CELEX: 62021CJ0156
Ieškinys dėl panaikinimo
Reglamentas (ES, Euratomas) 2020/2092
Bendras Sąjungos biudžeto apsaugos sąlygų režimas
Sąjungos biudžeto apsauga, kai valstybėje narėje pažeidžiami teisinės valstybės principai
Teisinis pagrindas
SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktas
Tariamas ESS 7 straipsnio ir SESV 269 straipsnio apėjimas
Tariami ESS 4 straipsnio 1 dalies, 5 straipsnio 2 dalies ir 13 straipsnio 2 dalies, taip pat teisinio saugumo, proporcingumo ir valstybių narių lygybės prieš Sutartis principų pažeidimai

Ieškinyje Vengrija prašo Teisingumo Teismo pirmiausia panaikinti 2020 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES, Euratomas) 2020/2092 dėl bendro Sąjungos biudžeto apsaugos sąlygų režimo (
OL L 433I, 2020, p. 1
; klaidų ištaisymas
OL L 373, 2021, p. 94
) (toliau – ginčijamas reglamentas), o nepatenkinus šio reikalavimo – panaikinti šio reglamento 4 straipsnio 1 dalį ir 2 dalies h punktą, 5 straipsnio 2 dalį ir 3 dalies priešpaskutinį ir paskutinį sakinius bei 6 straipsnio 3 ir 8 dalis.
I.

Teisinis pagrindas
A.

Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001
2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (
OL L 145, 2001, p. 43
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331) 2 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Bet kuris Sąjungos pilietis ir bet kuris fizinis ar juridinis asmuo, gyvenantis ar turintis registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamasis šiame reglamente nustatytų principų, sąlygų ir apribojimų, susipažinti su institucijų dokumentais.“
Šio reglamento 4 straipsnyje nustatyta:
„<…>
2.   Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
<…>
–
teismo proceso ir teisinės pagalbos [teisinių nuomonių],
<…>
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
3.   Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, esanti svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalimi, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
<…>
5.   Valstybė narė gali prašyti, kad institucija neatskleistų iš tos valstybės narės kilusio dokumento be jos išankstinio sutikimo.
6.   Jei kuri nors iš išimčių yra taikoma tiktai kai kurioms dokumento dalims, likusios dokumento dalys yra išduodamos.
7.   Šio straipsnio 1–3 dalyse numatytos išimtys yra taikomos tiktai tokiam laikotarpiui, kai toks draudimas yra pateisinamas, atsižvelgiant į dokumento turinį. <…>“
Minėto reglamento 5 straipsnyje nustatyta:
„Jei valstybė narė gauna paraišką dėl jos turimo [dokumento] iš dokumentą [jį] parengusios institucijos, ta valstybė narė, nebent būtų akivaizdu, kad dokumentas gali arba negali būti atskleistas, konsultuojasi su minima institucija, kad galėtų priimti sprendimą, kuris nekliudytų siekti šio reglamento tikslų.
Arba valstybė narė gali nukreipti paraišką į tą instituciją.“
B.

Tarybos darbo tvarkos taisyklės
2009 m. gruodžio 1 d. Europos Sąjungos Taryba priėmė Sprendimą 2009/937/ES, patvirtinantį Tarybos darbo tvarkos taisykles (
OL L 325, 2009, p. 35
). Šių darbo tvarkos taisyklių (toliau – Tarybos darbo tvarkos taisyklės) 6 straipsnio „Profesinės paslapties laikymasis ir dokumentų pateikimas teismo procese“ 2 dalyje numatyta:
„Taryba arba [valstybių narių vyriausybių nuolatinių atstovų komitetas (COREPER)] gali leisti panaudoti teismo procese Tarybos dokumentų, dar nepaskelbtų viešai pagal visuomenės teisę susipažinti su dokumentais reglamentuojančias nuostatas, kopiją arba jų ištrauką.“
Minėtų darbo tvarkos taisyklių 10 straipsnyje „Galimybė visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais“ nustatyta:
„Konkrečios nuostatos dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais išdėstytos II priede.“
Tarybos darbo tvarkos taisyklių II priede „Konkrečios nuostatos dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais“ yra 5 straipsnis „Valstybių narių prašymų perdavimas“, jame nustatyta:
„Kai valstybė narė perduoda prašymą Tarybai, šis prašymas tvarkomas pagal Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 7 ir 8 straipsnius bei atitinkamas šio priedo nuostatas. Tuo atveju, kai yra visiškai arba iš dalies atsisakoma suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, pareiškėjui pranešama, kad pakartotinis prašymas turi būti adresuojamas tiesiogiai Tarybai.“
C.

Tarybos viduje platinamų dokumentų tvarkymo gairės
2018 m. balandžio 10 d. pranešime 7695/18 Taryba patvirtino Tarybos viduje platinamų dokumentų tvarkymo gaires. Šių gairių 1, 2, 20 ir 21 punktai suformuluoti taip:
„1.
Šiame dokumente pateikiamos neįslaptintų Tarybos dokumentų, kurie platinami Tarybos viduje, jos nariams, Komisijai, Europos išorės veiksmų tarnybai (EIVT) ir, atsižvelgiant į dalyką, tam tikroms kitoms ES institucijoms (pvz., Europos Parlamentui, Teisingumo Teismui, Europos Centriniam Bankui) ir įstaigoms (pvz., Regionų komitetui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui), tvarkymo gairės. Ne laiku viešai atskleidus tokius dokumentus gali būti pakenkta Tarybos sprendimų priėmimo procesams.
2.
Šios gairės daro tiesioginį poveikį Tarybos darbui, todėl jų turi laikytis valstybės narės, kaip Tarybos narės, atsižvelgiant į lojalaus bendradarbiavimo principą, kuriuo grindžiami [Sąjungos] institucijų ir valstybių narių santykiai.
<…>
20.
Žyma „LIMITE“ pažymėti dokumentai negali būti skelbiami viešai, išskyrus atvejus, kai sprendimą šiuo klausimu priėmė tinkamai įgalioti Tarybos pareigūnai, valstybės narės nacionalinės administracijos įstaiga (žr. 21 punktą) arba, kai aktualu, Taryba, laikydamiesi [Reglamento Nr. 1049/2001] ir Tarybos darbo tvarkos taisyklių.
21.
Kitos [Sąjungos] institucijos ar įstaigos (ne Tarybos) darbuotojai patys negali nuspręsti viešai paskelbti žyma „LIMITE“ pažymėtų dokumentų prieš tai nepasikonsultavę su Tarybos Generaliniu sekretoriatu (TGS). Valstybės narės nacionalinės administracijos įstaigos darbuotojai prieš priimdami tokį sprendimą konsultuosis su Tarybos Generaliniu sekretoriatu, išskyrus atvejus, kai yra aišku, kad dokumentą galima skelbti viešai remiantis [Reglamento Nr. 1049/2001] 5 straipsniu.“
D.

Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 883/2013
2013 m. rugsėjo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų ir kuriuo panaikinami Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1073/1999 ir Tarybos reglamentas (Euratomas) Nr. 1074/1999 (
OL L 248, 2013, p. 1
) 2 straipsnio 1 punkte „Sąjungos finansiniai interesai“ apibrėžiami kaip „pajamos, išlaidos ir turtas, priskiriami Europos Sąjungos biudžetui, institucijų, įstaigų, organų ir agentūrų biudžetui ir pastarųjų valdomiems ir kontroliuojamiems biudžetams“.
E.

Finansinis reglamentas
2018 m. liepos 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) 2018/1046 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių, kuriuo iš dalies keičiami reglamentai (ES) Nr. 1296/2013, (ES) Nr. 1301/2013, (ES) Nr. 1303/2013, (ES) Nr. 1304/2013, (ES) Nr. 1309/2013, (ES) Nr. 1316/2013, (ES) Nr. 223/2014, (ES) Nr. 283/2014 ir Sprendimas Nr. 541/2014/ES, bei panaikinamas Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 (
OL L 193, 2018, p. 1
, toliau – finansinis reglamentas), 2 straipsnyje „Terminų apibrėžtys“ nurodyta:
„Šiame reglamente vartojamų terminų apibrėžtys:
<…>
7.
biudžeto vykdymas– veiklos, susijusios su biudžeto asignavimų valdymu, stebėsena, kontrole ir auditu vykdymas laikantis 62 straipsnyje numatytų metodų;
<…>
42.
valstybės narės organizacija– subjektas, valstybėje narėje įsteigtas kaip viešosios teisės subjektas, arba įstaiga, kurios veiklą reglamentuoja privatinė teisė ir kuriai pavesta teikti viešąsias paslaugas bei kuriai valstybė narė užtikrina pakankamas finansines garantijas;
<…>
59.
patikimas finansų valdymas – biudžeto vykdymas laikantis ekonomiškumo, veiksmingumo ir efektyvumo principų;
<…>“
Šio reglamento 61 straipsnyje „Interesų konfliktas“ numatyta:
„1.   Finansų pareigūnai šios antraštinės dalies 4 skyriaus prasme, ir kiti asmenys, įskaitant bet kokio lygmens nacionalines institucijas, dalyvaujantys biudžeto įgyvendinime taikant tiesioginį, netiesioginį ir pasidalijamąjį valdymą, įskaitant su juo susijusius parengiamuosius aktus, auditą arba kontrolę, turi nesiimti jokių veiksmų, dėl kurių gali kilti jų interesų ir Sąjungos interesų konfliktas. Be to, jie imasi atitinkamų priemonių, kad būtų užkirstas kelias interesų konfliktui vykdant jų atsakomybei tenkančias funkcijas ir būtų reaguojama į situacijas, kurios gali būti objektyviai suprantamos kaip interesų konfliktas.
2.   Jei esama interesų konflikto rizikos, susijusios su nacionalinės institucijos darbuotoju, atitinkamas asmuo perduoda šį klausimą savo tiesioginiam vadovui. Jeigu tokia rizika yra darbuotojų, kuriems taikomi Pareigūnų tarnybos nuostatai, atveju, toks asmuo perduoda klausimą atitinkamam deleguotajam leidimus suteikiančiam pareigūnui. Atitinkamas tiesioginis vadovas arba deleguotasis leidimus suteikiantis pareigūnas raštu patvirtina, ar nustatyta, kad esama interesų konflikto. Kai nustatyta, kad yra toks interesų konfliktas, paskyrimų tarnyba arba atitinkama nacionalinė institucija užtikrina, kad atitinkamas asmuo nutrauktų visą savo veiklą tuo klausimu. Atitinkamas deleguotasis leidimus suteikiantis pareigūnas arba atitinkama nacionalinė institucija užtikrina, kad laikantis taikytinos teisės būtų imtasi atitinkamų tolesnių veiksmų.
3.   1 dalies tikslais interesų konflikto esama tais atvejais, kai dėl priežasčių, susijusių su šeima, emociniu gyvenimu, politinėmis ar nacionalinėmis pažiūromis, ekonominiais interesais arba kitais tiesioginiais ar netiesioginiais asmeniniais interesais, kyla pavojus, kad finansų pareigūnas arba kitas asmuo, kaip nurodyta 1 dalyje, nebegalės nešališkai ir objektyviai vykdyti savo funkcijų.“
Minėto reglamento 62 straipsnio „Biudžeto vykdymo metodai“ 1 dalies pirmoje pastraipoje numatyta:
„1.   Komisija biudžetą vykdo bet kuriuo iš šių būdų:
a)
tiesiogiai (tiesioginis valdymas), kaip išdėstyta 125–153 straipsniuose, per savo departamentus, įskaitant jos darbuotojus Sąjungos delegacijose vadovaujant atitinkamam delegacijos vadovui, laikantis 60 straipsnio 2 dalies arba per vykdomąsias įstaigas, kaip nurodyta 69 straipsnyje;
b)
taikydama pasidalijamąjį valdymą su valstybėmis narėmis (pasidalijamasis valdymas), kaip išdėstyta 63 straipsnyje ir 125–129 straipsniuose;
c)
netiesiogiai (netiesioginis valdymas), kaip išdėstyta 125–149 straipsniuose ir 154–159 straipsniuose, kai tai numatyta pagrindiniame akte arba 58 straipsnio 2 dalies a–d punktuose nurodytais atvejais, biudžeto vykdymo užduotis pavedant:
<…>“
To paties reglamento 63 straipsnio „Pasidalijamasis valdymas su valstybėmis narėmis“ 2 ir 8 dalyse nustatyta:
„2.   Vykdydamos su biudžeto vykdymu susijusias užduotis, valstybės narės imasi visų būtinų priemonių, įskaitant teisėkūros, reguliavimo ir administracines priemones, Sąjungos finansiniams interesams apsaugoti, visų pirma:
a)
užtikrina, kad biudžeto lėšomis finansuojami veiksmai būtų įgyvendinami tinkamai, veiksmingai ir pagal taikytinas konkretiems sektoriams skirtas taisykles;
b)
pagal 3 dalį paskiria įstaigas, atsakingas už Sąjungos lėšų valdymą ir kontrolę, ir prižiūri tokias įstaigas;
c)
užkerta kelią pažeidimams ir sukčiavimui, juos nustato ir pašalina;
d)
vadovaudamosi šiuo reglamentu ir konkretiems sektoriams skirtomis taisyklėmis bendradarbiauja su Komisija, [Kovos su sukčiavimu tarnyba (OLAF)] ir Audito Rūmais, o tų pagal [2017 m. spalio 12 d. Tarybos reglamentą (ES) 2017/1939, kuriuo įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas Europos prokuratūros įsteigimo srityje (
OL L 283, 2017, p. 1
)] tvirtesniame bendradarbiavime dalyvaujančių valstybių narių atveju – su Europos prokuratūra.
Siekdamos apsaugoti Sąjungos finansinius interesus, valstybės narės, laikydamosi proporcingumo principo ir vadovaudamosi šiuo straipsniu bei atitinkamomis konkretiems sektoriams skirtomis taisyklėmis, vykdo
ex ante
ir
ex post
kontrolę įskaitant, kai tikslinga, reprezentatyviųjų ir (arba) rizika grindžiamų sandorių imčių patikras vietoje. Jos taip pat susigrąžina nepagrįstai išmokėtas lėšas ir prireikus tuo tikslu pradeda teismo procesą.
Valstybės narės gavėjams taiko veiksmingas, atgrasančias ir proporcingas nuobaudas, numatytas konkretiems sektoriams skirtose taisyklėse arba konkrečiose nacionalinės teisės nuostatose.
Atlikdama rizikos vertinimą ir atsižvelgdama į konkretiems sektoriams taikomas taisykles Komisija stebi, kaip taikomos valstybėse narėse sukurtos valdymo ir kontrolės sistemos. Atlikdama auditą Komisija vadovaujasi proporcingumo principu ir atsižvelgia į rizikos lygį, įvertintą pagal konkretiems sektoriams skirtas taisykles.
<…>
8.   Siekdama užtikrinti, kad Sąjungos lėšos būtų naudojamos pagal taikytinas taisykles, Komisija:
a)
taiko paskirtųjų įstaigų ataskaitų tikrinimo ir pripažinimo procedūras, užtikrindama, kad ataskaitos būtų išsamios, tikslios ir teisingos;
b)
Sąjungos lėšomis nefinansuoja išlaidų, kurių sumos išmokėtos pažeidžiant taikytiną teisę;
c)
nutraukia mokėjimo terminus arba sustabdo mokėjimus, kai tai numatyta konkretiems sektoriams skirtose taisyklėse.
Kai valstybė narė pateikia savo pastabas ir kai tik ji imasi būtinų priemonių, Komisija atšaukia visus mokėjimo terminų nutraukimus ar mokėjimų sustabdymus arba jų dalį. 74 straipsnio 9 dalyje nurodyta metinė veiklos ataskaita apima visas pareigas pagal šią dalį.“
Finansinio reglamento 129 straipsnyje „Bendradarbiavimas siekiant apsaugoti Sąjungos finansinius interesus“ numatyta:
„1.   Bet kuris asmuo arba subjektas, gaunantis Sąjungos lėšas, visapusiškai bendradarbiauja siekdamas apsaugoti Sąjungos finansinius interesus ir, kaip reikalaujama lėšų gavimo sąlygose, suteikia būtinas teises ir prieigą, kurių reikia atsakingam leidimus suteikiančiam pareigūnui, EPPO tų valstybių narių, dalyvaujančių įgyvendinant tvirtesnį bendradarbiavimą <…> atveju, OLAF, Audito Rūmams ir, kai tikslinga, atitinkamoms nacionalinėms institucijoms, kad jie galėtų visapusiškai vykdyti savo atitinkamus įgaliojimus. OLAF atveju tokios teisės apima teisę atlikti tyrimus, įskaitant patikrinimus ir inspektavimus vietoje, laikantis [Reglamento dėl OLAF atliekamų tyrimų].
2.   Bet kuris asmuo arba subjektas, gaunantis Sąjungos lėšas pagal tiesioginį ir netiesioginį valdymą, raštu sutinka suteikti būtinas teises, kaip nurodyta 1 dalyje, ir užtikrina, kad visos Sąjungos lėšų vykdymo procese dalyvaujančios trečiosios šalys suteiktų lygiavertes teises.“
Finansinio reglamento 131 straipsnyje „Sustabdymas, panaikinimas ir sumažinimas“ nustatyta:
„1.   Jeigu vykdant skyrimo procedūrą padaryta pažeidimų arba sukčiauta, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas sustabdo procedūrą ir gali imtis visų būtinų priemonių, be kita ko, atšaukti procedūrą. Atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas nedelsdamas informuoja OLAF apie įtariamus sukčiavimo atvejus.
<…>
3.   Atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas gali sustabdyti mokėjimus arba teisinio įsipareigojimo vykdymą, jeigu:
<…>
b)
būtina patikrinti, ar iš tikrųjų padaryti įtariami pažeidimai, sukčiauta arba nevykdomos pareigos;
c)
pažeidimai, sukčiavimas arba pareigų nevykdymas verčia abejoti asmens arba subjekto, vykdančio Sąjungos lėšas pagal 62 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos c punktą, vidaus kontrolės sistemų patikimumu ar efektyvumu arba pagrindinių sandorių teisėtumu ir tvarkingumu.
<…>“
Minėto reglamento 135 straipsnyje „Sąjungos finansinių interesų apsauga nustatant riziką, draudžiant dalyvauti procedūrose ir skiriant finansines nuobaudas“ nustatyta:
„1.   Kad būtų apsaugoti Sąjungos finansiniai interesai, Komisija sukuria ir administruoja ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistemą.
Tokios sistemos tikslas – sudaryti palankesnes sąlygas tam, kad būtų:
a)
iš anksto nustatyti 2 dalyje nurodyti asmenys arba subjektai, kurie kelia grėsmę Sąjungos finansiniams interesams;
<…>
3.   Sprendimą registruoti informaciją apie šio straipsnio 1 dalies antros pastraipos a punkte nurodytą riziką ankstyvojo nustatymo sistemoje, drausti 2 dalyje nurodytiems dalyviams arba subjektams dalyvauti procedūroje ir (arba) skirti gavėjui finansinę nuobaudą priima atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas. Su tokiais sprendimais susijusi informacija registruojama 142 straipsnio 1 dalyje nurodytoje duomenų bazėje. Jeigu tokie sprendimai priimami remiantis 136 straipsnio 4 dalimi, duomenų bazėje registruojama informacija apima informaciją apie toje dalyje nurodytus asmenis.
4.   Sprendimas uždrausti šio straipsnio 2 dalyje nurodytiems dalyviams arba subjektams dalyvauti procedūroje arba skirti gavėjui finansines nuobaudas grindžiamas galutiniu teismo sprendimu arba, 136 straipsnio 1 dalyje nurodytomis situacijomis, dėl kurių draudžiama dalyvauti procedūroje – galutiniu administraciniu sprendimu, arba 136 straipsnio 2 dalyje nurodytomis situacijomis – 143 straipsnyje nurodytos komisijos preliminariu teisiniu kvalifikavimu, siekiant užtikrinti, kad tokios situacijos būtų įvertintos centralizuotai. 141 straipsnio 1 dalyje nurodytais atvejais atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas pašalina dalyvį iš atitinkamos skyrimo procedūros.
Nedarant poveikio 136 straipsnio 5 daliai, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas gali, remdamasis 136 straipsnio 2 dalyje nurodytu preliminariu klasifikavimu, priimti sprendimą uždrausti dalyviui arba gavėjui dalyvauti procedūroje ir (arba) skirti gavėjui finansinę nuobaudą ir sprendimą paskelbti susijusią informaciją tik gavęs 143 straipsnyje nurodytos komisijos rekomendaciją.“
II.

Ginčijamas reglamentas
Iš ginčijamo reglamento nurodomųjų dalių matyti, kad jis buvo priimtas atsižvelgiant į „[SESV], ypač į jos 322 straipsnio 1 dalies a punktą“, ir „[EAEB] sutartį, ypač į jos 106a straipsnį“.
Ginčijamo reglamento 2, 3, 5–10, 12–16, 18–20 ir 26 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(2)
2020 m. liepos 21 d. išvadose Europos Vadovų Taryba nurodė, kad Sąjungos finansiniai interesai turi būti apsaugomi pagal bendruosius Sutartyse įtvirtintus principus, visų pirma [laikantis] [ESS] 2 straipsnyje nustatytų vertybių. Jose taip pat pabrėžta Sąjungos finansinių interesų apsaugos svarba ir teisinės valstybės principo laikymosi svarba;
(3)
vadovaujantis teisinės valstybės principu visos valdžios institucijos turi veikti neviršydamos įstatymu nustatytų ribų, laikydamosi demokratijos vertybių ir gerbdamos pagrindines teises, kaip nurodyta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje (toliau – Chartija) ir kituose taikytinuose dokumentuose, taip pat kontroliuojamos nepriklausomų ir nešališkų teismų. Pagal šį principą visų pirma reikalaujama, kad būtų laikomasi teisėtumo ([2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija / CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
,
punktas]), kuris reiškia skaidrų, atskaitingą, demokratinį ir pliuralistinį teisės aktų priėmimo procesą, teisinio tikrumo ([1981 m. lapkričio 12 d. Sprendimo Meridionale Industria Salumi ir kt.,
212/80–217/80
,
EU:C:1981:270
,
punktas]), vykdomosios valdžios savavališkumo draudimo ([1989 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Hoechst / Komisija,
46/87 ir 227/88
,
EU:C:1989:337
,
punktas]), veiksmingos nepriklausomų ir nešališkų teismų užtikrinamos teisminės apsaugos ([2018 m. vasario 27 d. Sprendimo Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
,
ir
punktai ir 2018 m. liepos 25 d. Sprendimo Minister for Justice and Equality (Teismų sistemos trūkumai),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
–
punktai]), ir valdžių atskyrimo principų ([2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
,
punktas; 2016 m. lapkričio 10 d. Sprendimo Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
,
punktas ir 2016 m. lapkričio 10 d. Sprendimo Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
,
punktas]) ([Komisijos komunikatas „Naujos [Sąjungos] priemonės teisinei valstybei stiprinti“, COM(2014) 158
final
, I priedas]).
<…>
(5)
kai šalis kandidatė tampa valstybe nare, ji prisijungia prie teisinės struktūros, grindžiamos pamatine prielaida, pagal kurią kiekviena valstybė narė dalijasi su visomis kitomis valstybėmis narėmis daugeliu bendrų vertybių, kuriomis pagrįsta Sąjunga, kaip patikslinta [ESS] 2 straipsnyje, ir pripažįsta, kad kitos valstybės narės jomis su ja dalijasi. Ši prielaida suponuoja ir pateisina valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą pripažįstant šias vertybes, taigi ir laikantis Sąjungos, kuri jas įgyvendina, teisės [(2014 m. gruodžio 18 d. Nuomonės
2/13
(Sąjungos prisijungimas prie EŽTK),
EU:C:2014:2454
,
punktas). Valstybių narių teisės aktai ir praktika turėtų ir toliau atitikti bendras vertybes, kuriomis grindžiama Sąjunga;
(6)
nors nesama Sąjungos vertybių hierarchijos, teisinės valstybės principo laikymasis yra būtinas, kad būtų apsaugotos kitos pagrindinės teisės, kuriomis grindžiama Sąjunga, tokios kaip laisvė, demokratija, lygybė ir pagarba žmogaus teisėms. Teisinės valstybės principo laikymasis yra neatsiejamai susijęs su pagarba demokratijai ir pagrindinėms teisėms. Demokratija ir pagarba pagrindinėms teisėms yra neįmanomos, jei nesilaikoma teisinės valstybės principo, ir atvirkščiai;
(7)
valstybėms narėms vykdant Sąjungos biudžetą, įskaitant išteklius, skiriamus pasitelkiant Europos Sąjungos ekonomikos gaivinimo priemonę, nustatytą pagal [2020 m. gruodžio 14 d. Tarybos reglamentą (ES) 2020/2094, kuriuo nustatoma Europos Sąjungos ekonomikos gaivinimo priemonė atsigavimui po COVID‑19 krizės paremti (
OL L 433 I, 2020, p. 23
)] ir pasitelkiant paskolas bei kitas priemones, kurioms teikiama Sąjungos biudžeto garantija, – nesvarbu, kokį vykdymo metodą jos taikytų, – teisinės valstybės principo laikymasis yra viena iš pagrindinių išankstinių sąlygų, būtinų, kad būtų laikomasi [SESV] 317 straipsnyje įtvirtintų patikimo finansų valdymo principų;
(8)
patikimą finansų valdymą valstybės narės gali užtikrinti tik tuo atveju, jeigu valdžios institucijos veikia laikydamosi teisės, jeigu pažeidimus, įskaitant mokestinį sukčiavimą, mokesčių slėpimą, korupciją, interesų konfliktus ar kitus teisės pažeidimus, tyrimų tarnybos ir prokuratūros nagrinėja veiksmingai ir jeigu nepriklausomi teismai bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismas gali veiksmingai atlikti valdžios institucijų, įskaitant teisėsaugos institucijas, savavališkų ar neteisėtų sprendimų teisminę peržiūrą;
(9)
teisminių institucijų nepriklausomumas ir nešališkumas turėtų būti užtikrinami visada, o tyrimų tarnyboms ir prokuratūroms turėtų būti sudarytos sąlygos tinkamai vykdyti savo funkcijas. Teisminėms institucijoms, tyrimų tarnyboms ir prokuratūroms turėtų būti suteikta pakankamai finansinių ir žmogiškųjų išteklių ir nustatytos procedūros, kad jos galėtų veikti veiksmingai ir visapusiškai gerbdamos teisę į teisingą bylos nagrinėjimą, be kita ko, gerbdamos teises į gynybą. Galutiniai sprendimai turėtų būti įgyvendinami veiksmingai. Tos sąlygos yra būtinos kaip minimali garantija, kad valdžios institucijos nepriimtų neteisėtų ir savavališkų sprendimų, kurie galėtų pakenkti Sąjungos finansiniams interesams;
(10)
teisminių institucijų nepriklausomumas suponuoja visų pirma tai, kad atitinkamai teisminei institucijai tiek pagal atitinkamas taisykles, tiek praktikoje sudarytos sąlygos vykdyti savo teismines funkcijas visiškai savarankiškai – jai netaikomi jokie hierarchiniai suvaržymai ir ji nėra pavaldi jokiai kitai institucijai, taip pat ji nesilaiko nurodymų ar instrukcijų iš jokio kito šaltinio – atitinkama institucija taip yra saugoma nuo išorės kišimosi ar spaudimo, kuris galėtų sumažinti galimybę jos nariams nepriklausomai priimti sprendimus ir galėtų daryti poveikį jų sprendimams. Norint užtikrinti nepriklausomumą ir nešališkumą būtina, kad būtų nustatytos taisyklės, visų pirma susijusios su institucijos sudėtimi ir jos narių skyrimu, jų kadencijos trukme ir jų pašalinimo bei atleidimo pagrindais – taip būtų išsklaidytos bet kokios pagrįstos asmenų abejonės dėl tos institucijos atsparumo išorės veiksniams ir jos neutralumo, kiek tai susiję su interesais jos nagrinėjamose bylose;
<…>
(12)
[ESS] 19 straipsniu, kuriame nustatyta konkreti [ESS] 2 straipsnyje įtvirtintos teisinės valstybės vertybės išraiška, reikalaujama, kad valstybės narės užtikrintų veiksmingą teisminę apsaugą srityse, kurioms taikoma Sąjungos teisė, įskaitant su Sąjungos biudžeto vykdymu susijusias sritis. Vien veiksmingos teisminės peržiūros, skirtos Sąjungos teisės laikymuisi užtikrinti, egzistavimas sudaro teisinės valstybės esmę, o teisminei priežiūrai atlikti reikalingi nepriklausomi teismai [(2018 m. vasario 27 d. Sprendimo Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
‑
punktai)]. Kaip patvirtinta Chartijos 47 straipsnio antroje pastraipoje, ypač svarbu užtikrinti, kad teismai išliktų nepriklausomi [(2018 m. vasario 27 d. Sprendimo Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
ir
punktai)]. Tai taikoma visų pirma priemonių, sutarčių ar kitų dokumentų, dėl kurių patiriamos viešosios išlaidos arba susidaro skolos, teisminės peržiūros atveju,
inter alia
, taikant viešojo pirkimo procedūras, kurios taip pat gali būti apskųstos teismuose;
(13)
taigi, yra aiškus santykis tarp teisinės valstybės principo laikymosi ir veiksmingo Sąjungos biudžeto vykdymo vadovaujantis patikimo finansų valdymo principais;
(14)
Sąjunga yra parengusi įvairių priemonių ir procesų, kuriais skatinama laikytis teisinės valstybės principo ir jį taikyti, įskaitant finansinę paramą pilietinės visuomenės organizacijoms, Europos teisinės valstybės mechanizmą ir [Sąjungos] teisingumo rezultatų suvestinę, ir pagal kuriuos numatomas veiksmingas Sąjungos institucijų reagavimas į teisinės valstybės principo pažeidimus – taikant įsipareigojimų nevykdymo procedūrą ir [ESS] 7 straipsnyje numatytą procedūrą. Šiame reglamente numatytu mechanizmu šios priemonės papildomos apsaugant Sąjungos biudžetą nuo teisinės valstybės principų pažeidimų, kurie daro poveikį patikimam jo finansų valdymui arba Sąjungos finansinių interesų apsaugai;
(15)
teisinės valstybės principų pažeidimai, kurie daro poveikį visų pirma tinkamam valdžios institucijų veikimui ir veiksmingai teisminei peržiūrai, gali padaryti didelę žalą Sąjungos finansiniams interesams. Tai pasakytina apie atskirus teisinės valstybės principų pažeidimus, o dar labiau – apie plačiai paplitusius pažeidimus arba pažeidimus dėl pasikartojančios valdžios institucijų praktikos ar neveikimo arba dėl tokių institucijų patvirtintų bendro pobūdžio priemonių;
(16)
kad būtų nustatyti teisinės valstybės principų pažeidimai, Komisija turi atlikti išsamų kokybinį vertinimą. Tas vertinimas turėtų būti objektyvus, nešališkas ir sąžiningas, o jį atliekant turėtų būti atsižvelgta į atitinkamą informaciją iš turimų šaltinių ir pripažintų institucijų, įskaitant Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimus, Audito Rūmų ataskaitas, Komisijos metinę teisinės valstybės principo taikymo ataskaitą ir [Sąjungos] teisingumo rezultatų suvestinę, atitinkamai [OLAF] ir Europos prokuratūros ataskaitas, ir atitinkamų tarptautinių organizacijų bei tinklų, įskaitant Europos Tarybos organus – pavyzdžiui, Europos Tarybos Kovos su korupcija valstybių grupę (GRECO) ir [Europos „Demokratijos per teisę“ komisiją (Venecijos komisija)], visų pirma jos parengtą teisinės valstybės kontrolinį sąrašą, – ir Europos aukščiausiųjų teismų tinklo bei Europos teismų tarybų tinklo, išvadas ir rekomendacijas. Komisija galėtų konsultuotis su Europos Sąjungos Pagrindinių teisių agentūra ir Venecijos komisija, jei tai būtina siekiant pasirengti atlikti išsamų kokybinį vertinimą;
<…>
(18)
sprendžiant, kokios priemonės turėtų būti priimtos, turėtų būti taikomas proporcingumo principas, visų pirma atsižvelgiant į padėties rimtumą, nuo atitinkamų veiksmų pradžios praėjusį laiką, jų trukmę ir pasikartojimą, [atitinkamos valstybės narės] ketinimus [nutraukti teisinės valstybės principų pažeidimus], atitinkamos valstybės narės bendradarbiavimo šalinant teisinės valstybės principų pažeidimus laipsnį, taip pat poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansiniams interesams;
(19)
itin svarbu, kad teisinės valstybės principų pažeidimo atveju priimant priemones būtų tinkamai apsaugoti teisėti galutinių gavėjų ir naudos gavėjų interesai. Komisija, svarstydama, kokias priemones priimti, turėtų atsižvelgti į jų galimą poveikį galutiniams gavėjams ir naudos gavėjams. Atsižvelgiant į tai, kad Komisijos mokėjimai valstybėms narėms taikant pasidalijamąjį valdymą yra teisiškai nepriklausomi nuo nacionalinių institucijų mokėjimų naudos gavėjams, atitinkamos priemonės pagal šį reglamentą neturėtų būti laikomos darančiomis poveikį galimybei finansuoti naudos gavėjams skirtus mokėjimus laikantis mokėjimo terminų, nustatytų pagal taikytinas konkrečių sektorių ir finansines taisykles. Pagal šį reglamentą priimti sprendimai ir šiame reglamente nustatytos pareigos galutinių gavėjų ar naudos gavėjų atžvilgiu yra taikytinos Sąjungos teisės, susijusios su finansavimo taikant pasidalijamąjį valdymą įgyvendinimu, dalis. Valstybės narės, kurioms taikomos atitinkamos priemonės, turėtų reguliariai teikti Komisijai ataskaitas apie tai, kaip jos vykdo savo pareigas galutinių gavėjų ar naudos gavėjų atžvilgiu. Teikiamos ataskaitos dėl mokėjimo pareigų naudos gavėjų atžvilgiu, nustatytų taikytinose konkrečių sektorių ir finansinėse taisyklėse, vykdymo turėtų suteikti Komisijai galimybę patikrinti, ar sprendimai pagal šį reglamentą nedaro jokio tiesioginio ar netiesioginio poveikio mokėjimams, kurie turi būti atliekami pagal taikytinas konkrečių sektorių ir finansines taisykles.
Siekiant sustiprinti galutinių gavėjų arba naudos gavėjų apsaugą, Komisija turėtų pateikti informacijos ir gairių interneto svetainėje arba interneto portale kartu su tinkamomis priemonėmis, kuriomis Komisija būtų informuojama apie visus valdžios subjektų ir valstybių narių teisinės pareigos toliau vykdyti mokėjimus priėmus priemones pagal šį reglamentą pažeidimus. Komisija, atsižvelgdama į tokią informaciją, turėtų imtis tolesnių veiksmų, kad patikrintų, ar buvo laikomasi taikytinų taisyklių, visų pirma [2021 m. birželio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2021/1060, kuriuo nustatomos bendros Europos regioninės plėtros fondo, „Europos socialinio fondo+“, Sanglaudos fondo, Teisingos pertvarkos fondo ir Europos jūrų reikalų, žvejybos ir akvakultūros fondo nuostatos ir šių fondų bei Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo, Vidaus saugumo fondo ir Sienų valdymo ir vizų politikos finansinės paramos priemonės taisyklės (
OL L 231, 2021, p. 159
)] 69 straipsnio, 74 straipsnio 1 dalies b punkto ir 104 straipsnio. Prireikus ir siekiant užtikrinti, kad bet kokia valdžios subjektų arba valstybių narių mokėtina suma būtų faktiškai sumokėta galutiniams gavėjams arba naudos gavėjams, Komisija turėtų susigrąžinti atliktus mokėjimus arba atitinkamai atlikti finansinę pataisą ir sumažinti Sąjungos paramą programai pagal taikytinas konkrečių sektorių ir finansines taisykles;
(20)
siekiant užtikrinti vienodas šio reglamento įgyvendinimo sąlygas ir atsižvelgiant į pagal šį reglamentą priimtų priemonių finansinio poveikio mastą, Tarybai turėtų būti suteikti įgyvendinimo įgaliojimai ir ji turėtų imtis veiksmų remdamasi Komisijos pasiūlymu;
<…>
(26)
taikant priemonių priėmimo ir panaikinimo procedūrą turėtų būti atsižvelgiama į objektyvumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio į valstybes nares principus ir ji turėtų būti vykdoma laikantis nešališko ir įrodymais grindžiamo požiūrio. Jei išimties tvarka atitinkama valstybė narė mano, kad esama šiurkščių tų principų pažeidimų, ji gali prašyti Europos Vadovų Tarybos pirmininko perduoti klausimą spręsti Europos Vadovų Tarybai kito susitikimo metu. Tokiomis išimtinėmis aplinkybėmis joks sprendimas dėl priemonių neturėtų būti priimamas tol, kol Europos Vadovų Taryba nėra aptarusi klausimo. Šis procesas paprastai neturėtų trukti ilgiau kaip tris mėnesius nuo Komisijos pasiūlymo pateikimo Tarybai.“
Ginčijamo reglamento 1 straipsnyje nustatyta:
„Šiuo reglamentu nustatomos taisyklės, būtinos Sąjungos biudžetui apsaugoti teisinės valstybės principų pažeidimų valstybėse narėse atveju.“
Šio reglamento 2 straipsnyje nurodyta:
„Šiame reglamente vartojamų terminų apibrėžtys:
a)
teisinė valstybė – Sąjungos vertybė, įtvirtinta [ESS] 2 straipsnyje. Tai apima šiuos principus: teisėtumo principą, kuris reiškia skaidrų, atskaitingą, demokratinį ir pliuralistinį teisės aktų priėmimo procesą; teisinio tikrumo principą; vykdomosios valdžios savavališkumo draudimo principą; nepriklausomų ir nešališkų teismų užtikrinamos veiksmingos teisminės apsaugos, įskaitant teisę kreiptis į teismą, principą, be kita ko, kiek tai susiję su pagrindinėmis teisėmis; valdžių atskyrimo principą ir nediskriminavimo bei lygybės prieš įstatymą principą. Teisinė valstybė suprantama atsižvelgiant į kitas Sąjungos vertybes ir principus, įtvirtintus [ESS] 2 straipsnyje;
b)
valdžios subjektas – bet kurio valdymo lygmens valdžios institucija, įskaitant nacionalines, regionines ir vietos valdžios institucijas, taip pat valstybės narės organizacija, kaip tai suprantama [Finansinio reglamento] 2 straipsnio 42 punkte.“
Minėto reglamento 3 straipsnyje „Teisinės valstybės principų pažeidimai“ numatyta:
„Šio reglamento tikslais teisinės valstybės principų pažeidimų požymiais gali būti šie aspektai:
a)
keliamas pavojus teismų nepriklausomumui;
b)
valdžios institucijų, įskaitant teisėsaugos institucijas, savavališkų ar neteisėtų sprendimų, kuriais atsisakoma skirti finansinių ir žmogiškųjų išteklių ir taip daromas neigiamas poveikis tinkamam jų veikimui, neužkardymas, neištaisymas ar sankcijų už juos netaikymas arba neužtikrinimas, kad nebūtų interesų konfliktų;
c)
galimybės pasinaudoti teisių gynimo priemonėmis ir tų priemonių veiksmingumo ribojimas, be kita ko, nustatant varžomojo pobūdžio procesines taisykles ir teismo sprendimų vykdymo neužtikrinimas arba veiksmingo teisės pažeidimų tyrimo, patraukimo baudžiamojon atsakomybėn arba sankcijų taikymo už juos ribojimas.“
Ginčijamo reglamento 4 straipsnyje „Priemonių priėmimo sąlygos“ nustatyta:
„1.   Atitinkamų priemonių imamasi tais atvejais, kai pagal 6 straipsnį nustatoma, kad teisinės valstybės principų pažeidimai valstybėje narėje daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
2.   Šio reglamento tikslais teisinės valstybės principų pažeidimai turi būti susiję su viena ar daugiau iš toliau nurodytų situacijų:
a)
tinkamu institucijų, vykdančių Sąjungos biudžetą, įskaitant paskolas ir kitas priemones, kurioms teikiama Sąjungos biudžeto garantija, veikimu, visų pirma taikant viešojo pirkimo arba dotacijų procedūras;
b)
tinkamu institucijų, vykdančių finansų kontrolę, stebėseną ir auditą, veikimu ir tinkamu veiksmingo ir skaidraus finansų valdymo bei atskaitomybės sistemų veikimu;
c)
tinkamu tyrimų tarnybų ir prokuratūrų veikimu, susijusiu su sukčiavimo, įskaitant mokestinį sukčiavimą, korupcijos ar kitų Sąjungos teisės pažeidimų, susijusių su Sąjungos biudžeto vykdymu arba Sąjungos finansinių interesų apsauga, tyrimu ir patraukimu baudžiamojon atsakomybėn už juos;
d)
nepriklausomų teismų atliekama veiksminga a, b ir c punktuose nurodytų institucijų veiksmų ar neveikimo teismine peržiūra;
e)
sukčiavimo, įskaitant mokestinį sukčiavimą, korupcijos ar kitų Sąjungos teisės pažeidimų, susijusių su Sąjungos biudžeto vykdymu arba Sąjungos finansinių interesų apsauga, prevencija ir sankcijų už juos taikymu, taip pat nacionalinių teismų arba administracinių institucijų veiksmingų ir atgrasomųjų sankcijų nustatymu gavėjams;
f)
nepagrįstai sumokėtų sumų susigrąžinimu;
g)
veiksmingu ir laiku vykdomu bendradarbiavimu su OLAF ir Europos prokuratūra (jei atitinkama valstybė narė dalyvauja su Europos prokuratūra susijusioje veikloje) pagal lojalaus bendradarbiavimo principą, joms atliekant tyrimus arba patraukiant subjektus baudžiamojon atsakomybėn pagal taikytinus Sąjungos aktus;
h)
kitomis situacijomis arba institucijų elgesiu, kurie yra susiję su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ar Sąjungos finansinių interesų apsauga.“
Minėto reglamento 5 straipsnio „Sąjungos biudžeto apsaugos priemonės“ 1–4 dalyse numatyta:
„1.   Jeigu tenkinamos šio reglamento 4 straipsnyje nustatytos sąlygos, gali būti priimta viena ar daugiau toliau nurodytų atitinkamų priemonių pagal šio reglamento 6 straipsnyje numatytą procedūrą:
a)
tais atvejais, kai Komisija vykdo Sąjungos biudžetą taikydama tiesioginį arba netiesioginį valdymą pagal Finansinio reglamento 62 straipsnio 1 dalies a ir c punktus ir kai gavėjas yra valdžios subjektas:
i)
mokėjimų arba teisinio įsipareigojimo vykdymo sustabdymas arba teisinio įsipareigojimo panaikinimas pagal Finansinio reglamento 131 straipsnio 3 dalį;
ii)
draudimas prisiimti naujus teisinius įsipareigojimus;
iii)
visiškas arba dalinis finansavimo dalių išmokėjimo sustabdymas arba ankstyvas paskolų, kurioms teikiama Sąjungos biudžeto garantija, grąžinimas;
iv)
ekonominio pranašumo pagal priemonę, kuriai teikiama Sąjungos biudžeto garantija, sustabdymas arba sumažinimas;
v)
draudimas sudaryti naujus susitarimus dėl paskolų ar kitų priemonių, kurioms teikiama Sąjungos biudžeto garantija;
b)
tais atvejais, kai Komisija vykdo Sąjungos biudžetą taikydama pasidalijamąjį valdymą su valstybėmis narėmis pagal Finansinio reglamento 62 straipsnio 1 dalies b punktą:
i)
vienos ar daugiau programų patvirtinimo sustabdymas arba jo pakeitimas;
ii)
įsipareigojimų sustabdymas;
iii)
įsipareigojimų sumažinimas, be kita ko, taikant finansines pataisas arba perkėlimą į kitas išlaidų programas;
iv)
išankstinio finansavimo sumažinimas;
v)
mokėjimo terminų nutraukimas;
vi)
mokėjimų sustabdymas.
2.   Jei sprendime dėl priemonių priėmimo nenurodyta kitaip, atitinkamų priemonių taikymas nedaro neigiamo poveikio 1 dalies a punkte nurodytų valdžios subjektų arba 1 dalies b punkte nurodytų valstybių narių pareigoms įgyvendinti programą arba naudoti lėšas, kurioms priemonė daro neigiamą poveikį, ir visų pirma jų pareigoms galutinių gavėjų arba naudos gavėjų atžvilgiu, įskaitant pareigą atlikti mokėjimus pagal šį reglamentą ir taikytinas konkrečių sektorių taisykles arba finansines taisykles. Kai Sąjungos lėšos naudojamos taikant pasidalijamąjį valdymą, valstybės narės, kurioms taikomos pagal šį reglamentą priimtos priemonės, kas tris mėnesius nuo tų priemonių priėmimo teikia Komisijai ataskaitas apie tai, kaip jos vykdo tas pareigas.
Komisija patikrina, ar laikomasi taikytinos teisės, ir prireikus imasi visų tinkamų priemonių Sąjungos biudžetui apsaugoti, laikydamasi konkrečių sektorių ir finansinių taisyklių.
3.   Priemonės, kurių imamasi, turi būti proporcingos. Jos nustatomos atsižvelgiant į teisinės valstybės principų pažeidimų faktinį arba galimą poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui arba Sąjungos finansiniams interesams. Turi būti deramai atsižvelgiama į teisinės valstybės principų pažeidimų pobūdį, trukmę, sunkumą ir mastą. Priemonės turi būti kuo labiau nukreiptos į Sąjungos veiksmus, kuriems tie pažeidimai daro poveikį.
4.   Komisija interneto svetainėje arba interneto portale pateikia galutiniams gavėjams arba naudos gavėjams skirtą informaciją ir gaires, susijusias su 2 dalyje nurodytomis valstybių narių pareigomis. Toje pačioje interneto svetainėje arba tame pačiame interneto portale Komisija taip pat pateikia tinkamas priemones galutiniams gavėjams arba naudos gavėjams, kad jie galėtų informuoti Komisiją apie šių pareigų vykdymo pažeidimus, kurie, minėtų galutinių gavėjų arba naudos gavėjų nuomone, daro jiems tiesioginį poveikį. Ši dalis taikoma taip, kad būtų užtikrinta asmenų, pranešančių apie Sąjungos teisės pažeidimus, apsauga, vadovaujantis principais, išdėstytais [2019 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje (ES) 2019/1937 dėl asmenų, pranešančių apie Sąjungos teisės pažeidimus, apsaugos (
OL L 305, 2019, p. 17
)]. Kartu su galutinių gavėjų arba naudos gavėjų pagal šią dalį pateikiama informacija pateikiami įrodymai, kad atitinkamas galutinis gavėjas arba naudos gavėjas yra pateikęs oficialų skundą atitinkamai susijusios valstybės narės institucijai.“
To paties reglamento 6 straipsnyje „Procedūra“ nustatyta:
„1.   Nustačiusi, kad esama pagrįstų priežasčių manyti, jog 4 straipsnyje nustatytos sąlygos yra tenkinamos, Komisija nusiunčia atitinkamai valstybei narei rašytinį pranešimą, kuriame išdėsto faktines aplinkybes ir konkrečias priežastis, kuriomis ji grindė savo išvadas, nebent ji mano, kad kitos Sąjungos teisės aktuose nustatytos procedūros leistų jai veiksmingiau apsaugoti Sąjungos biudžetą. Komisija nedelsdama informuoja Europos Parlamentą ir Tarybą apie tokį pranešimą ir jo turinį.
2.   Atsižvelgdamas į informaciją, gautą pagal 1 dalį, Europos Parlamentas gali pakviesti Komisiją į struktūrinį dialogą dėl jos išvadų.
3.   Vertindama, ar 4 straipsnyje nustatytos sąlygos yra tenkinamos, Komisija atsižvelgia į atitinkamą informaciją iš turimų šaltinių, įskaitant Sąjungos institucijų, kitų atitinkamų tarptautinių organizacijų ir kitų pripažintų institucijų sprendimus, išvadas ir rekomendacijas.
4.   Komisija gali paprašyti pateikti bet kokios papildomos informacijos, kuri jai reikalinga atlikti 3 dalyje nurodytą vertinimą, tiek prieš pateikdama rašytinį pranešimą pagal 1 dalį, tiek jį pateikusi.
5.   Atitinkama valstybė narė pateikia prašomą informaciją ir gali pateikti pastabų dėl išvadų, išdėstytų 1 dalyje nurodytame pranešime, per laiko terminą, kurį turi nustatyti Komisija, ir kuris turi būti bent vienas mėnuo ir ne ilgesnis nei trys mėnesiai nuo pranešimo apie išvadas dienos. Savo pastabose valstybė narė gali pasiūlyti priimti taisomąsias priemones reaguodama į Komisijos pranešime pateiktas išvadas.
6.   Svarstydama, ar pateikti pasiūlymą dėl įgyvendinimo sprendimo dėl atitinkamų priemonių, Komisija atsižvelgia į informaciją, gautą iš atitinkamos valstybės narės, ir į jos pateiktas pastabas, taip pat į siūlomų taisomųjų priemonių tinkamumą. Komisija vertinimą atlieka per orientacinį vieno mėnesio laikotarpį nuo bet kokios informacijos iš susijusios valstybės narės arba jos pastabų gavimo arba, jei informacijos ir pastabų negauta, nuo 5 dalyje nustatyto termino pabaigos, ir bet kuriuo atveju per pagrįstą laikotarpį.
7.   Tuo atveju, jei Komisija ketina teikti pasiūlymą pagal 9 dalį, ji prieš tai valstybei narei suteikia galimybę per vieną mėnesį pateikti pastabų, ypač dėl numatomų priemonių proporcingumo.
8.   Vertindama taikytinų priemonių proporcingumą Komisija atsižvelgia į 3 dalyje nurodytą informaciją ir rekomendacijas.
9.   Jei Komisija mano, kad 4 straipsnyje nustatytos sąlygos yra tenkinamos ir kad valstybės narės pagal 5 dalį pasiūlytomis taisomosiomis priemonėmis, jei tokių pasiūlyta, netinkamai reaguojama į Komisijos pranešime pateiktas išvadas, ji pateikia Tarybai pasiūlymą dėl įgyvendinimo sprendimo dėl atitinkamų priemonių per vieną mėnesį nuo valstybės narės pastabų gavimo dienos arba, jeigu pastabų nepateikta, nepagrįstai nedelsdama ir bet kuriuo atveju per vieną mėnesį nuo 7 dalyje nustatyto termino. Pasiūlyme išdėstomos konkrečios priežastys ir įrodymai, kuriais grindžiama Komisijos išvada.
10.   Šio straipsnio 9 dalyje nurodytą įgyvendinimo sprendimą Taryba priima per vieną mėnesį nuo Komisijos pasiūlymo gavimo dienos. Susidarius išskirtinėms aplinkybėms, to įgyvendinimo sprendimo priėmimo laikotarpis gali būti pratęstas ne daugiau kaip dviem mėnesiais. Siekdama užtikrinti, kad sprendimas būtų priimtas laiku, Komisija, kai, jos manymu, tai tikslinga, naudojasi savo teisėmis pagal SESV 237 straipsnį.
11.   Taryba kvalifikuota balsų dauguma gali iš dalies pakeisti Komisijos pasiūlymą ir iš dalies pakeistą tekstą priimti įgyvendinimo sprendimu.“
Ginčijamo reglamento 7 straipsnio „Priemonių panaikinimas“ 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1.   Atitinkama valstybė narė gali bet kuriuo metu priimti naujas taisomąsias priemones ir Komisijai pateikti rašytinį pranešimą, į kurį įtraukta įrodymų, kad 4 straipsnyje nurodytos sąlygos nebetenkinamos.
2.   Atitinkamos valstybės narės prašymu arba savo iniciatyva ir ne vėliau kaip vieni metai po to, kai Taryba priėmė priemones, Komisija iš naujo įvertina padėtį atitinkamoje valstybėje narėje, atsižvelgdama į atitinkamos valstybės narės pateiktus įrodymus, taip pat į atitinkamos valstybės narės priimtų naujų taisomųjų priemonių tinkamumą.
Tais atvejais, kai Komisija mano, kad 4 straipsnyje nustatytos sąlygos nebetenkinamos, ji pateikia Tarybai pasiūlymą dėl įgyvendinimo sprendimo, kuriuo panaikinamos priimtos priemonės.
Tais atvejais, kai Komisija mano, kad padėtis, dėl kurios priimtos priemonės, yra iš dalies ištaisyta, ji pateikia Tarybai pasiūlymą dėl įgyvendinimo sprendimo, kuriuo pritaikomos priimtos priemonės.
Tais atvejais, kai Komisija mano, kad padėtis, dėl kurios priimtos priemonės, nėra ištaisyta, ji pateikia atitinkamai valstybei narei motyvuotą sprendimą ir apie tai informuoja Tarybą.
Kai atitinkama valstybė narė pateikia rašytinį pranešimą pagal 1 dalį, Komisija pateikia pasiūlymą arba priima sprendimą per vieną mėnesį nuo to pranešimo gavimo dienos. Tinkamai pagrįstomis aplinkybėmis šis laikotarpis gali būti pratęstas – tokiu atveju Komisija nedelsdama informuoja atitinkamą valstybę narę apie pratęsimo priežastis.
Analogiškai taikoma atitinkamai 6 straipsnio 3, 4, 5, 6, 9, 10 ir 11 dalyse nustatyta procedūra.“
III.

Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
Vengrija Teisingumo Teismo prašo:
–
pirmiausia panaikinti ginčijamą reglamentą,
–
nepatenkinus pirmojo reikalavimo, panaikinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalį ir 2 dalies h punktą, 5 straipsnio 2 ir 3 dalių priešpaskutinį ir paskutinį sakinius bei 6 straipsnio 3 ir 8 dalis, ir
–
priteisti iš Parlamento ir Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
Be to, Vengrija, remdamasi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 16 straipsnio trečia pastraipa, paprašė Teisingumo Teismo nagrinėti šią bylą didžiojoje kolegijoje.
Parlamentas ir Taryba prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį ir priteisti iš Vengrijos bylinėjimosi išlaidas.
2021 m. gegužės 12 d. pareiškimu Parlamentas paprašė, kad šiai bylai būtų taikoma Teisingumo Teismo procedūros reglamento 133 straipsnyje numatyta pagreitinta procedūra. Grįsdamas šį prašymą Parlamentas nurodė, kad ginčijamo reglamento priėmimas buvo esminė politinė sąlyga, kad jis patvirtintų 2020 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES, Euratomas) 2020/2093, kuriuo nustatoma 2021–2027 m. daugiametė finansinė programa (
OL L 433I, 2020, p. 11
), ir kad, atsižvelgiant į ekonominį skubumą, lėšos, turimos pagal COVID‑19 gaivinimo planą „Next Generation ES“, valstybėms narėms turės būti pateiktos per labai trumpą terminą. Jis, be kita ko, šiuo klausimu patikslino, kad pagal Reglamento 2020/2094 3 straipsnio 4 dalį ne vėliau kaip 2022 m. gruodžio 31 d. turi būti prisiimta ne mažiau kaip 60 % teisinių įsipareigojimų ir kad visi teisiniai įsipareigojimai turi būti prisiimti ne vėliau kaip 2023 m. gruodžio 31 d. Be to, Parlamentas pabrėžė, kad, įsigaliojus 2020 m. gruodžio 14 d. Tarybos sprendimui (ES, Euratomas) 2020/2053 dėl Europos Sąjungos nuosavų išteklių sistemos ir kuriuo panaikinamas Sprendimas 2014/335/ES, Euratomas (
OL L 424, 2020, p. 1
), Komisija nuo 2022 m. vasaros pradės skolintis lėšas kapitalo rinkose, kad galėtų finansuoti minėtą gaivinimo planą. Parlamento teigimu, dėl labai didelių lėšų skolinimosi ir jų suteikimo naudotis per labai trumpą laiką neišvengiamai kils rizika Sąjungos biudžetui, kurį siekiama apsaugoti ginčijamu reglamentu. Tokia apsauga yra svarbi, nes negalėjimas veiksmingai apsaugoti Sąjungos biudžeto gali sukelti neigiamų pasekmių, be kita ko, ilgalaikiam solidarumui Sąjungoje.
Procedūros reglamento 133 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad Teisingumo Teismo pirmininkas ieškovo arba atsakovo prašymu, išklausęs kitą šalį, teisėją pranešėją ir generalinį advokatą, gali nuspręsti, kad byla turi būti nagrinėjama taikant pagreitintą procedūrą, jei dėl bylos pobūdžio reikia, kad ji būtų greitai išnagrinėta.
Šioje byloje 2021 m. birželio 9 d. Teisingumo Teismo pirmininkas, išklausęs kitas šalis, teisėją pranešėją ir generalinį advokatą, nusprendė patenkinti minėtą prašymą. Jis savo sprendimą motyvavo tuo, kad ši byla yra labai svarbi Sąjungos teisės sistemai, ypač todėl, kad ji susijusi su Sąjungos įgaliojimais apsaugoti savo biudžetą ir finansinius interesus nuo pasekmių, kurių gali kilti pažeidus ESS 2 straipsnyje įtvirtintas vertybes.
2021 m. birželio 25 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu Belgijos Karalystei, Danijos Karalystei, Vokietijos Federacinei Respublikai, Airijai, Ispanijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai, Liuksemburgo Didžiajai Hercogystei, Nyderlandų Karalystei, Suomijos Respublikai, Švedijos Karalystei ir Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Parlamento ir Tarybos reikalavimų.
Tos pačios dienos Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu Lenkijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Vengrijos reikalavimų.
2021 m. gegužės 11 d. pareiškime Taryba paprašė Teisingumo Teismo neatsižvelgti į Vengrijos ieškinio ir jo priedų, ypač A.3 priedo, ištraukas, nurodydama 2018 m. spalio 25 d. savo Teisės tarnybos nuomonę Nr. 13593/18 dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Sąjungos biudžeto apsaugos esant visuotinių teisinės valstybės principo taikymo valstybėse narėse trūkumų [(COM/2018) 324
final
], kuriuo buvo grindžiamas ginčijamas reglamentas (toliau – teisinė nuomonė Nr. 13593/18), arba į ištraukas, kuriose pakartojamas šios teisinės nuomonės turinys ar motyvai. 2021 m. birželio 29 d. Teisingumo Teismas nusprendė sprendimą dėl šio prašymo priimti nagrinėdamas bylą iš esmės.
2021 m. rugsėjo 7 d. Teisingumo Teismas, manydamas, kad ši byla yra ypač svarbi, išklausęs generalinį advokatą, pagal Teisingumo Teismo statuto 16 straipsnio paskutinę pastraipą nusprendė perduoti bylą plenarinei sesijai.
IV.

Dėl prašymo neatsižvelgti į tam tikras Vengrijos ieškinio ir jo A.3 priedo ištraukas
A.

Šalių argumentai
Grįsdama savo prašymą neatsižvelgti į Vengrijos ieškinio 21, 22, 164 ir 166 punktus ir jo A.3 priedą tiek, kiek juose daroma nuoroda į Teisės tarnybos nuomonę Nr. 13593/18, pakartojant jos turinį arba pateikiant joje išdėstytą analizę, Taryba teigia, kad ši teisinė nuomonė yra neįslaptintas vidaus dokumentas, pažymėtas žyma „LIMITE“. Todėl jam būtų taikoma profesinės paslapties apsauga, o jo pateikimui teisme būtų taikomos sąlygos, nustatytos visų pirma Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalyje ir Tarybos viduje platinamų dokumentų tvarkymo gairių 20 ir 21 punktuose.
Pagal Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalį tik Taryba arba COREPER gali leisti panaudoti teismo procese Tarybos dokumentų, dar nepaskelbtų viešai pagal visuomenės teisę susipažinti su dokumentais reglamentuojančias nuostatas, kopiją arba jų ištrauką. Be to, pagal minėtų gairių 20 ir 21 punktus žyma „LIMITE“ pažymėtas dokumentas negali būti skelbiamas viešai, išskyrus atvejus, kai Tarybos sprendimą šiuo klausimu priima tinkamai įgaliotas Tarybos pareigūnas, valstybės narės nacionalinės administracijos įstaiga, pasikonsultavusi su TGS, arba prireikus Taryba pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 ir Tarybos darbo tvarkos taisykles.
Nagrinėjamu atveju Taryba, remdamasi Reglamentu Nr. 1049/2001, iki šiol viešai paskelbė tik pirmus aštuonis Tarybos teisės tarnybos nuomonės Nr. 13593/18 punktus ir neleido Vengrijai jos pateikti šiame teismo procese.
Remiantis suformuota Teisingumo Teismo ir Bendrojo Teismo jurisprudencija, pripažinimas, kad tokie vidaus dokumentai gali būti pateikiami nagrinėjant bylą Teisingumo Teisme, jeigu atitinkama institucija neleido ar teismas neįpareigojo pateikti tokio dokumento, prieštarautų viešajam interesui, pagal kurį reikalaujama, kad institucijos galėtų gauti savo teisės tarnybos nuomones, pateikiamas visiškai nepriklausomai.
Taryba pažymi, kad, kai buvo pateikti Reglamentu Nr. 1049/2001 grindžiami prašymai, ji leido susipažinti su Teisės tarnybos nuomone Nr. 13593/18 tik iš dalies būtent dėl rizikos, kad nagrinėjant ginčą dėl ginčijamo reglamento galiojimo ieškovas gali pateikti šioje savo paties teisės tarnybos nuomonėje pateiktus argumentus, pažeidžiant teisingo bylos nagrinėjimo ir šalių lygiateisiškumo teismo procese reikalavimus. Be to, ši rizika atsirado pareiškus šį ieškinį.
Be to, kaip teigia Taryba, Vengrija, remdamasi tokiais argumentais, visada balsavo už sprendimus, kuriais buvo atsisakoma suteikti galimybę visuomenei susipažinti su Teisės tarnybos nuomone Nr. 13593/18. Jei ši valstybė narė būtų norėjusi, kad teisinė nuomonė būtų paskelbta viešai, ji būtų turėjusi pateikti atitinkamą prašymą šiuo tikslu pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 arba paprašyti leidimo pagal Tarybos darbo tvarkos taisykles ir Tarybos viduje platinamų dokumentų tvarkymo gaires.
Taryba teigia, kad jeigu Vengrijai būtų leista šioje byloje naudoti Teisės tarnybos nuomonę Nr. 13593/18, nors ji nesilaikė šiuo tikslu numatytos procedūros ir šiam klausimui nebuvo taikoma veiksminga teisminė kontrolė, būtų apeinamos Reglamente Nr. 1049/2001 ir Tarybos darbo tvarkos taisyklėse numatytos procedūros. Šiuo klausimu ji nurodo suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, pagal kurią tenkinami institucijų prašymai išimti jų vidaus dokumentus iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos, jeigu jos nedavė leidimo pateikti jų teisme, ir mano, kad todėl Teisės tarnybos nuomonė Nr. 13593/18 negali būti naudojama šioje byloje.
Be to, Taryba tvirtina, kad jei šioje byloje būtų leista pateikti Teisės tarnybos nuomonę Nr. 13593/18, ji būtų priversta Sąjungos teisme pateikti savo vidaus reikmėms skirtos ir jos pačios Teisės tarnybos rengiant ginčijamą reglamentą pateiktos nuomonės vertinimą, o tai pažeistų teisingo bylos nagrinėjimo reikalavimus ir paveiktų Tarybos galimybę gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones.
Galiausiai, remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija, tai, kad Teisės tarnybos nuomonė Nr. 13593/18 buvo išplatinta spaudos tarnybos interneto svetainėje be Tarybos leidimo ir kad taip jos turinys buvo paviešintas, neturi reikšmės šiems argumentams. Be to, Tarybai ir Sąjungos institucijoms padaryta žala dėl to, kad ši teisinė nuomonė šioje byloje buvo panaudota be leidimo, gerokai viršytų žalą, atsiradusią dėl šios nuomonės paskelbimo spaudoje. Jei Vengrijai būtų leista remtis šia teisine nuomone, tai keltų grėsmę viešajam interesui, kad institucijos galėtų visiškai nepriklausomai gauti savo teisės tarnybos nuomones, ir dėl to procedūros, kuriomis siekiama apginti šį interesą, taptų visiškai neveiksmingos.
Vengrija ginčija Tarybos argumentus.
B.

Teisingumo Teismo vertinimas
Savo argumentais Taryba iš esmės teigia, kad Vengrija, ieškinio 21, 22, 164 ir 166 punktuose ir A.3 priede pateikusi nuorodas į Teisės tarnybos nuomonę Nr. 13593/18 ir jos turinio analizes, pirma, pažeidė Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalį, antra, pažeidė Tarybos viduje platinamų dokumentų tvarkymo gairių 20 ir 21 punktus, trečia, pažeidė Reglamentą Nr. 1049/2001, ketvirta, nepaisė viešojo intereso, kad Taryba galėtų gauti savo Teisės tarnybos nuomones, teikiamas visiškai nepriklausomai, ir, penkta, sudarė tokią situaciją, kurioje Taryba galėjo būti priversta per pagrindinę procedūrą pareikšti poziciją dėl savo pačios teisės tarnybos analizių, taip pažeidžiant šalių procesinio lygiateisiškumo principą.
Dėl nurodomo Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalies pažeidimo reikia priminti, kad pagal šią nuostatą „Taryba arba COREPER gali leisti panaudoti teismo procese Tarybos dokumentų, dar nepaskelbtų viešai pagal visuomenės teisę susipažinti su dokumentais reglamentuojančias nuostatas, kopiją arba jų ištrauką“.
Šiuo klausimu pirmiausia reikia konstatuoti, kad ieškinyje ir jo A.3 priede daroma nuoroda į kitus Teisės tarnybos nuomonės Nr. 13593/18 punktus nei aštuoni jos punktai, kuriuos Taryba paviešino pagal Reglamentą Nr. 1049/2001, kad Vengrija neprašė Tarybos leidimo pateikti šios teisinės nuomonės kopijos ar ištraukos teismo procese ir kad galiausiai ši valstybė narė prie savo ieškinio nepridėjo minėtos teisės tarnybos nuomonės kopijos.
Vadinasi, reikia nustatyti, ar ieškinyje ir jo A.3 priede nurodžiusi Teisės tarnybos nuomonės Nr. 13593/18 ištraukas Vengrija turi būti laikoma pateikusia šios nuomonės ištraukas teismo procese, kaip tai suprantama pagal Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalį.
Šiuo klausimu, pirma, reikia pažymėti, kad ieškinio 22 bei 164 punktuose ir A.3 priedo antroje, trečioje, ketvirtoje, penktoje, šeštoje, septintoje ir devintoje pastraipose pateikti pačios Vengrijos argumentai, kurie, šios valstybės narės teigimu, atspindi šioje Teisės tarnybos nuomonėje atliktą analizę, o ieškinio 21 ir 166 punktuose, taip pat remiantis pačios Vengrijos argumentais, yra tik nuorodos į minėtą Teisės tarnybos nuomonę. Todėl tokie argumentai kartu su paprasčiausiais teiginiais apie sąsajas su Teisės tarnybos nuomone Nr. 13593/18 ir nuorodomis į ją, kurių tikslumą, beje, Taryba ginčija, negali būti laikomi šios Teisės tarnybos nuomonės ištraukomis.
Vis dėlto ieškinio A.3 priedas tiek, kiek jo ketvirtoje pastraipoje cituojama Teisės tarnybos nuomonė Nr. 13593/18, turi būti laikomas šios Teisės tarnybos nuomonės „ištrauka“, kaip tai suprantama pagal Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalį. Be to, tokios ištraukos pateikimas procesinio dokumento priede laikomas „panaudojimu teismo procese“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
Vadinasi, Vengrija pagal Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalį iš esmės privalėjo gauti Tarybos leidimą, kad galėtų Teisingumo Teisme pateikti ieškinio A.3 priede nurodytos Teisės tarnybos nuomonės Nr. 13593/18 ištrauką.
Šiuo klausimu, kaip pažymi Taryba, iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos aišku, jog pripažinimas, kad tokie vidaus dokumentai gali būti pateikiami nagrinėjant bylą Teisingumo Teisme, jeigu atitinkama institucija neleido ar teismas neįpareigojo pateikti tokio dokumento, prieštarautų viešajam interesui, pagal kurį institucijos gali gauti savo teisės tarnybos nuomones, pateikiamas visiškai nepriklausomai (2019 m. gegužės 14 d. Nutarties Vengrija / Parlamentas,
C‑650/18
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2019:438
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija ir 2020 m. sausio 31 d. Sprendimo Slovėnija / Kroatija,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
punktas).
Pateikdamas tokią teisės tarnybos nuomonę be leidimo, ieškovas, kaip teigia Taryba, per procedūrą, susijusią su ginčijamo akto galiojimu, susiduria su savo paties teisės tarnybos nuomone, pateikta rengiant šį aktą. Vis dėlto iš esmės pripažinus, kad šis ieškovas gali prie bylos medžiagos pridėti institucijos teisinę nuomonę, kurios ši institucija nedavė leidimo atskleisti, pažeidžia teisingo bylos nagrinėjimo reikalavimus ir apeina prašymo leisti susipažinti su dokumentu procedūrą, įtvirtintą Reglamente Nr. 1049/2001 (šiuo klausimu žr. 2019 m. gegužės 14 d. Nutarties Vengrija / Parlamentas,
C‑650/18
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2019:438
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją ir 2020 m. sausio 31 d. Sprendimo Slovėnija / Kroatija,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
punktą).
Vis dėlto reikia atsižvelgti į skaidrumo principą, įtvirtintą ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje ir 10 straipsnio 3 dalyje, taip pat SESV 15 straipsnio 1 dalyje ir 298 straipsnio 1 dalyje, kuris, be kita ko, leidžia užtikrinti didesnį administracijos teisėtumą, veiksmingumą ir atskaitingumą piliečiams demokratinėje sistemoje (šiuo klausimu žr. 2019 m. gegužės 14 d. Nutarties Vengrija / Parlamentas,
C‑650/18
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2019:438
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Be to, skaidrumu, pagal kurį leidžiama atvirai aptarti įvairių nuomonių skirtumus, prisidedama prie didesnio piliečių pasitikėjimo (2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimo ClientEarth / Komisija,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Tiesa, kad skaidrumo principas gali pateisinti institucijos dokumento, kuris nebuvo viešai paskelbtas ir kuriame pateikta teisinė nuomonė, atskleidimą teismo procese tik išimtiniais atvejais. Todėl Teisingumo Teismas nusprendė, kad dokumento, kuriame pateikta institucijos teisinė nuomonė, palikimas bylos medžiagoje nepateisinamas jokiu viršesniu viešuoju interesu, jei, pirma, ši nuomonė nesusijusi su teisėkūros procedūra, kuriai reikia didesnio skaidrumo, ir, antra, šio palikimo svarba pasireiškia tik atitinkamos valstybės narės galimybe remtis minėta teisine nuomone kilus ginčui. Kaip nurodė Teisingumo Teismas, tokios nuomonės pateikimas grindžiamas paties ieškovo interesais pagrįsti savo argumentus, pateikiant atsakymą į prieštaravimą dėl nepriimtinumo, bet ne kokiu nors viršesniu viešuoju interesu, pavyzdžiui, kad ginčijamo akto priėmimo procedūra būtų vieša (šiuo klausimu žr. 2019 m. gegužės 14 d. Nutarties Vengrija / Parlamentas,
C‑650/18
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2019:438
,
punktą ir 2020 m. sausio 31 d. Sprendimo Slovėnija / Kroatija,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
punktą).
Nagrinėjamu atveju reikia konstatuoti, kad, skirtingai nuo bylų, kuriose priimti pirmesniame šio sprendimo punkte minėti sprendimai, teisinė nuomonė Nr. 13593/18 susijusi su teisėkūros procedūra.
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas nusprendė, kad dokumentų, kuriuose pateikiama institucijos Teisės tarnybos nuomonė teisiniais klausimais, kylančiais aptariant teisės aktų pasiūlymus, atskleidimas didina teisėkūros proceso skaidrumą ir atvirumą ir stiprina Sąjungos piliečių demokratinę teisę tikrinti informaciją, kuri buvo teisės akto pagrindas. Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad nėra bendros pareigos užtikrinti Tarybos teisės tarnybos nuomonių, susijusių su teisėkūros procesu, konfidencialumą ir kad Reglamentu Nr. 1049/2001 iš esmės nustatoma pareiga jas atskleisti (šiuo klausimu žr. 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
ir
punktus).
Būtent skaidrumas šiuo klausimu, leidžiant atvirai aptarti įvairių nuomonių skirtumus, prisideda prie didesnio pasitikėjimo Sąjungos piliečių akyse ne vien konkretaus akto teisėtumu, bet ir viso sprendimų priėmimo legitimumu (šiuo klausimu žr. 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktą), ir padeda stiprinti demokratijos bei pagarbos pagrindinėms teisėms principus, kaip antai apibrėžtus ESS 6 straipsnyje ir Chartijoje, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje.
Vis dėlto šis skaidrumas netrukdo, remiantis teisinių nuomonių apsauga, atsisakyti atskleisti per konkrečią teisėkūros procedūrą pateiktą konkrečią nuomonę, kurios turinys ypač jautrus arba taikymo sritis ypač plati ir išeina už aptariamos teisės aktų leidybos procedūros ribų, tačiau tokiu atveju atitinkama institucija turi išsamiai motyvuoti tokį atsisakymą (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktą).
Šioje byloje, kaip savo išvados 70–72 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, Taryba neįrodė, kad teisinės nuomonės Nr. 13593/18 turinys yra ypač jautrus ar kad jos taikymo sritis labai plati ir išeina už su ja susijusios teisėkūros procedūros ribų.
Taigi nei Tarybos darbo tvarkos taisyklių 6 straipsnio 2 dalis, nei šio sprendimo 53 punkte priminta jurisprudencija nekliudo Vengrijai savo ieškinyje atskleisti visos minėtos teisinės nuomonės ar jos dalies.
Šios išvados nepaneigia tai, kad Vengrija yra konkrečiai suinteresuota, kad Teisingumo Teismas atsižvelgtų į ginčijamas jos ieškinio ir jo A.3 priedo ištraukas. Kadangi toks atsižvelgimas taip pat padėtų sumažinti piliečių abejones ne tik dėl ginčijamo reglamento, bet ir dėl viso teisėkūros proceso teisėtumo, tai bet kuriuo atveju pasitarnautų šio sprendimo 58 ir 59 punktuose nurodytam viršesniam viešajam interesui.
Vadinasi, ir nesant reikalo priimti atskiro sprendimo dėl pagrindų, grindžiamų Tarybos viduje platinamų dokumentų tvarkymo gairių 20 ir 21 punktų, Reglamento Nr. 1049/2001 ir šalių procesinio lygiateisiškumo principo pažeidimu, nes bet kuriuo atveju šie pagrindai negali būti pripažinti pagrįstais, atsižvelgiant į šio sprendimo 55–63 punktuose pateiktus vertinimus, Tarybos prašymas, kad nebūtų atsižvelgta į Vengrijos ieškinio ištraukas ir jo priedus, visų pirma Vengrijos ieškinio A.3 priedo ištraukas, todėl, kad jose daroma nuoroda į teisinę nuomonę Nr. 13593/18, pakartojant jos turinį arba atspindint joje atliktą analizę, turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
V.

Dėl ieškinio
Savo ieškinyje Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, pirmiausia prašo panaikinti visą ginčijamą reglamentą, o nepatenkinus šio reikalavimo – panaikinti jį iš dalies, t. y. šio reglamento 4 straipsnio 1 dalį, 4 straipsnio 2 dalies h punktą, 5 straipsnio 2 dalį, 5 straipsnio 3 dalies trečią sakinį, 5 straipsnio 3 dalies ketvirtą sakinį ir 6 straipsnio 3 ir 8 dalis.
A.

Dėl pagrindinių reikalavimų panaikinti visą ginčijamą reglamentą
Grįsdama pagrindinius reikalavimus panaikinti visą ginčijamą reglamentą Vengrija pateikia tris ieškinio pagrindus. Pirmiausia reikia kartu išnagrinėti pirmąjį ir antrąjį pagrindus, iš esmės grindžiamus tuo, kad Sąjunga neturėjo kompetencijos priimti ginčijamą reglamentą.
1.

Dėl pirmojo ir antrojo pagrindų, grindžiamų Sąjungos kompetencijos priimti ginčijamą reglamentą neturėjimu
a)

Šalių argumentai
Pirmajame ieškinio pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ginčijamas reglamentas neturi teisinio pagrindo. Šiuo klausimu ji primena, kad pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a ir b punktus Sąjungos teisės aktų leidėjui leidžiama priimti atitinkamai „finansinio pobūdžio taisykles, pirmiausiai nurodančias biudžeto sudarymo ir vykdymo bei sąskaitų pateikimo ir audito tvarką“, ir „taisykles, numatančias susijusių su finansais asmenų, ypač įgaliojimus suteikiančių pareigūnų ir apskaitos pareigūnų, atsakomybės kontrolę“. Vengrija priduria, kad pagal SESV 322 straipsnio 2 dalį Taryba nustato būdus ir tvarką, kaip biudžeto pajamos, numatytos pagal susitarimus dėl Sąjungos nuosavų išteklių, pateikiamos Komisijai, ir nustato priemones, taikomas prireikus patenkinti grynųjų pinigų poreikį.
Šios nuostatos jau anksčiau yra visos arba iš dalies tapusios teisiniu pagrindu daugeliui teisės aktų, faktiškai susijusių su Sąjungos metiniu biudžetu arba jos daugiamete finansine programa, pavyzdžiui, Finansinio reglamento, 2020 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2020/558, kuriuo iš dalies keičiami reglamentai (ES) Nr. 1301/2013 ir (ES) Nr. 1303/2013, kiek tai susiję su konkrečiomis priemonėmis, kuriomis sudaromos išskirtinės lanksčios sąlygos naudoti Europos struktūrinių ir investicijų fondų lėšas reaguojant į COVID‑19 protrūkį (
OL L 130, 2020, p. 1
), pagal kurį leidžiama taikyti išskirtinę bendro finansavimo normą pagal struktūrinius ir investicijų fondus, arba 2020 m. gruodžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2020/2221, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 1303/2013, kiek tai susiję su papildomais ištekliais ir įgyvendinimo taisyklėmis, siekiant suteikti paramą COVID‑19 pandemijos sukeltai krizei ir jos socialiniams padariniams įveikti skirtiems veiksmams skatinti ir pasirengti žaliajam, skaitmeniniam ir atspariam ekonomikos atgaivinimui (
OL L 437, 2020, p. 30
), kuriame nustatomos įgyvendinimo taisyklės, padedančios atitaisyti pandemijos padarytą žalą, ir išimties tvarka numatomi papildomi ištekliai, skirti socialinei sanglaudai ir ekonominiam atsigavimui remti.
Kalbant apie Finansinį reglamentą, pažymėtina, kad jo pirmoje dalyje bendrai ir išsamiai nustatyti Sąjungos biudžeto sudarymo ir įgyvendinimo bei jo lėšų kontrolės principai ir procedūros. Šie principai ir procedūros yra „finansinio pobūdžio taisyklės“, kuriose nustatoma biudžeto sudarymo ir vykdymo tvarka, kaip tai suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą. Tas pats pasakytina apie taisykles, numatytas atitinkamai reglamentuose 2020/558 ir 2020/2221, kurios faktiškai ir tiesiogiai susijusios su Sąjungos biudžetu, daugiamete finansine programa ir parama iš įvairių Sąjungos fondų.
Vis dėlto esminių ginčijamo reglamento nuostatų dalių, kaip antai teisinės valstybės sąvokos apibrėžties ar galimų teisinės valstybės principų pažeidimo būdų, negalima objektyviai laikyti finansinio pobūdžio taisyklėmis, kuriomis nustatoma biudžeto vykdymo tvarka, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą. SESV 322 straipsnio 1 dalies, kaip šio reglamento teisinio pagrindo, netinkamumas visų pirma matyti palyginus ginčijamame reglamente ir Finansiniame reglamente įtvirtintas interesų konfliktą reglamentuojančias taisykles.
Šiuo klausimu iš Finansinio reglamento 61 straipsnio matyti, kad pareiga išvengti interesų konfliktų taikoma visiems Sąjungos lėšų vykdymo būdams, įskaitant valstybių narių valdžios institucijas, dalyvaujančias vykdant šias lėšas, todėl valstybės narės privalo priimti atitinkamus teisės aktus šiuo klausimu. Šiuo tikslu Finansiniame reglamente numatytos atitinkamos procedūrinės taisyklės, leidžiančios pašalinti interesų konfliktus.
Iš ginčijamo reglamento 3 straipsnio b punkto matyti, jog neužtikrinimas, kad nebūtų interesų konfliktų, gali rodyti teisinės valstybės principų pažeidimą, nors šiame reglamente nenustatytos jokios procedūrinės taisyklės dėl priemonių, kurių galėtų imtis valstybės narės, siekdamos užkirsti kelią tokiems konfliktams arba juos išspręsti. Todėl pagal šią nuostatą dėl valstybių narių leidžiama imtis priemonių, jeigu jos nepateisina tiksliai neapibrėžtų lūkesčių, taip viršijant Finansiniame reglamente nustatytus reikalavimus.
Apskritai Vengrija mano, kad ginčijamo reglamento nuostatos negali būti laikomos finansinio pobūdžio taisyklėmis, kuriose nustatoma Sąjungos biudžeto vykdymo tvarka. Pagal šio reglamento 1 straipsnį juo siekiama nustatyti taisykles, būtinas Sąjungos biudžetui apsaugoti, kai valstybėje narėje pažeidžiami teisinės valstybės principai. Šiuo tikslu minėto reglamento 2 straipsnyje apibrėžiama sąvoka „teisinė valstybė“, o to paties reglamento 3 straipsnyje pateikiami atvejai, kurie gali rodyti, kad yra pažeidžiami teisinės valstybės principai. Taigi esminės ginčijamo reglamento dalys yra sąvokos „teisinė valstybė“ apibrėžtis ir galimi teisinės valstybės principo pažeidimo būdai.
Pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą Sąjunga neįgaliojama apibrėžti atvejų, kai pažeidžiamas teisinės valstybės principas, ir netgi nustatyti „teisinės valstybės“ sąvokos sudedamųjų dalių. Taigi ši nuostata nėra teisinis pagrindas nagrinėti ar nustatyti teisinės valstybės principų pažeidimus ar numatyti tokių pažeidimų teisines pasekmes, nes tokios taisyklės negali būti objektyviai laikomos finansinio pobūdžio taisyklėmis, nurodančiomis biudžeto vykdymo tvarką.
Vien to, kad ginčijamame reglamente nustatytos materialinės ir procedūrinės normos susijusios su Sąjungos biudžetu, nepakanka, kad jas būtų galima laikyti „finansinio pobūdžio taisyklėmis“, kaip tai suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalį. Jei sąvoka „finansinio pobūdžio taisyklės“ būtų aiškinama taip plačiai, kad ji apima ginčijamo reglamento nuostatas, ši sąvoka būtų išplėsta ir apimtų beveik visą Sąjungos teisę ir dideles valstybių narių teisės sistemų dalis, nes būtų sunku rasti nuostatą, kuri neturėtų bent netiesioginio poveikio Sąjungos biudžeto ištekliams.
Ginčijamo reglamento teisinio pagrindo netinkamumą taip pat lemia tai, kad jo 5 straipsnio 2 dalyje nėra finansinio pobūdžio taisyklių, nustatančių Sąjungos biudžeto vykdymo procedūrą. Įpareigojimas toliau įgyvendinti konkrečią programą po to, kai nustatomi pažeidimai ar trūkumai, turintys poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai, nepriskiriamas kontrolės ar audito įpareigojimams, kurie tenka valstybėms narėms vykdant biudžetą pagal SESV 317 straipsnį, ir jis nekyla iš finansinio pobūdžio taisyklių, kuriomis nustatomos biudžeto sudarymo ir vykdymo bei sąskaitų pateikimo ir audito taisyklės, numatytos SESV 322 straipsnyje, siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi biudžeto principų, visų pirma patikimo finansų valdymo, skaidrumo ir nediskriminavimo principų.
Kai nustatomi tokie pažeidimai ar trūkumai, pagal šias finansines taisykles valstybės narės neįpareigojamos toliau įgyvendinti konkrečią programą. Atvirkščiai, pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą leidžiama priimti finansinio pobūdžio taisykles, pavyzdžiui, mokėjimų pagal konkrečią programą sustabdymą, skirtas užtikrinti būtent tam, kad valstybė narė laikytųsi atitinkamose finansinėse taisyklėse nustatytų sąlygų, kad būtų užtikrinta Sąjungos finansinių interesų apsauga ir veiksmingas pagal konkrečią programą siekiamų tikslų įgyvendinimas.
Jei pagal Sąjungos finansines taisykles valstybę narę būtų galima įpareigoti toliau įgyvendinti programą, net jei Komisija nustatė šios programos įgyvendinimo pažeidimų, kurie daro poveikį Sąjungos finansiniams interesams ir patikimo finansų valdymo principui arba kelia pavojų, kad nebus pasiekti užsibrėžti tikslai, tai prieštarautų šių finansinių taisyklių logikai.
Vengrijos teigimu, tai reiškia, kad nustatant tokią pareigą siekiama ne užtikrinti Sąjungos finansinių interesų apsaugą, o nubausti valstybę narę už teisinės valstybės principų pažeidimą, tačiau tai nesuderinama su pasirinktu teisiniu pagrindu. Be to, valstybės narės pareiga finansuoti programas, kurioms rengti ji turi tik nedidelę įtaką, tik iš savo biudžeto ribotų jos teisę naudoti savo pačios biudžetą ir lemtų reikalavimą, dėl kurio našta tektų ne Sąjungos, o atitinkamos valstybės narės biudžetui.
Antrajame pagrinde Vengrija tvirtina, kad ginčijamu reglamentu pažeidžiamas, pirma, ESS 7 straipsnis, antra, ESS 4 straipsnio 1 dalis ir 5 straipsnio 2 dalis ir, trečia, ESS 13 straipsnio 2 dalis ir SESV 269 straipsnis.
Ji teigia, pirma, kad ESS 7 straipsnis yra vienintelis straipsnis, kuriuo remiantis galima konstatuoti grėsmę, kad valstybė narė gali šiurkščiai pažeisti ESS 2 straipsnyje nurodytas vertybes. Ginčijamu reglamentu konkrečioje srityje įtvirtinama lygiagreti procedūra, kurios tikslas yra toks pats kaip ir 7 straipsnyje numatytos procedūros, pažeidžiant šį straipsnį.
Pirma, Sutartyse nenumatyta, kad ESS 7 straipsnis gali būti įgyvendintas teisėkūros procedūra priimtais aktais, susijusiais su ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių pažeidimo konstatavimu ir tokio pažeidimo teisinių pasekmių nustatymu.
Antra, ginčijamame reglamente numatyta procedūra reiškia, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją peržiūrėti Tarybos remiantis šiuo reglamentu priimtus sprendimus, taigi, ir vertinti, ar valstybė narė pažeidė teisinės valstybės principus, net jei nacionalinės teisės aktai ar praktika, dėl kurios buvo padarytas toks pažeidimas, nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, todėl Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos jų nagrinėti. Taigi ginčijamu reglamentu, pažeidžiant Sutartis ir visų pirma apeinant SESV 269 straipsnyje numatytus apribojimus, išplečiami ne tik Komisijos ir Tarybos, bet ir Teisingumo Teismo įgaliojimai.
Trečia, pagal Sutarčių sistemą Sąjungos institucijoms tik pagal ESS 7 straipsnį suteikiami įgaliojimai nagrinėti ir konstatuoti teisinės valstybės principo pažeidimus valstybėje narėje ir prireikus bausti už juos.
Panašiai, kaip ir minėtoje nuostatoje, ginčijamame reglamente numatyta, kad prieš pateikdama Tarybai pasiūlymą dėl įgyvendinimo sprendimo Komisija turi priimti sprendimą dėl trijų aspektų ir kad tada Taryba turi pareikšti savo poziciją dėl kiekvieno iš šių aspektų trimis vienas po kito priimamais sprendimais. Pirmiausia Komisija pagal šio reglamento 3 ir 4 straipsnius turi konstatuoti teisinės valstybės principų pažeidimą. Tada ji, atsižvelgdama į minėto reglamento 4 straipsnio 1 dalį, turi išsiaiškinti, ar šis pažeidimas yra pakankamai glaudžiai susijęs su Sąjungos biudžetu ar Sąjungos finansinių interesų apsauga. Galiausiai turi būti nustatyta, ar pagal to paties reglamento 5 straipsnį reikės priimti sprendimą, nustatantį Sąjungos biudžeto apsaugos priemones, kurios laikomos būtinomis.
Pirmasis ir trečiasis iš minėtų trijų sprendimų patenka į ESS 7 straipsnio taikymo sritį. Ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje, siejamoje su jo 3 straipsniu, numatytas teisinės valstybės principų pažeidimo konstatavimas iš esmės yra tapatus konstatavimui, kuris yra pavestas Tarybai ir Europos Vadovų Tarybai pagal ESS 7 straipsnio 1 ir 2 dalis, o imtis priemonių pagal to paties reglamento 5 straipsnį galima lygiagrečiai tam tikrų atitinkamos valstybės narės teisių sustabdymui, numatytam ESS 7 straipsnio 3 dalyje, nes šis sustabdymas gali būti susijęs su atitinkamai valstybei narei išmokėtinais biudžeto ištekliais.
Tai, kad priemonės, kurių gali būti imtasi pagal ginčijamą reglamentą, susietos su vienos iš ESS 2 straipsnyje nurodytų vertybių pažeidimu, patvirtina šio reglamento 5 straipsnio 3 dalis ir 6 straipsnio 8 dalis, iš kurių matyti, kad vertinant priemonių proporcingumą reikia tinkamai atsižvelgti į teisinės valstybės principų pažeidimo pobūdį, trukmę, sunkumą ir mastą bei reikšmingus šaltinius. Todėl tiek Komisija, tiek Taryba privalo nuodugniai įvertinti tokio pažeidimo buvimą ir mastą, o šį vertinimą galima atlikti tik pagal ESS 7 straipsnį.
Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, priduria, kad ESS 7 straipsnyje numatyta sankcijų skyrimo procedūra, kuri yra konstitucinio pobūdžio ir taikoma konkrečiai valstybei narei. Be to, valstybės narės, kaip steigiamoji Sąjungos valdžia, išsamiai išdėstė šią procedūrą ESS dėl jos apimamų sričių, kurios nebūtinai patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, pavyzdžiui, susijusių su valstybių narių valdžios įstaigų ir institucijų veikla, politinio aspekto.
ESS 7 straipsnyje numatytos procedūros išimtinį pobūdį, kiek tai susiję su teisinės valstybės principų pažeidimu, patvirtina 2014 m. gegužės 27 d. Tarybos teisės tarnybos nuomonės Nr. 10296/14 dėl Komisijos komunikato „Naujos [Sąjungos] priemonės teisinei valstybei stiprinti“ suderinamumo su Sutartimis 18 ir 24 punktai. Nors ginčijamu reglamentu galimo teisinės valstybės principų pažeidimo nagrinėjimą siekiama susieti su Sąjungos biudžeto vykdymu, tikrasis jo tikslas, kaip matyti iš Komisijos pasiūlymo, kuriuo remiantis priimtas minėtas reglamentas, aiškinamojo memorandumo, yra patikrinti teisinės valstybės principų laikymąsi ir skirti sankcijas, jei nustatoma, kad valstybė narė nesilaiko šių principų.
Antra, Vengrija mano, kad ginčijamu reglamentu pažeidžiami kompetencijos pasidalijimo ir suteikimo principai, užtikrinami ESS 4 straipsnio 1 dalyje ir 5 straipsnio 2 dalyje, nes pagal jį Sąjungos institucijoms leidžiama išnagrinėti nacionalines situacijas ir institucijas, kurios nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Iš šio reglamento nėra aišku, kad teisinės valstybės principų pažeidimai nagrinėjami tik tose srityse, kurios priklauso Sąjungos kompetencijai, be to, tam tikros jo 3 ir 4 straipsniuose nurodytos situacijos gali būti susijusios su pažeidimais ne vien šiose srityse.
Atsižvelgiant į minėtus kompetencijos padalijimo ir suteikimo principus, toks nagrinėjimas už Sąjungos kompetencijos ribų galimas tik siekiant pirminės teisės nuostatoje, kaip antai ESS 7 straipsnyje, nustatytos procedūros tikslų ir laikantis šios procedūros. Vis dėlto ginčijamas reglamentas negali būti grindžiamas tokia pirminės teisės nuostata, todėl šis reglamentas turi būti laikomas įtvirtinančiu nuostatą, kuria leidžiama nukrypti nuo Sutartyse įtvirtintos bendros sistemos dėl kompetencijos padalijimo tarp Sąjungos ir valstybių narių. Be to, ESS 7 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta procedūra taikoma tik toms situacijoms, dėl kurių kyla akivaizdus šiurkštaus ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių pažeidimo pavojus ir kad šios vertybės bus pažeidžiamos šiurkščiai ir nuolat, o ginčijamame reglamente numatyta procedūra gali būti taikoma net ir tuo atveju, kai nurodyti pažeidimai nėra nei šiurkštūs, nei nuolatiniai.
Galiausiai Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, nurodo, kad nors pagal ginčijamą reglamentą atliktas nagrinėjimas tam tikrais aspektais gali būti susietas su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ar Sąjungos finansinių interesų apsauga, ši aplinkybė nereiškia, kad nagrinėjamos situacijos būtinai turi būti laikomos patenkančiomis į Sąjungos teisės taikymo sritį remiantis vien šia sąsaja. Ji pabrėžia, kad galimo teisinės valstybės principų pažeidimo analizė atliekama per pirmąjį nagrinėjimo etapą, o sąsaja su Sąjungos biudžetu gali būti nustatyta tik pasibaigus antrajam etapui. Todėl pagal ginčijamą reglamentą konstatuoti, kad valstybė narė pažeidė teisinės valstybės principus, leidžiama esant tokioms situacijoms, kurios nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.
Trečia, Vengrija tvirtina, kad ginčijamu reglamentu pažeidžiama ESS 7 straipsnyje ir 13 straipsnio 2 dalyje bei SESV 269 straipsnyje įtvirtinta institucinė pusiausvyra, taip pat atitinkamos valstybės narės teisės, kylančios iš pirmosios iš šių nuostatų.
Šiuo klausimu, priešingai nei ESS 7 straipsniu, ginčijamu reglamentu iniciatyvos teisė, kad būtų konstatuotas teisinės valstybės principų pažeidimas, suteikiama tik Komisijai. Balsavimui Taryboje jame reikalaujama kitokios balsų daugumos nei ESS 7 straipsnyje. Be to, ginčijamame reglamente numatyta pareiga tik informuoti Parlamentą (pagal ESS 7 straipsnio 1 ir 2 dalis jam suteikiama teisė duoti pritarimą), o Europos Vadovų Tarybai nesuteikiama jokių įgaliojimų. Kadangi Tarybos sprendimas, kuriame nustatomos priemonės pagal ginčijamą reglamentą, priimamas kvalifikuotąja balsų dauguma, atitinkamos valstybės narės procedūrinis statusas susilpninamas, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad pagal ESS 7 straipsnio 2 ir 3 dalis siekiant imtis priemonių pagal šią nuostatą reikalaujama vieningai priimto Europos Vadovų Tarybos sprendimo.
Taigi ginčijamame reglamente atspindimas Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimas, aiškus iš Komisijos pasiūlymo, kuriuo remiantis priimtas šis reglamentas, aiškinamojo memorandumo, numatyti „lengvesnį“, „greitesnį“ ir „veiksmingesnį“ būdą konstatuoti teisinės valstybės principų pažeidimus ir nubausti už juos. Taip, nukrypstant nuo ESS 7 straipsnio, ginčijamu reglamentu Komisijai, Tarybai ir Teisingumo Teismui suteikti nauji įgaliojimai, kurie, be kita ko, leidžia Teisingumo Teismui, pažeidžiant SESV 269 straipsnį, tikrinti sprendimų, kuriais konstatuojami teisinės valstybės principų pažeidimai, pagrįstumą. Vadinasi, minėtas reglamentas prieštarauja aiškiai valstybių narių, kaip Sutarčių rengėjų, valiai apriboti Teisingumo Teismo jurisdikciją, kuri apima tik procedūrinius klausimus, kiek tai susiję su ieškiniais dėl Europos Vadovų Tarybos ar Tarybos pagal ESS 7 straipsnį priimto akto.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Pirmajame ir antrajame pagrinduose Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, pirma, kad nei SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktas, nei jokia kita SESV nuostata negali būti tinkamas teisinis pagrindas ginčijamam reglamentui priimti, ypač jo 2–4 straipsniams ir 5 straipsnio 2 daliai. Antra, ji priduria, kad ginčijamu reglamentu nustatyta procedūra apeinama ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra, kuri, kaip teigiama, yra išimtinė ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių apsaugos procedūra, ir kad ja pažeidžiamas SESV 269 straipsnyje numatytas Teisingumo Teismo jurisdikcijos apribojimas.
1)

Dėl ginčijamo reglamento teisinio pagrindo
Pirmiausia reikia priminti, kad pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą Parlamentas ir Taryba, priimdami reglamentus pagal įprastą teisėkūros procedūrą ir pasikonsultavę su Audito Rūmais, nustato „finansinio pobūdžio taisykles, pirmiausiai nurodančias biudžeto sudarymo ir vykdymo bei sąskaitų pateikimo ir audito tvarką“.
Tokiomis taisyklėmis siekiama reglamentuoti visus aspektus, susijusius su Sąjungos biudžeto vykdymu, patenkančius į SESV Šeštosios dalies „Institucinės ir finansinės nuostatos“ II antraštinės dalies „Finansinės nuostatos“ taikymo sritį, taigi, ir šį vykdymą, suprantamą plačiai.
Be to, kad SESV 322 straipsnis yra minėtos II antraštinės dalies 5 skyriuje „Bendrosios nuostatos“, dar reikia pažymėti, kad nuoroda į šią nuostatą pateikiama SESV 310 straipsnio 2 ir 3 dalyse, kurios yra šios II antraštinės dalies įžanginėje dalyje, SESV 315 straipsnio pirmoje ir antroje pastraipose ir SESV 316 straipsnio pirmoje ir antroje pastraipose, kurios yra tos pačios II antraštinės dalies 3 skyriuje „Sąjungos metinis biudžetas“, ir SESV 317 straipsnyje, kuris yra minėtos antraštinės dalies 4 skyriuje „Biudžeto vykdymas ir įvykdymo patvirtinimas“.
Visi šie SESV 310 ir 315–317 straipsniai susiję su Sąjungos biudžeto vykdymu.
SESV 310 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad visos Sąjungos pajamos ir išlaidos įtraukiamos į kiekvieniems finansiniams metams sudaromas sąmatas ir nurodomos biudžete, o šio straipsnio 3 dalyje numatyta, jog tam, kad būtų galima daryti biudžete numatytas išlaidas, būtina iš anksto priimti teisiškai privalomą Sąjungos aktą, suteikiantį teisinį pagrindą jos veiksmams ir atitinkamoms išlaidoms pagal SESV 322 straipsnyje nurodytą reglamentą, išskyrus tame akte numatytas išimtis. Galiausiai to paties 310 straipsnio 5 dalyje reikalaujama, kad minėtas biudžetas būtų vykdomas laikantis patikimo finansų valdymo principo ir kad valstybės narės turi bendradarbiauti su Sąjunga, kad biudžeto asignavimai būtų naudojami pagal šį principą.
Dėl SESV 315 straipsnio pažymėtina, kad jo pirmoje pastraipoje numatyta, kad jei finansinių metų pradžioje biudžetas dar nėra galutinai priimtas, suma, lygi ne daugiau kaip vienai dvyliktajai praėjusių finansinių metų biudžeto atitinkamo skyriaus asignavimų daliai, gali būti išleista kiekvieną mėnesį pagal bet kokį biudžeto skyrių, laikantis pagal SESV 322 straipsnį priimtų reglamentų nuostatų, tačiau ši suma negali viršyti tame pačiame biudžeto projekto skyriuje numatytų asignavimų vienos dvyliktosios dalies. SESV 316 straipsnis savo ruožtu susijęs su neišnaudotų asignavimų perkėlimu į kitus finansinius metus finansinių metų pabaigoje.
SESV 317 straipsnyje, be kita ko, nustatyta, kad biudžetą vykdo Komisija, bendradarbiaudama su valstybėmis narėmis, laikydamasi pagal SESV 322 straipsnį priimtų reglamentų nuostatų, savo pačios atsakomybe ir neperžengdama nustatytų asignavimų ribų, atsižvelgdama į patikimo finansų valdymo principus. Jame taip pat reikalaujama, kad valstybės narės bendradarbiautų su Komisija, siekdamos užtikrinti, kad asignavimai būtų naudojami laikantis minėto principo, ir patikslinama, kad reglamentuose, priimtuose įgyvendinant SESV 322 straipsnį, valstybėms narėms nustatomi biudžeto vykdymo kontrolės ir audito įsipareigojimai ir su tuo susijusios pareigos.
Darytina išvada, kad finansinės taisyklės, kuriose nustatoma „pirmiausiai <…> biudžeto sudarymo ir vykdymo bei sąskaitų pateikimo ir audito tvarka“, kaip tai suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą, aiškinamą atsižvelgiant į šio sprendimo 101 punkte nurodytas nuostatas, apima ne tik taisykles, kuriomis apibrėžiama, kaip turi būti vykdomos į šį biudžetą įtrauktos išlaidos, bet ir, be kita ko, taisykles, kuriomis nustatomi valstybėms narėms tenkantys audito ir kontrolės įpareigojimai, kai Komisija vykdo biudžetą bendradarbiaudama su jomis, ir iš to kylančios pareigos. Konkrečiai kalbant, akivaizdu, kad šiomis finansinėmis taisyklėmis siekiama, be kita ko, užtikrinti, kad vykdant Sąjungos biudžetą būtų laikomasi patikimo finansų valdymo principo, įskaitant kai jį vykdo valstybės narės.
Būtent atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, šioje byloje reikia patikrinti, ar SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktas gali būti tinkamas teisinis pagrindas ginčijamam reglamentui priimti.
Šiuo klausimu pagal suformuotą jurisprudenciją Sąjungos akto teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė, kaip antai šio akto tikslu ir turiniu (2019 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Čekija / Parlamentas ir Taryba,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
punktas; 2020 m. gruodžio 8 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas ir Taryba,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
,
punktas ir 2020 m. gruodžio 8 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
punktas).
Be to, reikia pažymėti, kad, siekiant nustatyti tinkamą teisinį pagrindą, gali būti atsižvelgiama į teisinį kontekstą, kuriam esant priimtas naujas teisės aktas, visų pirma dėl to, kad toks kontekstas gali padėti paaiškinti to teisės akto tikslą (2019 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Čekija / Parlamentas ir Taryba,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
punktas; 2020 m. gruodžio 8 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas ir Taryba,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
,
punktas ir 2020 m. gruodžio 8 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
punktas).
Nagrinėjamu atveju, pirma, kalbėdama apie tai, ar ginčijamas reglamentas, atsižvelgiant į jo tikslą, gali būti priskirtas prie SESV 322 straipsnio 1 dalies a punkto kaip teisinio pagrindo, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad galutinis šio reglamento tikslas – leisti tiek Komisijai, tiek Tarybai patikrinti, ar valstybės narės laikosi teisinės valstybės principų, ir jei konstatuojami šių principų pažeidimai, skirti sankcijas pasitelkus Sąjungos biudžetą, ir šis tikslas taip pat matyti iš Komisijos pasiūlymo, kuriuo remiantis buvo priimtas ginčijamas reglamentas, aiškinamojo memorandumo.
Šiuo klausimu, pirma, ginčijamo reglamento 1 straipsnyje nurodyta, kad juo nustatomos „taisyklės, būtinos Sąjungos biudžetui apsaugoti teisinės valstybės principų pažeidimų valstybėse narėse atveju“. Taigi iš šios nuostatos formuluotės matyti, kad ginčijamu reglamentu siekiama apsaugoti Sąjungos biudžetą nuo bet kokio poveikio, kuris gali kilti dėl teisinės valstybės principų pažeidimo valstybėje narėje.
Antra, iš kartu aiškinamų ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalies ir jo 6 straipsnio 1 dalies nuostatų matyti, kad Komisija gali pradėti Sąjungos biudžeto apsaugos „atitinkamų priemonių“ priėmimo procedūrą nustačiusi ne tik tai, jog yra pagrįstų priežasčių manyti, kad šioje valstybėje narėje pažeisti teisinės valstybės principai, bet ir tai, kad šie pažeidimai daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Be to, iš minėto reglamento 5 straipsnio 1 ir 3 dalių aišku, kad šios atitinkamos priemonės iš esmės yra mokėjimų, teisinių įsipareigojimų vykdymo, įmokų mokėjimo sustabdymas, ekonominio pranašumo pagal priemonę, kuriai teikiama garantija, programų ar įsipareigojimų patvirtinimo sustabdymas, teisinių įsipareigojimų nutraukimas, draudimas prisiimti naujus teisinius įsipareigojimus ar sudaryti naujus susitarimus, garantuotų paskolų grąžinimas anksčiau laiko, ekonominio pranašumo, atsirandančio dėl garantuotos priemonės, įsipareigojimų ar išankstinio finansavimo sumažinimas, taip pat mokėjimo terminų nutraukimas, ir kad šios priemonės turi būti proporcingos, t. y. apsiriboti tik tuo, kas griežtai būtina, atsižvelgiant į teisinės valstybės principų pažeidimų faktinį ar galimą poveikį Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansiniams interesams.
Be to, pagal ginčijamo reglamento 7 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą Komisija teikia Tarybai pasiūlymą panaikinti nustatytas priemones, kai nebevykdomos šio reglamento 4 straipsnyje numatytos sąlygos, taigi, be kita ko, kai nebelieka poveikio patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar jos finansinių interesų apsaugai arba didelės rizikos, kad toks poveikis bus daromas, todėl, kaip savo išvados 185 punkte pažymėjo generalinis advokatas, šios priemonės, išnykus jų poveikiui biudžeto vykdymui, turi būti panaikintos, nors teisinės valstybės principai gali būti pažeidžiami toliau.
Priemonių, kurių gali būti imtasi, rūšys, kriterijai, susiję su jų pasirinkimu ir mastu, taip pat šių priemonių nustatymo ir panaikinimo sąlygos tiek, kiek visos jos susijusios su poveikiu patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba didele tokio poveikio rizika, patvirtina išvadą, kad ginčijamu reglamentu siekiama apsaugoti Sąjungos biudžetą, kai jis vykdomas.
Be to, iš ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalies, siejamos su šio straipsnio 4 dalimi ir šio reglamento 19 konstatuojamąja dalimi, formuluotės matyti, kad šia nuostata siekiama ne nubausti valstybę narę už teisinės valstybės principų pažeidimą, kaip teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, bet apsaugoti teisėtus galutinių gavėjų ir naudos gavėjų interesus, kai pagal šį reglamentą valstybei narei taikomos atitinkamos priemonės. Taigi šioje nuostatoje nurodomos tokių priemonių pasekmės tretiesiems asmenims. Todėl minėta nuostata nepatvirtina teiginio, kad ginčijamu reglamentu siekiama ne apsaugoti Sąjungos biudžetą, o nubausti už teisinės valstybės principų pažeidimus valstybėje narėje.
Trečia, kaip savo išvados 130 punkte pažymėjo generalinis advokatas, ginčijamo reglamento konstatuojamosios dalys patvirtina šiuo reglamentu siekiamą tikslą, nurodytą jo 1 straipsnyje, t. y. apsaugoti Sąjungos biudžetą. Minėto reglamento 2 ir 7–9 konstatuojamosiose dalyse visų pirma nurodyta, jog Europos Vadovų Taryba pareiškė, kad Sąjungos finansiniai interesai turi būti saugomi vadovaujantis ESS 2 straipsnyje įtvirtintomis vertybėmis, kad visais atvejais, kai valstybės narės vykdo Sąjungos biudžetą, teisinės valstybės principų laikymasis yra esminė sąlyga, kad būtų laikomasi SESV 317 straipsnyje įtvirtintų patikimo finansų valdymo principų, kad valstybės narės gali užtikrinti patikimą finansų valdymą tik tuo atveju, kai valdžios institucijos veikia pagal teisės aktus, kad už teisės pažeidimus būtų veiksmingai persekiojama, kad būtų užtikrinama veiksminga savavališkų ar neteisėtų valdžios institucijų sprendimų teisminė kontrolė ir kad teismų ir tyrimo bei prokuratūros tarnybų nepriklausomumo ir nešališkumo būtų reikalaujama kaip minimalios garantijos, apsaugančios nuo savavališkų ir neteisėtų valdžios institucijų sprendimų, kurie gali pakenkti Sąjungos finansiniams interesams. To paties reglamento 13 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad šiomis aplinkybėmis yra „aiškus santykis tarp teisinės valstybės principo laikymosi ir veiksmingo Sąjungos biudžeto vykdymo vadovaujantis patikimo finansų valdymo principu“, o jo 15 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „teisinės valstybės principų pažeidimai, kurie daro poveikį visų pirma tinkamam valdžios institucijų veikimui ir veiksmingai teisminei peržiūrai, gali padaryti didelę žalą Sąjungos finansiniams interesams“.
Dėl ginčijamo reglamento 14 konstatuojamosios dalies pažymėtina, kad nors joje nurodyta, kad šiame reglamente numatytu mechanizmu „papildomos“ teisinės valstybės priemonės, kuriomis skatinama laikytis teisinės valstybės principo ir jį taikyti, joje taip pat nurodyta, kad šiuo mechanizmu prisidedama prie šio skatinimo „apsaugant Sąjungos biudžetą nuo teisinės valstybės principų pažeidimų, kurie daro poveikį patikimam jo finansų valdymui arba Sąjungos finansinių interesų apsaugai“.
Ketvirta, pasiūlymo, kuriuo remiantis buvo priimtas ginčijamas reglamentas, aiškinamajame memorandume Komisija tikrai nurodė, kad buvo išreikšti pageidavimai dėl Sąjungos veiksmų siekiant apsaugoti teisinės valstybės principą ir imtis priemonių jo laikymuisi užtikrinti. Tačiau tame aiškinamajame memorandume Komisija savo pasiūlymą grindė būtinybe „apsaugoti Sąjungos finansinius interesus nuo pavojaus, kad dėl visuotinių teisinės valstybės principo taikymo valstybėje narėje trūkumų bus patirta finansinių nuostolių“.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, ginčijamo reglamento tikslas yra apsaugoti Sąjungos biudžetą nuo pakankamai tiesioginio poveikio jam, kurį sukelia teisinės valstybės principų pažeidimas valstybėje narėje, o ne nubausti už pačius šiuos pažeidimus.
Šis tikslas atitinka reikalavimą, kad Sąjungos biudžetas turi būti vykdomas laikantis patikimo finansų valdymo principo, įtvirtinto SESV 310 straipsnio 5 dalyje, nes šis reikalavimas taikomas visoms SESV Šeštosios dalies II antraštinės dalies nuostatoms, susijusioms su Sąjungos biudžeto vykdymu, vadinasi, be kita ko, ir SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktui.
Antra, dėl klausimo, ar dėl ginčijamo reglamento turinio jo teisiniu pagrindu galima laikyti SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, kad to negalima pasakyti apie šio reglamento 2–4 straipsnius ir 5 straipsnio 2 dalį. Pirma, SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktas neleidžia apibrėžti nei teisinės valstybės, nei teisinės valstybės principų pažeidimo sąvokos. Antra, ryšys tarp teisinės valstybės principų pažeidimų ir Sąjungos biudžeto yra pernelyg platus ir, jei būtų pripažintas, leistų susieti su juo bet kurią Sąjungos teisės sritį ir reikšmingus valstybių narių teisės sistemų aspektus. Trečia, minėta 5 straipsnio 2 dalis susijusi ne su Sąjungos biudžetu ar jo vykdymu, o su valstybių narių biudžetais. Ketvirta, pagal minėtus 2–4 straipsnius Sąjungos institucijoms leidžiama išnagrinėti į Sąjungos teisės taikymo sritį nepatenkančias nacionalines situacijas ir institucijų elgesį.
Šiuo klausimu, pirma, bylos šalys sutaria, kad „sąlygų mechanizmas“, pagal kurį Sąjungos biudžeto lėšų gavimas priklauso nuo tam tikrų sąlygų laikymosi, gali patekti į sąvoką „finansinio pobūdžio taisyklės“, kaip ji suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą.
Vis dėlto, nors Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, mano, kad tokia sąlyga turi būti glaudžiai susijusi su vienu iš Sąjungos programos ar konkretaus veiksmo tikslų arba su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu, Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, mano, kad toks mechanizmas taip pat gali būti „horizontalių sąlygų“ mechanizmas, t. y. kad atitinkama sąlyga gali būti susieta su ESS 2 straipsnyje įtvirtinta teisinės valstybės vertybe, kurios turi būti laikomasi visose Sąjungos veiksmų srityse.
Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal ESS 2 straipsnį Sąjunga grindžiama tokiomis vertybėmis, kaip teisinė valstybė, kurios yra bendros valstybėms narėms, ir kad pagal ESS 49 straipsnį tokių vertybių laikymasis yra išankstinė bet kurios Europos valstybės, pareiškusios norą tapti Sąjungos nare, stojimo į Sąjungą sąlyga (šiuo klausimu žr. 2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo euro Box Promotion ir kt.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ir C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
ir
punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
Kaip pažymėta ginčijamo reglamento 5 konstatuojamojoje dalyje, kai šalis kandidatė tampa valstybe nare, ji prisijungia prie teisinės struktūros, grindžiamos pamatine prielaida, pagal kurią kiekviena valstybė narė dalijasi su visomis kitomis valstybėmis narėmis daugeliu bendrų vertybių, kuriomis pagrįsta Sąjunga, kaip patikslinta ESS 2 straipsnyje. Ši prielaida siejama su specifinėmis ir esminėmis savo pobūdžiu Sąjungos teisės savybėmis, kylančiomis iš minėtos teisės autonomijos valstybių narių teisės ir tarptautinės teisės atžvilgiu. Ši prielaida suponuoja ir pateisina valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą pripažįstant šias vertybes, taigi, ir laikantis Sąjungos, kuri jas įgyvendina, teisės (šiuo klausimu žr. 2014 m. gruodžio 18 d. Nuomonės
2/13
(Sąjungos prisijungimas prie EŽTK),
EU:C:2014:2454
,
–
punktus; 2018 m. vasario 27 d. Sprendimo Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
punktą ir 2021 m. balandžio 20 d. Sprendimo Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
punktą). Šioje konstatuojamojoje dalyje taip pat nurodyta, kad valstybių narių teisė ir praktika turėtų ir toliau atitikti bendras vertybes, kuriomis grindžiama Sąjunga.
Darytina išvada, kad ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių laikymasis yra išankstinė sąlyga, kad valstybė narė galėtų naudotis visomis teisėmis, suteikiamomis taikant jai Sutartis (2021 m. balandžio 20 d. Sprendimo Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
punktas; 2021 m. gegužės 18 d. Sprendimo
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ ir kt
.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ir C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
punktas ir 2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo euro Box Promotion ir kt.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ir C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
punktas). Šių vertybių laikymasis negali būti susiaurintas iki pareigos, kurią valstybė kandidatė turi įvykdyti tam, kad įstotų į Sąjungą, ir kurios ji galėtų nesilaikyti po įstojimo.
ESS 2 straipsnyje įtvirtintos vertybės buvo nustatytos ir yra bendros valstybėms narėms. Jomis apibrėžiama pati Sąjungos, kaip bendros teisės sistemos, tapatybė. Taigi Sąjunga, neviršydama jai pagal Sutartis suteiktų įgaliojimų, turi galėti ginti šias vertybes.
Iš to matyti, kad pagal ESS 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą įgaliojimų suteikimo principą ir SESV 7 straipsnyje įtvirtintą Sąjungos politikos krypčių suderinimo principą Sąjungai ir valstybėms narėms bendra vertybė, t. y. teisinės valstybės principas, kuris priskiriamas patiems Sąjungos ir jos teisės sistemos pagrindams, gali būti sąlygų mechanizmo, kurį apima sąvoka „finansinio pobūdžio taisyklės“, kaip ji suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą, pagrindas.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, pirma, kad Sąjungos biudžetas yra viena iš pagrindinių priemonių, leidžiančių Sąjungos politikos krypčių ir veiksmų srityje suteikti praktinę išraišką ESS 2 straipsnyje minimam solidarumo principui, kuris pats yra vienas iš pagrindinių Sąjungos teisės principų (pagal analogiją žr. 2021 m. liepos 15 d. Sprendimo Vokietija / Lenkija,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
,
punktą) ir, antra, kad šio principo įgyvendinimas pasitelkus Sąjungos biudžetą grindžiamas valstybių narių tarpusavio pasitikėjimu, kad šio biudžeto ištekliai bus naudojami atsakingai. Pats šis tarpusavio pasitikėjimas, kaip nurodyta šio sprendimo 125 punkte, grindžiamas kiekvienos valstybės narės įsipareigojimu laikytis jai pagal Sąjungos teisę tenkančių pareigų ir, kaip pažymėta ginčijamo reglamento 5 konstatuojamojoje dalyje, nuolat puoselėti ESS 2 straipsnyje įtvirtintas vertybes, tarp jų – teisinės valstybės vertybę.
Be to, kaip pažymėta ginčijamo reglamento 13 konstatuojamojoje dalyje, yra akivaizdus ryšys tarp, viena vertus, vertybės – teisinės valstybės principo – laikymosi ir, kita vertus, veiksmingo Sąjungos biudžeto vykdymo pagal patikimo finansų valdymo principus bei Sąjungos finansinių interesų apsaugos.
Šiam patikimam finansų valdymui ir finansiniams interesams gali būti smarkiai pakenkta dėl valstybėje narėje padarytų teisinės valstybės principų pažeidimų, nes dėl jų, be kita ko, gali išnykti garantija, kad Sąjungos biudžete numatytos išlaidos atitinka visas Sąjungos teisėje numatytas finansavimo sąlygas, vadinasi, ir Sąjungos siekiamus tikslus, kai ji finansuoja tokias išlaidas.
Šių sąlygų ir tikslų, kaip Sąjungos teisės sudedamųjų dalių, laikymosi neįmanoma visiškai užtikrinti nesant veiksmingos teisminės kontrolės, skirtos užtikrinti Sąjungos teisės laikymuisi, turint omenyje tai, kad tokios nepriklausomų teismų atliekamos kontrolės buvimas tiek valstybėse narėse, tiek Sąjungos lygmeniu yra neatsiejamas nuo teisinės valstybės (šiuo klausimu žr. 2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo euro Box Promotion ir kt.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ir C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
ir
punktus).
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, sąlygų mechanizmas taip pat gali patekti į SESV 322 straipsnio 1 dalies a punkto sąvoką „finansinio pobūdžio taisyklės“, kai juo, siekiant gauti finansavimą iš Sąjungos biudžeto, nustatoma horizontali sąlyga, susieta su tuo, kad valstybė narė laikosi ESS 2 straipsnyje įtvirtintos teisinės valstybės vertybės, ir su Sąjungos biudžeto vykdymu.
Ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje nustatytas toks horizontalių sąlygų mechanizmas, nes joje numatyta, kad atitinkamų priemonių imamasi nustačius, kad teisinės valstybės principų pažeidimai valstybėje narėje daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Iš šio reglamento 5 straipsnio 1 dalies matyti, kad šioje nuostatoje išsamiai išvardytos „atitinkamos priemonės“, kurių gali būti imtasi, kurios apibendrintos šio sprendimo 112 punkte ir kurios iš tikrųjų visos yra susijusios su Sąjungos biudžeto vykdymu.
Dėl ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje numatytos sąlygos, susijusios su „teisinės valstybės principų pažeidimo“ buvimu, pažymėtina, jog ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte nurodyta, kad sąvoka „teisinė valstybė“ pagal šį reglamentą suprantama kaip „Sąjungos vertybė, įtvirtinta [ESS] 2 straipsnyje“, ir patikslinama, kad ši sąvoka apima teisėtumo, teisinio saugumo, vykdomosios valdžios savivalės draudimo, veiksmingos teisminės apsaugos, valdžių atskyrimo, nediskriminavimo ir lygybės prieš įstatymą principus. Vis dėlto toje pačioje nuostatoje patikslinta, kad teisinės valstybės sąvoka, kaip ji apibrėžta taikant ginčijamą reglamentą, „suprantama atsižvelgiant į kitas Sąjungos vertybes ir principus, įtvirtintus [ESS] 2 straipsnyje“. Darytina išvada, kad gali būti reikalaujama laikytis šių vertybių ir principų tiek, kiek jie patenka į pačią „teisinės valstybės“ vertybės sąvokos apibrėžtį, pateiktą ESS 2 straipsnyje, arba, kaip matyti iš šio straipsnio antro sakinio, yra glaudžiai susiję su teisinės valstybės principo paisančia visuomene, laikymosi gali būti reikalaujama esant tokiam horizontalių sąlygų mechanizmui, kuris nustatytas ginčijamame reglamente.
Be to, kaip savo išvados 152 ir 280 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, ginčijamo reglamento 3 straipsniu, kuriame nurodyti šių principų pažeidimų pavyzdžiai, tarp kurių yra neužtikrinimas, kad nebūtų interesų konfliktų, siekiama palengvinti šio reglamento taikymą.
Iš ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies matyti, jog tam, kad teisinės valstybės principų pažeidimai būtų priskirti prie šio straipsnio 1 dalyje nustatyto horizontalių sąlygų mechanizmo, jie turi būti susiję su šios dalies a–h punktuose išvardytomis situacijomis arba institucijų elgesiu tiek, kiek tai turi reikšmę patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punktas, 3 straipsnis, 4 straipsnio 2 dalis ir 5 straipsnio 1 dalis yra šio reglamento 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto horizontalių sąlygų mechanizmo sudedamosios dalys, jose pateikiant šiam mechanizmui įgyvendinti būtinas apibrėžtis, patikslinant jo taikymo sritį ir numatant priemones, kurios gali būti nustatytos dėl šio mechanizmo. Taigi šios nuostatos yra sudedamoji šio mechanizmo dalis, todėl jas apima sąvoka „finansinio pobūdžio taisyklės“, kaip ji suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą.
Antra, šios išvados nepaneigia Lenkijos Respublikos palaikomos Vengrijos argumentai, kad pagal ginčijamo reglamento 2–4 straipsnius Sąjungos institucijoms leidžiama nagrinėti situacijas valstybėse narėse, nepatenkančias į Sąjungos teisės taikymo sritį.
Kaip buvo nurodyta šio sprendimo 111 punkte, iš kartu aiškinamų ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalies ir 6 straipsnio 1 dalies darytina išvada, kad Komisija gali inicijuoti „atitinkamų priemonių“ Sąjungos biudžetui apsaugoti priėmimo procedūrą tik tada, kai nustato, kad yra pagrįstų priežasčių manyti, jog valstybėje narėje ne tik pažeidžiami teisinės valstybės principai, bet ir, svarbiausia, kad šie pažeidimai daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar jos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Be to, kaip konstatuota šio sprendimo 138 punkte, iš ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies matyti, jog tam, kad teisinės valstybės principų pažeidimai patektų į šio straipsnio 1 dalyje nustatytą horizontalių sąlygų mechanizmo taikymo sritį, jie turi būti susiję su šio straipsnio 2 dalies a–h punktuose išvardytomis situacijomis ar valdžios institucijų elgesiu tiek, kiek jis turi reikšmę patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui arba Sąjungos finansinių interesų apsaugai.
Šią reikšmę galima preziumuoti, kalbant apie ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies a ir b punktuose nurodytų Sąjungos biudžetą vykdančių ir už kontrolę, priežiūrą bei auditą atsakingų valdžios institucijų veiklą. Kiek tai susiję su tyrimo tarnybomis ir prokuratūromis, jų tinkamam veikimui šios nuostatos c punktas taikomas tik tiek, kiek šis veikimas susijęs su Sąjungos teisės pažeidimais, susijusiais su Sąjungos biudžeto vykdymu arba Sąjungos finansinių interesų apsauga. Tas pats pasakytina apie e punkte nurodytą Sąjungos teisės pažeidimų prevenciją ir sankcijas už juos, taikomas nacionalinių teismų ar administracinių institucijų. Dėl d punkte nurodytos teisminės kontrolės pažymėtina, kad ji svarbi tik tiek, kiek susijusi su a–c punktuose nurodytu institucijų elgesiu. Nepagrįstai sumokėtų sumų susigrąžinimas, numatytas f punkte, susijęs tik su Sąjungos biudžeto lėšomis, ir tai taip pat pasakytina apie g punkte minimą bendradarbiavimą su OLAF ir Europos prokuratūra. Galiausiai h punkte aiškiai kalbama apie visas kitas situacijas ir institucijų elgesį, susijusį su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ar Sąjungos finansinių interesų apsauga.
Iš to darytina išvada, kad, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, pirma, ginčijamu reglamentu Sąjungos institucijoms leidžiama nagrinėti situacijas valstybėse narėse tik tiek, kiek jos susijusios su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu arba Sąjungos finansinių interesų apsauga, ir, antra, atitinkamos priemonės pagal šį reglamentą gali būti patvirtintos tik kai nustatoma, kad esant tokioms situacijoms pažeidžiamas vienas iš teisinės valstybės principų ir šis pažeidimas daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Tokios situacijos, kurios yra svarbios Sąjungos biudžeto vykdymui, ne tik patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, bet ir, kaip konstatuota šio sprendimo 133 punkte, gali patekti į finansinio pobūdžio taisyklės, kaip ji suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą, taikymo sritį kaip horizontalių sąlygų mechanizmas, susietas su tuo, kad valstybė narė laikosi teisinės valstybės vertybės.
Trečia, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, tai, kad sąvoka „finansinio pobūdžio taisykles, pirmiausiai nurodančias biudžeto <…> vykdymo <…> tvarką“, kaip ji suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalį, gali apimti horizontalių sąlygų mechanizmą, atitinkantį šio sprendimo 133 punkte nustatytus kriterijus, susijusį su tuo, kad valstybė narė laikosi ESS 2 straipsnyje nustatytos teisinės valstybės vertybės, ir su Sąjungos biudžeto vykdymu, neišplečia šios sąvokos taikymo srities daugiau, nei tai yra būtina tinkamai vykdyti Sąjungos biudžetą.
Ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje šiuo reglamentu nustatyto sąlygų mechanizmo taikymo sritis apribojama situacijomis ir institucijų veiksmais, turinčiais ryšį su Sąjungos biudžeto vykdymu, ir jo 1 dalyje reikalaujama, kad atitinkamų priemonių nustatymas priklausytų nuo teisinės valstybės principų pažeidimų, darančių pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba keliančių didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas. Taigi pagal šią sąlygą reikalaujama, kad tarp šių pažeidimų ir tokio poveikio ar didelės poveikio rizikos būtų nustatytas realus ryšys.
Šiuo klausimu reikia pabrėžti, kad ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 ir 2 dalims taikyti šio reglamento 6 straipsnio 1–9 dalyse nustatyti sukonkretinti procedūriniai reikalavimai, kurie, kaip nurodyta minėto reglamento 26 konstatuojamojoje dalyje, reiškia, kad nagrinėdama, ar atitinkamų priemonių numatymas yra pateisinamas, Komisija turi pareigą remtis konkrečiais įrodymais ir laikytis objektyvumo, nediskriminavimo ir valstybių narių lygybės prieš Sutartis principų.
Konkrečiai dėl teisinės valstybės principų pažeidimo nustatymo ir vertinimo ginčijamo reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje patikslinama, kad šis vertinimas turi būti objektyvus, nešališkas ir teisingas. Be to, Teisingumo Teismas atlieka visų šių pareigų laikymosi teisminę kontrolę.
Ketvirta, dėl klausimo, ar ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalis gali būti priskirta prie SESV 322 straipsnio 1 dalies a punkto kaip teisinio pagrindo, šio sprendimo 115 punkte pažymėta, kad pirmąja nuostata siekiama apsaugoti galutinių gavėjų ir naudos gavėjų teisėtus interesus, kai valstybei narei pagal šį reglamentą pritaikomos atitinkamos priemonės. Darytina išvada, kad minėta nuostata susijusi su Sąjungos biudžeto apsaugos priemonių teisinėmis ir finansinėmis pasekmėmis, kaip tai suprantama pagal ginčijamo reglamento 5 straipsnį, kurios pačios susijusios su Sąjungos biudžeto vykdymu, kaip buvo nurodyta šio sprendimo 112 ir 135 punktuose.
Be to, šio sprendimo 99 punkte konstatuota, kad finansinio pobūdžio taisyklės, nustatančios „pirmiausiai <…> biudžeto vykdymo tvarką“, kaip tai suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą, skirtos reglamentuoti visiems aspektams, susijusiems su Sąjungos biudžeto vykdymu, patenkantiems į SESV Šeštos dalies II antraštinės dalies taikymo sritį, taigi, ir šiam vykdymui, suprantamam plačiai.
Nuostata, kuri, kaip ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalis, susijusi su Sąjungos biudžeto apsaugos priemonių teisinėmis ir finansinėmis pasekmėmis, kaip jos suprantamos pagal šį 5 straipsnį, t. y. priemonių, susijusių su Sąjungos biudžeto vykdymu, pati turi būti laikoma susijusia su šiuo vykdymu, todėl gali būti laikoma nustatančia Sąjungos biudžeto vykdymo tvarką.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia atmesti Vengrijos, palaikomos Lenkijos Respublikos, argumentus, kad ginčijamas reglamentas neturi teisinio pagrindo, nes jame nenustatytos finansinio pobūdžio taisyklės, kaip tai suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą.
Atsižvelgiant į tai, dar reikia patikrinti, ar, kaip iš esmės teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, Sąjungos teisės aktų leidėjas negali priimti tokių finansinio pobūdžio taisyklių, kokios numatytos ginčijamame reglamente, nes jomis apeinamas ESS 7 straipsnis ir SESV 269 straipsnis.
2)

Dėl ESS 7 straipsnio ir SESV 269 straipsnio apėjimo
Pirma, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, kad tik ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra suteikia Sąjungos institucijoms kompetenciją nagrinėti, konstatuoti ESS 2 straipsnyje nustatytų vertybių pažeidimus valstybėje narėje ir prireikus bausti už juos, be kita ko, dėl to, kad ši kompetencija apima sritis, kurios nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, įskaitant valstybių narių valdžios institucijų ir įstaigų veikimą, ir kadangi valstybės narės, kaip Sutarčių autorės, sureguliavo visus šios procedūros aspektus ESS. Kadangi Sutartyse nenumatyta jokio teisėkūros įgaliojimų delegavimo pagal ESS 7 straipsnį, nei pagal šią nuostatą, nei pagal kurią nors kitą Sutarčių nuostatą Sąjungos teisės aktų leidėjui neleidžiama nustatyti procedūros, lygiagrečios numatytajai ESS 7 straipsnyje, kuri susijusi su ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių pažeidimų konstatavimu ir kuri apibrėžia iš to kylančias teisines pasekmes.
Šiuo klausimu, pirma, nereikia pamiršti, kad ESS 2 straipsnyje įtvirtintos vertybės, kuriomis grindžiama Sąjunga ir kurios yra bendros valstybėms narėms, apima pagarbą žmogaus orumui, laisvę, demokratiją, lygybę, teisinę valstybę ir pagarbą žmogaus teisėms visuomenėje, kurioje, be kita ko, vyrauja nediskriminavimas, teisingumas, solidarumas, taip pat moterų ir vyrų lygybė.
Chartijos preambulėje, be kita ko, primenama, kad Sąjunga remiasi demokratijos ir teisinės valstybės principais ir pripažįsta Chartijoje įtvirtintas teises, laisves ir principus. Jos 6, 10–13, 15, 16, 20, 21 ir 23 straipsniuose patikslinta ESS 2 straipsnyje įtvirtintų žmogaus orumo, laisvės, lygybės, pagarbos žmogaus teisėms, nediskriminavimo ir moterų bei vyrų lygybės vertybių taikymo sritis. Chartijos 47 straipsniu ir ESS 19 straipsniu užtikrinama, be kita ko, teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisė kreiptis į pagal įstatymą įsteigtą nepriklausomą ir nešališką teismą, kiek tai susiję su Sąjungos teisėje garantuojamų teisių ir laisvių apsauga.
Be to, SESV 8 ir 10 straipsniuose, 19 straipsnio 1 dalyje, 153 straipsnio 1 dalies i punkte ir 157 straipsnio 1 dalyje patikslinta lygybės, nediskriminavimo ir moterų ir vyrų lygybės vertybių taikymo sritis ir Sąjungos teisės aktų leidėjui leidžiama priimti antrinės teisės aktus, skirtus šioms vertybėms įgyvendinti.
Iš dviejų pirmesnių šio sprendimo punktų matyti, kad, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, be ESS 7 straipsnyje numatytos procedūros, daugelyje Sutarčių nuostatų, kurios dažnai sukonkretintos įvairiuose antrinės teisės aktuose, Sąjungos institucijoms suteikiama kompetencija nagrinėti ir konstatuoti valstybėje narėje padarytus ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių pažeidimus ir prireikus bausti už juos.
Kiek tai konkrečiai susiję su teisinės valstybės vertybe, tam tikri jos aspektai yra saugomi ESS 19 straipsniu, kaip, beje, tai pripažįsta Vengrija. Tas pats pasakytina apie Chartijos 47–50 straipsnius, esančius ESS VI antraštinėje dalyje „Teisingumas“, kuriais atitinkamai užtikrinama teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisė kreiptis į nešališką teismą, nekaltumo prezumpcija ir teisė į gynybą, teisėtumo ir nusikalstamos veikos bei bausmės proporcingumo principai ir teisė nebūti du kartus teisiamam ar baudžiamam už tą pačią nusikalstamą veiką.
Konkrečiai kalbant, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad ESS 19 straipsnyje, kuriuo sukonkretinama ESS 2 straipsnyje įtvirtinta teisinės valstybės vertybė, reikalaujama, kad pagal minėto 19 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą valstybės narės numatytų teisių gynimo priemonių ir procedūrų sistemą, kad užtikrintų teisės subjektams jų teisės į veiksmingą teisminę gynybą Sąjungos teisei priklausančiose srityse laikymąsi (šiuo klausimu žr. 2021 m. kovo 2 d. Sprendimo A. B. ir kt. (Aukščiausiojo Teismo teisėjų skyrimas – Skundas),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
,
ir
punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją). Teisingumo Teismas gali tikrinti šio reikalavimo laikymąsi, be kita ko, kai Komisija pareiškia ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 258 straipsnį (šiuo klausimu žr. 2019 m. birželio 24 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Aukščiausiojo Teismo nepriklausomumas),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
ir
punktus ir 2019 m. lapkričio 5 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Bendrosios kompetencijos teismų nepriklausomumas),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
,
ir
punktus).
Teisingumo Teismas taip pat yra konstatavęs, kad pagal ESS 19 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą, aiškinamą atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį, valstybėms narėms nustatytas aiškus bei tikslus įpareigojimas pasiekti rezultatą ir jis nėra susietas su jokia sąlyga dėl nepriklausomumo, kuris turi būti būdingas teismams, turintiems aiškinti ir taikyti Sąjungos teisę, todėl nacionalinis teismas turi netaikyti kiekvienos nacionalinės teisės nuostatos, kuria pažeidžiama ESS 19 straipsnio 1 dalies antra pastraipa, prireikus gavęs iš Teisingumo Teismo šios nuostatos išaiškinimą per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą (šiuo klausimu žr. 2021 m. kovo 2 d. Sprendimo A. B. ir kt. (Teisėjų skyrimas į Aukščiausiąjį Teismą – Skundas),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
,
–
punktus).
Iš šio sprendimo 159–162 punktuose nurodytų motyvų aišku, kad Vengrijos argumentas, pagal kurį Sąjunga gali ginti teisinės valstybės vertybę tik per ESS 7 straipsnyje numatytą procedūrą, turi būti atmestas.
Antra, kalbant apie Lenkijos Respublikos palaikomos Vengrijos teiginius, kad tik pagal ESS 7 straipsnį Sąjungos institucijoms leidžiama kontroliuoti, kaip valstybės narės laikosi teisinės valstybės principų į Sąjungos teisės taikymo sritį nepatenkančiose srityse, tarp kurių yra valstybių narių valdžios institucijų ir įstaigų veikla, pakanka priminti, kad ginčijamu reglamentu nei Komisija, nei Taryba neįgaliojamos vykdyti tokios kontrolės, jei tai nėra valstybių narių valdžios institucijų ir įstaigų veikla ar tokiai institucijai priskirtina situacija, susijusi su Sąjungos biudžeto vykdymu, todėl patenkanti į Sąjungos teisės taikymo sritį.
Kaip buvo konstatuota šio sprendimo 141–145 punktuose, pirma, ginčijamu reglamentu Sąjungos institucijoms leidžiama nagrinėti situacijas valstybėse narėse tik jeigu jos yra svarbios patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai, ir, antra, atitinkamų priemonių pagal šį reglamentą gali būti imtasi tik jei nustatoma, kad esant tokioms situacijoms pažeidžiamas vienas iš teisinės valstybės principų ir šis pažeidimas daro pakankami tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Antra, dėl teiginio, kad ginčijamu reglamentu apeinama ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra ir išplečiama SESV 269 straipsnyje įtvirtinta Teisingumo Teismo jurisdikcija, reikia pažymėti, jog Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, kad šiame reglamente nustatyta procedūra tam tikrais atvejais sukonkretinama ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra ir dėl to įtvirtinama lygiagreti procedūra, leidžianti atlikus išsamią analizę konstatuoti valstybių narių daromus teisinės valstybės principų pažeidimus. Kaip teigiama, minėtu reglamentu prie tokių pažeidimų leidžiama priskirti tokias pačias teisines pasekmes kaip numatytosios ESS 7 straipsnyje, nors nei pagal šią, nei pagal kurią nors kitą Sutarčių nuostatą Sąjungos teisės aktų leidėjui nesuteikiama įgaliojimų to daryti. Taip šiuo reglamentu tariamai pažeidžiama ESS 7 straipsnyje, ESS 13 straipsnio 2 dalyje ir SESV 269 straipsnyje įtvirtinta institucinė pusiausvyra, Komisijai, Tarybai ir Teisingumo Teismui suteikiant naujus įgaliojimus.
Šiuo klausimu, pirma, reikia pažymėti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas negali, nepažeisdamas ESS 7 straipsnio, įtvirtinti procedūros, lygiagrečios šioje nuostatoje numatytai procedūrai, kurios dalykas būtų iš esmės toks pats, kuria būtų siekiama to paties tikslo ir leidžiama nustatyti tokias pačias priemones, kartu numatant kitų nei numatytosios minėtoje nuostatoje institucijų dalyvavimą arba kitas esmines ir procedūrines sąlygas.
Vis dėlto Sąjungos teisės aktų leidėjas gali, jei šiuo tikslu turi teisinį pagrindą, antrinės teisės akte nustatyti kitas procedūras, susijusias su ESS 2 straipsnyje numatytomis vertybėmis, tarp kurių yra teisinės valstybės vertybė, jeigu šių procedūrų tikslas ir dalykas skiriasi nuo ESS 7 straipsnyje numatytos procedūros tikslo ir dalyko (pagal analogiją žr. 1979 m. vasario 7 d. Sprendimo Prancūzija / Komisija,
15/76 ir 16/76
,
EU:C:1979:29
,
punktą; 1996 m. liepos 11 d. Nutarties An Taisce ir WWF UK / Komisija,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
,
punktą ir 2001 m. sausio 11 d. Sprendimo Graikija / Komisija,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
,
punktą).
Šioje byloje nagrinėjamu atveju, kalbant apie atitinkamus ESS 7 straipsnyje nurodytos procedūros ir ginčijamame reglamente numatytos procedūros tikslus, iš ESS 7 straipsnio 2–4 dalių matyti, kad pagal šiame straipsnyje numatytą procedūrą Tarybai leidžiama, be kita ko, tada, kai Europos Vadovų Taryba konstatuoja, kad valstybė narė šiurkščiai ir nuolat pažeidžia ESS 2 straipsnyje nustatytas vertybes, sustabdyti tam tikras jos teises, suteikiamas taikant jai Sutartis, įskaitant šios valstybės narės vyriausybės atstovo Taryboje balsavimo teises, ir kad paskui Taryba gali nuspręsti pakeisti priemones, kurių ėmėsi, arba atšaukti jas, reaguodama į situacijos, dėl kurios ji ėmėsi šių priemonių, pokyčius.
Taigi ESS 7 straipsnyje numatytos procedūros tikslas – leisti Tarybai nubausti už šiurkščius ir nuolatinius ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių pažeidimus, visų pirma siekiant priversti atitinkamą valstybę narę juos nutraukti.
Vis dėlto, kaip matyti iš šio sprendimo 110–120 punktų, iš priemonių, kurių gali būti imtasi pagal ginčijamą reglamentą, pobūdžio ir šių priemonių nustatymo ir panaikinimo sąlygų darytina išvada, kad šiame reglamente nustatytos procedūros tikslas, laikantis SESV 310 straipsnio 5 dalyje ir 317 straipsnio pirmoje pastraipoje įtvirtinto patikimo finansų valdymo principo, yra užtikrinti Sąjungos biudžeto apsaugą, jei valstybėje narėje pažeidžiami teisinės valstybės principai, o ne pasitelkiant Sąjungos biudžetą nubausti už teisinės valstybės principų pažeidimus.
Vadinasi, ginčijamame reglamente numatytos procedūros tikslas skiriasi nuo ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra siekiamo tikslo.
Dėl kiekvienos iš šių dviejų procedūrų dalyko pažymėtina, kad ESS 7 straipsnyje numatytos procedūros taikymo sritis apima visas ESS 2 straipsnyje numatytas vertybes, o į ginčijamu reglamentu nustatytos procedūros taikymo sritį patenka tik viena iš šių vertybių, t. y. teisinės valstybės vertybė.
Be to, pagal ESS 7 straipsnį leidžiama įvertinti bet kokį šiurkštų ir nuolatinį ESS 2 straipsnyje numatytos vertybės pažeidimą, o pagal ginčijamą reglamentą jo 2 straipsnio a punkte paminėtų teisinės valstybės principų pažeidimus leidžiama nagrinėti tik jei yra pagrįstų priežasčių manyti, kad jie turi poveikį biudžetui.
Dėl abiejų procedūrų pradėjimo sąlygų reikėtų pažymėti, kad ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra, kaip nurodyta jo 1 dalyje, gali būti pradedama, kai kyla aiškus pavojus, kad kuri nors valstybė narė gali šiurkščiai pažeisti ESS 2 straipsnyje nurodytas vertybes, ir iniciatyvos teisė priklauso trečdaliui valstybių narių, Parlamentui arba Komisijai, iš pradžių reikalaujant, kad būtų aiškus šiurkštaus ESS 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių pažeidimo pavojus, o vėliau, kalbant apie tam tikrų taikant Sutartis atitinkamai valstybei narei suteikiamų teisių sustabdymą pagal ESS 7 straipsnio 2 ir 3 dalis, kad valstybė narė šiurkščiai ir nuolat pažeistų šias vertybes. Tuo tarpu ginčijamu reglamentu nustatytą procedūrą gali pradėti tik Komisija, jei yra pagrįstų priežasčių manyti, kad valstybėje narėje yra ne tik pažeidžiami teisinės valstybės principai, bet ir, svarbiausia, kad šie pažeidimai daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Be to, vienintelė esminė sąlyga, kurios reikalaujama imantis priemonių pagal ESS 7 straipsnį, yra Europos Vadovų Tarybos konstatavimas, kad valstybė narė šiurkščiai ir nuolat pažeidžia ESS 2 straipsnyje nurodytas vertybes. Vis dėlto, kaip pažymėta šio sprendimo 147 punkte, pagal ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 ir 2 dalis priemonių pagal šį reglamentą galima imtis tik tuo atveju, kai įvykdomos dvi sąlygos. Pirma, turi būti nustatyta, kad teisinės valstybės principų pažeidimas valstybėje narėje susijęs bent su viena iš minėtoje 2 dalyje nurodytų situacijų ar institucijų veiksmų, jei šios situacijos ar veiksmai susiję su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu arba Sąjungos finansinių interesų apsauga. Antra, taip pat turi būti įrodyta, kad šie pažeidimai daro pakankamai tiesioginį poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas, taigi ši sąlyga reiškia, kad reikia įrodyti realų ryšį tarp šių pažeidimų ir tokio poveikio arba didelės poveikio rizikos.
Dėl priemonių, kurių gali būti imtasi remiantis ESS 7 straipsnio 3 dalimi, pobūdžio pažymėtina, kad jos yra skirtos „sustabdyti atitinkamos valstybės narės tam tikras Sutartis taikant atsirandanči[oms] teis[ėms], įskaitant tos valstybės narės vyriausybės atstovo Taryboje balsavimo teises“, todėl gali būti susijusios su visomis teisėmis, atsirandančiomis taikant Sutartis atitinkamai valstybei narei. Tačiau priemonės, kurių gali būti imtasi pagal ginčijamą reglamentą, yra tik tos, kurios išvardytos jo 5 straipsnio 1 dalyje ir apibendrintos šio sprendimo 112 punkte ir kurios visos yra biudžetinio pobūdžio.
Galiausiai ESS 7 straipsnyje numatyta, kad priemonės, kurių imtasi, gali būti pakeistos ar panaikintos tik siekiant atsižvelgti į padėties, dėl kurios jų buvo imtasi, pokyčius. Tačiau pagal ginčijamo reglamento 7 straipsnio 2 dalies antrą ir trečią pastraipas nustatytų priemonių panaikinimas ir keitimas priklauso nuo šio reglamento 4 straipsnyje nurodytų priemonių nustatymo sąlygų. Todėl šios priemonės gali būti panaikintos arba pakeistos ne tik tuo atveju, kai teisinės valstybės principų pažeidimai atitinkamoje valstybėje narėje nutraukiami bent iš dalies, bet visų pirma tuo atveju, kai šie pažeidimai, nors ir tęsiami toliau, nebedaro poveikio Sąjungos biudžetui. Taip gali būti, be kita ko, tuo atveju, kai šie pažeidimai nebebūna susiję su bent su viena iš šio straipsnio 2 dalyje nurodytų situacijų ar institucijų veiksmų, kai tokios situacijos ar veiksmai nebėra svarbūs patikimam Sąjungos biudžeto valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai, kai pažeidimas nebedaro poveikio minėtam patikimam valdymui ar minėtiems finansiniams interesams arba nėra didelės tokio poveikio rizikos arba kai ryšys tarp tokio šiurkštaus teisinės valstybės principų pažeidimo ir tokio poveikio ar didelės šio poveikio rizikos nebėra pakankamai tiesioginis.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra ir ginčijamu reglamentu nustatyta procedūra siekiama skirtingų tikslų ir kad akivaizdžiai skiriasi kiekvienos iš jų dalykas.
Vadinasi, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, negalima pripažinti, kad ginčijamu reglamentu, apeinant ESS 7 straipsnį, nustatyta lygiagreti procedūra.
Antra, dėl Vengrijos, palaikomos Lenkijos Respublikos, argumentų, kad ginčijamu reglamentu pažeidžiama ESS 7 straipsnyje ir ESS 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta institucinė pusiausvyra, pažymėtina, kad, pirma, pirmesniuose dviejuose šio sprendimo punktuose buvo konstatuota, kad ESS 7 straipsnyje numatyta procedūra ir ginčijamu reglamentu įtvirtinta procedūra siekiama skirtingų tikslų ir skiriasi kiekvienos jų dalykas, todėl ginčijamas reglamentas negali būti laikomas įtvirtinančiu lygiagrečią procedūrą, apeinant minėtą nuostatą.
Šiomis aplinkybėmis Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, nepagrįstai teigia, kad ginčijamu reglamentu pažeidžiama ESS 7 straipsnyje nustatyta institucinė pusiausvyra.
Kita vertus, kalbant apie ESS 13 straipsnio 2 dalies reikalavimus, pagal kuriuos „kiekviena institucija veikia neviršydama Sutartyse jai suteiktų įgaliojimų ir laikydamasi jose nustatytų procedūrų, sąlygų bei tikslų“, iš ginčijamo reglamento 6 straipsnio matyti, kad šią procedūrą vykdo Komisija ir kad prireikus Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu, priima įgyvendinimo sprendimą, kuriuo nustatomos atitinkamos priemonės, patikslinant, kad, nepaisant to, jog minėto reglamento 26 konstatuojamojoje dalyje daroma nuoroda į Europos Vadovų Tarybą, minėtu 6 straipsniu per tame reglamente nustatytą procedūrą jai nesuteikiama jokio vaidmens.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad visų pirma pagal SESV 317 straipsnio pirmą pastraipą Komisija vykdo Sąjungos biudžetą bendradarbiaudama su valstybėmis narėmis savo pačios atsakomybe, atsižvelgdama į patikimo finansų valdymo principą, todėl jos vaidmuo per ginčijamame reglamente nustatytą procedūrą atitinka jai pagal šią nuostatą suteiktus įgaliojimus.
Be to, kaip teisingai teigia Taryba, ji pati gali imtis veiksmų remdamasi SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktu ir 291 straipsnio 2 dalimi, todėl jos įsikišimas nepažeidžia kompetencijos, kurią Komisija turi pagal SESV 317 straipsnio pirmą pastraipą.
Pirma, kaip konstatuota šio sprendimo 99 punkte, finansinio pobūdžio taisyklės, kuriose „pirmiausiai [nurodoma] biudžeto <…> vykdymo <…> tvark[a]“, kaip tai suprantama pagal SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktą, skirtos reglamentuoti visiems aspektams, susijusiems su Sąjungos biudžeto vykdymu, kuriuos apima SESV Šeštosios dalies II antraštinė dalis, taigi, ir šiam vykdymui, suprantamam plačiai.
Taigi ginčijamu reglamentu nustatytas horizontalių sąlygų mechanizmas priskiriamas platesnei biudžeto vykdymo sampratai nei biudžeto vykdymo samprata, apibrėžta Finansinio reglamento 2 straipsnio 7 punkte kaip veiklos, susijusios su biudžeto asignavimų valdymu, stebėsena, kontrole ir auditu, vykdymas, pagal SESV 317 straipsnio pirmą pastraipą priskiriama Komisijos įgaliojimams bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis.
Antra, pagal SESV 291 straipsnio 2 dalį tinkamai pagrįstais konkrečiais atvejais Tarybai leidžiama suteikti įgyvendinimo įgaliojimus, kai teisiškai privalomi Sąjungos aktai turi būti įgyvendinti vienodomis sąlygomis. Šiuo klausimu iš ginčijamo reglamento 6 straipsnio 9–11 dalių matyti, kad priemonės, kurių Taryba gali imtis pagal šį reglamentą, yra įgyvendinimo sprendimai, o šio reglamento 20 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad šie įgyvendinimo įgaliojimai Tarybai suteikiami siekiant užtikrinti vienodas minėto reglamento įgyvendinimo sąlygas, atsižvelgiant į tokių priemonių finansinių padarinių svarbą.
Šių aplinkybių pakanka nuspręsti, kad Tarybai suteikta kompetencija imtis atitinkamų priemonių, numatytų ginčijamo reglamento 5 straipsnio 1 dalyje, yra tinkamai pagrįsta.
Galiausiai tai, kad per ginčijamo reglamento 6 straipsnyje nustatytą procedūrą Europos Vadovų Tarybai nesuteikta jokių įgaliojimų, atitinka jai pagal ESS 15 straipsnio 1 dalį suteiktus įgaliojimus, pagal kuriuos Europos Vadovų Taryba, nevykdydama teisėkūros funkcijų, deramai skatina Sąjungos vystymąsi ir nustato bendrąsias politikos gaires ir prioritetus.
Nors tiesa, kad ginčijamo reglamento 26 konstatuojamojoje dalyje numatyta, jog Europos Vadovų Taryba valstybės narės, dėl kurios pradėta šio reglamento 6 straipsnyje numatyta procedūra, prašymu gali diskutuoti dėl to, ar per šią procedūrą laikytasi objektyvumo, nediskriminavimo ir valstybių narių lygybės prieš Sutartis principų, pakanka pažymėti, kad tokie Europos Vadovų Tarybos veiksmai, kurių imamasi išimties tvarka, nėra numatyti nei minėto reglamento 6 straipsnyje, nei jokioje kitoje jo nuostatoje. Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į tai, kad Sąjungos akto preambulė neturi privalomosios galios (šiuo klausimu žr. 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Puppinck ir kt. / Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją), šia 26 konstatuojamąja dalimi negalima remtis siekiant nukrypti nuo pačių ginčijamo reglamento nuostatų ar aiškinti šias nuostatas priešingai jų formuluotei.
Trečia, kiek Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad Teisingumo Teismas, atlikdamas Tarybos pagal ginčijamo reglamento 6 straipsnio 10 dalį priimto sprendimo teisminę kontrolę, turės įvertinti, ar valstybė narė pažeidė teisinės valstybės principus, ir mano, kad jam šiuo tikslu suteikta jurisdikcija pažeidžiama ESS 13 straipsnio 2 dalis ir SESV 269 straipsnis, reikia pažymėti, kad šiame straipsnyje, kaip matyti iš jo formuluotės, numatyta tik Europos Vadovų Tarybos arba Tarybos pagal ESS 7 straipsnį priimto akto teisėtumo kontrolė.
Tokiomis aplinkybėmis, ir atsižvelgiant į tai, kas konstatuota šio sprendimo 179 ir 180 punktuose, teisėtumo kontrolė, kurią Teisingumo Teismui gali tekti atlikti, visų pirma nagrinėjant pagal SESV 263 straipsnį pareikštą ieškinį dėl Tarybos sprendimų, priimtų pagal ginčijamo reglamento 6 straipsnio 10 dalį, panaikinimo, nepatenka į SESV 269 straipsnio taikymo sritį, todėl jai netaikomos pastarajame straipsnyje numatytos specialios taisyklės.
Darytina išvada, kad ginčijamu reglamentu Teisingumo Teismui nesuteikiama jokios naujos jurisdikcijos.
Galiausiai šio sprendimo 165 punkte konstatuota, kad, pirma, ginčijamu reglamentu Sąjungos institucijoms leidžiama nagrinėti situacijas valstybėse narėse tik tuo atveju, kai jos susijusios su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu arba Sąjungos finansinių interesų apsauga, ir, antra, kad atitinkamos priemonės pagal šį reglamentą gali būti patvirtintos tik tuo atveju, kai nustatoma, kad susiklosčius tokioms situacijoms pažeidžiamas vienas iš teisinės valstybės principų ir toks pažeidimas daro pakankamai tiesioginį poveikį tokiam patikimam finansų valdymui arba šių finansinių interesų apsaugai arba kelia didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas.
Kadangi tokios situacijos susijusios su Sąjungos biudžeto vykdymu, todėl patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, negali teigti, kad Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos nagrinėti Tarybos vertinimų, pateiktų pagal ginčijamo reglamento 6 straipsnio 10 dalį priimtuose sprendimuose.
Darytina išvada, kad Vengrijos, palaikomos Lenkijos Respublikos, teiginiai, susiję su ESS 7 straipsnio ir SESV 269 straipsnio apėjimu, turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad pirmasis ir antrasis pagrindai turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
2.

Dėl trečiojo pagrindo, grindžiamo teisinio saugumo principo pažeidimu
a)

Šalių argumentai
Trečiajame pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ginčijamu reglamentu pažeidžiami teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principai, pripažįstami bendraisiais Sąjungos teisės principais, nes šiame reglamente vartojamos sąvokos, kuriomis remiantis galima konstatuoti, kad valstybė narė pažeidė teisinės valstybės principus, nėra vienodai apibrėžtos valstybėse narėse. Vengrijos nuomone, sąvoka „teisinė valstybė“, kaip ji apibrėžta ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte, parodo didelius sąvokų neaiškumus ir neatitikimus, kurie galėtų kelti pavojų Sąjungos vertybių aiškinimui, ir šis reglamentas būtų taikomas priešingai šioms vertybėms.
Pirma, Vengrija nurodo, kad teisinė valstybė yra idealas arba nebent standartas, į kurį reikia lygiuotis, tačiau jis niekada nėra visiškai pasiekiamas, todėl jo laikymasis turi būti vertinamas su išlygomis, nes jokia valstybė negali teigti, kad tobulai jo laikosi. Šis šiuolaikinei demokratijai būdingas idealas amžiams bėgant sudėtingai keitėsi ir, kaip matyti iš 2011 m. kovo 28 d. Venecijos komisijos tyrimo Nr. 512/2009 „Pranešimas dėl teisės viršenybės“, virto kompleksine sąvoka, kuri negali būti tiksliai apibrėžta ir kurios turinys nuolat kinta.
Tokią teisinės valstybės sampratą taip pat rodo 2016 m. kovo 18 d. Venecijos komisijos tyrimas Nr. 711/2013, kuriame pateiktas „teisinės valstybės [kriterijų] kontrolinis sąrašas“, kuris, beje, nurodomas ginčijamo reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje. Remiantis šio tyrimo 12 ir 18 punktais, sąvokos „teisinė valstybė“ pagrindiniai elementai neapibrėžia šios sąvokos ir patys yra teorinės kategorijos ir principai, kuriuos savo ruožtu galima suskirstyti į kelis kitus principus. Be to, iš minėto tyrimo 29 ir 30 punktų matyti, kad jame apibrėžti teisinės valstybės kriterijai nėra išsamūs ir negali būti paversti taisyklėmis.
Šiuo klausimu Vengrija primena, kad pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį Sąjunga gerbia valstybių narių nacionalinį savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių politinių ir konstitucinių jų struktūrų. Tačiau ginčijamu reglamentu sukurtas mechanizmas neatitinka šios pamatinės garantijos, nes pagal šiame reglamente nustatytą procedūrą valstybės narės teisės aktai ar praktika gali būti tikrinami net ir tuo atveju, kai jie nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.
Su sąvokomis susijusius neaiškumus, darančius poveikį teisinės valstybės sąvokai, dar labiau padidina tai, kad Komisijos atstovai kelis kartus nurodė, jog Komisijos metinėje ataskaitoje dėl teisinės valstybės pateiktos išvados bus panaudotos taikant ginčijamą reglamentą, nors šiame reglamente nėra jokios nuorodos į šią ataskaitą. Be to, minėtoje ataskaitoje Komisija išnagrinėjo teisinės valstybės reikalavimų taikymą srityse, kurios neatitinka nei ginčijamame reglamente vartojamų sąvokų, susijusių su teisinės valstybės principais, nei teisinės valstybės kriterijų kontrolinio sąrašo, kurį Venecijos komisija nustatė šio sprendimo 201 punkte minėtame tyrime.
Vengrija mano, kad Komisija teisinės valstybės principo sudedamąsias dalis suvokia kitaip nei Venecijos komisija ir jos suvokimas skiriasi nuo suvokimo, kuriuo grindžiamos ginčijamame reglamente vartojamos sąvokos, todėl Komisija gali taikyti šį reglamentą tiek neprognozuojamai, kad būtų pažeistas teisinio saugumo principas, kuris pats yra teisinės valstybės principo aspektas.
Antra, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, mano, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte nesėkmingai bandė paaiškinti sąvokos „teisinė valstybė“ sudedamąsias dalis. Šioje nuostatoje tik pakartojami elementai, lygiagretūs nurodytiesiems ESS 2 straipsnyje, ir jie yra tokie pat abstraktūs, pavyzdžiui, pagrindinių teisių paisymas, bet kokios diskriminacijos draudimas ir veiksmingos teisminės gynybos principas, kurie taip pat atskirai užtikrinami Sutartyse. Ši aplinkybė patvirtina, kad ESS 2 straipsnio vertybės yra politinio bendradarbiavimo Sąjungoje įkvėpimo šaltinis, tačiau jos neturi savarankiško teisinio turinio. Apibrėždamas sąvoką „teisinė valstybė“ sektoriniuose teisės aktuose ir taip leisdamas kituose antrinės teisės aktuose pateikti kitokią šios sąvokos sampratą Sąjungos teisės aktų leidėjas pakenkė jos aiškinimui kaip bendros Sąjungos vertybės, kaip valstybių narių bendrija yra ją apibrėžusi pagal ESS 2 straipsnį.
Be to, ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte apibrėžus sąvoką „teisinė valstybė“, jo 3 straipsnyje kaip pavyzdys nurodomi „teisinės valstybės principų pažeidimų“ požymiai, kurie iš tikrųjų turi tik silpną ryšį su šios sąvokos apibrėžtimi. Be to, neįmanoma aiškiai nustatyti ryšio tarp, viena vertus, minėto reglamento 4 straipsnio 2 dalies, kurioje nurodytos situacijos ir elgesys, su kuriais turi būti susiję šių principų pažeidimai, ir, kita vertus, sąvokų „teisinė valstybė“ ir „teisinės valstybės principai“. Taigi, išnagrinėjus teisinės valstybės principų pažeidimų atvejus, neišsamiai išvardytus ginčijamo reglamento 3 straipsnyje, kartu su šio reglamento 2 straipsnio a punkte pateikta teisinės valstybės sąvokos apibrėžtimi, negalima atmesti, kad gali būti baudžiama už situacijas, nesusijusias su patikimu Sąjungos biudžeto išteklių valdymu.
Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad kai viešosios valdžios institucijos elgiasi teisėtai, nesavavališkai, ir dėl šių veiksmų gali būti pareikštas ieškinys teisme, tai atitinka teisinės valstybės principo sudedamąsias dalis. Tačiau ji mano, kad „valdžios institucijų <…> savavališkų ar neteisėtų sprendimų, kuriais atsisakoma skirti finansinių ir žmogiškųjų išteklių, ir taip daromas neigiamas poveikis tinkamam [valdžios institucijų] veikimui, neužkardymas“, „neužtikrinimas, kad nebūtų interesų konfliktų“ arba „neteisėtų sprendimų <…> neužkardymas“, kaip nurodyta ginčijamo reglamento 3 straipsnio b punkte, turi tik tolimą ir netiesioginį ryšį su teisinės valstybės sąvoka, todėl nutrūksta šio tikslo ir teisės normos tarpusavio ryšys. Jei Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų norėjęs nubausti už tokius trūkumus, kurie iš esmės yra administracinio pobūdžio, motyvuodamas tuo, kad jais daromas poveikis Sąjungos biudžetui, jis būtų galėjęs nubausti už šiuos trūkumus, nevartodamas šios sąvokos.
Trečia, Vengrija pažymi, kad iš 2015 m. Parlamento atlikto tyrimo „The General Principles of ES Administrative Procedural Law“ (Europos Sąjungos administracinio proceso teisės bendrieji principai) matyti, kad sąvoka „teisinė valstybė“ yra tokia bendra, kad tikslus jos turinys gali būti nustatytas tik atsižvelgiant į jos sudedamąsias dalis, tarp kurių yra ir suinteresuotųjų asmenų teisinio saugumo principas, pagal kurį reikalaujama, kad teisės normos būtų aiškios, tikslios ir būtų galima nuspėti jų poveikį, kad suinteresuotieji asmenys galėtų orientuotis Sąjungos teisės sistemai priskiriamose situacijose ir teisiniuose santykiuose. Taigi šie reikalavimai taip pat turi būti įvykdyti, kai už teisinės valstybės įsipareigojimų neįvykdymą yra nustatytas baudimo mechanizmas.
Ginčijamame reglamente ne tik atskiriamos sąvokos „teisinė valstybė“ ir „teisinės valstybės principai“, nes jo 3 straipsnyje ir 4 straipsnio 2 dalyje daroma nuoroda į sąvokas, kurios jame neapibrėžtos pakankamai tiksliai, kad būtų galima numatyti sąlygas, kai gali būti konstatuotas teisinės valstybės principų pažeidimas. Tas pats pasakytina apie „tinkam[ą] institucijų <…> veikim[ą]“, „nepriklausomų teismų atliekam[ą] <…> institucijų <…> teismin[ę] priežiūr[ą]“, „veiksming[ą] ir laiku vykdom[ą] bendradarbiavim[ą] su OLAF“ ir „kit[as] situacij[as] arba institucijų elges[į], kurie yra susiję <…>“. Taigi Komisijai ir Tarybai suteikta tokia plati diskrecija, kad ji nesuderinama su procedūra, per kurią gali būti skiriamos sankcijos.
Pagal suformuotą Sąjungos teismų jurisprudenciją Sąjungos teisės aktai turi būti aiškūs, o jų taikymas teisės subjektams nuspėjamas, ir šis reikalavimas ypač griežtai taikomas teisės aktams, galintiems turėti finansinių pasekmių, kad suinteresuotieji asmenys galėtų tiksliai žinoti juose nustatytų pareigų turinį. Šis reikalavimas apima galimybę numatyti per sankcijų skyrimo procedūras naudojamus įrodinėjimo būdus ir metodus.
Vengrija nurodo, jog pagal teisinio saugumo principą nedraudžiama, kad įstatyme klausimas būtų reglamentuotas bendrai ir abstrakčiai, ir tokiu atveju teismai, taikydami šį įstatymą, privalėtų jį išaiškinti. Vis dėlto ji mano, kad, atsižvelgiant į pareigą „saugoti“ valstybių narių nacionalinį savitumą, teisinę valstybę ir teisinės valstybės principus kiekvienoje valstybėje narėje turi būti įmanoma įvertinti skirtingai, juo labiau kad Sąjungos institucijos ne visada vienodai vertina skirtingas teisines situacijas. Pagrindinis teisinės valstybės ir teisinio saugumo elementas yra tas, kad teisė turi būti suformuluota taip, kad panašios situacijos būtų vertinamos panašiai. Dėl ginčijamame reglamente vartojamų sąvokų trūkumų ir dėl to, kad sąvokos „teisinė valstybė“ neįmanoma tiksliai apibrėžti, ginčijamas reglamentas neatitinka šios pagrindinės vienodo teisės taikymo sąlygos.
Kaip pavyzdį Vengrija nurodo, kad Komisija metinėse teisinės valstybės ataskaitose nelaikė piktnaudžiavimu to, kad prokuratūra kai kuriose valstybėse narėse gali gauti vykdomosios valdžios nurodymus, nors Teisingumo Teismas išreiškė didelį susirūpinimą dėl to bylose, kuriose buvo nagrinėjamas Europos arešto orderio vykdymas. Taigi sunku nustatyti, ar tokiais atvejais už baudžiamąjį persekiojimą atsakingų institucijų tinkamo veikimo reikalavimas yra įvykdytas. Dėl reikalaujamo bendradarbiavimo su OLAF lygio Vengrijai visų pirma kyla klausimas, ar jis gali būti matuojamas atsižvelgiant į baudžiamąjį persekiojimą, pradėtą remiantis OLAF rekomendacijomis, antra, ar, siekiant laikytis ginčijamo reglamento, remiantis šiomis rekomendacijomis reikėtų nustatyti procentinę baudžiamųjų persekiojimų dalį, ir galiausiai, ar, siekiant pasiekti šią ribą, turėtų būti galima duoti prokuratūrai nurodymus atskirose bylose, nors, jei tokių nurodymų būtų, galėtų kilti klausimas, ar baudžiamasis persekiojimas yra nešališkas ir teisėtas ir ar prokuratūra yra nepriklausoma. Vengrija taip pat pažymi, kad remiantis tokiomis rekomendacijomis priimtų apkaltinamųjų nuosprendžių riba leistų abejoti teisminės valdžios nepriklausomumu. Atsižvelgdama į šiuos susirūpinimą keliančius klausimus Vengrija baiminasi, kad gali kilti prieštaravimų tarp, viena vertus, sąlygų, kurias Komisija išnagrinėjo pagal ginčijamame reglamente nustatytą mechanizmą, ir, kita vertus, Teisingumo Teismo ir nacionalinėse konstitucinėse nuostatose nustatytų pagrindinių reikalavimų.
Ketvirta, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad kai kuriomis ginčijamo reglamento nuostatomis pažeidžiamas teisinio saugumo principas ir kad dėl šių pažeidimų ginčijamas reglamentas turi būti panaikintas visas.
Pirma, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalis, kiek pagal ją leidžiama imtis priemonių, kai tik kyla poveikio Sąjungos biudžetui „rizika“, leidžia skirti sankcijas esant neaiškioms arba neįrodytoms situacijoms. Nesant realaus poveikio Sąjungos biudžetui, sankcijų taikymas būtų savavališkas ir pažeistų teisinio saugumo principą, nes Komisija negalėtų objektyviai, techniškai ir faktiškai nustatyti priemonių ėmimosi sąlygų. Susiklosčius tokiai situacijai, vieninteliai objektyvūs kriterijai, kuriais galima būtų pateisinti priemonių nustatymą, būtų teisinės valstybės principų pažeidimo sunkumas ir pobūdis, tačiau tai būtų nesuderinama su ginčijamo reglamento teisiniu pagrindu.
Antra, tai, kad pagal ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punktą, išskyrus jo a–g punktuose nurodytus atvejus, leidžiama imtis priemonių dėl „kit[ų] situacij[ų] arba institucijų elgesi[o]]“, kurie nėra apibrėžti, prieštarauja teisinio saugumo principui, pagal kurį taisyklėje, leidžiančioje nustatyti sankcijas, turi būti tiksliai ir išsamiai išvardyti veiksmai, už kuriuos gali būti skiriamos sankcijos. Vienintelis šio h punkto ypatumas, palyginti su šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies turiniu, yra tas, kad jame nurodoma, kad situacija ar elgesys, kuriuo kaltinama, turi būti priskirtinas „institucijoms“, tačiau, priešingai nei kitose ginčijamo reglamento nuostatose, nepatikslinamas šių „institucijų“ pobūdis. Todėl ši sąvoka galėtų apimti bet kokią asmenų grupę, oficialiai atsakingą už konkrečią veiklos sritį, nes pagal suformuotą jurisprudenciją sąvoka „[valdžios] institucija“ įvairiuose Sąjungos teisės aktuose suprantama plačiai.
Be to, palyginus ginčijamo reglamento versijas anglų, prancūzų ir vokiečių kalbomis nėra aišku, ar žodžių junginyje „kitomis situacijomis arba institucijų elgesiu“ (vok. „andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden“, angl. „other situations or conduct of authorities“) žodis „situacijomis“ yra susietas su žodžiu „institucijų“. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad žodžių junginys „institucijų situacijomis“ (vok. „Umstände von Behörden“, angl. „situations of authorities“) neturi prasmės, tačiau šios nuostatos versijoje vengrų kalba žodis „situacija“ susiejamas su žodžiu „institucijų“, todėl minėta nuostata neatitinka normos aiškumo reikalavimo.
Remdamasi tuo Vengrija daro išvadą, kad dėl ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkto šios nuostatos a–g punktuose pateiktas sąrašas neturi prasmės, nes yra neišsamus, o tai nesuderinama su teisinio saugumo principu.
Trečia, ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiu sakiniu, kuriame numatyta tik tai, kad nustatant priemones turi būti atsižvelgiama į teisinės valstybės principų pažeidimų pobūdį, trukmę, sunkumą ir mastą, tačiau tiksliai neapibrėžiamas šių priemonių pobūdis ir mastas, taip pat pažeidžiamas teisinio saugumo principas. Šioje nuostatoje nenustatyta jokio konkretaus kriterijaus, kuriuo remiantis būtų įvertintas priemonės pagrįstumas, būtinumas ir proporcingumas, ir nenurodyta teisinės valstybės principų pažeidimo rūšis, kuria remiantis galėtų būti nustatomas sankcijos pobūdis ir dydis.
Ketvirta, Vengrija mano, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies paskutinis sakinys, jame nurodant, kad priemonės, kurių reikia imtis, turi būti „kuo labiau“ nukreiptos į Sąjungos veiksmus, kuriems pažeidimai daro poveikį, neleidžia užtikrinti tiesioginio ryšio tarp konstatuoto teisinės valstybės principo pažeidimo ir Sąjungos biudžeto apsaugos priemonių nustatymo. Taigi dėl šios nuostatos gali būti leidžiama imtis priemonių, susijusių su Sąjungos programa, su kuria konstatuotas teisinės valstybės principų pažeidimas neturi jokio realaus ryšio, ir dėl to būtų pažeistas ne tik proporcingumo principas, bet ir teisinio saugumo principas. Be to, toks pažeidimas patvirtina tai, kad ginčijamas reglamentas yra ne Sąjungos biudžeto apsaugos priemonė, o teisės aktas, kuriuo dėl teisinės valstybės skiriamos sankcijos, o SESV 322 straipsnio 1 dalies a punktas kaip teisinis pagrindas neapima tokios priemonės.
Penkta, ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse, kiek jose Komisijai leidžiama įvairiais vertinimo etapais atsižvelgti į „atitinkamą informaciją iš turimų šaltinių, įskaitant Sąjungos institucijų, kitų atitinkamų tarptautinių organizacijų ir kitų pripažintų institucijų sprendimus, išvadas ir rekomendacijas“, pakankamai tiksliai neapibrėžiami šioje srityje leistini informacijos šaltiniai, nes iš jų neaišku, kuo remdamasi Komisija turi nagrinėti ir vertinti teisinės valstybės principų pažeidimą ar jų pažeidimo grėsmę.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Trečiajame pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, pirma, kad sąvoka „teisinė valstybė“ negali būti tiksliai apibrėžta ir negali būti aiškinama vienodai dėl pareigos gerbti kiekvienos valstybės narės nacionalinį savitumą. Ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punktas apima vertybes, kurios yra lygiagrečios numatytosioms ESS 2 straipsnyje ir yra tokios pat abstrakčios ir taip pat užtikrinamos Sutartyse, taip patvirtinant, kad šios vertybės yra politinio, o ne teisinio pobūdžio. Be to, apibrėždamas sąvoką „teisinė valstybė“ sektoriniuose teisės aktuose Sąjungos teisės aktų leidėjas iškraipė šios sąvokos aiškinimą kaip bendros Sąjungos vertybės. Antra, negalima aiškiai nustatyti ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkto, 3 straipsnio ir 4 straipsnio 2 dalies tarpusavio ryšio, ir taikant šias nuostatas kartu negalima atmesti galimybės, kad gali būti baudžiama už situacijas, nesusijusias su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ar Sąjungos finansinių interesų apsauga. Be to, šio reglamento 3 straipsnio b punkte vartojamos sąvokos turi tik tolimą ryšį su sąvoka „teisinė valstybė“, todėl dingsta šios normos tikslo ir turinio tarpusavio ryšys. Trečia, minėto reglamento 3 straipsnyje ir 4 straipsnio 2 dalyje daroma nuoroda į sąvokas, kurios yra pernelyg netikslios, kad būtų galima numatyti sąlygas, kuriomis remiantis galima nustatyti teisinės valstybės principų pažeidimą. Todėl Komisija ir Taryba turi pernelyg didelę diskreciją per procedūrą, per kurią gali būti skiriamos sankcijos. Ketvirta, to paties reglamento 4 straipsnio 1 dalyje vartojama rizikos sąvoka leidžia manyti, jog egzistuoja prielaida, kuri neleidžia teisiniu požiūriu nustatyti jokio ryšio tarp teisinės valstybės ir poveikio Sąjungos biudžetui ar jos finansiniams interesams ir kuri dėl to leistų skirti sankcijas tais atvejais, kai toks poveikis neįrodytas. Be to, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punktas suformuluotas neaiškiai, o šioje 2 dalyje pateiktas sąrašas nėra išsamus, nors juo remiantis nustatomos sankcijos. Penkta, šio reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiame sakinyje nepakankamai apibrėžtas priemonių, kurių galima imtis, pobūdis ir apimtis. Šešta, dėl minėto reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirto sakinio žodžių „kuo labiau“ nutrūksta ryšys tarp konstatuoto pažeidimo ir apsaugos priemonių nustatymo. Septinta, to paties reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse pakankamai tiksliai neapibrėžiami informacijos šaltiniai, kuriais Komisija gali remtis.
Remiantis Teisingumo Teismo suformuota jurisprudencija, pagal teisinio saugumo principą reikalaujama, kad, pirma, teisės normos būtų aiškios ir tikslios ir, antra, jų taikymas nuspėjamas teisės subjektams, visų pirma kai jos gali turėti neigiamų pasekmių. Konkrečiai kalbant, minėtas principas reikalauja, kad teisės norma leistų suinteresuotiesiems asmenims tiksliai sužinoti ja nustatytų pareigų apimtį, kad jie galėtų aiškiai žinoti savo teises ir pareigas ir imtis atitinkamų veiksmų (2021 m. balandžio 29 d. Sprendimo Banco de Portugal ir kt.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Vis dėlto šie reikalavimai negali būti suprantami kaip draudžiantys Sąjungos teisės aktų leidėjui jo priimamame teisės akte pateikti abstrakčią teisės sąvoką ar kaip įpareigojantys, kad tokioje abstrakčioje normoje būtų paminėti įvairūs konkretūs galimo šios normos taikymo atvejai, jeigu teisės aktų leidėjas negali iš anksto jų visų nustatyti (pagal analogiją žr. 2017 m. liepos 20 d. Sprendimo Marco Tronchetti Provera ir kt.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
,
ir
punktus).
Vadinasi, tai, kad teisėkūros procedūra priimtu aktu valdžios institucijoms, atsakingoms už jo įgyvendinimą, suteikiama tam tikra diskrecija, savaime nepažeidžia nuspėjamumo reikalavimo, jei, atsižvelgiant į atitinkamus teisėtus tikslus, yra pakankamai aiškiai nustatyta naudojimosi tokiais įgaliojimais apimtis ir sąlygos, siekiant užtikrinti tinkamą apsaugą nuo savivalės (šiuo klausimu žr. 2010 m. birželio 17 d. Sprendimo Lafarge / Komisija,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
,
punktą ir 2013 m. liepos 18 d. Sprendimo Schindler Holding ir kt. / Komisija,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
,
punktą).
Būtent atsižvelgiant į šias aplinkybes reikia išnagrinėti Lenkijos Respublikos palaikomos Vengrijos argumentus, kuriais ji grindžia savo ieškinio pagrindą, paremtą teisinio saugumo principo pažeidimu, išnagrinėjant, pirma, argumentus dėl to, kad sąvoka „teisinė valstybė“ nėra tiksliai apibrėžta ir negali būti aiškinama vienodai dėl pareigos „saugoti“ kiekvienos valstybės narės nacionalinį savitumą; argumentus, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte apibrėžta teisinės valstybės sąvoka apima ir kitas ESS 2 straipsnyje įtvirtintas vertybes, kurios visos yra politinio, o ne teisinio pobūdžio, ir galiausiai argumentus, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punktas trukdo aiškinti teisinės valstybės sąvoką kaip bendrą Sąjungos vertybę.
Šiuo klausimu, reikia nurodyti, pirma, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte šios sąvokos nesiekiama išsamiai apibrėžti, ir tik šio reglamento tikslais patikslinami keli principai, kuriuos apima ši sąvoka ir kurie, Sąjungos teisės aktų leidėjo nuomone, yra reikšmingiausi, atsižvelgiant į minėto reglamento tikslą užtikrinti Sąjungos biudžeto apsaugą.
Antra, kaip nurodyta šio sprendimo 136 punkte, ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkto sąvoka „teisinė valstybė“ turi būti suprantama kaip „Sąjungos vertybė, įtvirtinta [ESS] 2 straipsnyje“, ir ji apima ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte nurodytus principus. Vadinasi, ši nuostata netrukdo sąvokos „teisinė valstybė“ aiškinti kaip bendros Sąjungos vertybės, kylančios iš ESS 2 straipsnio.
Trečia, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte įtvirtinti principai neišeina už teisinės valstybės sąvokos ribų. Konkrečiai kalbant, nuoroda į pagrindinių teisių apsaugą pateikiama tik kaip veiksmingos teisminės gynybos principo, kuris taip pat garantuojamas ESS 19 straipsnyje ir kuris, kaip pripažįsta pati Vengrija, yra šios sąvokos dalis, vienas iš reikalavimų pavyzdžių. Tas pats pasakytina apie nurodomą nediskriminavimo principą. Nors ESS 2 straipsnyje kaip valstybėms narėms bendra vertybė atskirai paminėta teisinė valstybė ir nediskriminavimo principas, reikia konstatuoti, kad valstybė narė, kurios visuomenei būdingas diskriminavimas, negali būti laikoma užtikrinančia teisinės valstybės principo, kaip suprantama ši bendra vertybė, laikymąsi.
Šią išvadą patvirtina tai, kad šio sprendimo 201 punkte minėtame tyrime, į kurį daroma nuoroda ginčijamo reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje, Venecijos komisija, be kita ko, nurodė, kad sąvoka „teisinė valstybė“ grindžiama neabejotina ir nuspėjama teise, pagal kurią kiekvienas asmuo turi teisę į tai, kad sprendimus priimantys asmenys su juo elgtųsi oriai, vienodai ir racionaliai, laikydamiesi esamos teisės, ir teisę apskųsti sprendimus nepriklausomiems ir nešališkiems teismams, užtikrinant teisingą bylos nagrinėjimą. Šios savybės konkrečiai atspindėtos ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte.
Ketvirta, pareiga laikytis teisinės valstybės principo, kurios nesilaikymui gali būti taikomas horizontaliųjų sąlygų mechanizmas, įtvirtintas ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje, siejamoje su šio reglamento 2 straipsnio a punktu, yra konkreti reikalavimų, kylančių valstybėms narėms dėl jų narystės Sąjungoje pagal ESS 2 straipsnį, išraiška. Ši pareiga yra pareiga pasiekti rezultatą, kuri, kaip priminta šio sprendimo 124–127 punktuose, tiesiogiai kyla iš valstybių narių prisiimtų įsipareigojimų kitoms valstybėms narėms ir Sąjungai.
Šiuo klausimu reikia priminti, kad ESS 2 straipsnyje nėra tiesiog įtvirtintos politinio pobūdžio gairės ar ketinimai; jame įtvirtintos vertybės, kurios, kaip nurodyta šio sprendimo 127 punkte, priskiriamos pačios Sąjungos kaip bendros teisės sistemos savitumui ir yra konkrečiai išreikštos principais, kuriuose įtvirtinti valstybėms narėms teisiškai privalomi įpareigojimai.
Nors, kaip matyti iš ESS 4 straipsnio 2 dalies, Sąjunga gerbia valstybių narių nacionalinį savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių politinių ir konstitucinių jų struktūrų, todėl šios valstybės turi tam tikrą diskreciją užtikrinti teisinės valstybės principų įgyvendinimą, tai nereiškia, kad ši pareiga pasiekti rezultatą įvairiose valstybėse narėse gali skirtis.
Nors valstybių narių nacionalinis savitumas, neatsiejamas nuo pagrindinių politinių ir konstitucinių jų struktūrų, kurias Sąjunga gerbia, skiriasi, valstybės narės pritaria sąvokai „teisinė valstybė“, kuri yra jų pačių konstitucinėms tradicijoms bendra vertybė ir kurios jos įsipareigojo visada laikytis.
Vadinasi, ir nepaisant aplinkybės, kad Komisija ir Taryba turi atlikti savo vertinimus tinkamai atsižvelgdamos į kiekvienos pagal ginčijamą reglamentą vykdomos procedūros aplinkybes ir konkretų kontekstą, ypač į atitinkamos valstybės narės teisės sistemos ypatumus ir šios valstybės narės turimą diskreciją įgyvendinant teisinės valstybės principus, šis reikalavimas nėra nesuderinamas su vienodų vertinimo kriterijų taikymu.
Be to, nors tiesa tai, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte nurodyti teisinės valstybės principai nėra detalizuoti, vis dėlto ginčijamo reglamento 3 konstatuojamojoje dalyje primenama, kad šioje nuostatoje įtvirtinti teisėtumo, teisinio saugumo, vykdomosios valdžios savavališkumo draudimo, veiksmingos teisminės gynybos ir valdžių atskyrimo principai yra išaiškinti gausioje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje. Tas pats pasakytina apie minėtus lygybės prieš įstatymą ir nediskriminavimo principus, kaip matyti, be kita ko, iš 2021 m. birželio 3 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
) 94 ir 98 punktų ir 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo État belge(Teisė gyventi šalyje smurto šeimoje atveju) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
), 57 ir 58 punktų.
Taigi šie teisinės valstybės principai, išplėtoti Teisingumo Teismo jurisprudencijoje remiantis Sąjungos sutartimis, pripažįstami ir patikslinami Sąjungos teisės sistemoje ir kyla iš bendrų vertybių, kurias valstybės narės taip pat pripažįsta ir taiko savo teisės sistemose.
Be to, ginčijamo reglamento 8–10 ir 12 konstatuojamosiose dalyse minimi iš šių principų kylantys pagrindiniai reikalavimai. Visų pirma šiose konstatuojamosiose dalyse nurodomi reglamento 3 straipsnyje nurodytų teisinės valstybės principų pažeidimų pavyzdžiai, taip pat situacijos ir elgesys, su kuriais šie pažeidimai turi būti susiję, apibūdinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje, kad jie galėtų suteikti pagrindą imtis atitinkamų priemonių, kaip tai suprantama pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalį.
Galiausiai Komisijos ir Tarybos vertinimams taikomi ginčijamo reglamento 6 straipsnio 1–9 dalyse nustatyti procedūriniai reikalavimai. Kaip nurodyta šio reglamento 26 konstatuojamojoje dalyje, šie reikalavimai visų pirma reiškia, kad Komisija, vykdydama procedūras pagal šią nuostatą, turi remtis konkrečiais duomenimis ir laikytis objektyvumo, nediskriminavimo ir valstybių narių lygybės prieš Sutartis principų. Kalbant apie teisinės valstybės principų pažeidimų nustatymą ir vertinimą, pažymėtina, kad šie reikalavimai turi būti aiškinami atsižvelgiant į ginčijamo reglamento 16 konstatuojamąją dalį, pagal kurią šis vertinimas turi būti objektyvus, nešališkas ir teisingas.
Šiomis aplinkybėmis Vengrija negali tvirtinti, kad valstybės narės negali pakankamai tiksliai nustatyti kiekvieno iš ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte išvardytų principų esminio turinio ir iš jų kylančių reikalavimų ar kad šie principai yra tik politinio pobūdžio ir jų laikymosi kontrolė negali būti vertinama griežtai teisiškai.
Antra, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad neįmanoma aiškiai nustatyti ryšio tarp ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkto, 3 straipsnio ir 4 straipsnio 2 dalies, kad, taikant šias nuostatas kartu, negalima atmesti galimybės, kad bus baudžiama už situacijas, nesusijusias su patikimu Sąjungos biudžeto išteklių valdymu, ir kad šio reglamento 3 straipsnio b punkte nurodytos sąvokos turi tik tolimą ryšį su teisinės valstybės sąvoka.
Šiuo klausimu, pirma, šio sprendimo 136–138 ir 147 punktuose pažymėta, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punkte ši sąvoka tik šio reglamento tikslais apibrėžiama kaip apimanti teisėtumo, teisinio tikrumo, vykdomosios valdžios savavališkumo draudimo, veiksmingos teisminės gynybos, valdžių atskyrimo, nediskriminavimo ir lygybės prieš įstatymą principus, kad šio reglamento 3 straipsnis, jame nurodant atvejus, kurie gali rodyti šių principų pažeidimus, yra skirtas palengvinti šio reglamento taikymui, paaiškinant šiems principams būdingus reikalavimus, ir kad to paties reglamento 4 straipsnio 2 dalyje numatyta reglamento 1 dalyje nustatyto horizontalių sąlygų mechanizmo taikymo sritis, pagal kurią reikalaujama, kad teisinės valstybės principų pažeidimai būtų susiję su reglamento a–h punktuose išvardytomis situacijomis ar valdžios institucijų elgesiu, kiek šios situacijos ar elgesys susiję su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ar jos finansinių interesų apsauga.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad ginčijamo reglamento 2 straipsnio a punktas, 3 straipsnis ir 4 straipsnio 2 dalis yra pakankamai tiksliai susiję tarpusavyje, atsižvelgiant į teisinio saugumo principą.
Be to, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, šių nuostatų taikymas kartu visai nereiškia, jog kyla grėsmė, kad dėl situacijų, nesusijusių su patikimu Sąjungos biudžeto išteklių valdymu, gali būti taikomos pagal ginčijamo reglamento 4 straipsnį nustatytos priemonės. Kaip pažymėta šio sprendimo 147 punkte, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje horizontalių sąlygų mechanizmo taikymo sritis apribojama, apimant tik situacijas ir valstybių narių institucijų elgesį, kuris yra reikšmingas patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar jos finansinių interesų apsaugai, ir jo 1 dalyje reikalaujama, kad visais atvejais būtų nustatytas realus ryšys tarp teisinės valstybės principų pažeidimo ir poveikio patikimam finansų valdymui arba finansinių interesų apsaugai ar didelės rizikos, kad toks poveikis bus daromas.
Galiausiai negalima pritarti Lenkijos Respublikos palaikomos Vengrijos teiginiams, kad ginčijamo reglamento 3 straipsnio b punkto frazės „savavališkų <…> sprendimų, kuriais atsisakoma skirti finansinių ir žmogiškųjų išteklių, ir taip daromas neigiamas poveikis tinkamam [valdžios institucijų] veikimui <…> neužkardymas“, „neužtikrinimas, kad nebūtų interesų konflikto“ arba „neteisėtų sprendimų <…> neužkardymas“ turi tik tolimą ir netiesioginį ryšį su teisinės valstybės sąvoka. Kaip matyti iš šio reglamento 9 ir 10 konstatuojamųjų dalių, dėl tokių situacijų gali būti pažeisti vykdomosios valdžios savavališkumo draudimo arba veiksmingos teisminės gynybos principai (šiuo klausimu žr. 2021 m. gegužės 18 d. Sprendimo
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ ir kt
.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ir C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
–
punktus ir 2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo euro Box Promotion ir kt.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ir C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
–
punktus).
Trečia, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ginčijamas reglamentas neatitinka teisinio saugumo principo, nes jo 3 straipsnyje ir 4 straipsnio 2 dalyje vartojamos frazės, pavyzdžiui, „[valdžios institucijų] tinkamam veikimui“, „nepriklausomų teismų atliekama veiksminga <…> institucijų veiksmų teisminė peržiūra“, „veiksmingu ir laiku vykdomu bendradarbiavimu su OLAF“ ir „kitomis situacijomis arba institucijų elgesiu, kurie yra susiję“ yra pernelyg neapibrėžtos, kad būtų galima numatyti situacijas, kai būtų galima konstatuoti teisinės valstybės principų pažeidimą, ir juo Komisijai ir Tarybai šiuo klausimu suteikiama pernelyg plati diskrecija.
Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, visų pirma dėl ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkto taip pat nurodo, kad ši nuostata prieštarauja teisinio saugumo principo reikalavimams. Nors teisės normoje, kuria nustatoma sankcija, nurodytas baustinas elgesys turi būti tiksliai ir išsamiai apibrėžtas, šia nuostata šis reikalavimas pažeidžiamas, nes joje numatyta, kad priemonių nustatymą gali pateisinti „situacijos arba institucijų elgesys“, tačiau šios situacijos ar elgesys neapibrėžiami. Be to, iš šios nuostatos formuluotės neaišku, ar žodis „situacijos“ susijęs su sąvoka „institucijos“. Galiausiai, kadangi sąvoka „institucijos“ nesukonkretinta, tai lemia teisinį nesaugumą.
Šiuo klausimu, pirma, kalbant apie ginčijamo reglamento 3 straipsnio b punkte ir 4 straipsnio 2 dalies a–c punktuose nurodytą valdžios institucijų, įskaitant teisėsaugos institucijas, institucijų, kurios vykdo Sąjungos biudžetą, institucijų, kurioms pavesta vykdyti finansų kontrolę, stebėseną ir auditą, ir tyrimų tarnybų bei prokuratūrų „tinkamą veikimą“, iš šio reglamento 8 ir 9 konstatuojamųjų dalių matyti, kad šis žodžių junginys apima šių institucijų gebėjimą tinkamai ir veiksmingai vykdyti savo funkcijas, susijusias su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ar jos finansinių interesų apsauga.
Antra, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies d punkte minima sąvoka „nepriklausomų teismų atliekama veiksminga [Sąjungos biudžetą vykdančių institucijų arba už finansų kontrolę, stebėseną ir auditą atsakingų institucijų ar tyrimų tarnybų ir prokuratūrų veiksmų ar neveikimo] teisminė peržiūra“ ne tik patikslinta šio reglamento 8–10 ir 12 konstatuojamosiose dalyse, bet ir, kaip priminta šio sprendimo 132, 161 ir 162 punktuose, yra išaiškinta gausioje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, grindžiamoje ESS 19 straipsniu ir Chartijos 47 straipsniu.
Trečia, dėl „veiksmingo ir laiku vykdomo bendradarbiavimo su OLAF“ reikia pažymėti, kad tokio bendradarbiavimo reikalavimas kyla iš Sąjungos finansų teisės aktų. Finansinio reglamento 63 straipsnio 2 dalies d punkte valstybės narės įpareigojamos, kai vykdo su biudžeto vykdymu susijusias užduotis, imtis visų teisėkūros, reglamentavimo ir administracinių priemonių, būtinų Sąjungos finansiniams interesams apsaugoti, ir visų pirma joms nustatoma pareiga bendradarbiauti su OLAF pagal šį reglamentą ir sektorinius teisės aktus.
Šis bendradarbiavimo reikalavimas, be kita ko, patikslintas Finansinio reglamento 129 straipsnyje ir apima pareigą suteikti OLAF būtinas teises ir prieigą, kurių jai reikia siekiant visapusiškai vykdyti atitinkamus įgaliojimus, pavyzdžiui, teisę atlikti tyrimus, įskaitant patikrinimus ir inspektavimus vietoje, laikantis Reglamento Nr. 883/2013. Be to, iš Finansinio reglamento 131 straipsnio 1 dalies matyti, kad kai vykdant skyrimo procedūrą atrodo, kad buvo sukčiauta, kompetentingas asmuo turi nedelsdamas informuoti OLAF. Galiausiai iš šio reglamento 57 straipsnio, 91 straipsnio 2 dalies, 132 straipsnio 2 dalies, 187 straipsnio 3 dalies b punkto ii papunkčio ir 220 straipsnio 5 dalies c punkto, taip pat iš Reglamento Nr. 883/2013 galima spręsti apie kitus patikslinimus dėl reikalaujamo bendradarbiavimo.
Ketvirta, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkto frazė „kitomis situacijomis arba institucijų elgesiu“ turi būti aiškinama atsižvelgiant į šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies a–g punktus ir šio reglamento 4 straipsnio 1 dalį.
Šiuo klausimu iš kartu aiškinamų ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalies ir 4 straipsnio 2 dalies h punkto matyti, jog nustačius, kad buvo pažeistas vienas iš šio reglamento 2 straipsnio a punkte nustatytų principų ir šis pažeidimas susijęs su situacija, priskirtina valstybės narės valdžios institucijai, arba tokios institucijos veiksmais, jei tokia situacija ar veiksmai susiję su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu arba jos finansinių interesų apsauga, ir jei minėtas pažeidimas daro pakankamai tiesioginį poveikį šiam valdymui ar apsaugai arba kelią didelę riziką, kad toks poveikis bus daromas, turi būti imamasi atitinkamų priemonių.
Vis dėlto ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkto, aiškinamo kartu su šio reglamento 4 straipsnio 1 dalimi, taikymą riboja ne tik visi pirmesniame šio sprendimo punkte nurodyti kriterijai, bet ir šio sprendimo 239 punkte nurodyti procedūriniai reikalavimai.
Vadinasi, negalima konstatuoti, kad dėl „kit[ų] situacij[ų] arba institucijų elgesi[o]“, nes šios situacijos ir elgesys apibrėžti abstrakčiai ir bendrai, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkte pateiktas teisinės valstybės principų pažeidimų sąrašas yra neišsamus.
Be to, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje tiek, kiek jos a–g punktuose nurodytos tam tikros institucijos, tarp jų – „institucij[os], vykdanči[os] Sąjungos biudžetą“, „institucij[os], vykdanči[os] finansų kontrolę, stebėseną ir auditą“ arba „administracin[ės] institucij[os]“, pateikiama informacija apie institucijas, nurodytas šio reglamento h punkte.
Taip pat iš ginčijamo reglamento 2 straipsnio b punkte pateiktos sąvokos „valdžios subjektas“ apibrėžties galima daryti išvadą, kad kalbama apie visų valdymo lygmenų viešosios valdžios institucijas, įskaitant nacionalines, regionines ir vietos valdžios institucijas, taip pat viešosios teisės reglamentuojamas įstaigas ar net privatinės teisės reglamentuojamus subjektus, kuriems pavesta teikti viešąsias paslaugas ir kuriems valstybė narė suteikia pakankamas finansines garantijas. Šią išvadą patvirtina šio reglamento 3, 8, 9, 15 ir 19 konstatuojamosios dalys ir jo 3 straipsnio b punktas, kuriuose kalbama tik apie „valdžios institucijas“, „teisėsaugos institucijas“ ir „nacionalines valdžios institucijas“.
Galiausiai, kaip nurodyta šio sprendimo 164 punkte, sąvoka „situacijos“ apima tokiai institucijai priskirtinas situacijas.
Taigi, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Vengrija negali teigti, kad kritikuojamos ginčijamo reglamento 3 straipsnio ir 4 straipsnio 2 dalies formuluotės neleidžia valstybei narei pakankamai užtikrintai nustatyti jų taikymo srities ar prasmės, kad ji galėtų numatyti sąlygas, kuriomis gali būti konstatuotas teisinės valstybės principų pažeidimas, kaip tai suprantama pagal minėtą reglamentą.
Penkta, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirma, t. y. kad šio sprendimo 246 punkte nurodytos frazės atitinka teisinio saugumo principo reikalavimus, taip pat į šio sprendimo 171 ir 239 punktuose nurodytus motyvus, Lenkijos Respublikos palaikomos Vengrijos prieštaravimus, susijusius su tariamai per plačia diskrecija, šiomis frazėmis suteikiama Komisijai ir Tarybai, reikia atmesti kaip nepagrįstus.
Ketvirta, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje vartojama sąvoka „rizika“ pažeidžiamas teisinio saugumo principas, nes pagal ją neaiškiose arba neįrodytose situacijose leidžiama skirti savavališkas sankcijas. Vengrija teigia, kad dėl šios sąvokos atsiranda prezumpcija, nes teisiškai neįmanoma nustatyti jokio ryšio tarp teisinės valstybės ir poveikio Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai, be to, neįmanoma objektyviai, techniškai ir faktiškai numatyti šios nuostatos taikymo sąlygų.
Šiuo klausimu, kaip savo išvados 311 punkte pažymėjo generalinis advokatas, su patikimo Sąjungos biudžeto finansų valdymo reikalavimais ir jos finansinių interesų apsauga būtų nesuderinama su patikimo Sąjungos biudžeto finansų valdymo ir Sąjungos finansinių interesų apsaugos reikalavimais tinkamų priemonių imtis tik tais atvejais, kai poveikis tam patikimam finansų valdymui arba tiems finansiniams interesams yra įrodytas.. Iš tikrųjų toks apribojimas neleistų imtis tinkamų priemonių tais atvejais, kai, nors poveikis dar nenustatytas, jį vis dėlto galima pagrįstai numatyti, nes yra didelė tikimybė, kad jis pasireikš. Todėl minėtas apribojimas galėtų pakenkti ginčijamo reglamento tikslui apsaugoti, kaip konstatuota šio sprendimo 119 punkte, Sąjungos biudžetą nuo poveikio, kuris gali kilti dėl teisinės valstybės principų pažeidimo valstybėje narėje.
Dėl sąvokų „patikimas finansų valdymas“ ir „Sąjungos finansinių interesų apsauga“ pažymėtina, kad pirmoji iš jų taip pat vartojama SESV 317 straipsnio pirmoje pastraipoje ir Finansinio reglamento 2 straipsnio 59 punkte apibrėžiama kaip biudžeto vykdymas laikantis ekonomiškumo, veiksmingumo ir efektyvumo principų, o antroji iš šių sąvokų taip pat patenka į SESV 325 straipsnio taikymo sritį ir, remiantis Finansinio reglamento 63 straipsnio 2 dalimi, apima visas teisėkūros, reguliavimo ir administracines priemones, skirtas, be kita ko, užkirsti keliui pažeidimams vykdant biudžetą ir sukčiavimui, jiems nustatyti ir pašalinti.
Taip pat reikia pažymėti, kad Reglamento Nr. 883/2013 2 straipsnio 1 punkte „Sąjungos finansiniai interesai“ apibrėžiami kaip „pajamos, išlaidos ir turtas, priskiriami Europos Sąjungos biudžetui, institucijų, įstaigų, organų ir agentūrų biudžetui ir pastarųjų valdomiems ir kontroliuojamiems biudžetams“. Savo ruožtu Finansinio reglamento 135 straipsnio 1, 3 ir 4 dalyse numatyta, kad siekdama apsaugoti Sąjungos finansinius interesus Komisija sukuria ir administruoja ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistemą.
Be to, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad Sąjungos „finansinių interesų“ sąvoka, kaip ji suprantama pagal SESV 135 straipsnio 1 dalį, apima ne tik į Sąjungos biudžetą pervestas pajamas, bet ir išlaidas, numatytas šiame biudžete (2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo euro Box Promotion ir kt.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ir C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
punktas). Taigi ši sąvoka svarbi ne tik šioje nuostatoje numatytoms kovos su pažeidimais ir sukčiavimu priemonėms, bet ir patikimam šio biudžeto finansų valdymui, nes šių finansinių interesų apsauga taip pat prisideda prie patikimo Sąjungos biudžeto finansų valdymo.
Vadinasi, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje nurodyto poveikio prevencija papildo tokio poveikio ištaisymą, kuris neatsiejamas tiek nuo patikimo finansų valdymo, tiek nuo Sąjungos finansinių interesų apsaugos sąvokų, todėl ją reikia laikyti nuolatiniu ir horizontaliu Sąjungos finansinių taisyklių reikalavimu.
Galiausiai pagal šią nuostatą reikalaujama, kad konstatuoti teisinės valstybės principų pažeidimai keltų „didelę“ riziką, kad bus daromas poveikis patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui arba Sąjungos finansiniams interesams, todėl reikalaujama įrodyti, kad šios rizikos atsiradimo tikimybė yra didelė, siejant su ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalyje nurodytomis situacijomis ar institucijų elgesiu, be to, atitinkamų priemonių galima imtis tik su sąlyga, kad yra nustatytas pakankamai tiesioginis ryšys tarp vieno iš teisinės valstybės principų pažeidimo ir šios didelės rizikos. Galiausiai imantis šių priemonių taip pat reikia laikytis šio sprendimo 239 punkte primintų procedūrinių reikalavimų.
Darytina išvada, kad Vengrijos argumentai, kuriuos palaiko Lenkijos Respublika ir pagal kuriuos ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje vartojama sąvoka „rizika“ leidžia skirti savavališkas sankcijas neaiškiose arba neįrodytose situacijose, turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
Penkta, dėl argumentų, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiame sakinyje pakankamai neapibrėžiamas Sąjungos biudžeto apsaugos priemonių, kurių gali būti imtasi pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalį, pobūdis ir mastas, reikia priminti, kad minėto reglamento 5 straipsnio 1 dalyje išsamiai išvardytos įvairios apsaugos priemonės, kurių gali būti imtasi, kaip jau buvo konstatuota šio sprendimo 135 punkte.
Vienos iš šių apsaugos priemonių nustatymo pagrįstumą ir būtinumą lemia ginčijamo reglamento 4 straipsnyje nustatytų sąlygų įvykdymas.
Dėl kriterijų, taikytinų nustatant priemonę (-es), kurios (-ių) reikia imtis susiklosčius konkrečiai situacijai, ir jos (-ų) mastą, šio reglamento 5 straipsnio 3 dalies pirmame, antrame ir trečiame sakiniuose patikslinta, kad priemonės, kurių imamasi, turi būti proporcingos, kad jos turi būti nustatomos atsižvelgiant į teisinės valstybės principų pažeidimų faktinį arba galimą poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansiniams interesams ir kad turi būti deramai atsižvelgiama į teisinės valstybės principų pažeidimo pobūdį, trukmę, sunkumą ir mastą. Darytina išvada, kad priemonės, kurių imamasi, turi būti griežtai proporcingos nustatytų teisinės valstybės principų pažeidimų poveikiui Sąjungos biudžetui arba jos finansinių interesų apsaugai.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad argumentai, jog ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiame sakinyje nepakankamai apibrėžtas atitinkamų priemonių, kurių galima imtis, pobūdis ir mastas, turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
Šešta, dėl Lenkijos Respublikos palaikomos Vengrijos argumentų, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtajame sakinyje vartojamu žodžių junginiu „kuo labiau“ pažeidžiamas teisinio saugumo principas, nes juo nutraukiamas ryšys tarp nustatyto pažeidimo ir taikomų apsaugos priemonių, todėl gali būti paveiktas šių priemonių proporcingumas ir joms suteikiamas sankcijų pobūdis, pirmiausia reikia pabrėžti, kad šis žodžių junginys neleidžia koreguoti priemonių, kurios gali būti patvirtintos pagal šio reglamento 5 straipsnio 1 dalį, taip, kad jos neatitiktų nustatyto pažeidimo poveikio Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai.
Kaip pažymėta šio sprendimo 271 punkte, iš minėto reglamento 5 straipsnio 3 dalies pirmo, antro ir trečio sakinių matyti, kad priemonės, kurių imamasi, turi būti griežtai proporcingos teisinės valstybės principo pažeidimų poveikiui Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai, neatsižvelgiant į tai, ar jos iš tikrųjų nukreiptos į Sąjungos veiksmus, kuriems šie pažeidimai daro poveikį.
Be to, žodžių junginys „kuo labiau“ leidžia patvirtinti priemones, susijusias su kitais Sąjungos veiksmais nei tie, kuriems toks pažeidimas daro poveikį, tik jei šie veiksmai negali ar nebegali būti tikslingi arba gali būti tik nepakankamai tikslingi, kad būtų pasiektas ginčijamo reglamento tikslas, kuris, kaip matyti iš jo 1 straipsnio, yra užtikrinti viso Sąjungos biudžeto apsaugą, todėl šios priemonės yra būtinos šiam tikslui pasiekti.
Taigi tik papildomai, vadinasi, išimties tvarka, tais atvejais, kuriuos Komisija turi tinkamai įrodyti, priemonės, kurių imtasi, gali būti nukreiptos į kitus Sąjungos veiksmus nei tie, kuriems šie pažeidimai turėjo poveikį.
Vadinasi, ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtu sakiniu Komisijai ir Tarybai suteikiama diskrecija pasirinkti veiksmus, į kuriuos nukreipta numatoma priemonė, tik jei tai būtina siekiant užtikrinti viso Sąjungos biudžeto apsaugą. Be to, pagal šio reglamento 6 straipsnio 7 ir 8 dalis Komisija turi įvertinti numatytų priemonių proporcingumą ir suteikti atitinkamai valstybei narei galimybę pateikti pastabas dėl šių priemonių, ypač dėl jų proporcingumo, nes, kaip priminta šio sprendimo 239 punkte, tokie reikalavimai turi būti aiškinami atsižvelgiant į minėto reglamento 26 konstatuojamąją dalį.
Iš to darytina išvada, kad žodžių junginys „kuo labiau“, kaip jis suprantamas pagal ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtą sakinį, nenutraukia ryšio tarp konstatuoto teisinės valstybės principo pažeidimo ir poveikio Sąjungos biudžetui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba didelės rizikos, kad toks poveikis bus daromas, nes šis žodžių junginys leidžia imtis kitų Sąjungos veiksmų nei tie, kuriems šis pažeidimas turi poveikį, tik jei šio reglamento tikslas užtikrinti viso Sąjungos biudžeto apsaugą negali būti pasiektas kitais būdais. Iš to taip pat matyti, kad ginčijamame reglamente nustatyti griežti šios galimybės procedūriniai reikalavimai ir kad minėtas žodžių junginys neatleidžia Komisijos ir Tarybos nuo pareigos griežtai laikytis nustatytų priemonių proporcingumo, atsižvelgiant į konstatuoto pažeidimo poveikį Sąjungos biudžetui.
Šiomis aplinkybėmis dėl minėtos nuostatos Sąjungos biudžeto apsaugos priemonės netampa sankcijos už pačius teisinės valstybės principų pažeidimus, todėl argumentai, susiję su tuo, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirto sakinio žodžių junginys „kuo labiau“, pažeidžiant teisinio saugumo principą, nutraukia ryšį tarp nustatyto pažeidimo ir priemonių, kurių imtasi, turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
Septinta, kiek tai susiję su argumentais, kad ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse pakankamai tiksliai neapibrėžti informacijos šaltiniai, kuriais Komisija gali remtis, nes jose nenurodyta, kokiu pagrindu remdamasi Komisija turi išnagrinėti ir įvertinti teisinės valstybės principų pažeidimą, reikia priminti, kad pagal minėtą nuostatą, kai Komisija nagrinėja, ar yra įvykdytos šio reglamento 4 straipsnio sąlygos, ir vertina priemonių, kurias ruošiasi skirti, proporcingumą, ji atsižvelgia į atitinkamą informaciją iš turimų šaltinių, įskaitant Sąjungos institucijų, kitų atitinkamų tarptautinių organizacijų ir kitų pripažintų institucijų sprendimus, išvadas ir rekomendacijas.
Šiuo klausimu pagal ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalį Komisija turi įrodyti, kad įvykdytos šio reglamento 4 straipsnyje nustatytos sąlygos.
Be to, pagal minėto reglamento 6 straipsnio 1 dalį Komisija privalo atitinkamai valstybei narei nusiųsti rašytinį pranešimą su išdėstytomis faktinėmis aplinkybėmis ir konkrečiomis priežastimis, kuriomis grindė savo išvadas, kad yra pagrįstų priežasčių manyti, jog šios sąlygos įvykdytos.
Tai reiškia, kad Komisija turi kruopščiai įvertinti faktines aplinkybes, atsižvelgdama į ginčijamo reglamento 4 straipsnyje nustatytas sąlygas. Tas pats pasakytina, kaip numatyta šio reglamento 6 straipsnio 7–9 dalyse, dėl šio reglamento 5 straipsnio 3 dalyje nustatyto priemonių proporcingumo reikalavimo.
Be to, minėto reglamento 16 ir 26 konstatuojamosiose dalyse nurodyta, kad Komisija turi atlikti išsamų kokybinį vertinimą, kuris būtų objektyvus, nešališkas ir teisingas, atitikti objektyvumo, nediskriminavimo ir valstybių narių lygybės prieš Sutartis principus, taip pat vykdomas laikantis nešališko ir konkrečiais įrodymais grindžiamo požiūrio.
Iš to matyti, kad Komisija turi įsitikinti jos naudojamos informacijos tinkamumu ir šaltinių patikimumu, o Sąjungos teismas gali atlikti jos veiksmų teisminę kontrolę. Konkrečiai kalbant, pažymėtina, kad šios nuostatos nesuteikia konkrečios ar absoliučios įrodomosios galios jose ar ginčijamo reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje nurodytiems informacijos šaltiniams ir nesieja jų su konkrečiomis teisinėmis pasekmėmis, todėl pagal šias nuostatas Komisija neatleidžiama nuo pareigos kruopščiai įvertinti faktines aplinkybes, visiškai laikantis pirmesniame šio sprendimo punkte nurodytų reikalavimų.
Šiuo klausimu ginčijamo reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyta, kad atitinkama informacija iš turimų šaltinių ir pripažintų institucijų apima, be kita ko, Teisingumo Teismo sprendimus, Audito Rūmų ataskaitas, Komisijos metinę teisinės valstybės principo taikymo ataskaitą ir Sąjungos teisingumo rezultatų suvestinę, OLAF, Europos prokuratūros ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūros ataskaitas, taip pat atitinkamų tarptautinių organizacijų bei tinklų, įskaitant Europos Tarybos organus, pavyzdžiui, Europos Tarybos Kovos su korupcija valstybių grupę (GRECO) ir Venecijos komisiją, visų pirma jos parengtą teisinės valstybės kriterijų sąrašą, ir Europos aukščiausiųjų teismų pirmininkų tinklo bei Europos teismų tarybų tinklo išvadas ir rekomendacijas.
Taigi Komisija lieka atsakinga už savo naudojamą informaciją ir šaltinių patikimumą. Be to, atitinkama valstybė narė per ginčijamo reglamento 6 straipsnio 1–9 dalyse numatytą procedūrą turi galimybę pateikti pastabas dėl informacijos, kuria ketina pasinaudoti Komisija, siūlydama imtis atitinkamų priemonių. Todėl ji gali ginčyti kiekvieno iš pateiktų įrodymų įrodomąją galią, ir bet kuriuo atveju Komisijos vertinimų pagrįstumui gali būti taikoma Sąjungos teismo kontrolė, pareiškiant ieškinį dėl Tarybos sprendimo, priimto pagal ginčijamą reglamentą.
Nuo to laiko, kai pradedama procedūra pagal ginčijamo reglamento 6 straipsnio 1 dalį, ir periodiškai per visą šią procedūrą Komisija turi teikti valstybei narei svarbią informaciją iš turimų šaltinių, kuria ji ketina grįsti pasiūlymą dėl įgyvendinimo sprendimo, apie atitinkamas priemones, kurias teiks Tarybai.
Darytina išvada, kad trečiasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad pagrindiniai reikalavimai dėl viso ginčijamo reglamento panaikinimo turi būti atmesti.
B.

Dėl papildomų reikalavimų iš dalies panaikinti ginčijamą reglamentą
1.

Dėl reikalavimo panaikinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalį
a)

Šalių argumentai
Ketvirtajame pagrinde, pateiktame siekiant pagrįsti papildomus reikalavimus dėl ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalies panaikinimo, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, kad ši nuostata yra neproporcinga ir ja pažeidžiami teisinio saugumo ir teisės normos aiškumo principai, kaip buvo nurodyta trečiajame pagrinde, nes pagal šią nuostatą Sąjungos biudžeto apsaugos priemonių leidžiama imtis ne tik tuo atveju, kai Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai pakankamai tiesiogiai daromas poveikis, bet ir jeigu yra tik didelė rizika, kad toks poveikis bus daromas.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, visų pirma remiasi ketvirtojo pagrindo nepriimtinumu ir papildomai ginčija šiuos argumentus iš esmės.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Pagal suformuotą jurisprudenciją Sąjungos teisės aktą panaikinti iš dalies galima, tik jei prašomas panaikinti dalis įmanoma atskirti nuo viso akto. Šis reikalavimas netenkinamas, jei aktą panaikinus iš dalies būtų pakeista jo esmė, o tai turi būti vertinama remiantis objektyviais, bet ne subjektyviais kriterijais, susijusiais su valdžios institucijos, priėmusios nagrinėjamą aktą, politine valia (2012 m. gruodžio 6 d. Sprendimo Komisija / Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Šiuo klausimu Parlamentas ir Taryba teisingai tvirtina, kad panaikinus ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalį būtų pakeista šio reglamento esmė, nes šioje nuostatoje patikslinamos sąlygos, kurios turi būti įvykdytos, kad būtų galima nustatyti šio reglamento 5 straipsnio 1 dalyje nurodytas priemones, ir šiuo požiūriu tai yra pati šiame reglamente nustatyto horizontalių sąlygų mechanizmo esmė. Be nuostatos, kurią prašoma panaikinti, šis reglamentas nebeatitiktų jo 1 straipsnyje nurodyto tikslo nustatyti „taisykl[e]s, būtin[a]s Sąjungos biudžetui apsaugoti teisinės valstybės principų pažeidimų valstybėse narėse atveju“.
Darytina išvada, kad reikalavimai panaikinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 1 dalį turi būti atmesti kaip nepriimtini, todėl nėra reikalo nagrinėti ketvirtojo pagrindo, pateikto grindžiant šiuos reikalavimus, pagrįstumo.
2.

Dėl reikalavimo panaikinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punktą
a)

Šalių argumentai
Penktajame pagrinde, pateiktame grindžiant papildomą reikalavimą panaikinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punktą, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ši nuostata prieštarauja reikalavimui, pagal kurį sankciją nustatančia normoje turi būti tiksliai apibrėžti veiksmai ir situacijos, už kurias ja siekiama nubausti. Taigi tiksliai ir išsamiai neišvardijus situacijų, kurioms taikomas ginčijamu reglamentu nustatytas horizontalių sąlygų mechanizmas, pažeidžiamas teisinio saugumo principas ir ESS 7 straipsnis.
Pirma, Vengrija nurodo, kad savo teisinėje nuomonėje Nr. 13593/18 Tarybos teisės tarnyba pažymėjo, jog sąlygų mechanizmą įtvirtinančioje nuostatoje turi būti tiksliai nurodytos finansavimo gavimo sąlygos, kurios turi būti pakankamai susijusios su finansavimo tikslu, todėl, jeigu jos neįvykdomos, finansavimas tampa nesuderinamas su patikimu finansų valdymu. Taigi ginčijamu reglamentu, neišsamiai išvardijant atvejus, kai gali būti taikomas toks sąlygų mechanizmas, koks nustatytas ginčijamame reglamente, neleidžiama užtikrinti pakankamai tiesioginio ryšio su Sąjungos biudžeto ir Sąjungos finansinių interesų apsauga.
Antra, Vengrija daro išvadą, kad dėl „labai bendros“ ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkto formuluotės pažeisti aiškumo, tikslumo ir nuspėjamumo reikalavimai, taigi, ir teisinio saugumo principas, nes šioje nuostatoje tiksliai ir išsamiai neišvardytos situacijos, kai pagal šį reglamentą gali būti imtasi atitinkamų priemonių. Iš tiesų, atsižvelgiant į skirtingas šios nuostatos kalbines versijas, ji yra neaiški, dviprasmiška, neturi ribų ir negali būti aiškinama ir taikoma vienodai. Dėl šios aplinkybės kyla didelė valstybių narių lygybės prieš Sutartis principo pažeidimo grėsmė.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Pirma, iš šio sprendimo 244 ir 253 punktų matyti, kad, priešingai, nei teigia Vengrija, ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punktu niekaip nenukrypstama nuo reikalavimo, kad tarp teisinės valstybės principo pažeidimo ir poveikio patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai arba didelės rizikos, kad bus daromas toks poveikis, visada turi būti pakankamai tiesioginis ryšys.
Be to, iš šio sprendimo 255 ir 259 punktų matyti, kad dėl minėtos nuostatos, pirma, situacijų ir institucijų veiksmų, su kuriais yra susiję šio reglamento 4 straipsnio 2 dalyje nurodyti teisinės valstybės principų pažeidimai, sąrašas netampa neišsamus, ir, antra, ta nuostata yra pakankamai tiksli, kad atitiktų teisinio saugumo principą.
Antra, dėl argumentų, susijusių su ginčijamo reglamento tikslu ir tariamu ESS 7 straipsnyje numatytos procedūros apėjimu, pakanka nurodyti šio sprendimo 98–196 punktuose pateiktą analizę.
Trečia, dėl priekaištų, susijusių su ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punkto netikslumu ir vidiniu nenuoseklumu, pakanka nurodyti šio sprendimo 252–258 punktuose atliktą analizę.
Vadinasi, penktąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą, o kartu – ir reikalavimą panaikinti ginčijamo reglamento 4 straipsnio 2 dalies h punktą.
3.

Dėl reikalavimų panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalį
a)

Šalių argumentai
Šeštajame pagrinde, pateiktame siekiant pagrįsti papildomus reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalį, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad šia nuostata, pažeidžiant šio reglamento teisinį pagrindą ir Sąjungos teisės nuostatas, susijusias su valdžios sektoriaus deficitu, nustatomi atitinkamų valstybių narių biudžetų suvaržymai, nes joje numatyta, kad jei valstybei narei taikomos atitinkamos priemonės, ši valstybė narė nėra atleidžiama nuo pareigos toliau finansuoti atitinkamų programų galutinius naudos gavėjus.
Šiuo klausimu Vengrija pažymi, kad Sąjungos finansinė parama, numatyta 2021–2027 m. daugiametėje finansinėje programoje ir nustatyta reglamentuose 2020/2093 ir 2020/2094, mokama pagal valdymo programas, kurios daugiausia ar net išimtinai sudarytos pagal Sąjungos prioritetus. Jei pagal ginčijamą reglamentą nustatytomis priemonėmis ši parama būtų visiškai ar iš dalies sustabdoma, atitinkama valstybė narė pagal šią nuostatą būtų priversta visiškai finansuoti šias programas.
Taip ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalimi ribojama tos valstybės narės teisė naudoti savo biudžetą, dėl to jos ekonominės politikos planavimas tampa nenuspėjamas ir galėtų priversti ją pažeisti Sąjungos teisės nuostatas, susijusias su valdžios sektoriaus deficitu. Dėl šių aplinkybių gali būti skirtos papildomos sankcijos ir padidėti atitinkamos valstybės narės struktūrinė skola, ypač jeigu jos biudžetas nedidelis, ir taip būtų pažeistas valstybių narių lygybės prieš Sutartis principas.
Be to, ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalis kelia abejonių dėl šio reglamento teisinio pagrindo tinkamumo, nes šioje nuostatoje nustatyti ne Sąjungos, o atitinkamų valstybių narių biudžetų reikalavimai, ir tai patvirtina, kad Sąjungos biudžeto apsaugos priemonės, kurių gali būti imtasi pagal šį reglamentą, skirtos nubausti šioms valstybėms narėms už teisinės valstybės principų pažeidimus.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Šeštajame pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalyje nustatyti atitinkamų valstybių narių biudžetų suvaržymai, o tai, pirma, nesuderinama su šio reglamento teisiniu pagrindu, antra, taip pažeidžiamos Sąjungos teisės nuostatos, susijusios su valdžios sektoriaus deficitu, ir galiausiai pažeidžiamas valstybių narių lygybės prieš Sutartis principas.
Šiuo klausimu, pirma, kalbant apie kaltinimą, grindžiamą tuo, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalis yra nesuderinama su šio reglamento teisiniu pagrindu, reikia pažymėti, kad šis kaltinimas turi būti atmestas dėl šio sprendimo 150–152 punktuose jau nurodytų motyvų.
Antra, kalbant apie kaltinimą, grindžiamą tariamu Sąjungos teisės nuostatų, susijusių su valdžios sektoriaus deficitu, pažeidimu, reikia pažymėti, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalyje nurodyta tik tai, kad jei imamasi priemonių pagal šį reglamentą, nepakeičiamos iki tol buvusios pareigos, kylančios pagal, be kita ko, šių viešųjų subjektų ir šių valstybių narių „konkrečių sektorių taisykles arba finansines taisykles“, nes tokios priemonės visų pirma negali būti pagrindas, leidžiantis šiems subjektams ar valstybėms narėms nevykdyti minėtų pareigų. Vadinasi, ši nuostata valstybėms narėms nenustato jokios naujos pareigos.
Kaip savo išvados 324 ir 325 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, nors pagal ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalį valstybės narės turi padengti išlaidas, susijusias su priemonėmis, nustatytomis pagal šį reglamentą, ši pasekmė neturi įtakos jų galimybei, neperžengiant iš Sąjungos teisės kylančių įsipareigojimų, nustatyti, kokiais būdais jos siekia Sutartyse nustatytų tikslų, susijusių su valdžios sektoriaus deficitu.
Taigi poveikis, kurį ši nuostata gali turėti atitinkamų valstybių narių biudžetui, nesiskiria nuo poveikio, kurį gali turėti kiti iš Sąjungos teisės kylantys įpareigojimai.
Be to, nors nustatydamos savo biudžetus valstybės narės gali atsižvelgti į finansavimą iš Sąjungos biudžeto, į kurį jos gali pretenduoti, jei yra įvykdytos šio finansavimo gavimo sąlygos, nepaneigiama, jog vėliau nustačius, kad šios sąlygos nebuvo įvykdytos arba nebevykdomos, todėl nėra atitinkamo finansavimo arba jam taikoma finansinė korekcija, valstybė narė negali remtis savo pareigomis, susijusiomis su valdžios sektoriaus deficitu, siekdama išvengti šių sąlygų taikymo. Šiomis aplinkybėmis valstybė narė taip pat negali teigti, kad dėl tokio taikymo jos ekonominės politikos planavimas tampa nenuspėjamas.
Trečia, dėl nurodomo valstybių narių lygybės prieš Sutartis principo pažeidimo pažymėtina, jog iš ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies matyti, kad atitinkamos priemonės, kurių imamasi pagal šį reglamentą, turi būti griežtai proporcingos nustatytų teisinės valstybės principų pažeidimų daromam poveikiui patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai, ir šis proporcingumo reikalavimas vienodai taikomas visoms valstybėms narėms. Be to, pagal to paties reglamento 6 straipsnio 7 ir 8 dalis Komisija turi įvertinti, be kita ko, priemonių, kurias numatoma taikyti, proporcingumą ir suteikti kiekvienai suinteresuotajai valstybei narei galimybę pateikti pastabas dėl numatytų priemonių, ypač dėl jų proporcingumo. Kadangi ši nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į ginčijamo reglamento 26 konstatuojamąją dalį, darytina išvada, kad atlikdama vertinimą Komisija turi remtis konkrečiomis aplinkybėmis ir laikytis objektyvumo, nediskriminavimo ir valstybių narių lygybės prieš Sutartis principų.
Šie įvairūs reikalavimai reiškia, kad turi būti atlikta individualizuota ir kartu objektyvi bei kruopšti ne tik kiekvienos situacijos, dėl kurios pagal ginčijamą reglamentą vykdoma procedūra, bet ir atitinkamų priemonių, kurios susiklosčius tokiai situacijai yra būtinos, analizė, griežtai laikantis proporcingumo principo, siekiant veiksmingai apsaugoti Sąjungos biudžetą ir Sąjungos finansinius interesus nuo teisinės valstybės principų pažeidimo padarinių ir kartu užtikrinant valstybių narių lygybės prieš Sutartis principo laikymąsi. Šiomis aplinkybėmis Vengrijos teiginys, kad taikant ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalį pažeidžiamas šis principas, yra nepagrįstas.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, šeštąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą, o kartu – ir reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 2 dalį.
4.

Dėl reikalavimų panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečią sakinį
a)

Šalių argumentai
Septintajame pagrinde, pateiktame grindžiant papildomus reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečią sakinį, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad kriterijai, kuriais remiantis vertinamas šioje nuostatoje numatytų priemonių, kurių galima imtis dėl valstybės narės, proporcingumą, neturi jokio ryšio su Sąjungos biudžetu ar Sąjungos finansiniais interesais ir jais siekiama nubausti už teisinės valstybės principų pažeidimus.
Remiantis minėtos nuostatos formuluote, nustatant priemones, kurių reikia imtis, turi būti tinkamai atsižvelgta į teisinės valstybės principų pažeidimų pobūdį, trukmę, sunkumą ir mastą. Ginčijamo reglamento 18 konstatuojamojoje dalyje patikslinta, kad vertinant proporcingumą šiuo tikslu reikia atsižvelgti į padėties rimtumą, nuo atitinkamų veiksmų pradžios praėjusį laiką, jų trukmę ir pasikartojimą, ketinimus, atitinkamos valstybės narės bendradarbiavimo šalinant teisinės valstybės principų pažeidimus laipsnį, taip pat poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansiniams interesams.
Vengrija mano, kad šiais kriterijais, pažeidžiant ginčijamo reglamento teisinį pagrindą ir ESS 7 straipsnį, sukeliama abejonių dėl ryšio tarp konstatuoto teisinės valstybės principų pažeidimo ir konkretaus šio pažeidimo poveikio Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai.
Pirma, aiškinant ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalį ir jo 18 konstatuojamąją dalį kartu aišku, kad Komisija ir Taryba turi atsižvelgti į „pažeidimą padariusio asmens“ ketinimus. Šiuo tikslu šiame reglamente teisinės valstybės principus pažeidęs asmuo neapibrėžiamas, nes reglamento 3 ir 4 straipsniuose nurodyti atvejai susiję su situacijomis ir veiksmais, kurie gali būti priskirti visai atitinkamai valstybei narei arba tam tikroms jos institucijoms. Vengrija pažymi, kad šios institucijos neturi galimybių įgyvendinti valios, todėl neaišku, kaip reikėtų atsižvelgti į ketinimą „padaryti“ veiksmą nustatant atitinkamas priemones.
Be to, atsižvelgimas į tokį ketinimą neišvengiamai turėtų įtakos priemonės pobūdžiui. Priemonės proporcingumą bent iš dalies nustatant atsižvelgiant į ketinimą, susijusį su pažeidimu, kuriuo ši priemonė grindžiama, šiai priemonei suteikiamas baudžiamasis pobūdis, vadinasi, ja nesiekiama ištaisyti poveikio Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai. Taigi toks atsižvelgimas į ketinimą aiškiai rodo, kad pagrindinis ginčijamo reglamento tikslas ir dalykas neatitinka jo teisinio pagrindo.
Antra, tokią išvadą patvirtina atsižvelgimas į teisinės valstybės principų pažeidimo trukmę ir sunkumą, taip pat į atitinkamos valstybės narės bendradarbiavimo laipsnį nutraukiant šį pažeidimą, nes šie kriterijai taip pat nesusiję su poveikiu patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai.
Trečia, remiantis ginčijamo reglamento sisteminiu aiškinimu, darytina išvada, kad institucijų pareiga atsižvelgti į realų ar potencialų teisinės valstybės principų pažeidimo poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui ar Sąjungos finansiniams interesams jau numatyta šio reglamento 5 straipsnio 3 dalies antrame sakinyje, o šios nuostatos trečiame sakinyje siekiama atsižvelgti į kitas poveikio formas.
Vengrija mano, kad tai visų pirma reiškia, jog ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečias sakinys neatitinka reikalavimo, kad tarp priemonių, kurių imtasi, ir Sąjungos biudžeto ar jos finansinių interesų apsaugos būtų tiesioginis ryšys. Be to, norint atsižvelgti į minėtoje nuostatoje nurodytus kriterijus, Komisija ir Taryba turėtų išsamiai įvertinti teisinės valstybės principų pažeidimą, o tai galėtų būti padaryta tik per ESS 7 straipsnyje numatytą procedūrą. Galiausiai taikant ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečią sakinį priemonės, kurių imtasi, būtų sankcijos, nors sankcijos valstybei narei gali būti skiriamos tik pagal ESS 7 straipsnio 3 dalį.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Septintajame pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, iš esmės teigia, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečias sakinys, aiškinamas kartu su šio reglamento 18 konstatuojamąja dalimi, nesuderinamas su šio reglamento teisiniu pagrindu ir pažeidžia ESS 7 straipsnį ir teisinio saugumo principą, nes šioje nuostatoje nurodyti kriterijai, taikomi nustatant atitinkamas priemones, susiję su teisinės valstybės principų pažeidimu, neturi jokio ryšio su Sąjungos biudžetu ar jos finansinių interesų apsauga.
Šiuo klausimu, kaip pažymėta šio sprendimo 271 punkte, iš ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies pirmo–trečio sakinių matyti, kad priemonės, kurių imamasi, turi būti griežtai proporcingos nustatytų teisinės valstybės principų pažeidimų poveikiui Sąjungos biudžetui ar jos finansiniams interesams.
Šios nuostatos pirmame sakinyje nurodyta, kad priemonės, kurių imtasi, turi būti „proporcingos“, antrame – kad jos „nustatomos atsižvelgiant į teisinės valstybės principų pažeidimų faktinį arba galimą poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui arba Sąjungos finansiniams interesams, o trečiame – kad „deramai atsižvelgiama į teisinės valstybės principų pažeidimų pobūdį, trukmę, sunkumą ir mastą“.
Kaip savo išvados 177 ir 178 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, iš šių sakinių eiliškumo ir juose vartojamų žodžių matyti, kad nustatytinų priemonių proporcingumą iš esmės užtikrina teisinės valstybės principų pažeidimo „poveikio“ patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui arba Sąjungos finansinių interesų apsaugai kriterijus. Kalbant apie kriterijus, grindžiamus šių pažeidimų pobūdžiu, trukme, sunkumu ir mastu, pažymėtina, kad į juos turi būti „deramai atsižvelgiama“ tik siekiant nustatyti šio poveikio mastą, kuris gali skirtis atsižvelgiant į konstatuotų pažeidimų požymius, nustatytus taikant šiuos kriterijus.
Žinoma, ginčijamo reglamento 18 konstatuojamojoje dalyje, nurodant tuos pačius kriterijus kaip ir nurodytieji šio reglamento 5 straipsnio 3 dalies antrajame ir trečiajame sakiniuose, jie išvardyti kitokia tvarka. Vis dėlto ši konstatuojamoji dalis negali lemti tokio šios nuostatos aiškinimo, kuris būtų nesuderinamas su jos tekstu ir struktūra, nes pagal šio sprendimo 191 punkte primintą suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją Sąjungos teisės akto preambulė neturi privalomosios teisinės galios ir ja negalima remtis siekiant nukrypti nuo atitinkamo akto nuostatų arba aiškinti šias nuostatas akivaizdžiai priešingai jų formuluotei. Be to, kadangi minėtoje konstatuojamojoje dalyje taip pat minimas atitinkamos valstybės narės „ketinimas“, ji susijusi ne su ketinimu pažeisti teisinės valstybės principus, o su ketinimu „nutraukti pažeidimus“, kurie buvo konstatuoti. Toks valstybės narės ketinimas ir „bendradarbiavimo laipsnis“ šiuo tikslu, taip pat minimas toje pat konstatuojamojoje dalyje, gali būti svarbūs, be kita ko, nustatant pažeidimo trukmę ir mastą, kaip tai suprantama pagal minėto reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiame sakinyje nurodytus kriterijus, taigi, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmesniame šio sprendimo punkte, siekiant įvertinti šio pažeidimo poveikį patikimam Sąjungos biudžeto finansų valdymui arba Sąjungos finansiniams interesams.
Darytina išvada, kad, priešingai, nei teigia Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, nors ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiame sakinyje nurodyti kriterijai reikalauja, kad Komisija ir Taryba nuodugniai įvertintų aptariamo teisinės valstybės principų pažeidimo požymius, jie vis dėlto yra susieti su patikimu Sąjungos biudžeto finansų valdymu ir Sąjungos finansinių interesų apsauga, todėl jų negalima laikyti tokiais, dėl kurių atitinkamos priemonės, kurių imtasi pagal šį reglamentą, tampa sankcijos už pačius teisinės valstybės principų pažeidimus.
Tokiomis aplinkybėmis septintąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą, o kartu – ir reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies trečiąjį sakinį.
5.

Dėl reikalavimų panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtą sakinį
a)

Šalių argumentai
Aštuntajame pagrinde, pateiktame grindžiant papildomus reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtą sakinį, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad šia nuostata pažeidžiami proporcingumo ir teisinio saugumo principai, nes joje numatyta, kad priemonės, kurių imamasi, turi būti tik „kuo labiau“ nukreiptos į Sąjungos veiksmus, kuriems tie pažeidimai daro poveikį.
Iš minėtos nuostatos formuluotės matyti, kad šios priemonės gali būti nukreiptos į Sąjungos veiksmus, kuriems teisinės valstybės principų pažeidimas neturi poveikio, todėl tokių priemonių galėtų būti imtasi nenustačius tiesioginio ryšio tarp tokio pažeidimo ir konkrečių Sąjungos veiksmų, su kuriais šios priemonės susijusios. Tačiau pagal teisinio saugumo principą griežtai reikalaujama, kad finansinių pasekmių sukeliančių taisyklių taikymas būtų aiškus ir nuspėjamas, o taip nėra tuo atveju, kai tarp teisinės valstybės principų pažeidimų ir pagal ginčijamą reglamentą nustatytų priemonių nėra realaus ryšio.
Realaus ryšio nebuvimas taip pat lemia proporcingumo principo pažeidimą. Net darant prielaidą, kad ginčijamo reglamento tikslas – apibrėžti taisykles, būtinas Sąjungos biudžetui apsaugoti, kai valstybėje narėje pažeidžiami teisinės valstybės principai, šio reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtu sakiniu viršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti, nes pagal jį leidžiama patvirtinti priemones, susijusias su Sąjungos programomis, kurioms toks pažeidimas neturi įtakos.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Aštuntajame ieškinio pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtuoju sakiniu pažeidžiami proporcingumo ir teisinio saugumo principai, nes jame, vartojant žodžių junginį „kuo labiau“, leidžiama nukreipti priemones į veiksmus ir programas, neturinčias jokio ryšio su konstatuotu teisinės valstybės principo pažeidimu.
Šiuo klausimu, pirma, dėl tariamo proporcingumo principo pažeidimo reikia priminti, kad, remiantis Teisingumo Teismo suformuota jurisprudencija, pagal proporcingumo principą, kuris yra bendrasis Sąjungos teisės principas, reikalaujama, kad Sąjungos institucijų veiksmai būtų tinkami atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti, todėl, kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia pasirinkti mažiausiai varžančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams (2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Slovakija ir Vengrija / Taryba,
C‑643/15 ir C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
EU:C:2017:631
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Šioje byloje nagrinėjamu atveju pakanka pažymėti, kaip buvo nurodyta šio sprendimo 273–279 punktuose, kad, pirma, ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtame sakinyje vartojamas žodžių junginys „kuo labiau“ neleidžia priemonių, kurios gali būti patvirtintos pagal šio reglamento 5 straipsnio 1 dalį, koreguoti taip, kad jos neatitiktų konstatuoto pažeidimo poveikio Sąjungos biudžetui, antra, kad šiuo reglamentu siekiama apsaugoti visą Sąjungos biudžetą, ir galiausiai, kad ši frazė leidžia nukreipti priemones į kitus Sąjungos veiksmus nei tie, kuriems toks pažeidimas daro poveikį, tik išimties tvarka, kai pastarieji veiksmai negali ar nebegali būti tikslingi arba gali būti tik nepakankamai tikslingi, kad būtų pasiektas ginčijamo reglamento tikslas, kuris yra užtikrinti viso Sąjungos biudžeto apsaugą, todėl šios priemonės yra būtinos šiam tikslui pasiekti.
Iš to matyti, kad argumentai, jog ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtu sakiniu, vartojant jame žodžių junginį „kuo labiau“, viršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti, turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
Antra, kiek tai susiję su nurodomu teisinio saugumo principo pažeidimu, visų pirma iš to, kas konstatuota šio sprendimo 269–272 punktuose, matyti, kad priemonių, kurių gali būti imtasi pagal ginčijamą reglamentą, pobūdis nustatytas jo 5 straipsnio 1 dalyje ir kad priemonių mastas nustatomas griežtai, remiantis minėto reglamento 5 straipsnio 3 dalimi, atsižvelgiant į konstatuoto pažeidimo poveikį Sąjungos biudžetui.
Be to, šio sprendimo 273–279 punktuose buvo patikslinta, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirto sakinio žodžių junginys „kuo labiau“ nenutraukia ryšio tarp teisinės valstybės principo pažeidimo ir poveikio Sąjungos biudžetui ar jos finansinių interesų apsaugai arba didelės šio poveikio rizikos. Be to, vartojant šį žodžių junginį, išimties tvarka ir kiek tai yra griežtai būtina, sudaroma galimybė Sąjungos biudžeto apsaugos priemones taikyti kitiems veiksmams nei tie, kuriems teisinės valstybės principo pažeidimas daro poveikį, kai ginčijamo reglamento tikslas užtikrinti viso šio biudžeto ar šių interesų apsaugą negali būti pasiektas kitaip. Taip pat ginčijamo reglamento 6 straipsnyje nustatyti griežti tokios galimybės procedūriniai reikalavimai, ir Komisija su Taryba neatleidžiamos nuo pareigos griežtai laikytis reikalavimo, kad nustatytos priemonės būtų proporcingos konstatuoto pažeidimo poveikiui Sąjungos biudžetui ar Sąjungos finansinių interesų apsaugai.
Galiausiai, kadangi ginčijamame reglamente sukonkretinamas galimų nustatyti priemonių pobūdis ir mastas, juo Komisijai ir Tarybai suteikiama teisė imtis priemonių dėl kitų veiksmų nei tie, kuriems teisinės valstybės principo pažeidimas daro poveikį tik tiek, kiek tai būtina siekiant užtikrinti visos Sąjungos biudžeto ir jos finansinių interesų apsaugą, ir kad ši teisė yra griežtai apribota, be kita ko, proporcingumo principu, negalima teigti, kad ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtuoju sakiniu pažeidžiami proporcingumo ir teisinio saugumo principai.
Vadinasi, aštuntąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą, o kartu – ir reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 5 straipsnio 3 dalies ketvirtą sakinį.
6.

Dėl reikalavimo panaikinti ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalis
a)

Šalių argumentai
Devintajame pagrinde, pateiktame siekiant pagrįsti papildomus reikalavimus panaikinti ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalis, Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, kad ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 dalimi pažeidžiamas teisinio saugumo principas, nes juo Komisijai vertinant šio reglamento 4 straipsnyje nurodytas sąlygas leidžiama atsižvelgti į „atitinkamą informaciją iš turimų šaltinių, įskaitant kitų Sąjungos institucijų, kitų atitinkamų tarptautinių organizacijų ir kitų pripažintų institucijų sprendimus, išvadas ir rekomendacijas“. Tas pats pasakytina apie minėto reglamento 6 straipsnio 8 dalį, kurioje daroma nuoroda į minėto 6 straipsnio 3 dalį, kiek tai susiję su taikytinų priemonių proporcingumo vertinimu.
Iš tikrųjų ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse pakankamai tiksliai neapibrėžiami joje nurodomi svarbūs informacijos šaltiniai, nes iš jų nėra aiškus pagrindas, kuriuo remdamasi Komisija turi įvertinti teisinės valstybės principų pažeidimo buvimą.
Konkrečiai kalbant, atsižvelgiant į ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 dalyje vartojamą žodžių junginį „atitinkam[a] informacij[a] iš turimų šaltinių“, negalima atmesti galimybės, kad Komisija savo vertinimą gali grįsti individualia kai kurių asmenų ar organizacijų, kurių objektyvumas nėra nustatytas, nuomone arba rekomendacijų, kurios nėra teisiškai privalomos ir kurias yra pateikusios už Sąjungos ribų veikiančios tarptautinės organizacijos, neįgyvendinimu. Tačiau tokios skirtingo pobūdžio rekomendacijos negali būti laikomos patikimais bendro įsipareigojimų neįvykdymo teisinės valstybės srityje rodikliais.
Ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse taip pat nenurodyta, kaip Komisija turi apibendrinti šiuos šaltinius. Atsižvelgiant į šiomis nuostatomis šiai institucijai suteiktą plačią diskreciją, bet koks neprivalomas dokumentas, kurį ji naudoja, galėtų būti pažeidimo įrodymas, net jeigu jis buvo pasirinktas savavališkai.
Parlamentas ir Taryba, palaikomi Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Ispanijos Karalystės, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės, Nyderlandų Karalystės, Suomijos Respublikos, Švedijos Karalystės ir Komisijos, ginčija šiuos argumentus.
b)

Teisingumo Teismo vertinimas
Devintajame pagrinde Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, pirma, kad ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalys, atsižvelgiant į jų formuluotės netikslumą, neatitinka iš teisinio saugumo principo kylančio reikalavimo, antra, kad šia nuostata Komisijai leidžiama grįsti savo vertinimą nuomonėmis, kurių objektyvumas nėra užtikrinamas, ir neprivalomomis rekomendacijomis, pateiktomis už Sąjungos sistemos ribų, ir galiausiai, kad šioje nuostatoje tiksliai nenurodyta, kaip Komisija turėtų apibendrinti surinktą informaciją ir įvertinti jos svarbą atsižvelgiant į ginčijamo reglamento tikslą.
Pirma, reikia priminti, kad, priešingai, nei tvirtina Vengrija, ginčijamu reglamentu siekiama ne nubausti už pačius teisinės valstybės principo pažeidimus, bet, kaip konstatuota šio sprendimo 98–152 punktuose, užtikrinti Sąjungos biudžeto apsaugą, todėl argumentai, kad šis reglamentas turi atitikti reikalavimus, kurie tariamai taikomi baudimo priemonėms, bet kuriuo atveju negali būti laikomi pagrįstais.
Antra, dėl to, ar ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalių formuluotė leidžia Komisijai savo vertinimą grįsti nuomonėmis, kurių objektyvumas gali būti laikomas abejotinu, ir ne pagal Sąjungos sistemą parengtomis neprivalomomis rekomendacijomis, pirmiausia reikia pažymėti, kad šiose nuostatose kalbama ne apie „nuomones“, o apie „sprendimus, išvadas ir rekomendacijas“, taip pat „rekomendacijas [gaires]“.
Bet kuriuo atveju Vengrija nenurodo jokios konkrečios aplinkybės, kuri galėtų leisti suabejoti šio reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje nurodytų organizacijų ir institucijų objektyvumu, todėl nėra nieko, kas leistų įtarti, kad jos pateikia nuomones, kurių objektyvumas abejotinas.
Be to, ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse reikalaujama, kad vertindama šio reglamento 4 straipsnyje nurodytas sąlygas ir atitinkamų taikytinų priemonių proporcingumą Komisija šiuo tikslu atsižvelgtų į „atitinkamą“ informaciją, o tai neabejotinai reiškia, kad ta informacija turi būti susijusi su minėto reglamento 2 straipsnio a punkte nurodytais principais, kuriuos apima valstybėms narėms bendra teisinės valstybės vertybė, įtvirtinta ESS 2 straipsnyje.
Galiausiai dėl rekomendacijų, į kurias Komisija gali atsižvelgti, neprivalomojo pobūdžio šio sprendimo 285 punkte pažymėta, kad ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse ar šio reglamento 16 konstatuojamojoje dalyje nurodytiems informacijos šaltiniams nesuteikiama speciali arba absoliuti įrodomoji galia ir nenustatomos konkrečios teisinės pasekmės, todėl ši nuostata Komisijos neatleidžia nuo pareigos rūpestingai įvertinti faktines aplinkybes, visapusiškai laikantis šio sprendimo 284 punkte primintų reikalavimų.
Be to, kadangi, kaip pažymėta šio sprendimo 287 punkte, Komisija turi įsitikinti naudojamos informacijos tinkamumu ir šaltinių patikimumu, atitinkama valstybė narė per ginčijamo reglamento 6 straipsnio 1–9 dalyse numatytą procedūrą gali pateikti pastabas dėl šios informacijos, taigi, ir užginčyti kiekvieno iš Komisijos pateiktų įrodymų įrodomąją galią, o prireikus Sąjungos teismas gali patikrinti jos vertinimų pagrįstumą.
Trečia, dėl argumentų, kad ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalyse nenurodyta, kaip Komisija turi apibendrinti atrinktą informaciją ir kaip, remdamasi šia informacija, ji turi įvertinti teisinės valstybės principo pažeidimo sunkumą ir jo ryšį su Sąjungos biudžeto patikimo finansų valdymo arba Sąjungos finansinių interesų apsauga, šio sprendimo 357 ir 358 punktuose buvo pažymėta, kad Komisija privalo kruopščiai įvertinti faktines aplinkybes ir laikytis priemonių, kurių imtasi pagal šį reglamentą, proporcingumo reikalavimo, užtikrinamo šio reglamento 5 straipsnio 3 dalyje, ir pagal šį reglamentą priimto Tarybos sprendimo teisėtumą gali tikrinti Sąjungos teismas.
Vadinasi, devintąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą ir dėl to reikalavimas panaikinti ginčijamo reglamento 6 straipsnio 3 ir 8 dalis taip pat turi būti atmestas.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia atmesti visą ieškinį.
VI.

Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
Kadangi Parlamentas ir Taryba prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Vengrija pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį Belgijos Karalystė, Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Airija, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Liuksemburgo Didžioji Hercogystė, Nyderlandų Karalystė, Lenkijos Respublika, Suomijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Komisija, kaip įstojusios į bylą šalys, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (plenarinė sesija) nusprendžia:

1.
Atmesti ieškinį.

2.
Vengrija padengia savo bylinėjimosi išlaidas ir iš jos priteisiamos Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos patirtos bylinėjimosi išlaidos.

3.
Vokietijos Federacinė Respublika, Airija, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Liuksemburgo Didžioji Hercogystė, Nyderlandų Karalystė, Lenkijos Respublika, Suomijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vengrų.