CELEX: 62020CJ0350
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 2011/98/EU
rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er indehavere af en kombineret tilladelse
artikel 12
ret til ligebehandling
social sikring
forordning (EF) nr. 883/2004
koordinering af de sociale sikringsordninger
artikel 3
ydelser ved moderskab og faderskab
familieydelser
lovgivning i en medlemsstat, hvorefter tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse, ikke har ret til en fødselsydelse og en moderskabsydelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 34 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), artikel 3, stk. 1, litra b) og j), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
EUT 2004, L 166, s. 1
, berigtiget i
EUT 2004, L 200, s. 1
), og artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat (
EUT 2011, L 343, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side O.D., R.I.H.V., B.O., F.G., M.K.F.B., E.S., N.P. og S.E.A., som er tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse, og på den anden side Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (det nationale institut for social sikring, Italien) vedrørende afslaget på at tildele disse en fødselsydelse og en moderskabsydelse.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2011/98
20., 24. og 31. betragtning til 2011/98 er affattet således:
»20)
Alle tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold og lovligt arbejder i en medlemsstat, bør i det mindste have et sæt fælles rettigheder på grundlag af ligebehandling med værtsmedlemsstatens statsborgere, uanset det oprindelige formål med eller grundlag for indrejsetilladelsen. Retten til ligebehandling på de områder, der er præciseret i dette direktiv, bør ikke kun gælde tredjelandsstatsborgere, der er indrejst i en medlemsstat med henblik på arbejde, men også tredjelandsstatsborgere, der er indrejst af andre grunde, og som har fået adgang til arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med andre bestemmelser i EU-retten eller national lovgivning, herunder en arbejdstager fra et tredjelands familiemedlemmer, der er indrejst i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring [(
EUT 2003, L 251, s. 12
)], tredjelandsstatsborgere, der er indrejst på en medlemsstats område i overensstemmelse med Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste [(
EUT 2004, L 375, s. 12
)], og forskere, der er indrejst i overensstemmelse med Rådets direktiv 2005/71/EF af 12. oktober 2005 om en særlig indrejseprocedure for tredjelandsstatsborgere med henblik på videnskabelig forskning [(
EUT 2005, L 289, s. 15
)].
[…]
24)
Arbejdstagere fra tredjelande bør have ret til ligebehandling hvad angår social sikring. De sociale sikringsgrene er defineret i [forordning nr. 883/2004]. Bestemmelserne om ligebehandling med hensyn til social sikring i dette direktiv gælder også for arbejdstagere, der får opholdstilladelse i en medlemsstat direkte fra et tredjeland. […]
[…]
31)
Dette direktiv overholder de grundlæggende rettigheder og principper, der er anerkendt i [chartret], jf. artikel 6, stk. 1, […] TEU.«
Dette direktivs artikel 2, der har overskriften »Definitioner«, bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger som omhandlet i artikel 20, stk. 1, […] TEUF
b)
»arbejdstager fra et tredjeland«: en tredjelandsstatsborger, der er indrejst på en medlemsstats område, har lovligt ophold og har tilladelse til at arbejde i et lønnet forhold i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national lovgivning eller praksis
c)
»kombineret tilladelse«: en opholdstilladelse udstedt af myndighederne i en medlemsstat, der giver en tredjelandsstatsborger ret til lovligt ophold på dens område med henblik på arbejde
[…]«
Direktivets artikel 3, der har overskriften »Anvendelsesområde«, fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Dette direktiv finder anvendelse på:
[…]
b)
tredjelandsstatsborgere, som har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat til andre formål end arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning, har tilladelse til at arbejde og har opholdstilladelse i overensstemmelse med [Rådets] forordning (EF) nr. 1030/2002 [af 13. juni 2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere (
EFT 2002, L 157, s. 1
)], og
c)
tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning.
2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på tredjelandsstatsborgere:
[…]
i)
der er fastboende udlændinge i overensstemmelse med [Rådets] direktiv 2003/109/EF [af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (
EUT 2004, L 16, s. 44
)]
[…]«
Artikel 12 i direktiv 2011/98, der har overskriften »Retten til ligebehandling«, har følgende ordlyd:
»1.   Arbejdstagere fra tredjelande, jf. artikel 3, stk. 1, litra b) og c), skal have ret til ligebehandling med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har ophold, hvad angår:
[…]
e)
sociale sikringsgrene som defineret i forordning [nr. 883/2004]
[…]
2.   Medlemsstaterne kan begrænse retten til ligebehandling:
[…]
b)
ved at begrænse de rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der følger af stk. 1, litra e), men kan ikke begrænse disse rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er i beskæftigelse, eller som har været beskæftiget i mindst seks måneder, og som er registreret som arbejdsløse.
Medlemsstaterne kan endvidere beslutte, at stk. 1, litra e), for så vidt angår familieydelser ikke skal finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som har fået tilladelse til arbejde på en medlemsstats område for et tidsrum på ikke over seks måneder, på tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse med henblik på studier, eller på tredjelandsstatsborgere, der fået arbejdstilladelse på grundlag af et visum
[…]«
Direktivets artikel 16, stk. 1, fastsætter:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 25. december 2013. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.«
Forordning nr. 883/2004
I henhold til artikel 1, litra z), i forordning nr. 883/2004 forstås i denne forordning ved udtrykket »familieydelse« alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I til forordningen.
Denne forordnings artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:
[…]
b)
ydelser ved moderskab og dermed ligestillede ydelser ved faderskab
[…]
j)
familieydelser.«
Bilag I til forordning nr. 883/2004, der har overskriften »Forskud på underholdsbidrag, særlige fødsels- og adoptionsydelser«, indeholder i del II en liste over særlige ydelser i anledning af fødsel og adoption opstillet efter medlemsstat. Den Italienske Republik har aldrig været opført i denne del II i bilag I.
Italiensk ret
Ved artikel 1, stk. 125, i legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (lov nr. 190 om bestemmelser vedrørende det årlige og flerårige statslige budget (finansloven for 2015)) af 23. december 2014 (GURI nr. 300 af 29.12.2014, almindeligt tillæg til GURI nr. 99) (herefter »lov nr. 190/2014«) er der indført en fødselsydelse (herefter »fødselsydelsen«) for hvert fødte eller adopterede barn, der udbetales månedligt, med henblik på at fremme fødselsraten og »bidrage til at dække udgifterne til barslen«.
Denne bestemmelse fastsætter, at der for hvert barn, som er født eller adopteret mellem den 1. januar 2015 og den 31. december 2017, tildeles en ydelse på 960 EUR pr. år, der udbetales månedligt fra måneden for fødslen eller adoptionen, indtil barnet fylder tre år, eller indtil treårsdagen for dets optagelse i husstanden ved adoption. Ydelsen udbetales af INPS på betingelse af, at den husstand, som forælderen, der ansøger om ydelsen, tilhører, er i en økonomisk situation svarende til en bestemt mindsteværdi for indikatoren for den ækvivalente økonomiske situation (ISEE) som fastsat ved ordningen i henhold til decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 159 – Regolamento concernente la revisione delle modalitá di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) (premierministerens dekret nr. 159 om ændring af de nærmere bestemmelser om fastsættelse af og anvendelsesområdet for indikatoren for den ækvivalente økonomiske situation (ISEE)) af 5. december 2013 (GURI nr. 19 af 24.1.2014).
Artikel 1, stk. 248, i legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (lov nr. 205 om statens foreløbige budget for finansåret 2018 og statens flerårige budget for treårsperioden 2018-2020) af 27. december 2017 (GURI nr. 302 af 29.12.2017, almindeligt tillæg til GURI nr. 62) fastsætter, at fødselsydelsen tildeles for hvert barn, der er født eller adopteret mellem den 1. januar og den 31. december 2018, i ét år, indtil barnet fylder ét år, eller indtil etårsdagen for dets optagelse i husstanden ved adoption.
Ved artikel 23c, stk. 1, i decreto legge n
o
119 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria (lovdekret nr. 119 om hastebestemmelser på skatte- og finansområdet) af 23. oktober 2018 (GURI nr. 247 af 23.10.2018), der med ændringer blev ophøjet til lov nr. 136 af 17. december 2018, blev fødselsydelsen udvidet til at omfatte alle børn, der er født eller adopteret mellem den 1. januar og den 31. december 2019, indtil barnet fylder ét år, eller indtil etårsdagen for dets optagelse i husstanden ved adoption, og forhøjet med 20% for hvert barn ud over det første.
Ved artikel 1, stk. 340, i legge n. 160 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (lov nr. 160 om statens foreløbige budget for finansåret 2020 og statens flerårige budget for treårsperioden 2020-2022) af 27. december 2019 (GURI nr. 304 af 30.12.2019, almindeligt tillæg til GURI nr. 45) blev fødselsydelsen yderligere udvidet til at omfatte alle børn, der er født eller adopteret mellem den 1. januar og den 31. december 2020, indtil barnet fylder ét år, eller indtil etårsdagen for dets optagelse i husstanden ved adoption, idet beløbets størrelse dog afhænger af husstandens økonomiske situation som defineret ved den i denne doms præmis 12 nævnte indikator og forhøjes med 20% for hvert barn ud over det første.
I henhold til artikel 1, stk. 125, i lov nr. 190/2014 tildeles den nævnte ydelse italienske statsborgere, statsborgere fra andre medlemsstater og tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en opholdstilladelse som fastboende udlænding som omhandlet i artikel 9 i decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lovdekret nr. 286 – konsoliderede bestemmelser vedrørende indvandring og betingelser, som udlændinge skal opfylde) af 25. juli 1998 (GURI nr. 191 af 18.8.1998, almindelig tillæg til GURI nr. 139), med bopæl i Italien.
Ifølge artikel 74 i decreto legislativo n. 151 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53 (lovdekret nr. 151 – konsoliderede bestemmelser vedrørende beskyttelse af og støtte til moderskab og faderskab i henhold til artikel 15 i lov nr. 53 af 8.3.2000) af 26. marts 2001 (GURI nr. 96 af 26.4.2001, almindeligt tillæg til GURI nr. 93) har alle kvinder med bopæl i Italien, som er italienske statsborgere eller statsborgere i en anden EU-medlemsstat, eller som er indehavere af en opholdstilladelse som fastboende udlænding, ret til en moderskabsydelse (herefter »moderskabsydelsen«) for hvert barn, der er født den 1. januar 2001 eller herefter, eller hver mindreårig, som er anbragt i pleje med henblik på adoption eller adopteret uden forudgående plejeanbringelse. Denne ydelse tildeles kvinder, som ikke modtager barselsydelse i forbindelse med et ansættelsesforhold eller som selvstændigt erhvervsdrivende eller udøvere af et liberalt erhverv, på den betingelse, at husstanden ikke råder over midler, der overstiger et bestemt beløb beregnet på grundlag af indikatoren for den økonomiske situation (ISE), som angivet i decreto legislativo n. 109 – Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell’articolo 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (lovdekret nr. 109 om fastsættelse af ens kriterier for vurdering af den økonomiske situation for personer, der ansøger om sociale ydelser, i henhold til artikel 59, stk. 51, i lov nr. 449 af 27.12.1997) af 31. marts 1998 (GURI nr. 90 af 18.4.1998).
Direktiv 2011/98 blev gennemført i italiensk ret ved decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (lovdekret nr. 40 om gennemførelse af direktiv 2011/98) af 4. marts 2014 (GURI nr. 68 af 22.3.2014), hvorved der blev indført en »kombineret arbejdstilladelse«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
En række tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold i Italien, og som alene er indehavere af en kombineret arbejdstilladelse som omhandlet i lovdekret nr. 40 om gennemførelse af direktiv 2011/98, fik afslag på tildeling af fødselsydelsen af INPS med den begrundelse, at de ikke har status som fastboende udlændinge. De realitetsbehandlende retsinstanser, for hvilke disse tredjelandsstatsborgere anfægtede afslaget, gav dem medhold med henvisning til ligebehandlingsprincippet i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98.
Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien), der skulle træffe afgørelse i de kassationsappeller, der blev iværksat til prøvelse af afgørelserne fra flere appelretter, fandt, at denne fødselsydelsesordning tilsidesætter flere bestemmelser i den italienske forfatning, sammenholdt med chartrets artikel 20, 21, 24, 33 og 34, og forelagde Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) spørgsmål vedrørende forfatningsmæssigheden af artikel 1, stk. 125, i lov nr. 190/2014, for så vidt som denne bestemmelse betinger tildeling af fødselsydelsen til tredjelandsstatsborgere af, at disse har status som fastboende udlændinge.
Ved Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har sagsøgerne i de foregående instanser nedlagt påstand om, at den omhandlede bestemmelse kendes forfatningsstridig, og anført, at den ligeledes er i strid med artikel 12 i direktiv 2011/98. INPS har som sagsøgt ved de foregående instanser derimod nedlagt påstand om frifindelse vedrørende spørgsmålene om forfatningsmæssighed og herved gjort gældende, at fødselsydelsen efter sin karakter er en godtgørelse, der falder uden for det sociale sikringsområde, og som ikke tager sigte på at dække personers primære og akutte behov. Instituttet har tilføjet, at direktiv 2011/98 giver medlemsstaterne beføjelse til skønsmæssigt at udelukke tredjelandsstatsborgere, der ikke har status som fastboende udlændinge, fra at modtage de omhandlede ydelser, henset til grænserne for de økonomiske midler, der er til rådighed. Presidente del Consiglio dei Ministri (premierministeren, Italien) har som intervenient ved de foregående instanser for sit vedkommende nedlagt påstand om, at spørgsmålene om forfatningsmæssighed skal afvises eller subsidiært forkastes som ugrundede. Premierministeren har gjort gældende, at fødselsydelsen ikke skal dække grundlæggende behov hos personer, og at det i henhold til EU-retten ligeledes alene er status som fastboende udlænding, der gør det muligt for en tredjelandsstatsborger at opnå fuld ligestilling med unionsborgere hvad angår sociale ydelser.
Af de samme grunde som anført vedrørende fødselsydelsen har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) ligeledes forelagt den forelæggende ret et spørgsmål om forfatningsmæssighed angående artikel 74 i lovdekret nr. 151 af 26. marts 2001 vedrørende moderskabsydelsen. Ved den forelæggende ret har sagsøgerne ved de foregående instanser nedlagt påstand om, at denne bestemmelse kendes forfatningsstridig, hvorimod premierministeren har nedlagt påstand om, at spørgsmålet om forfatningsmæssighed afvises eller subsidiært forkastes som åbenbart ugrundet.
Til støtte for sin anmodning om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret navnlig anført, at den har kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt nationale bestemmelser eventuelt er i strid med de rettigheder og principper, som er fastsat i chartret. Den har anført, at når den anmodes om en præjudiciel afgørelse af et spørgsmål om forfatningsmæssighed, der vedrører disse rettigheder og disse principper, kan den ikke undlade at undersøge, om den omhandlede bestemmelse tilsidesætter både de rettigheder og principper, der følger af forfatningen, og dem, der er fastsat i chartret, idet de garantier, der er fastsat i den italienske forfatning, suppleres af chartrets garantier. I sin egenskab af national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF anmoder den Domstolen om en præjudiciel afgørelse i alle tilfælde, hvor dette er nødvendigt for at afklare betydningen og virkningerne af chartrets bestemmelser, og den kan – efter bedømmelsen heraf – kende den anfægtede bestemmelse forfatningsstridig, således at der skal ses bort fra den i den nationale retsorden med virkninger erga omnes.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de forfatningsmæssige rettigheder og principper, som Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) har henvist til, og de, der er fastsat i chartret, som udbygget ved den afledte ret, er uløseligt forbundet med, supplerer og er i harmoni med hinanden, og at forbuddet mod vilkårlig forskelsbehandling og beskyttelsen af moderskabet og barndommen, som sikret ved den italienske forfatning, skal fortolkes i lyset af EU-rettens bindende anvisninger.
Den forelæggende ret har under henvisning til artikel 12 i direktiv 2011/98 og Domstolens praksis anført, at den skal undersøge spørgsmålet om retten til ligebehandling for så vidt angår de sociale sikringsgrene, således som de er defineret i forordning nr. 883/2004, og præciseret, at Den Italienske Republik ved at indføre ordningen med kombineret tilladelse ikke udtrykkeligt har gjort brug af muligheden for at indføre de i direktivet omhandlede undtagelser. Den forelæggende ret finder det nødvendigt, inden den træffer afgørelse vedrørende de spørgsmål om forfatningsmæssighed, som Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) har rejst, at anmode Domstolen om en fortolkning af de EU-retlige bestemmelser, der har betydning for besvarelsen af disse spørgsmål.
Den har i denne forbindelse anført, at fødselsydelsen på grund af bl.a. de betydelige ændringer, som den har undergået i de seneste år, frembyder nye aspekter i forhold til de familieydelser, som Domstolen allerede har undersøgt. Den forelæggende ret har i denne forbindelse fremhævet, at selv om der til denne ydelse er knyttet objektive kriterier, som er fastsat ved lov, og selv om den er omfattet af kategorien sociale sikringsydelser, har den imidlertid flere funktioner, som kan rejse tvivl om, hvorvidt den skal kvalificeres som en familieydelse.
For det første har fødselsydelsen funktion af en godtgørelse, der skal fremme fødselsraten, idet dette formål bekræftes af udviklingen af ordningen med en almindelig ydelse, som forhøjes for hvert barn ud over det første. For det andet synes artikel 1, stk. 125, i lov nr. 190/2014 i sin oprindelige affattelse ved at knytte et krav vedrørende indtægt til tildelingen af denne ydelse at tillægge den berettigede families svage stilling relevans. Formålet med ydelsen er således ligeledes at støtte husstande, som er i en økonomisk vanskelig situation, og sikre mindreårige den basale omsorg. Sidstnævnte formål bekræftes af de seneste lovændringer, som – samtidig med, at de har gjort fødselsydelsen til en almindelig forsorgsforanstaltning – har tilpasset beløbet efter forskellige indtægtsgrænser og dermed forskellige behovsniveauer.
Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om moderskabsydelsen er omfattet af de ydelser, der er sikret ved chartrets artikel 34, i lyset af den afledte ret, der har til formål at sikre et sæt fælles rettigheder for alle tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold og lovligt arbejder i en medlemsstat, baseret på ligebehandling med værtsmedlemsstatens statsborgere.
På denne baggrund har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal [chartrets] artikel 34 […] fortolkes således, at artiklens anvendelsesområde omfatter fødsels- og moderskabsydelser i henhold til artikel 3, stk. 1, litra b) og j), i [forordning nr. 883/2004], hvortil der henvises i artikel 12, stk. 1, litra e), i [direktiv 2011/98], og skal EU-retten i bekræftende fald fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter udlændinge med en kombineret tilladelse i henhold til direktivet ikke har ret til de ovennævnte ydelser, som allerede indrømmes udlændinge med en EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at undergive den foreliggende sag en fremskyndet procedure i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
Den har til støtte for sin anmodning anført, at det spørgsmål, der er forelagt i denne sag, diskuteres bredt af de italienske domstole, hvilket kan give anledning til talrige præjudicielle forelæggelser for Domstolen. Omfanget af retssagerne vedrørende dette spørgsmål har nemlig skabt usikkerhed vedrørende fortolkningen af EU-retten hos på den ene side den myndighed, der har kompetence til at tildele de omhandlede ydelser, og på den anden side de italienske domstole, for så vidt som alene de sidstnævnte giver artikel 12 i direktiv 2011/98 direkte virkning.
Det følger af procesreglementets artikel 105, stk. 1, at Domstolens præsident efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, kan beslutte at undergive en sag en fremskyndet procedure, der fraviger bestemmelserne i det nævnte reglement, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt.
I den foreliggende sag besluttede Domstolens præsident den 17. september 2020, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, at afslå den i denne doms præmis 30 nævnte anmodning fra den forelæggende ret, for så vidt som betingelserne for at imødekomme denne anmodning, herunder navnlig kravet om, at der skal foreligge ekstraordinære omstændigheder, ikke var opfyldt.
For det første fremgår det nemlig af Domstolens faste praksis, at det store antal personer eller retlige situationer, der potentielt berøres af den afgørelse, som en forelæggende ret skal træffe efter at have forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål, ikke i sig selv kan udgøre en ekstraordinær omstændighed, der kan begrunde anvendelsen af en fremskyndet procedure (dom af 8.12.2020, Staatsanwaltschaft Wien (Forfalskede overførselsordrer),
C-584/19
,
EU:C:2020:1002
, præmis
).
For det andet har Domstolen fastslået, at det ganske vist legitime behov for at ensarte en indbyrdes afvigende national retspraksis ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at begrunde anvendelsen af en fremskyndet procedure (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 30.4.2018, Oro Efectivo,
C-185/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2018:298
, præmis
).
Den Italienske Republik har i overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol anmodet Domstolen om, at sagen påkendes af Domstolens Store Afdeling.
Om det præjudicielle spørgsmål
Spørgsmålet om, hvorvidt det præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører moderskabsydelsen
Kommissionen har rejst tvivl om, hvorvidt spørgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører moderskabsydelsen, idet Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) ved indbringelsen af sagen for den forelæggende ret, Corte costituzionale (forfatningsdomstol), præciserede, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå før den 25. december 2013, som var fristen for gennemførelse af direktiv 2011/98, jf. direktivets artikel 16, stk. 1. Den italienske regering har for sit vedkommende udtrykt tvivl om, hvorvidt sagsøgerne i hovedsagen er indehavere af en kombineret arbejdstilladelse, og herved anført, at de tilsyneladende er indehavere af en opholdstilladelse på andet grundlag. Den har bl.a. anført, at moderskabsydelsen er forbeholdt personer, der ikke kan kvalificeres som »arbejdstagere«. Artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98 finder imidlertid kun anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der kan kvalificeres som arbejdstagere.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (dom af 13.11.2018, Čepelnik,
C-33/17
,
EU:C:2018:896
, præmis
).
Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 13.11.2018, Čepelnik,
C-33/17
,
EU:C:2018:896
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde kan borgerne ganske vist ikke påberåbe sig et direktiv vedrørende forhold, der ligger forud for dets gennemførelse, med henblik på at undgå anvendelse af eksisterende nationale bestemmelser, der er i strid med dette direktiv (jf. i denne retning dom af 5.2.2004, Rieser Internationale Transporte,
C-157/02
,
EU:C:2004:76
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis). Det bemærkes imidlertid, at den forelæggende ret ikke er den ret, der selv skal træffe endelig afgørelse i tvisterne i hovedsagerne, men en ret med karakter af forfatningsdomstol, der – uafhængigt af de faktiske omstændigheder, som er gjort gældende for den ret, der påkender sagens realitet – er blevet forelagt et rent retligt spørgsmål, som den skal besvare i henseende til både de nationale retsregler og de EU-retlige regler, således at ikke blot den ret, som er den forelæggende ret i forhold til forfatningsdomstolen, men alle italienske retter får en afgørelse med virkning erga omnes, som de skal anvende i alle relevante tvister, som måtte blive indbragt for dem. Under disse omstændigheder har den fortolkning af EU-retten, som den forelæggende ret har anmodet om, forbindelse med genstanden for den tvist, som den er blevet forelagt, og som udelukkende vedrører spørgsmålet om nationale bestemmelsers forfatningsmæssighed, henset til den nationale forfatningsret, sammenholdt med EU-retten.
Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98 udelukkende finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med opholdstilladelse i værtsmedlemsstaten med henblik på at arbejde dér, eller om denne bestemmelse derimod også omfatter tredjelandsstatsborgere, der har opholdstilladelse til andre formål end arbejde, og som har tilladelse til at arbejde i denne medlemsstat, vedrører fortolkningen af dette direktiv og dermed realiteten i den foreliggende sag.
Det følger heraf, at spørgsmålet kan antages til realitetsbehandling, også hvad angår moderskabsydelsen.
Om realiteten
Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om en fortolkning af chartrets artikel 34 med henblik på at få oplyst, om fødselsydelsen og moderskabsydelsen er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, og om artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c), ikke har ret til disse ydelser.
Det bemærkes, at Unionen ifølge chartrets artikel 34, stk. 1, anerkender og respekterer retten til adgang til sociale sikringsydelser og sociale tjenester, f.eks. i tilfælde af graviditet og barsel, sygdom, arbejdsulykker, plejebehov eller alderdom samt i tilfælde af arbejdsløshed, efter de regler, der er fastsat i EU-retten og national lovgivning og praksis. Desuden har enhver, der har bopæl og bevæger sig lovligt inden for Unionens område, ifølge chartrets artikel 34, stk. 2, ret til sociale sikringsydelser og sociale fordele i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis.
I øvrigt fastsættes det i artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 – der, således som det er anført i 31. betragtning hertil, overholder de grundlæggende rettigheder og principper, der er anerkendt i chartret – at arbejdstagere fra tredjelande, jf. direktivets artikel 3, stk. 1, litra b) og c), skal have ret til ligebehandling med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har ophold, hvad angår sociale sikringsgrene som defineret i forordning nr. 883/2004.
Med denne henvisning til forordning nr. 883/2004 må det derfor fastslås, at artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 konkretiserer den ret til adgang til de sociale sikringsydelser, der er fastsat i chartrets artikel 34, stk. 1 og 2.
Det fremgår af Domstolens praksis, at medlemsstaterne, når de vedtager foranstaltninger, som falder ind under anvendelsesområdet for et direktiv, der konkretiserer en grundlæggende rettighed, som er fastsat i chartret, skal handle i overensstemmelse med dette direktiv (jf. i denne retning dom af 11.11.2014, Schmitzer,
C-530/13
,
EU:C:2014:2359
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at det forelagte spørgsmål skal undersøges i henseende til direktiv 2011/98. Anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e), er fastlagt ved forordning nr. 883/2004.
Det skal ligeledes fastslås, at artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/98 finder anvendelse på både tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning, og tredjelandsstatsborgere, som har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat til andre formål end arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning, som har tilladelse til at arbejde og har opholdstilladelse i overensstemmelse med forordning nr. 1030/2002.
Som det fremgår af 20. betragtning til dette direktiv, begrænser denne bestemmelse sig ikke til kun at sikre ligebehandling af indehavere af en kombineret arbejdstilladelse, men finder ligeledes anvendelse på indehavere af en opholdstilladelse med andet formål end arbejde, og som har tilladelse til at arbejde i værtsmedlemsstaten.
Under disse omstændigheder må det lægges til grund, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), ikke har ret til en fødselsydelse og en moderskabsydelse i henhold til denne lovgivning.
Henset til den omstændighed, at retten til ligebehandling i medfør af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, som det er blevet anført i denne doms præmis 45, og som det fremgår af 24. betragtning til dette direktiv, forudsætter, at de omhandlede ydelser henhører under sociale sikringsgrene som defineret i forordning nr. 883/2004, skal det med henblik på at besvare dette spørgsmål undersøges, om fødselsydelsen og moderskabsydelsen udgør ydelser, der henhører under de sociale sikringsgrene, der er opregnet i denne forordnings artikel 3, stk. 1.
Det skal i denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at sondringen mellem ydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, og ydelser, der ikke er omfattet af denne forordning, hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning eller ej (dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af ægtefælle til en grænsearbejder),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har gentagne gange fastslået, at en ydelse kan anses for en social sikringsydelse, såfremt den for det første tildeles de berettigede uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og forudsat for det andet, at den vedrører én af de sociale risici, der udtrykkeligt er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af ægtefælle til en grænsearbejder),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår den første af de i den foregående præmis nævnte betingelser har Domstolen således fastslået, at ydelser, der tildeles automatisk til familier, som opfylder visse objektive kriterier vedrørende bl.a. familiernes størrelse, deres indkomst og kapitalbeholdning, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, og som tilsigter at udligne udgifter til forsørgelse, betragtes som sociale sikringsydelser (dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af ægtefælle til en grænsearbejder),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, præmis
).
Det bemærkes desuden hvad angår denne betingelse, at Domstolen med hensyn til ydelser, hvis tildeling der gives enten tilsagn om eller afslag på, og hvis beløb beregnes under hensyntagen til den berettigedes indkomst, har fastslået, at tildelingen af sådanne ydelser ikke afhænger af en individuel bedømmelse af ansøgerens personlige behov, når der er tale om et objektivt og lovbestemt kriterium, der medfører ret til denne ydelse, uden at den kompetente myndighed kan tage hensyn til andre personlige omstændigheder (dom af 12.3.2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C-769/18
,
EU:C:2020:203
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har desuden præciseret, at det, for at den nævnte betingelse kan anses for ikke at være opfyldt, er nødvendigt, at den kompetente myndigheds skønsmæssige bedømmelse af de individuelle behov for den person, der er berettiget til en ydelse, først og fremmest vedrører tilkendelsen af retten til denne ydelse. Disse betragtninger gælder, med de fornødne tilpasninger, for så vidt angår den individuelle karakter af den kompetente myndigheds bedømmelse af de personlige behov for den person, der er berettiget til en ydelse (dom af 12.3.2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C-769/18
,
EU:C:2020:203
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt ydelse er en familieydelse som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, skal det fastslås, at ifølge denne forordnings artikel 1, litra z), forstås ved udtrykket »familieydelse« alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse, bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I til forordningen. Domstolen har fastslået, at udtrykket »udligning af forsørgerbyrder« skal fortolkes således, at det navnlig tager sigte på et offentligt bidrag til familiebudgettet, som skal lette byrderne ved børns underhold (dom af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af ægtefælle til en grænsearbejder),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fremgår det hvad angår fødselsydelsen af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, og som er gengivet i denne doms præmis 11-16 og 26 og 27, for det første, at denne tildeles for hvert barn, der er født eller adopteret, og hvis forældre har bopæl i Italien og italiensk statsborgerskab, eller er statsborgere i en EU-medlemsstat eller har status som fastboende udlændinge. Denne ydelse blev oprindeligt tildelt husstande, hvis midler ikke oversteg et bestemt loft fastsat ved lov, men er efterfølgende blevet udvidet til at omfatte alle husstande uden krav vedrørende midler, idet ydelsens størrelse varierer efter husstandens midler og forhøjes med 20% for hvert barn ud over det første. Det fremgår således, at denne ydelse automatisk tildeles husstande, der opfylder visse ved lov fastsatte objektive kriterier, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af ansøgerens personlige behov. Det fremgår navnlig af forelæggelsesafgørelsen, at der oprindeligt blev givet enten tilsagn om eller afslag på tildeling af fødselsydelsen under hensyntagen til midlerne i den husstand, som den ansøgende forælder tilhørte, på grundlag af et objektivt og lovbestemt kriterium, nemlig indikatoren for den ækvivalente økonomiske situation, uden at den kompetente myndighed kunne tage hensyn til andre personlige omstændigheder. Efterfølgende blev fødselsydelsen tildelt uafhængigt af niveauet af midler i husstanden, idet det dog var præciseret, at ydelsens faktiske størrelse i det væsentlige blev beregnet på grundlag af denne indikator.
For det andet består fødselsydelsen af et pengebeløb, som udbetales månedligt af INPS til de berettigede, og den har bl.a. til formål at bidrage til udgifterne i forbindelse med fødsel eller adoption af et barn. Der er følgelig tale om en kontantydelse, som gennem et offentligt bidrag til familiebudgettet bl.a. tager sigte på at lette byrderne ved underholdet af et nyligt født eller adopteret barn som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 57. Eftersom Den Italienske Republik som nævnt i denne doms præmis 10 desuden aldrig har været opført i del II i bilag I til forordning nr. 883/2004 vedrørende særlige fødsels- og adoptionsydelser, er den i hovedsagen omhandlede fødselsydelse ikke omfattet af dette bilags anvendelsesområde og kan følgelig ikke i henseende til dette bilag udelukkes fra begrebet »familieydelse« som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 57.
Det følger heraf, at fødselsydelsen udgør en familieydelse som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004. Det er i denne henseende uden betydning, at ydelsen har en dobbelt funktion, idet den nemlig som anført af den forelæggende ret både har funktion af et bidrag til dækning af udgifterne i forbindelse med et barns fødsel eller adoption og af en godtgørelse, der skal fremme fødselsraten, eftersom den ene af disse funktioner vedrører den sociale sikringsgren, der er omhandlet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 16.7.1992, Hughes,
C-78/91
,
EU:C:1992:331
, præmis
og
, og af 15.3.2001, Offermanns,
C-85/99
,
EU:C:2001:166
, præmis
).
Hvad angår moderskabsydelsen fremgår det af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, og som er gengivet i denne doms præmis 17, at den tildeles kvinder med bopæl i Italien, som er italienske statsborgere eller statsborgere i en anden medlemsstat, og som har status som fastboende udlændinge, for hvert barn, der er født eller adopteret, eller hver mindreårig, der er anbragt i pleje med henblik på adoption, på den betingelse, at de ikke modtager en barselsydelse i forbindelse med et ansættelsesforhold eller som selvstændigt erhvervsdrivende eller udøvere af et liberalt erhverv, og at den husstand, som moderen tilhører, ikke råder over midler, der overstiger et bestemt beløb.
Det fremgår således for det første, at moderskabsydelsen automatisk tildeles mødre, der opfylder visse ved lov fastsatte objektive kriterier, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af den pågældendes personlige behov. Navnlig tages der ved tilsagnet om eller afslaget på tildeling af moderskabsydelsen, ud over fravær af en barselsydelse i forbindelse med et ansættelsesforhold eller udøvelse af et liberalt erhverv, hensyn til midlerne i den husstand, som moderen tilhører, på grundlag af et objektivt og lovbestemt kriterium, nemlig indikatoren for den økonomiske situation, uden at den kompetente myndighed kan tage hensyn til andre personlige omstændigheder. For det andet vedrører moderskabsydelsen den sociale sikringsgren, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning nr. 883/2004.
Det følger heraf, at fødselsydelsen og moderskabsydelsen henhører under de sociale sikringsgrene, med hensyn til hvilke de tredjelandsstatsborgere, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2011/98, har ret til ligebehandling som fastsat i dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e).
Det bemærkes i øvrigt, at Den Italienske Republik, således som den forelæggende ret har anført, ikke har gjort brug af den mulighed, som medlemsstaterne har for at begrænse retten til ligebehandling, således som det er fastsat i artikel 12, stk. 2, litra b), i direktiv 2011/98.
Det skal derfor fastslås, at en national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2011/98 ikke har ret til en fødselsydelse og en moderskabsydelse, ikke er i overensstemmelse med dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e).
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), ikke har ret til en fødselsydelse og en moderskabsydelse som fastsat i denne lovgivning.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter tredjelandsstatsborgere som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), ikke har ret til en fødselsydelse og en moderskabsydelse som fastsat i denne lovgivning.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.