CELEX: 62019TJ0791
Konkurencja
Nadużycie pozycji dominującej
Rynek usług kolejowych przewozów towarowych
Decyzja o odrzuceniu skargi do Komisji
Artykuł 7 rozporządzenia (WE) nr 773/2004
Rozsądny termin
Interes Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi do Komisji
Określenie organu najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi
Kryteria
Oczywisty błąd w ocenie
Systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie poszanowania państwa prawnego
Ryzyko naruszenia praw składającego skargę do Komisji w przypadku jej odrzucenia
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Sped-Pro S.A., jest spółką z siedzibą w Warszawie (Polska) prowadzącą działalność w zakresie świadczenia usług spedycyjnych. W ramach tej działalności korzystała ona z usług kolejowych przewozów towarowych świadczonych przez PKP Cargo S.A., spółkę kontrolowaną przez państwo polskie.
W dniu 4 listopada 2016 r. skarżąca złożyła do Komisji Europejskiej skargę przeciwko PKP Cargo (zwaną dalej „skargą do Komisji”) na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (
Dz.U. 2003, L 1, s. 1
). W skardze do Komisji skarżąca podniosła w szczególności, że spółka PKP Cargo nadużyła swojej pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE na rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce, ponieważ w istocie odmówiła zawarcia ze skarżącą na warunkach rynkowych wieloletniej umowy o współpracy. W dniu 24 sierpnia 2017 r. skarżąca przedstawiła uzupełnienie skargi do Komisji.
Pismem z dnia 13 września 2017 r. (zwanym dalej „pismem informującym”) Komisja poinformowała skarżącą o zamiarze odrzucenia złożonej do niej skargi na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. [101] i [102 TFUE] (
Dz.U. 2004, L 123, s. 18
).
Skarżąca przedstawiła dodatkowe uwagi i informacje w dniach 19 października, 19 grudnia i 21 grudnia 2017 r. oraz w dniach 8 stycznia, 29 czerwca i 4 października 2018 r. Ponadto w dniach 5 grudnia 2017 r. i 26 kwietnia 2018 r. odbyły się dwa spotkania między skarżącą a Komisją.
Decyzją C(2019) 6099 final z dnia 12 sierpnia 2019 r. (sprawa AT.40459 – Kolejowe przewozy towarowe w Polsce – PKP Cargo) (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja, działając na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 773/2004, odrzuciła złożoną do niej skargę w istocie z tego względu, że to Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Polska, zwany dalej „polskim organem ochrony konkurencji”) był właściwy do jej rozpatrzenia.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 listopada 2019 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
W dniu 30 stycznia 2020 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę.
W dniach 7 kwietnia i 26 czerwca 2020 r. w sekretariacie Sądu złożono odpowiednio replikę i duplikę.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r. prezes dziesiątej izby Sądu dopuścił Rzeczpospolitą Polską do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Rzeczpospolita Polska złożyła uwagi interwenienta w dniu 30 sierpnia 2020 r., a skarżąca przedstawiła swe uwagi w przedmiocie wspomnianych uwag interwenienta w dniu 29 września 2020 r. Jednakże w dniu 8 października 2020 r. prezes dziesiątej izby Sądu postanowił nie włączać owych uwag skarżącej do akt sprawy ze względu na to, że przedłożono je po upływie terminu.
Na wniosek dziesiątej izby Sąd, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, postanowił przekazać sprawę składowi powiększonemu.
Z uwagi na przeszkodę w wykonywaniu obowiązków przez jednego z sędziów dziesiątej izby w składzie powiększonym prezes Sądu w dniu 20 lipca 2021 r. wyznaczył siebie, na podstawie art. 17 § 2 regulaminu postępowania, w celu uzupełnienia składu izby w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 10 § 5 regulaminu postępowania prezes Sądu objął również przewodnictwo izby w tej sprawie.
Na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Rzeczpospolita Polska popiera żądania Komisji.
Co do prawa
Skarżąca podnosi trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dzieli się na dwie części, z których pierwsza dotyczy w istocie naruszenia prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie, a druga – braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zarzut drugi jest oparty na naruszeniu zasady państwa prawnego w Polsce. Zarzut trzeci dotyczy interesu Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi do Komisji.
Należy wpierw zbadać część pierwszą zarzutu pierwszego, następnie zarzut trzeci i wreszcie łącznie zarzut drugi i część drugą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie
Skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła zasadę rozsądnego terminu, ponieważ wydała zaskarżoną decyzję prawie trzy lata po złożeniu do niej skargi i prawie dwa lata po doręczeniu skarżącej pisma informującego. W ten sposób Komisja naruszyła art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 w związku z art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przestrzeganie rozsądnego terminu w postępowaniach administracyjnych w dziedzinie polityki konkurencji stanowi ogólną zasadę prawa Unii, której poszanowanie zapewniają sądy Unii (zob. wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Heineken Nederland i Heineken/Komisja,
C‑452/11 P
, niepublikowany,
EU:C:2012:829
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasada przestrzegania rozsądnego terminu w postępowaniach administracyjnych została potwierdzona w art. 41 ust. 1 karty, zgodnie z którym każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (zob. wyrok z dnia 15 lipca 2015 r., HIT Groep/Komisja,
T‑436/10
,
EU:T:2015:514
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004, w przypadku gdy Komisja uznaje, że na podstawie informacji, którymi dysponuje, brak jest dostatecznych podstaw do podjęcia działań w sprawie złożonej do niej skargi, powiadamia ona składającego skargę o swoim stanowisku i wyznacza termin, w którym składający skargę może przedstawić pisemnie swoją opinię. Stosownie do art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli składający skargę przedstawia swoją opinię w terminie wyznaczonym przez Komisję, a uwagi złożone przez niego na piśmie nie prowadzą do odmiennej oceny tej skargi, Komisja odrzuca skargę w drodze decyzji.
W konsekwencji składający skargę ma prawo do otrzymania decyzji o odrzuceniu jego skargi, a Komisja ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie w jej przedmiocie w rozsądnym terminie (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., BVGD/Komisja,
T‑104/07 i T‑339/08
, niepublikowany,
EU:T:2013:366
, pkt
).
Prawdą jest, że w pkt 32 wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisja (
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
), Trybunał wskazał, iż naruszenie zasady rozsądnego terminu może uzasadniać stwierdzenie nieważności jedynie w przypadku decyzji stwierdzającej naruszenia wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 101 lub 102 TFUE, o ile zostanie wykazane, że nieposzanowanie tej zasady naruszyło prawa zainteresowanych przedsiębiorstw do obrony. Jednakże owo stwierdzenie Trybunału należy odczytywać w świetle okoliczności sprawy, w której zapadł ten wyrok. W tym względzie należy podkreślić, że decyzją będącą przedmiotem sporu w tej sprawie była decyzja zawierająca żądanie udzielenia informacji wydana zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 jako instrument dochodzeniowy w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. W tym kontekście Trybunał stwierdził w istocie w pkt 33 rzeczonego wyroku, że argumentacja dotycząca przewlekłości tego postępowania administracyjnego nie miała znaczenia w ramach skargi mającej za przedmiot taką decyzję, lecz w ramach skargi dotyczącej decyzji Komisji kończącej owo postępowanie administracyjne stwierdzeniem naruszenia art. 101 lub 102 TFUE.
Chociaż decyzja Komisji o odrzuceniu złożonej do niej skargi faktycznie nie jest „decyzją stwierdzającą naruszenia”, to jednak kończy ona postępowanie administracyjne przed Komisją, w odróżnieniu od decyzji będącej przedmiotem sporu w sprawie przytoczonej w pkt 24 powyżej. W tych okolicznościach zanegowanie ciążącego na Komisji obowiązku przestrzegania zasady rozsądnego terminu w ramach rozpatrywania składanych do niej skarg prowadziłoby – z naruszeniem art. 52 ust. 1 karty – do tego, że prawo składającego skargę do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie, jak tego wymaga art. 41 ust. 1 karty, zostałoby pozbawione istoty.
W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie pomiędzy złożeniem skargi do Komisji a wydaniem zaskarżonej decyzji upłynęły około dwa lata i dziewięć miesięcy.
Chociaż Komisja stara się uzasadnić ten czas złożonością kwestii faktycznych i prawnych zawartych w złożonej do niej skardze oraz faktem, że skarżąca przedstawiła uzupełnienie skargi, jak również inne dodatkowe uwagi i informacje, to jednak w zaskarżonej decyzji, która zawiera jedynie 31 punktów na niespełna 7 stronach, Komisja ograniczyła się w istocie do stwierdzenia, że to polski organ ochrony konkurencji jest właściwy do rozpatrzenia skargi. Tymczasem, jak podnosi skarżąca, taki wniosek nie wymagał przeprowadzenia złożonej oceny faktycznej lub prawnej praktyk antykonkurencyjnych, o których zawiadomiła ona Komisję w złożonej do tej instytucji skardze.
Ponadto należy zaznaczyć, że Komisja nie dochowała spoczywającego na niej obowiązku poinformowania składającego skargę – w terminie instrukcyjnym czterech miesięcy od otrzymania tej skargi – o działaniach, jakie zamierzała podjąć w jej przedmiocie, zgodnie z pkt 61 i 62 projektu komunikatu Komisji dotyczącego rozpatrywania przez Komisję skarg składanych na podstawie art. [101] i [102 TFUE] (
Dz.U. 2004, C 101, s. 65
) w związku z jego pkt 55 i 56. Wprawdzie, jak wynika z pkt 61 wspomnianego projektu komunikatu, chodzi tu o termin instrukcyjny, jednak pomiędzy złożeniem skargi do Komisji a doręczeniem skarżącej pisma informującego minęło około dziesięć miesięcy, co stanowi znaczne przekroczenie owego terminu instrukcyjnego.
W każdym razie i bez konieczności zajęcia ostatecznego stanowiska w kwestii, czy Komisja naruszyła spoczywający na niej obowiązek rozpatrzenia złożonej do niej skargi w rozsądnym terminie, z orzecznictwa wynika, że naruszenie zasady rozsądnego terminu może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komisję tylko wtedy, gdy mogło ono mieć wpływ na wynik postępowania. Ma to miejsce w szczególności w przypadku, gdy wspomniane nieposzanowanie tej zasady może naruszać prawo zainteresowanego przedsiębiorstwa do obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2006 r., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisja,
C‑105/04 P
,
EU:C:2006:592
, pkt
–
).
Orzecznictwo to ma zastosowanie mutatis mutandis do decyzji o odrzuceniu skargi do Komisji na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 773/2004, przy czym należy uściślić, że składający skargę nie jest stroną pozwaną w ramach takiego postępowania. Wynika z tego, że w przypadku wniesienia skargi na taką decyzję naruszenie tej zasady może prowadzić do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji tylko wtedy, gdy strona skarżąca wykaże, iż przekroczenie rozsądnego terminu miało wpływ na możliwość obrony jej stanowiska w toku tego postępowania. Byłoby tak w szczególności w przypadku, gdyby przekroczenie rozsądnego terminu uniemożliwiło jej zgromadzenie lub podniesienie przed Komisją okoliczności faktycznych lub prawnych dotyczących praktyk antykonkurencyjnych objętych zawiadomieniem lub interesu Unii w zbadaniu sprawy.
Tymczasem skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że ów warunek został spełniony w niniejszej sprawie.
Z jednej strony bowiem skarżąca ogranicza się do twierdzenia w istocie, że czas trwania postępowania administracyjnego był „kluczowy”, zważywszy, iż bieg terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego nie został zawieszony ani przerwany poprzez złożenie skargi do Komisji lub wydanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 10 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego (
Dz.U. 2014, L 349, s. 1
).
Jednakże możliwość dochodzenia przez skarżącą swoich praw na podstawie art. 102 TFUE poprzez wniesienie do sądów krajowych powództwa o odszkodowanie lub jakiegokolwiek innego powództwa bezpośrednio na podstawie tego postanowienia z poszanowaniem zasad równoważności i skuteczności (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 czerwca 1990 r., Factortame i in.,
C‑213/89
,
EU:C:1990:257
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 czerwca 2013 r., Donau Chemie i in.,
C‑536/11
,
EU:C:2013:366
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) nie była w żaden sposób uzależniona od wyniku toczącego się przed Komisją postępowania dotyczącego złożonej przez nią do Komisji skargi, a w szczególności od braku wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania. W konsekwencji ewentualne przekroczenie przez Komisję rozsądnego terminu nie miało wpływu na prawo skarżącej do wniesienia takiego powództwa do sądów krajowych przed upływem terminu przedawnienia i bez oczekiwania na decyzję Komisji w sprawie złożonej do niej skargi.
Z drugiej strony skarżąca podnosi w istocie, że niektóre działania podjęte przez Rzeczpospolitą Polską w toku postępowania administracyjnego podważyły poszanowanie zasady państwa prawnego w tym państwie członkowskim. Jednakże skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że pogorszenie się stanu praworządności w Polsce uniemożliwiło jej zgromadzenie lub podniesienie przed Komisją okoliczności faktycznych lub prawnych dotyczących praktyk antykonkurencyjnych objętych zawiadomieniem lub interesu Unii w zbadaniu sprawy.
Wobec powyższego część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego interesu Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi do Komisji
Skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła art. 102 TFUE w związku z art. 17 ust. 1 zdanie drugie TUE, art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 773/2004 i art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1/2003. W szczególności podnosi ona, że Komisja popełniła w zaskarżonej decyzji oczywiste błędy w ocenie interesu Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi do Komisji, co skutkowało pozbawieniem art. 102 TFUE wszelkiej skuteczności (effet utile).
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja, której w art. 105 ust. 1 TFUE powierzono zadanie czuwania nad stosowaniem art. 101 i 102 TFUE, jest powołana do zdefiniowania i realizacji polityki Unii w dziedzinie konkurencji i dysponuje w tym zakresie uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy rozpatrywaniu składanych do niej skarg. Aby skutecznie wywiązać się z tego zadania, ma ona prawo przyznać różny stopień pierwszeństwa skargom, które są do niej składane. W ten sposób Komisja może nie tylko określić kolejność, w jakiej skargi będą rozpoznawane, ale także odrzucić skargę z uwagi na brak wystarczającego interesu Unii w dalszym badaniu sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Agria Polska i in./Komisja,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi Komisja dysponuje w tym względzie, nie są jednak nieograniczone. Komisja jest bowiem zobowiązana do uważnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, o których zostaje poinformowana przez składającego skargę (zob. wyrok z dnia 17 grudnia 2014 r., Si.mobil/Komisja,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto z orzecznictwa wynika, że w sytuacji gdy Komisja przyjmuje normy postępowania i ogłasza poprzez ich publikację, że od tej pory będzie je stosować do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama sobie wyznacza granice wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych i nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., H&R ChemPharm/Komisja,
C‑95/15 P
, niepublikowany,
EU:C:2017:125
, pkt
). W niniejszej sprawie Komisja sama sobie wyznaczyła granice wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej przy rozpatrywaniu składanych do niej skarg, gdy wydała komunikat w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (
Dz.U. 2004, C 101, s. 43
), który zawiera wytyczne mające na celu sprecyzowanie w szczególności warunków, w jakich można uznać, że właściwe do rozpatrzenia skargi są albo Komisja, albo tylko jeden krajowy organ ochrony konkurencji, albo kilka krajowych organów ochrony konkurencji.
Kontrola sądowa decyzji o odrzuceniu skargi do Komisji nie powinna prowadzić do zastąpienia przez Sąd własną oceną oceny interesu Unii dokonanej przez Komisję, lecz ma na celu zbadanie, czy sporna decyzja nie opiera się na niedokładnych ustaleniach faktycznych i czy nie została wydana z naruszeniem prawa lub czy nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem władzy (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Topps Europe/Komisja,
T‑699/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:2
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W zaskarżonej decyzji Komisja odrzuciła złożoną do niej skargę w istocie na tej podstawie, że to polski organ ochrony konkurencji był właściwy do jej rozpatrzenia, ponieważ z jednej strony podnoszone naruszenie ograniczało się głównie do rynku polskiego, a z drugiej strony organ ten uzyskał obszerną wiedzę na temat rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce oraz praktyk PKP Cargo, ugruntowaną w wyniku szeregu przeprowadzonych przez ów organ dochodzeń i decyzji wydanych w tym sektorze od 2004 r.
Skarżąca podnosi z jednej strony, że ocena Komisji jest dotknięta oczywistymi błędami w ocenie w odniesieniu do określenia rynku, na który wpływ wywarły objęte zawiadomieniem praktyki antykonkurencyjne, a z drugiej strony, że Komisja powinna była uwzględnić również inne czynniki pozwalające wykazać istnienie interesu Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi do Komisji.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o określenie rynku, na który wpływ wywarły objęte zawiadomieniem praktyki antykonkurencyjne, należy zaznaczyć, po pierwsze, że skarżąca podnosi, iż praktyki PKP Cargo stanowiące jej zdaniem nadużycie wywołały skutki wykraczające poza rynek krajowy, wobec czego to Komisja była właściwa do ich zbadania.
W tym względzie należy przypomnieć, że jeśli skutki naruszeń podnoszonych w skardze do Komisji ograniczają się zasadniczo do terytorium jednego państwa członkowskiego i jeśli składający skargę do Komisji zainicjował przed właściwymi sądami i organami administracyjnymi tego państwa członkowskiego postępowania dotyczące tych naruszeń, Komisja ma prawo odrzucić skargę ze względu na brak interesu Unii, pod warunkiem że prawa składającego skargę będą w wystarczającym stopniu chronione przez organy krajowe, co wiąże się z przyjęciem założenia, że są one w stanie zgromadzić dane dotyczące okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy rozpatrywane praktyki stanowią naruszenie art. 101 i 102 TFUE (zob. wyrok z dnia 3 lipca 2007 r., Au Lys de France/Komisja,
T‑458/04
, niepublikowany,
EU:T:2007:195
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 19 marca 2012 r., Associazione Giùlemanidallajuve/Komisja,
T‑273/09
,
EU:T:2012:129
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Punkt 10 komunikatu w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji stanowi, że jeden krajowy organ ochrony konkurencji jest zasadniczo właściwy do zajmowania się porozumieniami lub praktykami, które w istotny sposób wpływają na konkurencję głównie na jego terytorium, podczas gdy zgodnie z pkt 14 tego komunikatu Komisja jest w szczególności właściwa do rozpatrzenia sprawy między innymi wtedy, gdy co najmniej jedno porozumienie lub co najmniej jedna praktyka, w tym sieci podobnych porozumień lub praktyk, wywierają wpływ na konkurencję w więcej niż trzech państwach członkowskich (rynki transgraniczne obejmujące więcej niż trzy państwa członkowskie lub kilka rynków krajowych).
W niniejszej sprawie z zaskarżonej decyzji wynika, że objęte zawiadomieniem praktyki mające stanowić nadużycie można przypisać przedsiębiorstwu z siedzibą w Polsce, a mianowicie PKP Cargo, i wyrządzają one szkodę innemu przedsiębiorstwu również mającemu siedzibę w Polsce, czyli skarżącej. Ponadto w swej skardze do Komisji skarżąca wskazała, że nawet jeśli skutki rzeczonych praktyk są odczuwalne w kilku państwach członkowskich, PKP Cargo zajmuje pozycję dominującą „na polskim rynku” i że co do zasady zarzucane PKP Cargo nadużycie pozycji dominującej ma miejsce „na rynku polskim”. Ponadto posiadane przez PKP Cargo udziały w rynku, które zaprezentowano w skardze do Komisji, dotyczą jedynie rynku polskiego, ponieważ skarżąca nie podniosła ani tym bardziej nie wykazała, że PKP Cargo zajmowało pozycję dominującą na innych rynkach geograficznych. Podobnie w piśmie z dnia 4 października 2018 r. skarżąca ponowiła złożony do Komisji wniosek o wszczęcie dochodzenia przeciwko PKP Cargo w celu zbadania zarzucanego tej spółce nadużycia pozycji dominującej „na rynku kolejowych przewozów towarowych w Polsce”.
Podniesiona przez skarżącą okoliczność, że rynek usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce był otwarty na konkurencję ze strony przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, nie może podważyć analizy Komisji. Nawet bowiem przy założeniu, że praktyki PKP Cargo stanowiące zdaniem skarżącej nadużycie mogły mieć wpływ również na inne rynki geograficzne, żadna informacja zawarta w aktach sprawy nie wskazuje ani wyraźnie, ani w sposób dorozumiany, że PKP Cargo zajmowało pozycję dominującą na takich rynkach. Ponadto sam fakt, że PKP Cargo prowadziło działalność i miało spółki zależne w kilku państwach członkowskich, również nie oznacza, że przedsiębiorstwo to lub jedna z jego spółek zależnych zajmowały pozycję dominującą na innych rynkach geograficznych.
Po drugie, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zarzucane temu przedsiębiorstwu naruszenie mogło wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 102 TFUE, jest pozbawiona znaczenia. Wpływ na handel między państwami członkowskimi jest bowiem przesłanką stosowania art. 102 TFUE, a nie określenia organu najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi.
Po trzecie, argument skarżącej, zgodnie z którym w pkt 25 ppkt (iv) zaskarżonej decyzji Komisja błędnie stwierdziła, że właściwym rynkiem usług był „rynek kolejowy”, podczas gdy był nim „rynek kolejowych przewozów towarowych”, również nie może zostać uwzględniony. Wspomniany punkt należy bowiem odczytywać w świetle pkt 3, 21 i 26 tej decyzji, z których wynika, że właściwym rynkiem usług był rynek usług kolejowych przewozów towarowych. Tak więc zawarte w pkt 25 ppkt (iv) zaskarżonej decyzji odniesienie do „rynku kolejowego” stanowi co najwyżej nieścisłość, która nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem tej decyzji.
W tych okolicznościach Komisja mogła zasadnie uznać, że praktyki PKP Cargo stanowiące zdaniem skarżącej nadużycie dotyczyły głównie rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce.
W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że skarżąca nie kwestionuje twierdzenia Komisji, zgodnie z którym polski organ ochrony konkurencji uzyskał obszerną wiedzę na temat rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce oraz praktyk PKP Cargo w wyniku szeregu przeprowadzonych przez ów organ postępowań i decyzji wydanych w tym sektorze od 2004 r.
W związku z tym Komisja nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że objęte zawiadomieniem praktyki dotyczyły głównie rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce, że polski organ ochrony konkurencji uzyskał obszerną wiedzę na temat tego sektora oraz że na podstawie tych czynników ów organ był bardziej właściwy do rozpatrzenia skargi.
W trzeciej kolejności skarżąca utrzymuje, że Komisja powinna była uwzględnić również inne kryteria przy ocenie interesu Unii w zbadaniu sprawy.
Po pierwsze, skarżąca odwołuje się do orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku gdy Komisja analizuje interes Unii w zbadaniu danej sprawy, instytucja ta jest zobowiązana z jednej strony ocenić wagę podnoszonych naruszeń konkurencji oraz trwałość ich skutków, biorąc pod uwagę czas trwania i znaczenie zarzucanych naruszeń oraz ich wpływ na sytuację konkurencyjną w Unii (wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r., AEPI/Komisja,
C‑425/07 P
,
EU:C:2009:253
, pkt
), a z drugiej strony wyważyć znaczenie podnoszonego naruszenia dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, prawdopodobieństwo ustalenia jego istnienia oraz zakres niezbędnych środków dochodzeniowych (wyrok z dnia 18 września 1992 r., Automec/Komisja,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
, pkt
). Skarżąca podnosi w istocie, że Komisja nie zbadała i nie wyważyła wszystkich tych kryteriów, co jej zdaniem jest błędne pod względem prawnym i sprzeczne ze spoczywającym na Komisji obowiązkiem uzasadnienia.
Prawdą jest, jak zauważa skarżąca, że w zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła swoją ocenę interesu Unii do kryteriów wymienionych w pkt 42 powyżej, nie zbadawszy wyraźnie wagi lub znaczenia podnoszonego naruszenia, trwałości jego skutków, prawdopodobieństwa ustalenia jego istnienia oraz zakresu niezbędnych środków dochodzeniowych.
Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zważywszy, że ocena interesu Unii przedstawionego w skardze do Komisji zależy od okoliczności konkretnej sprawy, nie należy ani ograniczać liczby kryteriów oceny, na które może się powołać Komisja, ani, odwrotnie, nakładać na nią obowiązku stosowania wyłącznie określonych kryteriów. Mając na uwadze okoliczność, że w dziedzinie takiej jak dziedzina prawa konkurencji kontekst faktyczny i prawny może się znacząco różnić w poszczególnych sprawach, możliwe jest stosowanie kryteriów, które nie były dotychczas brane pod uwagę, lub przyznanie pierwszeństwa jednemu kryterium w celu dokonania oceny tego interesu Unii (zob. wyroki: z dnia 19 września 2013 r., EFIM/Komisja,
C‑56/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:575
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 września 2018 r., Agria Polska i in./Komisja,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał miał już okazję wyjaśnić, że wniosków płynących z tego orzecznictwa nie podważa orzecznictwo przytoczone w pkt 55 powyżej (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 maja 2001 r., IECC/Komisja,
C‑449/98 P
,
EU:C:2001:275
, pkt
,
,
; z dnia 20 września 2018 r., Agria Polska i in./Komisja,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Może się bowiem zdarzyć, że niezależnie od wagi lub znaczenia podnoszonego naruszenia, trwałości jego skutków, prawdopodobieństwa ustalenia jego istnienia lub zakresu niezbędnych środków dochodzeniowych interes Unii nie wymaga od Komisji rozpatrzenia skargi, jeżeli krajowy organ ochrony konkurencji jest – w szczególności ze względu na bliskość istotnych dowodów, zakres rynków, na które wpływ miały objęte zawiadomieniem praktyki, czy też uzyskaną w przeszłości wiedzę o tych rynkach i praktykach – bardziej niż Komisja właściwy do przeprowadzenia dochodzenia w sprawie tego podnoszonego naruszenia.
W konsekwencji wbrew twierdzeniom skarżącej Komisja nie była zobowiązana do zbadania i wyważenia wszystkich kryteriów, o których mowa w orzecznictwie przytoczonym w pkt 55 powyżej.
Po drugie, skarżąca podnosi w istocie, że skarga do Komisji dotyczyła nowej kwestii prawnej, której nie rozstrzygnięto jeszcze w prawie konkurencji Unii, a mianowicie tego, czy odmowa udzielenia dostępu do kluczowej infrastruktury (essential facility) na niedyskryminujących warunkach, uzasadniona istnieniem niespłaconego długu, którego istnienie jest jednak kwestionowane przez przedsiębiorstwo wnoszące o dostęp do tej infrastruktury, stanowiło nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE.
W tym względzie należy zaznaczyć, że zgodnie z pkt 15 komunikatu w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji Komisja jest w szczególności właściwa do rozpatrzenia sprawy, jeżeli interes Unii wymaga wydania przez nią decyzji w celu rozwoju polityki konkurencji Unii, gdy pojawia się nowy problem z zakresu konkurencji, lub w celu zapewnienia skutecznego stosowania reguł.
Jednakże nawet przy założeniu, że kwestia podniesiona w pkt 61 powyżej stanowi nowy problem z zakresu konkurencji istotny dla rozwoju polityki konkurencji Unii w rozumieniu pkt 15 komunikatu w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji, nie oznacza to, że Komisja była automatycznie zobowiązana do rozpatrzenia złożonej do niej skargi. „Nową” kwestią podniesioną przez skarżącą byłaby bowiem w istocie kwestia, czy praktyki PKP Cargo stanowiące jej zdaniem nadużycie można by uznać za obiektywnie uzasadnione. Takie badanie wymagałoby sprawdzenia nie tylko, czy PKP Cargo zajmowało pozycję dominującą na rynku właściwym, ale także czy sporny dług faktycznie istniał, co kwestionuje skarżąca, jak również zweryfikowania możliwego skutku rzeczonych praktyk w postaci wykluczenia. Tymczasem skarżąca nie wykazała, że Komisja była najbardziej właściwa do przeprowadzenia takiego badania, pomimo że wspomniane praktyki dotyczyły głównie rynku polskiego, a polski organ ochrony konkurencji posiadał już obszerną wiedzę na temat sektora.
W konsekwencji skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie kryterium dotyczące istnienia nowego problemu z zakresu konkurencji istotnego dla rozwoju polityki konkurencji Unii powinno przeważać nad kryteriami wymienionymi w pkt 42 powyżej.
W czwartej kolejności należy oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym Komisja powinna była sprawdzić w zaskarżonej decyzji, czy PKP Cargo stosowało system rabatów mający dyskryminacyjny charakter i czy przedsiębiorstwo to posiadało względem skarżącej wierzytelność mogącą uzasadnić jego odmowę zawarcia z nią umowy. Komisja nie odrzuciła bowiem złożonej do niej skargi na tej podstawie, że przekazane jej informacje nie pozwalały na stwierdzenie, iż objęte zawiadomieniem praktyki były sprzeczne z art. 102 TFUE, lecz ze względu na to, że to polski organ ochrony konkurencji był właściwy do ich zbadania. W związku z tym Komisja nie miała obowiązku zajmować stanowiska w tych kwestiach.
W piątej kolejności podniesiona przez skarżącą okoliczność, że pismami z dnia 21 sierpnia i z dnia 7 października 2019 r. polski organ ochrony konkurencji odmówił nadania skardze dalszego biegu, jest bez znaczenia, ponieważ owa odmowa nastąpiła dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2021 r., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisja,
C‑466/19 P
,
EU:C:2021:76
, pkt
).
W szóstej kolejności niezakwestionowana okoliczność, że zgodnie z prawem polskim decyzje polskiego organu ochrony konkurencji o odrzuceniu skargi nie mogą być przedmiotem skargi sądowej, nie może skutkować nałożeniem na Komisję obowiązku rozpatrzenia złożonej do niej skargi. To na państwach członkowskich spoczywa bowiem, na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii, zaś do Komisji nie należy zaradzenie, poprzez wszczęcie dochodzenia, ewentualnym brakom w zakresie ochrony sądowej na szczeblu krajowym. Ponadto skarżąca miała w każdym razie możliwość wszczęcia przed sądami krajowymi postępowań o naprawienie szkód, jakie miała ona ponieść w wyniku zachowań będących przedmiotem skargi do Komisji, w celu zapewnienia poszanowania art. 102 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2018 r., Agria Polska i in./Komisja,
C‑373/17 P
,
EU:C:2018:756
, pkt
,
).
Wreszcie w zakresie, w jakim skarżąca powołuje się również na naruszenie art. 17 ust. 1 zdanie drugie TUE, wystarczy zauważyć, że nie podniosła ona żadnego samodzielnego argumentu opartego na naruszeniu tego postanowienia.
Wynika stąd, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
Następnie należy zbadać argumenty, które skarżąca przedstawiła w ramach zarzutu drugiego i części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczące istnienia systemowych i ogólnych nieprawidłowości w zakresie poszanowania państwa prawnego w Polsce oraz zmierzające do wykazania, że istniało rzeczywiste ryzyko, iż jej prawa jako składającej skargę nie będą chronione w sposób zadowalający na poziomie krajowym.
W przedmiocie zarzutu drugiego i części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczących poszanowania zasady państwa prawnego w Polsce
W ramach zarzutu drugiego skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła jej prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 2 TUE w związku z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty. W tym względzie podnosi ona, że Komisja była właściwa do rozpatrzenia skargi, jeśli się weźmie pod uwagę systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie poszanowania państwa prawnego w Polsce, a zwłaszcza brak niezależności polskiego organu ochrony konkurencji i niezawisłości sądów krajowych właściwych w tym zakresie.
W szczególności skarżąca powołuje się na szereg okoliczności pozwalających jej zdaniem wykazać z jednej strony, że polski organ ochrony konkurencji był podporządkowany władzy wykonawczej, a z drugiej strony, że sądy krajowe powołane do kontroli zgodności z prawem decyzji tego organu, czyli Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – XVII Wydział Sądu Okręgowego w Warszawie (Polska) oraz Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym (Polska), nie dysponowały wszelkimi gwarancjami niezawisłości, jak wynika w szczególności z orzecznictwa Trybunału. Ponadto skarżąca powołuje się na szereg szczególnych poszlak dotyczących okoliczności niniejszej sprawy, charakteru podnoszonego naruszenia oraz kontekstu faktycznego, w jaki się ono wpisuje, które jej zdaniem pozwalają wykazać, że istniały poważne i sprawdzone podstawy, by uznać, iż byłaby ona narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe. W ramach części drugiej zarzutu pierwszego skarżąca podnosi, że Komisja nie wzięła pod uwagę tych elementów i nie uzasadniła w tym względzie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający pod względem prawnym.
Komisja i Rzeczpospolita Polska kwestionują argumenty skarżącej.
W zaskarżonej decyzji Komisja zbadała, stosując w drodze analogii wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), czy systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie poszanowania państwa prawnego w Polsce stały na przeszkodzie odrzuceniu przez nią skargi na tej podstawie, że to polski organ ochrony konkurencji był właściwy do jej rozpatrzenia.
Rzeczpospolita Polska kwestionuje jednak zastosowanie tego orzecznictwa do niniejszego przypadku w drodze analogii między innymi z tego względu, że odnosi się ono do współpracy między sądami krajowymi w sprawach karnych, a w szczególności do wykonania europejskiego nakazu aresztowania, a nie do decyzji o odrzuceniu skargi wydanych w dziedzinie prawa konkurencji. Ponadto owo państwo członkowskie podnosi, że wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), dotyczy zasady skutecznej ochrony sądowej przewidzianej w art. 19 ust. 1 TUE, a także ryzyka naruszenia ustanowionego w art. 47 akapit drugi karty prawa podstawowego do rzetelnego procesu przed niezawisłym sądem, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania do organów administracyjnych takich jak polski organ ochrony konkurencji.
W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy Komisja mogła słusznie zastosować do niniejszej sprawy w drodze analogii wnioski wynikające z wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
).
W tym względzie należy przypomnieć, że w owym wyroku Trybunał uznał, iż w przypadku gdy osoba wskazana w europejskim nakazie aresztowania sprzeciwia się swemu przekazaniu organowi sądowemu wydającemu nakaz i w tym kontekście powołuje się na istnienie systemowych lub co najmniej ogólnych nieprawidłowości, które według niej mogą mieć wpływ na niezawisłość władzy sądowniczej w wydającym nakaz państwie członkowskim oraz w ten sposób godzić w istotną treść jej prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, wykonujący nakaz organ sądowy jest zobowiązany dokonać oceny istnienia rzeczywistego ryzyka narażenia danej osoby na naruszenie tego prawa podstawowego przy podejmowaniu decyzji o przekazaniu jej organom tego państwa członkowskiego [zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Zdaniem Trybunału w tym celu wykonujący nakaz organ sądowy powinien przeprowadzić dwuetapową analizę.
Powinien on wpierw, w oparciu o obiektywne, wiarygodne, dokładne i należycie zaktualizowane informacje o funkcjonowaniu systemu sądowego w wydającym nakaz państwie członkowskim, dokonać oceny istnienia rzeczywistego ryzyka naruszenia prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, związanego z brakiem niezawisłości sądów tego państwa członkowskiego, z uwagi na systemowe lub ogólne nieprawidłowości w tym państwie [zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Jeżeli wykonujący nakaz organ sądowy stwierdzi, że przesłanki związane z tym pierwszym etapem analizy zostały spełnione, powinien on następnie ocenić w konkretny i dokładny sposób, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że ścigana osoba będzie narażona na to ryzyko w następstwie przekazania jej do wydającego nakaz państwa członkowskiego [zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Trybunał wyjaśnił też, że w pewnych ściśle określonych przypadkach wykonujący nakaz organ sądowy jest zobowiązany automatycznie odmówić wykonania każdego europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez to państwo członkowskie, bez konieczności dokonywania jakiejkolwiek konkretnej oceny rzeczywistego ryzyka wpływu na istotną treść prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, na które to ryzyko jest narażona dana osoba [wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
].
Co się tyczy kwestii, czy orzecznictwo przytoczone w pkt 81 powyżej mogło mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy oceniać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tej decyzji, czyli w dniu 12 sierpnia 2019 r. (zob. orzecznictwo przytoczone w pkt 66 powyżej). Tak więc nawet przy założeniu, że zdarzenia zaistniałe po tej dacie pozwalają odstąpić od drugiego etapu analizy prowadzonej na podstawie tego orzecznictwa, należy zauważyć, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji przesłanki jego zastosowania nie były spełnione.
Uściśliwszy powyższe, należy zgodzić się z Rzeczpospolitą Polską, że faktycznie istnieją ewidentne różnice między okolicznościami leżącymi u podstaw wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), a okolicznościami leżącymi u podstaw niniejszej sprawy. Jednakże szereg zasadniczych względów uzasadnia zastosowanie w drodze analogii wniosków płynących ze wspomnianego wyroku w celu określenia organu ochrony konkurencji najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi informującej o naruszeniu art. 101 i 102 TFUE.
Po pierwsze, należy bowiem przypomnieć, że podstawowe założenie, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i przyjmuje, że państwa te dzielą z nim – wspólne wartości, o których mowa w art. 2 TUE, oznacza oraz uzasadnia istnienie między państwami członkowskimi, a w szczególności między ich sądami, wzajemnego zaufania co do tego, że owe wartości, na których opiera się Unia, w tym także praworządność, będą uznawane, a w efekcie co do tego, że prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane [wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, pkt
,
].
To podstawowe założenie obowiązuje również w stosunkach między Komisją, krajowymi organami ochrony konkurencji i sądami krajowymi w kontekście stosowania art. 101 i 102 TFUE. Zarówno bowiem przepisy dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości rozpatrywane w sprawie, w której zapadł wyrok przytoczony w pkt 76 powyżej [zob. wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
,
; z dnia 25 lipca 2018 r., Generalstaatsanwaltschaft (Warunki pozbawienia wolności na Węgrzech),
C‑220/18 PPU
,
EU:C:2018:589
, pkt
], jak i przepisy dotyczące Europejskiej Sieci Konkurencji, a także współpracy między Komisją a sądami krajowymi przy stosowaniu art. 101 i 102 TFUE, które są rozpatrywane w niniejszej sprawie (zob. w szczególności motywy 15, 21 i 28, art. 11 ust. 1 i art. 15 rozporządzenia nr 1/2003, a także pkt 2 in fine komunikatu w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji), ustanawiają system ścisłej współpracy pomiędzy właściwymi organami oparty na zasadach wzajemnego uznawania, wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy.
Zgodnie bowiem z art. 4 i 5 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich posiadają równoległe kompetencje do stosowania art. 101 i 102 TFUE, podczas gdy systematyka rozporządzenia nr 1/2003 opiera się na ścisłej współpracy między nimi (wyrok z dnia 16 października 2013 r., Vivendi/Komisja,
T‑432/10
, niepublikowany,
EU:T:2013:538
, pkt
). Ponadto stosownie do art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny zapewnić skuteczne stosowanie art. 101 i 102 TFUE w interesie ogólnym, przy czym sądy mogą znaleźć się wśród organów ochrony konkurencji wyznaczonych przez państwa członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r., VEBIC,
C‑439/08
,
EU:C:2010:739
, pkt
,
). Poza tym zgodnie z art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mającej na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (
Dz.U. 2019, L 11, s. 3
) wspomniane organy powinny posiadać gwarancje niezależności i bezstronności. O ile prawdą jest, że termin transpozycji tej dyrektywy jeszcze nie upłynął w chwili wydania zaskarżonej decyzji, o tyle państwa członkowskie powinny powstrzymać się od przyjmowania w tym terminie przepisów, które mogłyby poważnie zagrozić osiągnięciu przewidzianego w niej rezultatu (zob. wyroki: z dnia 18 grudnia 1997 r., Inter-Environnement Wallonie,
C‑129/96
,
EU:C:1997:628
, pkt
; z dnia 2 czerwca 2016 r., Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, pkt
).
Ponadto art. 101 ust. 1 i art. 102 TFUE wywołują bezpośrednie skutki w stosunkach między jednostkami i nadają im prawa, które sądy krajowe są zobowiązane chronić. Kompetencja do stosowania tych przepisów należy jednocześnie do Komisji i do sądów krajowych. Takie przyznanie kompetencji charakteryzuje się obowiązkiem lojalnej współpracy pomiędzy Komisją i sądami krajowymi (wyrok z dnia 18 września 1992 r., Automec/Komisja,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
, pkt
). Potwierdza to pkt 15 komunikatu Komisji w sprawie współpracy pomiędzy Komisją i sądami państw członkowskich UE odnośnie do stosowania art. [101] i [102 TFUE] (
Dz.U. 2004, C 101, s. 54
), który przewiduje, że na Komisji i sądach krajowych spoczywa wzajemny obowiązek lojalnej współpracy.
Wynika z tego, że – podobnie jak w przypadku przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – współpraca między Komisją, organami ochrony konkurencji państw członkowskich i sądami krajowymi w celu stosowania art. 101 i 102 TFUE opiera się na zasadach wzajemnego uznawania, wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy, które zobowiązują każdy z tych organów i sądów do uznania, z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, że wszystkie pozostałe organy i sądy przestrzegają prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych uznanych w tym prawie.
Po drugie, z orzecznictwa przytoczonego w pkt 45 powyżej wynika, że jeśli skutki naruszeń podnoszonych w skardze do Komisji ograniczają się zasadniczo do terytorium jednego państwa członkowskiego i jeśli składający skargę do Komisji zainicjował przed właściwymi sądami lub organami administracyjnymi tego państwa członkowskiego postępowania dotyczące tych naruszeń, Komisja ma prawo odrzucić skargę ze względu na brak interesu Unii, pod warunkiem że prawa składającego skargę będą w wystarczającym stopniu chronione przez organy krajowe.
Orzecznictwo wymaga zatem od Komisji, aby jeszcze przed odrzuceniem skargi ze względu na brak interesu Unii upewniła się, że organy krajowe będą w stanie chronić w wystarczającym stopniu prawa składającego skargę. W zakresie, w jakim orzecznictwo to odnosi się w szeroki sposób do „organów krajowych”, dotyczy ono jednocześnie krajowych organów ochrony konkurencji i sądów krajowych właściwych w tej dziedzinie. Tymczasem gdyby w danym państwie członkowskim istniały systemowe lub ogólne nieprawidłowości mogące zagrozić niezależności tych organów, a także poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że gdyby Komisja odrzuciła złożoną do niej skargę i gdyby skargę wniesiono do tych organów, składający skargę byłby narażony na rzeczywiste ryzyko naruszenia jego praw, wówczas wspomniane organy krajowe nie byłyby w stanie chronić w wystarczającym stopniu praw składającego skargę w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 45 powyżej.
Po trzecie, zagwarantowane w art. 47 akapit drugi karty prawo podstawowe do rzetelnego procesu przed niezawisłym sądem ma również szczególne znaczenie dla skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE. Sądy krajowe są bowiem zobowiązane z jednej strony do kontroli zgodności z prawem decyzji krajowych organów ochrony konkurencji, a z drugiej strony do bezpośredniego stosowania art. 101 i 102 TFUE. Trybunał podkreślił już w tym względzie, że na państwach członkowskich spoczywa, na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinie prawa konkurencji (zob. w tym zakresie orzecznictwo przytoczone w pkt 67 powyżej).
Z całości powyższych rozważań wynika, że przestrzeganie wymogów państwa prawnego jest istotnym czynnikiem, który Komisja powinna wziąć pod uwagę celem określenia organu ochrony konkurencji najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi, i że w tym celu Komisja mogła zastosować w niniejszym przypadku w drodze analogii wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
).
W drugiej kolejności z zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja ograniczyła się w istocie do wskazania, iż przesłanki dotyczące drugiego etapu analizy określonego w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, i jednocześnie uniknęła zajęcia stanowiska w kwestii, czy zostały spełnione przesłanki dotyczące pierwszego etapu analizy określonego w tym wyroku.
Zważywszy jednak, że te dwa etapy analizy występują kumulatywnie, nie można zarzucać Komisji, iż w trosce o ekonomię postępowania ograniczyła się do zbadania tego drugiego etapu.
W związku z tym podniesione przez skarżącą argumenty zmierzające do wykazania w sposób generalny istnienia systemowych lub ogólnych nieprawidłowości w Polsce mogących zagrozić niezależności polskiego organu ochrony konkurencji i niezawisłości sądów krajowych właściwych w danej dziedzinie są bezskuteczne.
W trzeciej kolejności należy zbadać przedstawione w zaskarżonej decyzji powody, dla których Komisja uznała, że przesłanki dotyczące drugiego etapu analizy nie zostały spełnione w niniejszym przypadku.
W tym względzie z orzecznictwa wynika, że w ramach tego drugiego etapu analizy najpierw zainteresowana osoba, w niniejszym przypadku skarżąca, powinna przedstawić poszlaki dotyczące istnienia poważnych i sprawdzonych podstaw, by uznać, iż byłaby ona narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe. Następnie w świetle szczególnych obaw wyrażonych przez stronę skarżącą oraz przedstawionych przez nią ewentualnie informacji Komisja powinna ocenić w konkretny i dokładny sposób, czy w okolicznościach danej sprawy istnieją takie podstawy, mając na względzie osobistą sytuację tej strony, charakter podnoszonego naruszenia oraz kontekst faktyczny sprawy [zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, pkt
,
,
].
W niniejszej sprawie skarżąca powołała się w toku postępowania administracyjnego na zbiór konkretnych poszlak i szczególnych informacji, które – rozpatrywane jako całość – pozwalały jej zdaniem wykazać, że istniały poważne i sprawdzone podstawy, by uznać, iż byłaby ona narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe. Skarżąca uważa jednak, że Komisja nie wzięła pod uwagę tych poszlak i informacji oraz nie uzasadniła w tym względzie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający pod względem prawnym.
W szczególności, po pierwsze, skarżąca zwróciła uwagę Komisji na fakt, że PKP Cargo jest przedsiębiorstwem kontrolowanym przez państwo i że ze względu na ścisłe związki między nim a rządem istnieje prawdopodobieństwo, iż polski organ ochrony konkurencji będzie pobłażliwy, a nawet stronniczy wobec tego przedsiębiorstwa. Skarżąca uważa bowiem z jednej strony, że prezes polskiego organu ochrony konkurencji jest w pełni zależny od władzy wykonawczej, ponieważ jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, przy czym ustawa nie określa czasu trwania jego kadencji ani przyczyn jego odwołania. Fakt, że od 2014 r. Prezes Rady Ministrów kilkakrotnie odwołał prezesa tego organu, wskazuje na tę zależność. Z drugiej strony PKP S.A., będąca spółką dominującą PKP Cargo, jest jednym z fundatorów Polskiej Fundacji Narodowej, stowarzyszenia utworzonego i finansowanego zdaniem skarżącej przez największe spółki publiczne w Polsce, którego celem jest obrona i promowanie w drodze kampanii medialnych reformy systemu sądownictwa w Polsce.
Po drugie, skarżąca wielokrotnie powołała się na fakt, że w kwietniu 2007 r. ówczesny Prokurator Generalny Z. Ziobro wniósł sprzeciw od decyzji polskiego organu ochrony konkurencji z dnia 17 czerwca 2004 r. w sprawie DOK 50/04, w której ów organ stwierdził nadużycie pozycji dominującej przez PKP Cargo i z tego tytułu nałożył na to przedsiębiorstwo karę. Zdaniem skarżącej okoliczność ta świadczy o „politycznej woli ochrony jednej z kluczowych spółek Skarbu Państwa” i mogła podważyć niezależność polskiego organu ochrony konkurencji, ponieważ ów organ „ma znacznie słabszą pozycję” niż Prokurator Generalny.
Po trzecie, zdaniem skarżącej pobłażliwa polityka polskiego organu ochrony konkurencji wobec PKP Cargo znajduje potwierdzenie w okoliczności, primo, że nakładane na to przedsiębiorstwo w przeszłości kary były łagodne, nieodstraszające i nieskuteczne, o czym świadczy fakt, iż pomimo tych kar PKP Cargo nadal stosuje praktyki antykonkurencyjne, i secundo, że od 2015 r. ów organ odmówił podjęcia jakichkolwiek czynności w stosunku do PKP Cargo, mimo iż skarżąca wielokrotnie zwracała się do niego o podjęcie działań w tym względzie. Ta ostatnia okoliczność wskazuje na zmianę polityki tego organu w stosunku do PKP Cargo od 2015 r., która to zmiana znajduje wytłumaczenie w braku niezależności owego organu.
Po czwarte, skarżąca podniosła w istocie, że właściwe w dziedzinie prawa konkurencji sądy krajowe nie były w stanie zaradzić nieprawidłowościom w działaniu polskiego organu ochrony konkurencji z powodu braku ich niezawisłości.
W pkt 25 ppkt (v) zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że przedstawione przez skarżącą argumenty dotyczące drugiego etapu analizy, przypomnianego w pkt 80 powyżej, zawierają „wyłącznie niepoparte dowodami domniemania” oraz że okoliczność, iż prezes polskiego organu ochrony konkurencji jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, nie przesądza o braku niezależności jego decyzji wydanych w stosunku do PKP Cargo. Żaden inny fragment zaskarżonej decyzji nie wskazuje na dokonanie jakiejkolwiek merytorycznej oceny zbioru poszlak przedstawionego w tym zakresie przez skarżącą ani też na powody, dla których Komisja uznała, że wszystkie te poszlaki były „wyłącznie niepopartymi dowodami domniemaniami”.
Tak więc z zaskarżonej decyzji nie wynika, by Komisja zbadała w sposób konkretny i dokładny różne poszlaki przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 97 powyżej Komisja powinna była ocenić w sposób konkretny i dokładny, w świetle szczególnych obaw wyrażonych przez skarżącą oraz udzielonych przez nią ewentualnie informacji, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały poważne i sprawdzone podstawy, by uznać, iż skarżąca byłaby narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe.
Zwięzłe uzasadnienie przedstawione w tym zakresie w zaskarżonej decyzji nie pozwala ani skarżącej na poznanie powodów, dla których Komisja odrzuciła przedstawione przez nią konkretne poszlaki dotyczące drugiego etapu analizy przypomnianego w pkt 80 powyżej, ani Sądowi na przeprowadzenie skutecznej kontroli zgodności tej decyzji z prawem i na dokonanie oceny, czy istniały poważne i sprawdzone podstawy, by uznać, iż skarżąca byłaby narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw (zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 2017 r., Contact Software/Komisja,
T‑751/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:602
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym należy uwzględnić zarzut drugi oraz część drugą zarzutu pierwszego skargi i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności badania pozostałych argumentów podniesionych przez skarżącą na poparcie części drugiej zarzutu pierwszego.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem skarżącej należy ją obciążyć własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2019) 6099 final z dnia 12 sierpnia 2019 r. (sprawa AT.40459 – Kolejowe przewozy towarowe w Polsce – PKP Cargo).

2)
Komisja zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Sped-Pro S.A.

3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Petrlík
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 lutego 2022 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
M. van der Woude
(
*1
)	Język postępowania: polski.