CELEX: 62018TJ0611
Medicamentos para uso humano
Pedido de autorização de colocação no mercado de uma versão genérica do medicamento Tecfidera
Decisão da EMA que recusou validar o pedido de autorização de colocação no mercado
Decisão anterior da Comissão que declara que o Tecfidera
fumarato de dimetilo não era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o Fumaderm
Exceção de ilegalidade
Admissibilidade
Associação medicamentosa anteriormente autorizada
Autorização de colocação no mercado posterior de um componente da associação medicamentosa
Apreciação da existência de duas autorizações globais de colocação no mercado diferentes
Erro manifesto de apreciação

I.

Antecedentes do litígio
A recorrente, Pharmaceutical Works Polpharma S.A., é uma sociedade farmacêutica que desenvolve e comercializa diversos medicamentos, entre os quais figuram medicamentos genéricos.
Em 9 de agosto de 1994, o Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Instituto Federal dos Medicamentos e dos Produtos Médicos, a seguir «Instituto Federal dos Medicamentos») emitiu duas autorizações de colocação no mercado relativas a duas dosagens de um medicamento denominado
Fumaderm
para a Fumapharm AG. O
Fumaderm
contém fumarato de dimetilo ou dimetilo fumarato (a seguir «DMF») e vários sais de etilo hidrogeno fumarato (sais de monoetilo fumarato, a seguir «MEF»). Por um lado, o
Fumaderm prae
, ou
Fumaderm
inicial, destina‑se a ser utilizado durante uma fase de arranque de três semanas para melhorar a tolerância ao tratamento. Apresenta‑se sob a forma de comprimidos compostos, nomeadamente, por 30 mg de DMF, 67 mg de sal de cálcio de MEF, 5 mg de sal de magnésio de MEF e 3 mg de sal de zinco de MEF. Por outro lado, o
Fumaderm
destina‑se a ser utilizado a seguir à fase de arranque e apresenta‑se sob a forma de comprimidos compostos, nomeadamente, por 120 mg de DMF, 87 mg de sal de cálcio de MEF, 5 mg de sal de magnésio de MEF e 3 mg de sal de zinco de MEF. O
Fumaderm
é indicado para o tratamento da psoríase.
Essas duas autorizações de colocação no mercado foram transferidas sucessivamente para a Almirall Hermal GmbH, para a Fumedica AG e, por último, para a Biogen Idec. Por outro lado, em outubro de 2003, a Fumapharm concedeu à Biogen Idec uma licença exclusiva sobre os direitos de desenvolvimento e de comercialização de produtos que contenham DMF e posteriormente, em 2006, a Biogen Idec adquiriu a Fumapharm.
Em 8 de junho de 2011, a Biogen Idec Ltd apresentou na Agência Europeia dos Medicamentos (EMA) um pedido de elegibilidade para a concessão de uma autorização de colocação no mercado segundo o procedimento centralizado a nível da União Europeia em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea b), do Regulamento (CE) n.
o
726/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, que estabelece procedimentos comunitários de autorização e de fiscalização de medicamentos para uso humano e veterinário e que institui uma Agência Europeia de Medicamentos (
JO 2004, L 136, p. 1
). O artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea b), do Regulamento n.
o
726/2004 prevê:
«Qualquer medicamento não constante do anexo [do Regulamento n.
o
726/2004] pode ser sujeito a uma autorização de introdução no mercado concedida pela [União] em conformidade com o disposto no [referido] regulamento, se […] o requerente demonstrar que esse medicamento constitui uma inovação significativa no plano terapêutico, científico ou técnico, ou que a concessão de uma autorização em conformidade com o [mesmo] regulamento, apresenta interesse para os doentes ou a saúde animal, a nível [da União].»
O pedido mencionado no n.
o
4,
supra
, diz respeito a um produto composto por DMF e que era destinado ao tratamento da esclerose em placas. Na carta que acompanhava esse pedido, a Biogen Idec mencionou os elementos que se seguem. Em primeiro lugar, referiu que o DMF era uma substância ativa que não tinha sido aprovada anteriormente ou avaliada como mono‑substância, a saber, como um componente único de um medicamento, para qualquer indicação. Em segundo lugar, sublinhou que tinha intenção de apresentar um pedido de autorização de colocação no mercado «completo», ou seja, acompanhado de todas as informações referidas no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (
JO 2001, L 311, p. 67
), nomeadamente, dos resultados dos ensaios pré‑clínicos e clínicos. Em terceiro lugar, esclareceu que era titular da autorização de colocação no mercado concedida à Fumapharm em 1994 para o
Fumaderm
, que era composto por DMF e por sais de MEF (v. n.
o
2,
supra
).
Nestas condições, por um lado, a Biogen Idec pediu a confirmação de que o produto para o qual solicitava uma autorização de colocação no mercado e que era composto por DMF não era abrangido peloâmbito da autorização global de colocação no mercado do
Fumaderm
na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83.
O artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83 prevê:
«Nenhum medicamento pode ser introduzido no mercado num Estado‑Membro sem que para tal tenha sido emitida pela autoridade competente desse Estado‑Membro uma autorização de introdução no mercado, nos termos da presente diretiva, ou sem que tenha sido concedida uma autorização nos termos do Regulamento (CE) n.
o
726/2004 […]
Sempre que um medicamento tiver obtido uma autorização inicial de introdução no mercado nos termos do primeiro parágrafo, quaisquer dosagens, formas farmacêuticas, vias de administração e apresentações adicionais, bem como quaisquer alterações e extensões, devem também receber uma autorização nos termos do primeiro parágrafo ou ser incluídas na autorização inicial de introdução no mercado. Considera‑se que todas estas autorizações de introdução no mercado fazem parte da mesma autorização de introdução no mercado global, nomeadamente para efeitos da aplicação do artigo 10.
o
, n.
o
1.»
O artigo 10.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83 prevê:
«Em derrogação da alínea i) do n.
o
3 do artigo 8.
o
e sem prejuízo das leis relativas à proteção da propriedade industrial e comercial, o requerente não é obrigado a fornecer os resultados dos ensaios pré‑clínicos e clínicos se puder demonstrar que o medicamento é um genérico de um medicamento de referência que seja ou tenha sido autorizado nos termos do artigo 6.
o
há, pelo menos, oito anos num Estado‑Membro ou na [União].
Os medicamentos genéricos autorizados nos presentes termos só podem ser comercializados 10 anos após a autorização inicial do medicamento de referência.
O primeiro parágrafo é igualmente aplicável quando o medicamento de referência não tiver sido autorizado no Estado‑Membro em que tenha sido apresentado o pedido relativo ao medicamento genérico. Neste caso, o requerente deve indicar no pedido o nome do Estado‑Membro em que o medicamento de referência está ou foi autorizado. A pedido da autoridade competente do Estado‑Membro em que o pedido tiver sido apresentado, a autoridade competente do outro Estado‑Membro deve transmitir, no prazo de um mês, a confirmação de que o medicamento de referência está ou foi autorizado, bem como a composição completa do medicamento de referência e, se necessário, a demais documentação relevante.
O período de dez anos referido no segundo parágrafo será alargado a um máximo de onze anos se, nos primeiros oito desses dez anos, o titular da autorização de introdução no mercado obtiver uma autorização para uma ou mais indicações terapêuticas novas que, na avaliação científica prévia à sua autorização, se considere trazerem um benefício clínico significativo em comparação com as terapêuticas existentes.»
Por outro lado, tendo em consideração o que precede, a Biogen Idec pediu igualmente, em 8 de junho de 2011, à EMA que confirmasse que, caso tivesse sido aprovado com base num pedido completo, o produto para o qual solicitava uma autorização de colocação no mercado beneficiaria do período de proteção dos dados previsto no artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, independentemente da questão de saber se a substância ativa que o produto continha, o DMF, seria ou não qualificada de «nova substância ativa».
O artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004 prevê:
«Sem prejuízo da legislação relativa à proteção da propriedade industrial e comercial, os medicamentos para uso humano autorizados em conformidade com as disposições do [referido] regulamento beneficiam de um período de 8 anos de proteção dos dados e de um período de 10 anos de proteção da comercialização; este último será prorrogado até um máximo de 11 anos se, durante os primeiros oito anos daqueles 10, o titular da autorização de introdução no mercado tiver obtido uma autorização para uma ou mais indicações terapêuticas novas que, durante a avaliação científica anterior à sua autorização, sejam consideradas portadoras de um benefício clínico importante relativamente às terapêuticas existentes.»
Em 21 de julho de 2011, o Comité dos Medicamentos para Uso Humano (a seguir «CHMP»), instituído pelo artigo 5.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
726/2004, considerou que o produto da Biogen Idec, composto por DMF, era elegível para a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado segundo o procedimento centralizado pelo facto de constituir uma inovação significativa no plano terapêutico na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea b), do Regulamento n.
o
726/2004 (v. n.
o
4,
supra
).
Por carta de 3 de agosto de 2011, a EMA informou a Biogen Idec de que o CHMP considerava que o seu produto, composto por DMF, era elegível para a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado segundo o procedimento centralizado. Na mesma carta, a EMA explicou que não se considerava que a autorização de uma associação medicamentosa fosse abrangida pelas autorizações globais de colocação no mercado das diferentes substâncias ativas individuais em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83. A EMA acrescentou que, tendo em conta essa apreciação e o facto de a requerente ter efetuado um desenvolvimento completo para o seu produto que continha DMF, o medicamento em causa beneficiaria, em princípio, da exclusividade dos dados prevista no artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, independentemente da questão de saber se a substância ativa seria ou não qualificada de «nova substância ativa».
Em 28 de fevereiro de 2012, a Biogen Idec apresentou à EMA, um pedido de autorização de colocação no mercado do medicamento para uso humano
Tecfidera
— fumarato de dimetilo (a seguir «
Tecfidera
— fumarato de dimetilo» ou «
Tecfidera
») em aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
726/2004. Desse pedido de autorização de colocação no mercado constavam todas as informações mencionadas no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83. Nesse pedido, a Biogen Idec sublinhou, em substância, que o
Tecfidera
era indicado para o tratamento da esclerose em placas. O referido pedido tinha por objeto cápsulas gastrorresistentes de 120 mg e de 240 mg de DMF. A posologia recomendada consistia numa dose de arranque de 120 mg duas vezes por dia durante sete dias, seguida de um aumento dessa dose até atingir a dose recomendada de 240 mg duas vezes por dia. Por outro lado, no formulário que acompanhava o pedido, a Biogen Idec declarou que o seu pedido tinha por objeto uma substância ativa conhecida e não declarou que o
Tecfidera
continha uma nova substância ativa que nunca tinha sido autorizada na União.
Em 21 de março de 2013, o CHMP, tendo em conta todos os dados fornecidos e os debates científicos que tinham nele tinham decorrido, emitiu um parecer favorável à autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
.
Na sequência desse parecer, a Biogen Idec contactou a Comissão Europeia e pediu que a decisão de autorização de colocação no mercado indicasse que a exclusividade dos dados, prevista no artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, é aplicável ao
Tecfidera
, em conformidade com a posição expressa pela EMA na sua carta de 3 de agosto de 2011 (v. n.
o
12,
supra
).
Em 16 de maio de 2013, teve lugar uma reunião entre a Comissão e a Biogen Idec. Durante essa reunião, a Comissão sublinhou que, nas decisões que concediam uma autorização de colocação no mercado, não foi feita nenhuma declaração sobre a exclusividade dos dados pelo facto de se tratar de um conceito dinâmico sujeito a alterações em caso de transferência de ativos entre sociedades. A Comissão acrescentou que as decisões de autorização de colocação no mercado incluíam unicamente, com fundamento na avaliação científica efetuada pelo CHMP, uma declaração relativa ao estatuto de «nova substância ativa» na aceção do anexo I, parte II, ponto 3, da Diretiva 2001/83. Este ponto prevê, nomeadamente, que, «[c]aso a substância ativa de um medicamento essencialmente similar contenha a mesma fração terapêutica que o medicamento autorizado original, associada a um sal/éster ou complexo/derivado diferente, deve ser [junta prova de] que não existe alteração na farmacocinética da fração, na farmacodinâmica e/ou na toxicidade que possa afetar o perfil de segurança/eficácia» e que, « [s]e não for esse o caso, esta associação será considerada como a nova substância ativa». Por outro lado, a Comissão manifestou reservas quanto à interpretação da EMA, relativa à exclusividade dos dados para o
Tecfidera
, independentemente do estatuto de «nova substância ativa» (v. n.
o
12,
supra
). Assim, a Comissão comunicou à Biogen Idec que tinha possibilidade de escolha. Por um lado, a Biogen Idec podia deixar a Comissão adotar uma decisão que concedesse a autorização de colocação no mercado sem a declaração relativa ao estatuto de «nova substância ativa». Não tendo sido abordado este assunto no relatório de avaliação do CHMP, a Biogen Idec deveria, na hipótese de ser deferido um pedido de autorização de colocação no mercado de uma versão genérica do
Tecfidera
, defender judicialmente o seu dossiê. Por outro lado, a Biogen Idec podia dirigir um pedido à Comissão para que esta suspendesse o procedimento de adoção da decisão de autorização de colocação no mercado e solicitasse uma avaliação relativa ao estatuto de «nova substância ativa». A Comissão observou que esse procedimento podia demorar e sublinhou que era impossível prever o seguimento da avaliação científica. Em conclusão, a Comissão solicitou à Biogen Idec que comunicasse a sua opção o mais rapidamente possível.
Por carta de 17 de maio de 2013 dirigida à EMA, a Comissão indicou, nomeadamente, que a sua decisão de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
não podia incluir uma declaração quanto ao estatuto de «nova substância ativa» no caso em apreço, pois a questão não tinha sido abordada no relatório de avaliação do CHMP.
Por carta de 18 de setembro de 2013 dirigida ao presidente do CHMP, a Comissão indicou que a Biogen Idec tinha pedido que fosse apreciada a questão de saber se a substância ativa DMF podia ser qualificada de nova substância ativa. Por outro lado, a Comissão esclareceu que uma nova substância ativa era definida como uma substância química que não tinha sido anteriormente autorizada como medicamento na União. A este respeito, referiu‑se ao anexo I das «Informações aos Requerentes, Volume 2A, Procedimentos relativos às autorizações de introdução no mercado, Capítulo 1, Autorizações de introdução no mercado» (Notice to applicants, Volume 2A, Procedures for marketing authorisation, Chapter 1, Marketing authorisations, a seguir «informações aos requerentes») na sua versão de junho de 2013. Além disso, sublinhou que o DMF não tinha sido anteriormente autorizado como medicamento na União, mas que fazia parte do medicamento
Fumaderm
, que tinha sido autorizado na Alemanha em 1994. Por conseguinte, para efeitos de apreciar se o DMF era uma nova substância ativa, a Comissão solicitou ao CHMP que avaliasse se o DMF era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e de sais de MEF. Assim, a Comissão pediu ao CHMP que revisse o seu relatório de avaliação a fim de incluir uma avaliação do DMF no
Tecfidera
tendo em conta o estatuto de «nova substância ativa».
Em 23 de setembro de 2013, a EMA recebeu o pedido da Biogen Idec para que o DMF no
Tecfidera
fosse qualificado de «nova substância ativa».
Num relatório de avaliação de 9 de outubro de 2013, relativo ao estatuto de «nova substância ativa» do DMF no
Tecfidera
, o relator do CHMP considerou que o DMF era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e por MEF. No entanto, por uma questão de coerência com casos anteriores semelhantes, o relator solicitou o parecer do Quality Working Party, a saber, um grupo de trabalho permanente que dá, designadamente nomeadamente, conselhos ao CHMP sobre a qualidade dos medicamentos, no que respeita à questão de saber se o DMF e o MEF podiam ou não ser considerados mutuamente como derivados.
Num segundo relatório de avaliação de 9 de outubro de 2013, o correlator do CHMP concluiu que o
Tecfidera
, composto por DMF, era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e por MEF. No entanto, solicitou o parecer do Quality Working Party a fim de saber se este confirmava, por um lado, que o DMF e o MEF eram quimicamente diferentes e, por outro, que o DMF e o MEF não eram mutuamente derivados.
Num relatório conjunto de 18 de outubro de 2013, o relator e o correlator do CHMP (a seguir, em conjunto, «relatores») consideraram que deviam ser fornecidas informações complementares em apoio da alegação de que o DMF era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e por MEF. Nestas condições, os relatores dirigiram várias objeções à Biogen Idec. Em primeiro lugar, consideraram que a Biogen Idec devia justificar as razões pelas quais o MEF e o DMF não podiam ser considerados como ésteres e derivados um do outro. Em segundo lugar, solicitaram à Biogen Idec que abordasse, tendo em conta a segurança e/ou a eficácia, as diferenças potenciais significativas, do ponto de vista das suas propriedades, entre, por um lado, o DMF no
Tecfidera
e, por outro, a mistura de DMF e de sais de MEF contida no
Fumaderm
.
Numa reunião que teve lugar em 24 de outubro de 2013, o CHMP suscitou duas objeções fundamentais ao pedido de concessão do estatuto de «nova substância ativa» ao DMF. Essas objeções visavam, em primeiro lugar, precisar se o DMF e o MEF eram ésteres ou derivados um do outro e, em segundo lugar, abordar as diferenças clínicas relevantes em termos de segurança e/ou eficácia entre, por um lado, o DMF e, por outro, o DMF associado ao MEF.
Em 4 de novembro de 2013, a Biogen Idec deu resposta às objeções suscitadas pelo CHMP.
Num relatório conjunto de 11 de novembro de 2013, os relatores analisaram as respostas da Biogen Idec e consideraram que a substância ativa DMF contida no medicamento
Tecfidera
não podia ser qualificada de «nova substância ativa» uma vez que não resultava dos dados fornecidos que as propriedades do DMF diferiam significativamente, em termos de segurança e/ou de eficácia, do produto
Fumaderm
que já estava autorizado e que continha uma mistura de DMF e de sais de MEF.
Em 21 de novembro de 2013, o CHMP emitiu um parecer que revia o parecer adotado em 21 de março de 2013 (v. n.
o
14,
supra
). Nesse parecer revisto, o CHMP sublinhou que, no seu pedido de análise do estatuto do DMF no
Tecfidera
como «nova substância ativa», de 18 de setembro de 2013 (v. n.
o
18,
supra
), a Comissão tinha precisado, por um lado, que uma «nova substância ativa» na aceção da Diretiva 2001/83 era uma substância química que não tinha sido anteriormente autorizada como medicamento na União e, por outro lado, que o DMF fazia parte do medicamento
Fumaderm
, autorizado na Alemanha na 1994, mas que não tinha sido autorizado anteriormente como medicamento na União.
No mesmo parecer, o CHMP, em conformidade com o artigo 7.
o
do Regulamento n.
o
726/2004, recomendou, por consenso, a concessão da autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
. Por outro lado, com base numa análise dos elementos de prova científicos e em conformidade com os esclarecimentos prestados pela Comissão em 18 de setembro de 2013 (v. n.
o
18,
supra
), o CHMP considerou que o DMF era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e por sais de MEF, daí deduzindo que a substância ativa do
Tecfidera
, o DMF, era uma «nova substância ativa».
Em 26 de novembro de 2013, o CHMP emitiu o Relatório Público Europeu de Avaliação (a seguir «EPAR») relativo ao
Tecfidera
. O EPAR foi publicado em aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
726/2004. Constitui um resumo compreensível para o público das características do medicamento, com os fundamentos do parecer do CHMP favorável à concessão da autorização de colocação no mercado. O EPAR relativo ao
Tecfidera
inclui quatro partes. Na primeira parte, o CHMP recordou os antecedentes do procedimento. Na segunda parte, o CHMP procedeu a uma discussão científica que incide, nomeadamente, sobre os aspetos qualitativos, sobre os aspetos não clínicos, sobre os aspetos clínicos e sobre o estatuto de «nova substância ativa» do DMF contido no
Tecfidera
. Na terceira parte, o CHMP fez uma avaliação da relação benefício/risco do
Tecfidera
e concluiu que essa relação era positiva para o tratamento de «adultos que sofram de formas cíclicas de esclerose em placas». Na quarta parte, o CHMP recomendou a concessão de uma autorização de colocação no mercado sem prejuízo da observância de determinadas condições.
No que respeita especificamente ao estatuto de «nova substância ativa» do DMF no
Tecfidera
, o CHMP recordou a precisão feita pela Comissão em 18 de setembro de 2013 e acima mencionada no n.
o
18. Por outro lado, o CHMP sublinhou que, para verificar se o DMF era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e por sais de MEF, tinha tido em consideração o artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83, que prevê, nomeadamente que «[o]s diferentes sais, ésteres, éteres, isómeros, misturas de isómeros, complexos ou derivados de uma substância ativa são considerados uma mesma substância ativa, a menos que difiram significativamente em propriedades relacionadas com segurança e/ou eficácia». Por último, o CHMP considerou que o MEF e o DMF eram dois ativos e não correspondiam à mesma substância ativa, porque a fração terapêutica não era a mesma. A este respeito, o CHMP referiu‑se ao anexo I, parte II, ponto 3, da Diretiva 2001/83, acima mencionada no n.
o
16. O CHMP deduziu daí não ser necessário aprofundar o seu inquérito sobre as diferenças significativas potenciais quanto ao perfil segurança/eficácia. O CHMP concluiu que a substância ativa do
Tecfidera
, o DMF, era uma nova substância ativa.
Em 19 de dezembro de 2013, a Comissão apresentou um projeto de decisão de execução que concede uma autorização de colocação no mercado do medicamento para uso humano
Tecfidera
— fumarato de dimetilo ao Comité Permanente dos Medicamentos para Uso Humano, instituído pelo artigo 121.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83 e previsto no artigo 87.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
726/2004, a fim de obter o parecer desse comité pela via do procedimento escrito.
Em 10 de janeiro de 2014, um dos membros do Comité Permanente dos Medicamentos para Uso Humano solicitou a realização de uma sessão plenária do referido comité nos termos do artigo 10.
o
, n.
o
3, alínea c), do Regulamento n.
o
726/2004. Esse membro concordava com a concessão de uma autorização de colocação no mercado ao
Tecfidera
com base na relação benefício/risco. Em contrapartida, discordava da apreciação segundo a qual o DMF do
Tecfidera
constituía uma nova substância ativa, na medida em que o DMF já era utilizado, associado com outra substância ativa, no
Fumaderm
. Apesar desse desacordo, considerava que o
Tecfidera
era abrangido por uma nova autorização global de colocação no mercado uma vez que não teria constituído uma dosagem, uma forma farmacêutica, uma via de administração ou uma apresentação adicionais, nem uma extensão do
Fumaderm
.
Em 28 de janeiro de 2014, realizou‑se uma sessão plenária do Comité Permanente dos Medicamentos para Uso Humano em Bruxelas (Bélgica) para discutir o projeto de decisão de execução da Comissão que concede uma autorização de colocação no mercado do medicamento para uso humano
Tecfidera
— fumarato de dimetilo ao abrigo do Regulamento n.
o
726/2004.
Durante essa reunião, numerosos membros expressaram a opinião de que a condição de «nova substância ativa» não podia aplicar‑se a uma substância incluída num medicamento já autorizado e que, por conseguinte, o DMF não era uma nova substância ativa.
Nessas condições, o considerando 3 do projeto de decisão de execução da Comissão foi alterado a fim, por um lado, de suprimir a referência à condição de «nova substância ativa» e, por outro, mencionar o facto de o pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
se basear no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83. O comité permanente dos medicamentos para uso humano emitiu a seguir um parecer favorável sobre este projeto alterado.
Em 30 de janeiro de 2014, a Comissão adotou a Decisão de Execução C(2014) 601 final que concede uma autorização de introdução no mercado do medicamento para uso humano
Tecfidera
— fumarato de dimetilo ao abrigo do Regulamento n.
o
726/2004 (a seguir «Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014»). Foi publicado um resumo desta decisão de execução no
Jornal Oficial da União Europeia
em 28 de fevereiro de 2014 (
JO 2014, C 59 p. 1
).
No considerando 1 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão refere que o medicamento
Tecfidera
— fumarato de dimetilo corresponde às exigências da Diretiva 2001/83.
No considerando 2 dessa decisão de execução, a Comissão sublinha que deve, portanto, ser autorizada a sua colocação no mercado.
O considerando 3 da referida decisão de execução tem a seguinte redação:
«O [DMF], a substância ativa contida no “
Tecfidera
— fumarato de dimetilo”, entra na composição do medicamento autorizado
Fumaderm
, que contém DMF, bem como sal de cálcio de etilo fumarato, sal de magnésio de etilo hidrogeno fumarato e sal de zinco de etilo hidrogeno fumarato (sais de monoetilo fumarato), e que pertence ao mesmo titular de autorização de colocação no mercado. O Comité dos Medicamentos para Uso Humano concluiu que o [MEF] e o [DMF] são dois ativos e não correspondem à mesma substância ativa, porque a sua fração terapêutica não é a mesma. Por conseguinte, considera‑se que o
Tecfidera
que contém DMF é diferente do
Fumaderm
, o outro medicamento já autorizado composto por DMF e por sais de MEF. Por conseguinte, o “
Tecfidera
— fumarato de dimetilo”, cujo pedido de autorização se baseava no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83/CE, e o medicamento já autorizado “
Fumaderm
” não fazem parte da mesma autorização global de colocação no mercado em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83/CE.»
Na sequência da adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, foi acrescentada uma nota ao EPAR (v. n.
o
28,
supra
) para indicar que, «face à evolução das considerações regulamentares, demonstrada pelo considerando [3] da Decisão [de Execução de 30 de janeiro de 2014], a declaração final do parecer do CHMP segundo a qual a substância ativa do
Tecfidera
, a saber, o DMF, [era] uma nova substância ativa [tinha] caducado». Contudo, o CHMP precisou que todas as restantes considerações e conclusões científicas relativas à sua avaliação continuavam válidas.
Em 22 de junho de 2015, a recorrente apresentou no BfArM um pedido de acesso aos documentos em aplicação da lei alemã pertinente. Esse pedido dizia respeito, em substância, a todos os documentos na posse do BfArM e relacionados com o pedido de autorização de colocação no mercado do medicamento
Fumaderm
. Em 20 de fevereiro de 2017, o BfArM indeferiu esse pedido com fundamento no facto de as informações às quais era solicitado o acesso estarem abrangidas pelo segredo comercial da Biogen Idec e de esta última se ter oposto a esse acesso.
Em 22 de novembro de 2017, a recorrente dirigiu ao BfArM um novo pedido de acesso aos documentos. Esse pedido dizia respeito a todos os documentos na posse do BfArM e relacionados com o pedido de autorização de colocação no mercado do medicamento
Fumaderm
. O pedido de acesso aos documentos dizia também respeito a um produto denominado Panaclar 120 mg destinado ao tratamento da psoríase. Este produto tinha sido objeto de um pedido de autorização de colocação no mercado apresentado em 2005 pela Fumapharm ao BfArM e que tinha sido retirado em seguida.
Em 27 de novembro de 2017, a recorrente apresentou um pedido à EMA. Com esse pedido, pretendia obter a confirmação da sua elegibilidade para apresentar um pedido de autorização de colocação no mercado, nos termos do procedimento centralizado em aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
726/2004, de um medicamento genérico denominado Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma. O artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
726/2004 prevê que um medicamento genérico de um medicamento de referência autorizado pela União pode, em determinadas condições, ser autorizado pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros em conformidade, nomeadamente, com a Diretiva 2001/83.
Por carta de 14 de dezembro de 2017, a EMA acusou a receção do pedido acima mencionado no n.
o
42. Por outro lado, informou a recorrente que, com fundamento na documentação apresentada, o Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma era elegível para a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado segundo o procedimento centralizado em aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
726/2004. Além disso, a EMA sublinhou que o pedido de autorização de colocação no mercado apresentado pela recorrente só poderia ser aceite no termo do período de proteção dos dados, na aceção do artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, concedido ao medicamento de referência denominado
Tecfidera
, que tinha recebido uma autorização inicial de colocação no mercado em 30 de janeiro de 2014. A este respeito, a EMA referiu‑se à Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 (v. n.
o
35,
supra
). A EMA explicou que, nessa decisão de execução, a Comissão tinha considerado que o
Tecfidera
— fumarato de dimetilo, por um lado, e o medicamento já autorizado denominado
Fumaderm
, por outro, não integravam a mesma autorização global de colocação no mercado na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 (v. n.
o
7,
supra
). Ainda nessa carta de 14 de dezembro de 2017, a EMA sublinhou que nenhuma designação de relatores seria efetuada antes de a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado ser possível. Por último, a EMA solicitou à recorrente que comunicasse, com pelo menos sete meses de antecedência, a sua intenção de apresentar um pedido de autorização de colocação no mercado tendo em conta o período de proteção de dados de que beneficiava o
Tecfidera
.
Em 19 de março de 2018, o BfArM indeferiu o pedido de acesso aos documentos mencionado no n.
o
41,
supra
.
Por carta de 22 de março de 2018, a EMA referiu‑se à carta da recorrente de 27 de novembro de 2017 (v. n.
o
42,
supra
) e informou‑a de que, durante uma reunião de março de 2018, o CHMP e o Comité de Avaliação do Risco de Farmacovigilância tinham designado em conjunto um relator para cada um deles.
Em 19 de abril de 2018, a recorrente interpôs recurso da decisão do BfArM mencionada no n.
o
44,
supra
, pela qual este último tinha indeferido o seu pedido de acesso aos documentos.
Em 27 de junho de 2018, a recorrente apresentou à EMA um pedido de autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico do
Tecfidera
. Esse pedido foi alterado em 5 e em 18 de julho de 2018 e dizia respeito a cápsulas gastrorresistentes de 120 mg e 240 mg de DMF. Baseava‑se no artigo 10.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, que prevê a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado segundo um procedimento dito «abreviado» (v. n.
o
8,
supra
).
Por carta de 11 de julho de 2018, a EMA pediu à recorrente que fornecesse informações adicionais.
Em 18 de julho de 2018, a recorrente respondeu ao pedido da EMA.
Por carta de 30 de julho de 2018 (a seguir «decisão impugnada»), a EMA sublinhou, nomeadamente, que, segundo o considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, o
Tecfidera
— fumarato de dimetilo, cujo pedido de autorização se baseava no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83, por um lado, e o medicamento já autorizado
Fumaderm
, por outro, não faziam parte da mesma autorização global de colocação no mercado em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, pelo facto de o MEF e o DMF serem dois ativos e não corresponderem à mesma substância ativa, porque a sua fração terapêutica não era a mesma. Por outro lado, a EMA referiu que, segundo o artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, os medicamentos para uso humano autorizados em conformidade com as disposições do referido regulamento beneficiavam, sem prejuízo do direito relativo à proteção da propriedade industrial e comercial, de um período de proteção dos dados de oito anos e de um período de proteção da colocação no mercado de dez anos. Assim, a EMA considerou que o
Tecfidera
beneficiava manifestamente do seu próprio período independente de oito anos de proteção de dados e que esse período de proteção ainda não tinha expirado. Tendo em conta estas constatações, a EMA indicou que a referência a dados relativos aos ensaios pré‑clínicos e clínicos, constantes do processo do
Tecfidera
, não estava atualmente autorizada para efeitos de apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado em aplicação do artigo 10.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83. A EMA concluiu que não estava em condições de validar o pedido da recorrente para a concessão de uma autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico derivado do
Tecfidera
.
Em 8 de outubro de 2018, o BfArM negou provimento ao recurso interposto pela recorrente, acima mencionado no n.
o
46, na parte em que esse recurso dizia respeito aos documentos relativos à autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
.
II.

Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de outubro de 2018, a recorrente interpôs o presente recurso.
A EMA apresentou o articulado de resposta em 17 de janeiro de 2019.
Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral respetivamente em 21 de dezembro de 2018 e em 31 de janeiro de 2019, a Biogen Netherlands BV, a saber, a sociedade para a qual tinha sido transferida a autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
(a seguir «Biogen»), e a Comissão pediram autorização para intervir em apoio dos pedidos da EMA.
Por cartas de 5, 7 e 25 de fevereiro de 2019, a EMA pediu o tratamento confidencial, em relação à Biogen e à Comissão, de determinados elementos constantes dos anexos da resposta.
A recorrente apresentou a réplica em 11 de março de 2019.
Por Despachos de 19 de março de 2019, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da Biogen e da Comissão em apoio dos pedidos da EMA. A decisão sobre o fundado dos pedidos de tratamento confidencial foi reservada para final.
A EMA apresentou a tréplica em 29 de abril de 2019.
Com base nas versões não confidenciais das peças processuais, a Biogen e a Comissão apresentaram os seus articulados de intervenção respetivamente em 16 de maio e em 17 de maio de 2019.
A EMA e a recorrente apresentaram as suas observações sobre os articulados de intervenção respetivamente em 21 de junho e em 24 de junho de 2019.
Tendo sido alterada a composição das secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado, a partir de 4 de outubro de 2019, à Sétima Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído, em aplicação do artigo 27.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
Sob proposta da Sétima Secção, o Tribunal Geral decidiu, em aplicação do artigo 28.
o
do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sétima Secção alargada) deu início à fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.
o
do Regulamento de Processo, convidou as partes a responderem a várias perguntas escritas e a apresentarem determinados documentos. As partes deram cumprimento a esse convite nos prazos fixados.
Visto que a audiência de alegações, inicialmente prevista para 7 de maio de 2020, foi adiada, as alegações e as respostas das partes às questões orais do Tribunal Geral foram ouvidas na audiência de 13 de julho de 2020.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar admissível e procedente a exceção de ilegalidade que suscita contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 na medida em que, nessa decisão de execução, a Comissão considera que o
Tecfidera
— fumarato de dimetilo não é abrangido na mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
;
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a EMA nas despesas.
A EMA conclui, em substância, pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar inadmissível a exceção de ilegalidade suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014;
–
de qualquer modo, negar provimento, na íntegra, ao recurso de anulação;
–
condenar a recorrente em todas as despesas do presente processo.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar inadmissível a exceção de ilegalidade suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 e, consequentemente, negar provimento ao recurso;
–
de qualquer modo, julgar improcedente a exceção de ilegalidade suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 e, consequentemente, negar provimento ao recurso.
A Biogen conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar inadmissível a exceção de ilegalidade suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014;
–
de qualquer modo, negar provimento recurso, na íntegra;
–
condenar a recorrente nas despesas do presente processo, incluindo nas suas.
III.

Questão de direito
Com o seu primeiro pedido, a recorrente pede ao Tribunal Geral que declare admissível e procedente a exceção de ilegalidade que suscita contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014. Com o seu segundo pedido, a recorrente pede ao Tribunal Geral que anule a decisão impugnada.
A.

Quanto ao primeiro pedido, no qual se pede ao Tribunal Geral que declare admissível e procedente a exceção de ilegalidade suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014
Segundo o artigo 277.
o
TFUE, qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, recorrer aos meios previstos no segundo parágrafo do artigo 263.
o
, para invocar no Tribunal de Justiça da União Europeia a inaplicabilidade desse ato.
O artigo 277.
o
TFUE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar, por via incidental, com o objetivo de obter a anulação de uma decisão que lhe é dirigida, a validade dos atos de alcance geral que constituem a base jurídica dessa decisão (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão,
92/78
,
EU:C:1979:53
, n.
o
39, e de 19 de janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento,
262/80
,
EU:C:1984:18
, n.
o
6).
A declaração de ilegalidade feita pelo juiz não produz efeitos
erga omnes
, antes implica a ilegalidade da decisão individual impugnada, deixando subsistir o ato de alcance geral na ordem jurídica sem afetar a legalidade dos outros atos que tenham sido adotados com fundamento neste e que não tenham sido impugnados dentro do prazo de recurso (v. Acórdão de 25 de outubro de 2018, KF/CSUE,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, n.
o
157 e jurisprudência referida).
Assim, a possibilidade de invocar a inaplicabilidade de um ato de alcance geral ao abrigo do artigo 277.
o
TFUE não constitui um direito de ação autónomo e apenas pode ser exercida por via incidental (v. Despacho de 8 de julho de 1999, Area Cova e o./Conselho,
T‑194/95
,
EU:T:1999:141
, n.
o
78 e jurisprudência referida; Acórdão de 6 de junho de 2013, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, n.
o
96).
Por outro lado, é certo que, no âmbito de um pedido de anulação de um ato lesivo individual, o juiz da União é competente para declarar, a título incidental, a ilegalidade de uma disposição com alcance geral na qual assenta o ato impugnado. No entanto, não tem competência para proceder a essa declaração no dispositivo dos seus acórdãos (v. Acórdão de 14 de dezembro de 2018, GQ e o./Comissão,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, n.
o
37 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a recorrente pede, através de pedido autónomo, que o Tribunal Geral declare admissível e procedente a exceção de ilegalidade por ela suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, na parte em que a Comissão considerou que o
Tecfidera
— fumarato de dimetilo não era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
.
Resulta da jurisprudência referida nos n.
os
70 a 73,
supra
, que o primeiro pedido é inadmissível e deve ser rejeitado.
No entanto, atendendo ao conteúdo da petição, esta conclusão não impede que o Tribunal Geral examine a exceção de ilegalidade da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 no âmbito da sua resposta ao segundo pedido do recurso, destinado a obter a anulação da decisão impugnada (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de dezembro de 2018, GQ e o./Comissão,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, n.
os
38 e 39, e de 12 de dezembro de 2019, Feral/Comité das Regiões,
T‑529/16
, não publicado,
EU:T:2019:851
, n.
os
27, 33 e 58).
B.

Quanto ao segundo pedido, destinado a obter a anulação da decisão impugnada
Em apoio do seu pedido de anulação, a recorrente invoca um fundamento único, relativo à ilegalidade da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 na parte em que a Comissão considerou que o
Tecfidera
não era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
. Em substância, a recorrente alega que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, que é a única base jurídica da decisão impugnada, é ilegal e deve, em conformidade com o artigo 277.
o
TFUE, ser declarada inaplicável. Consequentemente, a decisão impugnada, que recusa a validação do pedido de autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico do
Tecfidera
, ficaria privada de base jurídica e deveria ser anulada, nomeadamente por falta de fundamentação, em aplicação do artigo 296.
o
TFUE.
A EMA, apoiada pela Comissão e pela Biogen, deduz uma exceção de inadmissibilidade.
1.

Quanto à admissibilidade
A EMA, apoiada pela Comissão e pela Biogen, alega, em substância, que, admitindo‑se que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 constitui um ato regulamentar na parte em que a Comissão considerou que o
Tecfidera
não era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
, a exceção de ilegalidade suscitada pela recorrente deveria julgada inadmissível. Com efeito, a recorrente teria sido admitida a impugnar a referida decisão de execução ao abrigo do artigo 263.
o
TFUE e, por conseguinte, deveria interpor um recurso de anulação da mesma, o que não fez.
Por um lado, a EMA alega que, se, como alega a recorrente, a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 é, atendendo ao seu considerando 3, um ato regulamentar, esse ato produz diretamente, e sem medidas de execução, efeitos sobre a situação jurídica da referida recorrente. Segundo a EMA, essa decisão de execução teria por efeito conceder ao
Tecfidera
o benefício de um período de proteção dos dados diferente e, consequentemente, impedir a recorrente de se basear no processo do
Tecfidera
até ao termo desse período.
Por outro lado, a EMA, apoiada pela Biogen, alega que a recorrente tinha interesse em agir contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 na parte em que a Comissão confirmou que o
Tecfidera
e o
Fumaderm
não faziam parte da mesma autorização global de colocação no mercado. A este respeito, a EMA sublinha que uma anulação dessa decisão de execução teria levado a constatar que o
Tecfidera
fazia parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
e teria permitido assim à recorrente apresentar imediatamente um pedido de autorização de colocação no mercado de uma versão genérica do
Tecfidera
.
Segundo a EMA, a violação da situação jurídica da recorrente era certa no período situado entre a publicação de um resumo da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 no
Jornal Oficial da União Europeia
em 28 de fevereiro de 2014 e o termo do prazo de recurso de anulação dessa decisão de execução.
Por sua vez, a Comissão sustenta igualmente que não existe qualquer vínculo jurídico direto entre a decisão impugnada e certas medidas preparatórias da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014.
a)

Quanto à qualificação da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 de «ato de alcance geral»
Resulta dos termos do artigo 277.
o
TFUE que uma exceção de ilegalidade pode ser suscitada apenas contra um ato de alcance geral (v. n.
o
70,
supra
).
Por outro lado, o artigo 288.
o
, quarto parágrafo, TFUE dispõe que «[a] decisão é obrigatória em todos os seus elementos» e que, «[q]uando designa destinatários, só é obrigatória para estes».
No caso em apreço, a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 foi adotada na sequência de um pedido de autorização de colocação no mercado apresentado pela Biogen Idec. Por outro lado, essa decisão de execução concede uma autorização de colocação no mercado a uma sociedade específica, a saber, a Biogen Idec. Por último, a Biogen Idec é a única destinatária dessa decisão de execução.
Assim, de um ponto de vista formal, a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 apresenta‑se como uma decisão individual, e não como um ato de alcance geral.
No entanto, segundo jurisprudência constante, a escolha da forma não pode mudar a natureza do ato, pelo que se impõe perguntar se o conteúdo do ato corresponde exatamente à forma que lhe foi atribuída (Acórdão de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, n.
o
14, e Despacho de 27 de outubro de 2015, Bélgica/Comissão,
T‑721/14
,
EU:T:2015:829
, n.
o
20). Por outro lado, para determinar o alcance de um ato, o juiz da União não se pode limitar à denominação oficial do ato, mas deve ter em conta, antes de mais, o seu objeto e o seu conteúdo (Acórdão de 14 de dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et legumes e o./Conselho,
16/62 e 17/62
, não publicado,
EU:C:1962:47
, p. 918).
Um ato tem alcance geral se se aplicar a situações determinadas objetivamente e se produzir os seus efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas visadas de forma geral e abstrata (Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
29).
O âmbito de aplicação do artigo 277.
o
TFUE deve, portanto, alargar‑se aos atos das instituições que, embora não revestindo a forma de regulamento, produzem todavia efeitos análogos (Acórdão de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão,
92/78
,
EU:C:1979:53
, n.
o
40). Por outras palavras, a exceção de ilegalidade não pode ser limitada aos atos que tenham a forma de um ato de alcance geral na aceção do artigo 277.
o
TFUE, para que seja assegurada uma fiscalização efetiva da legalidade dos atos de caráter geral das instituições a favor de pessoas excluídas do recurso direto de tais atos, quando as mesmas são afetadas por decisões de aplicação que lhes dizem direta e individualmente respeito (v., neste sentido, Acórdão de 26 de outubro de 1993, Reinarz/Comissão,
T‑6/92 e T‑52/92
,
EU:T:1993:89
, n.
o
56).
No caso em apreço, no considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão considerou que o
Tecfidera
que continha DMF era diferente do
Fumaderm
, o outro medicamento já autorizado composto por DMF e por sais de MEF. Desta premissa deduziu que o
Tecfidera
— fumarato de dimetilo, cujo pedido de autorização se baseava no artigo 8.
o
, n.
o
3, da diretiva 2001/83, e o medicamento já autorizado
Fumaderm
não faziam parte de uma mesma autorização global de colocação no mercado nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, dessa diretiva.
A este respeito, importa salientar que o artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 remete para o artigo 10.
o
, n.
o
1, desta diretiva e, assim, liga expressamente o conceito de «autorização global» ao período de proteção regulamentar dos dados dos medicamentos de referência, que figura no referido artigo 10.
o
, n.
o
1, independentemente do facto de esse conceito abranger desenvolvimentos diferentes do medicamento inicial para os quais dados distintos devem ser fornecidos em diferentes momentos (Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão,
C‑629/15 P e C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, n.
o
64). Esta conclusão é igualmente válida quanto ao período de proteção regulamentar dos dados previsto no artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004.
Assim, a conclusão constante do considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, segundo a qual o
Tecfidera
e o
Fumaderm
anteriormente autorizado não faziam parte da mesma autorização global de colocação no mercado na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da diretiva 2001/83, tem como consequência que a referida decisão de execução deve ser interpretada no sentido de que implica a aplicabilidade de um período de proteção regulamentar dos dados relativos ao
Tecfidera
.
Por conseguinte, a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 é aplicável a situações determinadas objetivamente, por proceder à constatação das características respetivas do
Fumaderm
e do
Tecfidera
. Por outro lado, na medida em que a aplicabilidade do período de proteção regulamentar dos dados relativos ao
Tecfidera
decorrer desta constatação, essa decisão de execução pode produzir efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas visadas de forma geral e abstrata, a saber, qualquer operador cuja atividade seja suscetível de estar ligada ao
Tecfidera
e, nomeadamente, qualquer operador que possa fabricar um medicamento genérico do
Tecfidera
.
Por conseguinte, a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 é, como, de resto, a EMA e a Comissão alegaram na audiência, um ato de alcance geral na aceção do artigo 277.
o
TFUE, na medida em que constata, no seu considerando 3, que o
Tecfidera
não faz parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
.
b)

Quanto à existência de um nexo entre a decisão impugnada e as apreciações contestadas pela recorrente
A Comissão sublinha que existe um nexo jurídico direto entre a decisão impugnada e a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, na medida em que a recusa oposta na decisão impugnada está diretamente ligada, em primeiro lugar, à constatação de que o
Tecfidera
é diferente do
Fumaderm
e, em segundo lugar, ao período autónomo de proteção dos dados que decorre dessa qualificação. Em contrapartida, a Comissão alega que não existe nexo jurídico direto entre a decisão impugnada e algumas das medidas preparatórias da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a saber, o parecer revisto do CHMP de 21 de novembro de 2013 (v. n.
o
26,
supra
) e,
a fortiori
, o EPAR de 26 de novembro de 2013 relativo ao
Tecfidera
(v. n.
o
28,
supra
).
Na medida em que o artigo 277.
o
TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de alcance geral em apoio de qualquer tipo de recurso, o alcance de uma exceção de ilegalidade deve ser limitado ao que é indispensável para a solução do litígio. Daqui resulta que o ato geral cuja ilegalidade é invocada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, ao caso que é objeto de recurso (v. Acórdão de 25 de outubro de 2018, KF/CSUE,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, n.
o
156 e jurisprudência referida).
É desta forma que, no âmbito de recursos de anulação interpostos de decisões individuais, o Tribunal de Justiça admitiu que podem validamente ser objeto de uma exceção de ilegalidade as disposições de um ato de alcance geral que constituam a base das referidas decisões (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de outubro de 1981, Krupp Stahl/Comissão,
275/80 e 24/81
,
EU:C:1981:247
, n.
o
32, e de 11 de julho de 1985, Salerno e o./Comissão e Conselho,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84
,
EU:C:1985:318
, n.
o
36) ou que mantenham um nexo jurídico direto com essas decisões (v., neste sentido, Acórdãos de 31 de março de 1965, Macchiorlati Dalmas/Alta Autoridade,
21/64
,
EU:C:1965:30
, p. 245; de 9 de setembro de 2003, Kik/IHMI,
C‑361/01 P
,
EU:C:2003:434
, n.
o
76, e de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, n.
o
237).
A este respeito, é verdade que, no Acórdão de 22 de janeiro de 2015, Teva Pharma e Teva Pharmaceuticals Europe/EMA (
T‑140/12
,
EU:T:2015:41
, n.
os
52 e 53), invocado pela Comissão, o Tribunal Geral julgou inadmissível uma exceção de ilegalidade suscitada contra um relatório sucinto e um parecer do Comité dos Medicamentos Órfãos da EMA. Nesse acórdão, o Tribunal Geral referiu que esses atos eram atos preparatórios e que a Comissão pode afastar‑se do parecer do referido comité. Daí deduziu que esses atos não constituíam atos de caráter geral e não eram, pela sua natureza, atos suscetíveis de constituir a base jurídica da decisão impugnada ou de com ela ter um vínculo pelo que a sua alegada ilegalidade não podia ter impacto na solução do litígio.
Contudo, em primeiro lugar, importa salientar que, no âmbito do seu recurso, a recorrente não suscita formalmente uma exceção de ilegalidade contra o parecer do CHMP ou do EPAR. Com efeito, a recorrente alega que a avaliação científica do CHMP é manifestamente errada na parte em que conclui pela existência de uma diferença relevante entre o
Tecfidera
e o
Fumaderm
. Segundo a recorrente, daí decorre que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, que avaliza as constatações do CHMP sobre esse ponto, é ilegal e inaplicável.
Em segundo lugar, resulta da jurisprudência que, na medida em que uma decisão confirma, pura e simplesmente, o parecer da EMA, há que considerar que o conteúdo desse parecer, como aliás o do relatório de avaliação em que se baseia, fazem parte integrante da fundamentação dessa decisão, tratando‑se, nomeadamente, da avaliação científica do medicamento em causa (v. Acórdão de 11 de junho de 2015, Laboratoires CTRS/Comissão,
T‑452/14
, não publicado,
EU:T:2015:373
, n.
o
60 e jurisprudência referida).
Na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão não reproduziu a conclusão do CHMP segundo a qual a substância ativa do
Tecfidera
, o DMF, era uma nova substância ativa. No entanto, nessa decisão de execução, a Comissão baseou‑se expressamente, por um lado, na apreciação do CHMP de que o MEF e o DMF são dois ativos e não correspondem à mesma substância ativa, porque a sua fração terapêutica não é a mesma, e, por outro lado, na conclusão do CHMP segundo a qual o DMF é diferente do
Fumaderm
. Daqui a Comissão deduziu que o
Tecfidera
e o
Fumaderm
não faziam parte de uma mesma autorização global de colocação no mercado. É desta forma que, na sequência da adoção dessa decisão de execução, foi acrescentada uma nota ao EPAR, relativa ao
Tecfidera
, para indicar que, «face à evolução das considerações regulamentares, demonstrada pelo considerando [3] da Decisão [de Execução de 30 de janeiro de 2014], a declaração final do parecer do CHMP segundo a qual a substância ativa do
Tecfidera
, a saber, o DMF, [era] uma nova substância ativa [tinha] caducado». Em contrapartida, o CHMP precisou que todas as restantes considerações e conclusões científicas relativas à sua avaliação continuavam válidas.
Por conseguinte, há que considerar que o conteúdo do parecer revisto do CHMP, como, de resto, o conteúdo do EPAR em que se baseia, faz parte integrante da fundamentação da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, tratando‑se, nomeadamente, da avaliação científica da existência de uma diferença entre o
Tecfidera
e o
Fumaderm
.
Assim, a recorrente, para demonstrar a ilegalidade da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, tem o direito de contestar as apreciações que, em primeiro lugar, constam do parecer revisto do CHMP, bem como do EPAR, e que, em segundo lugar, fundamentam a referida decisão de execução.
A argumentação apresentada pela Comissão e relativa à falta de nexo jurídico direto entre a decisão impugnada e algumas das medidas preparatórias da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 é, portanto, julgada improcedente.
c)

Quanto ao direito da recorrente de interpor um recurso direto contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014
O artigo 277.
o
TFUE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar, com o objetivo de obter a anulação de uma decisão que lhe diz direta e individualmente respeito, a validade dos atos institucionais anteriores que, mesmo que não tenham a forma de regulamento, constituem a base jurídica da decisão controvertida, se essa parte não dispunha do direito de interpor, nos termos do artigo 263.
o
TFUE, um recurso direto contra esses atos, cujas consequências sofreu sem ter podido requerer a sua anulação (Acórdãos de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão,
92/78
,
EU:C:1979:53
, n.
o
39, e de 17 de junho de 1999, ARAP e o./Comissão,
T‑82/96
,
EU:T:1999:127
, n.
o
46).
Na medida em que tenha sido admitido um recurso de anulação interposto por um recorrente contra um ato cuja ilegalidade este invoca posteriormente por via de exceção, a exceção de ilegalidade suscitada contra esse ato é rejeitada por ser inadmissível pelo facto de a caducidade se opor a essa impugnação incidental de um ato definitivo (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2011, Regione autonoma della Sardegna e o./Comissão,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, n.
o
68). Com efeito, admitir que um recorrente possa, no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão, invocar irregularidades relativas a um ato anterior cuja anulação poderia ter pedido permitiria pôr indiretamente em causa decisões anteriores não impugnadas no prazo de recurso previsto no artigo 263.
o
TFUE e, desse modo, contornar esse prazo (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 1995, Espanha/Comissão,
C‑135/93
,
EU:C:1995:201
, n.
o
17).
Por conseguinte, há que verificar se, atendendo aos elementos dos autos, um recurso interposto pela recorrente ao abrigo do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 teria sido julgado admissível.
A este respeito, importa recordar que o artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE dispõe que «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução».
No caso em apreço, é pacífico que a recorrente não foi destinatária da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014.
Neste contexto, recorde‑se que a admissibilidade de um recurso, interposto por uma pessoa singular ou coletiva, de um ato do qual não é destinatária, ao abrigo do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, está sujeita à condição de lhe ser reconhecida legitimidade, a qual se verifica em duas situações. Por um lado, esse recurso pode ser interposto se esse ato lhe disser direta e individualmente respeito. Por outro, essa pessoa pode interpor recurso de um ato regulamentar que não necessite de medidas de execução, se o mesmo lhe disser diretamente respeito (Acórdãos de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, n.
os
59 e 91, e de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comissão,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, n.
o
39).
Em primeiro lugar, quanto ao requisito relativo à afetação individual da recorrente, resulta de jurisprudência constante que os sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão só preenchem esse requisito se essa decisão os afetar devido a certas qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, assim, os individualizar de maneira análoga à do destinatário (Acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 223; de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, n.
o
72, e de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, n.
o
46).
A possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem se aplica numa medida não implica de modo nenhum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que essa aplicação seja efetuada por força de uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de novembro de 2001, Antillean Rice Mills/Conselho,
C‑451/98
,
EU:C:2001:622
, n.
o
52, e de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, n.
o
47).
Antes de mais, no caso em apreço, a circunstância de a recorrente ser um fabricante de medicamentos genéricos e ter ponderado, eventualmente, introduzir no mercado um medicamento genérico do
Tecfidera
não é, enquanto tal, suscetível de a individualizar, dado que outros operadores podiam encontrar‑se na mesma situação.
Em seguida, importa assinalar que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 foi adotada na sequência de um pedido de autorização de colocação no mercado apresentado pela Biogen Idec.
Ora, no âmbito da Diretiva 2001/83 ou do Regulamento n.
o
726/2004, o procedimento de emissão de uma autorização de colocação no mercado está concebido como um procedimento bilateral, que apenas envolve o requerente e a autoridade competente (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2014, Olainfarm,
C‑104/13
,
EU:C:2014:2316
, n.
o
34). Trata‑se, com efeito, de um procedimento entre requerente e a Administração, no decurso do qual esta deve ter em conta o interesse do requerente em obter uma autorização de colocação no mercado e o interesse público relativo à proteção da saúde humana. Os terceiros, como a recorrente no caso em apreço, não podem participar neste procedimento nem arrogar‑se a qualidade de interlocutor do CHMP e da Comissão quanto à avaliação dos dados científicos relativos ao medicamento em causa (v., neste sentido, Acórdão de 18 de dezembro de 2003, Olivieri/Comissão e EMEA,
T‑326/99
,
EU:T:2003:351
, n.
o
94).
Por último, sublinhe‑se que, na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão considerou que o
Tecfidera
que continha DMF era diferente do
Fumaderm
, o outro medicamento já autorizado composto por DMF e por sais de MEF, e que, por conseguinte, o
Tecfidera
— fumarato de dimetilo, cujo pedido de autorização se baseava no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83, e o medicamento já autorizado
Fumaderm
não faziam parte de uma mesma autorização global de colocação no mercado em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83.
Assim, resulta do processo de adoção e do conteúdo da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 que a situação individual da recorrente não foi tomada em consideração quando da adoção da referida decisão de execução, incluindo o facto de a Comissão aí ter considerado que o
Tecfidera
e o medicamento já autorizado
Fumaderm
não faziam parte de uma mesma autorização global de colocação no mercado em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83.
A Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 apenas dizia respeito à recorrente devido à sua qualidade objetiva de fabricante de medicamentos, nomeadamente de medicamentos genéricos, como qualquer outro operador económico que se encontrasse, no mesmo momento e potencialmente, numa situação idêntica.
Por conseguinte, não ficou demonstrado que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 dizia respeito individualmente à recorrente.
Em segundo lugar, quanto à existência de um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução, deve sublinhar‑se que o conceito de «ato regulamentar», na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceiro membro de frase, TFUE, abrange todos os atos não legislativos de alcance geral (Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
28).
No caso em apreço, importa recordar que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 reveste um alcance geral no que respeita às apreciações impugnadas pela recorrente (v. n.
os
85 a 96,
supra
).
A referida decisão de execução é, portanto, um ato regulamentar na parte em que conclui, no considerando 3, que o
Tecfidera
não faz parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
.
Segundo jurisprudência constante, a expressão «não necessitem de medidas de execução», na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceiro membro de frase, TFUE, deve ser interpretada à luz do objetivo desta disposição, que consiste, como resulta da sua génese, em evitar que um particular seja obrigado a violar a lei para poder aceder ao juiz. Ora, quando um ato regulamentar produz diretamente efeitos na situação jurídica de uma pessoa singular ou coletiva sem exigir medidas de execução, esta última pode ficar desprovida de proteção jurisdicional efetiva caso não disponha de uma via de recurso para o juiz da União a fim de pôr em causa a legalidade desse ato regulamentar. Com efeito, na falta de medidas de execução, uma pessoa singular ou coletiva, ainda que diretamente afetada pelo ato em causa, só poderia obter a fiscalização jurisdicional desse ato após ter violado as disposições do referido ato, invocando a ilegalidade destas no âmbito dos processos contra ela instaurados nos órgãos jurisdicionais nacionais (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
58 e jurisprudência referida).
Em contrapartida, quando um ato regulamentar necessita de medidas de execução, a fiscalização jurisdicional da observância da ordem jurídica da União está assegurada independentemente da questão de saber se as referidas medidas emanam da União ou dos Estados‑Membros. As pessoas singulares ou coletivas que não possam, devido aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, impugnar diretamente perante o juiz da União um ato regulamentar da União estão protegidas da aplicação de tal ato, no que lhes diz respeito, através da possibilidade de impugnar as medidas de execução que o referido ato necessita (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C 624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
59 e jurisprudência referida).
Quando a execução de um ato dessa natureza incumbe às instituições, aos órgãos ou aos organismos da União, as pessoas singulares ou coletivas podem interpor recurso direto, perante os órgãos jurisdicionais da União, dos atos de aplicação nas condições referidas no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE e invocar, em aplicação do artigo 277.
o
TFUE, como fundamento desse recurso a ilegalidade do ato de base em causa (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
60 e jurisprudência referida).
O Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que, para apreciar se um ato regulamentar necessita de medidas de execução, há que ter em conta a posição da pessoa que invoca o direito de recurso ao abrigo do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE. É irrelevante, portanto, saber se o ato em causa necessita de medidas de execução em relação a outros litigantes. Além disso, no âmbito dessa apreciação, deve ter‑se exclusivamente em conta o objeto do recurso (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
61 e jurisprudência referida).
Além disso, no âmbito dessa apreciação, deve ter‑se exclusivamente em conta o objeto do recurso e, no caso de um recorrente só pedir a anulação parcial de um ato, devem apenas ser tomadas em consideração, se for caso disso, as medidas de execução de que essa parte do ato eventualmente necessite (v. Acórdão de 10 de dezembro de 2015, Kyocera Mita Europe/Comissão,
C‑553/14 P
, não publicado,
EU:C:2015:805
, n.
o
45 e jurisprudência referida; v. também, neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
61).
Por último, a redação do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE não exige, para que uma medida seja qualificada de medida de execução de um ato regulamentar, que esse ato constitua a base jurídica desta medida. Uma mesma medida pode ser uma medida de execução quer do ato cujas disposições constituem a sua base jurídica, quer de um ato distinto, como, neste caso, o regulamento controvertido, quando todos ou parte dos seus efeitos jurídicos só se materializem, em relação à recorrente, através dessa medida (Acórdão de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comissão,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, n.
o
72).
A questão de saber se as medidas de execução têm ou não caráter automático carece de pertinência (Acórdão de 13 de março de 2018, Industrias Químicas del Vallés/Comissão,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, n.
o
47). Por outras palavras, a questão de saber se o ato regulamentar impugnado deixa ou não um poder de apreciação às autoridades incumbidas das medidas de execução não é pertinente para determinar se necessita de medidas de execução na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE (Acórdão de 6 de junho de 2013, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, n.
o
53; v. também, neste sentido, Despacho de 14 de julho de 2015, Forgital Italy/Conselho,
C‑84/14 P
, não publicado,
EU:C:2015:517
, n.
o
44).
A este respeito, por um lado, refira‑se que o conteúdo do considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 está reproduzido na decisão impugnada. Por outro lado, é pacífico que a decisão impugnada se baseia na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014. Com efeito, no seu articulado de intervenção, a Comissão referiu que a recusa de validação proferida na decisão impugnada estava diretamente ligada às apreciações efetuadas na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014. Nas suas respostas escritas às perguntas do Tribunal Geral, a Comissão acrescentou que a EMA se encontrava vinculada pelo conteúdo do considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014.
Por outro lado, importa recordar que, durante uma reunião realizada entre os serviços da Comissão e a Biogen Idec em 16 de maio de 2013, a Comissão sublinhou que, nas decisões que concediam uma autorização de colocação no mercado, não tinha sido efetuada nenhuma declaração sobre a exclusividade dos dados pelo facto de se tratar de um conceito dinâmico sujeito a alterações em caso de transferência de ativos entre sociedades. Além disso, como explicou a Comissão no seu articulado de intervenção, a EMA controla, no âmbito do processo de validação, se expirou o período regulamentar de proteção dos dados para o medicamento de referência. Nas suas repostas escritas às perguntas do Tribunal, a EMA esclareceu que, para determinar se o medicamento de referência estava autorizado há pelo menos oito anos, importava verificar se o titular da autorização de colocação no mercado do medicamento de referência detinha também autorizações para outros produtos que contivessem a mesma substância ativa. Por último, como explicaram a EMA e a Comissão na audiência, o controlo efetuado pela EMA no âmbito da sua competência de validação consiste, mais genericamente, em apreciar se o processo do requerente de uma autorização de colocação no mercado está completo à luz do artigo 8.
o
, n.
o
3, e do artigo 10.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83.
Assim, há que salientar que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, que conclui que o
Tecfidera
não faz parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
, produziu os seus efeitos jurídicos quanto à recorrente apenas através da decisão impugnada, que foi adotada na sequência da apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado segundo um procedimento dito «abreviado» (v. n.
o
8,
supra
) e que recusou validar esse pedido.
É certo que o Tribunal de Justiça considerou que seria artificial obrigar o concorrente de um beneficiário de uma medida nacional que não seja um auxílio de Estado a requerer às autoridades nacionais que lhe atribuíssem esse benefício e a impugnar o ato de indeferimento desse pedido num órgão jurisdicional nacional a fim de levar este último a interrogar o Tribunal de Justiça acerca da validade da decisão da Comissão relativa à referida medida (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
66 e jurisprudência referida).
Contudo, no caso em apreço, só mediante a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico do
Tecfidera
é que a recorrente pôde demonstrar, de forma pertinente, as razões pelas quais a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 era suscetível de produzir efeitos diretos, concretos e certos na sua situação jurídica. Assim, a apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico do
Tecfidera
não pode ser qualificada de artificial uma vez que permitiu à recorrente demonstrar que tinha condições de produzir um medicamento genérico do
Tecfidera
e que tinha decidido comercializar esse medicamento. Importa acrescentar que, na sequência da apresentação desse pedido, a EMA verificou se o medicamento de referência designado pela recorrente, a saber, o
Tecfidera
, beneficiava de um período de proteção regulamentar dos dados em conformidade com o artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004.
Daqui resulta, por um lado, que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 necessita de medidas de execução, na medida em que constata, no considerando 3, que o
Tecfidera
não faz parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
, e, por outro lado, que a decisão impugnada, dirigida à recorrente, constitui uma dessas medidas.
De qualquer forma, nada se opõe a que um recorrente suscite uma exceção de ilegalidade contra um ato de alcance geral pelo facto de, no prazo previsto para interpor um recurso de anulação baseado no artigo 263.
o
TFUE, não poder justificar um interesse em agir diretamente contra este (v., por analogia, Acórdão de 27 de março de 2019, Canadian Solar Emea e o./Conselho,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, n.
o
103, e Conclusões do advogado‑geral G. Pitruzzella no processo Compagnie des pêches de Saint‑Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:179
, n.
os
49 e 50).
Segundo jurisprudência constante, um recurso de anulação interposto por uma pessoa singular ou coletiva só é admissível se essa pessoa tiver interesse na anulação do ato recorrido. Esse interesse pressupõe que a anulação desse ato possa, por si só, produzir consequências jurídicas e que, assim, o resultado do recurso possa proporcionar um benefício à parte que o interpôs (v. Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, n.
o
55 e jurisprudência referida).
Em contrapartida, não existe interesse em agir quando o desfecho favorável de um recurso não seja suscetível, de qualquer modo, de satisfazer o recorrente (v. Acórdão de 23 de novembro de 2017, Bionorica e Diapharm/Comissão,
C‑596/15 P e C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, n.
o
85 e jurisprudência referida).
O interesse de um recorrente em agir deve ser efetivo e atual. Não pode dizer respeito a uma situação futura e hipotética (v. Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, n.
o
56 e jurisprudência referida).
O interesse em agir constitui, assim, a condição primeira e essencial de qualquer ação judicial (v. Acórdão de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, n.
o
58 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, é verdade que, em 27 de fevereiro de 2014, ou seja, a véspera da publicação de um resumo da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 no
Jornal Oficial da União Europeia
, a recorrente deduziu oposição, no Instituto Europeu de Patentes, a uma patente europeia que tinha sido concedida à Biogen Idec, em maio de 2013, relativa a «compostos e suas utilizações no tratamento da esclerose em placas» e que abrangia a utilização de DMF no tratamento da esclerose em placas através de dosagens específicas aprovadas para o
Tecfidera
. Por outro lado, a Biogen apresentou uma publicação da recorrente que, por um lado, é relativa aos ingredientes farmacêuticos ativos que estavam em fase de desenvolvimento no decurso do primeiro trimestre de 2014 e que, por outro, menciona o DMF para o tratamento da esclerose em placas.
Contudo, saliente‑se que a publicação da recorrente, apresentada pela Biogen, menciona que o desenvolvimento do DMF se encontrava numa fase inicial no decurso do primeiro trimestre de 2014. Por outro lado, há que assinalar que a recorrente alegou, sem que as outras partes a tivessem desmentido na audiência, que o processo de desenvolvimento de um medicamento genérico implicava múltiplas etapas e estudos para criar os dados exigidos pelo processo de pedido de autorização de colocação no mercado. Alegou igualmente que os resultados de alguns desses estudos eram incertos até à conclusão destes. Especificou que, alguns dos estudos necessários, como os estudos de bioequivalência, não podiam começar ou ser levados a efeito enquanto o medicamento de referência, no caso concreto, o
Tecfidera
, não estivesse no mercado.
Assim, por um lado, as explicações dadas pela recorrente demonstram que o seu interesse em pedir diretamente a anulação da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 não existia nem era atual, mas sim futuro, à data em que teria tido direito de interpor um recurso de anulação contra a referida decisão de execução, na medida em que não era possível que apresentasse um pedido de autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico do
Tecfidera
nessa data e em que era necessário um período consideravelmente superior ao prazo do recurso de anulação para a apresentação desse pedido. Por outro lado, as referidas explicações demonstram igualmente que a capacidade de a recorrente respeitar as condições de autorização de colocação no mercado de um medicamento genérico do
Tecfidera
era incerta à data em que teria tido direito a interpor um recurso de anulação contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014.
Por conseguinte, atendendo à situação da recorrente entre a data em que foi publicado no
Jornal Oficial da União Europeia
um resumo da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 e o termo do prazo de interposição do recurso de anulação desta, não foi demonstrado que a recorrente dispunha de um interesse efetivo e atual em agir diretamente contra a referida decisão de execução.
Por outro lado, considerou‑se que uma simples declaração de intenção de entrar no mercado, na medida em que tinha por objeto uma situação futura e incerta, não pode ser suficiente para demonstrar um interesse em agir efetivo e atual (v., neste sentido, Acórdão de 23 de novembro de 2017, Bionorica e Diapharm/Comissão,
C‑596/15 P e C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, n.
os
114 e 115).
Por conseguinte, há que assinalar que não resulta dos elementos do processo que a recorrente tenha sido admitida a interpor um recurso com fundamento no artigo 263.
o
TFUE com vista à anulação da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014.
O fundamento da exceção de ilegalidade é, portanto, julgado improcedente.
2.

Quanto ao mérito
A recorrente sutenta que a Comissão aplicou um critério errado e cometeu um erro manifesto de apreciação ao concluir que o
Tecfidera
e o
Fumaderm
são diferentes e que, consequentemente, o
Tecfidera
não era abrangido pela autorização global de colocação no mercado do
Fumaderm
. Com efeito, em primeiro lugar, a recorrente alega que, para demonstrar se o
Tecfidera
e o
Fumaderm
eram diferentes para efeitos de autorização global de colocação no mercado, a Comissão aplicou um critério errado que não tinha em conta todos os fatores pertinentes. Em segundo lugar, a recorrente alega que, se o CHMP e a Comissão tivessem aplicado o critério adequado e tido em conta todos os fatores pertinentes, não poderiam ter decidido que o
Tecfidera
não estava abrangido no âmbito de aplicação da autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
. À luz do conteúdo da petição, o Tribunal Geral considera que essas duas acusações devem ser examinadas em conjunto na medida em que ambas se destinam, efetivamente, a alegar que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 enferma de um erro manifesto de apreciação pelo que, aquando da adoção dessa decisão, a Comissão baseou‑se em elementos que não constituíam o conjunto dos dados disponíveis e relevantes a tomar em consideração. Mais precisamente, a recorrente alega que, perante um pedido de autorização de colocação no mercado de uma substância ativa que fazia parte de uma associação medicamentosa anteriormente autorizada, a apreciação da existência de uma diferença entre essa associação e a substância ativa isolada depende da questão de saber se as substâncias ativas individuais da associação têm uma contribuição terapêutica documentada e pertinente nessa associação.
Assim, antes de mais, o Tribunal Geral dedicará algumas observações preliminares ao caráter operante do fundamento único e ao alcance da fiscalização jurisdicional. Em seguida, o Tribunal Geral verificará se a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao adotar a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, analisando sucessivamente as quatro questões seguintes: em primeiro lugar, a autorização global de colocação no mercado e os seus objetivos, em segundo lugar, o direito da União aplicável e a evolução dos conhecimentos científicos entre 1994 e 2014, em terceiro lugar, o princípio do reconhecimento mútuo das decisões adotadas pelas autoridades nacionais e, em quarto lugar, os dados de que dispunham ou podiam dispor a Comissão e a EMA quanto ao papel do MEF no
Fumaderm
.
a)

Observações preliminares
A título preliminar, há que apreciar o caráter operante do fundamento único e determinar o alcance da fiscalização jurisdicional.
1)

Quanto ao caráter operante do fundamento único
No âmbito das suas respostas às medidas de organização do processo acima mencionadas no n.
o
63, a EMA alega que resultava dos termos da decisão impugnada que a mesma se baseava em duas bases jurídicas diferentes entre si, a saber, por um lado, o artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, lido em conjugação com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, e, por outro, a Decisão de Execução da Comissão de 30 de janeiro de 2014. A EMA também explicou que a decisão impugnada assenta numa comparação da composição qualitativa em substâncias ativas do
Fumaderm
e do
Tecfidera
, por um lado, e na Decisão de Execução do 30 de janeiro de 2014, por outro. Segundo a EMA, essas duas bases jurídicas são diferentes, por assentarem em raciocínios ligeiramente diferentes.
Face ao exposto, a EMA alegou, nas respostas escritas às perguntas do Tribunal Geral, que o fundamento único era inoperante uma vez que a recorrente não tinha contestado um dos fundamentos da decisão impugnada, a saber, a comparação da composição qualitativa do
Fumaderm
e do
Tecfidera
, efetuada pela própria EMA, na fase de validação do pedido de autorização de colocação no mercado do Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma.
No entanto, em primeiro lugar, importa assinalar que, na decisão impugnada, a EMA começou por recordar os termos do considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, que ele próprio remete para as apreciações efetuadas pelo CHMP. Em seguida, a EMA referiu as disposições do artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004. Por último, a EMA chamou a atenção para o facto de o
Tecfidera
e o
Fumaderm
se diferenciarem pela sua composição qualitativa em substâncias ativas. A este respeito, mencionou o conteúdo do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83. A EMA acrescentou que, como a Comissão tinha referido na sua Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, o
Tecfidera
e o
Fumaderm
não faziam parte da mesma autorização global de colocação no mercado e que era evidente que o
Tecfidera
beneficiava do seu próprio período de proteção dos dados independente, com a duração de oito anos.
A EMA deduziu daí que, tendo em conta a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, que reconhece que o
Tecfidera
e o
Fumaderm
não integram a mesma autorização global de colocação no mercado, e à luz do artigo 14.
o
, n.
o
11, do Regulamento n.
o
726/2004, não estava em condições de validar o pedido de autorização de colocação no mercado apresentado pela recorrente para uma versão genérica do
Tecfidera
.
Assim, resulta da decisão impugnada que, nesta, a EMA se baseou exclusivamente na conclusão que já constava da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, segundo a qual «o [MEF] e o [DMF] são dois ativos e não correspondem à mesma substância ativa, porque a sua fração terapêutica não é a mesma [, e], por conseguinte, considera‑se que o
Tecfidera
que continha DMF é diferente do
Fumaderm
, o outro medicamento já autorizado composto por DMF e por sais de MEF».
A decisão impugnada não pode, portanto, ser interpretada no sentido de que a EMA teria ela própria efetuado uma comparação da composição qualitativa do
Fumaderm
e do
Tecfidera
, na fase da validação do pedido de autorização de colocação no mercado apresentado pela recorrente para um medicamento genérico do
Tecfidera
.
De resto, na medida em que a Comissão já se tinha pronunciado sobre a comparação da composição qualitativa do
Fumaderm
e do
Tecfidera
, a EMA não considerava necessário proceder à sua própria comparação dessa composição qualitativa do
Fumaderm
e do
Tecfidera
.
Em segundo lugar, sublinhe‑se que a interpretação da decisão impugnada, efetuada pela EMA no âmbito das suas respostas escritas às questões do Tribunal Geral, não é compatível com as explicações dadas na contestação e na réplica.
É certo que na contestação a EMA explicou que a constatação da existência de autorizações globais de colocação no mercado diferentes com base numa comparação do resumo das características dos produtos em causa (a seguir «RCP») podia ser efetuada no decurso da validação de qualquer pedido de autorização de uma versão genérica do
Tecfidera
, quer se tratasse de um pedido apresentado à EMA ou a uma autoridade nacional competente. Por outro lado, a EMA explicou que a sua decisão se baseava no facto de o
Tecfidera
não ser abrangido pela autorização global de colocação no mercado do
Fumaderm
uma vez que a composição qualitativa em substâncias ativas do
Tecfidera
e do
Fumaderm
era diferente.
Porém, na mesma contestação, a EMA sustentou que o critério da comparação da composição qualitativa dos dois medicamentos, conforme foram autorizados, podia ser preenchido de duas formas: em resultado de uma comparação de RCP relativos respetivamente ao
Fumaderm
e ao
Tecfidera
, como a EMA tinha referido na sua carta de 3 de agosto de 2011 (v. n.
o
12,
supra
), ou de uma avaliação que levou à conclusão de que o DMF e o MEF eram substâncias ativas diferentes (critério que a Comissão aplicou à data da concessão da autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
). Por outro lado, resulta dos articulados da EMA que esta alegou que se poderia ter limitado a comparar os RCP relativos aos medicamentos em causa e que a simples constatação, com base numa comparação dos referidos RCP, da existência de uma composição qualitativa em substâncias ativas diferente permitia chegar a uma conclusão. Por outras palavras, a EMA explicou que «teria sido possível» seguir essa abordagem no caso em apreço e que era a abordagem que seria seguida no futuro. Em contrapartida, a EMA nunca alegou, na contestação e na réplica, que era a abordagem que tinha efetivamente seguido no caso em apreço, na decisão impugnada. A este respeito, é significativo que, em apoio da sua argumentação, a EMA se tenha baseado reiteradamente na abordagem que tinha preconizado na sua carta de 3 de agosto de 2011, e não no conteúdo da decisão impugnada. Por outro lado, a decisão impugnada não contém qualquer referência aos RCP relativos respetivamente ao
Fumaderm
e ao
Tecfidera
.
Por conseguinte, deve ser julgada improcedente a argumentação da EMA relativa ao facto de que o fundamento único seria inoperante na medida em que a recorrente não teria contestado um dos fundamentos da decisão impugnada.
2)

Quanto ao alcance da fiscalização jurisdicional
Uma vez que a decisão da autoridade administrativa é o resultado de apreciações técnicas complexas, por exemplo, no domínio médico farmacológico, estas são, em princípio, objeto de uma fiscalização jurisdicional limitada, que implica que o juiz comunitário não possa substituir pela sua própria a apreciação dos elementos de facto da referida autoridade [v. Acórdão de 19 de novembro de 2008, Schräder/OCVV (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, n.
o
60 e jurisprudência referida].
Com efeito, quando uma instituição da União é chamada a efetuar avaliações complexas, goza de um amplo poder de apreciação cujo exercício está sujeito a uma fiscalização jurisdicional que se limita a verificar se a medida em causa não está viciada de erro manifesto ou de desvio de poder, ou se a autoridade competente não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2014, PP Nature‑Balance Lizenz/Comissão,
T‑189/13
, não publicado,
EU:T:2014:1056
, n.
o
34 e jurisprudência referida).
No entanto, embora o juiz da União reconheça à Administração uma margem de apreciação em matéria económica ou técnica, isso não implica que se deva abster de fiscalizar a interpretação que a Administração faz de dados de natureza técnica ou económica. Com efeito, o juiz da União deve, designadamente, verificar não apenas a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência mas também fiscalizar se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são suscetíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram [v. Acórdão de 19 de novembro de 2008, Schräder/OCVV (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, n.
o
61 e jurisprudência referida].
, A fiscalização jurisdicional, embora tendo um alcance limitado, exige que as instituições da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar perante o juiz da União que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, o qual pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular (v., neste sentido, Acórdãos de 8 de julho de 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, n.
o
34, e de 30 de abril de 2015, Polynt e Sitre/ECHA,
T‑134/13
, não publicado,
EU:T:2015:254
, n.
o
53).
Para demonstrar que uma instituição cometeu um erro manifesto na apreciação de factos complexos suscetível de justificar a anulação de um ato, os elementos de prova fornecidos pelo recorrente devem ser suficientes para retirar plausibilidade às apreciações dos factos considerados nesse ato (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2011, França/Comissão,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, n.
o
86 e jurisprudência referida).
Quanto ao parecer do CHMP, o Tribunal Geral não pode substituir a apreciação deste comité pela sua própria apreciação. Com efeito, a fiscalização jurisdicional é exercida apenas sobre a regularidade do funcionamento do comité e sobre a coerência interna e a fundamentação do seu parecer. Sob este último aspeto, o juiz apenas pode verificar se o parecer contém uma fundamentação que permita verificar as considerações em que o mesmo se baseia e se está demonstrado um nexo compreensível entre as constatações médicas ou científicas e as conclusões nele contidas. A este respeito, sublinhe‑se que o CHMP é obrigado a indicar, no seu parecer, os principais relatórios e peritagens científicas em que se baseia e a precisar, em caso de divergência significativa, as razões por que se afasta das conclusões dos relatórios ou das peritagens apresentados pelas empresas em causa. Esta obrigação impõe‑se muito particularmente em caso de incerteza científica. Ao garantir o caráter contraditório e transparente da consulta ao comité, essa obrigação permite assegurar‑se de que a substância considerada foi objeto de uma avaliação científica aprofundada e objetiva, fundada no confronto das teses científicas mais representativas e das posições científicas adiantadas pelos laboratórios farmacêuticos em questão (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2014, PP Nature‑Balance Lizenz/Comissão,
T‑189/13
, não publicado,
EU:T:2014:1056
, n.
o
52 e jurisprudência referida).
Por último, segundo jurisprudência constante, no âmbito de um recurso de anulação, a legalidade do ato impugnado deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data da adoção do ato (v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho,
C‑123/18 P
,
EU:C:2019:694
, n.
o
37 e jurisprudência referida; Acórdão de 17 de setembro de 2007, Microsoft/Comissão,
T‑201/04
,
EU:T:2007:289
, n.
o
260) e dos elementos de informação de que a instituição autora do ato podia dispor no momento em que o adotou [Acórdão de 9 de setembro de 2009, Brink’s Security Luxembourg/Comissão,
T‑437/05
,
EU:T:2009:318
, n.
o
96; v. também, neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (França) e o./Comissão,
T‑31/07
, não publicado,
EU:T:2013:167
, n.
o
157].
Um recorrente não pode assim invocar, perante o juiz da União, elementos de facto posteriores ao ato cuja legalidade é impugnada ou dos quais o autor do ato não podia ter conhecimento quando da adoção deste. Com efeito, os argumentos relativos a esses elementos são inoperantes.
É à luz destas considerações que se deve verificar se, na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que o
Tecfidera
, composto apenas de DMF, não fazia parte da autorização global de colocação no mercado do
Fumaderm
emitida pelo BfArM em 1994.
b)

Quanto à autorização global de colocação no mercado e seus objetivos
A recorrente alega que o facto de o
Tecfidera
ser autorizado segundo um procedimento diferente, para uma indicação diferente e com um nome comercial diferente do
Fumaderm
não constitui um fator suscetível de ser invocado enquanto tal para argumentar que o
Tecfidera
não está abrangido no âmbito de aplicação da autorização global de colocação no mercado do
Fumaderm
. Alega que a atividade terapêutica, ou a ausência desta, dos sais de MEF no
Fumaderm
são a chave que permite demonstrar se existe alguma diferença pertinente entre o
Tecfidera
e o
Fumaderm
para efeitos da autorização global de introdução no mercado. A recorrente acrescenta que a atividade terapêutica dos sais de MEF no
Fumaderm
deve ser pertinente. Com efeito, seria inadequado considerar dois produtos «diferentes» pelo mero facto de um deles conter um composto específico que tem um efeito farmacêutico inexistente no produto comparado. Caso contrário, o titular de uma autorização de colocação no mercado poderia conseguir muito facilmente um longo período adicional de proteção regulamentar dos dados acrescentando‑lhe ou retirando‑lhe, ao alargar o produto a uma nova indicação terapêutica, uma substância ativa do ponto de vista farmacêutico, mas clinicamente não pertinente. O mesmo se diria quanto a uma substância dotada de uma atividade pertinente, que estivesse presente numa associação, mas numa dosagem insuficiente para produzir qualquer efeito terapêutico significativo, e que poderia, também ela, ser retirada da associação sem nenhuma incidência sensível sobre a atividade terapêutica. A recorrente alega que, se essas alterações fossem recompensadas pela atribuição de um novo período de proteção regulamentar dos dados apenas pelo facto de as substâncias ativas em causa terem dado provas, individualmente, de (uma certa) atividade terapêutica, isso seria contrário aos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2001/83 e não permitiria encontrar um justo equilíbrio entre a proteção dos interesses das sociedades inovadoras e a necessidade de favorecer a produção de medicamentos genéricos tendo em conta o interesse geral.
A EMA contesta o argumento da recorrente de que o critério jurídico aplicado pela Comissão para determinar se dois medicamentos fazem parte de autorizações globais de colocação no mercado diferentes poderia proporcionar às empresas um meio de contornar as regras relativas à proteção regulamentar dos dados. Segundo a EMA, o risco de evasão alegado pela recorrente é completamente hipotético.
O artigo 10.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83 (v. n.
o
8,
supra
) prossegue o objetivo de conciliar, por um lado, a proteção suficiente dos trabalhos de investigação e de desenvolvimento realizados pelas empresas farmacêuticas inovadoras e, por outro lado, a vontade evitar ensaios supérfluos em seres humanos e em animais. Assim, segundo o considerando 9 de referida diretiva, importa «precisar ainda melhor os casos em que não é necessário fornecer os resultados dos ensaios toxicológicos, farmacológicos ou clínicos para obter autorização de um medicamento essencialmente similar a um medicamento autorizado, embora zelando por que as firmas inovadoras não fiquem em desvantagem», e o considerando 10 refere que «considerações de ordem pública se opõem a que os ensaios no homem ou no animal sejam repetidos sem que uma necessidade imperiosa o justifique» (Acórdão de 15 de setembro de 2015, Novartis Europharm/Comissão,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, n.
o
62).
O conceito de autorização global de introdução no mercado constante do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83, conforme alterada (v. n.
o
7,
supra
), dá seguimento a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, que desenvolveu este conceito, designadamente para ter em conta o objetivo do procedimento dito «abreviado», que é o permitir economias de tempo e de custos necessários para reunir os resultados desses ensaios farmacológicos, toxicológicos e clínicos e evitar a repetição de ensaios em seres humanos ou em animais. Este objetivo ficaria seriamente comprometido se o fabricante do medicamento inicial pudesse alargar indefinidamente o período regulamentar de proteção dos dados, impedindo os fabricantes de medicamentos genéricos de o utilizarem como medicamento de referência no termo do período de proteção regulamentar dos dados expressamente previsto pelo legislador para conciliar os interesses das empresas inovadoras com o interesse geral (v. Acórdão de 15 de setembro de 2015, Novartis Europharm/Comissão,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Foi tendo em conta a redação do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 e do objetivo prosseguido por esta disposição que o Tribunal Geral declarou, por um lado, que o âmbito de aplicação da autorização global de colocação no mercado definido no segundo parágrafo do artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, conforme alterada, englobava os desenvolvimentos que foram objeto de diferentes autorizações de colocação no mercado segundo o procedimento centralizado e, por outro, que o facto de um titular ter obtido, através desse procedimento, uma autorização de colocação no mercado para novas indicações terapêuticas sob um nome diferente carecia, pois, de pertinência, para efeitos de aplicação do período de proteção regulamentar dos dados (Acórdão de 15 de setembro de 2015, Novartis Europharm/Comissão,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, n.
o
82). A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que o conceito de «autorização global», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83, engloba todos os desenvolvimentos posteriores do medicamento inicial, independentemente dos procedimentos de autorização, a saber, através da alteração da autorização de introdução no mercado inicial desse medicamento ou através da obtenção de uma autorização de introdução no mercado distinta (Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão,
C‑629/15 P e C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, n.
o
72).
Por último, há que acrescentar que foi tendo em conta o objetivo de «favorecer a investigação de novas indicações terapêuticas portadoras de um benefício clínico importante, bem como de uma melhoria do bem‑estar e da qualidade de vida do paciente» velando, simultaneamente por «manter o necessário equilíbrio entre a promoção de tais inovações e a necessidade de favorecer a produção de medicamentos genéricos» que o legislador previu, no artigo 10.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, da Diretiva 2001/83, que o período de exclusividade comercial de dez anos de que beneficia um medicamento de referência fosse aumentado de um ano «se, nos primeiros oito desses dez anos, o titular da autorização de introdução no mercado obtive[sse] uma autorização para uma ou mais indicações terapêuticas novas que, na avaliação científica prévia à sua autorização, se [considerasse] trazerem um benefício clínico significativo em comparação com as terapêuticas existentes». Este aumento de um ano do período de exclusividade comercial constitui, assim, aos olhos do legislador da União, a vantagem adequada para recompensar os investimentos em novas indicações terapêuticas (v., neste sentido, Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão,
C‑629/15 P e C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, n.
os
77 e 78).
Na mesma lógica, o artigo 10.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2001/83 prevê que, «[p]ara além do disposto no n.
o
1, quando for apresentado um pedido para uma nova indicação de uma substância bem estabelecida, será concedido um período de um ano de exclusividade dos dados, desde que tenham sido realizados ensaios pré‑clínicos ou clínicos relativos à nova indicação». O artigo 10.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2001/83 diz respeito a substâncias efetivamente demonstradas que entrem na composição de medicamentos cujo período de proteção regulamentar dos dados terminou. Por outro lado, a proteção dos dados, pelo período de um ano, prevista nessa disposição, aplica‑se apenas aos dados relativos à nova indicação, e não à totalidade dos dados relativos ao medicamento anteriormente autorizado.
Daqui resulta que a circunstância, mencionada no considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, de o pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
se basear no artigo 8.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83, ou seja, num pedido «completo» (v. n.
o
5,
supra
), é irrelevante no âmbito de aplicação do conceito de autorização global de colocação no mercado (v. n.
o
177,
supra
). Por outro lado, é à luz dos objetivos acima mencionados nos n.
os
174 a 179 que importa analisar se, como alega, em substância, a recorrente, existia, no caso em apreço, um risco de a Biogen Idec beneficiar de um período integral de proteção regulamentar dos dados, com uma duração de oito anos, pelo mero facto de, ao requerer uma autorização de colocação no mercado para uma indicação diferente da abrangida pelo
Fumaderm
, ter retirado o MEF, que entrava na composição do
Fumaderm
, mas que não era clinicamente pertinente ou cuja dosagem era insuficiente para produzir um efeito terapêutico significativo no
Fumaderm
.
c)

Quanto ao direito da União aplicável e à evolução dos conhecimentos científicos de 1994 a 2014
A recorrente alega que, no caso em apreço, não era possível admitir que os sais de MEF tivessem uma contribuição terapêutica pertinente no
Fumaderm
pelo facto de este ter sido avaliado anteriormente pelo BfArM e ter obtido deste uma autorização de colocação no mercado. A este respeito, a recorrente sublinha que a Diretiva 2001/83 não exige a demonstração da existência de uma contribuição terapêutica para todas as substâncias ativas constantes de associações medicamentosas fixas. Por outro lado, o conteúdo das orientações relativas às associações medicamentosas e, mais precisamente, o nível de prova exigido por essas orientações, teria evoluído ao longo do tempo. Além disso, uma vez que as orientações não eram juridicamente vinculativas, seria possível afastá‑las.
Na tréplica, a recorrente critica a afirmação da EMA de que o critério jurídico adequado é o que esta expôs à Biogen Idec na sua carta de 3 de agosto de 2011 (v. n.
o
12,
supra
) e segundo o qual a autorização de uma associação medicamentosa não é considerada abrangida pelas autorizações globais de colocação no mercado das diferentes substâncias ativas que compõem essa associação. Com efeito, por um lado, essa interpretação não resultaria da redação da Diretiva 2001/83 nem das informações aos requerentes. Por outro lado, a EMA daria uma justificação
a posteriori
e a simplicidade do critério que propõe não estaria em conformidade com o procedimento que foi seguido no caso em apreço. Com efeito, caso a interpretação proposta pela EMA estivesse correta, o debate relativo à possibilidade de o
Tecfidera
beneficiar de um período integral de proteção regulamentar dos dados e a avaliação científica efetuada no caso em apreço pela Comissão jamais deveriam ter tido lugar.
A EMA alega que é possível concluir que o
Fumaderm
e o
Tecfidera
não estão abrangidos pela mesma autorização global de colocação no mercado, uma vez que o
Fumaderm
foi autorizado como associação fixa que contém duas substâncias ativas DMF e MEF, ao passo que o
Tecfidera
foi autorizado como monoterapêutica contendo apenas a substância ativa DMF. Esta abordagem refletiria a aplicação de dois princípios bem assentes na regulamentação. O primeiro princípio seria relativo ao conceito de autorização global de colocação no mercado e à apreciação segundo a qual dois medicamentos estão abrangidos por autorizações globais de colocação no mercado diferentes uma vez que estes diferem pela sua composição qualitativa em substâncias ativas. Segundo o primeiro princípio, se um produto foi autorizado como associação fixa, isso implica automaticamente que a sua composição qualitativa em substâncias ativas é diferente da composição qualitativa de qualquer medicamento autorizado como monoterapêutica. O segundo princípio adiantado pela EMA está ligado à harmonização das regras da União relativas à autorização dos medicamentos para uso humano, que garante que, na União, os medicamentos são autorizados segundo as mesmas regras e normas em matéria de qualidade, de segurança e de eficácia.
Em primeiro lugar, é pacífico entre as partes que, quando a Biogen Idec apresentou um pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
, era a primeira vez que, a nível da União, se suscitava a questão de saber se uma associação medicamentosa autorizada, por um lado, e um componente dessa associação, por outro, integram ou não a mesma autorização global de colocação no mercado.
Esta conclusão é confirmada pelas alterações introduzidas na parte das informações aos requerentes consagrada ao conceito de autorização global de colocação no mercado.
Com efeito, na sua versão datada de junho de 2013, as informações aos requerentes explicavam apenas:
«Se o medicamento avaliado contiver uma alteração de uma substância existente e pertencer ao mesmo requerente/[titular da autorização de colocação no mercado], é necessário precisar no decurso do procedimento de [autorização de colocação no mercado] se o medicamento contém, ou não, uma nova substância ativa. Esta precisão tem incidência na existência ou não de uma [autorização global de colocação no mercado]. Essa avaliação será efetuada em conformidade com os critérios enunciados no anexo I no final deste capítulo e a conclusão deverá constar pelo menos no relatório de avaliação. Caso este não indique que o medicamento contém uma nova substância ativa, deve considerar‑se que o medicamento em causa contém a mesma substância ativa e é abrangido pela [autorização global de colocação no mercado].»
Ora, foi posteriormente à Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a saber, em julho de 2015, que a parte das informações aos requerentes consagrada ao conceito de autorização global de colocação no mercado previu as condições de aplicação dessa noção aos pedidos relativos a um componente de uma associação medicamentosa anteriormente autorizada.
Com efeito, no n.
o
2.3, n.
o
3, das informações aos requerentes, na sua versão de julho de 2015, refere‑se, designadamente:
«Se o medicamento em fase de avaliação contiver apenas uma substância ativa que fazia parte de uma associação medicamentosa autorizada, o novo medicamento formará um medicamento novo e único que necessita de uma [autorização de colocação no mercado] distinta. Na medida em que, no decurso do procedimento de avaliação da associação medicamentosa já autorizada, o [titular da autorização de colocação no mercado] tinha demonstrado que cada uma das substâncias da associação fixa tinha uma contribuição terapêutica documentada nessa associação e que, portanto, os compostos constituem todos substâncias ativas diferentes, a autorização desse novo medicamento não é considerada abrangida pela [autorização global de colocação no mercado] da associação medicamentosa já autorizada como dispõe o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83/CE.»
Em segundo lugar, na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão autorizou a colocação no mercado do
Tecfidera
e considerou que este medicamento não era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
. A colocação no mercado do
Fumaderm
tinha sido autorizada pelo BfArM em 1994, isto é, mais de quinze anos antes da apresentação do pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
.
Na data em que a autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
foi concedida, o exame dos pedidos de autorização de colocação no mercado relativos a associações medicamentosas era regulada, em primeiro lugar, pela Diretiva 65/65/CEE do Conselho, de 26 de janeiro de 1965, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes às especialidades farmacêuticas (
JO 1965, 22, p. 369
), várias vezes alterada, em segundo lugar, pela Diretiva 75/318/CEE do Conselho, de 20 de maio de 1975, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes às normas e protocolos analíticos, tóxico farmacológicos e clínicos em matéria de ensaios de especialidades farmacêuticas (
JO 1975, L 147, p. 1
), várias vezes alterada, e, em terceiro lugar, pela Segunda Diretiva 75/319/CEE do Conselho, de 20 de maio de 1975, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às especialidades farmacêuticas (
JO 1975, L 147, p. 13
), várias vezes alterada.
O artigo 4.
o
, segundo parágrafo, n.
o
8, alínea b), da Diretiva 65/65, na versão que resulta da Diretiva 87/21/CEE do Conselho, de 22 de dezembro de 1986 (
JO 1987, L 15, p. 36
), previa que, «[n]o que se refer[ia] a uma especialidade nova que contenha componentes conhecidos, mas ainda não associados para fins terapêuticos, dev[iam] ser fornecidos os resultados dos ensaios farmacológicos, toxicológicos e clínicos relativos à associação, sem que seja necessário fornecer a documentação relativa a cada um dos componentes».
Por outro lado, como resulta das respostas escritas da EMA às perguntas do Tribunal Geral, os elementos e os documentos que deviam ser juntos ao pedido de autorização de colocação no mercado em conformidade com o artigo 4.
o
da Diretiva 65/65 eram mencionados anexo I da Diretiva 75/318, conforme alterada pela Diretiva 91/507/CEE da Comissão, de 19 de julho de 1991 (
JO 1991, L 270, p. 32
). Este anexo incluía quatro partes dedicadas, respetivamente, ao resumo do processo, aos ensaios químicos, farmacêuticos e biológicos dos medicamentos, aos ensaios toxicológicos e farmacológicos e à documentação clínica.
A terceira parte desse anexo, dedicada aos ensaios toxicológicos e farmacológicos, incluía um ponto II que incidia sobre a realização dos ensaios. No ponto II F, dedicado à farmacodinâmica, a saber, o estudo das variações provocadas pelo medicamento nas funções dos organismos, quer estas sejam normais quer experimentalmente modificadas, era indicado:
«As associações medicamentosas podem resultar quer de premissas farmacológicas quer de indicações clínicas.
No primeiro caso, o estudo farmacodinâmico deve revelar as interações que tornam a própria associação recomendável para o uso clínico.
No segundo caso, quando a experimentação clínica tenha por fim a justificação científica da associação medicamentosa, a investigação deve determinar se os efeitos esperados da associação podem ser comprovados no animal e, no mínimo, deve ser controlada a importância dos efeitos colaterais.
Caso uma associação contenha uma substância ativa nova, esta deve ter sido objeto de um estudo prévio aprofundado.»
No ponto II G, dedicado à farmacocinética, a saber, o estudo do destino que o organismo dá à substância ativa, incluindo o estudo da absorção, da distribuição, da biotransformação e da excreção, era indicado que, «[e]m casos de associações novas de substâncias conhecidas, investigadas em conformidade com o disposto na presente diretiva, as investigações farmacocinéticas pod[ia]am não ser exigidas, se os ensaios toxicológicos e a experimentação clínica o justifi[casse]m».
A quarta parte desse anexo, dedicada à documentação clínica, continha, sob o ponto C, intitulado «Apresentação dos resultados», um ponto C.6 com a seguinte redação: «[a]s informações relativas a uma associação medicamentosa nova devem ser idênticas às previstas para um novo medicamento e justificar essa associação no que respeita à segurança e à eficácia».
Ora, em primeiro lugar, os documentos apresentados pelas partes no Tribunal Geral não permitem saber se o
Fumaderm
resultava de premissas farmacológicas ou de indicações clínicas. Os elementos dos autos também não permitem saber se o BfArM considerou que o MEF e o DMF eram substâncias conhecidas ou novas. Mais genericamente, os referidos elementos não permitem tomar conhecimento do método utilizado pelo BfArM para analisar o
Fumaderm
e as diferentes substâncias que o compõem.
Os autos de que o Tribunal Geral dispõe contêm, em contrapartida, a publicação de Nieboer, C., de Hoop, D., van Loenen, A. C., Langendijk, P. N. J. e van Dijk, E., intitulada «Systemic therapy with fumaric acid derivatives: New possibilities in the treatment of psoríase» (
J Am Acad Dermatol
, 1989; 20(4):601—608, a seguir «estudo de Nieboer e o. de 1989»), do qual a EMA dispunha quando da apreciação do pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
. Nessa publicação, explica‑se que, ao longo dos últimos vinte anos, popularizou‑se na Europa ocidental, entre milhares de pacientes com psoríase, uma nova terapêutica denominada «terapia à base de ácido fumárico». Esta terapia foi iniciada por um bioquímico, ele próprio afetado pela psoríase, e que publicou trabalhos em 1959 e em 1966. O estudo de Nieboer e o. de 1989 refere em seguida que esta terapia foi sistematizada por um médico de medicina geral alemão que lhe acrescentou um regime alimentar estrito e que publicou estudos em 1982 e em 1984. O estudo de Nieboer e o. de 1989 explica também que foi fundada na Suíça uma clínica especializada nessa terapia. Por outro lado, resulta de outra publicação, datada de 1998, que consta do processo apresentado ao Tribunal Geral e da qual a EMA e a Comissão podiam ter conhecimento quando da apreciação do pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
, que, a partir de 1959, foram prescritos ésteres de ácido fumárico por um pequeno grupo de médicos na Alemanha, na Suíça e nos Países Baixos.
Em segundo lugar, importa sublinhar que os textos normativos acima mencionados nos n.
os
190 a 195 não incluem nenhuma precisão sobre a forma que pode revestir a justificação da associação medicamentosa atendendo à inocuidade e à eficácia.
Embora a parte III do anexo I da Diretiva 75/318 preveja que, no caso dos testes de associações de substâncias ativas efetuados com base em premissas farmacológicas, o estudo farmacodinâmico deve revelar as interações suscetíveis de contribuir para o «valor» terapêutico da associação, esse anexo não indica de que modo essas interações devem ser reveladas. Por outro lado, essa disposição refere o caráter «recomendável» da associação no seu conjunto. Por último, no caso dos testes de associações de substâncias ativas efetuados com base em indicações de efeitos terapêuticos, essa mesma parte do anexo I da Diretiva 75/318 menciona os efeitos previstos da «associação», que podem ser comprovados no animal.
Em terceiro lugar, conforme explicou a EMA nas suas respostas escritas às perguntas do Tribunal Geral, os elementos que, segundo o Conselho da União Europeia, deviam acompanhar um pedido de autorização de colocação no mercado de uma associação de substâncias medicinais em 1994 figuravam, na realidade, no anexo V da Recomendação 83/571/CEE do Conselho, de 26 de outubro de 1983, relativa aos ensaios com vista à colocação no mercado das especialidades farmacêuticas (
JO 1983, L 332, p. 11
). Este anexo V, intitulado «Associações medicamentosas especializadas», constituía uma nota explicativa para aplicação da parte III, capítulo II, secção C, ponto 2, do anexo da Diretiva 75/318 [atualmente parte IV, secção C, ponto 6, do anexo da Diretiva 75/318 conforme alterada, acima mencionada no n.
o
195], com vista à autorização de colocação no mercado de um novo medicamento.
A este respeito, é certo que o anexo V da Recomendação 83/571 indicava, nomeadamente, o seguinte:
«Os requerentes devem justificar a associação particular de princípios ativos que é proposta. As associações medicamentosas especializadas apenas serão consideradas aceitáveis se a associação proposta se basear em princípios terapêuticos válidos.
[…]
As indicações reivindicadas para uma associação medicamentosa especializada devem ser tais que a presença de cada componente se justifique para cada uma das indicações. A preparação deve ser formulada de modo que a quantidade e a proporção de cada um dos seus componentes sejam adequadas para todas as utilizações recomendadas.
[…]
Uma nova associação deverá ser objeto de ensaios clínicos para definir o papel desempenhado por cada um dos seus componentes no conjunto.
[…]
A possibilidade de interação entre os componentes deve ser sempre prevista. Quando uma interação farmacêutica, farmacocinética ou farmacodinâmica pareça possível, o requerente deve fornecer dados comprovando ou que essa interação não se produz, ou que ela é bem conhecida e definida.»
Contudo, não resulta da redação, do conteúdo e do contexto da respetiva adoção que esse documento produza efeitos jurídicos vinculativos para os Estados‑Membros e, mais precisamente, para as autoridades nacionais.
Além disso, como observa a recorrente, o conteúdo das orientações relativas às associações medicamentosas e a amplitude das informações exigidas aos requerentes evoluiu sensivelmente a este respeito entre, por um lado, a data da autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
, em 9 de agosto de 1994, e, por outro, o momento em que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 foi adotada.
Por outras palavras, o exame das versões sucessivas das recomendações ou das orientações relativas às associações medicamentosas demonstra que estas foram progressivamente completadas e que esses complementos tiveram por objeto distinguir diferentes tipos de associações medicamentosas e recomendar às autoridades nacionais que solicitem um número crescente de informações aos requerentes.
A este respeito, as orientações, na sua versão revista em abril de 1996 (Note for Guidance concerning the application of section C.6 Part 4 of the Annex to Diretiva 75/318/EEC as amended), apresentam as seguintes diferenças em relação à Recomendação 83/571:
–
preveem que o requerente deve indicar claramente se a indicação reivindicada consiste numa terapia de primeira linha (destinada aos pacientes a quem não estava a ser administrada nenhuma das substâncias em causa), ou numa terapia de segunda linha (aplicada quando a monoterapia não demonstrou uma relação benefício/risco satisfatória), ou corresponde a outras utilizações. Estas orientações, na sua versão revista em abril de 1996, precisam que os desenvolvimentos clínicos devem ser conduzidos em conformidade;
–
contêm uma secção dedicada aos estudos farmacodinâmicos e farmacocinéticos que mencionam requisitos suplementares que podem ser exigidos aos requerentes. Estes estudos revestem uma importância particular no que respeita às interações entre as substâncias que integram a associação. Assim, as orientações, na sua versão revista em de abril de 1996, explicam que o requerente deve demonstrar que as diferentes substâncias não afetam o respetivo perfil farmacocinético;
–
contêm uma secção dedicada à composição e à dosagem que recomenda que as dosagens propostas sejam justificadas. Assim, é indicado que «[a] dosagem de cada uma das substâncias da combinação fixa deve permitir que a combinação seja segura e eficaz para um subgrupo populacional significativo e que a avaliação das vantagens/riscos da combinação fixa deve ser igual ou superior à de cada uma das suas substâncias isoladamente consideradas», que «[o]
multilevel factorial design
pode ser utilizado, mas [que] existem outros meios de confirmação para provar que a combinação é superior às suas substâncias», e que «[f]erramentas descritivas, como a
response surface methods
, podem ser úteis (v. informações sobre a relação dose‑resposta para apoias a autorização do produto)»;
–
contêm um ponto dedicado aos ensaios terapêuticos que prevê que são necessários ensaios clínicos de confirmação para provar a eficácia, de preferência mediante comparação de grupos paralelos, nos quais a combinação fixa é comparada com a sua substância individual. É recomendada a inclusão de um grupo placebo sempre que possível.
Há que acrescentar que o anexo V da Recomendação 83/571 não mencionava expressamente a necessidade de que cada uma das substâncias da associação medicamentosa fixa tenha uma contribuição documentada na associação. Com efeito, são as orientações na sua versão revista em abril de 1996 que mencionam pela primeira vez que cada uma das substâncias da associação medicamentosa fixa deve ter uma «contribuição documentada» na associação. Posteriormente, as orientações, na sua versão adotada em 2009 (Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products), mencionam uma contribuição «terapêutica» documentada.
Mais genericamente, nas orientações que sucederam às orientações revistas em 1996, as recomendações foram novamente reforçadas e as informações e os elementos exigidos dos requerentes multiplicaram‑se e foram objeto de precisão.
Assim, à data em que a decisão de autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
foi adotada, nenhum texto juridicamente vinculativo previa, de forma precisa, os requisitos a que estava sujeita a concessão de uma autorização de colocação no mercado relativa a uma associação medicamentosa, nem a forma como devia ser justificada a associação medicamentosa. Além disso, é certo que a Recomendação 83/571 já previa que os requerentes deviam justificar a associação particular de princípios ativos que era proposta e que uma nova associação devia ser objeto de ensaios clínicos para definir o papel desempenhado por cada um dos seus componentes no conjunto. Porém, esses requisitos, que figuravam num texto não vinculativo, continuavam a ser limitados e pouco precisos quanto à forma de os aplicar, nomeadamente no que diz respeito aos requisitos que foram formulados posteriormente, para ter em conta, nomeadamente, a evolução do estado da técnica.
A este respeito, assinale‑se que, numa carta dirigida à Comissão em 1 de maio de 2013, que esta apresentou ao Tribunal Geral, a Biogen Idec explicou que o BfArM tinha aprovado o
Fumaderm
como uma associação de quatro ingredientes ativos. No entanto, a Biogen Idec precisou que, «[s]egundo o BfArM […], o processo do
Fumaderm
não cont[inha] dados clínicos sobre os princípios farmacêuticos ativos (API) específicos; cont[inha] apenas dados de segurança e de eficácia sobre a associação medicamentosa globalmente considerada, uma vez que não eram conhecidas as propriedades do DMF isoladamente considerado».
Importa igualmente salientar que, em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral na audiência, o representante da EMA explicou que, em seu entender, o conceito de «substância ativa» não tinha sido definido ao nível da União antes da entrada em vigor da Diretiva 2001/83. Ora, essa diretiva entrou em vigor posteriormente à decisão do BfArM que autorizou a colocação no mercado do
Fumaderm
.
Por último, em 2013, ainda se considerou que, no estado atual do direito da União, é difícil evitar que subsistam, enquanto a harmonização das medidas necessárias para assegurar a proteção da saúde não for mais completa, diferenças entre os Estados‑Membros na qualificação dos produtos no contexto da Diretiva 2001/83 (v. Acórdão de 3 de outubro de 2013, Laboratoires Lyocentre,
C‑109/12
,
EU:C:2013:626
, n.
o
45 e jurisprudência referida).
Em terceiro lugar, segundo o considerando 7 da Diretiva 2001/83, «as noções de nocividade e de efeito terapêutico não podem ser examinadas senão em relação recíproca e apenas têm um significado relativo, apreciado em função do progresso da ciência e tendo em conta o destino do medicamento».
A este respeito, já foi declarado que, para determinar se um produto é abrangido pela definição de «medicamento» na aceção da Diretiva 2001/83, as autoridades nacionais, atuando sob fiscalização do juiz, devem decidir, caso a caso, atendendo a todas as características do referido produto, nomeadamente a sua composição, as suas propriedades farmacológicas, imunológicas ou metabólicas, tal como estas podem ser determinadas no estado atual do conhecimento científico, os seus modos de utilização, a amplitude da sua difusão, o conhecimento que dele tenham os consumidores e os riscos que a sua utilização possa originar (v. Acórdão de 10 de julho de 2014, D. e G.,
C‑358/13 e C‑181/14
,
EU:C:2014:2060
, n.
o
42 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, uma autorização de colocação no mercado é concedida em função do estado dos conhecimentos científicos à data da sua emissão.
No caso em apreço, há que salientar que um período de mais de quinze anos separou a decisão de autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
e a apresentação do pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
. Ora, resulta do processo submetido ao Tribunal Geral que, no decurso desse período, os conhecimentos científicos relativos às substâncias que compõem o
Fumaderm
, a atividade respetiva e os métodos de estudo evoluíram consideravelmente.
Por outro lado, resulta dos autos que, quando da apreciação da questão de saber se o
Tecfidera
fazia parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
, a Biogen Idec apresentou provas posteriores à decisão do BfArM e que essas provas foram tidas em conta pelo CHMP. Com efeito, no seu pedido de que o
Tecfidera
beneficie do estatuto de «nova substância ativa», a Biogen Idec fez referência a vários estudos publicados posteriormente à decisão do BfArM. Além disso, em apoio do seu pedido, a Biogen Idec apresentou, nomeadamente, uma carta datada de 9 de setembro de 2013 com o título «Comentários sobre as diferenças de estrutura química entre o
Tecfidera
e a associação medicamentosa
Fumaderm
». Ora, a literatura científica mencionada nessa carta é, salvo uma única exceção, posterior à decisão do BfArM. Por último, no EPAR, o CHMP considerou que o MEF e o DMF eram os dois ativos e que não constituíam a mesma substância ativa, nomeadamente com base em dados posteriores à decisão do BfArM apresentados pela Biogen Idec.
À luz do exposto, constata‑se que, no caso em apreço, a Comissão viu‑se confrontada com uma nova questão, a de saber se a autorização de colocação no mercado de um medicamento, cuja única substância ativa era um componente de uma associação medicamentosa anteriormente autorizada, fazia ou não parte da mesma autorização global de colocação no mercado que a concedida à referida associação. Por outro lado, esta questão nova era colocada num contexto particular caracterizado pelo facto de a decisão de autorização de colocação no mercado da associação medicamentosa em causa ter sido adotada por uma autoridade nacional em 1994, ou seja, mais de quinze anos antes da apresentação do pedido de autorização de colocação no mercado do medicamento composto por uma única substância ativa. Ora, em 1994, o estado do direito da União e os conhecimentos científicos eram significativamente diferentes.
Neste contexto particular, há que assinalar que foi acertadamente que, por um lado, a Comissão não seguiu a abordagem exposta pela EMA na sua carta à Biogen Idec datada de 3 de agosto de 2011, segundo a qual a autorização de uma associação medicamentosa não era considerada abrangida pelas autorizações globais de colocação no mercado das diferentes substâncias ativas individuais em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83 (v. n.
o
12,
supra)
, e que, por outro, na sua carta de 18 de setembro de 2013, pediu ao CHMP que avaliasse se o DMF era diferente do
Fumaderm
composto por DMF e por sais de MEF (v. n.
o
18,
supra
).
d)

Quanto ao princípio do reconhecimento mútuo das decisões adotadas pelas autoridades nacionais
A recorrente alega que era essencial que a Comissão verificasse se tinha sido demonstrado que os sais de MEF tinham, do ponto de vista terapêutico, uma atividade pertinente no
Fumaderm
. No entanto, o CHMP e a Comissão não teriam procedido a essa verificação. Não há nenhum elemento disponível que prove que esse critério da contribuição terapêutica documentada foi efetivamente aplicado na avaliação inicial do
Fumaderm
, quanto aos sais de MEF. Por outro lado, não há qualquer prova de que, na avaliação do
Tecfidera
, o CHMP tenha, em qualquer momento, solicitado ao BfArM que lhe fornecesse elementos que lhe permitissem assegurar‑se de que a atividade dos sais de MEF no
Fumaderm
tinha sido corretamente avaliada.
A EMA invoca o princípio do reconhecimento mútuo e alega que não é admissível que uma autoridade regulamentar, como a Comissão ou ela própria, possa rever a avaliação de outra autoridade regulamentar no âmbito da apreciação de um pedido de autorização de colocação no mercado de um medicamento. Com efeito, a EMA não estaria juridicamente autorizada, salvo em circunstâncias excecionais (por exemplo, no caso de uma consulta nos termos do artigo 31.
o
da Diretiva 2001/83), a proceder a uma nova apreciação da avaliação científica inicial de um medicamento autorizado. A EMA acrescenta que a questão da apreciação do efeito terapêutico tanto do DMF como do MEF no
Fumaderm
já tinha sido abordada no âmbito da avaliação realizada pelo BfArM e que, caso assim não tivesse acontecido, o
Fumaderm
não poderia ter sido autorizado como associação medicamentosa.
A EMA contesta o argumento da recorrente de que a contribuição terapêutica presumida do MEF no
Fumaderm
nunca foi verificada na avaliação do CHMP nem tida em conta no procedimento decisório da Comissão. Com efeito, segundo a EMA, a verificação da contribuição terapêutica documentada do MEF no
Fumaderm
não entrou, de facto, no âmbito da avaliação solicitada pela Comissão ao CHMP relativamente ao DMF. Por outro lado, essa verificação está, segundo a EMA, legalmente fora do âmbito de aplicação da avaliação do CHMP, uma vez que este não tem, em seu entender, competência, no âmbito da autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
, para proceder à reabertura da avaliação científica do
Fumaderm
efetuada pelo BfArM.
Por último, contrariamente ao alegado pela recorrente, a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 contém uma referência clara à autorização do
Fumaderm
pelo BfArM e ao facto de o
Fumaderm
ter sido autorizado como medicamento contendo as substâncias ativas MEF e DMF. Essa referência inclui necessariamente uma remissão para a avaliação científica da contribuição terapêutica de cada uma das substâncias da associação que levou à autorização do
Fumaderm
como associação medicamentosa.
É verdade que, no que respeita ao procedimento de reconhecimento mútuo mencionado no artigo 28.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2001/83, o Tribunal de Justiça considerou que não pode ser acolhida a interpretação segundo a qual o Estado‑Membro a quem foi submetido um pedido de reconhecimento mútuo está em condições, mesmo fora da hipótese de risco para a saúde pública prevista no artigo 29.
o
da referida diretiva, de proceder a uma reapreciação dos dados relativos à similaridade essencial que levaram o Estado‑Membro de referência a aceitar um pedido abreviado (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, n.
o
31). O Tribunal de justiça acrescentou que, não só tal interpretação colidiria com a própria redação dos artigos 28.
o
e 29.
o
da Diretiva 2001/83 como também privaria essas disposições do seu efeito útil. Na verdade, se um Estado‑Membro chamado a reconhecer uma autorização já concedida por outro Estado‑Membro pudesse condicionar tal reconhecimento a uma segunda apreciação da totalidade ou de parte do pedido de autorização, isso privaria de qualquer efeito útil o procedimento de reconhecimento mútuo instituído pelo legislador da União e comprometeria seriamente a realização dos objetivos da Diretiva 2001/83, tais como, em particular, a livre circulação de medicamentos no mercado interno (Acórdão de 16 de outubro de 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, n.
o
32).
É igualmente verdade que, a respeito do procedimento descentralizado, mencionado no artigo 28.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2001/83, o Tribunal de Justiça considerou que, uma vez reconhecido o acordo geral dos Estados‑Membros em que o pedido de autorização de colocação no mercado foi apresentado, as autoridades competentes desses Estados‑Membros não têm a possibilidade, quando da adoção da decisão relativa à colocação no mercado desse medicamento no seu território, de pôr em causa o resultado desse procedimento. Além de ser contrária à redação do artigo 28.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2001/83, uma interpretação que admitisse essa possibilidade privaria totalmente de sentido o procedimento descentralizado e comprometeria, nomeadamente, a realização do objetivo da livre circulação dos medicamentos enunciado no considerando 14 desta diretiva (Acórdão de 14 de março de 2018, Astellas Pharma,
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
, n.
o
26).
Contudo, antes de mais, nos acórdãos acima mencionados nos n.
os
223 e 224, o Tribunal de Justiça não foi chamado a pronunciar‑se sobre processos nos quais, como no caso em apreço, tivesse sido submetido à EMA um pedido de autorização de colocação no mercado como o relativo ao
Tecfidera
no âmbito do procedimento centralizado previsto no Regulamento n.
o
726/2004 e nos quais fosse a Comissão a autoridade que devia adotar uma decisão sobre esse pedido.
Com efeito, saliente‑se que, nos processos que deram origem aos Acórdãos de 16 de outubro de 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), e de 14 de março de 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), foram submetidas ao Tribunal de Justiça questões relativas à competência das autoridades dos Estados‑Membros no contexto do procedimento de reconhecimento mútuo ou do procedimento descentralizado. Ora, decorre dos artigos 28.
o
e 29.
o
da Diretiva 2001/83 que esses processos dizem respeito à concessão de uma autorização de colocação no mercado de um medicamento em mais do que um Estado‑Membro e, portanto, às relações entre os Estados‑Membros.
Assim, não se pode deduzir dos Acórdãos de 16 de outubro de 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), e de 14 de março de 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), invocados pela EMA na contestação, que a Comissão não tinha o direito de pedir ao CHMP que procedesse a uma nova avaliação científica de um medicamento já autorizado por uma autoridade nacional ou, no mínimo, de pedir ao BfArM as informações necessárias para verificar a avaliação anteriormente realizada por esta autoridade nacional.
Em seguida, há que salientar que, segundo o considerando 19 do Regulamento n.
o
726/2004, a principal atribuição da EMA deve ser a de emitir pareceres científicos da melhor qualidade possível destinados às instituições da União e aos Estados‑Membros para o exercício das competências que a legislação da União, lhes confere no domínio dos medicamentos, no que respeita à autorização e fiscalização dos mesmos. Ainda segundo o considerando 19 do Regulamento n.
o
726/2004, só após uma avaliação científica única, do mais elevado nível possível, da qualidade, segurança e eficácia dos medicamentos de alta tecnologia, a efetuar pela EMA, deve a União, conceder uma autorização de introdução no mercado, através de um procedimento célere que assegure uma estreita cooperação entre a Comissão e os Estados‑Membros.
Decorre do Regulamento n.
o
726/2004 que a EMA é responsável pela coordenação dos recursos científicos existentes postos à sua disposição pelos Estados‑Membros tendo em vista a avaliação, a fiscalização e a farmacovigilância dos medicamentos e que é composta, nomeadamente, pelo CHMP, responsável pela elaboração do parecer da EMA sobre qualquer questão relativa à avaliação dos medicamentos para uso humano. Segundo o artigo 57.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
726/2004, a EMA fornece aos Estados‑Membros e às instituições da União os melhores pareceres científicos possíveis sobre qualquer questão relativa à avaliação da qualidade, da segurança e da eficácia dos medicamentos para uso humano ou veterinário que lhe seja apresentada em conformidade com as disposições da legislação da União em matéria de medicamentos. Segundo o artigo 60.
o
do Regulamento n.
o
726/2004, a pedido da Comissão, a EMA recolhe, em relação aos medicamentos autorizados, todas as informações disponíveis sobre a metodologia utilizada pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros para determinar o valor terapêutico proporcionado por qualquer novo medicamento.
Por último, há que sublinhar que, segundo o considerando 12 da Diretiva 2001/83, em caso de divergência entre os Estados‑Membros relativamente à eficácia, à qualidade e à segurança de um medicamento, deve ser realizada a nível da União, uma análise científica que resulte numa decisão inequívoca nessa matéria e que vincule os Estados‑Membros em questão. A referida decisão deve ser adotada na sequência de um procedimento rápido que assegure a cooperação estreita entre a Comissão e os Estados‑Membros. Ademais, segundo o considerando 17 do Regulamento n.
o
726/2004, a União deve dispor dos meios necessários para proceder à avaliação científica dos medicamentos apresentados em conformidade com procedimentos de autorização descentralizados. Além disso, com vista a garantir a harmonização efetiva das decisões administrativas adotadas pelos Estados‑Membros no que se refere a medicamentos apresentados em conformidade com procedimentos de autorização descentralizados, torna‑se necessário dotar a União dos meios necessários para resolver as divergências entre Estados‑Membros quanto à qualidade, à segurança e à eficácia dos medicamentos.
É desta forma que, segundo o artigo 30.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, caso tenham sido apresentados dois ou mais pedidos de autorização de colocação no mercado para um dado medicamento, em conformidade com os artigos 8.
o
, 10.
o
, 10.
o
‑A, 10.
o
‑B, 10.
o
‑C e 11 desta diretiva, e os Estados‑Membros tenham tomado decisões divergentes relativamente à sua autorização, suspensão desta ou à sua revogação, um Estado‑Membro, a Comissão, o requerente ou o titular da autorização de colocação no mercado podem recorrer ao CHMP, para que seja aplicado o procedimento previsto nos artigos 32.
o
, 33.
o
e 34.
o
da mesma diretiva.
Importa igualmente referir que, segundo o artigo 31.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, em casos específicos em que esteja envolvido o interesse da União, os Estados‑Membros, a Comissão, o requerente ou o titular da autorização de colocação no mercado submetem a questão ao CHMP para aplicação do procedimento previsto nos artigos 32.
o
, 33.
o
e 34.
o
desta diretiva antes de ser tomada qualquer decisão sobre o pedido, a suspensão ou a revogação de uma autorização de colocação no mercado, ou sobre qualquer outra alteração, eventualmente necessária, da referida autorização.
Com a adoção da Diretiva 2004/27/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, que altera a Diretiva 2001/83 (
JO 2004, L 136, p. 34
), o legislador da União conferiu à Comissão competência para adotar atos com efeitos vinculativos para os Estados‑Membros, designadamente após a alteração do artigo 31.
o
da Diretiva 2001/83.
Quando o CHMP tem de conhecer de casos específicos em que esteja envolvido o interesse da União, no âmbito do procedimento previsto no artigo 31.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83, cabe‑lhe efetuar, à escala da União, a sua própria avaliação do medicamento em causa. A avaliação efetuada por este comité é independente da realizada pelas autoridades nacionais. A este respeito, não é oponível ao CHMP, em face de informações que é chamado a analisar pela primeira vez, a apreciação dessas informações eventualmente feita no passado pela autoridade nacional (Acórdão de 3 de dezembro de 2015, PP Nature‑Balance Lizenz/Comissão,
C‑82/15 P
, não publicado,
EU:C:2015:796
, n.
o
37; v. também, neste sentido, Acórdão de 19 de setembro de 2019, GE Healthcare/Comissão,
T‑783/17
,
EU:T:2019:624
, n.
o
101).
Por conseguinte, o procedimento previsto pelo artigo 31.
o
da Diretiva 2001/83 pode, nomeadamente por iniciativa da Comissão, conduzir, após uma avaliação independente efetuada pelo CHMP, a uma decisão da Comissão que obriga as próprias autoridades competentes dos Estados‑Membros em questão a adotarem uma decisão com fundamento no artigo 116.
o
da Diretiva 2001/83, a saber, uma decisão de suspender, revogar ou alterar uma autorização de introdução no mercado caso se considere que o medicamento é nocivo, ou que carece de efeito terapêutico, ou que a relação benefício‑risco não é favorável ou que o medicamento não tem a composição qualitativa ou quantitativa declarada.
Tendo em conta o exposto, e sem que seja necessário pronunciar‑se sobre a aplicabilidade do artigo 31.
o
da Diretiva 2001/83 no caso em apreço, há que assinalar que, no âmbito dos procedimentos de autorização de colocação no mercado levados a efeito a nível da União ou nos Estados‑Membros, a EMA e a Comissão exercem uma função específica, que não é comparável à das autoridades nacionais. O princípio do reconhecimento mútuo, invocado pela EMA, não pode, portanto, obstar a que, na sequência da apresentação de um pedido de autorização de colocação no mercado no âmbito do procedimento centralizado, o CHMP examine as avaliações anteriormente efetuadas por uma autoridade nacional ou proceda ele próprio a uma avaliação independente. É esse, em especial, o caso quando um pedido de autorização de colocação no mercado é apresentado a nível da União para uma substância que entra na composição de uma associação medicamentosa que foi autorizada quinze anos antes a nível nacional e quando os dados em posse do CHMP são suscetíveis de retirar plausibilidade à hipótese de a substância retirada dessa associação, no caso em apreço o MEF, nela ter um papel a desempenhar.
É tanto mais assim no caso em apreço que, na sequência do pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
apresentado em aplicação do procedimento centralizado, a EMA, por intermédio do CHMP, e, posteriormente, a Comissão, pronunciaram‑se sobre a questão de saber se o
Tecfidera
era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
. Essa apreciação, à escala da União, incidia sobre o período de proteção regulamentar dos dados relativos ao
Tecfidera
e era suscetível de obstar à concessão, pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros ou pela Comissão, de uma autorização de colocação no mercado para um medicamento genérico do
Tecfidera
. Assim, a questão de saber se o
Tecfidera
era abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
, e, nesse âmbito, a questão de saber se o MEF tinha um papel a desempenhar no
Fumaderm
, constituía um caso específico em que estivesse envolvido o interesse da União, por um lado, tendo em conta os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2001/83 em geral, a saber, o objetivo essencial de salvaguarda da saúde pública e o objetivo da livre circulação dos medicamentos, e, por outro, tendo em conta objetivos prosseguidos pelo conceito de autorização global de colocação no mercado acima referidos nos n.
os
174 a 179.
O comportamento da Comissão ao longo do processo que precedeu a adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, bem como as análises efetuadas pelo CHMP a pedido dessa instituição relativamente ao
Tecfidera
, confirmam o papel específico desempenhado por uma e outro. Revelam que a Comissão não se considerou vinculada pela decisão adotada pelo BfArM em 1994. Com efeito, a Comissão considerou que a conclusão de que o
Tecfidera
não se integrava na mesma autorização global que o
Fumaderm
estava subordinado à apreciação do estatuto de «nova substância ativa» do
Tecfidera
. Nestas condições, a Comissão, por carta de 18 de setembro de 2013, solicitou ao CHMP que verificasse se o DMF era diferente do
Fumaderm
(v. n.
o
18,
supra
). Na sequência deste pedido, os relatores verificaram simultaneamente se o DMF e o MEF eram substâncias ativas diferentes e se o
Fumaderm
, composto por MEF e por DMF, era diferente do DMF em termos de segurança e de eficácia. Ora, o pedido formulado pela Comissão em 18 de setembro de 2013, bem como os dados recolhidos e o exame efetuado pelo CHMP na sequência deste pedido, eram suscetíveis de conduzir a apreciações e a uma conclusão que entravam em contradição com a decisão do BfArM de autorizar a colocação no mercado do
Fumaderm
na qualidade de associação medicamentosa.
e)

Quanto aos dados de que dispunham ou podiam dispor a EMA e a Comissão relativamente ao papel do MEF no Fumaderm
Importa recordar que, na sua carta de 18 de setembro de 2013 dirigida ao presidente do CHMP, a Comissão indicou que a Biogen Idec tinha pedido que fosse analisada a questão de saber se a substância ativa DMF podia ser qualificada de nova substância ativa. Por outro lado, a Comissão especificou que uma nova substância ativa era definida como uma substância química que não tinha sido autorizada anteriormente como medicamento na União. Além disso, sublinhou que o DMF não tinha sido autorizado anteriormente como medicamento na União, mas que fazia parte do medicamento
Fumaderm
que tinha sido autorizado na Alemanha em 1994 (v. n.
o
18,
supra
).
Na sequência do envio desta carta, e na sequência das apreciações efetuadas pelos relatores num relatório conjunto de 18 de outubro de 2013 (v. n.
o
22,
supra
), o CHMP, durante uma sessão realizada em 24 de outubro de 2013, suscitou duas objeções contra o pedido de concessão do estatuto de «nova substância ativa» ao DMF (v. n.
o
23,
supra
). Essas objeções visavam, em primeiro lugar, precisar se o DMF e o MEF eram ésteres ou derivados um do outro e, em segundo lugar, tratar, em termos de segurança e/ou de eficácia, as diferenças clínicas relevantes entre, por um lado, o DMF e, por outro, o DMF associado ao MEF. Em 4 de novembro de 2013, a Biogen Idec respondeu às objeções suscitadas pelo CHMP. Num relatório conjunto de 11 de novembro de 2013, os relatores analisaram as respostas da Biogen Idec e emitiram a sua apreciação (v. n.
o
25,
supra
).
No EPAR, o CHMP considerou que o MEF e o DMF eram dois ativos e não correspondiam à mesma substância ativa, porque a sua fração terapêutica não era a mesma. O CHMP deduziu daí não ser necessário aprofundar o seu inquérito sobre as diferenças significativas potenciais quanto ao perfil segurança/eficácia. Por outro lado, com base em elementos de prova científicos e em conformidade com os esclarecimentos prestados pela Comissão na sua carta de 18 de setembro de 2013, o CHMP considerou que o DMF era diferente do
Fumaderm
composto por DMF e por sais de MEF. Esta última constatação, bem como uma nota sobre o conteúdo da carta da Comissão de 18 de setembro de 2013, constam igualmente do parecer do CHMP de 21 de novembro de 2013 (v. n.
o
26,
supra
).
Foi nestas condições que o CHMP recolheu dados clínicos relativos, nomeadamente, à atividade farmacológica do MEF isoladamente considerado e à atividade farmacológica do MEF no
Fumaderm
. Esses dados clínicos foram apresentados pela recorrente no Tribunal Geral como fundamento das suas alegações.
A recorrente alega, em substância, que os elementos de prova apresentados pela Biogen Idec e tidos em consideração durante o procedimento prévio à adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 não eram suficientes nem suficientemente sólidos para permitir concluir pela existência de uma «diferença» pertinente entre o
Tecfidera
e o
Fumaderm
. Em particular, a recorrente alega que o CHMP não poderia ter concluído, com base nos elementos de prova disponíveis, que os sais de MEF tinham uma atividade farmacológica pertinente na associação de DMF e de sais de MEF do
Fumaderm
. Assim, a única substância ativa relevante no
Fumaderm
seria o DMF. Por outro lado, essas conclusões seriam corroboradas pelo facto de as provas clínicas disponíveis não demonstrarem a atividade terapêutica do MEF isoladamente considerado.
A EMA sustenta que o CHMP teve razão em concluir pela atividade farmacológica do MEF com base em provas clínicas limitadas na medida em que, por um lado, essas provas eram documentadas por dados não clínicos e, por outro, o
Fumaderm
já tinha obtido uma autorização de colocação no mercado e a sua atividade farmacológica já tinha sido demonstrada pela autoridade competente de um Estado‑Membro. A EMA acrescenta que as alegações formuladas pela recorrente contra a avaliação efetuada pelo CHMP são inoperantes. Com efeito, no âmbito da sua impugnação da avaliação dos dados clínicos e não clínicos efetuada pelo CHMP, a recorrente teria ignorado o objetivo prosseguido por esta avaliação e partido da premissa errada de que o CHMP era obrigado a proceder a uma avaliação da atividade terapêutica do MEF no
Fumaderm
. Ora, o BfArM já teria efetuado essa avaliação e o facto de o
Fumaderm
ter sido autorizado como associação medicamentosa implicaria que o MEF e o DMF tivessem revelado, nessa avaliação, terem uma contribuição terapêutica documentada na associação. Assim, o CHMP não seria obrigado a proceder novamente a essa avaliação no âmbito do pedido de autorização de colocação no mercado do
Tecfidera
. A EMA especifica que o CHMP analisou os dados clínicos apresentados pela Biogen Idec, posteriormente invocados pela recorrente, apenas para determinar a atividade farmacológica do MEF. Uma vez que os dados clínicos relativos ao MEF isolado eram relativamente limitados, a atividade do MEF teria sido verificada indiretamente, ao comparar os dados de pacientes a quem era administrado MEF em associação com o DMF aos de pacientes a quem era administrado DMF isolado. A este respeito, a EMA especifica que o CHMP se referiu à publicação de Nieboer, C., de Hoop, D., Langendijk, P. N. J., van Loenen, A. C. e Gubbels, J., intitulada «Fumaric acid therapy in psoríase: a double‑blind comparison between fumaric acid compound therapy and monotherapy with dimethylfumaric acid ester» (
Dermatologica
., 1990; 181(1):33—37, a seguir «estudo de Nieboer e o. de 1990»), apenas para fundamentar a conclusão de que o MEF é um ativo sob um ponto de vista farmacológico.
Em primeiro lugar, quanto à atividade clínica do MEF isoladamente considerado, o CHMP analisou o estudo de Nieboer e o. de 1989 (v. n.
o
197,
supra
), que descreve seis protocolos terapêuticos à base de DMF e de MEF utilizados no tratamento da psoríase.
Na contestação, a EMA sublinha que as investigações conduzidas no âmbito desse estudo revelaram que «o índice de prurido [tinha registado] uma redução mais significativa no grupo ao qual tinha sido administrado [MEF] do que no grupo ao qual tinha sido administrado o placebo» e que «[tinham sido] observadas diferenças significativas (p < 0,05) entre os índices finais de descamação e de prurido dos dois grupos» de pacientes aos quais tinham sido administradas dosagens diferentes de MEF.
Segundo a EMA, decorre claramente do exposto que a administração de MEF originou resultados diferentes dos obtidos com a administração do placebo no que respeita ao critério do prurido e que doses diferentes de MEF deram lugar a resultados muito diferentes no que respeita ao critério da descamação e dos pruridos.
No entanto, por um lado, no relatório de avaliação conjunta dos relatores de 18 de outubro de 2013, estes referem que o estudo de Nieboer e o. de 1989 incide sobre fórmulas de produtos que não estão completamente descritas e sobre um universo em que os critérios de inclusão e a severidade dos sintomas também não são assinalados. Por outro lado, o relatório de avaliação conjunta dos relatores de 11 de novembro de 2013 refere que «[…] o DMF e os sais de MEF não apresentam nenhuma diferença clinicamente pertinente quanto à segurança[, que] é impossível concluir pela existência de diferenças clinicamente pertinentes quanto à eficácia, uma vez que os únicos dados disponíveis provêm do estudo [de Nieboer e o. de 1989, e que,] no caso concreto, apenas dez pacientes com psoríase tomaram unicamente MEF num estudo cuja metodologia não pode ser avaliada com fiabilidade».
Por outro lado, no EPAR, o CHMP explica que os dados clínicos disponíveis relativamente ao MEF isolado decorrem da literatura publicada e são limitados.
Assim, os elementos do processo demonstram que o estudo de Nieboer e o. de 1989 não fornece dados pertinentes e suficientes no que respeita à atividade clínica do MEF isoladamente considerado.
De qualquer forma, deve salientar‑se que o estudo de Nieboer e o. de 1989 comparou o sal de sódio de MEF (MEF‑Na) a um placebo. Ora, o MEF‑Na não entra na composição do
Fumaderm
(v. n.
o
2,
supra
). Por outro lado, a propósito da comparação entre o grupo ao qual foi administrada uma dose diária de 240 mg de sal de sódio de MEF (MEF‑Na) e o grupo ao qual foi administrado o placebo, é referido que não existia nenhuma diferença quanto aos casos de melhorias, falta de melhorias ou de agravamento. No mesmo estudo, é explicado que o número médio final é o mesmo nos dois grupos e que apenas o índice relativo ao prurido registou uma redução significativa no grupo ao qual foi administrado MEF‑Na. Os autores do estudo explicam igualmente que foi efetuado um estudo comparativo entre a toma diária de 720 mg de MEF‑Na e a toma diária de 240 mg de MEF‑Na pelo facto de a dosagem diária de 240 mg de MEF‑Na se ter revelado ineficaz. Ora, ainda no estudo de Nieboer e o. de 1989, os autores concluem que não foi observada nenhuma diferença entre a toma de 720 mg de MEF‑Na e a toma de 240 mg de MEF‑Na no que respeita ao número de pacientes cuja situação melhorou.
Em segundo lugar, quanto à comparação entre o DMF isolado e a associação de DMF e de sais de MEF, primeiramente, a EMA sublinha, a propósito do estudo de Nieboer e o. de 1989, que o CHMP, no EPAR, também «salientou que os efeitos do tratamento [tinham sido] observados mais cedo quando DMF estava associado ao MEF do que quando o DMF era administrado isoladamente». Segundo a EMA, apenas a atividade farmacológica do MEF pode explicar o facto de a administração do DMF em associação com o MEF produzir efeitos mais rapidamente do que a administração do DMF isolado.
No entanto, antes de mais, importa recordar que a metodologia do estudo de Nieboer e o. de 1989 não pôde ser avaliada com fiabilidade (v. n.
o
248,
supra
). Assim, os elementos do processo revelam que esse estudo não fornece dados pertinentes no que respeita ao papel do MEF no
Fumaderm
.
Em seguida, decorre do relatório de avaliação conjunta dos relatores de 18 de outubro de 2013 que o estudo de Nieboer e o. de 1989 não permitia formular uma apreciação quanto ao alcance da atividade farmacológica do DMF e do MEF no âmbito do
Fumaderm
. Foi desta forma que os relatores consideraram, em substância, que a atividade respetiva do DMF e do MEF deviam ser descritas de forma mais aprofundada pela Biogen Idec para auxiliar na demonstração do papel desempenhado pelo MEF no
Fumaderm
.
Por outro lado, no estudo de Nieboer e o. de 1989, os autores realçaram que, no âmbito da associação de DMF e de MEF, a dosagem de DMF era consideravelmente mais elevada do que a dosagem utilizada para os ensaios relativos ao DMF isolado. Assim, atendendo às dosagens que não tinham sido utilizadas, os resultados do estudo de Nieboer e o. de 1989 não eram suficientes para daí deduzir que os efeitos do tratamento se tinham verificado mais rapidamente com uma combinação de DMF e de MEF do que com o DMF isolado.
Por último, no estudo de Nieboer e o. de 1989, os autores referiram que a questão de saber se a adição de sais de MEF ao DMF tinha um efeito acrescido ou mesmo um efeito potencial devia ser objeto de estudo.
Em segundo lugar, importa recordar que, aquando da análise da questão de saber se o
Tecfidera
estava abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
, o CHMP analisou igualmente o estudo de Nieboer e o. de 1990 (v. n.
o
244,
supra
), que respeita a um ensaio levado a efeito em duplicados cegos para comparar os efeitos do DMF como agente único e a associação do DMF e do MEF.
A este respeito, a EMA alega que, na sequência do estudo de Nieboer e o. de 1990, o CHMP concluiu que «[…] a percentagem de melhorias (ou seja, uma redução em mais de metade do índice de severidade da psoríase) era de 55 % no grupo tratado com DMF e de 80 % no grupo tratado com a associação DMF/sal de MEF» e que «[a] curva do número total e dos diferentes parâmetros nos quatro meses do estudo revelava uma tendência para obter resultados mais rápidos no grupo ao qual tinha sido administrada a associação DMF/sal de MEF do que naquele ao qual tinha sido administrado o tratamento à base de DMF isolado». A EMA deduz, assim, que a administração do DMF em associação com o MEF produz efeitos diferentes dos obtidos pela administração isolada de DMF.
No entanto, no estudo de Nieboer e o. de 1990, os autores explicam, na introdução, que o DMF e os sais de MEF constituem os ingredientes ativos dos comprimidos gastrorresistentes que são habitualmente prescritos no âmbito de terapêuticas à base de ácido fumárico. Segundo os autores, essa associação parece basear‑se mais em fatores de ordem histórica do que numa abordagem terapêutica racional.
Além disso, como alega a recorrente, a síntese efetuada pelo CHMP não reflete adequadamente as principais constatações e conclusões dos autores, que eram:
–
que «[a]s diferenças observadas entre os dois grupos não se revelaram sensíveis»;
–
que a evolução do índice médio total nos dois grupos que seguiram o tratamento à base de DMF isolado, por um lado, e à base de DMF e de MEF, por outro, «nunca foi sensivelmente diferente [em qualquer momento]», que, «[p]osteriormente, os parâmetros distintos também não revelaram uma diferença sensível ao longo do tempo» e que, «[a]o fim de quatro meses, os resultados não apresentavam nenhuma diferença estatística»;
–
que «[a]evolução do índice total e dos parâmetros distintos durante os quatro meses do estudo revelaram que o resultado era tendencialmente mais rápido com [a associação de DMF e de MEF] do que com a monoterapêutica [à base de DMF isolado]», mas que, «[p]or conseguinte, essa diferença não era sensível e o índice final era o mesmo nos dois grupos»;
–
que, de forma sintética, «[era] lícito afirmar que o tratamento da psoríase com [a associação de DMF e de MEF] não leva[va] a um resultado clínico melhor do que a monoterapêutica [à base de DMF isolado]».
Por outro lado, na publicação de Rostami‑Yazdi, M., Clement, B. e Mrowietz, U., intitulada «Pharmacokinetics of anti‑psoriatic fumaric acid ésteres in psoríase patients» (
Arch Dermatol Res
., 2010; 302(7):531‑538), da qual o CHMP dispunha aquando da análise do
Tecfidera
, os autores interpretaram os resultados do estudo Nieboer e o. de 1990 no sentido de que revelava «que o componente essencial do
Fumaderm
era o DMF uma vez que o tratamento da psoríase com uma mistura de DMF e de MEF, em comparação com uma monoterapêutica à base de DMF, não era superior».
Em terceiro lugar, no relatório de avaliação conjunta de 18 de outubro de 2013, os relatores explicaram que existia um interesse específico no que respeitava à contribuição dos sais de MEF para a atividade farmacológica do
Fumaderm
. Ora ainda que o
Fumaderm
tivesse sido autorizado e colocado no mercado na Alemanha para o tratamento da psoríase em 1994, os relatores salientaram que a Biogen Idec não tinha realizado um estudo clínico com
Fumaderm
em pacientes com esclerose em placas, o que tornava a apreciação mais complexa.
Por outro lado, importa recordar que, apesar de disporem dos resultados do estudo Nieboer e o. de 1989 e do estudo de Nieboer e o. de 1990, os relatores, no seu relatório de avaliação conjunta de 18 de outubro de 2013, indicaram que a Biogen Idec devia descrever de uma forma mais aprofundada em que medida o DMF e o MEF tinham respetivamente atividade farmacológica enquanto componente do produto
Fumaderm
, para demonstrar o papel desempenhado pelo MEF no
Fumaderm
. Foi desta forma que consideraram, em substância, que a Biogen Idec tinha apresentado muito poucos dados clínicos e que devia descrever de uma forma mais aprofundada a atividade respetiva do DMF e do MEF para auxiliar na demonstração do papel desempenhado pelo MEF no
Fumaderm
.
Em quarto lugar, importa sobretudo sublinhar que, no seu relatório conjunto de 11 de novembro de 2013, os relatores analisaram as respostas da Biogen Idec e consideraram que a substância ativa DMF contida no medicamento
Tecfidera
não podia ser qualificada de «nova substância ativa», por não resultar dos dados fornecidos que as propriedades do DMF diferiam significativamente, em termos de segurança e/ou de eficácia, do produto
Fumaderm
que estava autorizado e que continha uma mistura de DMF e de sais de MEF.
Do exposto resulta que os estudos clínicos analisados pelo CHMP não permitiam concluir que a administração do DMF em associação com o MEF produzia efeitos diferentes dos obtidos apenas com a administração de DMF. As informações de que dispunham a EMA e a Comissão eram, pelo contrário, suscetíveis de retirar plausibilidade à hipótese de o MEF desempenhar um papel terapêutico no
Fumaderm
.
Em anexo à contestação, a EMA apresentou a decisão de autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
e os respetivos anexos datados de 1994, a saber, nomeadamente, o RCP desse medicamento e as condições a que se encontrava subordinada a sua colocação no mercado.
A título preliminar, refira‑se que, em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, a EMA e a Comissão explicaram que não estavam na posse desses documentos no momento da adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014.
De qualquer forma, importa assinalar que, no RCP do
Fumaderm
, explica‑se que «o mecanismo de ação dos ésteres de ácido fumárico no tratamento da psoríase vulgar ainda não foi clarificado» e que «não está disponível nenhum estudo pré‑clínico por falta de modelos animais adequados».
Por outro lado, determinadas explicações constantes dos documentos apresentados tendem a pôr em dúvida o papel do MEF no
Fumaderm
.
Com efeito, há que recordar que o BfArM concedeu duas autorizações de colocação no mercado, a primeira relativa ao
Fumaderm prae
ou
Fumaderm
inicial, a segunda ao
Fumaderm
. A quantidade de DMF contido num comprimido de
Fumaderm prae
é quatro vezes menor do que a quantidade de DMF contido num comprimido de
Fumaderm
(v. n.
o
2,
supra
).
Ora, no anexo consagrado às condições de colocação no mercado do
Fumaderm prae
e do
Fumaderm
, o BfArM explica que o
Fumaderm prae
não pode ser uma terapêutica da psoríase, uma vez que a sua eficácia clínica não foi demonstrada. A este respeito, o BfArM refere que é possível admitir que um pré‑tratamento de três semanas com o
Fumaderm prae
permita uma melhor tolerância do tratamento com o
Fumaderm
. No entanto, o BfArM precisa que é ainda impossível compreender por que motivo a percentagem de mistura dos três compostos de ácido fumárico no
Fumaderm prae
deve ser completamente diferente da presente no
Fumaderm
. O BfArM acrescenta que é necessária uma análise mais aprofundada.
É certo que, no RCP do
Fumaderm
, indica‑se que, no que respeita à toxicidade aguda, os componentes dos comprimidos gastrorresistentes do
Fumaderm
revelaram‑se menos tóxicos quando em combinação do que individualmente. Todavia, como a EMA referiu na resposta, o relatório de avaliação conjunta de 11 de novembro de 2013 indica que «[o DMF e o MEF] parecem apresentar um potencial nefrotóxico semelhante, o que corresponde aos acontecimentos indesejáveis observados após o tratamento com ésteres de fumarato em pacientes com psoríase». Neste relatório, indica‑se igualmente que, «[c]omo mencionado […] na secção relativa à toxicidade renal, uma certa dose‑limiar de ésteres de fumarato (qualquer que seja o teor em DMF e em MEF) é aparentemente suficiente para induzir [efeitos indesejáveis] gastrointestinais (e renais)». Por outro lado, importa recordar que, no seu relatório conjunto de 11 de novembro de 2013, os relatores analisaram as respostas da Biogen Idec e consideraram que a substância ativa DMF contida no medicamento
Tecfidera
não podia ser qualificada de «nova substância ativa», pelo facto de não resultar dos dados fornecidos que as propriedades do DMF diferiam significativamente, em termos de segurança e/ou de eficácia, do
Fumaderm
que estava autorizado e continha uma mistura de DMF e de sais de MEF. Por outro lado, o EPAR relativo ao
Tecfidera
contém algumas referências relativas à experiência adquirida tendo em conta a segurança, na sequência da comercialização do
Fumaderm
.
Daqui resulta que, quando da adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a EMA e a Comissão dispunham ou podiam dispor de dados suscetíveis de retirar plausibilidade à hipótese de que o MEF desempenhava um papel no
Fumaderm
.
Por conseguinte, existia um risco de a Biogen Idec conseguir um período integral e suplementar de proteção regulamentar dos dados, com uma duração de oito anos, pelo simples facto de, ao requerer uma autorização de colocação no mercado para uma indicação diferente da abrangida pelo
Fumaderm
, ter retirado o MEF que entrava na composição do
Fumaderm
, mas que não era clinicamente pertinente ou cuja dosagem era insuficiente para produzir qualquer efeito terapêutico significativo no
Fumaderm
.
Nestas circunstâncias específicas, a concessão, em proveito da Biogen Idec, de um novo período de proteção regulamentar dos dados, com uma duração de oito anos, para um medicamento que abrange uma nova indicação terapêutica associada a uma alteração na dosagem do medicamento, seria suscetível de comprometer os objetivos prosseguidos pelos artigos 6.
o
e 10.
o
da Diretiva 2001/83 (v. n.
os
174 a 179,
supra
). Com efeito, esse período de proteção regulamentar dos dados não garantiria um justo equilíbrio entre a proteção dos interesses das sociedades inovadoras e a necessidade de favorecer a produção de medicamentos genéricos. Por outro lado, esta proteção colidiria com o objetivo do procedimento dito «abreviado», que é o de economizar o tempo e os custos necessários para reunir os resultados dos ensaios farmacológicos, toxicológicos e clínicos e evitar a repetição de ensaios em seres humanos ou em animais.
Esta conclusão não é posta em causa pelo facto, referido pela EMA, de, no EPAR, o CHMP também ter tido em consideração o artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83 e as disposições do anexo I, parte II, n.
o
3, dessa mesma diretiva (v. n.
o
29,
supra
).
Com efeito, em primeiro lugar, há que assinalar que essas disposições foram aplicadas unicamente para verificar se o MEF e o DMF, considerados individualmente, e não numa associação medicamentosa, constituíam substâncias ativas diferentes. É desta forma que, no EPAR, o CHMP constatou que o MEF e o DMF eram os dois ativos e não constituíam a mesma substância ativa, pois não partilham da mesma fração terapêutica. Como referiu no seu parecer revisto de 21 de novembro de 2013 (v. n.
o
26,
supra
), o CHMP, no EPAR, considerou que o DMF era diferente do
Fumaderm
, composto por DMF e por MEF, «com base numa análise dos elementos de prova científicos e em conformidade com os esclarecimentos prestados pela Comissão na sua carta de 18 de setembro de 2013». Ora, dos esclarecimentos prestados pela Comissão constava a circunstância de o DMF fazer parte do medicamento
Fumaderm
que tinha sido autorizado na Alemanha em 1994.
Em segundo lugar, por um lado, as disposições do anexo I, parte II, n.
o
3, da Diretiva 2001/83 aplicam‑se quando se trata de apreciar a relação entre um medicamento essencialmente similar e um produto já autorizado quando a substância ativa do medicamento essencialmente similar contém a mesma fração terapêutica associada a um sal/éster ou complexo/derivado diferente. Por conseguinte, dizem respeito à relação entre um potencial medicamento genérico e um medicamento de referência. Essas disposições não visam a apreciação, como no caso em apreço, da relação entre dois medicamentos de referência para determinar se são abrangidos pela mesma autorização global de colocação no mercado. Na realidade, as disposições do anexo I, parte II, n.
o
3, da Diretiva 2001/83 visam apreciar se a substância ativa em questão constitui ou não uma «nova substância ativa». Como resulta dos n.
os
26 a 39,
supra
, o CHMP tinha concluído inicialmente, no seu parecer revisto e no EPAR, que o DMF era uma nova substância ativa. A Comissão tinha retomado esta conclusão no projeto de decisão de execução que submeteu ao Comité Permanente dos Medicamentos para Uso Humano instituído pelo artigo 121.
o
, n.
o
1, dessa diretiva. No entanto, na sequência das objeções suscitadas a este respeito nesse comité, a referência ao estatuto de nova substância ativa relativamente ao DMF foi suprimida do considerando 3 da referida decisão de execução, conforme adotada pela Comissão. Por conseguinte, o EPAR foi alterado, através do aditamento de uma nota que precisava que a declaração final do parecer do CHMP sobre a atribuição desse estatuto ao DMF tinha caducado.
Por outro lado, saliente‑se que o artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83 enuncia a definição de um medicamento genérico. A este respeito, constate‑se que, na verdade, qualquer medicamento que, em conformidade com o artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83, possa ser qualificado de medicamento genérico de um medicamento de referência anteriormente autorizado é abrangido necessariamente pela mesma autorização global que esse medicamento. Contudo, a circunstância de um medicamento ser excluído da qualificação de medicamento genérico na aceção do artigo 10, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83 não impede necessariamente que esse medicamento seja abrangido pela mesma autorização global que um medicamento anteriormente autorizado. O conceito de autorização global de colocação no mercado previsto no artigo 6.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/83 é, assim, mais amplo do que a definição de medicamento genérico previsto no artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83.
No que respeita à relação existente entre uma associação medicamentosa e as substâncias que a compõem, é pacífico que a contribuição terapêutica documentada de cada uma dessas substâncias nessa associação é uma condição da autorização da referida associação como sendo composta por substâncias ativas diferentes. Nas suas respostas escritas às questões do Tribunal Geral, a Comissão, por outro lado, sublinhou que «exist[ia] uma correlação evidente entre a demonstração da contribuição terapêutica de cada uma das diferentes substâncias ativas contidas numa associação medicamentosa fixa e a resposta à questão de saber se uma substância ativa única utilizada num medicamento diferente [podia] ser qualificada de substância ativa idêntica às incluídas na associação fixa». Assim, a apreciação de uma diferença entre uma associação medicamentosa e as substâncias que a compõem depende da existência de uma contribuição terapêutica documentada de cada uma dessas substâncias na referida associação. Daqui resulta que a constatação de que o MEF e o DMF são duas substâncias ativas diferentes, quando analisadas individualmente à luz do artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2001/83, não permite concluir que o DMF isolado é diferente, e, portanto, esteja abrangido numa autorização global de colocação no mercado distinta, de uma associação medicamentosa composta de MEF e de DMF. Com efeito, para chegar a esta conclusão, é necessário demonstrar que o MEF e o DMF têm, cada um deles, uma contribuição terapêutica na referida associação.
Em terceiro lugar, resulta claramente do considerando 3 da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 que a apreciação segundo a qual o
Tecfidera
é diferente do
Fumaderm
e não é abrangido pela mesma autorização global de colocação no mercado dessa associação medicamentosa baseia‑se em duas constatações: a constatação do CHMP de que o MEF e o DMF são dois ativos e não correspondem à mesma substância ativa e a constatação de que já tinha sido concedida uma autorização de colocação no mercado ao
Fumaderm
enquanto associação medicamentosa composta por DMF e por MEF.
No caso em apreço, estas constatações não eram suficientes para concluir que o
Tecfidera
era abrangido por uma autorização global de colocação no mercado distinta da do
Fumaderm
. Com efeito, atendendo aos objetivos da autorização global de colocação no mercado, ao direito da União aplicável às associações medicamentosas em 1994 e à evolução dos conhecimentos científicos entre 1994 e 2014, à função específica exercida pela EMA e pela Comissão, bem como aos dados de que estas dispunham ou podiam dispor e que eram suscetíveis de retirar plausibilidade à hipótese de o MEF desempenhar um papel no
Fumaderm
(v. n.
os
175 a 275,
supra
), há que considerar que a Comissão não tinha direito a concluir que o
Tecfidera
era abrangido por uma autorização global de colocação no mercado diferente do
Fumaderm
anteriormente autorizado sem ter verificado ou requerido ao CHMP que verificasse se, e, se fosse caso disso, como, o BfArM tinha apreciado o papel do MEF no
Fumaderm
e, também, sem ter pedido ao CHMP que verificasse o papel desempenhado pelo MEF no
Fumaderm
.
Ora, em primeiro lugar, importa assinalar que, conforme resulta das respostas escritas às perguntas do Tribunal Geral, nem a EMA nem a Comissão dispunham, previamente à adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, do processo que levou à autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
. Por outro lado, importa recordar que, à data da adoção dessa decisão de execução, a EMA não estava na posse dos documentos apresentados em anexo à contestação, a saber, as decisões, em língua alemã, de autorização de colocação no mercado do
Fumaderm prae
e do
Fumaderm
e respetivos anexos (v. n.
o
266,
supra
). A título de comparação, é possível referir que, em conformidade com o artigo 28.
o
da Diretiva 2001/83, relativo ao procedimento de reconhecimento mútuo e ao procedimento descentralizado, todos os Estados‑Membros são destinatários dos processos de pedido de autorização de colocação no mercado e das avaliações realizadas pelo Estado‑Membro de referência (v. também artigo 60.
o
do Regulamento n.
o
726/2004 acima mencionado no n.
o
229).
Saliente‑se igualmente que, em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral, a recorrente apresentou a decisão através da qual o BfArM tinha indeferido o seu pedido de acesso aos documentos relativos à autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
(v. n.
o
51,
supra
). Nessa decisão, o BfArM explicou que, para os medicamentos cuja autorização tinha sido requerida antes de 6 de setembro de 2005, não existia nenhuma obrigação de demonstrar ou de publicar um relatório público de avaliação e que, por conseguinte, as informações cujo acesso a recorrente tinha solicitado não eram do domínio público.
Por outro lado, não ficou demonstrado que, no decurso da avaliação do
Tecfidera
, a Biogen Idec tivesse fornecido à EMA ou à Comissão os dados apresentados com vista à obtenção de uma autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
. A este respeito, importa sublinhar que, nas suas respostas escritas às perguntas do Tribunal Geral, a EMA explicou que não era possível identificar com certeza o ou os documentos e a literatura científica em sua posse no decurso da avaliação do
Tecfidera
que tivessem sido igualmente analisados pelo BfArM no âmbito do pedido de autorização de colocação no mercado do
Fumaderm
.
Além disso, resulta dos elementos dos autos, nomeadamente das respostas escritas às perguntas do Tribunal Geral, que, ao longo do processo que antecedeu a adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a EMA e a Comissão não pediram informações ao BfArM e que também não verificaram se este tinha apreciado o papel do MEF no
Fumaderm
ou a forma como tinha conduzido a sua análise.
Em segundo lugar, resulta dos elementos dos autos que o CHMP e, posteriormente, a Comissão, na sua Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, se limitaram a explicar que o DMF fazia parte de uma associação medicamentosa já autorizada, a saber, o
Fumaderm
, e que nunca tinha sido autorizado como medicamento na União.
Em terceiro lugar, é pacífico que, apesar das circunstâncias particulares do caso em apreço, a EMA, e mais precisamente o CHMP, limitou‑se, no EPAR relativo ao
Tecfidera
, a apreciar se os sais de MEF, isoladamente considerados, eram ativos, sob um ponto de vista farmacológico (v. n.
o
242,
supra
). Em contrapartida, o exame conduzido não teve por objeto apreciar o papel do MEF no
Fumaderm
nem pedir informações ao BfArM a este respeito.
Tendo em conta tudo o que precede, há que constatar que, previamente à adoção da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, a Comissão não analisou todos os dados pertinentes enque deviam ser tomados em consideração para concluir que o
Tecfidera
e o
Fumaderm
eram abrangidos por uma autorização global de colocação no mercado distinta.
Esta conclusão não é posta em causa pelas Conclusões do advogado‑geral M. Bobek nos processos apensos Novartis Europharm/Comissão (
C‑629/15 P e C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
) invocadas pela EMA.
É certo que, no n.
o
43 das suas Conclusões nos processos apensos Novartis Europharm/Comissão (
C‑629/15 P e C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
), o advogado‑geral M. Bobek referiu que o elemento mais importante de um medicamento é a sua substância ativa. Acrescentou que uma autorização de colocação no mercado para um medicamento cuja substância ativa é diferente da do medicamento inicial dificilmente pode ser considerada como um desenvolvimento tendo em conta os termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83. Precisou que, se uma diferença de substância ativa não conduz a outra autorização global de colocação no mercado, é difícil ver que tipo de inovação seria suscetível de fornecer ao requerente um período distinto de proteção regulamentar dos dados. Por outro lado, no n.
o
45 das referidas conclusões, o advogado‑geral M. Bobek explicou que todos os exemplos dados pela Comissão quanto às alterações ao medicamento inicial não abrangidas pela mesma autorização global de colocação no mercado tinham por objeto hipóteses em que havia uma alteração na substância ativa (ou associação de substâncias ativas) dos medicamentos iniciais e que esse era o caso, em primeiro lugar, de uma associação fixa de substâncias ativas na aceção do artigo 10.
o
‑B da Diretiva 2001/83, em segundo lugar, de uma substância ativa que tivesse sido separada de uma precedente associação de substâncias ativas ou ainda, em terceiro lugar, da alteração de uma substância ativa existente que constituísse uma nova substância ativa. Daí deduziu, no n.
o
46 das suas conclusões, que o conceito de autorização global de colocação no mercado se baseava numa identidade de titular da autorização de colocação no mercado e de substância ativa (ou de substâncias ativas) e que, em caso de mudança de titular da autorização de colocação no mercado ou da substância ativa, a referida autorização global de colocação no mercado já não era aplicável.
Contudo, importa constatar que, no Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão (
C‑629/15 P e C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
), o Tribunal de Justiça não deu nenhuma indicação de que decidiria no sentido proposto pelo advogado‑geral M. Bobek. Além disso, no processo que deu origem a essas conclusões, não tinha sido submetida ao Tribunal de Justiça a questão de saber se uma autorização de colocação no mercado concedida a nível da União para um componente de uma associação medicamentosa anteriormente autorizada por uma autoridade nacional era abrangida pela mesma autorização global que a associação em causa. Por outro lado, sublinhe‑se que, conforme resulta dos n.
os
150 a 282,
supra
, uma abordagem baseada apenas numa diferença de substâncias ativas apresentava o risco de levar, no caso em apreço, à concessão de uma proteção regulamentar dos dados contrária aos objetivos prosseguidos pelo conceito de autorização global de colocação no mercado.
Tendo em conta tudo o que precede e, mais precisamente, na medida em que, apesar das circunstâncias particulares do caso em apreço, nem o CHMP nem a Comissão apreciaram o papel desempenhado pelo MEF no
Fumaderm
ou pediram informações ao BfArM a este respeito, há que julgar procedente o fundamento único invocado pela recorrente pelo facto de a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 enfermar de um erro manifesto de apreciação na parte em que a Comissão concluiu que o
Tecfidera
não fazia parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
.
Na medida em que esta conclusão não se baseia numa acusação relativa à violação do princípio da boa administração, no conteúdo dos anexos C.1 e C.2 das observações da recorrente sobre os articulados de intervenção, nem no conteúdo do anexo R.8 das respostas escritas da recorrente às perguntas do Tribunal Geral, não é necessário conhecer da admissibilidade dessa acusação, contestada pela EMA, bem como da admissibilidade dos referidos anexos.
Há, pois, que julgar procedente a exceção de ilegalidade suscitada pela recorrente e declarar inaplicável a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 na parte em que, nesta decisão de execução, a Comissão considerou que o
Tecfidera
não fazia parte da mesma autorização global de colocação no mercado que o
Fumaderm
.
Consequentemente, a decisão impugnada, que assenta na Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014, não tem fundamento e deve ser anulada.
IV.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a EMA sido vencida quanto ao essencial, há que a condenar a suportar as suas próprias despesas e as efetuadas pela recorrente, em conformidade com o pedido desta última.
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Por último, em conformidade com o artigo 138.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, a Biogen suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada)
decide:

1)
A Decisão da Agência Europeia dos Medicamentos (EMA) de 30 de julho de 2018 que recusa validar o pedido apresentado pela Pharmaceutical Works Polpharma S.A. a fim de obter a autorização de colocação no mercado de uma versão genérica do medicamento
Tecfidera
é anulada.

2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3)
A EMA suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Pharmaceutical Works Polpharma.

4)
A Biogen Netherlands BV e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de maio de 2021.
Assinaturas
Índice

I. Antecedentes do litígio

II. Tramitação processual e pedidos das partes

III. Questão de direito

A. Quanto ao primeiro pedido, no qual se pede ao Tribunal Geral que declare admissível e procedente a exceção de ilegalidade suscitada contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014

B. Quanto ao segundo pedido, destinado a obter a anulação da decisão impugnada

1. Quanto à admissibilidade

a) Quanto à qualificação da Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 de «ato de alcance geral»

b) Quanto à existência de um nexo entre a decisão impugnada e as apreciações contestadas pela recorrente

c) Quanto ao direito da recorrente de interpor um recurso direto contra a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014

2. Quanto ao mérito

a) Observações preliminares

1) Quanto ao caráter operante do fundamento único

2) Quanto ao alcance da fiscalização jurisdicional

b) Quanto à autorização global de colocação no mercado e seus objetivos

c) Quanto ao direito da União aplicável e à evolução dos conhecimentos científicos de 1994 a 2014

d) Quanto ao princípio do reconhecimento mútuo das decisões adotadas pelas autoridades nacionais

e) Quanto aos dados de que dispunham ou podiam dispor a EMA e a Comissão relativamente ao papel do MEF no
Fumaderm

IV. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.