito che possa consentire, eventualmente, di prevedere l’applicazione della presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori.
In secondo luogo, basandosi, in particolare, sulle sentenze del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione (
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, punti
e
), del 6 settembre 2006, Portogallo/Commissione (
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punto
), del 9 giugno 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione (
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punto
), e del 12 settembre 2007, Italia/Commissione (
T‑239/04 e T‑323/04
,
EU:T:2007:260
, punti da
a
), la Commissione sostiene che, quando valuta, come nel caso di specie, un regime di aiuti, non è tenuta a dimostrare l’effettività o l’entità del vantaggio, ma può limitarsi a studiare le caratteristiche generali del regime di cui trattasi, al fine di verificare se tale regime contenga elementi di aiuto.
L’IFPEN e la Repubblica francese eccepiscono l’irricevibilità di tale argomento sostenendo che la decisione impugnata non qualifica la garanzia controversa come regime di aiuti.
È giocoforza constare che la Commissione non ha specificato espressamente se la sua decisione riguardasse un aiuto individuale o un regime di aiuti. Tuttavia, senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità dell’argomento della Commissione, tale argomento deve essere respinto in quanto infondato.
Al riguardo, occorre ricordare, anzitutto, che, ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
GU 1999, L 83, pag. 1
), sostituito con effetto a decorrere dal 14 ottobre 2015 dal regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (
GU 2015, L 248, pag. 9
), il regime di aiuti è definito, da un lato, come atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e, dall’altro, come qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito o per un ammontare indefinito. All’articolo 1, lettera e), il medesimo regolamento definisce gli aiuti individuali come aiuti non concessi nel quadro di un regime di aiuti e gli aiuti soggetti a notifica concessi nel quadro di un regime.
Occorre poi ricordare che il regolamento n. 659/1999 suddivide gli aiuti individuali e i regimi di aiuti in aiuti esistenti e in aiuti nuovi. Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), costituiscono aiuti esistenti, in sostanza, gli aiuti che siano già stati oggetto di un esame della Commissione o di cui si suppone siano stati oggetto di tale esame o gli aiuti ai quali sia stata data esecuzione negli Stati membri dell’Unione prima della loro adesione a quest’ultima e siano sempre applicabili dopo detta adesione. Gli aiuti nuovi sono definiti in via residuale come tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti.
Infine, va ricordato che, all’articolo 2, paragrafo 1, il regolamento n. 659/1999 stabilisce un obbligo di principio riguardo alla notifica alla Commissione di tutti i progetti di concessione di aiuti nuovi. Pertanto, per aiuto «soggett[o] a notifica» ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento n. 659/1999 (v. punto 165 supra), si deve intendere qualsiasi aiuto nuovo. Inoltre, un aiuto al quale viene data esecuzione in violazione dell’obbligo di notifica è considerato un aiuto illegale, definito all’articolo 1, lettera f), del regolamento n. 659/1999.
Alla luce di tali disposizioni, poiché la garanzia collegata allo status di EPIC può essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, occorre qualificarla come regime di aiuti ai sensi della seconda parte dell’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999.
Tuttavia, da un lato, la misura esaminata nella decisione impugnata non è la garanzia collegata allo status di EPIC in generale, bensì la trasformazione dell’IFPEN in EPIC, che comporta la concessione a tale impresa della garanzia statale collegata a tale status.
D’altro lato, tale trasformazione crea una situazione di fatto nuova in cui l’IFPEN diviene beneficiario di una garanzia statale collegata al suo nuovo status e che può dar luogo alla concessione all’IFPEN di un vantaggio qualificabile come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Tale nuova situazione rientra nell’obbligo di notifica di cui all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
L’analisi presentata supra ai punti 169 e 170 corrisponde alla decisione impugnata, in particolare ai punti da 256 a 259, nei quali la Commissione ha precisato che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituiva un aiuto nuovo ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, soggetto all’obbligo di notifica. Essa ha altresì ritenuto che, nei limiti in cui il cambiamento di status dell’IFPEN non le era stato formalmente notificato, ma solo segnalato incidentalmente nell’ambito di un altro procedimento, tale obbligo non era stato rispettato dalle autorità francesi e la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituiva un aiuto illegale.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere che, nei limiti in cui la trasformazione dell’IFPEN in EPIC può essere qualificata come aiuto di Stato, essa costituisce un aiuto concesso in base a un regime di aiuti da notificare, vale a dire un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento n. 659/1999.
Pertanto, nel controricorso, la Commissione ha erroneamente qualificato tale misura come regime di aiuti. Parimenti, la Commissione non ha fondati motivi per affermare, in base alla giurisprudenza fatta valere supra al punto 162, relativa ai regimi di aiuti generali di cui alla prima parte dell’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999, che, poiché la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituisce un regime, per poterla qualificare come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essa non deve dimostrare l’effettività o l’entità del vantaggio che l’IFPEN trae dalla garanzia collegata allo status di EPIC, ma può limitarsi a studiare le caratteristiche generali di tale garanzia.
In terzo luogo, insistendo sulla necessità di distinguere tra la dimostrazione dell’esistenza di un vantaggio e il calcolo di tale vantaggio, la Commissione afferma che, nella decisione impugnata, essa ha proceduto alla stima di un «valore di mercato» della garanzia concessa all’IFPEN, non già per provare l’esistenza del vantaggio, che sarebbe già dimostrata, bensì per tentare di quantificare tale vantaggio al fine di valutarne la compatibilità con il mercato interno. L’approccio adottato nella decisione impugnata consisterebbe quindi nel fornire la misurazione più esatta degli effetti che la garanzia statale in questione ha già prodotto, sia sui mercati dei capitali che nei rapporti con altri creditori dell’IFPEN, procedendo alla stima di un «costo della copertura del rischio equivalente» a quello corrispondente a un mancato pagamento da parte del mutuatario.
In udienza, la Commissione ha sostenuto di aver effettuato tale stima in base agli strumenti comparativi disponibili, quali, per i rapporti dell’IFPEN con i fornitori, i contratti di factoring e, per i rapporti con i clienti, il ricorso alla garanzia di buon fine, allo scopo di poter constatare la compatibilità della garanzia di cui trattasi. Secondo la Commissione, in presenza di una garanzia illimitata il cui valore non può essere quantificato, essa non avrebbe altra scelta se non quella di qualificare tale garanzia come aiuto incompatibile.
Al riguardo, va rilevato che la Commissione non precisa ciò che essa intende per «vantaggio che sarebbe già dimostrato» e per «effetti che la garanzia statale in questione ha già prodotto». Sembra, tuttavia, che si tratti di un vantaggio diverso da quello la cui esistenza è stata accertata ai punti 214 e 236 della decisione impugnata. Pertanto, con il suo argomento, la Commissione sembra affermare che il vantaggio di cui ha beneficiato L’IFPEN, grazie alla garanzia inerente al suo status di EPIC, derivasse dalla gratuità stessa di tale garanzia e che ciò che essa ha tentato di dimostrare, stimando il «valore di mercato» di tale garanzia, era l’importo del premio che avrebbe dovuto essere pagato dall’IFPEN allo Stato.
Tale argomento non può essere accolto, da un lato, in quanto esso è contraddetto dal testo stesso della decisione impugnata, in particolare dai punti 214 e 236 della stessa, nei quali la Commissione definisce il vantaggio economico effettivo di cui ha asseritamente beneficiato l’IFPEN nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti.
Per giunta, dai punti 192, 193 e 194 della decisione impugnata risulta che, contrariamente a quanto essa sostiene nel controricorso, nella decisione impugnata, in particolare nel capo 7.1.4, intitolato «Esistenza di un vantaggio selettivo per il gruppo [IFPEN]», la Commissione si è effettivamente impegnata nella dimostrazione e nel calcolo del vantaggio sorto a favore dell’IFPEN nei suoi rapporti con i creditori, nella fattispecie gli istituti bancari e finanziari, i fornitori e i clienti, che potevano far valere la garanzia statale in caso di insolvenza, e non in una valutazione del valore di mercato della garanzia concessa a titolo gratuito all’IFPEN o dell’importo del premio che esso avrebbe dovuto pagare allo Stato per tale garanzia. L’argomento addotto dalla Commissione nelle sue memorie dinanzi al Tribunale, incongruente rispetto alla motivazione della decisione impugnata, non fa quindi altro che accentuare la confusione riguardo alla metodologia scelta dalla Commissione per dimostrare l’esistenza del vantaggio economico che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia di cui trattasi.
D’altro lato, come risulta dal precedente punto 129, tale argomento è altresì errato in diritto, in quanto si fonda sulla constatazione secondo la quale la garanzia di cui trattasi costituisce necessariamente un aiuto di Stato per il solo fatto della sua gratuità e non è quindi necessario esaminare l’influenza di tale garanzia sui rapporti ad essa sottesi.
L’argomento dedotto in udienza dalla Commissione non convince neppure il Tribunale, in quanto si riassume in una constatazione, manifestamente errata, secondo la quale la Commissione potrebbe pronunciarsi sulla compatibilità di una misura ancor prima di dimostrare la sua qualità di aiuto.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che, per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia di cui trattasi nei suoi rapporti con i fornitori, la Commissione non ha assolto all’onere della prova, quale definito dalla giurisprudenza citata supra al punto 71. Per quanto riguarda l’esistenza di siffatto vantaggio nei rapporti tra l’IFPEN e i suoi clienti, la Commissione non ha né assolto all’onere della prova né ottemperato all’obbligo di motivazione, quale interpretato dalla giurisprudenza citata supra al punto 130.
Sul vantaggio per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari
È già stato rilevato supra al punto 79 che, per quanto riguarda i rapporti con gli istituti bancari e finanziari, la Commissione ha concluso che, nel periodo compreso tra il 2006 e il 2010, l’IFPEN non aveva tratto un effettivo vantaggio economico dal suo status di EPIC. In altri termini, secondo la Commissione, il vantaggio potenziale che l’impresa avrebbe potuto trarre dalla garanzia illimitata sotto forma di tasso di interesse sui prestiti più favorevole rispetto alle condizioni di mercato non si è concretizzato nel periodo considerato (punto 199 della decisione impugnata).
Tuttavia, secondo la Commissione, tale conclusione valeva solo per il passato, in quanto essa non poteva presumere comportamenti futuri degli operatori del mercato né l’evoluzione della loro percezione dell’impatto della garanzia statale sul rischio di insolvenza dell’IFPEN. Per tale motivo essa ha imposto alla Repubblica francese l’obbligo di trasmetterle, nelle relazioni annuali, informazioni relative al livello e alle condizioni di indebitamento dell’IFPEN e di fornire la prova che dette condizioni erano conformi alle condizioni di mercato (punto 200 della decisione impugnata).
In udienza, la Commissione ha sostenuto che la possibilità che la garanzia di cui trattasi facesse sorgere un vantaggio nei rapporti tra l’IFPEN e i creditori istituzionali derivava da un articolo dello statuto dell’IFPEN che autorizzava il medesimo a contrarre prestiti. Posto che, al momento dell’adozione della decisione impugnata, tale articolo era ancora presente nello statuto dell’IFPEN, non si poteva escludere la comparsa in futuro di tale vantaggio.
Nella prima parte del terzo motivo di ricorso nella causa T‑479/11, la Repubblica francese contesta il fatto che un vantaggio, avente origine nella garanzia statale, possa concretizzarsi in futuro per l’IFPEN. Pertanto, essa ritiene che l’obbligo di trasmettere alla Commissione informazioni relative al livello e alle condizioni di indebitamento dell’IFPEN non sia giustificato.
In udienza, i ricorrenti hanno altresì sostenuto che, in forza della normativa applicabile, ossia l’articolo 12 della legge n. 2010/1645, del 28 dicembre 2010, di programmazione delle finanze pubbliche per gli anni dal 2011 al 2014 (JORF del 29 dicembre 2010, pag. 22868), l’IFPEN non può contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine sia superiore a dodici mesi. La Commissione ha eccepito l’irricevibilità di tale argomento, sostenendo che le autorità francesi non hanno fatto valere il testo di tale legge nel procedimento d’indagine formale.
Al riguardo, è pacifico tra le parti che, da un lato, nella fattispecie, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari che gli concedono prestiti, la Commissione può far valere la presunzione relativa stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
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, punti
e
), secondo la quale la garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC ha come conseguenza un miglioramento della posizione finanziaria dell’impresa beneficiaria mediante un alleggerimento degli oneri che, di norma, gravano sul suo bilancio.
D’altro lato, è accertato che, nel caso dell’IFPEN, la presunzione relativa ai sensi della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), è stata rovesciata.
Infatti, nella decisione impugnata, la Commissione ha constatato che, a partire dalla trasformazione dell’IFPEN in EPIC, nel luglio 2006, sino alla fine del periodo esaminato nella decisione impugnata, ossia la fine del 2010, l’IFPEN non ha tratto dal suo status di EPIC alcun vantaggio economico effettivo sotto forma di condizioni di finanziamento più favorevoli che gli sarebbero state concesse dagli istituti bancari e finanziari. Al riguardo, la Commissione ha stabilito che, per quanto riguarda le scadenze superiori a un anno, l’IFPEN non ha fatto ricorso al prestito di istituti di credito dal momento del suo cambiamento di status sino alla fine del 2009. Nel 2009, la Commissione ha rilevato un solo prestito con scadenza inferiore a un anno, per un importo irrilevante e il cui tasso era più elevato del tasso di un prestito analogo contratto dall’IFPEN nel 2005, vale a dire all’epoca in cui non era ancora coperto dalla garanzia statale. Per quanto riguarda il 2010, la Commissione ha constatato che l’IFPEN ha ricevuto quattro proposte di linea di credito le cui condizioni erano equivalenti a quelle che l’IFPEN negoziava prima del suo cambiamento di status nel 2006 (punti da 196 a 198).
Dall’esame della Commissione risulta, quindi, che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC non ha avuto alcun effetto sui rapporti con gli istituti bancari e finanziari durante il periodo sottoposto a detto esame.
Di conseguenza, nell’ambito dei rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari durante il periodo compreso tre il 2006 e il 2010, la garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC dell’IFPEN, non avendo concesso un vantaggio esclusivamente a favore di tale impresa, non può essere qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
In mancanza della constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, nulla giustifica l’imposizione alla Repubblica francese dell’obbligo di trasmettere alla Commissione informazioni relative al livello e alle condizioni di indebitamento dell’IFPEN o di fornire la prova che dette condizioni sono conformi alle condizioni di mercato.
Per quanto riguarda la possibilità, per la Commissione, di far valere la presunzione relativa ai sensi della sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
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), per ritenere che la garanzia di cui trattasi costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE a favore dell’IFPEN, in quanto può concedergli un vantaggio in futuro, il che giustificherebbe l’obbligo, imposto alla Repubblica francese, di trasmettere alla Commissione informazioni relative al livello e alle condizioni di indebitamento dell’IFPEN e di fornire la prova che dette condizioni sono conformi alle condizioni di mercato, si deve considerare che, una volta rovesciata, una presunzione relativa, come la presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
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), non può essere nuovamente invocata senza un mutamento sostanziale delle circostanze in cui essa è stata rovesciata.
Nella presente fattispecie, dal fascicolo emerge che, secondo la Commissione, la possibilità che la garanzia di cui trattasi faccia sorgere un vantaggio per l’IFPEN derivava dal fatto che tale ente poteva ricorrere al mercato del credito e contrarre prestiti per finanziarsi. È tale possibilità di indebitarsi che giustificherebbe l’applicazione della presunzione dell’esistenza del vantaggio.
Tuttavia, l’esame esaustivo delle condizioni dei prestiti contratti dall’IFPEN, o offerti allo stesso, ha dimostrato, da un lato, che, durante il periodo esaminato, l’indebitamento di tale ente era quasi nullo, in quanto esso ha contratto un solo prestito a breve scadenza e per un importo irrilevante. Dall’altro, come emerge dai punti 197 e 198 della decisione impugnata, sia le condizioni di tale prestito che le condizioni delle linee di credito offerte all’IFPEN riflettevano le condizioni di mercato, il che dimostra che la sua trasformazione in EPIC non ha avuto alcun effetto sui suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. In tali circostanze, la Commissione non può far valere la semplice possibilità statutaria di indebitarsi per ritenere che il vantaggio futuro per l’IFPEN possa essere dimostrato mediante la presunzione.
Dalle suesposte considerazioni, e senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità dell’argomento dedotto dai ricorrenti in udienza, vertente sul divieto legale di indebitarsi imposto all’IFPEN, risulta che, imponendo alla Repubblica francese l’obbligo di trasmetterle informazioni relative al livello e alle condizioni di indebitamento dell’IFPEN o di fornire la prova che dette condizioni erano conformi alle condizioni di mercato, la Commissione ha violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che, nella decisione impugnata, la Commissione non è riuscita a dimostrare l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN avrebbe potuto trarre dalla garanzia statale collegata al suo status di EPIC. Da un lato, per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari, essa ha espressamente escluso l’esistenza di un effettivo vantaggio durante il periodo compreso fra la trasformazione di tale impresa in EPIC e il 2010 e, nelle circostanze del caso di specie, essa non può far valere la presunzione stabilita dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
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EU:C:2014:217
), per dimostrare l’esistenza in futuro di tale vantaggio. D’altro lato, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i fornitori e i clienti, dalle considerazioni esposte supra ai punti da 95 a 131 risulta che la garanzia di cui trattasi non può conferire all’IFPEN il vantaggio definito dalla Commissione ai punti 214 e 236 della decisione impugnata.
Ne consegue che si devono accogliere la prima parte del secondo motivo e il quarto motivo di ricorso nella causa T‑157/12, nonché la seconda parte del primo motivo e la prima parte del terzo motivo di ricorso nella causa T‑479/11, in quanto riguardano l’esistenza del vantaggio sorto a favore dell’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi e, senza necessità di esaminare gli altri motivi e argomenti dedotti dai ricorrenti, si deve constatare che la Commissione ha erroneamente qualificato detta garanzia come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Sulla portata dell’annullamento
Dalla conclusione formulata supra al punto 198 risulta che la decisione impugnata deve essere annullata. Tuttavia, vista la complessità del dispositivo della decisione impugnata, occorre esaminare la portata di tale annullamento.
Anzitutto, all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che la concessione all’IFPEN dello status di EPIC ha conferito a quest’ultimo una garanzia pubblica illimitata su tutte le sue attività. Inoltre, all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione impugnata, traendo le conseguenze dalle osservazioni esposte al punto 190 della medesima decisione, la Commissione ha ritenuto che la copertura, mediante tale garanzia, delle attività non economiche dell’IFPEN non costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Infine, le altre disposizioni del dispositivo della decisione impugnata si riferiscono alle conclusioni della Commissione riguardo alla copertura, mediante la garanzia di cui trattasi, delle attività economiche dell’IFPEN, ossia, da un lato, i trasferimenti di tecnologie nei settori di attività esclusivi delle sue controllate Axens, Prosernat e Beicip‑Franlab e, dall’altro, le sue prestazioni di ricerca contrattuale e altri servizi svolte per conto di terzi e per conto delle controllate. La Commissione ha ritenuto che la copertura di tali attività mediante la garanzia di cui trattasi costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (articolo 1, paragrafi 4 e 5, della decisione impugnata), esclusa l’attività di trasferimento di tecnologie in base alla convenzione conclusa tra l’IFPEN e la Beicip‑Franlab (articolo 1, paragrafo 3, della decisione impugnata). Dalla motivazione della decisione impugnata, in particolare dai punti 243, 247 e 250, emerge che tale esclusione è dovuta, in sostanza, al fatto che la natura dei rapporti esistenti tra l’IFPEN e la Beicip‑Franlab impediva un eventuale trasferimento a tale controllata del vantaggio di cui avrebbe beneficiato l’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi.
Per quanto riguarda le attività a proposito delle quali la Commissione ha accertato l’esistenza di un aiuto di Stato, gli articoli da 4 a 12 della decisione impugnata elencano, in sostanza, una serie di condizioni che la Repubblica francese e l’IFPEN devono soddisfare affinché l’aiuto di Stato possa essere considerato compatibile con il mercato interno. Per quanto riguarda l’attività di trasferimento di tecnologie in base alla convenzione tra l’IFPEN e la Beicip‑Franlab, l’articolo 2 della decisione impugnata obbliga la Repubblica francese a notificare alla Commissione le modifiche a tale convenzione, a meno che le stesse non escludano l’esistenza di un aiuto di Stato.
Nei ricorsi l’IFPEN e la Repubblica francese chiedono l’annullamento della decisione impugnata nella sua integralità.
Tuttavia, nelle lettere del 5 maggio 2014, menzionate supra al punto 36, nelle quali si sono pronunciati sulle conseguenze che occorreva trarre dalla sentenza del 3 aprile 2014, La Poste (
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
), i ricorrenti hanno rinunciato ai motivi riguardanti l’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente alla nozione di EPIC (v. punti 36 e 54 supra).
Inoltre, i motivi dedotti dai ricorrenti nei loro ricorsi sono diretti soltanto all’annullamento della decisione impugnata, da un lato, per la parte in cui essa constata che la copertura mediante la garanzia di cui trattasi delle attività economiche dell’IFPEN costituisce un aiuto di Stato, aiuto che sarebbe stato quindi trasferito alle controllate dell’IFPEN, e, dall’altro, per la parte in cui essa trae conseguenze da tale constatazione imponendo alla Repubblica francese e all’IFPEN diversi obblighi di notifica (v. punti 43, 45 e da 48 a 51 supra).
Tenuto conto di quanto precede nonché del risultato dell’esame dei presenti ricorsi, occorre annullare la decisione impugnata, per la parte in cui essa qualifica la garanzia derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nonché per la parte in cui essa determina le conseguenze di tale qualificazione e respingere i ricorsi quanto al resto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 3 del medesimo articolo, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Tuttavia, se ciò appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di specie, il Tribunale può decidere che una parte sostenga, oltre alle proprie spese, una quota delle spese dell’altra parte.
Nella fattispecie, sia i ricorrenti che la Commissione sono, in parte, soccombenti, in quanto il Tribunale annulla in parte la decisione impugnata e respinge il ricorso quanto al resto. Si deve quindi decidere nel senso che la Commissione sopporterà due terzi delle proprie spese in ciascuna causa nonché due terzi delle spese di ciascun ricorrente nelle due cause riunite. La Repubblica francese sopporterà un terzo delle proprie spese nonché un terzo delle spese della Commissione nella causa T‑479/11. Parimenti, l’IFPEN sopporterà un terzo delle proprie spese e un terzo delle spese della Commissione nella causa T‑157/12.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
L’articolo 1, paragrafi da 3 a 5, nonché gli articoli da 2 a 12 della decisione 2012/26/UE della Commissione, del 29 giugno 2011, relativa all’aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell’ente pubblico «Institut Français du Pétrole», sono annullati.

2)
I ricorsi sono respinti quanto al resto.

3)
La Commissione europea sopporterà due terzi delle proprie spese nelle cause T‑479/11 e T‑157/12 nonché due terzi delle spese della Repubblica francese e dell’IFP Énergies nouvelles.

4)
La Repubblica francese sopporterà un terzo delle proprie spese nonché un terzo delle spese della Commissione nella causa T‑479/11.

5)
L’IFP Énergies nouvelles sopporterà un terzo delle proprie spese nonché un terzo delle spese della Commissione nella causa T‑157/12.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 26 maggio 2016.
Firme
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sui motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e riguardanti l’esistenza e il calcolo del vantaggio a favore dell’IFPEN

Sul vantaggio relativo ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti

Sul vantaggio per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari

Sulla portata dell’annullamento

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.