CELEX: 62015CJ0321
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Európskej únii
Smernica 2003/87/ES
Článok 3 písm. a)
Články 11 a 12
Ukončenie činnosti prevádzky
Vrátenie nevyužitých kvót
Obdobie rokov 2008-2012
Neexistencia náhrady škody
Štruktúra systému obchodovania s emisnými kvótami

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (
Ú. v. EÚ L 275, 2003, s. 32
; Mim. vyd. 15/007, s. 631), zmenenej a doplnenej nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 219/2009 z 11. marca 2009 (
Ú. v. EÚ L 87, 2009, s. 109
) (ďalej len „smernica 2003/87“).
Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi spoločnosťou ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (ďalej len „ArcelorMittal“) a État du Grand-Duché de Luxembourg (Luxemburské veľkovojvodstvo), ktorý sa týka zákonnosti rozhodnutia ministra pre trvalo udržateľný rozvoj a infraštruktúru, ktorým sa tejto spoločnosti uložilo vrátiť 80922 nevyužitých emisných kvót skleníkových plynov bez náhrady.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2003/87 v súlade so svojím článkom 1 „zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve… na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom“.
Článok 3 písm. a) tejto smernice definuje emisnú „kvótu“ ako „kvótu oprávňujúcu vypustiť jednu tonu ekvivalentu oxidu uhličitého počas určitej doby, ktoré je platné len na účely plnenia požiadaviek tejto smernice a ktoré je prenosné v súlade s ustanoveniami tejto smernice“.
Článok 7 uvedenej smernice stanovuje:
„Prevádzkovateľ informuje príslušný orgán o každej pripravovanej zmene charakteru fungovania alebo o každom rozšírení zariadenia, ktoré môže vyžadovať aktualizáciu povolenia emisií skleníkových plynov. Príslušný orgán aktualizuje povolenie, ak je to vhodné. Ak dôjde k zmene identity prevádzkovateľa zariadenia, príslušný orgán aktualizuje povolenie, aby obsahovalo meno a adresu nového prevádzkovateľa.“
Článok 9 smernice 2003/87 stanovuje, že každý členský štát vypracuje národný alokačný plán pre kvóty (ďalej len „NAP“). Konkrétne jeho odseky 1 a 3 stanovujú:
„1.   Pre každé obdobie uvedené v článku 11 ods. 1 a 2 vypracuje každý členský štát národný plán, ktorý uvedie celkové množstvo kvót, ktoré plánuje prideliť pre uvedené obdobie a ako ich navrhuje rozdeliť. Plán musí byť založený na objektívnych a transparentných kritériách, vrátane tých, ktoré sú uvedené v prílohe III pri náležitom zohľadnení pripomienok verejnosti. Komisia vypracuje najneskôr do 31. decembra 2003, bez toho, aby bola dotknutá zmluva [ES], usmernenie o vykonávaní kritérií uvedených v prílohe III.
…
3.   Do troch mesiacov od oznámenia [NAP] členským štátom podľa odseku 1 môže Komisia tento [NAP], alebo ktorýkoľvek z jeho aspektov zamietnuť na základe nekompatibility s kritériami uvedenými v prílohe III alebo s článkom 10. Členský štát prijme rozhodnutie podľa článku 11 ods. 1 alebo 2 len v prípade, ak sú navrhované zmeny a doplnenia prijaté Komisiou. Komisia uvedie dôvody v prípade každého zamietnutého návrhu.“
Článok 11 ods. 2 a 4 smernice 2003/87 stanovuje:
„2.   Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 a pre každé nasledujúce päťročné obdobie rozhodne každý členský štát o celkovom množstve kvót, ktoré pridelí pre dané obdobie a začne s procesom prideľovania týchto kvót prevádzkovateľom jednotlivých zariadení. Toto rozhodnutie musí byť prijaté aspoň dvanásť mesiacov pred začiatkom príslušného obdobia a musí byť založené na [NAP] vytvorenom podľa článku 9 a v súlade s článkom 10 pri náležitom zohľadnení pripomienok verejnosti.
…
4.   Príslušný orgán vydá proporčný podiel celkového množstva kvót každý rok v období uvedenom v odseku 1 alebo 2 do 28. februára daného roku.“
Článok 12 ods. 1 a 3 tejto smernice stanovuje:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby sa kvóty mohli prenášať medzi:
a)
osobami v spoločenstve;
…
3.   Členské štáty zabezpečia, aby najneskôr do 30. apríla každého roku odovzdal prevádzkovateľ každého zariadenia množstvo kvót rovnajúce sa celkovým emisiám z tohto zariadenia počas predchádzajúceho kalendárneho roku, ktoré bolo overené v súlade s článkom 15 a aby tieto boli následne zrušené.“
Článok 13 ods. 1 uvedenej smernice stanovuje:
„Kvóty sú platné pre emisie počas obdobia uvedeného v článku 11 ods. 1 alebo 2, na ktoré boli vydané.“
Článok 19 ods. 1 smernice 2003/87 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia vytvorenie a udržiavanie registra, aby sa zaistila presná evidencia vydávania, držania, prenosu a zrušenia kvót. Členské štáty môžu svoje registre udržiavať v ucelenom systéme spolu s jedným alebo viacerými členskými štátmi.“
Luxemburské právo
Článok 16 ústavy stanovuje:
„Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a poskytnutia primeranej náhrady v prípadoch a spôsobom, ktoré stanovuje zákon.“
Smernicu 2003/87 prebral do luxemburského práva loi du 23 décembre 2004, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (zákon o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov z 23. decembra 2004) (
Mémorial
A 2004, s. 3792, ďalej len „zákon z roku 2004“). Článok 12 ods. 2 a 4 tohto zákona stanovuje:
„2.   Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 a pre každé nasledujúce päťročné obdobie rozhodne minister o celkovom množstve kvót, ktoré pridelí pre dané obdobie, a začne s procesom prideľovania týchto kvót prevádzkovateľom jednotlivých zariadení. Minister sa uvedeným začne zaoberať najmenej dvanásť mesiacov pred začatím daného obdobia na základe národného alokačného plánu kvót, vypracovaného v súlade s článkom 10.
…
4.   Minister vydá časť celkového množstva kvót každý rok v období uvedenom v odseku 1 alebo 2 najneskôr do 28. februára daného roku.“
Článok 13 ods. 6 tohto zákona stanovuje:
„Každé úplné alebo čiastočné ukončenie prevádzky zariadenia sa musí bezodkladne oznámiť ministrovi. Minister rozhodne o úplnom alebo čiastočnom odovzdaní nevyužitých kvót.“
Pokiaľ ide o obdobie rokov 2008 – 2012, Luxemburské veľkovojvodstvo podľa článku 9 smernice 2003/87 vypracovalo svoj NAP. Tento NAP bol schválený Komisiou rozhodnutiami z 29. novembra 2006 a 13. júla 2007. Na strane 7 uvedeného NAP sa v podstate uvádza, že v prípade demontáže alebo uzatvorenia prevádzky nebudú na nasledujúci rok vydané žiadne emisné kvóty.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Ako vyplýva zo spisu, ktorým disponuje Súdny dvor, minister životného prostredia pridelil spoločnosti ArcelorMittal na obdobie rokov 2008 – 2012 celkové množstvo 405365 emisných kvót. Pokiaľ ide o rok 2012, uvedený minister 22. februára toho istého roku udelil spoločnosti ArcelorMittal pre zápis do vnútroštátneho registra 81073 kvót pre prevádzku tejto spoločnosti v Schifflange (Luxembursko).
Listom z 23. apríla 2012 ArcelorMittal žiadala uvedeného ministra o prerušenie kontrol životného prostredia z dôvodu, že činnosti tejto prevádzky v Schifflange boli od konca roku 2011 prerušené na neurčitú dobu.
Vyhláškou zo 6. júna 2013 minister pre trvalo udržateľný rozvoj a infraštruktúru na jednej strane znížil celkové množstvo emisných kvót pridelených tejto spoločnosti na obdobie rokov 2008 – 2012 a na druhej strane žiadal o vrátenie 80922 emisných kvót (ďalej len „sporné kvóty“) bez náhrady. Toto opatrenie prijaté na základe článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 bolo odôvodnené vyhlásením spoločnosti ArcelorMittal týkajúcim sa prerušenia činností jej prevádzky v Schifflange od konca roku 2011.
Dňa 8. júla 2013 Arcelor Mittal podala sťažnosť proti ministerskej vyhláške zo 6. júna 2013, ktorá bola rozhodnutím z 24. septembra 2013 zamietnutá. Tribunal administratif (Správny súd, Luxembursko), ktorý prejednával žalobu tejto spoločnosti proti uvedenému rozhodnutiu, sa uznesením zo 17. decembra 2014 rozhodol obrátiť na Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Luxembursko) s návrhom na začatie konania o predbežnej otázke, týkajúcej sa súladu článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 s článkom 16 ústavy. Podľa názoru Tribunal administratif (Správny súd) vrátenie sporných kvót bez náhrady svojimi účinkami zodpovedá nezákonnému vyvlastneniu, keďže sporné kvóty boli vydané a zapísané do vnútroštátneho registra a v dôsledku toho sa stali súčasťou majetku spoločnosti ArcelorMittal. Cour constitutionnelle (Ústavný súd) sa zase pýta na zlučiteľnosť článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 so smernicou 2003/87, keďže toto ustanovenie môže odporovať štruktúre systému zavedeného touto smernicou.
Za týchto podmienok Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Luxembursko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Je článok 13 ods. 6 [zákona z roku 2004], v rozsahu, v akom umožňuje príslušnému ministrovi žiadať úplné alebo čiastočné odovzdanie kvót, ktoré boli vydané podľa článku 12 ods. 2 a 4 toho istého zákona, no neboli využité, a to bez náhrady, v súlade so smernicou [2003/87], a to osobitne so štruktúrou systému obchodovania s kvótami, ktorý táto smernica upravuje, pričom v rámci uvedenej otázky treba zodpovedať aj otázku skutočnej existencie odovzdania kvót, ktoré boli vydané, no neboli využité, a v prípade kladnej odpovede na túto otázku, aj otázku kvalifikácie odovzdania týchto kvót, ktoré boli vydané, no neboli využité, ako aj otázku prípadnej kvalifikácie takýchto kvót ako majetku?“
O prejudiciálnej otázke
Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa smernica 2003/87 má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, ktoré umožňuje príslušným orgánom požadovať vrátenie vydaných emisných kvót, ktoré ale prevádzkovateľ nevyužil, bez náhrady.
Tento súd sa okrem toho pýta, či sporné kvóty možno kvalifikovať ako emisné kvóty v zmysle smernice 2003/87 a, v prípade kladnej odpovede, aká je právna povaha uvedených kvót.
Pokiaľ ide o prvú časť položenej otázky, treba na úvod pripomenúť, že systém obchodovania s emisnými kvótami zavedený smernicou 2003/87 vychádza z ekonomickej logiky, ktorá sa snaží podnietiť každého účastníka systému vypúšťať nižšie množstvo skleníkových plynov ako kvóty, ktoré mu boli pôvodne pridelené, aby mohol postúpiť nadbytok inému účastníkovi, ktorý vyprodukoval vyššie množstvo emisií ako udelené kvóty (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, bod
).
V nadväznosti na to treba konštatovať, že článok 19 ods. 1 smernice 2003/87 zavádza vytvorenie systému vnútroštátnych registrov s cieľom viesť „presnú evidenciu“ operácií vykonaných s emisnými kvótami.
V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že všeobecná štruktúra smernice 2003/87 spočíva v presnej evidencii vydávania, držania, prenosu a zrušenia kvót, pričom jej rámec stanovuje článok 19 tejto smernice. Táto presná evidencia je obsiahnutá v samotnom cieli uvedenej smernice, ktorým je vytvorenie systému obchodovania s kvótami na emisie skleníkového plynu v Spoločenstve, ktorý smeruje k zníženiu emisií týchto skleníkových plynov do atmosféry na úroveň, ktorá zabráni nebezpečnému antropogénnemu zasahovaniu do klimatického systému a ktorého konečným cieľom je ochrana životného prostredia (rozsudok zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka,
C‑203/12
,
EU:C:2013:664
, bod
).
Okrem toho, ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 65 svojich návrhov, požiadavka presnosti počtov a požiadaviek kladených na kvóty sú výrazom snahy normotvorcu Európskej únie zlepšiť fungovanie trhu zavedeného smernicou 2003/87 odstránením nezrovnalostí, ktoré by mohli vzniknúť v prípade akýchkoľvek pochybností v súvislosti s oprávnenosťou a platnosťou kvót. Okrem toho popri čisto hospodárskom záujme týkajúcom sa zachovania dôveryhodnosti uvedeného trhu táto požiadavka presnosti umožňuje dosiahnuť cieľ, ktorému tento trh slúži, a to boj proti znečisťovaniu. Zaručiť zhodu medzi skutočnými emisiami a emisiami povolenými prostredníctvom kvót preto predstavuje prioritu celého systému.
Na tento účel článok 7 smernice 2003/87 ukladá prevádzkovateľom zariadenia informovať príslušné orgány o každej zmene v používaní zariadenia, ktoré môže vyžadovať aktualizáciu povolenia emisií skleníkových plynov.
Nakoniec treba zdôrazniť, že pri vypracovaní ich NAP členské štáty disponujú určitou mierou voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. marca 2012, Komisia/Estónsko,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, body
až
). Po ukončení konania podľa článku 9 smernice 2003/87 sa na NAP vzťahuje prezumpcia legálnosti v rozsahu, v akom sa uplynutím lehoty troch mesiacov stanovenej v odseku 3 tohto článku považuje za konečný, pokiaľ neexistujú pripomienky Komisie, takže dotknutý členský štát ho môže prijať (rozsudok z 3. októbra 2013, Komisia/Lotyšsko,
C‑267/11 P
,
EU:C:2013:624
, bod
).
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že minister pre trvalo udržateľný rozvoj a infraštruktúru svojou vyhláškou zo 6. júna 2013 nariadil vrátenie sporných kvót bez náhrady.
Podľa luxemburskej vlády a Komisie toto vrátenie bolo určené na nápravu neregulárnej situácie. Sporné kvóty totiž boli poskytnuté spoločnosti ArcelorMittal len z dôvodu, že táto spoločnosť opomenula informovať pred dátumom stanoveným na ich vydanie príslušné orgány o prerušení činností svojho zariadenia v Schifflange na neurčitú dobu. Za týchto okolností spoločnosť ArcelorMittal na jednej strane porušila oznamovaciu povinnosť stanovenú v článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004. Na druhej strane nebola rešpektovaná požiadavka stanovená luxemburským NAP, podľa ktorej v prípade demontáže alebo uzatvorenia prevádzky, nemohli byť vydané emisné kvóty na nasledujúci rok.
Ako to uviedol generálny advokát v bode 69 svojich návrhov, povinnosť stanovená v článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004 predstavuje prebratie povinnosti uvedenej v článku 7 smernice 2003/87. Okrem toho požiadavka stanovená v luxemburskom NAP, podľa ktorej emisné kvóty nebudú vydané v prípade zatvorenia zariadenia, zodpovedá rovnakým kritériám presnej evidencie emisií a presnosti počtov a požiadaviek kladených na kvóty, ktoré boli pripomenuté v bodoch 24 a 25 tohto rozsudku.
Príslušnému vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, či v danom prípade ArcelorMittal skutočne prerušil činnosti svojho zariadenia v Schifflange od mesiaca november 2011 a či toto prerušenie mohlo byť kvalifikované ako „ukončenie prevádzky“ v zmysle článku 13 ods. 6 zákona z roku 2004.
Ak je to tak, smernica 2003/87 nebráni tomu, aby príslušný orgán za okolností, ako sú okolnosti konania vo veci samej, prijal rozhodnutie nariaďujúce vrátenie emisných kvót bez náhrady. Ak totiž zariadenie ukončilo svoju prevádzku k skoršiemu dátumu, ako je dátum pridelenia emisných kvót, tieto kvóty zjavne nemožno využiť s cieľom evidencie emisií skleníkových plynov, ktoré už zariadenie nemôže produkovať.
Za týchto okolností by nevrátenie sporných kvót poškodzovalo požiadavky presnej evidencie, presnosti a zhody medzi skutočnými emisiami a povolenými emisiami, ktoré sú pripomenuté v bodoch 23 až 25 tohto rozsudku. Ako to v podstate uviedol generálny advokát v bode 78 svojich návrhov, vrátenie kvót pridelených neregulárne predstavuje prípad týkajúci sa uplatnenia pravidiel fungovania systému stanoveného smernicou 2003/87 s cieľom predísť narušeniu trhu kvót a nepriamo dosiahnuť cieľ ochrany životného prostredia, ktorý tento trh sleduje.
Toto konštatovanie nemôže spochybniť tvrdenie, ktoré uvádza ArcelorMittal, podľa ktorého jediná hypotéza, za ktorej smernica 2003/87 predvída vrátenie kvót, je hypotéza uvedená v jej článku 12 ods. 3.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že článok 12 ods. 3 smernice 2003/87 sa týka vrátenia kvót „rovnajúc[ich] sa celkovým emisiám [zariadenia] počas predchádzajúceho kalendárneho roku“. Zo samotného znenia tohto ustanovenia teda vyplýva, že sa týka kvót potrebných na evidenciu emisií skleníkových plynov produkovaných zariadením počas predchádzajúceho roka. V prípade, ak sa preukáže, že zariadenie v Schifflange ukončilo svoju prevádzku k skoršiemu dátumu ako dátum vydania sporných kvót, k tomuto využitiu, pokiaľ ide o tieto kvóty, nemohlo dôjsť.
Za týchto okolností treba smernicu 2003/87 vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému orgánu žiadať bez náhrady úplné alebo čiastočné vrátenie nevyužitých kvót, ktoré boli prevádzkovateľovi vydané nedôvodne v dôsledku toho, že prevádzkovateľ porušil povinnosť informovať v potrebnom čase príslušný orgán o ukončení prevádzky zariadenia.
Toto konštatovanie nie je spochybnené tvrdením ArcelorMittal, ktorého cieľom je preukázať, že taká vnútroštátna právna úprava nie je v súlade s článkom 17 Charty základných práv Európskej únie. Treba totiž poznamenať, že v prípade, ak boli sporné kvóty pridelené spoločnosti ArcelorMittal nedôvodne, vzhľadom na požiadavky presnej evidencie, z ktorých vychádza systém zavedený smernicou 2003/87, nemožno pripustiť, aby tieto kvóty platne predstavovali emisné kvóty v zmysle smernice 2003/87.
Vrátenie týchto kvót tak nepredstavuje vyvlastnenie majetku, ktorý už bol súčasťou majetku prevádzkovateľa, ale len zrušenie rozhodnutia o pridelení kvót z dôvodu nerešpektovania podmienok stanovených smernicou 2003/87.
Za týchto okolností treba na druhú časť prejudiciálnej otázky odpovedať, že kvóty vydané po tom, čo prevádzkovateľ ukončil činnosti vykonávané v zariadení, ktorého sa tieto kvóty týkali, bez toho, aby o tom vopred informoval príslušný orgán, nemožno kvalifikovať ako emisné „kvóty“ v zmysle článku 3 písm. a) smernice 2003/87.
S ohľadom na vyššie uvedené úvahy je potrebné na položenú otázku odpovedať takto:
—
smernica 2003/87 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému orgánu žiadať bez náhrady úplné alebo čiastočné vrátenie nevyužitých kvót, ktoré boli prevádzkovateľovi vydané nedôvodne v dôsledku toho, že prevádzkovateľ porušil povinnosť informovať v potrebnom čase príslušný orgán o ukončení prevádzky zariadenia,
—
kvóty vydané po tom, čo prevádzkovateľ ukončil činnosti vykonávané v zariadení, ktorého sa tieto kvóty týkali, bez toho, aby o tom vopred informoval príslušný orgán, nemožno kvalifikovať ako emisné „kvóty“ v zmysle článku 3 písm. a) smernice 2003/87.
Trovy konania
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:

Smernica 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES, zmenená a doplnená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 219/2009 z 11. marca 2009, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému orgánu žiadať bez náhrady úplné alebo čiastočné vrátenie nevyužitých kvót, ktoré boli prevádzkovateľovi vydané nedôvodne v dôsledku toho, že prevádzkovateľ porušil povinnosť informovať v potrebnom čase príslušný orgán o ukončení prevádzky zariadenia.

Kvóty vydané po tom, čo prevádzkovateľ ukončil činnosti vykonávané v zariadení, ktorého sa tieto kvóty týkali, bez toho, aby o tom vopred informoval príslušný orgán, nemožno kvalifikovať ako emisné „kvóty“ v zmysle článku 3 písm. a) smernice 2003/87, zmenenej a doplnenej nariadením č. 219/2009.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.