CELEX: 62014TJ0662
Skupna kmetijska politika
Neposredna plačila
Dodatna merila za površine z ekološkim pomenom, zasajene s hitro rastočim panjevcem
Člen 45(8) Delegirane uredbe (EU) št. 639/2014
Člen 46(9)(a) Uredbe (EU) št. 1307/2013
Zloraba pooblastila
Pravna varnost
Prepoved diskriminacije
Legitimno pričakovanje
Lastninska pravica
Obveznost obrazložitve

)
Dejansko stanje
Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (
UL L 347, str. 608
, v nadaljevanju: osnovna uredba) uvaja nov pravni okvir za neposredne podpore, ki se odobrijo v okviru skupne kmetijske politike (SKP).
Eden od ciljev SKP, kot je bila na novo opredeljena z osnovno uredbo, je izboljšanje okoljske učinkovitosti z obvezno „zeleno“ komponento neposrednih plačil, ki bo v vsej Uniji podprla uporabo kmetijskih praks, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. V ta namen bi morale države članice uporabiti del sredstev v okviru svojih nacionalnih zgornjih mej za neposredna plačila, da bi poleg osnovnega plačila odobrile letno plačilo za obvezne prakse, ki jih morajo izvajati kmetje in so prednostno namenjene izpolnjevanju ciljev podnebne in okoljske politike. Ena od teh praks, ki bi se morala uporabljati na celotni upravičeni površini kmetijskega gospodarstva, je vzpostavitev površin z ekološkim pomenom (uvodna izjava 37 osnovne uredbe). Te površine bi bilo treba določiti predvsem z namenom ohranitve in izboljšanja biotske raznovrstnosti na kmetijah (uvodna izjava 44 osnovne uredbe).
V osnovni uredbi je tako določeno, da kadar površina ornega zemljišča kmetijskega gospodarstva presega 15 hektarov, kmetje zagotovijo, da so od 1. januarja 2015 površine, ki ustrezajo vsaj 5 % ornih zemljišč kmetijskega gospodarstva, ki jih je kmet prijavil, površine z ekološkim pomenom (člen 46(1) osnovne uredbe).
Med različnimi površinami, ki jih države članice lahko štejejo za površine z ekološkim pomenom, so območja s hitro rastočim panjevcem, na katerih se ne uporabljajo mineralna gnojila ali fitofarmacevtska sredstva za zaščito rastlin (člen 46(2)(g) osnovne uredbe).
Za zagotovitev učinkovite in skladne vzpostavitve površin z ekološkim pomenom je v osnovni uredbi določeno, da se na Evropsko komisijo prenese pooblastilo za sprejetje nekaterih aktov v povezavi z določanjem nadaljnjih meril za uvrščanje površin med površine z ekološkim pomenom (uvodna izjava 45 osnovne uredbe). Tako člen 46(9)(a) osnovne uredbe določa, da je Komisija pooblaščena za določitev dodatnih meril za uvrstitev vrst površin iz odstavka 2 tega člena, med katerimi so zgoraj omenjena območja s hitro rastočim panjevcem, med površine z ekološkim pomenom.
Na podlagi tega pooblastila je Komisija sprejela Delegirano uredbo (EU) št. 639/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi osnovne uredbe (
UL L 181, str. 1
, v nadaljevanju: delegirana uredba).
Komisija je v delegirani uredbi opredelila dodatna merila za nekatere vrste površin z ekološkim pomenom. V zvezi s površinami s hitro rastočim panjevcem, na katerih se ne uporabljajo mineralna gnojila in/ali fitofarmacevtska sredstva, je Komisija podrobneje določila, da države članice določijo seznam vrst, ki se lahko uporabljajo za ta namen, in sicer tako, da s seznama, ki je določen v skladu s členom 4(2)(c) osnovne uredbe, izberejo vrste, ki so najprimernejše z ekološkega vidika, in tako izločijo vrste, ki očitno niso avtohtone (člen 45(8) delegirane uredbe).
Po objavi delegirane uredbe je Madžarska pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti člena 45(8) navedene uredbe v delu, v katerem določa, da se za hitro rastoči panjevec lahko izberejo samo vrste, ki so najprimernejše z ekološkega vidika, in se tako izločijo vrste, ki očitno niso avtohtone (v nadaljevanju: sporna omejitev).
Postopek in predlogi strank
Madžarska je 15. septembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Madžarska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
del prvega stavka člena 45(8) delegirane uredbe, v katerem je določeno: „tako, da s seznama, ki je določen v skladu s členom 4(2)(c) Uredbe (EU) št. 1307/2013, izberejo vrste, ki so najprimernejše z ekološkega vidika, in tako izločijo vrste, ki očitno niso avtohtone“, razglasi za ničen;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
Madžarski naloži plačilo stroškov.
Splošno sodišče (četrti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo začelo ustni del postopka. Stranki sta na obravnavi 2. decembra 2015 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
Utemeljenost
Madžarska v bistvu meni, da je Komisija s sprejetjem sporne omejitve, prvič, prekoračila pooblastilo in neupravičeno omejila diskrecijsko pravico držav članic, drugič, upoštevala merila, ki so v nasprotju z osnovno uredbo, tretjič, zlorabila pooblastilo, četrtič, kršila načelo pravne varnosti, petič, kršila načelo prepovedi diskriminacije, šestič, kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj, sedmič, kršila načelo varstva lastninske pravice, in osmič, kršila obveznost obrazložitve.
Kršitev mej pooblastila Komisije in diskrecijske pravice držav članic
Madžarska v bistvu meni, da ni zakonito, da je Komisija naložila sporno omejitev, ker je prekoračila pooblastilo, ki je bilo nanjo preneseno z osnovno uredbo in ker je s tem pristojnost držav članic, da izberejo drevesne vrste za hitro rastoče panjevce, ki izpolnjujejo merila za površine z ekološkim pomenom, postala teoretična. Po mnenju Madžarske je očitno široko besedilo pooblastila, ki je bilo preneseno na Komisijo, posledica dejstva, da so površine, za katere ima pooblastilo opredeliti merila, zelo heterogene. Iz tega naj ne bi izhajalo, da ima Komisija široko polje proste presoje. Izbira drevesnih vrst, ki se lahko uporabijo, naj bi spadala v pristojnost in široko polje proste presoje držav članic, kot sta priznana s členom 4(1)(k) in (2)(c) osnovne uredbe in z uvodno izjavo 55 delegirane uredbe. Ta pristojnost in to polje proste presoje naj bi preprečevala, da Komisija pooblastilo izvršuje tako, kot je to storila v obravnavani zadevi. Zaradi sporne omejitve naj bi diskrecijska pravica držav članic ostala brez pomena. Komisija prereka, da je s sprejetjem sporne omejitve prekoračila pooblastila, ki so bila prenesena nanjo z osnovno uredbo.
Glede na te očitke je treba navesti, da je v členu 4(1)(k) osnovne uredbe hitro rastoči panjevec opredeljen kot „površine, zasajene z drevesnimi vrstami z oznako KN 0602 90 41, ki jih določijo države članice in vključujejo olesenele rastline trajnice, pri katerih korenike ali ostanki stebel po žetvi ostanejo v tleh, s poganjki, ki se pojavijo naslednjo sezono“, in da je v tem členu določeno, da „najdaljš[e] obhodnj[e] […] določijo države članice“. Poleg tega člen 4(2)(c) osnovne uredbe določa, da „države članice določijo drevesne vrste, ki se štejejo za hitro rastoče panjevce, in določijo najdaljše obhodnje glede teh drevesnih vrst, kot je navedeno v točki (k) odstavka 1 [člena 4 osnovne uredbe]“.
Poleg tega člen 46(9)(a) osnovne uredbe Komisiji podeljuje pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov za določitev dodatnih meril za uvrstitev vrst površin iz odstavka 2 člena 46 te uredbe med površine z ekološkim pomenom. Na podlagi te zadnje določbe države članice do 1. avgusta 2014 določijo, da se za eno ali več od površin, ki so naštete v nadaljevanju navedenega člena, šteje, da je površina z ekološkim pomenom. To naštevanje vsebuje območja s hitro rastočim panjevcem, na katerih se ne uporabljajo mineralna gnojila ali fitofarmacevtska sredstva za zaščito rastlin. Tako člen 46(9)(a) osnovne uredbe Komisiji podeljuje pooblastilo za določitev meril za uvrstitev območij s hitro rastočim panjevcem, na katerih se ne uporabljajo mineralna gnojila ali fitofarmacevtska sredstva za zaščito rastlin, med površine z ekološkim pomenom.
V uvodni izjavi 45 osnovne uredbe, v kateri so pojasnjeni razlogi za prenos pooblastila na Komisijo, je navedeno, da „[d]a bi zagotovili, da se [učinkovito in skladno] vzpostavijo površine z ekološkim pomenom ob upoštevanju posebnosti držav članic, bi bilo treba na Komisijo prenesti pooblastilo za sprejetje nekaterih aktov v povezavi z določanjem nadaljnjih meril za uvrščanje površin med površine z ekološkim pomenom; priznavanjem drugih vrst površin z ekološkim pomenom; določanjem konverzijskih in utežnih faktorjev za nekatere vrste površine z ekološkim pomenom; določanjem pravil za izvajanje dela površine z ekološkim pomenom na regionalni ravni s strani držav članic; določanjem pravil za kolektivno izpolnjevanje obveznosti, da površine z ekološkim pomenom upravljajo kmetijska gospodarstva v neposredni bližini, vzpostavitvijo okvira za merila take neposredne bližine, ki jih morajo določiti države članice, ter oblikovanjem metod za določanje razmerja med gozdnim in kmetijskim zemljiščem“.
Komisija je na podlagi člena 46(9)(a) osnovne uredbe sprejela sporno omejitev, s katero je določeno dodatno merilo za uvrstitev površine med površine z ekološkim pomenom. S sporno omejitvijo so namreč iz hitro rastočega panjevca, zasajenega na površinah, ki naj bi bile opredeljene kot površine z ekološkim pomenom, izključene neavtohtone vrste. Tako se na podlagi člena 46(2)(g) osnovne uredbe in sporne omejitve območje s hitro rastočim panjevcem uvršča med površine z ekološkim pomenom, če ni obogateno z mineralnimi gnojili ali obdelano s fitofarmacevtskimi sredstvi za zaščito rastlin in če panjevce tvorijo avtohtone vrste.
Komisija s sprejetjem sporne omejitve ni prekoračila pooblastila. V skladu s členom 46(9)(a) osnovne uredbe je namreč določila dodatno merilo za uvrstitev vrst površin iz člena 46(2) osnovne uredbe med površine z ekološkim pomenom. Niti v členu 46(9)(a) osnovne uredbe niti v drugih določbah te uredbe ni določeno, da se to merilo ne more nanašati na vrsto, ki se lahko zasadi. Poleg tega sporna omejitev iz razlogov, ki so navedeni v točki 31 in naslednjih v nadaljevanju, prispeva k učinkoviti in skladni določitvi površin z ekološkim pomenom glede na cilj ohranitve biotske raznovrstnosti teh površin.
Poleg tega Komisija s sprejetjem sporne omejitve ni kršila pristojnosti in polja proste presoje držav članic za določitev drevesnih vrst, ki se lahko zasadijo za nastanek hitro rastočih panjevcev.
Z osnovno uredbo, zlasti s členom 4(1)(k) in (2)(c), namreč državam članicam ni podeljena izključna pristojnost za izbiro drevesnih vrst, ki se lahko uporabijo za vzpostavitev površin z ekološkim pomenom. Kot je pravilno navedla Komisija v svojih pisanjih, države članice sicer lahko določijo seznam drevesnih vrst, ki se uporabijo za sajenje hitro rastočih panjevcev, vendar se samo drevesne vrste, ki izpolnjujejo pogoje iz osnovne uredbe in dodatna merila, ki jih določi Komisija na podlagi pooblastila, lahko upoštevajo pri uvrščanju kmetijskih površin med površine z ekološkim namenom.
Poleg tega zaradi sporne omejitve polje proste presoje držav članic ni zgolj simbolično in ne izgubi pomena v praksi. Madžarska namreč ni izpodbijala ugotovitve Komisije, da iz obvestil držav članic na podlagi člena 46(8) osnovne uredbe izhaja, da so zadnje določile avtohtone drevesne vrste za nastanek površin s hitro rastočim panjevcem, ki se štejejo za površine z ekološkim pomenom. Iz teh obvestil izhaja, da je bilo v 18 državah članicah in v regijah dveh drugih držav članic izbranih skupaj 19 drevesnih vrst, ki omogočajo vzpostavitev površin z ekološkim pomenom, na katerih so zasajeni hitro rastoči panjevci. Države članice so tako sporočile vrste, ki izpolnjujejo tako zahteve iz osnovne uredbe kot zahtevo, ki je določena s sporno omejitvijo. Poleg tega je Komisija trdila, da v približno 75 % držav članic, vključno z Madžarsko, obstajajo drevesne vrste za nastanek hitro rastočih panjevcev, ki se lahko uvrstijo med površine z ekološkim pomenom. Tako je Madžarska v okviru obvestitve na podlagi člena 46(8) osnovne uredbe določila pet drevesnih vrst, ki se uporabljajo za nastanek hitro rastočih panjevcev, in sicer topol, vrbo, jelšo, jesen in javor.
Poleg tega Madžarska ni zadostno utemeljila trditve, da je diskrecijska pravica držav članic izgubila pomen, ker nobena avtohtona drevesna vrsta ni ekonomsko rentabilna. Madžarska namreč ne pojasnjuje, na kateri podlagi trdi, da je rentabilnost element, ki ga je treba upoštevati pri določanju dodatnih meril za določitev površin z ekološkim pomenom, sploh ker za hitro rastoče panjevce člen 46(2) osnovne uredbe določa, da 5 % zemljišč, ki jih je treba nameniti za izpolnitev ekološke obveznosti, ne sme biti na ornih zemljiščih. Poleg tega Madžarska nikakor ni predložila dokaza za to, da vzgoja avtohtonih drevesnih vrst za hitro rastoče panjevce ni ekonomsko rentabilna.
Zgornjih presoj ne omaja sklicevanje Madžarske na uvodno izjavo 55 delegirane uredbe. V tej uvodni izjavi je namreč navedeno, da „[o]mejena uporaba vložkov, ki so potrebni za pridelavo hitro rastočega panjevca, posredno koristno vpliva na biotsko raznovrstnost“, in da bi „[z]aradi tega […] morale države članice določiti pogoje, ki se uporabljajo za to vrsto površine z ekološkim pomenom, in sicer z opredelitvijo drevesnih vrst, ki se lahko uporabljajo, in pravil v zvezi z uporabo vložkov“. Tako se ta uvodna izjava primarno nanaša na vložke. Poleg tega ne more imeti prednosti pred členom 46(9)(a) osnovne uredbe ali členom 45(8) delegirane uredbe, ki vsebuje sporno omejitev. Madžarska to posredno priznava, saj v tožbi navaja, da „uvodne izjave v nasprotju z določbami členov niso pravno zavezujoče“. Nazadnje, kolikor je v navedeni uvodni izjavi priznana pristojnost držav članic, je treba navesti, da iz razlogov, navedenih zgoraj v točki 21, z njo ni izključeno, da Komisija sprejme sporno omejitev. Ta uvodna izjava torej ne more vplivati na zgornje presoje.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba zavrniti trditve Madžarske, v skladu s katerimi je Komisija s sprejetjem sporne omejitve prekoračila pooblastilo in neupravičeno omejila diskrecijsko pravico držav članic.
Upoštevanje vrst, ki so najbolj primerne z ekološkega vidika, in izključitev neavtohtonih vrst
Madžarska meni, da je Komisija z uvedbo omejevalnega pogoja, s katerim se zahteva uporaba „vrst, ki so najbolj primerne z ekološkega vidika“, ubrala pristop, ki ni priznan z osnovno uredbo in ki je težko združljiv z njenim namenom. Poleg tega Madžarska prereka dejstvo, da se samo avtohtone vrste štejejo za najbolj primerne z ekološkega vidika. Izključitev neavtohtonih vrst naj bi bila dovoljena samo, če bi bile z ekološkega vidika pomembne samo površine, ki neposredno vplivajo na biotsko raznovrstnost. Ta zadnji pristop pa naj bi bil znanstveno napačen in nezdružljiv z osnovno uredbo. Izključitev neavtohtonih vrst na podlagi merila „vrst, ki so najbolj primerne z ekološkega vidika“, naj bi vsebovala očitno napako pri presoji.
V zvezi z upoštevanjem vrst, ki so najbolj primerne z ekološkega vidika, za opredelitev površine z zasajenimi hitro rastočimi panjevci kot površine z ekološkim pomenom je treba opozoriti, da imajo na področju SKP institucije Unije široko diskrecijsko pravico glede opredelitve zastavljenih ciljev in izbire ustreznih instrumentov delovanja. Zato je vsebinski nadzor sodišča Unija omejen na preučitev, ali niso institucije pri izvajanju svojih pristojnosti storile očitne napake, ali niso zlorabile pooblastil in ali niso očitno prekoračile mej svoje diskrecijske pravice (glej sodbo z dne 9. septembra 2011, Francija/Komisija,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Poleg tega je v uvodni izjavi 44 osnovne uredbe navedeno:
„Določiti bi bilo treba površine z ekološkim pomenom, predvsem z namenom ohranitve in izboljšanja biotske raznovrstnosti na kmetijah. Površine z ekološkim pomenom bi zato morale zajemati površine, ki neposredno vplivajo na biotsko raznovrstnost, kot so zemljišče v prahi, krajinske značilnosti, terase, varovalni pasovi, pogozdene površine in kmetijsko-gozdarska območja, oziroma površine, ki posredno vplivajo na biotsko raznovrstnost prek zmanjšane uporabe vložkov na kmetiji, kot so površine z naknadnimi posevki in zimsko ozelenitvijo […]“.
Tako je treba površine z ekološkim pomenom določiti z namenom ohranitve in izboljšanja biotske raznovrstnosti na kmetijah.
Komisija pa je z upoštevanjem vrst, ki jih šteje za najbolj primerne z ekološkega vidika – gre torej za vrste, ki so najbolj primerne z vidika spoštovanja ravnovesja naravnega okolja ali spoštovanja ekosistema zadevne površine – izbrala merilo, ki prispeva k ohranitvi biotske raznovrstnosti. Ohranitev ravnovesja naravnega okolja površine pri izbiri vrst namreč prispeva k ohranitvi biotske raznovrstnosti na kmetijah, saj preprečuje njeno spreminjanje. Komisija zato s tem, da je za namene opredelitve površine z ekološkim pomenom v smislu osnovne uredbe upoštevala vrste, ki so najbolj primerne z ekološkega vidika, ni storila očitne napake pri presoji. Upoštevanje navedenega merila ni v nasprotju z osnovno uredbo ali njenim namenom.
Kolikor Madžarska prereka, da so samo avtohtone vrste najbolj primerne z ekološkega vidika, je treba navesti, da je Komisija lahko štela, ne da bi s tem storila očitno napako pri presoji, da s setvijo drevesnih vrst, ki očitno niso avtohtone, kot hitro rastočih panjevcev ne bi bilo mogoče zagotoviti, da bi ti panjevci ohranjali ali izboljšali biotsko raznovrstnost površin kmetij, na katerih so zasajeni. Kot je bilo navedeno zgoraj v točki 28, se s površinami z ekološkim pomenom uresničuje cilj ohranitve ali izboljšanja biotske raznovrstnosti površin kmetij. Za ohranitev biotske raznovrstnosti navedenih površin je potrebna ohranitev njihovega naravnega okolja. To, da je Komisija zahtevala panjevce, ki jih tvorijo avtohtone vrste, pa bo prispevalo k ohranitvi navedenega okolja in zato biotske raznovrstnosti zadevnih površin. Vrsta se namreč šteje za avtohtono, če naravno raste v regiji, ne da bi bila prinesena vanjo. Nasprotno sejanje vrst, ki očitno niso avtohtone, ne prispeva nujno k ohranitvi naravnega okolja ali ekosistema kmetijske površine, Madžarska pa ni predložila nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da bodo v obravnavani zadevi neavtohtone drevesne vrste ohranjale ali izboljšale biotsko raznovrstnost na kmetijah. Komisija je zato sejanje drevesnih vrst na površinah z ekološkim pomenom, na katerih so zasajeni hitro rastoči panjevci, lahko omejila zgolj na avtohtone vrste, ne da bi storila očitno napako pri presoji ali kršila osnovno uredbo.
Madžarska meni tudi, da je Komisija s tem, da je s sprejetjem sporne omejitve dala poudarek površinam, ki neposredno vplivajo na biotsko raznovrstnost, zanemarila drugi pristop iz uvodne izjave 44 osnovne uredbe, v skladu s katerim je mogoče biotsko raznovrstnost spodbujati tudi s površinami, ki nanjo vplivajo posredno, ne da bi jasno obrazložila to izbiro v uvodnih izjavah delegirane uredbe ali v odgovoru na tožbo. Komisija te trditve izpodbija.
Iz uvodne izjave 44 osnovne uredbe (glej zgoraj točko 28) izhaja, da morajo površine z ekološkim pomenom zajemati površine, ki bodisi neposredno bodisi posredno vplivajo na biotsko raznovrstnost, ne da bi med tema možnostma obstajala hierarhija.
V obravnavani zadevi je sporna omejitev namenjena vzpostavitvi površin z ekološkim pomenom na podlagi njihovega neposrednega vpliva na biotsko raznovrstnost, ker se z njo zahteva uporaba avtohtonih vrst za nastanek površin z ekološkim pomenom, na katerih so zasajeni hitro rastoči panjevci.
Ni mogoče šteti, da je ta izbira Komisije v nasprotju z namenom osnovne uredbe, saj je z zadnjo določena možnost sprejetja ukrepov z neposrednim vplivom na biotsko raznovrstnost. Komisija je torej z izvrševanjem diskrecijske pravice lahko izbrala ukrep, ki neposredno vpliva na biotsko raznovrstnost. Poleg tega navedene izbire ni bilo treba posebej obrazložiti glede na omejitev s posrednim vplivom, prvič, ker med dvema možnostma ni hierarhije, in drugič, ker so v obravnavani zadevi v državah članicah, in zlasti na Madžarskem, obstajale avtohtone drevesne vrste, ki lahko tvorijo hitro rastoče panjevce (glej zgoraj točko 22). Zato je treba očitek Madžarske, ki temelji na tem, da je Komisija izbrala merilo, ki neposredno spodbuja biotsko raznovrstnost, zavrniti.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba zavrniti očitke Madžarske, da naj bi bila sporna omejitev utemeljena z neustreznim merilom in da bi naj bila v zvezi z njo storjena očitna napaka pri presoji.
[…]

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Madžarski se naloži plačilo stroškov.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 1. junija 2016.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.
(
)	Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.