CELEX: 62021CJ0402
Rinvio pregiudiziale
Accordo di associazione CEE-Turchia
Decisione n. 1/80
Articoli 6 e 7
Cittadini turchi già integrati nel mercato del lavoro dello Stato membro ospitante e beneficiari di un corrispondente diritto di soggiorno
Decisioni delle autorità nazionali che revocano il diritto di soggiorno di cittadini turchi che soggiornano legalmente nello Stato membro di cui trattasi da più di 20 anni, in quanto rappresentano una minaccia attuale, reale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società
Articolo 13
Clausola di standstill
Articolo 14
Giustificazione
Motivi di ordine pubblico

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 6, 7, 13 e 14 della decisione del Consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, n. 1/80, relativa allo sviluppo dell’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di talune controversie tra lo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Segretario di Stato alla Giustizia e alla Sicurezza, Paesi Bassi) (in prosieguo: il «Segretario di Stato») e S, da un lato, nonché, rispettivamente, E e C e il Segretario di Stato, dall’altro, in merito all’adozione, da parte di quest’ultimo, di decisioni che dispongono la revoca del diritto di soggiorno di S, di E e di C (in prosieguo, congiuntamente: gli «interessati») e l’espulsione di questi ultimi dal territorio dei Paesi Bassi.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
L’Accordo di associazione
Conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, dell’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e concluso, approvato e confermato a nome di quest’ultima con la decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963 (
GU 1964, 217, pag. 3685
; in prosieguo: l’«Accordo di associazione»), quest’ultimo ha lo scopo di promuovere il rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti contraenti, tenendo pienamente conto della necessità di assicurare un più rapido sviluppo dell’economia turca ed il miglioramento del livello di occupazione e del tenore di vita del popolo turco.
A tal fine, l’accordo di associazione comporta una fase preparatoria, che consente alla Repubblica di Turchia di rafforzare la sua economia con l’aiuto della Comunità (articolo 3 di tale accordo), una fase transitoria, nel corso della quale vengono garantiti l’attuazione progressiva di un’unione doganale e il ravvicinamento delle politiche economiche (articolo 4 del detto accordo), nonché una fase definitiva, che si basa sull’unione doganale e implica il rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche delle parti contraenti (articolo 5 dello stesso accordo).
L’articolo 6 dell’accordo di associazione prevede quanto segue:
«Per assicurare l’applicazione ed il progressivo sviluppo del regime di Associazione, le Parti Contraenti si riuniscono in un [c]onsiglio di Associazione che agisce nei limiti delle attribuzioni conferitegli dall’Accordo [di associazione]».
Il protocollo addizionale
Il protocollo addizionale, firmato il 23 novembre 1970 a Bruxelles e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità dal regolamento (CEE) n. 2760/72 del Consiglio, del 19 dicembre 1972 (
GU 1972, L 293, pag. 1
; in prosieguo: il «protocollo addizionale»), che, in conformità al suo articolo 62, costituisce parte integrante dell’accordo di associazione, stabilisce, ai sensi del suo articolo 1, le condizioni, le modalità e i ritmi di realizzazione della fase transitoria di cui all’articolo 4 di detto Accordo.
Il protocollo addizionale contiene un titolo II, intitolato «Circolazione delle persone e dei servizi», il cui capitolo I riguarda «[i] lavoratori» ed il cui capitolo II è intitolato «Diritto di stabilimento, servizi e trasporti».
L’articolo 59 di tale protocollo prevede quanto segue:
«Nei settori coperti dal presente protocollo, la Turchia non può beneficiare di un trattamento più favorevole di quello che gli Stati membri si accordano reciprocamente in virtù del Trattato che istituisce la Comunità».
Decisione n. 1/80
Il capitolo II della decisione n. 1/80, intitolato «Disposizioni sociali», contiene una sezione 1, a sua volta intitolata «Problemi relativi all’occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori», nella quale figurano gli articoli da 6 a 16 di tale decisione.
L’articolo 6 della suddetta decisione così prevede:
«1.   Fatte salve le disposizioni dell’articolo 7, relativo al libero accesso dei familiari all’occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
–
rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
–
candidatura, in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione, presso un datore di lavoro di sua scelta, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
–
libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività dipendente di sua scelta, dopo quattro anni di regolare impiego.
(...)
3.   Le modalità di applicazione dei paragrafi 1 e 2 sono definite dalle normative nazionali».
L’articolo 7 della medesima decisione dispone quanto segue:
«I familiari che sono stati autorizzati a raggiungere un lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro:
–
hanno il diritto di rispondere, fatta salva la precedenza ai lavoratori degli Stati membri della Comunità, a qualsiasi offerta di impiego, se vi risiedono regolarmente da almeno tre anni;
–
beneficiano del libero accesso a qualsiasi attività dipendente di loro scelta se vi risiedono regolarmente da almeno cinque anni.
I figli dei lavoratori turchi che hanno conseguito una formazione professionale nel paese ospitante potranno, indipendentemente dal periodo di residenza in tale Stato membro e purché uno dei genitori abbia legalmente esercitato un’attività nello Stato membro interessato da almeno tre anni, rispondere a qualsiasi offerta d’impiego in tale Stato membro».
L’articolo 13 della decisione n. 1/80 recita:
«Gli Stati membri della Comunità e la [Repubblica di] Turchia non possono introdurre nuove restrizioni sulle condizioni d’accesso all’occupazione dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno e all’occupazione».
L’articolo 14 di tale decisione ha il seguente tenore letterale:
«1.   Le disposizioni della presente sezione vengono applicate fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di sicurezza e di sanità pubbliche.
2.   Esse non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti dalle legislazioni nazionali o dagli accordi bilaterali esistenti tra la [Repubblica di] Turchia e gli Stati membri della Comunità, qualora questi contemplino, a favore dei loro cittadini, un regime più favorevole».
Ai sensi dell’articolo 16 di detta decisione, le disposizioni della sezione 1 del capitolo II della stessa si applicano con decorrenza dal 1
o
dicembre 1980.
Direttiva 2003/109/CE
L’articolo 12 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (
GU 2004, L 16, pag. 44
), intitolato «Protezione contro l’allontanamento», così recita:
«1.   Gli Stati membri possono decidere di allontanare il soggiornante di lungo periodo esclusivamente se egli costituisce una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza.
2.   La decisione di cui al paragrafo 1 non è motivata da ragioni economiche.
3.   Prima di emanare un provvedimento di allontanamento nei confronti del soggiornante di lungo periodo, lo Stato membro considera i seguenti elementi:
a)
la durata del soggiorno nel territorio;
b)
l’età dell’interessato;
c)
le conseguenze per l’interessato e per i suoi familiari;
d)
i vincoli con il paese di soggiorno o l’assenza di vincoli con il paese d’origine
(…)».
Diritto dei Paesi Bassi
Legge sugli stranieri
L’articolo 22 del Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (legge sugli stranieri del 2000), del 23 novembre 2000 (Stb. 2000, n. 495), nella versione applicabile alla controversia principale (in prosieguo: la «legge sugli stranieri»), recita:
«(...)
2.   Il permesso di soggiorno a tempo indeterminato di cui all’articolo 20 può essere revocato qualora:
(...)
c)
il titolare sia stato condannato con sentenza definitiva per un reato punibile con una pena detentiva di tre anni o più, oppure che gli sia stata applicata la misura di cui all’articolo 37 a del Wetboek van Strafrecht (codice penale);
d)
il cittadino straniero rappresenta un pericolo per la sicurezza nazionale.
3.   Norme che specifichino i motivi di cui al paragrafo 2 possono essere stabilite con o in forza di un provvedimento amministrativo di portata generale».
Decreto sugli stranieri
L’articolo 3.86 del Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (decreto sugli stranieri del 2000), del 23 novembre 2000 (Stb. 2000, n. 497), nella sua versione applicabile fino al 1
o
luglio 2012 (in prosieguo: il «decreto sugli stranieri»), aveva il seguente tenore letterale:
«(...)
4.   La domanda [di proroga del permesso di soggiorno ordinario di durata limitata] può essere respinta anche in base all’articolo 18, paragrafo 1, lettera e), della legge [sugli stranieri] se lo straniero è stato condannato con sentenza passata in giudicato per almeno cinque reati o, in caso di soggiorno inferiore ai due anni, per almeno tre reati, a una pena detentiva o alla detenzione come minorenne, una pena di lavoro [socialmente utile] o una misura di cui all’articolo 37a, all’articolo 38m o all’articolo 77h, paragrafo 4, lettera a) o b), del Codice penale, o da una decisione definitiva dell’ufficio del pubblico ministero (“strafbeschikking”), una pena di lavoro [socialmente utile] o l’equivalente straniero di tale pena o misura, e la durata totale della parte di tali pene o misure che è incondizionatamente esecutiva è almeno pari alla durata indicata nel paragrafo 5.
5.   La durata di cui al paragrafo 4 è di:
(...)
[allorché la durata del soggiorno è di] almeno 15 anni, ma meno di 20 anni: 14 mesi.
(...)
11.   In deroga ai paragrafi precedenti, la domanda [di proroga del permesso di soggiorno ordinario a tempo determinato] non è respinta:
(...)
b)
se la durata del soggiorno è di 20 anni.
(...)».
L’articolo 3.98 di tale decreto prevede quanto segue:
«1.   Ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, lettera c), della legge [sugli stranieri], un permesso di soggiorno ordinario di durata illimitata può essere ritirato se il cittadino straniero interessato è stato condannato con sentenza definitiva da un tribunale per un reato punibile con la reclusione per tre anni o più, a una pena detentiva, a un periodo di lavoro [socialmente utile] o a una misura di cui all’articolo 37a del Codice penale o all’equivalente straniero di tale pena o misura, e la durata complessiva di tali termini o misure è almeno pari al termine di cui all’articolo 3.86, paragrafi 2, 3 o 5.
2.   Gli articoli 3.86 e 3.87 si applicano mutatis mutandis».
L’articolo 8.7 di detto decreto è così formulato:
«1.   Il presente paragrafo si applica ai cittadini stranieri aventi la cittadinanza di uno Stato parte del Trattato UE o dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, o della Confederazione svizzera, che si rechino o soggiornino nei Paesi Bassi.
(...)».
L’articolo 8.22 del medesimo decreto enuncia quanto segue:
«1.   Il Ministro può rifiutare o porre fine al soggiorno legale per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza qualora il comportamento personale del cittadino straniero interessato rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società. Prima di adottare una decisione, il Ministro tiene conto della durata del soggiorno dell’interessato nei Paesi Bassi, della sua età, del suo stato di salute, della sua situazione familiare ed economica, della sua integrazione sociale e culturale nei Paesi Bassi e dell’importanza dei suoi legami con il paese d’origine.
(...)
3.   Salvo che lo richiedano motivi imperativi di pubblica sicurezza, il soggiorno legale non si estingue quando lo straniero:
a.
ha risieduto nei Paesi Bassi nel corso degli ultimi dieci anni; (...)
(...)».
L’articolo I del Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (decreto che modifica il decreto sugli stranieri al fine di rafforzare la scala progressiva [delle sanzioni]), del 26 marzo 2012 (Stb. 2012, n. 158), nella versione applicabile alla controversia principale (in prosieguo: il «decreto del 26 marzo 2012»), ha modificato nei termini seguenti il decreto sugli stranieri.
Il testo dell’articolo 3.86, paragrafo 5, del decreto sugli stranieri è stato sostituito dal seguente testo:
«La durata di cui al paragrafo 4 è di: (...)
[allorché la durata del soggiorno è di] almeno 15 anni: 14 mesi».
Il testo del paragrafo 11 dell’articolo 3.86 del decreto sugli stranieri, che è stato rinumerato al paragrafo 10, è stato sostituito dal testo seguente:
«In deroga ai paragrafi precedenti, la domanda non è respinta se la durata del soggiorno è di dieci anni, salvo in presenza:
a)
di un reato di cui all’articolo 22 b, comma 1, del codice penale;
b)
di una violazione della normativa sugli stupefacenti che, secondo la sua definizione legale, è punibile con la reclusione non inferiore a sei anni».
L’articolo II del decreto del 26 marzo 2012 recita:
«Il presente decreto non si applica al cittadino straniero il cui soggiorno non abbia potuto essere interrotto in forza della normativa vigente prima dell’entrata in vigore del presente decreto».
Circolare sugli stranieri del 2000
Il paragrafo B10/2.3 della Vreemdelingencirculaire 2000 (circolare sugli stranieri del 2000), nella versione applicabile alla controversia principale, prevede quanto segue:
«(...)
Ordine pubblico e pubblica sicurezza
Conformemente all’articolo 8.22, paragrafo 1, del decreto sugli stranieri, [l’autorità competente] rifiuta il soggiorno legale o vi pone fine qualora il comportamento personale di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare rappresenti una minaccia attuale, reale e grave per un interesse fondamentale della società, a meno che un’applicazione analogica dell’articolo 3.77 o dell’articolo 3.86 del decreto sugli stranieri non comporti la cessazione del soggiorno.
(...)».
Il paragrafo B 12/2.8 di tale circolare, nella versione applicabile alla controversia principale, enuncia quanto segue:
«[L’autorità competente] revoca il permesso di soggiorno ordinario a tempo indeterminato qualora ricorra una circostanza ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, della legge sugli stranieri e gli articoli 3.97 e 3.98 del decreto sugli stranieri non prevedano una deroga».
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
Procedimenti principali
Controversia principale riguardante S
S, cittadino turco, soggiorna legalmente nei Paesi Bassi dal 15 febbraio 1983 ed è titolare di un permesso di soggiorno ordinario a tempo indeterminato dal 9 marzo 1992.
Con decisione del 5 ottobre 2017, sulla base dell’articolo 3.98 del decreto sugli stranieri e dell’articolo 3.86 di tale decreto, come modificato dal decreto 26 marzo 2012 (in prosieguo: la «scala progressiva rafforzata»), il Segretario di Stato ha revocato a S il suo permesso di soggiorno, gli ha ordinato di lasciare immediatamente il territorio dei Paesi Bassi e ha disposto nei suoi confronti un divieto di ingresso in tale territorio.
Tale decisione era motivata dal fatto che, dal mese di novembre 1994, S era stato oggetto di 39 condanne penali per reati passibili di una pena detentiva di tre anni o più e che la durata totale delle pene detentive inflittegli, vale a dire 66 mesi, rispetto alla durata del suo soggiorno legale nei Paesi Bassi, soddisfaceva i requisiti della scala progressiva rafforzata. Detta decisione era altresì motivata dal fatto che il comportamento personale di S costituiva una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società in quanto, da un lato, egli aveva commesso reati gravi, in particolare un furto con violenza, un furto con effrazione e il traffico di droghe pesanti e, dall’altro, il rischio di recidiva dell’interessato sarebbe stato elevato in quanto S aveva continuato a commettere reati dopo essere stato posto per due anni in un istituto speciale per delinquenti abituali.
Con decisione del 27 marzo 2018, il Segretario di Stato ha respinto in quanto infondato il reclamo proposto da S contro la decisione del 5 ottobre 2017.
Investito da S di un ricorso avverso tale decisione, il rechtbank Den Haag (Tribunale di primo grado dell’Aia, Paesi Bassi), sede di Rotterdam (Paesi Bassi), con sentenza del 18 ottobre 2018, ha annullato la decisione del 27 marzo 2018 nonché quella del 5 ottobre 2017, con la motivazione che la scala progressiva rafforzata costituiva una «nuova restrizione», ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80.
Il Segretario di Stato ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi), il giudice del rinvio, facendo valere, in particolare, che la mancata applicazione di tale normativa nazionale a S porrebbe quest’ultimo in una situazione più favorevole rispetto ai cittadini dell’Unione, il che sarebbe contrario all’articolo 59 del protocollo addizionale.
Controversia principale riguardante C
C, cittadino turco, soggiorna legalmente nei Paesi Bassi dal 3 maggio 1976 ed è titolare di un permesso di soggiorno ordinario a tempo indeterminato dal 25 marzo 1983.
Con decisione del 22 aprile 2018, sulla base della scala progressiva rafforzata, il Segretario di Stato ha revocato a C il suo permesso di soggiorno, gli ha ordinato di lasciare immediatamente il territorio dei Paesi Bassi e ha disposto nei suoi confronti un divieto di ingresso in tale territorio. Tale decisione era motivata dal fatto che, dal 1988, C era stato oggetto di 22 condanne penali, in particolare dopo il 2012, per reati di furto con effrazione, aggressioni e traffico di droghe pesanti, e che la durata totale delle pene detentive che gli erano state inflitte, vale a dire 56 mesi, rispetto alla durata del suo soggiorno legale nei Paesi Bassi, soddisfaceva i requisiti della scala progressiva rafforzata. Il Segretario di Stato ha altresì considerato che la circostanza che, tra il 1
o
settembre 1990 e il 31 dicembre 2000, C avesse abusato sessualmente di sua figlia minorenne, rafforzava la sua valutazione secondo cui il comportamento personale dell’interessato rappresentava una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.
Con decisione del 3 ottobre 2018, il Segretario di Stato ha respinto in quanto infondato il reclamo presentato da C avverso tale decisione.
Con sentenza del 24 luglio 2019, il rechtbank Den Haag (Tribunale di primo grado dell’Aia), sede di Middelburg (Paesi Bassi), ha dichiarato infondato il ricorso proposto da C avverso la decisione del 3 ottobre 2018. Tale giudice ha dichiarato che l’articolo 14 della decisione n. 1/80 era applicabile in quanto il comportamento personale di C rappresentava una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società e che, in tale ipotesi, quest’ultimo non poteva invocare l’articolo 13 di quest’ultima decisione.
C ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo che il suo comportamento personale non rappresentava una minaccia attuale per un interesse fondamentale della società e che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 era applicabile nel caso di specie.
Controversia principale riguardante E
E, cittadino turco, soggiorna legalmente nei Paesi Bassi dal 1981 ed è titolare di un permesso di soggiorno ordinario a tempo indeterminato dal 16 marzo 1995.
Con decisione del 30 maggio 2018, sulla base della scala progressiva rafforzata, il Segretario di Stato ha revocato a E il suo permesso di soggiorno, gli ha ordinato di lasciare immediatamente il territorio dei Paesi Bassi e ha disposto nei suoi confronti un divieto di ingresso in tale territorio. Tale decisione era motivata dal fatto che, dal 1990, E era stato oggetto di tredici condanne penali, anche dopo il 2012, e che la durata complessiva delle pene detentive che gli erano state inflitte, vale a dire 25 mesi, rispetto alla durata del suo soggiorno legale in detto territorio, soddisfaceva i requisiti della scala progressiva rafforzata. Inoltre, il Segretario di Stato ha ritenuto che il comportamento personale di E rappresentasse una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.
Con decisione del 24 settembre 2018, il reclamo proposto da E avverso la decisione del 30 maggio 2018 è stato respinto in quanto infondato.
Con sentenza del 2 maggio 2019, il rechtbank Den Haag (Tribunale di primo grado dell’Aia), sede di Amsterdam (Paesi Bassi), ha dichiarato infondato il ricorso proposto da E avverso la decisione del 24 settembre 2018, considerando, da un lato, che, anche se la scala progressiva rafforzata costituisse una «nuova restrizione», ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, la portata di tale articolo sarebbe limitata dall’articolo 14 di quest’ultima e, dall’altro, che sarebbe stato contrario all’articolo 59 del protocollo addizionale non applicare a E tale normativa nazionale, poiché ciò lo avrebbe posto in una posizione più favorevole rispetto ai cittadini dell’Unione.
E ha impugnato tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio, facendo valere che l’applicazione della scala progressiva rafforzata era contraria all’articolo 13 della decisione n. 1/80 e che non si sarebbe trovato in una situazione più favorevole rispetto a un cittadino dell’Unione qualora tale normativa nazionale non fosse applicata nei suoi confronti.
Questioni pregiudiziali
Il giudice del rinvio, investito degli appelli interposti delle sentenze pronunciate in primo grado nei confronti di S, C e E, ritiene che sia necessario, per risolvere le controversie principali, interpretare gli articoli 13 e 14 della decisione n. 1/80.
Tale giudice non esclude che la normativa nazionale di cui trattasi, ossia il decreto del 26 marzo 2012 che prevede la scala progressiva rafforzata, possa essere qualificata come «nuova restrizione», ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, poiché, contrariamente alla normativa nazionale applicabile anteriormente all’entrata in vigore di tale decreto, essa non prevede più alcun divieto di revoca del permesso di soggiorno degli stranieri che soggiornano legalmente nel territorio dei Paesi Bassi da almeno 20 anni e rende quindi più difficile l’uso, da parte dei cittadini turchi, del loro diritto alla libera circolazione.
Inoltre, detto giudice si chiede se un cittadino turco che, al pari degli interessati, beneficia di un diritto di soggiorno correlato ai diritti derivanti dall’articolo 6 della decisione n. 1/80, per quanto riguarda C, o l’articolo 7 di quest’ultima, per quanto riguarda S e E, possa invocare l’articolo 13 di tale decisione per impedire che gli sia applicata una siffatta normativa nazionale, atteso che la giurisprudenza della Corte non fornisce, a suo avviso, una risposta chiara al riguardo.
Il giudice del rinvio constata che il comportamento personale degli interessati rappresenta una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società. Orbene, dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalle sentenze del 18 luglio 2007, Derin (
C‑325/05
,
EU:C:2007:442
, punto
), e dell’8 dicembre 2011, Ziebell (
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punto
), risulterebbe che, sulla base di una valutazione del suo comportamento personale che rispetti il principio di proporzionalità e i diritti fondamentali del cittadino turco interessato, uno Stato membro può, in forza dell’articolo 14 della decisione n. 1/80, revocargli i diritti conferiti dagli articoli 6 e 7 di tale decisione qualora rappresenti una siffatta minaccia. Inoltre, dalla formulazione dell’articolo 14 di detta decisione risulterebbe che l’articolo 13 della medesima decisione si applica fatte salve le limitazioni giustificate, in particolare, da motivi di ordine pubblico.
Il giudice del rinvio sottolinea che, nel caso di specie, dalla motivazione del decreto del 26 marzo 2012 risulta che l’adozione della normativa nazionale di cui trattasi è motivata dall’evoluzione della percezione della tutela dell’ordine pubblico nella società dei Paesi Bassi. A tal proposito, esso parte dalla premessa che il comportamento personale di S, di C e di E rappresenta una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse della società, di modo che si può porre fine al loro diritto di soggiorno in applicazione dell’articolo 14 della decisione n. 1/80. Tuttavia, tale giudice si chiede se l’articolo 13 della decisione n. 1/80 sia applicabile qualora uno straniero benefici già dei diritti di cui all’articolo 6 o all’articolo 7 di tale decisione e, in caso di risposta affermativa, quale sia il rapporto tra l’articolo 13 e l’articolo 14 della suddetta decisione.
In tali circostanze, il Raad van State (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se cittadini turchi che beneficiano dei diritti di cui agli articoli 6 o 7 della decisione n. 1/80 possano ancora invocare l’articolo 13 della decisione medesima.
2)
Se dall’articolo 14 della decisione n. 1/80 discenda che i cittadini turchi non possono più invocare l’articolo 13 della decisione n. 1/80 laddove, a causa del loro comportamento personale, rappresentano una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.
3)
Se la nuova restrizione, ai sensi della quale il diritto di soggiorno di cittadini turchi può essere revocato anche dopo vent’anni per motivi di ordine pubblico, possa essere giustificata invocando i mutati orientamenti a livello sociale che hanno dato adito a detta nuova restrizione. Se al riguardo sia sufficiente che la nuova restrizione risponda all’obiettivo dell’ordine pubblico, oppure se sia richiesto anche che la restrizione sia idonea a conseguire detto obiettivo e non vada oltre quanto a tal fine necessario».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 13 della decisione n. 1/80 debba essere interpretato nel senso che esso può essere fatto valere da cittadini turchi titolari dei diritti di cui all’articolo 6 o all’articolo 7 di tale decisione.
A tal riguardo, dalla formulazione dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 risulta che quest’ultimo enuncia una clausola di
standstill
che vieta agli Stati membri l’introduzione di nuove restrizioni relative alle condizioni di accesso all’occupazione dei lavoratori turchi e dei loro familiari che si trovino nel loro territorio in situazione regolare quanto al soggiorno e all’occupazione.
Come risulta da una giurisprudenza costante, tale clausola di
standstill
ha effetto diretto (sentenza del 21 ottobre 2003, Abatay e a.,
C‑317/01 e C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, punto
nonché giurisprudenza ivi citata) ed è destinata ad applicarsi ai cittadini turchi che non beneficiano ancora dei diritti in materia di lavoro e, correlativamente, di soggiorno ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di tale decisione (sentenza del 29 aprile 2010, Commissione/Paesi Bassi,
C‑92/07
,
EU:C:2010:228
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Infatti, la ratio della suddetta clausola di
standstill
risiede nella circostanza che gli Stati membri hanno mantenuto il potere di autorizzare l’accesso dei cittadini turchi al loro territorio e lo svolgimento di una prima attività lavorativa ed è diretta a far sì che le autorità nazionali si astengano dall’emanare disposizioni tali da pregiudicare la realizzazione delle finalità della decisione n. 1/80, consistenti nell’attuazione della libera circolazione dei lavoratori ancorché, in una prima fase del processo di progressiva realizzazione di tale libertà fondamentale, i preesistenti provvedimenti restrittivi nazionali in materia di accesso al lavoro possano essere mantenuti (v., in tal senso, sentenza del 21 ottobre 2003, Abatay e a.,
C‑317/01 e C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, punti
e
).
Tuttavia, da una giurisprudenza costante risulta altresì che la stessa clausola di
standstill
vieta in generale l’introduzione di qualsiasi nuova misura interna che abbia per oggetto o per effetto di assoggettare l’esercizio, da parte di un cittadino turco, della libertà di circolazione dei lavoratori nel territorio nazionale a condizioni più restrittive di quelle che gli erano applicabili al momento dell’entrata in vigore della decisione n. 1/80 nello Stato membro interessato (sentenze del 29 marzo 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punto
, nonché del 2 settembre 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Una siffatta interpretazione estensiva della portata della clausola di
standstill
di cui trattasi è giustificata alla luce dell’obiettivo della decisione n. 1/80, che consiste nell’istituire la libera circolazione dei lavoratori. Infatti, tanto una nuova restrizione che inasprisce le condizioni di accesso alla prima attività professionale di un lavoratore turco o dei suoi familiari quanto una che, una volta che tale lavoratore o i suoi familiari beneficiano di diritti in materia di impiego in forza dell’articolo 6 o dell’articolo 7 di tale decisione, limita il suo accesso ad un’attività subordinata garantita da tali diritti, contravvengono all’obiettivo di detta decisione di realizzare la libera circolazione di tali lavoratori.
Certo, come ha rilevato il giudice del rinvio, la Corte ha considerato, al punto 81 della sentenza del 21 ottobre 2003, Abatay e a. (
C‑317/01 e C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), che un cittadino turco che lavori già regolarmente in uno Stato membro non ha più bisogno di tutela mediante una clausola di
standstill
relativa all’accesso al lavoro, atteso che tale accesso si è già verificato e l’interessato gode per il prosieguo della sua carriera nello Stato membro ospitante dei diritti espressamente attribuitigli dall’articolo 6 della suddetta decisione.
Tuttavia, tale constatazione non implica che l’applicazione di tale clausola di
standstill
sia esclusa in una siffatta ipotesi. Infatti, anche se un cittadino turco ed i suoi familiari che rientrano rispettivamente negli articoli 6 e 7 della decisione n. 1/80 possono far valere i diritti che derivano da tali disposizioni per opporsi a restrizioni al loro esercizio della libera circolazione, senza dover dimostrare, inoltre, che tali restrizioni sono nuove e quindi contrarie alla suddetta clausola di
standstill
, ciò non toglie che tali due fattispecie possono coincidere.
La Corte ha peraltro precisato, al punto 84 della sentenza del 21 ottobre 2003, Abatay e a. (
C‑317/01 e C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), che l’ambito di applicazione dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 non è limitato ai cittadini turchi già integrati nel mercato del lavoro di uno Stato membro. Pertanto, si deve ritenere che questi ultimi rientrino nell’ambito di applicazione di tale disposizione.
Nel caso di specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che le cause principali traggono origine dalla revoca, da parte delle competenti autorità dei Paesi Bassi, del diritto di soggiorno degli interessati in applicazione di una normativa nazionale adottata per motivi di ordine pubblico. Tale normativa nazionale, introdotta dopo l’entrata in vigore della decisione n. 1/80 sul territorio dei Paesi Bassi, autorizza le autorità competenti a revocare il diritto di soggiorno e ad espellere un lavoratore turco che soggiorna legalmente in tale territorio da più di 20 anni e che beneficia, pertanto, dei diritti di cui all’articolo 6, paragrafo 1, terzo trattino, o all’articolo 7, secondo comma, di tale decisione, qualora egli costituisca una minaccia attuale, reale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.
A tal riguardo, dalla giurisprudenza risulta che provvedimenti di uno Stato membro diretti a definire i criteri di regolarità della situazione dei cittadini turchi, adottando o modificando, in particolare, le condizioni di soggiorno di tali cittadini nel suo territorio, possono costituire nuove restrizioni ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2013, Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, punti
e
).
Pertanto, una normativa nazionale che consente la revoca dei diritti di soggiorno degli interessati, di cui questi ultimi sono titolari in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, terzo trattino, e dell’articolo 7, secondo comma, della decisione n. 1/80, limita il loro diritto alla libera circolazione rispetto al diritto alla libera circolazione di cui godevano al momento dell’entrata in vigore di tale decisione e costituisce pertanto una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 di tale decisione.
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che esso può essere fatto valere da cittadini turchi che sono titolari dei diritti di cui all’articolo 6 o all’articolo 7 di tale decisione.
Sulla seconda e sulla terza questione
Con la seconda e la terza questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 debba essere interpretato nel senso che cittadini turchi possono far valere l’articolo 13 di tale decisione per opporsi all’applicazione, nei loro confronti, di una «nuova restrizione» ai sensi di tale disposizione, che consente alle autorità nazionali competenti di uno Stato membro di porre fine al loro diritto di soggiorno per il motivo che essi costituiscono, secondo tali autorità, una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società. In caso affermativo, il giudice del rinvio chiede se e a quali condizioni una siffatta restrizione possa essere giustificata in applicazione dell’articolo 14 di detta decisione.
A tal riguardo, occorre ricordare che l’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 prevede la possibilità per gli Stati membri di derogare all’applicazione delle disposizioni di tale decisione che conferiscono taluni diritti ai lavoratori turchi.
Infatti, ai sensi di tale articolo 14, l’applicazione delle disposizioni della sezione della decisione n. 1/80, relativa all’occupazione o alla libera circolazione dei lavoratori, può essere soggetta a limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
Ne consegue che un provvedimento che contravvenga al divieto previsto all’articolo 13 della decisione n. 1/80 di adottare qualsiasi nuova misura interna che abbia per oggetto o per effetto di assoggettare l’esercizio da parte di un cittadino turco della libera circolazione dei lavoratori nel territorio nazionale a condizioni più restrittive di quelle che gli erano applicabili alla data di entrata in vigore di tale decisione nei confronti dello Stato membro interessato può essere giustificato da motivi di ordine pubblico di cui all’articolo 14, paragrafo 1, di detta decisione (v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, punti
e
nonché giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, occorre rilevare che un cittadino turco titolare di un diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante in applicazione della decisione n. 1/80, al quale è imposta una siffatta restrizione per motivi di ordine pubblico, può contestarla dinanzi ai giudici nazionali facendo valere il divieto di adottare «nuove restrizioni» contenuto nell’articolo 13 di tale decisione e l’erronea applicazione dell’articolo 14 di detta decisione. Infatti, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 può essere validamente fatto valere dinanzi ai giudici degli Stati membri da cittadini turchi ai quali è applicabile al fine di escludere l’applicazione della normativa interna in contrasto con esso (sentenza del 17 settembre 2009, Sahin,
C‑242/06
,
EU:C:2009:554
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, la Corte ha ammesso che un cittadino turco titolare di un diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante in applicazione della decisione n. 1/80 può validamente far valere l’articolo 14, paragrafo 1, di tale decisione dinanzi ai giudici nazionali di tale Stato membro per impedire l’applicazione di una misura nazionale contraria a tale disposizione (v., in tal senso, sentenza dell’8 dicembre 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punto
).
Tuttavia, poiché l’eccezione prevista all’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 costituisce una deroga alla libertà fondamentale rappresentata dalla libera circolazione dei lavoratori, essa deve essere intesa in senso restrittivo e la sua portata non può essere determinata unilateralmente dagli Stati membri (v., in tal senso, sentenza dell’8 dicembre 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punto
).
Nel caso di specie, il giudice del rinvio si chiede a quali condizioni una nuova misura contraria alla clausola di
standstill
quale la misura nazionale di cui trattasi nel procedimento principale possa essere considerata giustificata da esigenze di ordine pubblico. In particolare, esso si chiede se il rafforzamento della scala progressiva prevista da tale misura nazionale in ragione dell’evoluzione delle concezioni sociali tenga sufficientemente conto dell’interpretazione restrittiva da dare alla nozione di «ordine pubblico» e se essa rientri nel margine discrezionale dello Stato membro interessato.
A tal proposito, occorre ricordare che, se è vero che gli Stati membri restano liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da un’epoca all’altra – le regole di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, specie qualora autorizzino una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle persone (v., in tal senso, sentenza del 22 maggio 2012, I,
C‑348/09
,
EU:C:2012:300
, punto
), l’esercizio di tale potere discrezionale è inquadrato sotto vari aspetti.
Così, dal punto 66 della presente sentenza risulta che le esigenze di ordine pubblico devono essere intese in senso restrittivo.
Inoltre, dalla giurisprudenza risulta che misure adottate dagli Stati membri che rientrano in tali esigenze e contemplate all’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 devono essere idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela dell’ordine pubblico perseguito e non eccedere quanto necessario per conseguirlo (v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda la situazione di un cittadino turco che, al pari degli interessati, risiede da più di dieci anni nello Stato membro ospitante, la Corte ha peraltro dichiarato che il quadro di riferimento ai fini dell’applicazione dell’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 è l’articolo 12 della direttiva 2003/109. Da tale quadro di riferimento risulta, in primo luogo, che il soggiornante di lungo periodo interessato può essere espulso esclusivamente se costituisce una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza, in secondo luogo, che la decisione di allontanamento non può essere motivata da ragioni economiche e, in terzo luogo, che, prima di emanare un simile provvedimento, le autorità competenti dello Stato membro ospitante sono tenute a prendere in considerazione la durata del soggiorno dell’interessato nel territorio di tale Stato, la sua età, le conseguenze di un allontanamento per la persona in questione e per i membri della sua famiglia nonché i vincoli di quest’ultima con lo Stato di soggiorno o l’assenza di vincoli con il paese d’origine (v., in tal senso, sentenza dell’8 dicembre 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punti
e
).
La Corte ha infatti considerato che i provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza possono essere emanati esclusivamente quando risulti, sulla base di una valutazione caso per caso da parte delle autorità nazionali competenti, svolta nel rispetto tanto del principio di proporzionalità quanto dei diritti fondamentali dell’interessato, in particolare del diritto al rispetto della vita privata e familiare, che il comportamento individuale del soggetto in questione rappresenta una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per uno degli interessi fondamentali della società (sentenza dell’8 dicembre 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punto
).
La Corte ha precisato che, per determinare il carattere attuale di tale minaccia, occorre prendere in considerazione i dati di fatto successivi all’ultimo provvedimento dell’autorità competente che possano comportare il venir meno o una rilevante attenuazione della minaccia che il comportamento dell’interessato potrebbe costituire per l’interesse fondamentale in causa (v., in tal senso, sentenza dell’8 dicembre 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, punto
).
Alla luce di tali elementi, occorre considerare che, nel caso di specie, il rafforzamento della scala progressiva previsto dalla misura nazionale di cui trattasi nel procedimento principale nell’ambito dell’ordine pubblico rientra nel margine discrezionale delle competenti autorità dei Paesi Bassi menzionato all’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80. Inoltre, il riferimento all’evoluzione delle concezioni sociali che hanno condotto a tale nuova restrizione e il fatto che quest’ultima persegua l’obiettivo dell’ordine pubblico possono contribuire alla sua giustificazione.
Tuttavia, il riferimento all’evoluzione delle concezioni sociali e la giustificazione fondata sull’ordine pubblico non sono di per sé sufficienti a legittimare la misura nazionale di cui trattasi nel procedimento principale emanata ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80. Infatti, tali misure devono altresì essere idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non devono eccedere quanto necessario per conseguirlo, circostanza la cui valutazione spetta al giudice del rinvio. Nell’effettuare tale valutazione, quest’ultimo dovrà tenere conto dei diritti conferiti dalla decisione n. 1/80, in particolare quelli di cui agli articoli 6, 7 e 13 di quest’ultima. Inoltre, spetterà al giudice del rinvio valutare se tali misure prevedano un esame individuale preventivo della situazione attuale del lavoratore turco di cui trattasi, che rispetti tanto il principio di proporzionalità quanto i suoi diritti fondamentali, come indicato ai punti da 71 a 73 della presente sentenza.
Nel caso di specie, al fine di determinare se la normativa di cui trattasi nel procedimento principale rispetti tali requisiti, i seguenti elementi possono costituire elementi pertinenti, fatte salve le verifiche che spettano al giudice del rinvio. In primo luogo, l’assenza di automaticità tra l’irrogazione di una pena e la revoca del diritto di soggiorno conferito alla persona interessata dalla decisione n. 1/80 e l’espulsione di tale persona dal territorio dei Paesi Bassi. In secondo luogo, il fatto che le autorità competenti che intendono adottare una siffatta decisione di revoca debbano tener conto della durata del soggiorno della persona interessata nei Paesi Bassi, della sua età, del suo stato di salute, della sua situazione familiare ed economica, della sua integrazione sociale e culturale in tale Stato membro e dell’intensità dei suoi legami con il paese d’origine e devono, infine, bilanciare, da un lato, la severità della pena inflitta alla persona interessata a titolo di repressione del reato da essa commesso e dall’altra la durata del soggiorno di quest’ultima. In terzo luogo, il fatto che tali autorità, al fine di adottare una siffatta decisione, debbano prendere in considerazione non solo la circostanza che tale persona abbia o meno commesso reiteratamente reati per diversi anni, ma anche altri elementi, quali il fatto che detta persona abbia modificato il proprio comportamento in maniera positiva a seguito della sua condanna, in particolare esprimendo rimorsi, ponendo fine al suo consumo di stupefacenti, iniziando studi o se, al contrario, la stessa persona neghi i fatti per i quali è stata condannata o li ha minimizzati.
Di conseguenza, occorre rispondere alla seconda e alla terza questione dichiarando che l’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che cittadini turchi che, secondo le autorità nazionali competenti dello Stato membro interessato, rappresentano una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse della società, possono far valere l’articolo 13 di tale decisione per opporsi all’applicazione, nei loro confronti, di una «nuova restrizione», ai sensi di tale disposizione, che consente alle suddette autorità di revocare il loro diritto di soggiorno per motivi di ordine pubblico. Una restrizione siffatta può essere giustificata in applicazione dell’articolo 14 di detta decisione, a condizione che sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela dell’ordine pubblico perseguito e non ecceda quanto necessario per conseguirlo.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 13 della decisione n. 1/80 del consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia,
dev’essere interpretato nel senso che:
esso può essere fatto valere da cittadini turchi che sono titolari dei diritti di cui all’articolo 6 o all’articolo 7 di tale decisione.

2)
L’articolo 14 della decisione n. 1/80
dev’essere interpretato nel senso che:
cittadini turchi che, secondo le autorità nazionali competenti dello Stato membro interessato, rappresentano una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse della società, possono far valere l’articolo 13 di tale decisione per opporsi all’applicazione, nei loro confronti, di una «nuova restrizione», ai sensi di tale disposizione, che consente alle suddette autorità di revocare il loro diritto di soggiorno per motivi di ordine pubblico. Una restrizione siffatta può essere giustificata in applicazione dell’articolo 14 di detta decisione, a condizione che sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela dell’ordine pubblico perseguito e non ecceda quanto necessario per conseguirlo.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.