CELEX: 62018CJ0650
Megsemmisítés iránti kereset
Az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése
Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás
EUMSZ 263. és EUMSZ 269. cikk
A Bíróság hatásköre
A kereset elfogadhatósága
Megtámadható jogi aktus
EUMSZ 354. cikk
A Parlamentben alkalmazott szavazatszámlálási szabályok
A Parlament eljárási szabályzata
A 178. cikk (3) bekezdése
A »leadott szavazatok« fogalma
Tartózkodások
A jogbiztonság, az egyenlő bánásmód, a demokrácia és a lojális együttműködés elve

Magyarország a keresetében a Tanácsot az [EUSZ 7. cikk] (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról szóló, 2018. szeptember 12‑i európai parlamenti állásfoglalás (2017/2131[INL];
HL 2019. C 433., 66. o.
; a továbbiakban: megtámadott állásfoglalás) megsemmisítését kéri.
Jogi háttér
Az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás
Az EUSZ 7. cikk a következőket írja elő:
„(1)   A Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki.
A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak‑e.
(2)   A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.
(3)   A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit.
A kérdéses tagállamnak a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.
(4)   A Tanács a későbbiekben minősített többséggel úgy határozhat, hogy a (3) bekezdés alapján hozott intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be.
(5)   Az e cikk tekintetében az Európai Parlamentre, az Európai Tanácsra és a Tanácsra alkalmazandó szavazási szabályokat az [EUMSZ 354. cikk] állapítja meg.”
Az EUMSZ 354. cikk a következőképpen rendelkezik:
„Az […] egyes uniós tagsági jogok felfüggesztéséről szóló [EUSZ 7. cikk] alkalmazásában az Európai Tanácsnak vagy a Tanácsnak az érintett tagállamot képviselő tagja nem vesz részt a szavazásban, és az érintett tagállamot nem lehet figyelembe venni a tagállamok egyharmadának, illetve négyötödének az említett cikk (1), illetve (2) bekezdése szerinti kiszámításakor. A személyesen jelen lévő vagy képviselt tagok tartózkodása nem akadálya az említett cikk (2) bekezdése szerinti határozatok elfogadásának.
Az [EUSZ 7. cikk] (3) és (4) bekezdése szerinti határozatok elfogadásához szükséges minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni.
Ha a szavazati jog felfüggesztéséről szóló, az [EUSZ 7. cikk] (3) bekezdésének megfelelően elfogadott határozat elfogadását követően a Tanács a Szerződések valamely rendelkezése alapján minősített többséggel jár el, a minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni, illetve – ha a Tanács a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslata alapján jár el – a minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése a) pontjának megfelelően kell meghatározni.
Az [EUSZ 7. cikk] alkalmazásakor az Európai Parlament a leadott szavazatoknak az egyben a tagjai többségét is kitevő kétharmados többségével dönt.”
A bírósági felülvizsgálat
Az EUMSZ 263. cikk első és hatodik bekezdése szerint:
„Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja a jogalkotási aktusok jogszerűségét, valamint a Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank jogi aktusait, kivéve az ajánlásokat és a véleményeket, továbbá az Európai Parlament és az Európai Tanács harmadik személyekre joghatással járó aktusait. Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja továbbá az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok jogszerűségét.
[…]
Az e cikkben szabályozott eljárásokat, az esettől függően, az intézkedés kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell megindítani, amikor arról a felperes tudomást szerzett.”
Az EUMSZ 269. cikk értelmében:
„Az Európai Tanács, illetve a Tanács által az [EUSZ 7. cikk] alapján elfogadott jogi aktus jogszerűségének megállapítására a Bíróság, kizárólag az Európai Tanács, illetve a Tanács megállapításával érintett tagállam kérelmére, és kizárólag az említett cikk által előírt eljárás szabályainak tiszteletben tartása tárgyában rendelkezik hatáskörrel.
E kérelmet az említett megállapítás meghozatalától számított egy hónapon belül kell benyújtani. A Bíróság a kérelem benyújtásának időpontjától számított egy hónapon belül határoz.”
A (24.) jegyzőkönyv
Az Európai Unió tagállamainak állampolgárai számára nyújtott menedékjogról szóló (24.) jegyzőkönyv (
HL 2010. C 83., 305. o.
; a továbbiakban: (24.) jegyzőkönyv) egyetlen cikke a következőképpen rendelkezik:
„Tekintettel az Európai Unió tagállamai által az alapvető jogokra és szabadságokra vonatkozóan nyújtott védelem szintjére, a tagállamokat egymás vonatkozásában a menedékjogi ügyekkel összefüggő valamennyi jogi és gyakorlati célból biztonságos származási országoknak kell tekinteni. Ennek megfelelően a tagállamok valamelyikének állampolgára által benyújtott bármely menedékjog iránti kérelmet egy másik tagállam csak a következő esetben veheti figyelembe, illetve nyilváníthatja az eljárás lefolytatásához elfogadhatónak:
[…]
b)
ha az [EUSZ 7. cikk] (1) bekezdésében említett eljárás kezdeményezésére került sor; addig, amíg a Tanács vagy – adott esetben – az Európai Tanács meghozza erre vonatkozó határozatát azt a tagállamot illetően, amelynek a kérelmező az állampolgára;
[…]”
Az Európai Parlament eljárási szabályzata
Az Európai Parlament eljárási szabályzatának a megtámadott állásfoglalás elfogadásának időpontjában hatályos változata (a továbbiakban: eljárási szabályzat) a 178. cikkének (3) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A szavazásra bocsátott szöveg elfogadásának, illetve elutasításának megállapításához csak a mellette és az ellene leadott szavazatokat veszik figyelembe, kivéve azokat az eseteket, amelyek tekintetében a Szerződések különleges többséget írnak elő.”
Az eljárási szabályzat 226. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha az eljárási szabályzat alkalmazása és értelmezése során kétség merül fel, az Elnök az ügyet vizsgálat céljából az illetékes bizottsághoz utalhatja.
A bizottsági elnökök is így járhatnak el, ha a bizottság munkája során hasonló, a bizottság munkájával kapcsolatos kétség merül fel.”
Az eljárási szabályzat V. melléklete XVIII. szakaszának (8) bekezdéséből az következik, hogy az eljárási szabályzat értelmezésére a parlament alkotmányügyi bizottsága rendelkezik hatáskörrel.
A jogvita előzményei
A Parlament a magyarországi helyzetről szóló, 2017. május 17‑i állásfoglalásban (2017/2656(RSP),
HL 2018. C 307., 75. o.
) megbízta az Állampolgári Jogi, Bel‑ és Igazságügyi Bizottságát, hogy készítsen különjelentést e tagállamot illetően annak érdekében, hogy a plenáris ülés szavazzon az Európai Unió Tanácsát az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti intézkedésre felhívó, indokolással ellátott javaslatról. E jelentést 2018. június 25‑én fogadták el.
2018. szeptember 10‑i levelében Magyarország Unió melletti állandó képviselője tájékoztatta a Parlament főtitkárát, hogy a magyar kormány álláspontja szerint az EUMSZ 354. cikk és az eljárási szabályzat 178. cikkének (3) bekezdése értelmében a tartózkodásokat is figyelembe kell venni a megtámadott állásfoglalásról való szavazás során, és azt kérte, hogy ezen álláspontról tájékoztassák a Parlament tagjait.
A Parlament főtitkárhelyettese 2018. szeptember 10‑én elektronikus levélben tájékoztatta a képviselőket, hogy a leadott szavazatok számítása keretében csak az állásfoglalás mellett és az ellen leadott szavazatokat fogják figyelembe venni, a tartózkodásokat nem.
A Parlament 2018. szeptember 12‑én szavazott a megtámadott állásfoglalásról. 448 képviselő az említett állásfoglalás mellett szavazott, 197 képviselő ellene, 48 képviselő pedig tartózkodott. Az ülés elnöke a szavazást követően bejelentette, hogy a megtámadott állásfoglalást elfogadták.
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
Magyarország azt kéri, hogy a Bíróság:
–
semmisítse meg a megtámadott állásfoglalást, és
–
a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.
A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság:
–
a keresetet nyilvánvaló elfogadhatatlanság, vagy másodlagosan megalapozatlanság miatt utasítsa el, és
–
Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
Magyarország az Európai Unió Bírósága alapokmánya 16. cikkének harmadik bekezdése alapján azt kérte, hogy a Bíróság a jelen ügyben nagytanácsban járjon el.
A Bíróság a 2019. május 14‑iMagyarország kontra Parlament végzésben (
C‑650/18
, nem tették közzé,
EU:C:2019:438
) elrendelte, hogy az Európai Parlament Jogi Szolgálatának a Magyarország keresetlevelének 5. mellékletében szereplő véleményét távolítsák el az iratanyagból, és elutasította az e tagállam által előterjesztett, dokumentum benyújtására irányuló kérelmet.
A Bíróság elnöke a 2019. május 22‑i határozatával megengedte a Lengyel Köztársaság számára, hogy az eljárásba Magyarország kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
A keresetről
A Bíróság hatásköréről és a kereset elfogadhatóságáról
A felek érvei
A Parlament azzal érvel, hogy a jelen megsemmisítés iránti kereset elfogadhatatlan, mivel az EUMSZ 269. cikkből és másodlagosan az EUMSZ 263. cikkből az következik, hogy a megtámadott állásfoglalás nem képezheti ilyen kereset tárgyát.
Ami először is az EUMSZ 269. cikket illeti, a Parlament úgy véli, hogy e rendelkezés szó szerinti értelmezéséből az következik, hogy az a Bíróság hatáskörét a Tanács vagy az Európai Tanács által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott végleges jogi aktusokra korlátozza.
Ezt az értelmezést megerősíti az EUMSZ 269. cikk keletkezése is. A Szerződések fejlődéséből ugyanis kitűnik, hogy az EUSZ 7. cikkben előírt eljárásra csak fokozatosan terjesztették ki a Bíróság bizonyos mértékű felülvizsgálatát. Következésképpen az ezen utóbbi rendelkezés alapján elfogadott jogi aktusok, amelyek nem tartoznak az EUMSZ 269. cikk tárgyi hatálya alá, továbbra is a Szerződések – bírósági felülvizsgálat alól mentes – „politikai szférájába” tartoznak.
Egyébiránt az EUMSZ 269. cikket az EUMSZ 263. cikkhez képest
lex specialisnak
kell tekinteni, és az azon rendelkezések mellett szerepel, amelyek – mint például az EUMSZ 271., EUMSZ 275. és EUMSZ 276. cikk – a bírósági felülvizsgálat korlátozott lehetőségét írják elő előre meghatározott, sajátos területeken.
Ezenfelül nem lenne következetes, ha a Tanácsnak és az Európai Tanácsnak az EUMSZ 269. cikkben kifejezetten említett megállapításai, amelyek az érintett tagállamra nézve súlyos következményekkel járhatnak, az EUMSZ 269. cikk értelmében – az eljárási vonatkozásaik kivételével – lényegében mentesülnének mindenfajta bírósági felülvizsgálat alól, miközben az EUSZ 7. cikkben előírt eljárás megindítására irányuló puszta javaslat teljes körű bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetné.
Másodszor a Parlament úgy véli, hogy a kereset, még ha azt az EUMSZ 263. cikkre tekintettel meg is kellene vizsgálni, elfogadhatatlan, mivel a megtámadott állásfoglalás nem rendelkezik az e cikk első bekezdése értelmében vett „megtámadható jogi aktus” jellemzőivel.
Ezen állásfoglalás ugyanis semmilyen változást nem idéz elő Magyarország jogi helyzetében, hanem pusztán elindítja az EUSZ 7. cikk szerinti eljárást, anélkül hogy kötné a Tanácsot az esetlegesen elfogadásra kerülő megállapítást illetően. Ezenfelül, még ha az említett állásfoglalás elfogadása a (24.) jegyzőkönyv egyetlen cikkének b) pontja értelmében kihatással is van a magyar állampolgárok lehetőségére, hogy más tagállamban menedékjog iránti kérelmet terjesszenek elő, ez nem vált ki hátrányos joghatásokat ezen állampolgárokra vagy bármely más uniós polgárra, vagy magára Magyarországra nézve.
Egyébiránt a Bíróság a 2018. július 25‑iMinister for Justice and Equality (Az igazságszolgáltatási rendszer hiányosságai) ítéletében (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
) mindössze azt állapította meg, hogy az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott, indokolással ellátott javaslatban szereplő tényszerű információk különösen releváns tényezőknek bizonyulnak annak absztrakt értékelése szempontjából, hogy az európai elfogatóparancsot kiállító tagállamban fennáll‑e az alapvető jogok megsértésének valós veszélye. Ez az ítélet tehát nem alapoz meg olyan következtetést, hogy az ilyen javaslatok kötelező joghatásokat váltanának ki.
A megtámadott határozatot ezenfelül közbenső jogi aktusnak kell tekinteni, mivel nem a Parlament végleges álláspontját foglalja magában. Márpedig kizárólag az azonnali, biztos és kellően kötelező joghatásokat kiváltó közbenső intézkedések képezhetik közvetlen bírósági felülvizsgálat tárgyát, ami a megtámadott állásfoglalás esetében nem áll fenn.
Magyarország a Lengyel Köztársaság támogatása mellett azt az álláspontot képviseli, hogy a kereset elfogadható, mivel a megtámadott állásfoglalás az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktus, figyelembe véve azokat a joghatásokat, amelyeket többek között a (24.) jegyzőkönyv egyetlen cikkének b) pontja és a 2018. július 25‑iMinister for Justice and Equality (Az igazságszolgáltatási rendszer hiányosságai) ítéletből (
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
) származó következtetések alapján kivált. Egyébiránt az EUMSZ 269. cikket szigorúan kell értelmezni, és az nem fosztja meg a Bíróságot a jelen ügyben előterjesztett kereset elbírálására vonatkozó hatáskörétől.
A Bíróság álláspontja
Először is meg kell vizsgálni, hogy a Parlament állításának megfelelően a Bíróságnak az EUMSZ 269. cikk értelmében valóban hiányzik‑e a hatásköre a jelen kereset elbírálására.
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy e cikk szerint a Bíróság az Európai Tanács, illetve a Tanács által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktus jogszerűségének megállapítására kizárólag az Európai Tanács, illetve a Tanács megállapításával érintett tagállam kérelmére, és kizárólag az említett EUSZ 7. cikk által előírt eljárás szabályainak tiszteletben tartása tárgyában rendelkezik hatáskörrel. E kérelmet továbbá az említett megállapítás meghozatalától számított egy hónapon belül kell benyújtani.
Az EUMSZ 269. cikk, mivel az Európai Tanács vagy a Tanács által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktusok megsemmisítése iránti kereset benyújtásának a lehetőségét az EUMSZ 263. cikkben előírtaknál szigorúbb feltételekhez köti, az e cikk által az Európai Unió Bíróságára ruházott, az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskör korlátozását foglalja magában, következésképpen azt megszorítóan kell értelmezni (lásd analógia útján: 2016. július 19‑iH kontra Tanács és társai ítélet,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
,
40.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másodszor meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 269. cikk kizárólag a Tanácsnak és az Európai Tanácsnak az EUSZ 7. cikkben előírt eljárás keretében elfogadott jogi aktusaira vonatkozik. A Parlamentnek az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott állásfoglalásait az EUMSZ 269. cikk nem említi.
Következésképpen ezen utóbbi cikk szövegéből az következik, hogy a Szerződések alkotói az olyan jogi aktust, mint a megtámadott állásfoglalás, nem kívánták kizárni az EUMSZ 263. cikk által az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálata céljából az Európai Unió Bíróságára ruházott általános hatáskörből.
Az EUMSZ 269. cikk ilyen értelmezése egyébiránt hozzájárulhat azon elv tiszteletben tartásához is, amely szerint az Európai Unió olyan jogi unió, amely teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, amelynek célja, hogy az Európai Unió Bíróságára ruházza az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének a felülvizsgálatát (lásd ebben az értelemben: 1986. április 23‑iLes Verts kontra Parlament ítélet,
294/83
,
EU:C:1986:166
,
23.
pont; 2017. március 28‑iRosneft ítélet,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
,
66.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2019. november 5‑iEKB és társai kontra Trasta Komercbanka és társai ítélet,
C‑663/17 P, C‑665/17 P és C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
,
54.
pont).
A Parlament érvelésével ellentétben e következtetést nem kérdőjelezi meg az a kontextus, amelybe az EUMSZ 269. cikk illeszkedik. Elegendő ugyanis megállapítani, hogy az EUMSZ 271., EUMSZ 275. és EUMSZ 276. cikk, amelyekhez a Parlament az EUMSZ 269. cikket hasonlítja, nem fosztja meg a Bíróságot azon hatáskörtől, amely alapján az EUMSZ 263. cikk szerint felülvizsgálhatja az e rendelkezésben említett uniós jogi aktusok jogszerűségét, és az előbb említett cikkek mindenesetre olyan területekre vonatkoznak, amelyek egyáltalán nem kapcsolódnak az EUSZ 7. cikkhez. Egyébiránt az említett EUMSZ 271., EUMSZ 275. és EUMSZ 276. cikk megfogalmazása jelentősen eltér az EUMSZ 269. cikkétől, így ezen utóbbi cikk értelmezésére vonatkozóan azokból semmilyen hasznos következtetés nem vonható le.
Következésképpen az EUMSZ 269. cikk nem zárja ki a Bíróságnak a jelen kereset elbírálására vonatkozó hatáskörét.
Másodszor, e kereset elfogadhatóságát illetően meg kell állapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikkben előírt megsemmisítés iránti kereset az intézmények által elfogadott valamennyi olyan rendelkezés tekintetében előterjeszthető, amely kötelező joghatások kiváltására irányul, e rendelkezés formájától függetlenül (2019. március 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
,
44.
pont; 2020. július 9‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
,
46.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Annak megállapításához, hogy a jogi aktus kivált‑e ilyen joghatásokat, és ezáltal az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti‑e, a jogi aktus lényegét kell figyelembe venni, és e hatásokat olyan objektív kritériumok alapján kell megítélni, mint az említett jogi aktus tartalma, adott esetben figyelembe véve az elfogadásának körülményeit, valamint az azt elfogadó intézmény hatáskörét (2020. július 9‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
,
47.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a megtámadott állásfoglalás elfogadása megindítja az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésében előírt eljárást. Márpedig a (24.) jegyzőkönyv egyetlen cikkének b) pontja azt írja elő, hogy amint ezen eljárást kezdeményezik, és amíg a Tanács vagy az Európai Tanács nem hozott határozatot az érintett tagállammal kapcsolatban, a tagállamok az ezen egyetlen cikkben megállapított főszabálytól eltérve figyelembe vehetnek vagy elfogadhatónak nyilváníthatnak bármely olyan menedékjog iránti kérelmet, amelyet az ezen eljárás által érintett tagállam állampolgára nyújtott be.
Következésképpen a megtámadott állásfoglalás elfogadása azzal az azonnali joghatással jár, hogy megszünteti a tagállamokat érintő, a magyar állampolgárok által benyújtott menedékjog iránti kérelmek figyelembevételére vagy elfogadhatóvá nyilvánítására vonatkozó főszabályszerű tilalmat. Ezen állásfoglalás a tagállamok közötti kapcsolatokban tehát módosítja Magyarország helyzetét a menedékjog területén.
Következésképpen a megtámadott állásfoglalás az elfogadásától kezdve kötelező joghatásokat vált ki mindaddig, amíg a Tanács nem határozott az azt követően meghozandó intézkedésekről.
A Parlament mindazonáltal azzal érvel, hogy a megtámadott állásfoglalás ideiglenes álláspontot kifejező közbenső jogi aktus, amely nem képezheti az EUMSZ 263. cikk szerinti bírósági felülvizsgálat tárgyát.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy azok a közbenső intézkedések, amelyeknek célja a végleges határozat előkészítése, főszabály szerint nem minősülnek olyan jogi aktusoknak, amelyek megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezhetik (2017. március 15‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑414/15 P
,
EU:C:2017:215
,
44.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ugyanakkor egyrészt ezek a közbenső jogi aktusok elsősorban olyan jogi aktusok, amelyek az adott intézmény ideiglenes álláspontját tükrözik (lásd ebben az értelemben: 2011. október 13‑iDeutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet,
C‑463/10 P és C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
50.
pont).
Márpedig a megtámadotthoz hasonló állásfoglalás, amelyben a Parlament felhívja a Tanácsot arra, hogy az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésének megfelelően állapítsa meg az EUSZ 2. cikkben említett alapértékeknek a valamely tagállami általi súlyos megsértését érintő, egyértelmű veszélynek a fennállását, nem tekinthető a Parlament ideiglenes álláspontja tükröződésének, függetlenül attól, hogy a Tanács későbbi, ilyen értelmű megállapítása adott esetben a Parlamentnek az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti előzetes egyetértésétől függ. Ilyen egyetértésre ugyanis csak akkor kerülhet sor, ha a Tanács megállapítja az ilyen veszély fennállását, és ezenfelül az olyan jogi aktusra fog vonatkozni, amely a Tanács saját, e veszély fennállását érintő értékeléséből ered, és amely eltérhet attól az értékeléstől, amelyet a Parlament a megtámadott állásfoglalás elfogadásakor végzett el.
Másrészt szintén a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az olyan közbenső jogi aktus, amely önálló joghatásokat vált ki, megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti, mivel az ezen jogi aktushoz kapcsolódó jogellenesség nem orvosolható az azon végleges határozattal szemben indított keresettel, amelynek az az előkészítő szakaszát képezi (lásd ebben az értelemben többek között: 1992. június 30‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑312/90
,
EU:C:1992:282
,
21.
és
22.
pont; 1992. június 30‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
C‑47/91
,
EU:C:1992:284
,
27.
és
28.
pont; 2011. október 13‑iDeutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet,
C‑463/10 P és C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
53.
,
54.
és
60.
pont).
A jelen ügyben Magyarország – amint azzal a Parlament érvel – kétségkívül hivatkozhatna a megtámadott állásfoglalás jogellenességére azon megsemmisítés iránti keresetének az alátámasztása érdekében, amelyet az uniós értékek súlyos megsértése egyértelmű veszélye fennállásának a Tanács általi, az említett állásfoglalást követő, az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésén alapuló megállapításával szemben esetlegesen előterjeszt.
Azon túlmenően azonban, hogy – amint arra a főtanácsnok az indítványának a 100. pontjában rámutatott – a Tanács nem köteles véleményt formálni a megtámadott állásfoglalással kapcsolatban, a Tanács által az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján tett megállapítással szemben benyújtott megsemmisítés iránti kereset esetleges sikeressége semmiképpen nem tenné lehetővé az ezen állásfoglalás által kiváltott és a jelen ítélet 40. pontjában ismertetett valamennyi kötelező joghatás megszüntetését.
E körülmények között meg kell állapítani, hogy a megtámadott állásfoglalás az EUMSZ 263. cikk első bekezdése értelmében vett megtámadható jogi aktusnak minősül.
Végezetül, a Parlament elfogadhatatlansági kifogásának alátámasztása érdekében hivatkozott azon állítást illetően, amely szerint a megtámadott állásfoglalás joghatásai nem érintik közvetlenül Magyarországot, a jelen ítélet 40. pontjában tett megállapításokhoz hozzá kell fűzni, hogy az EUMSZ 263. cikk második bekezdése értelmében a tagállamnak semmiképpen nem kell bizonyítania, hogy az az uniós jogi aktus, amelynek a megsemmisítését kérelmezi, közvetlenül és személyében érinti, és azt sem, hogy az eljáráshoz érdeke fűződik (lásd ezen utóbbira vonatkozóan: 2012. szeptember 5‑iParlament kontra Tanács ítélet,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
,
37.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindemellett, harmadszor, az EUMSZ 263. cikk által az Európai Unió Bíróságára ruházott, az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskör nem értelmezhető oly módon, amely megfoszthatja hatékony érvényesülésétől az ezen általános hatáskörre vonatkozóan az EUMSZ 269. cikkben előírt korlátozást (lásd analógia útján: 2010. július 1‑jei Povse ítélet,
C‑211/10 PPU
,
EU:C:2010:400
,
78.
pont).
Ebből az következik, hogy amikor az EUMSZ 263. cikk – mint a jelen ügyben is – uniós intézmény által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktussal szemben előterjesztett, megsemmisítés iránti kereset alapját képezi, ezen EUMSZ 263. cikk nem alkalmazható az EUMSZ 269. cikktől függetlenül, hanem éppen ellenkezőleg, azt ezen utóbbi cikk alapján kell értelmezni.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 269. cikk a Tanács és az Európai Tanács által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktusokkal szemben előterjesztett, megsemmisítés iránti kereseteket bizonyos különleges feltételekhez köti, amelyek az ezen utóbbi rendelkezés által bevezetett eljárás különleges jellegének a figyelembevételét célozzák. Így az EUMSZ 269. cikk első bekezdésében foglalt feltételek kizárólag az ezen eljárás által érintett tagállam számára biztosítják az ilyen kereset előterjesztéséhez való jogot, és az említett kereset alátámasztására felhozható jogalapokat az EUSZ 7. cikkben említett eljárási szabályok megsértésére alapított kifogásokra korlátozzák.
Márpedig annak megengedése, hogy a Parlament által az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott, indokolással ellátott állásfoglalással szemben az EUMSZ 263. cikk alapján az ezen állásfoglalás által érintett tagállamtól eltérő felperes megsemmisítés iránti keresetet terjesszen elő, és e kereset alátámasztásaként az EUMSZ 263. cikk második bekezdésében említett valamennyi jogalapra hivatkozhassanak, jelentős mértékben akadályozná az EUMSZ 269. cikkben előírt, azon különleges feltételek hatékony érvényesülését, amelyek a Tanácsnak az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésében említett, e javaslatot követően elfogadható megállapításával szemben előterjesztett, megsemmisítés iránti kereset benyújtására vonatkoznak.
Ha tehát a Parlament ilyen indokolással ellátott javaslatát az ilyen felperes kérelmére megsemmisítenék, ez akadályozná a Tanácsot abban, hogy megállapítsa az Unió értékei súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a fennállását, annak ellenére, hogy az EUMSZ 269. cikk első bekezdése értelmében e felperes nem kérheti az ilyen megállapítás megsemmisítését.
Ugyanígy abban az esetben, ha e javaslatot az EUMSZ 269. cikkben említettektől eltérő jogalap alapján megsemmisítenék, ez is akadályozná a Tanácsot abban, hogy megállapítsa az ilyen veszély fennállását, annak ellenére, hogy az EUMSZ 269. cikk értelmében e jogalapra nem lehet hivatkozni az ilyen megállapítás megsemmisítése érdekében.
Ezzel szemben a Parlamentnek az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott, indokolással ellátott javaslata által érintett tagállam azon lehetősége, hogy e javaslattal szemben az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésének megfelelően a javaslat kihirdetésétől számított két hónapos határidőn belül megsemmisítés iránti keresetet terjesszen elő, nem rontja le azon különleges rendelkezések hatékony érvényesülését, amelyeket a Tanács által az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott megállapítással szemben előterjesztett, megsemmisítés iránti keresetre vonatkozóan az EUMSZ 269. cikk előír.
Így, bár az EUMSZ 269. cikk második bekezdése szerint az ilyen megállapítás megsemmisítése iránti keresetet a meghozatalától számított egy hónapos határidőn belül kell előterjeszteni, az említett EUMSZ 269. cikk hatékony érvényesülésének megőrzéséhez szükséges mértéken túllépne annak a megkövetelése, hogy a Parlament által az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott, indokolással ellátott állásfoglalással szemben előterjesztett, megsemmisítés iránti keresetre a benyújtási határidő ugyanilyen csökkentése vonatkozzon.
A jelen ítélet 54–58. pontjában kifejtett megfontolásokból kitűnik, hogy a Parlament által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott, indokolással ellátott állásfoglalással szemben az EUMSZ 263. cikk alapján előterjesztett, megsemmisítés iránti keresetet csak az e javaslat által érintett tagállam nyújthatja be az elfogadásától számított két hónapos határidőn belül. Ezenfelül az ilyen kereset alátámasztása érdekében hivatkozott megsemmisítési jogalapok csak az EUSZ 7. cikkben előírt eljárási szabályok megsértésén alapulhatnak.
A jelen ügyben a megtámadott állásfoglalás által érintett tagállam Magyarország. Továbbá e tagállam a keresetét az EUMSZ 263. cikk második bekezdésében előírt határidőn belül nyújtotta be.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a jelen megsemmisítés iránti kereset elfogadható, nem érintve azt a kérdést, hogy az e kereset alátámasztása érdekében előterjesztett egyes jogalapokról a Bíróság határozhat‑e.
A kereset jogalapjairól
Magyarország a keresetének alátámasztása érdekében négy jogalapra hivatkozik. Az első jogalap az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésének és az eljárási szabályzat 178. cikke (3) bekezdésének a megsértésén alapul. A második jogalap keretében e tagállam a jogbiztonság elvének megsértésére hivatkozik. Harmadik jogalapjával Magyarország azt rója fel a Parlamentnek, hogy megsértette a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvét. A negyedik jogalap a lojális együttműködés, az intézmények közötti jóhiszemű együttműködés, a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének a megsértésén alapul.
Először is a kereset első és harmadik jogalapját kell együttesen megvizsgálni, azok összefüggő jellegére tekintettel.
Az első és a harmadik, az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésének és az eljárási szabályzat 178. cikke (3) bekezdésének, illetve a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvének a megsértésére alapított jogalapról
–
A felek érvei
Magyarország az első jogalapja keretében azzal érvel, hogy a Parlament a megtámadott állásfoglalás elfogadásához leadott szavazatok számlálásából téves módon zárta ki a tartózkodásokat.
E tagállam álláspontja szerint az indokolással ellátott állásfoglalásnak a Parlament általi, az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján történő elfogadását érintő, az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében előírt minősített többségi követelmény az ilyen jogi aktus jelentőségét tanúsítja. Márpedig az EUM‑Szerződés e rendelkezésének olyan értelmezése, amely szerint a tartózkodásokat leadott szavazatoknak kell tekinteni, és így a kedvező szavazatok nagyobb száma szükséges az említett jogi aktus elfogadásához, éppen e jelentőség figyelembevételét tenné lehetővé.
Az a kontextus, amelybe az EUMSZ 354. cikk illeszkedik, szintén ezen értelmezés mellett szól. E cikk első bekezdéséből kitűnik, hogy az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésében előírt eljárásban annak megállapításához, hogy a Tanács tagjainak a négyötödös többsége fennáll‑e, az érintett tagállamot leszámítva valamennyi tagállam szavazatát figyelembe kell venni, akár igennel, akár nemmel, akár tartózkodást kifejezve szavaz.
Ezenfelül az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdése azáltal, hogy a leadott szavazatoknak az egyben a Parlament tagjai többségét is kitevő kétharmados többségét teszi kötelezővé, az eljárási szabályzat 178. cikke (3) bekezdésének utolsó tagmondata értelmében vett különleges többséget ír elő. Márpedig ezen utóbbi rendelkezésből az következik, hogy ha a Szerződések különleges többséget írnak elő, mind a szavazatra bocsátott javaslat mellett és ellen szóló szavazatokat, mind a tartózkodó szavazatokat leadott szavazatoknak kell tekinteni.
Ezzel szemben az eljárási szabályzat e rendelkezésének magával a szövegével ellentétes az, ha az általa a Szerződésekben előírt különleges többség esetére előírt kivételt úgy értelmezik, hogy az csak a Parlament tagjai többségének a kiszámítására alkalmazandó. Az említett rendelkezés ugyanis igen egyértelműen szembeállítja azt a helyzetet, amelyben a leadott szavazatok összeszámlálásához kizárólag az érintett jogszabályszöveg mellett és ellen szóló szavazatokat kell figyelembe venni, valamint azokat a helyzeteket, amelyekben e jogszabályszöveg csak a Szerződések által előírt különleges többséggel fogadható el érvényesen.
Ezenfelül az Európai Parlament plenáris ülésén a képviselők három gomb közül választva fejezhetik ki szavazatukat: ezek az „igen”, a „nem” és a „tartózkodom”. Ebből egyértelműen következik, hogy a tartózkodás a leadott szavazat egyik fajtája.
A Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdését e rendelkezés első bekezdésének fényében arra irányuló kötelezettségként kell értelmezni, hogy a tartózkodásokat leadott szavazatoknak kell tekinteni. Az EUMSZ 354. cikk első bekezdésének utolsó mondatában szereplő azon rendelkezés ugyanis, amely szerint az Európai Tanácson belül a tartózkodásokat figyelmen kívül kell hagyni, a főszabály alóli kivételt képez, így az, hogy az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében nem szerepel ilyen rendelkezés,
a contrario
azt bizonyítja, hogy abban az esetben, ha a Parlament az EUSZ 7. cikk értelmében határoz, a tartózkodásokat figyelembe kell venni.
Ezenfelül e tagállam véleménye szerint az olyan álláspont, amely szerint az eljárási szabályzat 178. cikke (3) bekezdésének utolsó részét annak figyelembevétele céljából vezették be, hogy abban az esetben, ha a Szerződések különleges többséget írnak elő, az egyszerű többség nem elég a határozathozatalhoz, logikátlan az említett szabályzat 83. cikke (3) bekezdésének szövegére figyelemmel, amely kifejezetten utal az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében előírt többségre. Végezetül, az említett tagállam hangsúlyozza, hogy az eljárási szabályzat 180. cikke formálisan előírja a tartózkodás lehetőségét.
A Parlament úgy véli, hogy bár az EUMSZ 354. cikk nem fejti ki, hogy a tartózkodásokat a leadott szavazatok körében figyelembe kell‑e venni, e rendelkezés lehetőséget biztosít a számára arra vonatkozóan, hogy ezt a kérdést az eljárási szabályzatában rendezze. Márpedig e szabályzat 178. cikkének (3) bekezdéséből az következik, hogy a jelen ügyben a tartózkodásokat nem kellett figyelembe venni, mivel az e rendelkezés végén szereplő kivétel kizárólag az EUMSZ 231. cikk (1) bekezdésében foglalt, azon elvtől való eltérést célozza, amely szerint a többség akkor áll fenn, ha a kedvező szavazatok száma meghaladja a kedvezőtlen szavazatok számát, és azt úgy kell értelmezni, hogy az érintett jogszabályszöveg mellett leadott szavazatoknak a Parlament tagjainak többségét is el kell érniük.
Magyarország a harmadik jogalapja keretében egyrészt arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 354. cikket és az eljárási szabályzat 178. cikkének (3) bekezdését a demokráciának az EUSZ 2. cikkben előírt elvére tekintettel kellett volna értelmezni, és a leadott szavazatok számítása során figyelembe kellett volna venni a tartózkodásokat is, mivel az ilyen figyelembevétel a teljes mértékű népképviselet érvényesítése útján lehetővé teszi az Unió demokratikus értékeinek a lehető legnagyobb mértékű biztosítását.
A leadott szavazatok számlálásának a Parlament által a jelen ügyben alkalmazott módszere ezzel ellenkezőleg ahhoz vezet, hogy a tartózkodás mint szavazati lehetőség értelmetlenné válik. A Parlament tagjai nem rendelkeztek a feladataik ellátásából eredő valamennyi lehetőséggel, és e korlátozás nem alapult jogszerű célon.
Másrészt az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésének és az eljárási szabályzatnak a Parlament által alkalmazott értelmezése jogszerű cél által nem igazolt egyenlőtlen bánásmódhoz vezet a Parlamentnek a megtámadott állásfoglalásról való szavazáskor tartózkodó tagjai, és az állásfoglalás tekintetében szavazó tagjai között.
A Parlament álláspontja szerint Magyarország a válaszában módosította a harmadik jogalapjának az értelmét, arra hivatkozva, hogy a Parlament megsértette az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdését és az eljárási szabályzat 178. cikkének (3) bekezdését. Ez az érv nem érthető, következésképpen elfogadhatatlan. Magyarország harmadik jogalapja mindenesetre megalapozatlan.
–
A Bíróság álláspontja
Előzetesen meg kell állapítani először is azt, hogy a Bíróság nem határozhat az első jogalapról azon részében, amelyben Magyarország azt kifogásolja a Parlamenttel szemben, hogy a megtámadott állásfoglalás elfogadásakor megsértette az eljárási szabályzat 178. cikkének (3) bekezdését. E rendelkezés ugyanis nem tekinthető az EUMSZ 269. cikk értelmében vett, az EUSZ 7. cikk által előírt eljárási szabálynak, ellentétben az EUSZ 7. cikk (5) bekezdésében kifejezetten említett EUMSZ 354. cikkben foglaltakkal.
Másodszor, a Parlament által a harmadik jogalap tekintetében előterjesztett elfogadhatatlansági kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság eljárási szabályzata 120. cikkének c) pontjából és az azzal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a keresetlevélnek meg kell jelölnie a jogvita tárgyát, a jogalapokat és a felhozott érveket, valamint tartalmaznia kell e jogalapok rövid ismertetését. E megjelölésnek, illetve ismertetésnek kellően egyértelműnek és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy az alperes elő tudja készíteni védekezését, valamint a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Mindebből következik, hogy a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell egységes és érthető módon következniük, és a keresetlevélben a kérelmeket egyértelműen kell megfogalmazni annak elkerülése érdekében, hogy a Bíróság a határozatában túlterjeszkedjen a kereseti kérelmen, vagy valamely kifogás tekintetében elmulassza a határozathozatalt (2015. április 16‑iParlament kontra Tanács ítélet,
C‑540/13
,
EU:C:2015:224
,
9.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a keresetlevélből kitűnik, hogy Magyarország a harmadik jogalapja keretében lényegében a megtámadott állásfoglalásnak többek között az EUMSZ 354. cikknek a demokrácia elvével és az egyenlő bánásmód elvével összefüggésben értelmezett negyedik bekezdésével való összeegyeztethetőségét vitatja amiatt, hogy a leadott szavazatok számítása során a tartózkodásokat nem vették figyelembe.
Mivel e kifogásra a keresetlevél szakaszában hivatkoztak, és az egyértelmű, a Parlament által előterjesztett elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
Egyébiránt, mivel – amint az a jelen ítélet 79. pontjában megállapításra került – Magyarország e harmadik jogalap keretében nem önmagában hivatkozik a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvének megsértésére, hanem azt kívánja bizonyítani, hogy a megtámadott állásfoglalás elfogadása megsértette többek között az EUMSZ 354. cikknek az ezen elvekkel összefüggésben értelmezett negyedik bekezdésében foglalt eljárási szabályt, a Bíróság e harmadik jogalapról határozhat, amint az a jelen ítélet 59. pontjából kitűnik.
Érdemi szempontból először is hangsúlyozni kell, hogy az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdése értelmében a Parlament abban az esetben, ha az EUSZ 7. cikk alapján kell határozatot hoznia, a leadott szavazatoknak az egyben a tagjai többségét is kitevő kétharmados többségével dönt.
Mivel a Szerződések nem határozzák meg, hogy mit kell „leadott szavazatok” alatt érteni, az uniós jog ezen önálló fogalmát a köznyelvben elfogadott szokásos jelentését alapul véve kell értelmezni, figyelembe véve azon kontextust, amelyben e kifejezést használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e kifejezés a részét képezi (lásd analógia útján: 2020. április 23‑iAssociazione Avvocatura per i diritti LGBTI ítélet,
C‑507/18
,
EU:C:2020:289
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig, amint arra a főtanácsnok az indítványának a 128–130. pontjában rámutatott, a „leadott szavazat” fogalma a szokásos jelentésében csak az adott javaslatra vonatkozó pozitív vagy negatív szavazat kinyilvánítását foglalja magában. Mivel a tartózkodást szokásos értelme szerint úgy kell érteni, mint az adott javaslattal kapcsolatos állásfoglalás megtagadását, az nem tekinthető „leadott szavazatnak”.
Mindemellett emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében előírt többségi szabály kettős követelményt tartalmaz. A Parlament által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktusokhoz ugyanis egyrészt a leadott szavazatok kétharmadának, és másrészt a Parlament tagjai többségének hozzá kell járulnia.
Annak előírásával, hogy a Parlament által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktusok tekintetében e kettős többséget kell elérni, az EUM‑Szerződés alkotói mind politikai, mind alkotmányos szempontból hangsúlyozták az ilyen jogi aktusok jelentőségét.
Ebből következően, bár a jelen ítélet 84. pontjában kifejtett indokok miatt a tartózkodások nem vehetők figyelembe annak megállapításához, hogy a leadott szavazatok kétharmados többsége az ilyen jogi aktus elfogadása mellett szól‑e, ezek a tartózkodások figyelembe vehetők az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében előírt, arra irányuló vizsgálat során, hogy a kedvező szavazatok a Parlamentet alkotó tagok többségét képviselik‑e. E többségi szabály szerint ugyanis a Parlamentnek az EUSZ 7. cikken alapuló, indokolással ellátott javaslata nem fogadható el abban az esetben, ha a javaslat mellett szavazó tagok száma nem haladja meg a Parlament többi tagjának a számát, függetlenül attól, hogy ezen utóbbiak a javaslat ellen szavaztak, tartózkodtak, vagy a szavazás során távol voltak.
A jelen ítélet 84–87. pontjában kifejtett megfontolásokból az következik, hogy az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az EUSZ 7. cikk alkalmazásában a leadott szavazatok kétharmados többségének a kiszámításához a tartózkodások figyelembevételének nincs helye.
E tekintetben nem releváns az a körülmény, hogy – amint arra Magyarország hivatkozott – a Tanács tagjainak az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésében említett négyötödének a kiszámításakor a tartózkodásokat figyelembe veszik. Amint ugyanis a jelen ítélet 87. pontjából kitűnik, a valamely intézmény tagjai többségének elérését előíró szavazási szabály eleve feltételezi, hogy azokat, akik tartózkodnak a szavazástól, figyelembe vegyék annak megállapításához, hogy a tagok e többségét elérték‑e, ellentétben a leadott szavazatok többségének elérését előíró szavazási szabállyal.
Nem lehet helyt adni a Lengyel Köztársaság által előterjesztett, az EUMSZ 354. cikk első bekezdésének utolsó mondatára alapított érvnek sem. Bár e rendelkezés valóban azt írja elő, hogy az Európai Tanácsban személyesen jelen lévő vagy képviselt tagok tartózkodása nem akadálya annak, hogy ezen utóbbi az EUSZ 7. cikk (2) bekezdése értelmében egyhangúlag megállapítsa, hogy valamely tagállam súlyosan és tartósan megsérti az Unió alapértékeit, ebből nem következik, hogy mivel az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében nem szerepel ilyen pontosítás, a Parlamentben leadott szavazatok kétharmadának a számításához figyelembe kell venni a tartózkodásokat.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 354. cikk első bekezdésében a tartózkodásokat érintően kifejezetten előírt pontosítás az EUSZ 7. cikk (2) bekezdésének alkalmazásában lehetővé teszi az Európai Tanácsban személyesen jelen lévő vagy képviselt tagállamok tartózkodásának súlyát érintő mindenfajta bizonytalanság eloszlatását.
Így az EUM‑Szerződés alkotói azáltal, hogy az EUMSZ 354. cikk első bekezdésének utolsó mondatában előírták, hogy a tartózkodások nem képezik akadályát annak, hogy ezen intézmény elfogadja az EUSZ 7. cikk (2) bekezdésében szereplő megállapítást, kifejezetten ki kívánták zárni, hogy az Európai Tanácsban személyesen jelen lévő vagy képviselt tagállamok valamelyikének a tartózkodása – az érintett tagállam kivételével – megakadályozhassa az említett intézményt abban, hogy megállapítsa az Unió alapértékeinek az említett tagállam általi súlyos és tartós megsértésének a fennállását.
A Lengyel Köztársaság érvelésével ellentétben ugyanakkor az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében nem volt szükséges ilyen pontosítás, mivel – amint az a jelen ítélet 84. pontjából kitűnik – a „leadott szavazatok” fogalma e kifejezés szokásos értelme szerint feltételezi, hogy a tartózkodásokat az ilyen szavazatok számításakor ne vegyék figyelembe. Következésképpen az olyan szabályt, amely az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdéséhez hasonlóan a leadott szavazatok többségével történő szavazást ír elő, még az EUMSZ 354. cikk első bekezdésében foglalthoz hasonló pontosítás hiányában is úgy kell értelmezni, hogy az kizárja a tartózkodások figyelembevételét.
Másodszor, ami az EUMSZ 354. cikknek a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvével összefüggésben értelmezett negyedik bekezdésének az állítólagos megsértését illeti, hangsúlyozni kell, hogy e két elv az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapértékeinek minősül. Ezenfelül az EUSZ 10. cikk értelmében az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul, és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 20. cikke előírja az egyenlő bánásmód elvét.
Egyrészt a demokrácia elvét illetően emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott és indokolással ellátott, a megtámadott állásfoglaláshoz hasonló javaslat politikai és alkotmányos jelentősége az ilyen javaslat elfogadására vonatkozóan az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében megkövetelt kettős többségben tükröződik.
Ezenfelül – Magyarország érvelésével ellentétben – a Parlament azon tagjait, akik az előjogaikat a megtámadott állásfoglalásról történő szavazástól való tartózkodás útján kívánták gyakorolni, nem fosztották meg e lehetőségtől, mivel a tartózkodásokat figyelembe vették annak ellenőrzéséhez, hogy a Parlamentet alkotó tagok többsége kedvező szavazatot adott‑e le. Egyébiránt a Parlament azon tagjai, akik úgy határoztak, hogy e szavazás során tartózkodnak, a szabályok ismeretében jártak el, mivel nem vitatott, hogy előzetesen tájékoztatásban részesültek arról, hogy a tartózkodásokat nem számítják a leadott szavazatok közé.
Ebből következően a tartózkodásoknak az EUMSZ 354. cikk értelmében vett leadott szavazatok számlálásából való kizárása nem ellentétes a demokrácia elvével.
Másrészt az egyenlő bánásmód elvét illetően – amelynek megsértésére Magyarország szintén hivatkozik – emlékeztetni kell arra, hogy ezen elv megköveteli, hogy a hasonló helyzeteket ne kezeljék különbözőképpen, és a különböző helyzeteket ne kezeljék azonos módon, kivéve, ha a megkülönböztetés objektív módon igazolható (lásd többek között: 2010. szeptember 16‑iChatzi ítélet,
C‑149/10
,
EU:C:2010:534
,
64.
pont; 2020. szeptember 8‑iBizottság és Tanács kontra Carreras Sequeros és társai ítélet,
C‑119/19 P és C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
,
137.
pont).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a megtámadott állásfoglalásról való szavazás során a Parlament valamennyi tagja ugyanazon lehetőségekkel rendelkezett, azaz, ezen állásfoglalás elfogadása mellett vagy ellen szavazhatott, vagy ezenkívül tartózkodhatott e szavazástól, és az említett tagok e szavazás időpontjában teljes mértékben tudatában voltak az általuk e tekintetben hozott döntés következményeinek, valamint konkrétabban annak a ténynek, hogy a tartózkodásokat az említett állásfoglalás mellett vagy ellen leadott szavazatoktól eltérően nem veszik figyelembe a leadott szavazatok számításakor. Következésképpen, és a jelen ítélet 84. pontjában tett megállapításokat figyelembe véve azok a parlamenti képviselők, akik úgy döntöttek, hogy e szavazás során tartózkodnak, nem tekinthetők úgy, mint akiknek a helyzete az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdése értelmében vett leadott szavazatok számítása szempontjából objektíve hasonló azon képviselők helyzetéhez, akik az említett elfogadás mellett vagy ellen szavaztak.
A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a Parlament nem sértette meg az EUMSZ 354. cikknek a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvével összefüggésben értelmezett negyedik bekezdését azáltal, hogy a megtámadott állásfoglalás elfogadásakor a tartózkodásokat nem tekintette leadott szavazatoknak.
Az első és a harmadik jogalapot ezért el kell utasítani.
A második és a negyedik, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének, az uniós intézmények közötti jóhiszemű együttműködés elvének, a bizalomvédelem elvének és a jogbiztonság elvének a megsértésére alapított jogalapról
–
A felek érvei
Magyarország a második jogalapja keretében azzal érvel, hogy a megtámadott állásfoglalás sérti a jogbiztonság elvét, mivel azt anélkül fogadták el, hogy a Parlament az alkotmányügyi bizottságtól való előzetes tájékozódás útján megszüntette volna az eljárási szabályzat 178. cikke (3) bekezdésének értelmezésével kapcsolatos bizonytalanságot.
Még ha az eljárási szabályzat 226. cikke a Parlament elnökére bízza is az említett bizottsághoz fordulást érintő döntést, ez nem változtat azon, hogy az említett bizottság nem fosztható meg a hatáskörétől oly módon, hogy intézkedést lehessen elfogadni olyan szabály alapján, amelynek értelmezéséhez kétségek fűződnek.
Nem zárható ki továbbá, hogy az alkotmányügyi bizottság a jövőben eltérően értelmezi az eljárási szabályzatot, és utólagosan kétségbe vonja a megtámadott állásfoglalást érintő szavazás eredményét, ami bizonytalan helyzethez vezetne.
A Parlament ezt a jogalapot nyilvánvalóan elfogadhatatlannak, és mindenesetre megalapozatlannak tartja.
Magyarország a negyedik jogalapja keretében azt az álláspontot képviseli, hogy a megtámadott állásfoglalás sérti az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését, az uniós intézmények közötti jóhiszemű együttműködés elvét, a bizalomvédelem elvét, valamint a jogbiztonság elvét. E tagállam e tekintetben azzal érvel, hogy a Parlament ezen állásfoglalás elfogadása céljából tévesen olyan uniós jogsértési eljárásokat vett alapul, amelyeket a Bizottság lezárt, vagy amelyekkel összefüggésben az említett tagállam és a Bizottság között párbeszéden alapuló eljárás indult meg. Magyarország rámutat továbbá arra, hogy az ilyen eljárások fennállása ellenére a Bizottság nem állapította meg, hogy indokolt lenne az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás megindítása, ami kizárja, hogy e jogsértési eljárások megalapozzák a megtámadott állásfoglalást.
A Parlament kétségesnek tartja e jogalap elfogadhatóságát, és álláspontja szerint az mindenesetre megalapozatlan.
–
A Bíróság álláspontja
A jelen ítélet 59. pontjából következik, hogy a Bíróság a megtámadott állásfoglalás jogszerűségéről kizárólag az EUSZ 7. cikkben előírt eljárási szabályok tiszteletben tartása tekintetében határozhat.
Márpedig Magyarország a második és negyedik jogalapja keretében ezen eljárási szabályok egyikének megsértésére sem hivatkozik.
Következésképpen e második és negyedik jogalapot el kell utasítani.
A fenti megfontolások összességére tekintettel a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Magyarországot, mivel pervesztes lett, a Parlament kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Az említett szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban a Lengyel Köztársaság mint beavatkozó fél maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a keresetet elutasítja.

2)
A Bíróság Magyarországot kötelezi a saját költségein felül az Európai Parlament részéről felmerült költségek viselésére.

3)
A Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.

Lenaerts
Silva de Lapuerta
Bonichot
Vilaras
Regan
Bay Larsen
Kumin
von Danwitz
Toader
Safjan
Šváby
Rodin
Jürimäe
Lycourgos
Jarukaitis
Kihirdetve Luxembourgban, a 2021. június 3‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
hivatalvezető
K. Lenaerts
elnök
(
*1
)	Az eljárás nyelve: magyar.