CELEX: 62014CJ0050
Begäran om förhandsavgörande
Offentlig upphandling
Artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF
Direktiv 2004/18/EG
Sjuktransporttjänster
Nationell lagstiftning som bemyndigar lokala hälso- och sjukvårdsmyndigheter att ge frivilligorganisationer, som uppfyller krav i lag och är registrerade, uppdrag att genomföra sjuktransporter genom direkt tilldelning av uppdrag utan offentliggörande mot ersättning för kostnader
Tillåtlighet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF.
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) och två transportföretag (nedan kallade CASTA m.fl.) och, å andra sidan, Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) (lokal hälso- och sjukvårdsmyndighet i Ciriè, Chivasso och Ivrea (ASL TO4)) och Regione Piemonte (regionen Piemonte). Målet rör dels tilldelningen till Associazione Croce Bianca del Canavese och flera andra frivilligorganisationer (nedan kallade Associazione Croce Bianca m.fl.), utan offentlig upphandling, av kontrakt om tillhandahållande av tjänster avseende transport av dialyspatienter till olika sjukvårdsinrättningar för perioden juni–december 2013, dels godkännandet av därtill hänförliga kostnader.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (
EUT L 134, s. 114
, och rättelse i EUT, L 351, s. 44), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1251/2011 av den 30 november 2011 (
EUT L 319, s. 43
) (nedan kallat direktiv 2004/18), innehåller följande definitioner i artikel 1.2 och 1.5:
”2.   a)
offentliga kontrakt
: skriftliga kontrakt med ekonomiska villkor som slutits mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i detta direktiv.
...
d)
offentliga tjänstekontrakt
: andra offentliga kontrakt än offentliga byggentreprenad- eller varukontrakt som avser utförande av sådana tjänster som anges i bilaga II.
...
5.

ramavtal
: ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera ekonomiska aktörer i syfte att fastställa villkoren för tilldelningen av kontrakt under en given tidsperiod, särskilt i fråga om tänkt pris och, i tillämpliga fall, uppskattad kvantitet.”
Tillämpligheten av direktiv 2004/18 på offentlig upphandling av tjänster omfattas av olika villkor, bland annat avseende upphandlingens värde och typen av tjänster.
I enlighet med artikel 7 b första och tredje strecksatsen i direktiv 2004/18 är direktivet tillämpligt på bland annat offentliga tjänstekontrakt till ett värde av 200000 euro eller mer (exklusive mervärdesskatt) som avser sådana tjänster som anges i bilaga II A till direktivet och tilldelas av andra upphandlande myndigheter än centrala statliga myndigheter enligt bilaga IV, eller avser tjänster i bilaga II B till direktivet. Med tillämpning av artikel 9.9 i direktivet är det värde som ska beaktas vad gäller ramavtalen det högsta uppskattade värdet av samtliga planerade kontrakt under det aktuella ramavtalets hela löptid. I artikel 9.8 b ii i direktivet preciseras emellertid att om ett tjänstekontrakt löper på obestämd tid är det värde som beaktas begränsat till månadsvärdet för det kontraktet multiplicerat med 48.
Enligt artiklarna 20 och 21 i direktiv 2004/18 ska kontrakt avseende tjänster förtecknade i bilaga II A till direktivet tilldelas enligt artiklarna 23–55 i direktivet, medan kontrakt avseende tjänster förtecknade i bilaga II B till direktivet endast omfattas av bestämmelserna i artikel 23 och artikel 35.4 i direktivet. De sistnämnda artiklarna rör tekniska specifikationer respektive meddelanden om upphandlingsresultatet. Enligt artikel 22 i direktiv 2004/18 ska kontrakt avseende tjänster förtecknade såväl i bilaga II A som i bilaga II B, om värdet av tjänsterna i bilaga II A överstiger värdet av tjänsterna i bilaga II B, tilldelas enligt bestämmelserna i artiklarna 23–55. I övriga fall ska kontrakten tilldelas enligt artikel 23 och artikel 35.4.
Kategori 2 i bilaga II A till direktiv 2004/18 avser landtransporter, inbegripet säkerhets- och kurirtransporter, med undantag av postbefordran. Kategori 25 i bilaga II B till direktivet avser hälso- och sjukvård och socialtjänster.
Enligt artikel 32.2 i direktiv 2004/18 ska en upphandlande myndighet som ämnar sluta ett ramavtal följa de förfarandebestämmelser som anges i detta direktiv i alla faser fram till tilldelningen av kontrakt som grundar sig på detta ramavtal.
Italiensk rätt
Med tillämpning av solidaritetsprincipen, vilken stadgas i artikel 2 i Republiken Italiens konstitution, och subsidiaritetsprincipen, som stadgas i artikel 118 i konstitutionen, ger italiensk rätt, både på nationell och på regional nivå, frivilligorganisationer som saknar vinstsyfte och har en övervägande andel frivilligarbete och endast affärsverksamhet och produktion i marginell omfattning, en aktiv roll inom ramen för hälso- och sjukvården.
Sålunda erkänner artiklarna 1 och 45 i lag nr 833 om införande av nationell hälso- och sjukvård (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) av den 23 december 1978 (ordinarie tillägg till GURI nr 360 av den 28 december 1978) den funktion som innehas inom den nationella hälso- och sjukvården av frivilligorganisationer och institutioner av föreningskaraktär som bildats i syfte att bidra till att de institutionella målen med den nationella hälso- och sjukvården uppfylls. Det föreskrivs att detta bidrag regleras genom avtal med lokala hälso- och sjukvårdsenheter inom ramen för den regionala planeringen och den regionala hälso- och sjukvårdslagstiftningen.
Den frivilliga karaktären av ett sådant bidrag regleras, på nationell nivå, genom lag nr 266 om allmänna bestämmelser om frivilligarbete (legge n. 266 – Legge-quadro sul volontariato) av den 11 augusti 1991 (GURI nr 196 av den 22 augusti 1991, nedan kallad lag nr 266/1991). I artikel 1 i den lagen föreskrivs en princip om erkännande av frivilligarbete enligt följande:
”Republiken Italien erkänner det sociala värdet och rollen som frivilligarbetet har som uttryck för en form av solidaritet och pluralism, befrämjar dess utveckling samtidigt som den bevarar självbestämmandet, och uppmuntrar individuella bidrag i eftersträvandet av sociala, civila och kulturella mål uppsatta av staten, regionerna, de autonoma provinserna Trento och Bolzano och de lokala myndigheterna.”
Enligt artikel 3 i lag nr 266/1991 avses med en frivilligorganisation varje organisation som bildats i syfte att bedriva frivilligarbete som till övervägande del och huvudsakligen utförs personligen, frivilligt och kostnadsfritt av dess medlemmar. Enligt samma artikel får en sådan organisation använda sig av anställda eller egenföretagare endast om det är nödvändigt för att organisationen ska fungera korrekt eller med hänsyn till verksamhetens kvalificerade eller specialiserade beskaffenhet. I artikeln föreskrivs vidare att frivilligorganisationerna ska bedriva sin verksamhet genom egna inrättningar eller inom ramen för offentliga strukturer eller genom strukturer som ingått avtal med offentliga strukturer.
I artikel 5 i lag nr 266/1991 nämns de sätt på vilka frivilligorganisationer kan finansieras. Bland dessa återfinns ersättningar på grundval av avtal som ingåtts med offentliga organ och intäkter från handels- och produktionsverksamhet av ringa omfattning.
I artikel 7 i lag nr 266/1991 regleras slutligen ingåendet av sådana avtal med offentliga organ, vilka ska fastställa föreningarnas verksamhet, bland annat vad gäller tjänsternas kvalitet, och även ange villkoren för ersättning för kostnader.
Dessa allmänna bestämmelser preciseras och genomförs i regionen Piemonte genom den regionala lagen nr 38 om erkännande och främjande av frivilligarbete (legge regionale n. 38 – Valorizzazione e promozione del volontariato) av den 29 augusti 1994. I artikel 9 i den lagen föreskrivs bland annat att det i de avtal som ingås mellan, å ena sidan, regionen Piemonte eller kommuner och andra offentliga organ inom regionen och, å andra sidan, frivilligorganisationer ska anges typen av tjänstemottagare, vilka tjänster som ska tillhandahållas och under vilka villkor detta ska ske samt villkoren för ersättning för kostnader för försäkringar och dokumenterade kostnader som den avtalsslutande organisationen har haft för den verksamhet som omfattas av avtalet och villkoren för kontroll av avtalets genomförande, bland annat genom regelbundna sammanträden mellan de ansvariga för den offentliga verksamheten och de ansvariga för organisationens verksamhet.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Inom ramen för den nationella hälso- och sjukvården tillhandahåller ASL TO4 transporttjänster till dialyspatienter och säkerställer sålunda att dessa personer ges fysisk tillgång till hälso- och sjukvårdsinrättningar när patienten inte kan sörja för detta på egen hand. Denna tjänst svarar mot den dubbla målsättningen att i både fysiskt och ekonomiskt hänseende tillgängliggöra en sjukvårdstjänst som tillhandahålls inom ramen för den nationella hälso- och sjukvården.
Genom beslut nr 381 av den 31 maj 2013 tilldelade generaldirektören för ASL TO4 genom avtal nämnda tjänst, för perioden juni-december 2013, till frivilligorganisationerna anslutna till Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Piemonte (nationell sammanslutning för sociala tjänster – regionalkommitté för Piemonte), det vill säga Associazione Croce Bianca m.fl. De parter i det nationella målet som har avgett yttranden vid EU-domstolen har angett olika belopp, från 195975,37 till 277076,61 euro, avseende budgetposten för täckande av de berörda kostnaderna under denna period.
CASTA m.fl., som är näringsidkare inom sektorerna för taxitransporter och uthyrning av bilar med chaufför, eller deras ombud, har överklagat detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionala förvaltningsdomstolen i Piemonte) och därvid bland annat gjort gällande att unionsrätten åsidosatts. Det framgår av de handlingar som getts in till EU-domstolen att CASTA m.fl. tillhandahöll tjänsten i fråga till ASL TO4 fram till den 30 maj 2013.
Det framgår dessutom av dessa handlingar att det verkställande organet i regionen Piemonte (Giunta regionale del Piemonte) och ANPAS – Comitato regionale Piemonte, i egenskap av regionalt samordningsorgan, ingått ett avtal i syfte att reglera relationerna mellan de lokala hälso- och sjukvårdsmyndigheterna i denna region och frivilligorganisationerna när det gäller sjuktransporter. Detta avtal godkändes genom ett beslut från Piemontes regionalstyrelse den 12 november 2007 och har förlängts.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att avtalet i fråga, sett i dess helhet, avser en serie transporttjänster, såsom akuttransporter, varav transporter av dialyspatienter endast utgör en liten del. Dessutom har ASL TO4 ingått avtal med andra frivilligorganisationer som också avser sjuktransporter, vilka emellertid inte omfattas av det nationella målet. Enligt den hänskjutande domstolen anges i dessa avtal att endast verkliga kostnader som överensstämmer med utgifter som styrks av skriftliga handlingar ska ersättas. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det också föreskrivs att de personer som utför de tjänster som avses i dessa avtal ska tilldelas en lokal i närheten av sjukvårdsinrättningarna samt måltidskuponger. Den hänskjutande domstolen anser dock att dessa åtgärder inte strider mot principen om att ekonomiska medel endast ska överföras för att ersätta styrkta kostnader, eftersom dessa åtgärder endast syftar till att göra det möjligt att tillhandahålla de berörda tjänsterna i deras helhet, med beaktande av tjänsterna avseende akuttransporter.
Det framgår av beslutet om hänskjutande att anlitandet av frivilligorganisationer för att utföra de berörda tjänsterna har gjort det möjligt för ASL TO4 att spara betydande belopp avseende tjänsterna.
Den hänskjutande domstolen har anfört att unionsrätten tycks ge tjänster av hälso- och sjukvårdskaraktär en särskild ställning när en medlemsstat väljer att anförtro utförandet av dem till organisationer som saknar vinstsyfte. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende hänvisat till domen Sodemare m.fl. (
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
) samt förarbetena till det nya direktivet om offentlig upphandling, vilka då pågick och nu lett till antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (
EUT L 94, s. 65
), särskilt skäl 28 i detta. I detta skäl anges bland annat att direktivet inte bör tillämpas på vissa räddningstjänster när dessa utförs av icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar, eftersom det skulle vara svårt att bibehålla dessa organisationers särskilda karaktär om tjänsteleverantörerna måste väljas ut i enlighet med de förfaranden som anges i detta direktiv.
Den hänskjutande domstolen har också anfört, bland annat med hänvisning till domen Ambulanz Glöckner (
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
), att enligt domstolens praxis leder avsaknaden av vinstsyfte hos en organisation som utövar en ekonomisk verksamhet, till exempel sjuktransporter, inte till att organisationen inte ska anses utgöra ett företag i den mening som avses i bestämmelserna i EUF-fördraget, vilket innebär att frivilligorganisationerna kan utöva en ekonomisk verksamhet i konkurrens med andra ekonomiska aktörer, bland annat genom deltagande i offentliga upphandlingar. Den hänskjutande domstolen har tillagt att det i denna rättspraxis också har fastställts att begreppet ”kontrakt med ekonomiska villkor”, i den mening som avses i artikel 1.2 a i direktiv 2004/18, även avser kontrakt i vilka den överenskomna ersättningen begränsas till ersättning för kostnader som tillhandahållaren haft för att utföra den tjänst som omfattas av avtalet. Den hänskjutande domstolen har därvid bland annat hänvisat till domen Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl. (
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
).
Mot bakgrund av det ovan anförda anser den hänskjutande domstolen att det är nödvändigt att samordna konkurrensskyddsprinciperna med de särskilda ytterligare krav som rör frivilligorganisationers deltagande vid fullgörandet av hälso- och sjukvårdstjänster inom ramen för den offentliga hälso- och sjukvården. Även om frivilligorganisationer i princip får delta i offentliga upphandlingar i egenskap av ”ekonomiska aktörer” i den mening som avses i direktiv 2004/18, innebär detta inte att de med anledning av detta är skyldiga att bete sig som sådana aktörer under alla förhållanden och än mindre innebär det att affärsverksamheten är deras existensberättigande.
Dessutom skulle en skyldighet, istället för en möjlighet, för dessa organisationer att utöva affärsverksamhet paradoxalt nog göra det praktiskt omöjligt att använda sig av frivilliga vid utförande av hälso- och sjukvårdstjänster i vid mening, trots att social sammanhållning och subsidiaritet, och även ekonomisk bärkraft hos de tjänster som utförs av offentliga organ, är särskilt viktiga inom denna sektor.
Med anledning av att avtalen i fråga rör tjänster som omfattas av offentlig hälso- och sjukvård och att utformningen av avtalen strikt iakttar principen om ersättning för kostnader anser den hänskjutande domstolen att frivilligorganisationerna utför den verksamhet som berörs av nämnda avtal utanför det affärsmässiga området, vilket motiverar ett undantag från skyldigheten att genomföra en offentlig upphandling. Detta gäller desto mer eftersom lagstiftaren, vid antagandet av direktiv 2014/24, konstaterade att bevarandet av särarten hos organisationerna utan vinstsyfte svårligen är förenligt med deltagandet i ett urval inom ramen för ett anbudsförfarande och att ett anbud från en frivilligorganisation, just därför att den använder sig av frivilliga, svårligen kan jämföras med ett anbud från en vanlig ekonomisk aktör.
Enligt den hänskjutande domstolen ska dock den berörda myndigheten göra en jämförelse mellan anbuden från de intresserade frivilligorganisationerna, eventuellt etablerade i en annan medlemsstat än Republiken Italien, i syfte att säkerställa att ersättningen inte täcker onödiga administrativa kostnader.
Om det slutligen antas att frivilligorganisationerna kan agera på den reguljära marknaden framstår det enligt den hänskjutande domstolen som nödvändigt att säkerställa att det föreligger vissa begränsningar i syfte att undvika snedvridningar av konkurrensen på marknaden i förhållande till vanliga ekonomiska aktörer. Den omständigheten att den italienska lagstiftningen förbjuder att dessa organisationer utövar en kommersiell verksamhet som är annat än marginell räcker för att utesluta risken för betydande snedvridning. Det kan emellertid övervägas att fastställa storleken på denna marginella karaktär med utgångspunkt i de gränser som föreskrivs i direktiv 2014/24 när det gäller möjligheten för en upphandlande myndighet att sluta avtal direkt med en annan upphandlande myndighet.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionala förvaltningsdomstolen i Piemonte) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Utgör unionsrätten på området offentlig upphandling – i förevarande fall, avseende kontrakt som är undantagna [från tillämpningsområdet för direktiv 2004/18], de allmänna principerna om fri konkurrens, icke-diskriminering, insyn och proportionalitet – hinder för en nationell lagstiftning som tillåter direkt tilldelning av [kontrakt avseende] sjuktransporttjänster till frivilligorganisationer, vilkas verksamhet till övervägande del bygger på oavlönat arbete, mot ren kostnadsersättning?
2)
Om tilldelning av ovannämnda slag ska anses förenlig med unionsrätten, ska då en jämförelse göras mellan anbud från flera jämförbara aktörer (eventuellt även från andra medlemsstater) med rätt till direkt tilldelning, i syfte att begränsa risken för onödiga eller orimliga kostnader, och ska den nationella lagstiftning som tillåter direkt tilldelning därför tolkas i enlighet härmed?
3)
Om tilldelning av ovannämnda slag ska anses förenlig med unionsrätten, ska då frivilligorganisationer som är föremål för direkt tilldelning omfattas av exakta procentuella gränser för parallell tillgång till marknaden och ska den nationella lagstiftning i vilken det föreskrivs att nämnda organisationer enbart får bedriva affärsverksamhet i marginell omfattning således tolkas i enlighet härmed?”
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
Den italienska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning med anledning av att det saknas tillräckliga uppgifter i beslutet om hänskjutande när det gäller karaktären av tjänsterna i fråga och förekomsten av ett gränsöverskridande intresse, vilket innebär att det inte är möjligt att fastställa huruvida unionsrätten faktiskt är tillämplig i förevarande fall.
Denna invändning ska ogillas.
För det första är uppgifterna i beslutet om hänskjutande när det gäller karaktären av de tjänster som är föremål för avtalen i fråga, nämligen sjuktransporttjänster och särskilt transport av dialyspatienter som inte själva kan ta sig till behandlingsstället, samt det sammanhang i vilket dessa avtal ingåtts, tillräckliga för att de berörda på ett ändamålsenligt sätt ska kunna framlägga sina synpunkter när det gäller de frågor som ställts och för att domstolen ska kunna svara på dessa.
För det andra ska det påpekas att den hänskjutande domstolen visserligen, såsom framgår av den första frågan, utgår från antagandet att direktiv 2004/18 inte är tillämpligt, vilket skulle betyda att endast de relevanta principerna i fördraget och den skyldighet avseende insyn som dessa innebär är tillämpliga.
Detta antagande är emellertid inte det enda som ska beaktas.
Domstolen erinrar för det första om att direktiv 2004/118 är tillämpligt på offentliga tjänstekontrakt, vilka i artikel 1.2 d i direktivet definieras som andra offentliga kontrakt än offentliga byggentreprenad- eller varukontrakt, som avser utförande av sådana tjänster som anges i bilaga II till direktivet.
Bilagan består av två delar, A och B. De sjuktransporttjänster som är i fråga i det nationella målet tillhör, enligt de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen, såväl kategori 2 i bilaga II A till direktiv 2004/18, såvitt avser transportaspekten av tjänsterna, som kategori 25 i bilaga II B till samma direktiv, såvitt avser de medicinska aspekterna (när det gäller tjänster avseende akuta sjuktransporter, se domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det gäller blandade tjänster, som omfattas av såväl bilaga II A som bilaga II B till direktiv 2004/18, är artikel 22 i direktivet tillämplig. I enlighet med den artikeln ska offentliga kontrakt vars värde överstiger det aktuella tröskelvärdet i artikel 7 i direktivet och som avser sådana tjänster, tilldelas i enlighet med samtliga förfaranderegler i artiklarna 23–55 i direktivet, om värdet av transporttjänsterna i nämnda bilaga II A överstiger värdet av de medicinska tjänsterna i nämnda bilaga II B (se domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
I motsatt fall, det vill säga när värdet av de medicinska tjänsterna överstiger värdet av transporttjänsterna, ska det offentliga kontraktet endast tilldelas i enlighet med artiklarna 23 och 35.4 i direktiv 2004/18. Övriga regler i direktiv 2004/18 om samordning av förfarandena, i synnerhet reglerna avseende skyldigheten att öppna för konkurrens genom att offentliggöra ett föregående meddelande och reglerna rörande tilldelningskriterierna, är däremot inte tillämpliga på nämnda kontrakt (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Unionslagstiftaren har nämligen utgått från att tjänstekontrakt i bilaga II B till direktiv 2004/18, med hänsyn till deras speciella natur, i princip inte har ett sådant tillräckligt gränsöverskridande intresse som kan motivera att de tilldelas efter en anbudsinfordran genom vilken företag från andra medlemsstater kan få kännedom om meddelandet om upphandling och lämna anbud (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer av punkterna 38 och 39 i förevarande dom, i den mån värdet av kontraktet i fråga överstiger det relevanta tröskelvärdet i artikel 7 i direktiv 2004/18, att förfarandet för tilldelning av ett kontrakt ska genomföras i enlighet med reglerna som fastställts i detta direktiv. Beroende på om värdet av transporttjänsterna överstiger värdet av de medicinska tjänsterna eller inte ska antingen samtliga förfaranderegler i direktivet eller enbart de i artiklarna 23 och 35.4 i detsamma tillämpas. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om avtalet omfattas av både bilaga II A och bilaga II B till direktivet och om avtalet överskrider tröskelvärdet för tillämpning. Dessutom ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa värdet av transporttjänsterna respektive de medicinska tjänsterna (se, för ett liknande resonemang, domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
För det fall värdet av kontraktet i fråga överstiger det relevanta tröskelvärdet i artikel 7 och värdet av transporttjänsterna överstiger värdet av de medicinska tjänsterna är direktiv 2004/18 tillämpligt i dess helhet. För det fall den hänskjutande domstolen slår fast att nämnda tröskelvärde inte är nått eller att värdet av de medicinska tjänsterna överstiger värdet av transporttjänsterna ska däremot – förutom artiklarna 23 och 35.4 i direktiv 2004/18 i det sistnämnda fallet – endast de allmänna principer om insyn och likabehandling som följer av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
För att dessa principer ska kunna tillämpas, inom området för offentlig upphandling, på verksamhet där samtliga relevanta aspekter är begränsade till en enda medlemsstat, krävs det emellertid att det kontrakt som är aktuellt i det nationella målet har ett bestämt gränsöverskridande intresse (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det kan inte heller uteslutas att avtalet i fråga har ingåtts på grundval av det avtal som slutits mellan det verkställande organet i regionen Piemonte och ANPAS – Comitato regionale Piemonte, i egenskap av regionalt samordningsorgan, i syfte att reglera relationerna mellan de lokala hälso- och sjukvårdsmyndigheterna i denna region och frivilligorganisationerna som är anslutna till detta organ när det gäller sjuktransporter.
Ett sådant avtal ska anses utgöra ett ramavtal, i den mening som avses i direktiv 2004/18, om det överensstämmer med definitionen i artikel 1.5 i direktivet, som avser alla avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera ekonomiska aktörer i syfte att fastställa villkoren för tilldelningen av kontrakt under en given tidsperiod, särskilt i fråga om tänkt pris och, i tillämpliga fall, uppskattad kvantitet. Ett ramavtal behöver inte nödvändigtvis fastställa samtliga villkor för de kontrakt som ska tilldelas, vilket framgår av artikel 32.4 andra stycket andra strecksatsen i direktivet. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra de bedömningar som krävs när det gäller det avtal som avses i föregående punkt i denna dom och pröva huruvida avtalet är ett ramavtal i den mening som avses i direktiv 2004/18 och, för det fall det anses vara ett sådant avtal, huruvida det avtal som är i fråga i det nationella målet har ingåtts på grundval av detta ramavtal.
I detta hänseende erinrar domstolen för det första om att enligt artikel 9.9 i direktiv 2004/18 är det värde som ska beaktas vad gäller ramavtalen det högsta uppskattade värdet av samtliga planerade kontrakt under det aktuella ramavtalets hela löptid.
När det för det andra gäller frågan huruvida direktiv 2004/18 eller de allmänna principer om insyn och likabehandling som följer av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska tillämpas på ett sådant ramavtal är de överväganden som återfinns i bland annat punkterna 37, 38, 41 och 42 i förevarande dom tillämpliga. För det fall den hänskjutande domstolen slår fast att direktiv 2004/18 är tillämpligt fullt ut på ramavtalet ska det påpekas att enligt artikel 32.2 i direktivet innebär ett ingående av ett ramavtal att de upphandlande myndigheterna ska följa de förfarandebestämmelser som anges i detta direktiv i alla faser fram till tilldelningen av kontrakt som grundar sig på detta ramavtal. Enligt denna bestämmelse krävs dessutom att de kontrakt som grundar sig på ett ramavtal ska tilldelas i enlighet med de villkor som anges i ramavtalet och i enlighet med de förfaranden som avses i artikel 32.3 och 32.4 i direktiv 2004/18.
Även om den utgår från antagandet att de allmänna principerna om insyn och likabehandling som följer av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF är tillämpliga, har den hänskjutande domstolen inte fastställt de uppgifter som är nödvändiga för att domstolen ska kunna pröva om det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse i det nationella målet. Såsom framgår av artikel 94 i domstolens rättegångsregler måste domstolen i en begäran om förhandsavgörande kunna finna en redogörelse för de faktauppgifter som ligger till grund för frågorna och kopplingen mellan dessa uppgifter och frågorna. Följaktligen ska de uppgifter som är nödvändiga för att pröva om det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse fastställas före det att begäran framställs till domstolen. Detsamma gäller, mer allmänt, alla fastställanden som ankommer på de nationella domstolarna och av vilka tillämpningen av en unionsrättslig sekundärrättsakt eller primärrättsakt är beroende (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
Som en följd av den samarbetsanda som ska råda i kommunikationen mellan nationella domstolar och domstolen i ett förfarande för förhandsavgörande, leder emellertid inte den omständigheten att den hänskjutande domstolen i förväg inte fastställt om det eventuellt finns ett gränsöverskridande intresse till att begäran ska avvisas om domstolen trots dessa brister bedömer att den med hänsyn till uppgifterna i akten kan ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen. Sådant är fallet till exempel när beslutet om hänskjutande innehåller tillräckligt många relevanta uppgifter för att bedöma om det eventuellt finns ett sådant intresse. EU-domstolen meddelar emellertid sitt svar med förbehållet att den hänskjutande domstolen kan fastställa att det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse i det nationella målet sedan den gjort en ingående bedömning av samtliga relevanta omständigheter i det målet (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Med detta förbehåll ska det således slås fast att de allmänna principer om insyn och likabehandling som följer av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF i princip kan tillämpas på avtalen i fråga och, i förekommande fall, på det ramavtal som de omfattas av.
Begäran om förhandsavgörande kan följaktligen tas upp till sakprövning.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida de unionsrättsliga bestämmelserna på området för offentlig upphandling ska tolkas så att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som, såsom den som är i fråga i det nationella målet, tillåter att lokala myndigheter anförtror utförandet av sjuktransporttjänster åt frivilligorganisationer genom direkt tilldelning och helt utan offentliggörande, vilka för utförandet av tjänsterna endast erhåller ersättning för de kostnader som de faktiskt har haft för att utföra dessa tjänster.
Domstolen erinrar inledningsvis om att ett avtal inte kan undgå att omfattas av begreppet offentligt kontrakt enbart på grund av att den tänkta ersättningen endast avser ersättning för kostnaderna för att tillhandahålla de avtalade tjänsterna eller att avtalet ingås med ett icke-vinstdrivande organ (se, för ett liknande resonemang, domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Svaret på tolkningsfrågan påverkas av huruvida direktiv 2004/18 är tillämpligt fullt ut eller om istället de allmänna principerna om insyn och likabehandling som följer av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska beaktas.
I det förstnämnda fallet ska direktiv 2004/18 anses utgöra hinder för en nationell lagstiftning som, såsom den som är i fråga i det nationella målet, tillåter att lokala myndigheter anförtror utförandet av sjuktransporttjänster åt frivilligorganisationer genom direkt tilldelning och helt utan offentliggörande (se, för ett liknande resonemang, domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
I det andra fallet ska det dels erinras om att unionsrätten på området för offentlig upphandling, särskilt vad avser offentliga tjänstekontrakt, syftar till att underlätta den fria rörligheten för tjänster och säkerställa att konkurrensen i medlemsstaterna inte snedvrids utan blir så stark som möjligt, dels påpekas att tillämpningen av en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, leder till ett resultat som strider mot dessa mål, eftersom den utesluter enheter vars syfte inte utgörs av frivilligarbete från möjligheten att tilldelas kontrakten i fråga (se, för ett liknande, domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkterna
och
).
Den omständigheten att ett kontrakt, utan någon öppenhet, tilldelas ett företag i samma medlemsstat som den upphandlande myndigheten utgör emellertid en negativ särbehandling av företag som kan vara intresserade av kontraktet och som befinner sig i en annan medlemsstat. En sådan särbehandling, vilken, genom att samtliga företag i en annan medlemsstat utesluts, i huvudsak är till förfång för dessa företag, utgör indirekt diskriminering på grund av nationalitet, vilken är förbjuden enligt artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF, om det inte föreligger sakliga skäl för särbehandlingen (se, för ett liknande resonemang, domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer emellertid av ett antal omständigheter – nämligen tillämplig nationell rätt, de aktuella tjänsternas karaktär, vilka har ett samband med den nationella hälso- och sjukvården, den hänskjutande domstolens konstateranden när det gäller den positiva påverkan på budgeten som avtal såsom det som är i fråga i det nationella målet har, och den karaktär av frivilligorganisationer som parterna i sådana avtal har – att anlitandet av dessa organisationer för utförandet av sjuktransporttjänster kan vara motiverat av principerna om universalitet och solidaritet samt av skäl hänförliga till ekonomisk effektivitet och ändamålsenlighet, genom att det möjliggör att dessa allmännyttiga tjänster tillhandahålls, av sammanslutningar som skapats i huvudsak för att tjäna allmänintresset, på ekonomiska villkor som är godtagbara i budgethänseende.
Sådana mål beaktas emellertid i unionsrätten.
Det ska härvid erinras om att unionsrätten inte inkräktar på medlemsstaternas befogenhet att utforma sina system för hälso- och sjukvård och social trygghet (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vid utövandet av denna befogenhet får medlemsstaterna visserligen inte införa eller bibehålla obefogade inskränkningar av de grundläggande friheterna på hälso- och sjukvårdsområdet. Vid bedömningen av huruvida detta förbud iakttas ska det emellertid beaktas att människors liv och hälsa ges högsta prioritet bland de värden och intressen som skyddas genom fördraget och att det ankommer på medlemsstaterna, vilka har ett utrymme för skönsmässig bedömning, att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är dessutom inte bara risken för att den ekonomiska jämvikten i systemet för social trygghet allvarligt rubbas som i sig kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera ett hinder för utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster. Även det på folkhälsoskäl grundade målet att upprätthålla en väl avvägd läkar- och sjukhusvård som är tillgänglig för alla kan omfattas av undantagen avseende hänsyn till folkhälsan, i den mån målet bidrar till att säkerställa en hög nivå vad avser hälsoskyddet. Således avses åtgärder som för det första svarar mot det allmänna målet att inom den berörda medlemsstatens territorium säkerställa att det finns en ständig och tillräckligt stor tillgång till ett väl avvägt utbud av läkarvård av god kvalitet, och som för det andra bidrar till att säkerställa en kontroll över kostnaderna och till att i möjligaste mån undvika allt slöseri med ekonomiska, tekniska och mänskliga resurser (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En medlemsstat kan vidare, inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som den har för att fastställa på vilken nivå den vill säkerställa skyddet för folkhälsan och för att utforma sitt system för social trygghet, göra bedömningen att anlitandet av frivilligorganisationer svarar mot den sociala målsättningen med sjuktransporttjänster och att det bidrar till att kontrollera de kostnader som är knutna till dessa tjänster (se, för ett liknande resonemang, domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
Ett system för organisation av sjuktransporttjänster, såsom det som är i fråga i det nationella målet, vilket ger de behöriga myndigheterna möjlighet att anlita frivilligorganisationer, måste emellertid faktiskt bidra till förverkligandet av den sociala målsättningen och till att uppfylla de mål beträffande solidaritet och budgetmässig effektivitet som systemet vilar på (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
I detta hänseende krävs det att frivilligorganisationer, när de anlitas för detta ändamål, inte eftersträvar andra målsättningar än de som har angetts i föregående punkt i denna dom, att deras tjänster inte genererar någon vinst för dem, bortsett från ersättning för rörliga, fasta och löpande kostnader, vilka är nödvändiga för tillhandahållandet av tjänsterna, och att de inte genererar någon vinst för organisationernas medlemmar. Även om det är tillåtet att använda sig av anställda – i annat fall skulle dessa organisationer i princip berövas möjligheten att verka i flera sektorer där solidaritetsprincipen har en naturlig plats – måste dessa organisationer i sin verksamhet beakta de krav som den nationella lagstiftningen ställer på dem (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
Med hänsyn till den allmänna unionsrättsliga principen om förbud mot rättsmissbruk kan tillämpningen av denna lagstiftning inte utsträckas till att täcka frivilligorganisationers eller deras medlemmars ageranden som utgör missbruk. Frivilligorganisationer kan således utöva sin verksamhet med hjälp av anställda endast i den utsträckning det behövs för att de ska fungera väl. Vad gäller ersättningen för kostnader, ska det tillses att inget vinstsyfte, inte heller indirekt, eftersträvas under sken av frivilligverksamhet, och att frivilligarbetare endast kan få ersättning för kostnader som faktiskt uppkommit för de tillhandahållna tjänsterna inom ramen för de gränser som organisationerna själva på förhand fastställt (dom Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
I sådana fall som avses i punkt 55 i förevarande dom åligger det den hänskjutande domstolen att göra alla bedömningar som krävs för att pröva huruvida avtalet och, i förekommande fall, ramavtalet som är i fråga i det nationella målet, såsom dessa regleras i den tillämpliga lagstiftningen, faktiskt bidrar till att uppnå den sociala målsättningen samt målen avseende solidaritet och budgetmässig effektivitet.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, såsom den som är i fråga i det nationella målet, tillåter att lokala myndigheter anförtror utförandet av sjuktransporttjänster åt frivilligorganisationer genom direkt tilldelning och helt utan offentliggörande, i den mån den rättsliga och avtalsmässiga ram inom vilken dessa organisationer utövar sin verksamhet faktiskt bidrar till att förverkliga en social målsättning och till att uppfylla mål beträffande solidaritet och budgetmässig effektivitet.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, vilken bygger på antagandet att direktiv 2004/18 inte är tillämpligt på ett avtal såsom det som är i fråga i det nationella målet, för att få klarhet i huruvida – när en medlemsstat tillåter offentliga myndigheter att direkt anlita frivilligorganisationer för utförandet av vissa uppdrag, med iakttagande av de villkor som uppställs i detta hänseende i unionsrätten – en offentlig myndighet som avser att ingå avtal med sådana organisationer är skyldig att först jämföra anbud från olika organisationer i syfte att undvika eventuella överflödiga kostnader.
I detta hänseende påpekar domstolen, i enlighet med domslutet i domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl. (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) samt punkt 67 i förevarande dom, att när samtliga villkor i unionsrätten är uppfyllda för att en medlemsstat ska få föreskriva att frivilligorganisationer kan anlitas, kan sjuktransporttjänster anförtros åt dessa organisationer genom direkt tilldelning helt utan offentliggörande.
Avsaknaden av krav på offentliggörande innebär att de offentliga myndigheter som, på nämnda villkor, anlitar frivilligorganisationer inte är skyldiga enligt unionsrätten att göra en jämförelse mellan frivilligorganisationer.
Såsom påpekats i punkt 60 i domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl. (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) och i punkt 63 i förevarande dom krävs det emellertid, för att användningen av frivilligorganisationer ska vara tillåten, bland annat att användandet faktiskt bidrar till att uppnå målet avseende budgetmässig effektivitet. De närmare bestämmelserna för detta användande, såsom dessa fastställs i de avtal som ingås med dessa organisationer och i ett eventuellt ramavtal, måste därför också bidra till att uppnå detta mål. Såsom påpekats i punkt 62 i domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl. (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) och i punkt 65 i förevarande dom är den allmänna unionsrättsliga principen om förbud mot rättsmissbruk tillämplig när det gäller ersättning för kostnader som frivilligorganisationerna har haft.
Den andra frågan ska därför besvaras enligt följande. När en medlemsstat tillåter offentliga myndigheter att direkt anlita frivilligorganisationer för utförandet av vissa uppdrag är en offentlig myndighet som avser att ingå avtal med sådana organisationer inte, enligt unionsrätten, skyldig att först jämföra anbud från olika organisationer.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan, vilken bygger på antagandet att direktiv 2004/18 inte är tillämpligt på ett avtal såsom det som är i fråga i det nationella målet, för att få klarhet i huruvida – när en medlemsstat, som tillåter offentliga myndigheter att direkt anlita frivilligorganisationer för utförandet av vissa uppdrag med iakttagande av de villkor som uppställs i detta hänseende i unionsrätten, tillåter att dessa organisationer bedriver viss affärsverksamhet – medlemsstaten i detta hänseende måste fastställa exakta gränser, uttryckta som en procentuell andel av organisationernas verksamhet eller resurser.
När det inledningsvis gäller den principiella frågan huruvida en organisation utan vinstsyfte får bedriva en verksamhet på marknaden, framgår det av punkt 48 i domen CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
) att denna fråga omfattas av den nationella lagstiftarens befogenhet.
I enlighet med punkt 61 i domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl. (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
) och punkt 64 i förevarande dom, måste dessutom frivilligorganisationerna i sin verksamhet fullt ut iaktta de krav som den nationella lagstiftningen ställer på dem. Domstolen har således fastställt att regleringen av dessa organisationers verksamhet, inom de gränser som fastställts i denna dom, omfattas av medlemsstaternas befogenhet.
Det ankommer följaktligen på den nationella lagstiftaren – som har tillåtit offentliga myndigheter att anlita frivilligorganisationer för att utföra vissa uppdrag och tillåtit dessa organisationer att bedriva en kommersiell verksamhet på marknaden – att besluta huruvida denna verksamhet bör regleras genom att det fastställs en gräns uttryckt i siffror eller genom att verksamheten begränsas på ett annat sätt.
Iakttagandet av de begränsningar som fastställts i punkterna 60–62 i domen Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl. (
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
), vilka det erinrats om i punkterna 63–65 i förevarande dom, innebär emellertid i grunden ett krav på att frivilligorganisationerna inte förlorar sina grundläggande egenskaper.
Av detta följer att all kommersiell verksamhet som bedrivs av sådana organisationer på marknaden måste vara marginell och stödja fullgörandet av deras frivilligverksamhet.
Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. När en medlemsstat, som tillåter offentliga myndigheter att direkt anlita frivilligorganisationer för utförandet av vissa uppdrag, tillåter att dessa organisationer bedriver viss affärsverksamhet, ankommer det på medlemsstaten att fastställa gränser inom vilka denna verksamhet får bedrivas. Dessa gränser måste säkerställa att denna affärsverksamhet är marginell i förhållande till organisationernas samlade verksamhet och stödjer fullgörandet av organisationernas frivilligverksamhet.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, som tillåter att lokala myndigheter anförtror utförandet av sjuktransporttjänster åt frivilligorganisationer genom direkt tilldelning och helt utan offentliggörande, i den mån den rättsliga och avtalsmässiga ram inom vilken dessa organisationer utövar sin verksamhet faktiskt bidrar till att förverkliga en social målsättning och till att uppfylla mål beträffande solidaritet och budgetmässig effektivitet.

2)
När en medlemsstat tillåter offentliga myndigheter att direkt anlita frivilligorganisationer för utförandet av vissa uppdrag är en offentlig myndighet som avser att ingå avtal med sådana organisationer inte, enligt unionsrätten, skyldig att först jämföra anbud från olika organisationer.

3)
När en medlemsstat, som tillåter offentliga myndigheter att direkt anlita frivilligorganisationer för utförandet av vissa uppdrag, tillåter att dessa organisationer bedriver viss affärsverksamhet, ankommer det på medlemsstaten att fastställa gränser inom vilka denna verksamhet får bedrivas. Dessa gränser måste säkerställa att denna affärsverksamhet är marginell i förhållande till organisationernas samlade verksamhet och stödjer fullgörandet av organisationernas frivilligverksamhet.

Underskrifter
(
*1
)   Rättegångsspråk: italienska.