CELEX: 62017CJ0713
Előzetes döntéshozatal
2011/95/EU irányelv
A nemzetközi védelem tartalmára vonatkozó szabályok
Menekült jogállás
29. cikk
Szociális védelem
Eltérő bánásmód
Ideiglenes tartózkodási joggal rendelkező menekültek

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2011. L 337., 9. o.
; helyesbítés:
HL 2017. L 167., 58. o.
) 29. cikkének az értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet az Ahmad Shah Ayubi harmadik országbeli állampolgár és a Bezirkshauptmannschaft Linz‑Land (a linzvidéki járás közigazgatási hatósága, Ausztria) között az utóbbi hatóság azon határozatának tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amely A. S. Ayubi és a családja részére a megélhetési és lakhatási szükségleteik fedezésére szolgáló támogatást ítélt meg alapellátás és ideiglenes pótlék formájában.
Jogi háttér
A genfi egyezmény
A menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt egyezmény (
Recueil des traités des Nations unies
[1954], 189. kötet, 137. o., 2545. sz.; kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.) 1954. április 22‑én lépett hatályba. Ezen egyezményt kiegészítette a menekültek helyzetére vonatkozó, 1967. január 31‑i New York‑i jegyzőkönyv (kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.), amely 1967. október 4‑én lépett hatályba (a továbbiakban: genfi egyezmény).
Ezen egyezmény „Állami segély” című 23. cikke a következőképpen szól:
„A Szerződő Államok a területükön jogszerűen tartózkodó menekülteket állami segélyek és támogatások tekintetében állampolgáraikkal azonos elbánásban részesítik.”
Az uniós jog
A 2011/95 irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében a „nemzetközi védelem” a „menekült jogállás[ként]” és a „kiegészítő védelmi jogállás[ként]” értendő.
Ezen irányelv 24. cikke (1) bekezdésének első albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok közvetlenül a nemzetközi védelem megadását követően és a 21. cikk (3) bekezdésének sérelme nélkül, legalább három évig érvényes és megújítható tartózkodási engedélyt állítanak ki a menekült jogállású személyek számára, kivéve, ha ennek kényszerítő [helyesen: nyomós] nemzetbiztonsági vagy közrendi okok ellentmondanak.”
Az említett irányelv „Szociális védelem” című 29. cikke a következőképpen fogalmaz:
„(1)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek az e védelmet nyújtó tagállamban a saját állampolgárok számára meghatározottakkal azonos feltételek mellett részesüljenek a szükséges szociális ellátásokban.
(2)   Az (1) bekezdésben meghatározott általános szabálytól eltérve, a tagállamok a kiegészítő védelemben részesített személyek számára nyújtandó szociális ellátásokat az alapellátásokra korlátozhatják, amelyeket aztán a saját állampolgároknak nyújtott mértékben és a rájuk alkalmazandó feltételek szerint kell biztosítani.”
Az osztrák jog
Az Asylgesetz 2005 (a menedékjogról szóló 2005. évi törvény) 3. cikkének (4) bekezdése a következőképpen szól:
„A külföldi állampolgár, aki menekültjogállást kapott, az e jogállással rendelkező személyként ideiglenes tartózkodási jogot szerez. A tartózkodási jog három évre szól, és azt határozatlan időre meghosszabbítják, amennyiben nem állnak fenn a menekültjogállás visszavonására irányuló eljárás megindításának feltételei, vagy ha a visszavonás iránti eljárást megszüntetik. […]”
A Gesetz über die bedarfsorientierte Mindestsicherung in Oberösterreich (a szükségletalapú minimumjuttatásról szóló felső‑ausztriai törvény) 4. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A szükségletalapú minimumjuttatás a jelen regionális törvény eltérő rendelkezésének hiányában kizárólag azon személyek számára nyújtható, akik:
1.
szokásos tartózkodási helye Felső‑Ausztriában található […] és
2.
[…]
b)
menekültjogállással rendelkeznek, vagy kiegészítő védelemben részesülnek,
[…]
(3)   Az (1) bekezdéstől eltérve az (1) bekezdés 2. pontjának b) alpontjában említett […] személyek, akik nem rendelkeznek Ausztriában huzamos tartózkodási joggal […], különösen az ideiglenes tartózkodási joggal rendelkező menekült jogállású személyek […] és a kiegészítő védelemre jogosult személyek, a megélhetési és lakhatási szükségleteik fedezésére szolgáló alapellátásban, valamint a 13. cikk szerinti ideiglenes pótlékban részesülnek.”
Az e törvény 4. cikke (3) bekezdésének hatálya alá tartozó, illetve az e rendelkezés hatálya alá nem tartozó személyek számára nyújtott ellátások összegét külön rendelkezések állapítják meg.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (idegenrendészeti és menekültügyi szövetségi hivatal, Ausztria) 2016. szeptember 30‑án elismerte A. S. Ayubi számára a menekültjogállást. E hivatal menedékjog címén három évre szóló tartózkodási engedélyt állított ki számára.
2017. március 9‑én A. S. Ayubi támogatás iránti kérelmet nyújtott be a saját és a családja megélhetési és lakhatási szükségleteinek biztosítása érdekében.
A 2017. április 10‑én megküldött határozatával a linzvidéki járás közigazgatási hatósága havi pénzbeli ellátás formáját öltő támogatást ítélt meg számára, amely alapellátásból és egy ideiglenes pótlékból állt. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy e határozatból kitűnik, hogy A. S. Ayubi – a menedékjog alapján ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkező személyként – az osztrák szabályozás alapján kizárólag a szükségletalapú minimumjuttatásra tarthatott igényt.
2017. június 3‑án A. S. Ayubi e határozattal szemben keresetet nyújtott be többek között arra hivatkozva, hogy a kedvezőtlen bánásmód, amelyet e szabályozás a huzamos tartózkodási joggal nem rendelkező menekültek számára tart fenn, összeegyeztethetetlen az uniós joggal.
A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a vonatkozó nemzeti szabályozás 2015‑ben történt reformját követően a menekültek e csoportját a szociális támogatások területén kiegészítő védelmi jogállással rendelkező személyeknek kell tekinteni, akik ezért az osztrák állampolgárokat megillető támogatások összegénél jóval alacsonyabb összegben részesülnek. Kizárólag a huzamos tartózkodási joggal rendelkező menekülteket kell osztrák állampolgárnak tekinteni.
E bíróság szerint e szabályozás eredményeként az ideiglenes tartózkodási joggal rendelkező menekültek esetében elhalasztják a 2011/95 irányelv 29. cikkében konkrétan és feltétel nélkül előírt jogosultságok nyújtását, jóllehet e menekültek a huzamos tartózkodási joggal rendelkező menekültekkel összehasonlítható helyzetben vannak.
E körülmények között a Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (felső‑ausztriai regionális közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a 2011/95 […] irányelv 29. cikkét, amely megalapozza a tagállam azon kötelezettségét, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek számára – abban a tagállamban, amely részükre a védelmet nyújtja – ugyanazt a szükséges szociális védelmet biztosítsák, mint az adott tagállam saját állampolgárai számára, hogy az megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a közvetlen alkalmazhatósággal kapcsolatban kialakított feltételeknek?
2)
Úgy kell‑e értelmezni a 2011/95 […] irányelv 29. cikkét, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, amely csak az állandó tartózkodásra jogosult menekültek számára biztosítja teljes összegben és ezáltal a tagállam saját állampolgárainak nyújtottal egyenlő mértékben a szociális védelmet szükségletalapú minimumjövedelem formájában, míg a szükségletalapú minimumjövedelemből származó szociális ellátások összegének csökkentését minden olyan menekült vonatkozásában előírja, akinek csak ideiglenes tartózkodását ismerik el, és ezáltal ezen utóbbi menekülteket a szociális ellátás összege tekintetében a kiegészítő védelemre jogosult személyekkel teszi egyenlővé?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A második kérdésről
Elsőként vizsgálandó második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2011/95 irányelv 29. cikkét, hogy azzal ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amelynek előírása szerint a valamely tagállamban ideiglenes tartózkodási joggal rendelkező menekültek számára nyújtott szociális ellátás összege alacsonyabb, mint az ugyanezen tagállam saját állampolgárai vagy az említett tagállamban huzamos tartózkodási joggal rendelkező menekültek számára nyújtott ellátások összege.
A 2011/95 irányelv 29. cikkének (1) bekezdése kimondja azon általános szabályt, amely szerint a nemzetközi védelemben részesülő személyek, köztük ezen irányelv 2. cikkének a) pontjával összhangban a menekültek számára – abban a tagállamban, amely részükre a védelmet nyújtja – ugyanazt a szociális védelmet biztosítják, mint e tagállam saját állampolgárai számára (2016. március 1‑jeiAlo és Osso ítélet,
C‑443/14 és C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
48.
pont).
Jóllehet az említett irányelv 29. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy ezen általános szabálytól eltérve a kiegészítő védelemben részesített személyek számára nyújtandó szociális ellátásokat az alapellátásokra korlátozzák, e rendelkezésnek magából a szövegéből kitűnik, hogy ez az eltérés kizárólag az említett védelemben részesülő személyekre alkalmazható, a menekültekre azonban nem.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az, hogy az említett irányelv 29. cikke (1) bekezdésének előírása szerint a nemzetközi védelemben részesülő személyeket megilletik a „szükséges szociális ellátások”, nem jelenti azt, hogy az uniós jogalkotó lehetővé kívánta volna tenni, hogy a tagállamok a szükségletek fedezésére általuk elégségesnek tartott szociális juttatásokat nyújthassanak a menekültek számára, amely juttatások összege azonban nem éri el a saját állampolgáraik számára nyújtott szociális ellátások összegét.
Egyrészt ugyanis a 2011/95 irányelv 29. cikkének magából a szerkezetéből kitűnik, hogy e cikk (1) bekezdésében a „szükséges” kifejezés feltüntetését úgy kell érteni, hogy az csupán az egyrészről az e cikkben foglalt elv alá tartozó ellátások, másrészről pedig azon „alapvető” ellátások közötti ellentétet hangsúlyozza, amelyekre az említett cikk (2) bekezdése értelmében a szociális támogatások korlátozhatók.
E megállapítást megerősíti, hogy ez utóbbi bekezdés nem érvényesülhetne hatékonyan, ha ezen irányelv 29. cikkének (1) bekezdését úgy kellene értelmezni, hogy az a tagállamok számára általában lehetővé teszi, hogy a nemzetközi védelemre jogosult személyek számára nyújtott ellátásokat – ezen ellátások feltétlenül szükséges mértékre való korlátozása érdekében – az e tagállamok állampolgárai számára biztosított ellátások szintjénél alacsonyabban határozzák meg.
Másrészt a menekültek számára nyújtott ellátások tekintetében egy ilyen lehetőség tagállamok részére való biztosítása nem egyeztethető össze a Genfi Egyezmény 23. cikkében – amely cikk fényében a 2011/95 irányelv 29. cikkét értelmezni kell – foglalt, az állami segélyek és támogatások tekintetében a menekülteket megillető nemzeti elbánás elvével (lásd ebben az értelemben: 2016. március 1‑jeiAlo és Osso ítélet,
C‑443/14 és C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
51.
pont).
Ebből következik, hogy a menekült jogállást akár határozott, akár határozatlan időre elismerő tagállam által a menekültek részére nyújtott szociális ellátásnak azonosnak kell lennie az e tagállam saját állampolgárai számára nyújtott ellátással (lásd analógia útján: 2016. március 1‑jeiAlo és Osso ítélet,
C‑443/14 és C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
48.
és
50.
pont).
A menekülteket a fentiek szerint megillető nemzeti elbánás elvét nem kérdőjelezheti meg a 2011/95 irányelv 24. cikke, amely megengedi a tagállamoknak, hogy a menekült jogállású személyek számára adott esetben korlátozott idejű, három évig érvényes tartózkodási engedélyt állítsanak ki.
Mivel ugyanis az ezen irányelv VII. fejezetében – amely fejezeten belül ezen irányelv 29. cikke is szerepel – biztosított jogok a menekült jogállás elismeréséből, nem pedig a tartózkodási engedély kiállításából fakadnak, azok kizárólag az e fejezetben rögzített feltételek tiszteletben tartása mellett korlátozhatóak, mivel a tagállamok nem jogosultak olyan korlátozások bevezetésére, amelyek nem szerepelnek itt (lásd ebben az értelemben: 2015. június 24‑iH. T. ítélet,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
,
97.
pont).
Emellett a 2011/95 irányelv 29. cikke és a genfi egyezmény 23. cikke egyaránt valamennyi menekültre vonatkozik, és e cikkek nem teszik függővé a menekültek számára elismert jogokat az érintett tagállamban való tartózkodásuk időtartamától vagy a tartózkodási engedélyük érvényességi idejétől.
A fentiekből következik, hogy a korlátozott idejű, három évig érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkező menekültek számára nyújtott szociális ellátások szintjének azonosnak kell lennie az azon tagállam saját állampolgárai számára nyújtott ellátások szintjével, amelyek a menekült jogállásukat elismerték.
E következtetést nem kérdőjelezi meg azon érv, amely szerint az alapeljárásban szereplőhöz hasonló szabályozás azért egyeztethető össze a 2011/95 irányelv 29. cikkének (1) bekezdésével, mert a több éve valamely tagállamban tartózkodó menekültek helyzete objektíve különbözik azon menekültek helyzetétől, akik a közelmúltban léptek e tagállam területére, és akiknek magasabb összegű konkrét támogatásra van szükségük.
Először is, mivel e rendelkezés előírja a menekültek és a menekültjogállást elismerő tagállam saját állampolgárai közötti egyenlő bánásmódot, e rendelkezés alkalmazásakor kizárólag a személyek e két kategóriájának helyzetében mutatkozó objektív különbségek bírhatnak adott esetben jelentőséggel, a menekülteken belüli két külön csoport helyzetében mutatkozó különbségek azonban nem (lásd ebben az értelemben: 2016. március 1‑jeiAlo és Osso ítélet,
C‑443/14 és C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
54.
és
59.
pont).
Másodszor, annak feltételezése esetén, hogy a valamely tagállam területére a közelmúltban belépett menekültek helyzetének sajátossága alapján megállapítható, hogy e menekültek a tagállam saját állampolgáraihoz képest általában objektíve bizonytalanabb helyzetben vannak, az e menekülteket a számukra nyújtott ellátások szintjének korlátozása útján kedvezőtlenül érintő intézkedés nem tekinthető úgy, hogy az egy ilyen helyzetbeli különbség figyelembevételének részét képezi, mivel egy ilyen intézkedés nem alkalmas e bizonytalanság megszüntetésére.
Harmadszor, amennyiben ezen érvet úgy kell érteni, hogy a közelmúltban Ausztriába érkezett menekültek által a lakáspiachoz való hozzáférés terén tapasztalt nehézségek miatt megfelelőbb lenne, ha e menekültek számára a pénzügyi támogatás helyett igen rövid időn belül helyet biztosítanának a befogadó állomásokon, elegendő annak megállapítása, hogy mindenesetre sem az alkalmazandó nemzeti szabályozásnak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő bemutatásából, sem az osztrák kormány által ismertetett információkból nem tűnik ki, hogy az említett menekülteket megillető szociális ellátások egyéb formái ténylegesen ellensúlyoznák a számukra nyújtott szociális támogatások összegének az alapeljárásban szóban forgó csökkentését.
Ezenkívül, noha az osztrák kormány emellett említést tesz a szociális ellátások menekültek számára való kifizetéséből fakadó jelentős teherről, emlékeztetni kell arra, hogy a szociális ellátások adott személy számára való nyújtása terhet ró az ezen ellátásokat folyósító intézményre, függetlenül attól, hogy az érintett menekült vagy az érintett tagállam állampolgára‑e. E tekintetben ezért nem állapítható meg különbség a személyek e két kategóriájának helyzete között (lásd ebben az értelemben: 2016. március 1‑jeiAlo és Osso ítélet,
C‑443/14 és C‑444/14
,
EU:C:2016:127
,
55.
pont).
Következésképpen a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2011/95 irányelv 29. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amelynek előírása szerint a valamely tagállamban ideiglenes tartózkodási joggal rendelkező menekültek számára nyújtott szociális ellátás összege alacsonyabb, mint az ugyanezen tagállam saját állampolgárai vagy az említett tagállamban huzamos tartózkodási joggal rendelkező menekültek számára nyújtott összeg.
Az első kérdésről
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a menekült személy hivatkozhat‑e a nemzeti bíróságok előtt az alapügyben szereplőhöz hasonló szabályozásnak a 2011/95 irányelv 29. cikke (1) bekezdésével való összeegyeztethetetlenségére annak érdekében, hogy mellőzzék a jogosultságainak az e szabályozással való korlátozását.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy minden esetben, amikor valamely irányelv rendelkezései tartalmukat tekintve feltétlenek és kellően pontosak, azokra a magánszemélyek a nemzeti bíróságok előtt a tagállammal szemben hivatkozhatnak, ha a tagállam elmulasztotta az irányelv határidőn belüli átültetését a nemzeti jogba, vagy azt helytelenül ültette át (2012. január 24‑iDominguez ítélet,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
,
33.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Jóllehet a 2011/95 irányelv 29. cikkének (1) bekezdése bizonyos mérlegelési mozgásteret enged a tagállamoknak, többek között a szociális támogatások általuk szükségesnek tartott szintje tekintetében, ez nem változtat azon, hogy e rendelkezés az egyes tagállamok számára egyértelműen megfogalmazott, konkrét és feltétel nélküli eredménykötelezettséget ír elő, amelynek értelmében a védelemben részesített valamennyi menekült számára biztosítaniuk kell a saját állampolgáraik számára meghatározottakkal azonos szociális ellátást.
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már megállapította, hogy a 2011/95 irányelv 29. cikkének (1) bekezdéséhez hasonló rendelkezések, amelyek előírják a nemzeti bánásmód biztosítását vagy bizonyos hátrányos megkülönböztetések tilalmát, közvetlen hatállyal rendelkeznek (lásd ebben az értelemben: 1999. május 4‑iSürül ítélet,
C‑262/96
,
EU:C:1999:228
,
63.
és
74.
pont; 2010. december 22‑iGavieiro Gavieiro és Iglesias Torres ítélet,
C‑444/09 és C‑456/09
,
EU:C:2010:819
,
78.
pont; 2014. március 6‑iNapoli ítélet,
C‑595/12
,
EU:C:2014:128
,
48.
és
50.
pont).
Ebből a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az következik, hogy a nemzeti szabályozás uniós jogi követelményeknek megfelelő értelmezése és alkalmazása lehetőségének hiányában a nemzeti bíróság és a közigazgatási szervek kötelesek teljes egészében alkalmazni az uniós jogot, és megvédeni az uniós jog által az egyének részére biztosított jogokat, szükség esetén mellőzve a nemzeti jog azon rendelkezéseinek alkalmazását, amelyek az előbbivel ellentétesek (2017. szeptember 7‑iH. ítélet,
C‑174/16
,
EU:C:2017:637
,
70.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A fentiekből az következik, hogy az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a menekült személy hivatkozhat a nemzeti bíróságok előtt az alapügyben szereplőhöz hasonló szabályozásnak a 2011/95 irányelv 29. cikke (1) bekezdésével való összeegyeztethetetlenségére annak érdekében, hogy mellőzzék a jogosultságainak az e szabályozással való korlátozását.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 29. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amelynek előírása szerint a valamely tagállamban ideiglenes tartózkodási joggal rendelkező menekültek számára nyújtott szociális ellátás összege alacsonyabb, mint az ugyanezen tagállam saját állampolgárai vagy az említett tagállamban huzamos tartózkodási joggal rendelkező menekültek számára nyújtott összeg.

2)
A menekült személy hivatkozhat a nemzeti bíróságok előtt az alapügyben szereplőhöz hasonló szabályozásnak a 2011/95 irányelv 29. cikke (1) bekezdésével való összeegyeztethetetlenségére annak érdekében, hogy mellőzzék a jogosultságainak az e szabályozással való korlátozását.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.