CELEX: 62018TJ0735
Energie
Articolul 17 din Regulamentul (CE) nr. 714/2009
Decizie a ACER prin care se respinge o cerere de derogare referitoare la noi interconexiuni electrice
Cale de atac introdusă la Comisia de apel a ACER
Intensitatea controlului

Situația de fapt aflată la originea litigiului
Reclamanta, Aquind Ltd, este o societate pe acțiuni înființată în Marea Britanie. Ea este inițiatoarea unui proiect de interconexiune electrică între rețelele de transport de energie electrică britanică și franceză (denumit în continuare „interconexiunea Aquind”).
La 17 mai 2017, reclamanta a formulat o cerere de obținere a unei derogări pentru interconexiunea Aquind în temeiul articolului 17 din Regulamentul (CE) nr. 714/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind condițiile de acces la rețea pentru schimburile transfrontaliere de energie electrică și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1228/2003 (
JO 2009, L 211, p. 15
). Această cerere de derogare a fost prezentată autorităților naționale de reglementare franceză și britanică, și anume Commission de régulation de l’énergie (CRE) și, respectiv, Office of Gas and Electricity Markets Authority (OFGEM).
Întrucât autoritățile naționale de reglementare franceză și britanică nu au ajuns la un acord cu privire la cererea de derogare, acestea au transmis‑o la 29 noiembrie și, respectiv, la 19 decembrie 2017 Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER), în conformitate cu articolul 17 alineatul (5) din Regulamentul nr. 714/2009, pentru ca aceasta din urmă să ia ea însăși decizia.
La 12 martie, 22 martie și 16 mai 2018, reclamanta a fost ascultată în cadrul unor audieri la ACER.
La 26 aprilie 2018, interconexiunea Aquind a obținut statutul de proiect de interes comun.
Prin Decizia nr. 05/2018 din 19 iunie 2018 (denumită în continuare „decizia agenției”), ACER a respins cererea de derogare pentru interconexiunea Aquind. Ea a considerat că, deși reclamanta îndeplinea condițiile necesare pentru obținerea unei derogări enumerate la articolul 17 alineatul (1) literele (a) și (c)-(f) din Regulamentul nr. 714/2009, condiția prevăzută de aceeași dispoziție la litera (b), potrivit căreia investiția prezintă un nivel de risc care nu ar permite realizarea sa fără acordarea unei derogări, nu era îndeplinită. În special, ea a arătat că, în aprilie 2018, interconexiunea Aquind obținuse statutul de proiect de interes comun, că, pe această bază, reclamanta putea solicita aplicarea articolului 12 din Regulamentul (UE) nr. 347/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 aprilie 2013 privind liniile directoare pentru infrastructurile energetice transeuropene, de abrogare a Deciziei nr. 1364/2006/CE și de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 713/2009, (CE) nr. 714/2009 și (CE) nr. 715/2009 (
JO 2013, L 115, p. 39
), care prevede posibilitatea unei alocări transfrontaliere a costurilor, dar că nu recursese la aceasta. Ea a considerat astfel că nu se putea exclude ca un sprijin financiar prevăzut de regimul reglementat să fie disponibil pentru interconexiunea Aquind și a concluzionat că nu era în măsură să identifice cu certitudinea necesară existența unui risc întemeiat pe inexistența unui sprijin financiar prin intermediul regimului reglementat în raport cu interconexiunea menționată. Pe de altă parte, ea a considerat că riscul legat de încasări, riscul excepțional legat de piață, riscul legat de concurența directă cu alte interconexiuni și incertitudinea privind veniturile din congestie, riscul de întrerupere a rețelei britanice, riscul legat de construirea interconexiunii Aquind, precum și riscurile politice și macroeconomice legate în special de Brexit erau insuficiente sau nu fuseseră demonstrate.
La 17 august 2018, reclamanta a introdus o cale de atac împotriva acestei decizii la Comisia de apel a ACER.
La 26 septembrie 2018, Comisia de apel a ACER a organizat o ședință în cursul căreia a ascultat printre altele mărturia a cinci experți invitați de reclamantă.
Prin Decizia A‑001‑2018 din 17 octombrie 2018 (denumită în continuare „decizia Comisiei de apel”), Comisia de apel a ACER a confirmat decizia agenției și a respins astfel cererea de derogare pentru interconexiunea Aquind. În primul rând, ea a amintit că agenția dispunea de o putere discreționară atunci când analiza dacă erau îndeplinite condițiile necesare pentru obținerea unei derogări prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 și că evaluarea condițiilor menționate făcea obiectul unui aprecieri complexe. În al doilea rând, referindu‑se la jurisprudența care prevede un control jurisdicțional restrâns atunci când aprecierile administrației prezintă un caracter economic sau tehnic complex, Comisia de apel a arătat că controlul prin intermediul căii de atac era limitat atunci când aprecierile prezentau un astfel de caracter și că ea trebuia să se limiteze să determine dacă agenția săvârșise o eroare vădită de apreciere la examinarea condițiilor prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009. În al treilea rând, respingând critica adusă agenției, și anume că a ținut seama, pentru aprecierea riscului prezentat de investiție, de posibilitatea de a recurge la procedura de alocare transfrontalieră a costurilor prevăzută la articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013, Comisia de apel a considerat că reclamanta nu își îndeplinise sarcina probei care îi revenea, deoarece nu demonstrase că regimul reglementat prevăzut de Regulamentul nr. 347/2013 nu ar fi fost suficient pentru a realiza investiția și că, în consecință, nicio investiție nu ar fi fost realizată fără obținerea derogării prevăzute la articolul 17 din Regulamentul nr. 714/2009.
În al patrulea rând, examinând critica invocată de reclamantă potrivit căreia agenția ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere impunând un „nivel de risc excepțional”, Comisia de apel a considerat, după analiza punctului 6.6 din decizia agenției, că niciun element nu permitea să se concluzioneze că aceasta s‑ar fi îndepărtat de criteriul de risc prevăzut la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009. Comisia de apel a adăugat în această privință că agenția nici nu menționase că era necesar un nivel de risc excepțional pentru acordarea unei derogări și nici nu adoptase un raționament care să urmeze această abordare.
În al cincilea rând, îndepărtând critica întemeiată pe pretinsa existență a unor restricții legale în Franța care ar împiedica‑o pe reclamantă să beneficieze de aplicarea sistemului reglementat, Comisia de apel a subliniat că riscurile menționate la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009 trebuiau să fie în esență riscuri legate de piață sau riscuri financiare și nu priveau eventualele „riscuri” care decurgeau din legislația franceză.
În al șaselea rând, Comisia de apel a observat mai întâi că revenea reclamantei sarcina de a furniza dovada că niciun investitor, respectiv niciun tip de investitori, nu ar fi fost atrași de investiția în interconexiunea Aquind în lipsa unei derogări, aplicarea unui criteriu juridic diferit însemnând a permite solicitanților unei derogări să eludeze cerința articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009 prin limitarea artificială a grupului de investitori potențiali. În continuare, aceasta a constatat, cu exemple, că climatul era propice pentru investițiile în interconexiunile la frontiera franco‑britanică. În plus, având în vedere riscurile legate de dimensiunea interconexiunii Aquind, ea a apreciat că agenția aplicase în mod corect testul care consta în evaluarea posibilității de investiție fără derogare, întrucât aceasta nu repusese în discuție alegerea dimensiunii inițiatorului interconexiunii Aquind, ci mai degrabă ținuse seama de faptul că interconexiunea menționată făcea parte dintr‑un grup de „proiecte de interes comun” potențial concurente la frontiera franco‑britanică și evaluase dimensiunea combinată a tuturor acestor proiecte în cadrul acestui grup. În sfârșit, aceasta a apreciat că agenția considerase în mod întemeiat că reclamanta nu demonstrase în mod suficient că riscurile de dezvoltare și de construcție invocate, singure sau combinate cu alte riscuri, implicau că nu ar fi fost făcută nicio investiție în lipsa unei derogări.
În al șaptelea rând, examinând critica întemeiată pe neluarea în considerare a efectului cumulativ al riscurilor, Comisia de apel a subliniat că agenția analizase fiecare tip de riscuri identificat de reclamantă în cererea sa de derogare și furnizase o evaluare motivată a fiecăruia dintre aceste riscuri, că reclamanta nu menționase nicăieri un efect cumulativ al riscurilor în cererea sa de derogare și că nu susținuse acest argument în calea sa de atac.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 14 decembrie 2018, reclamanta a introdus prezenta acțiune, care conține o cerere de judecare cu prioritate, în temeiul articolului 67 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Memoriul în apărare, replica și duplica au fost depuse la 1 aprilie, 20 mai și 4 iulie 2019.
Prin Decizia din 17 octombrie 2019, președintele Tribunalului, în temeiul articolului 27 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, a reatribuit cauza unui nou judecător raportor care a fost repartizat în Camera a doua.
Prin Decizia din 14 februarie 2020, adoptată în temeiul articolului 69 litera (a) din Regulamentul de procedură, președintele Camerei a doua a Tribunalului, după ce a primit observațiile părților, a decis să suspende cauza până la pronunțarea hotărârii în cauza C‑454/18, Baltic Cable. Această suspendare a încetat odată cu pronunțarea, la 11 martie 2020, a Hotărârii Baltic Cable (
C‑454/18
,
EU:C:2020:189
).
La 18 martie 2020, părțile au fost invitate, în acest context, să își prezinte observațiile eventuale cu privire la consecințele care trebuie desprinse din Hotărârea din 11 martie 2020, Baltic Cable (
C‑454/18
,
EU:C:2020:189
), pentru prezenta acțiune. Părțile au dat curs acestei măsuri de organizare a procedurii în termenul care le‑a fost acordat.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua) a decis la 20 aprilie 2020 deschiderea fazei orale a procedurii fără să dea curs cererii de judecare cu prioritate prezentate de reclamantă.
În cadrul unei măsuri de organizare a procedurii din 23 aprilie 2020 adoptate în temeiul articolului 89 din Regulamentul de procedură, au fost adresate părților două întrebări scrise pentru a se răspunde oral în cadrul ședinței.
Prin scrisorile din 3 și 15 iunie 2020, ACER a arătat că, din cauza crizei sanitare legate de COVID 19, agenții săi nu erau în măsură să se deplaseze la Luxemburg pentru ședința de audiere a pledoariilor și a solicitat să poată fi reprezentată prin videoconferință. Reclamanta a arătat că nu avea nicio obiecție față de reprezentarea ACER prin videoconferință.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei Comisiei de apel și a deciziei agenției;
–
soluționarea principalelor motive de drept invocate în cererea introductivă, și anume al patrulea, pe de o parte, întemeiat pe faptul că agenția și Comisia de apel au considerat în mod eronat că reclamanta trebuia să solicite și să obțină mai întâi o decizie privind alocarea transfrontalieră a costurilor, în conformitate cu articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013, înainte de a putea fi adoptată o decizie în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 714/2009, și al șaselea, pe de altă parte, întemeiat pe faptul că agenția și Comisia de apel nu au ținut seama de împrejurarea că, în lipsa unei derogări, era imposibil din punct de vedere legal ca reclamanta să exploateze interconexiunea Aquind propusă în Franța;
–
soluționarea în mod individual a fiecăruia dintre motivele prezentate în cererea introductivă, pentru a se evita alte dispute cu privire la aceste aspecte în litigiu atunci când cererea de derogare este reexaminată de agenție;
–
obligarea ACER la plata cheltuielilor de judecată.
ACER solicită Tribunalului:
–
respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în măsura în care aceasta vizează decizia agenției;
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la admisibilitate
Cu privire la admisibilitatea acțiunii împotriva deciziei agenției
ACER consideră că acțiunea trebuie declarată inadmisibilă în măsura în care este îndreptată împotriva deciziei agenției. Ea invocă o cauză de inadmisibilitate în această privință, considerând că Tribunalul putea fi sesizat numai cu o acțiune îndreptată împotriva deciziei Comisiei de apel.
Reclamanta susține că, dacă decizia în această cauză este pronunțată în favoarea sa, ACER va fi obligată să ia toate măsurile pe care le implică executarea hotărârii în temeiul articolului 266 TFUE. Aceasta susține că ACER nu ar lua toate măsurile pe care le presupune executarea hotărârii dacă ar considera că decizia agenției ar rămâne validă, motiv pentru care aceasta apreciază în esență că acțiunea împotriva deciziei menționate trebuie declarată admisibilă.
Pentru a examina admisibilitatea acțiunii îndreptate împotriva deciziei agenției, mai întâi trebuie amintit că considerentul (19) al Regulamentului (CE) nr. 713/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 de instituire a Agenției pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (
JO 2009, L 211, p. 1
) arată că, „[î]n cazul în care agenția are competențe decizionale, părțile interesate ar trebui, din motive de economie procedurală, să dețină dreptul de a introduce o cale de atac la Comisia de apel, care ar trebui să facă parte din agenție, dar să fie totodată independentă de structura administrativă și de reglementare a acesteia […]” și adaugă că „[d]eciziile Comisiei de apel pot face obiectul unei căi de atac în fața Curții de Justiție a Comunităților Europene”.
În continuare, trebuie subliniat că articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 713/2009 prevede că „[o]rice persoană fizică sau juridică, inclusiv autoritățile de reglementare naționale, poate exercita o cale de atac împotriva unei decizii menționate la articolele 7, 8 sau 9 care este adresată persoanei respective […]”. Trebuie observat că articolul 9 la care se face trimitere în această dispoziție vizează „[deciziile] cu privire la derogări în conformitate cu articolul 17 alineatul (5) din Regulamentul […] nr. 714/2009”. Or, decizia agenției este tocmai o decizie cu privire la o derogare adoptată în conformitate cu articolul 17 alineatul (5) din Regulamentul nr. 714/2009.
În plus, trebuie observat că, în temeiul articolului 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009, Comisia de apel poate să exercite orice atribuție care ține de competența agenției sau poate transfera cazul organismului competent din cadrul agenției, decizia Comisiei de apel fiind obligatorie pentru acest organism competent.
În sfârșit, trebuie arătat că Regulamentul nr. 713/2009 prevede la articolul 20 alineatul (1) că „[d]eciziile luate de către Comisia de apel sau, în cazurile care nu sunt de competența comisiei, deciziile luate de către agenție pot fi contestate printr‑o acțiune introdusă la [Tribunal] […]”. Articolul 20 alineatul (3) din același regulament prevede că „[a]genția are obligația să ia măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii Tribunalului […] sau celei a Curții de Justiție”.
Finalitatea acestor dispoziții constă, pe de o parte, în a permite Comisiei de apel să admită, dacă este cazul, o cerere care a făcut obiectul unui refuz din partea agenției și, pe de altă parte, în caz de menținere a refuzului de către comisia respectivă, în a permite acesteia să expună cu claritate motivele de fapt și de drept care au determinat acest refuz, astfel încât instanța Uniunii Europene să își poată exercita controlul de legalitate asupra deciziei care exprimă acest refuz.
În speță, decizia agenției putea, în temeiul articolului 19 din Regulamentul nr. 713/2009, să facă obiectul unei căi de atac în fața Comisiei de apel. Aceasta era, așadar, obligată să ia o decizie și, în acest cadru, să exercite, după caz, competențele agenției.
În consecință, numai decizia Comisiei de apel poate fi contestată în fața Tribunalului. La punctul 2 din dispozitivul deciziei sale, Comisia de apel a menționat în mod clar că „această decizie” – și anume cea a Comisiei de apel – putea face obiectul unei acțiuni în conformitate cu articolul 263 TFUE, în termen de două luni de la publicarea sa pe pagina de internet a ACER sau de la notificarea acesteia reclamantei.
În acest context și contrar celor susținute de reclamantă, existența unei continuități funcționale între organele de examinare ale ACER și Comisia de apel – permițând acesteia din urmă să exercite competențele organelor de examinare menționate – nu implică totuși că Tribunalul poate anula decizia inițială. Astfel, cererea de anulare a deciziei agenției trebuie interpretată ca urmărind, în realitate, ca Tribunalul să ia decizia pe care Comisia de apel ar fi trebuit să o adopte atunci când a fost sesizată cu calea de atac. Or, trebuie amintit că, deși Tribunalul poate, în temeiul competenței sale de reformare, să modifice deciziile camerelor de recurs [a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 iulie 2004, MFE Marienfelde/OHMI – Vétoquinol (HIPOVITON),
T‑334/01
,
EU:T:2004:223
, punctul
, Hotărârea din 12 septembrie 2007, Koipe/OHMI – Aceites del Sur (La Española),
T‑363/04
,
EU:T:2007:264
, punctele
și
, și Hotărârea din 11 februarie 2009, Bayern Innovativ/OHMI – Life Sciences Partners Perstock (LifeScience), T‑413/07, nepublicată, punctele 15 și 16], nu este mai puțin adevărat că nu poate face acest lucru decât atunci când o asemenea competență îi este atribuită în mod expres de legiuitor. Totuși, trebuie să se constate că nu rezultă nici din dispozițiile Regulamentului nr. 713/2009, nici din cele ale Regulamentului nr. 714/2009 că legiuitorul a intenționat să confere o astfel de competență de reformare Tribunalului.
Rezultă că cererea reclamantei de anulare a deciziei agenției nu este admisibilă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 11 decembrie 2014, Heli‑Flight/AESA,
T‑102/13
,
EU:T:2014:1064
, punctul
).
Prin urmare, acțiunea trebuie declarată inadmisibilă în măsura în care este îndreptată împotriva deciziei agenției.
Cu privire la admisibilitatea celui de al doilea și a celui de al treilea capăt de cerere
Prin intermediul celui de al doilea și al celui de al treilea capăt de cerere, reclamanta solicită în esență Tribunalului să se pronunțe asupra principalelor motive de drept invocate în cererea introductivă.
În prealabil, trebuie amintit că instanța Uniunii poate oricând examina din oficiu cauzele de inadmisibilitate de ordine publică, printre care figurează, potrivit jurisprudenței, condițiile de admisibilitate a unei acțiuni. Așadar, controlul Tribunalului nu se limitează numai la cauzele de inadmisibilitate invocate de părți (Hotărârea din 11 iulie 2019, Gollnisch/Parlamentul,
T‑95/18
, nepublicată,
EU:T:2019:507
, punctul
).
Trebuie subliniat de asemenea că, drept răspuns la măsura de organizare a procedurii din 23 aprilie 2020 amintită la punctul 19 de mai sus, părțile și‑au prezentat observațiile, în ședință, cu privire la problema admisibilității celui de al doilea și a celui de al treilea capăt de cerere din cererea introductivă în lumina Hotărârii din 11 iulie 1996, Bernardi/Parlamentul (
T‑146/95
,
EU:T:1996:105
, punctul
), și a Hotărârii din 17 februarie 2017, Mayer/EFSA (
T‑493/14
,
EU:T:2017:100
, punctul
).
În cadrul unei acțiuni în anulare, cererile prin care se solicită doar constatarea unor aspecte de fapt sau de drept nu pot, prin ele însele, să constituie cereri valabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iulie 1996, Bernardi/Parlamentul,
T‑146/95
,
EU:T:1996:105
, punctul
, și Hotărârea din 17 februarie 2017, Mayer/EFSA,
T‑493/14
,
EU:T:2017:100
, punctul
).
Analiza elementelor enumerate în cele două capete de cerere nu poate interveni independent de examinarea legalității actului atacat care se efectuează în cadrul capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei Comisiei de apel. Așadar, acestea nu pot constitui capete de cerere de sine stătătoare.
Prin urmare, aceste două capete de cerere trebuie respinse ca inadmisibile.
Cu privire la fond
În susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă nouă motive. Primul motiv se întemeiază pe o eroare privind marja de apreciere de care dispune ACER pentru acordarea unei derogări în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009. Al doilea motiv se întemeiază pe interpretarea eronată a aceleiași dispoziții, potrivit căreia o cerere de derogare nu ar trebui acordată decât în ultimă instanță. Al treilea motiv se întemeiază pe o apreciere eronată a sarcinii și a nivelului probei impuse pentru acordarea unei derogări. În cadrul celui de al patrulea motiv, reclamanta contestă interpretarea efectuată de Comisia de apel a relației existente între articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 și articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și, în consecință, ridică problema posibilității ca proiectul său de interconexiune să poată beneficia de o procedură de alocare transfrontalieră a costurilor și susține că nu au fost luate în considerare riscurile aferente procedurii de alocare transfrontalieră a costurilor. Al cincilea motiv se întemeiază pe încălcarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime. Al șaselea motiv se întemeiază pe neluarea în considerare, în calitate de risc, a obstacolului juridic creat de dreptul francez. Al șaptelea motiv se întemeiază pe refuzul ACER de a ține seama de necesitatea unei securități a veniturilor pe termen lung. Al optulea motiv se întemeiază pe aplicarea eronată a articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009 pentru motivul neluării în considerare a incidenței globale a riscurilor specifice la adresa interconexiunii. În cadrul celui de a nouălea motiv, se reproșează Comisiei de apel că nu a efectuat decât un control restrâns asupra aprecierilor de ordin tehnic și economic complexe.
Tribunalul consideră oportun să examineze cu prioritate cel de al nouălea motiv, ținând seama de natura specifică a acestuia, legată de însăși exercitarea de către Comisia de apel a competenței sale de control al deciziilor agenției.
Cu privire la al nouălea motiv, întemeiat pe o examinare insuficientă a deciziei agenției
În cadrul celui de al nouălea motiv, reclamanta reproșează în esență Comisiei de apel că și‑a limitat controlul, la examinarea căii sale de atac, la cel al erorii vădite de apreciere și susține că un asemenea control restrâns ar constitui o încălcare a articolului 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009.
ACER apreciază, în ceea ce o privește, că articolul 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009 nu obligă în niciun caz Comisia de apel să exercite același control ca cel efectuat de agenție și că este, așadar, liberă să nu examineze cauza cu același nivel de detaliu ca cel pe care l‑ar aplica agenția. Ea apreciază că Comisia de apel dispune de o marjă de apreciere pentru a determina dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009. În această privință, ea susține că, potrivit jurisprudenței, aprecierile care implică chestiuni economice și tehnice complexe fac obiectul unui control care se limitează la erori vădite în cadrul unei căi de atac. Aceasta subliniază că articolul 19 din Regulamentul nr. 713/2009 nu împiedică de altfel Comisia de apel să accepte aprecierile de ordin tehnic și economic efectuate de agenție. Ținând seama de chestiunile economice și tehnice complexe, de principiul economiei procedurii și de termenul scurt prevăzut la articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul nr. 713/2009, Comisia de apel nu ar fi în măsură să efectueze o examinare la fel de aprofundată ca cea a agenției și ar putea să se limiteze să decidă dacă aceasta a săvârșit o eroare vădită de apreciere. Aceasta arată că reclamanta nu a demonstrat că o examinare mai aprofundată ar fi putut conduce la un rezultat diferit și că mărturiile experților pe care le invocă reclamanta au fost luate în considerare și apreciate în mod corespunzător. Ea susține de asemenea că, contrar celor invocate de reclamantă, era inutil să se adreseze întrebări CRE, întrucât decizia Comisiei de apel nu depindea de răspunsul acesteia la întrebări referitoare la posibilitatea de a beneficia în Franța de regimul reglementat în conformitate cu articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și la compatibilitatea restricțiilor cu dreptul Uniunii.
Problema principală ridicată în cadrul acestui motiv este aceea dacă controlul efectuat de Comisia de apel asupra deciziei agenției este conform dispozițiilor Regulamentului nr. 713/2009 referitoare la definirea competențelor Comisiei de apel menționate.
Cu titlu introductiv, în primul rând, trebuie amintit că, în ceea ce privește intensitatea controlului exercitat de autoritățile Uniunii, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, având în vedere că acestea dispun de o largă putere de apreciere, în special în ceea ce privește aprecierea unor elemente de fapt de ordin științific și tehnic deosebit de complexe pentru a determina natura și întinderea măsurilor pe care le adoptă, controlul instanței Uniunii trebuie să se limiteze la a examina dacă exercitarea unei astfel de puteri nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă aceste autorități nu au depășit în mod vădit limitele puterii lor de apreciere (Ordonanța din 4 septembrie 2014, Rütgers Germany și alții/ECHA,
C‑290/13 P
, nepublicată,
EU:C:2014:2174
, punctul
, și Hotărârea din 14 noiembrie 2013, ICdA și alții/Comisia,
T‑456/11
,
EU:T:2013:594
, punctul
). Situația este aceeași în ceea ce privește aprecierile de ordin economic complexe, instanța Uniunii exercitând și în această ipoteză un control restrâns (Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punctul
, și Hotărârea din 9 martie 2017, Ellinikos Chrysos/Comisia,
C‑100/16 P
,
EU:C:2017:194
, punctele
și
).
În al doilea rând, trebuie determinată intensitatea controlului pe care Comisia de apel l‑a exercitat asupra deciziei agenției. Întemeindu‑se în mod explicit pe Hotărârea din 15 februarie 2005, Comisia/Tetra Laval (
C‑12/03 P
,
EU:C:2005:87
, punctul
), pe Hotărârea din 21 iunie 2012, BNP Paribas și BNL/Comisia (
C‑452/10 P
,
EU:C:2012:366
, punctul
), și pe Hotărârea din 17 septembrie 2007, Microsoft/Comisia (
T‑201/04
,
EU:T:2007:289
, punctul
), care prevăd un control jurisdicțional restrâns atunci când aprecierile făcute de administrație prezintă un caracter economic sau tehnic complex, Comisia de apel a indicat, la punctele 51 și 52 din decizia sa, că controlul prin intermediul căii de atac era limitat atunci când aprecierile prezentau un astfel de caracter și că aceasta trebuia astfel să se limiteze să determine dacă agenția săvârșise o eroare vădită de apreciere a condițiilor prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009.
Astfel, Comisia de apel a susținut fără echivoc, întemeindu‑se pe jurisprudență, faptul că intensitatea controlului său asupra aprecierilor de ordin economic și tehnic complexe era aceeași ca cea a controlului jurisdicțional restrâns exercitat de instanța Uniunii asupra acelorași aprecieri.
În lumina acestor două observații introductive trebuie examinată abordarea susținută de ACER prin care se urmărește să se considere că controlul pe care Comisia de apel îl exercită asupra aprecierilor de ordin tehnic și economic complexe poate fi echivalent controlului jurisdicțional restrâns exercitat de instanța Uniunii.
Limitarea de către Comisia de apel a intensității controlului său asupra deciziei agenției referitoare la o cerere de derogare în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 este eronată în drept în mai multe privințe.
În primul rând, trebuie subliniat că crearea Comisiei de apel a ACER se înscrie într‑o evoluție, privilegiată de legiuitorul Uniunii, care urmărește să prevadă un mecanism de exercitare a unei căi de atac la un „organ de apel” în cadrul agențiilor Uniunii atunci când acestora li s‑a încredințat o putere de decizie importantă, asupra unor chestiuni complexe pe plan tehnic sau științific, care afectează direct situația juridică a părților în cauză. Sistemul organului de apel reprezintă în această privință un mijloc adecvat pentru a proteja drepturile acestora din urmă într‑un context în care, astfel cum s‑a amintit la punctul 46 de mai sus, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că controlul instanței Uniunii trebuie să se limiteze să examineze dacă exercitarea largii puteri de apreciere a elementelor de fapt de ordin științific, tehnic și economic complexe nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere.
În această privință și în al doilea rând, dispozițiile care privesc organizarea și competențele Comisiei de apel a ACER permit să se constate că acest organ de apel nu a fost creat pentru a se limita la un control restrâns al aprecierilor de ordin tehnic și economic complexe.
Astfel,
primo
, trebuie subliniat că articolul 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 713/2009 a prevăzut că Comisia de apel este formată din șase membri și șase supleanți selectați din fostul sau actualul personal cu rang înalt al autorităților naționale de reglementare, al autorităților din domeniul concurenței sau al altor instituții naționale sau ale Uniunii „cu experiență relevantă în sectorul energetic”. Legiuitorul Uniunii a intenționat astfel să doteze Comisia de apel a ACER cu expertiza necesară pentru a‑i permite să efectueze ea însăși aprecieri privind elemente de fapt de ordin tehnic și științific complexe legate de energie. Este necesar să se arate că tot acesta a fost obiectivul urmărit la crearea altor agenții ale Uniunii, precum Agenția Europeană de Siguranță a Aviației (AESA) sau Agenția Europeană pentru Produse Chimice (ECHA), ale căror organe de recurs sunt compuse din experți dotați cu o calificare care reflectă caracterul specific al domeniilor vizate.
Secundo
, competențele Comisiei de apel, astfel cum sunt descrise la articolul 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009, pledează de asemenea pentru un control care nu este cel exercitat de instanța Uniunii asupra aprecierilor complexe. Mai întâi, acesta prevede că Comisia de apel poate să exercite orice atribuție care ține de competența agenției sau poate transfera cazul organismului competent din cadrul agenției în vederea continuării căii de atac, acest organism fiind ținut de decizia Comisiei de apel. Această dispoziție reglementează competențele de care dispune Comisia de apel după ce a constatat că o cale de atac formulată în fața sa este întemeiată. Ea conferă acesteia o putere discreționară în cadrul exercitării căreia aceasta trebuie să analizeze dacă elementele de care dispune ca urmare a examinării căii de atac îi permit să adopte propria decizie (a se vedea prin analogie Hotărârea din 20 septembrie 2019, BASF Grenzach/ECHA,
T‑125/17
,
EU:T:2019:638
, punctele
și
).
Astfel, este necesar să se arate că în esență Comisia de apel dispune, în temeiul articolului 19 din Regulamentul nr. 713/2009, nu numai de ansamblul competențelor de care dispune ACER însăși, ci și de competențe care i‑au fost conferite în calitate de organ de apel al agenției. Dacă Comisia de apel alege să transfere cauza agenției, ea este capabilă să orienteze deciziile luate de agenția menționată în măsura în care aceasta din urmă este ținută de motivarea Comisiei de apel.
În plus, în conformitate cu articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 713/2009, orice persoană fizică sau juridică, inclusiv autoritățile naționale de reglementare, poate exercita o cale de atac împotriva unei decizii menționate la articolele 7, 8 sau 9 din același regulament care este adresată persoanei respective sau care o privește direct și personal. Nu reiese din această dispoziție că o încălcare a legislației Uniunii de către agenție ar constitui o condiție de admisibilitate a căii de atac formulate în fața sa. Astfel și contrar instanței Uniunii, Comisia de apel este competentă, pe baza unui control al oportunității, să anuleze sau să înlocuiască decizii ale agenției, doar pe baza unor considerații tehnice și economice.
Tertio
, articolul 20 din Regulamentul nr. 713/2009 evidențiază de asemenea voința legiuitorului de a dota Comisia de apel cu o competență de control mai intensă decât cea a controlului restrâns. Această dispoziție prevede că „[d]eciziile luate de către Comisia de apel sau, în cazurile care nu sunt de competența comisiei, deciziile luate de către agenție pot fi contestate printr‑o acțiune introdusă la Tribunalul [Uniunii] sau la Curtea de Justiție, în conformitate cu articolul [263 TFUE]”.
Rezultă din această dispoziție, precum și din raționamentul care figurează la punctele 25-34 de mai sus că, în ceea ce privește cererile de derogare, doar deciziile Comisiei de apel adoptate în temeiul articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 713/2009 și al articolului 17 alineatul (5) din Regulamentul nr. 714/2009 pot face obiectul unei acțiuni în fața Tribunalului. Faptul că este inadmisibilă contestarea de către reclamantă a deciziei agenției în fața instanței Uniunii consolidează concluzia potrivit căreia Comisia de apel nu poate efectua un control restrâns asupra deciziei menționate a agenției echivalent controlului jurisdicțional exercitat de instanța Uniunii. Astfel, dacă controlul efectuat de Comisia de apel nu ar trebui să fie decât restrâns în ceea ce privește aprecierile de ordin tehnic și economic complexe, aceasta ar însemna că Tribunalul ar exercita un control limitat asupra unei decizii care ar fi ea însăși rezultatul unui control restrâns. Este vădit că un sistem de „control restrâns asupra unui control restrâns” nu oferă garanțiile unei protecții jurisdicționale efective de care ar trebui să beneficieze întreprinderile cărora li s‑a refuzat o cerere de derogare efectuată în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009.
În al treilea rând, articolul 19 alineatul (6) din Regulamentul nr. 713/2009 a prevăzut în esență că revenea Comisiei de apel sarcina de a-și adopta regulamentul de organizare și de procedură în fața sa. Trebuie arătat că Decizia nr. 1-2011 a Comisiei de apel a ACER, adoptată la 1 decembrie 2011, de stabilire a regulamentului de organizare și de procedură al Comisiei de apel a prevăzut la articolul 8 alineatul (1) litera (e) că cererea de introducere a căii de atac trebuie să conțină „motivele de drept” și argumentele de fapt și de drept invocate. Această dispoziție nu poate justifica limitarea controlului exercitat de Comisia de apel la un control restrâns. Astfel, faptul că legiuitorul Uniunii a prevăzut în mod expres la articolul 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009 că Comisia de apel dispune de ansamblul competențelor de care dispune ACER însăși confirmă într‑adevăr că a intenționat să îi confere misiunea de a exercita un control al deciziei agenției cu o intensitate care nu se poate limita la cea a controlului restrâns.
În acest sens, trebuie să se sublinieze că articolul 20 din Decizia nr. 1-2011, intitulat „[c]ompetență”, prevedea că Comisia de apel putea exercita orice atribuție care ținea de competența agenției. Adoptând această dispoziție, Comisia de apel a transpus, în regulamentul său de organizare și de procedură, competența de control care i‑a fost atribuită prin articolul 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009, care competență de control nu se poate reduce la cea a erorii vădite de apreciere. În această privință, este util să se constate că, la 5 octombrie 2019, Comisia de apel și‑a restrâns competența, modificând articolul 20 menționat (devenit articolul 21). În prezent, Comisia de apel se limitează să confirme decizia agenției sau să transfere cazul organismului competent din cadrul agenției. Așadar, nu se mai pune problema „să exercite orice atribuție care ține de competența agenției”. Fără a aduce atingere unei eventuale contradicții cu Regulamentul nr. 713/2009 a acestei dispoziții prin care Comisia de apel și‑a restrâns în orice caz competența, trebuie să se constate că aceasta nu era încă aplicabilă la momentul adoptării deciziei Comisiei de apel.
În al patrulea rând, Tribunalul consideră că jurisprudența potrivit căreia aprecierile de ordin tehnic, științific și economic complexe fac obiectul controlului restrâns al instanței Uniunii nu are vocație să se aplice controlului efectuat de organele de apel ale agențiilor Uniunii. Printre altele s‑a statuat deja, în ceea ce privește Camera de recurs a ECHA, că controlul efectuat de această cameră de recurs asupra aprecierilor de ordin științific prevăzute într‑o decizie a ECHA nu se limita la verificarea existenței unor erori vădite, ci că, dimpotrivă, pe baza competenței juridice și științifice a membrilor săi, camera menționată trebuia să examineze dacă argumentele prezentate de reclamantă erau susceptibile să demonstreze că considerațiile pe care se întemeiase decizia menționată a ECHA erau afectate de erori (Hotărârea din 20 septembrie 2019, BASF Grenzach/ECHA,
T‑125/17
,
EU:T:2019:638
, punctele
-
). Intensitatea controlului efectuat de Comisia de apel este astfel superioară intensității controlului efectuat de instanța Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 20 septembrie 2019, BASF Grenzach/ECHA,
T‑125/17
,
EU:T:2019:638
, punctul
). Astfel, Tribunalul a confirmat în esență că ar fi contrar însăși naturii organelor de apel create în cadrul agențiilor ca acestea să exercite un control restrâns rezervat instanțelor Uniunii.
În această privință, trebuie observat că, drept răspuns la măsura de organizare a procedurii din 23 aprilie 2020, prin care părțile au fost chemate să își prezinte observațiile asupra punctelor 87-89 și 124 din Hotărârea din 20 septembrie 2019, BASF Grenzach/ECHA (
T‑125/17
,
EU:T:2019:638
), ACER a susținut în ședință că această jurisprudență nu putea fi transpusă Comisiei de apel, care ar fi total diferită de Camera de recurs a ECHA.
Primo
, ACER invocă faptul că membrii Camerei de recurs a ECHA sunt calificați pe plan juridic și tehnic și angajați cu normă întreagă și că pot beneficia de susținerea a unsprezece membri ai personalului cu normă întreagă pentru a asigura asistența juridică și secretariatul. Ea apreciază că această situație nu se regăsește la Comisia de apel, pentru motivul că nu este compusă decât din șase membri cu experiență în domeniul energiei – ceea ce, potrivit acesteia, nu garantează că Comisia de apel dispune de toată expertiza pertinentă pentru a aprecia toate faptele complexe vizate –, că membrii menționați nu ar fi angajați cu normă întreagă și nu ar primi decât o remunerație simbolică și că Comisia de apel nu ar fi asistată decât de doi juriști.
Aceste argumente nu pot fi admise. Astfel, componența și competențele Camerei de recurs a ECHA sunt, contrar celor susținute de ACER, comparabile cu cele ale Comisiei de apel.
Pe de o parte, atât membrii Camerei de recurs a ECHA, cât și cei ai Comisiei de apel a ACER sunt aleși pe baza unei liste de candidați propuse de Comisia Europeană, care dețin experiența și competența impuse în sectoarele respective. Astfel, în ceea ce privește Camera de recurs a ECHA, în conformitate cu articolul 89 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH), de înființare a Agenției Europene pentru Produse Chimice, de modificare a Directivei 1999/45/CE și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 793/93 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 1488/94 al Comisiei, precum și a Directivei 76/769/CEE a Consiliului și a Directivelor 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE și 2000/21/CE ale Comisiei (
JO 2006, L 396, p. 1
, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 3), „[p]reședintele, ceilalți membri și membrii supleanți […] sunt numiți pe baza experienței și a competenței lor în domeniul securității substanțelor chimice, al științelor naturale sau al procedurilor de reglementare și judiciare, dintr‑o listă de candidați calificați adoptată de Comisie”. În ceea ce privește Comisia de apel a ACER, s‑a subliniat la punctul 53 de mai sus că, potrivit articolului 18 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 713/2009, aceasta „este formată din șase membri și șase supleanți selectați din fostul sau actualul personal cu rang înalt al autorităților de reglementare naționale, al autorităților din domeniul concurenței sau al altor instituții naționale sau comunitare cu experiență relevantă în sectorul energetic”. Trebuie să se deducă din aceste dispoziții că legiuitorul a intenționat să doteze atât Camera de recurs a ECHA, cât și Comisia de apel a ACER cu expertiza necesară pentru a le permite să efectueze ele însele aprecieri privind elemente de fapt de ordin științific, tehnic și economic complexe.
Pe de altă parte, faptul că membrii Camerei de recurs a ECHA sunt, spre deosebire de cei ai Comisiei de apel a ACER, angajați cu normă întreagă nu are nicio incidență asupra intensității controlului lor. Necesitatea Camerei de recurs a ECHA de a dispune de o organizare administrativă mai permanentă se poate explica prin volumul cazurilor de tratat, care este semnificativ mai important decât cel al cazurilor prezentate Comisiei de apel a ACER. Într‑un mod mai general, trebuie arătat că revine ACER sarcina de a lua toate măsurile organizaționale interne necesare pentru a mobiliza mijloacele puse la dispoziția sa pentru îndeplinirea obiectivelor sale, astfel cum sunt definite în Regulamentul nr. 713/2009. Or, realizarea obiectivelor menționate nu implică din oficiu instituirea unei comisii de apel permanente.
Pe de altă parte, trebuie observat că, în conformitate cu articolul 93 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1907/2006, Camera de recurs a ECHA „poate exercita orice atribuții care sunt de competența agenției sau poate înainta cauza organelor competente ale agenției în vederea continuării acțiunii”. În același sens și astfel cum reiese din cuprinsul punctului 27 de mai sus, Comisia de apel a ACER „poate să exercite orice atribuție care ține de competența agenției sau poate transfera cazul organismului competent din cadrul agenției”, acest organ fiind ținut de decizia Comisiei de apel. Astfel, rezultă din aceste dispoziții că competențele conferite acestor organe de apel sunt similare, iar controlul de către aceste organe al aprecierilor de ordin științific, tehnic și economic nu este limitat la existența unor erori vădite de apreciere.
Secundo
, ACER susține că, spre deosebire de ECHA și de trei alte agenții ale Uniunii, ea nu era vizată de mecanismul de admitere în principiu a recursurilor prevăzut la articolul 58a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, iar aceasta înseamnă că controlul exercitat de Comisia de apel asupra deciziilor agenției diferă de cel exercitat de Camera de recurs a ECHA. Or, acest argument trebuie respins din moment ce articolul 58a al Statutului Curții de Justiție a Uniunii Europene nu are nicio legătură cu intensitatea controlului pe care sunt chemate să îl exercite camerele de recurs din cadrul agențiilor Uniunii.
Prin urmare, controlul efectuat de Comisia de apel asupra aprecierilor de ordin tehnic și economic complexe prevăzute într‑o decizie a agenției referitoare la o cerere de derogare în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 nu trebuie să fie limitat la controlul restrâns al erorii vădite de apreciere. Dimpotrivă, pe baza expertizei științifice a membrilor săi, comisia menționată trebuie să examineze dacă argumentele prezentate de reclamantă sunt susceptibile să demonstreze că considerațiile pe care se întemeiază decizia menționată a ACER sunt afectate de erori.
Limitându‑se să efectueze un control restrâns, Comisia de apel a efectuat în realitate un control de o intensitate insuficientă în raport cu competențele pe care i le‑a atribuit legiuitorul și, prin urmare, nu a utilizat decât într‑un mod limitat și incomplet puterea sa de apreciere. Rezultă că singurul act care a fost adoptat prin intermediul unei exercitări complete a puterii de apreciere a administrației este decizia agenției. Or, pentru motivele deja amintite la punctele 25-34, 57 și 58 de mai sus, decizia Comisiei de apel este singura care poate face obiectul controlului instanței Uniunii. Tribunalul nu ar putea, așadar, să examineze eventualele erori vădite de apreciere care ar fi putut fi săvârșite de agenție în privința aprecierilor de ordin tehnic și economic complexe, întrucât acestea nu pot privi în mod necesar decât decizia inițială (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2014, Heli‑Flight/AESA,
T‑102/13
,
EU:T:2014:1064
, punctul
).
Având în vedere aceste elemente, este necesar să se considere că Comisia de apel a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat la punctul 52 din decizia sa că, în ceea ce privește aprecierile care prezintă un caracter tehnic sau complex, aceasta putea să exercite un control restrâns și astfel să se limiteze să determine dacă agenția săvârșise o eroare vădită de apreciere a condițiilor prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009.
Niciunul dintre argumentele prezentate de ACER nu poate repune în discuție această concluzie.
În primul rând, ACER invocă faptul că, spre deosebire de Camera de recurs a ECHA, care nu este ținută de o durată maximă a procedurii, Comisia de apel este obligată să efectueze o examinare a căii de atac în termenul de două luni prevăzut la articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul nr. 713/2009 și, așadar, nu ar fi în măsură să efectueze o examinare aprofundată.
Având în vedere considerațiile care figurează la punctele 51-69 de mai sus, termenul limitat de două luni de care dispune Comisia de apel pentru a examina calea de atac nu poate fi suficient pentru a indica o intenție a legiuitorului de a limita controlul exercitat de aceasta la cel al erorii vădite de apreciere.
În această privință, trebuie amintit că examinarea căii de atac nu este nelimitată și că trebuie făcută o diferență între „întinderea controlului” și „intensitatea controlului” exercitat de Comisia de apel.
În ceea ce privește „întinderea controlului” efectuat de Comisia de apel, articolul 19 din Regulamentul nr. 713/2009 prevede în esență că aceasta se limitează să examineze dacă argumentele invocate de reclamantă sunt de natură să demonstreze existența unei erori care afectează decizia contestată.
Pe de o parte, este necesar să se arate că procedura în fața Comisiei de apel se caracterizează prin contradictorialitate. Părțile sunt invitate să formuleze observații cu privire la comunicările prezentate de celelalte părți și își pot prezenta oral observațiile.
Pe de altă parte, calea de atac trebuie să indice motivele pe care se întemeiază. Obiectul procedurii în fața Comisiei de apel este astfel determinat de motivele invocate de reclamantă. În cadrul examinării temeiniciei unei asemenea căi de atac, comisia menționată se limitează astfel să analizeze dacă motivele invocate de reclamantă sunt susceptibile să demonstreze că decizia contestată în fața sa este afectată de erori.
Contradictorialitatea procedurii în fața Comisiei de apel nu este repusă în discuție de articolul 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 713/2009, în temeiul căruia Comisia de apel poate exercita orice atribuție care ține de competența agenției sau poate transfera cauza organismului competent din cadrul agenției în vederea continuării căii de atac. Astfel, această dispoziție reglementează numai competențele de care dispune Comisia de apel după ce a constatat că o cale de atac formulată în fața sa era întemeiată. Ea îi conferă acesteia o putere discreționară în cadrul exercitării căreia aceasta trebuie să analizeze dacă elementele de care dispune ca urmare a examinării căii de atac îi permit să adopte propria decizie. În schimb, această dispoziție nu reglementează întinderea controlului efectuat de comisia menționată în ceea ce privește temeinicia unei căi de atac introduse în fața sa (a se vedea prin analogie Hotărârea din 20 septembrie 2019, BASF Grenzach/ECHA,
T‑125/17
,
EU:T:2019:638
, punctele
și
).
În consecință, o cale de atac în fața Comisiei de apel împotriva unei decizii a agenției referitoare la o cerere de derogare în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 poate avea ca obiect numai să se examineze dacă elementele prezentate de reclamantă sunt susceptibile să demonstreze că această decizie este afectată de erori. Prin urmare, spre deosebire de camerele de recurs ale EUIPO, Comisia de apel nu trebuie să efectueze o examinare „
de novo
”.
Rezultă de aici că, în ceea ce privește „intensitatea controlului” care trebuie exercitat, controlul erorilor de apreciere nu trebuie efectuat decât asupra chestiunilor invocate de reclamantă și nu acoperă ceea ce se situează în afara sferei căii de atac și nici, prin definiție, aspectele economice și tehnice complexe care nu au fost menționate în calea de atac și care nu intră sub incidența elementelor de probă depuse de reclamantă.
În plus, trebuie amintit că, având în vedere calitatea științifică a membrilor care o compun, Comisia de apel dispune de expertiza necesară pentru a efectua un control aprofundat într‑un interval de timp pe care autoritățile judiciare nu ar fi în măsură să îl atingă.
În al doilea rând, ca răspuns la măsura de organizare a procedurii din 23 aprilie 2020 amintită la punctele 19 și 62 de mai sus, ACER a susținut în ședință că nu menționase eroarea vădită de apreciere decât în măsura în care reclamanta însăși o menționase în calea sa de atac. Acest argument nu poate fi admis. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 47 de mai sus, Comisia de apel a arătat de la bun început, la punctele 51 și 52 din decizia sa, că controlul pe care îl exercita asupra chestiunilor care prezentau un caracter complex pe plan tehnic sau economic era limitat la cel al erorii vădite de apreciere și a confirmat în mod explicit, la punctul 47 din decizia sa, că evaluarea condițiilor necesare pentru obținerea unei derogări prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 implica o apreciere complexă.
În al treilea rând, ACER susține de asemenea fără succes că, în orice caz, Comisia de apel a examinat ansamblul motivelor, afirmațiilor și dovezilor prezentate de reclamantă.
Astfel, în cadrul pretinsei examinări a motivelor, afirmațiilor și dovezilor invocate de reclamantă cu privire la evaluarea condiției care figurează la articolul 17 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 714/2009 – examinare care, după cum a confirmat însăși Comisia de apel, implica aprecieri complexe –, Comisia de apel nu a efectuat, după cum rezultă din cuprinsul punctului 83 de mai sus, decât un control restrâns, limitat la cel al erorii vădite de apreciere.
Mai concret, Tribunalul constată că, în cadrul analizei sale a chestiunilor referitoare la riscuri în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009 invocate de reclamantă, în special la punctele 129-156 și 158-172 din calea sa de atac în fața Comisiei de apel și menționate de asemenea la audierea experților în fața acesteia din urmă, comisia menționată, la punctele 70-74 și 94-98 din decizia sa, nu a efectuat decât un control limitat al deciziei agenției asupra acestor chestiuni care presupuneau aprecieri de ordin tehnic și economic complexe.
În al patrulea rând, ACER susține în mod eronat că reclamanta nu a demonstrat că o examinare mai aprofundată ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
Desigur, potrivit unei jurisprudențe consacrate, existența unei neregularități cu privire, printre altele, la nerespectarea unui termen sau la principiul dreptului la apărare poate justifica anularea unui act, în măsura în care procedura poate conduce la alt rezultat în absența acestei neregularități (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2017, Kerstens/Comisia,
T‑270/16 P
, nepublicată,
EU:T:2017:74
, punctul
, Hotărârea din 12 iulie 2017, Estonia/Comisia,
T‑157/15
, nepublicată,
EU:T:2017:483
, punctul
, și Hotărârea din 26 septembrie 2018, Portugalia/Comisia,
T‑463/16
, nepublicată,
EU:T:2018:606
, punctul
). Cu toate acestea, trebuie arătat că, în împrejurarea exercitării de către autoritatea în cauză a unui control de o intensitate insuficientă în raport cu competențele pe care i le‑a atribuit legiuitorul și, prin urmare, a unei utilizări limitate și incomplete a puterii sale de apreciere, nici reclamanta și nici Tribunalul nu sunt în măsură să stabilească dacă procedura ar fi putut sau nu să conducă la alt rezultat în absența acestei neregularități.
Astfel, este prin definiție imposibil pentru reclamantă să demonstreze că aprecierea efectuată asupra chestiunilor de ordin tehnic și economic complexe de către Comisia de apel ar fi fost diferită în absența neregularității săvârșite, întrucât puterea de apreciere nu a fost exercitată în realitate decât în mod limitat și incomplet în ceea ce privește aceste chestiuni.
Având în vedere tot ceea ce precedă, al nouălea motiv trebuie admis.
În aceste condiții, din motive legate de o bună administrare a justiției, Tribunalul consideră util să se examineze al patrulea motiv, întemeiat pe o interpretare eronată a relației existente între articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 și articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și, în consecință, a posibilității ca proiectul de interconexiune să poată beneficia de o procedură de alocare transfrontalieră a costurilor, precum și pe neluarea în considerare a riscurilor aferente unei astfel de proceduri.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o interpretare eronată a relației existente între articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 și articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și, în consecință, a posibilității ca proiectul de interconexiune să beneficieze de o procedură de alocare transfrontalieră a costurilor, precum și pe neluarea în considerare a riscurilor aferente acestei proceduri
În cadrul celui de al patrulea motiv, reclamanta susține că Comisia de apel a considerat în mod eronat că riscul relevant pentru evaluarea în temeiul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009 nu putea fi evaluat în mod corect decât dacă o cerere de procedură de alocare transfrontalieră a costurilor introdusă în conformitate cu Regulamentul nr. 347/2013 fusese respinsă. Aceasta constată că, pentru Comisia de apel, singura modalitate de a demonstra că regimul de reglementare prevăzut de acest din urmă regulament nu permitea realizarea proiectului ar fi fost parcurgerea unei proceduri lipsite de succes de alocare transfrontalieră a costurilor. Ea apreciază că această abordare introduce de fapt o condiție suplimentară la acordarea unei derogări. În acest context, ea susține de asemenea că aplicarea regimului reglementat în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 nu elimină toate riscurile suportate de interconexiunea Aquind și că, dimpotrivă, există o incertitudine semnificativă în ceea ce privește forma finală a cererii de alocare transfrontalieră a costurilor și un risc important de întârziere.
ACER respinge acest motiv, amintind mai întâi că regimul reglementat rămâne regula și că derogările sunt excepția, iar cele două Regulamente nr. 714/2009 și 347/2013 trebuie coroborate, ținând totodată seama de rațiunea de a fi a celui de al treilea pachet privind „energia”. În continuare, aceasta susține că decizia agenției și decizia Comisiei de apel nu arată că un proiect de interes comun trebuie să treacă întotdeauna printr‑o procedură lipsită de succes de alocare transfrontalieră a costurilor în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 înainte să poată fi acordată o derogare. Aceasta subliniază în plus că, în împrejurările specifice ale cauzei, reclamanta nu a demonstrat că regimul de reglementare prevăzut de procedura de alocare transfrontalieră a costurilor din Regulamentul nr. 347/2013 nu ar fi fost suficient pentru a realiza investiția și că sprijinul financiar potențial al articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 este un factor care trebuie luat în considerare pentru a evalua riscul. În sfârșit, aceasta susține că considerațiile referitoare la motivele pentru care interconexiunea Aquind nu ar fi putut fi exploatată în cadrul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 nu sunt relevante și nu sunt susținute de nicio probă.
Cu titlu introductiv, trebuie arătat că Regulamentul nr. 347/2013 abordează chestiunea identificării proiectelor de interes comun în domeniul energiei, și anume proiecte necesare pentru implementarea coridoarelor și domeniilor prioritare care se încadrează în categoriile de infrastructură energetică, și facilitează implementarea promptă a acestor proiecte. În acest context, acesta prevede norme și linii directoare privind alocarea transfrontalieră a costurilor și stimulente legate de risc pentru proiectele de interes comun. Astfel, în conformitate cu articolul 12 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 347/2013, de îndată ce un proiect de interes comun care se încadrează în una dintre categoriile stabilite la punctul 1 literele (a), (b) și (d) și punctul 2 din anexa II la același regulament este suficient de avansat, inițiatorii proiectelor prezintă tuturor autorităților naționale de reglementare implicate o cerere de investiții, care include o cerere de alocare transfrontalieră a costurilor. Deciziile privind alocarea costurilor cu investițiile sunt luate, potrivit articolului 12 alineatul (4) din regulamentul menționat, de autoritățile naționale de reglementare, după consultarea inițiatorilor proiectelor vizate, iar costurile cu investițiile sunt suportate de fiecare operator de sistem pentru proiectul respectiv.
În speță, la punctul 134 din decizia sa, agenția a considerat că, pentru a determina dacă proiectul de interconexiune Aquind era expus unui nivel de risc care să justifice derogarea, trebuia evaluat dacă era disponibil un regim reglementat (cu un sprijin financiar) pentru interconexiunea menționată. Aceasta a considerat că, în această situație, nivelul de risc al proiectului nu era de natură să îndeplinească condiția prevăzută la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009 și că, dacă, dimpotrivă, se putea demonstra că regimul reglementat nu era disponibil pentru construcția interconexiunii Aquind, aceasta ar implica prezența unui nivel semnificativ de risc financiar pentru inițiator.
În acest sens, Comisia de apel a confirmat, în special la punctele 59, 67 și 91 din decizia sa, raționamentul agenției care figura la punctele 134-138, 143 și 144 din decizia acesteia, potrivit căruia statutul de proiect de interes comun al interconexiunii Aquind, sprijinul financiar potențial legat de acest statut – prevăzut la articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 – și faptul că reclamanta nu solicitase sprijinul financiar menționat au constituit criterii de apreciere determinante în refuzul acordării cererii de derogare. Astfel, Comisia de apel a considerat în esență că, din cauza statutului de proiect de interes comun al interconexiunii Aquind, reclamanta ar fi trebuit să treacă din oficiu printr‑o procedură lipsită de succes de alocare transfrontalieră a costurilor în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 înainte să îi poată fi eventual acordată o derogare.
Astfel, Comisia de apel a impus în esență reclamantei să îndeplinească în mod prioritar și efectiv demersurile administrative în vederea obținerii finanțării susceptibile să fie acordate proiectului de interes comun în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și a considerat că aceasta era o condiție care trebuia îndeplinită pentru ca examinarea cererii de derogare în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 714/2009 să poată fi avută în vedere. Astfel, aceasta a considerat în esență că trebuia să existe o imposibilitate a reclamantei de a beneficia de avantajele regimului reglementat prevăzute la articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și ca regimul reglementat menționat să nu poată astfel acoperi eventualul risc prezentat de investiție.
În acest context este necesar să se examineze dacă Comisia de apel a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că, ținând seama de statutul de proiect de interes comun al interconexiunii Aquind, reclamanta ar fi trebuit să introducă o cerere de sprijin financiar în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013.
În această privință, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 94 de mai sus, mecanismul de sprijin financiar prevăzut la articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 intră sub incidența regimului reglementat. Trebuie de asemenea subliniat că articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 prevede un mecanism de derogare de la sistemul reglementat și,
a fortiori
, de la mecanismul de sprijin financiar prevăzut de Regulamentul nr. 347/2013 și că una dintre condițiile care trebuie îndeplinite este cea a importanței riscului pe care îl prezintă investiția.
Rezultă că existența unui eventual sprijin financiar în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 poate constitui în mod valabil un criteriu de apreciere relevant pentru a determina dacă există un risc prezentat de investiție care ar justifica o derogare de la sistemul reglementat în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009.
Cu toate acestea, deși eventuala finanțare în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 poate fi un criteriu de apreciere relevant pentru a determina nivelul de risc pe care îl prezintă investiția și care este vizat la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009, acest criteriu nu poate totuși constitui o condiție de sine stătătoare care trebuie îndeplinită pentru a obține o derogare. În acest sens, inexistența unei cereri prealabile de sprijin financiar în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 pentru un proiect de interconexiune care a obținut statutul de proiect de interes comun nu poate constitui ca atare un motiv care să permită să se concluzioneze că riscul prezentat de investiție nu era demonstrat.
Or, impunând ca solicitantul să fi cerut, fără succes, o alocare transfrontalieră a costurilor în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 înainte să poată fi luată în considerare o derogare, Comisia de apel a transformat în realitate introducerea de către reclamantă a cererii de sprijin financiar în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 într‑o condiție de sine stătătoare pentru demonstrarea riscului prezentat de investiție. Procedând astfel, aceasta a considerat în esență că doar obținerea unui răspuns negativ la cererea menționată de sprijin financiar și, prin urmare, indisponibilitatea regimului reglementat legat de proiectul de interes comun al reclamantei permiteau să se considere că exista un risc prezentat de investiție atât de important încât îi permitea acordarea regimului derogatoriu.
O astfel de abordare nu este justificată nici în raport cu Regulamentul nr. 714/2009 și nici în raport cu Regulamentul nr. 347/2013.
În primul rând, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009, derogarea este acordată atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute de acesta. Or, deși alocarea transfrontalieră a costurilor în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 poate fi luată în considerare la examinarea riscului prezentat de investiție, prevăzut la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009, aceasta nu este prevăzută în mod expres de această dispoziție. Rezultă că introducerea unei condiții care nu figurează printre cele enumerate de articolul 17 din Regulamentul nr. 714/2009 este contrară literei acestei dispoziții și contrazice voința legiuitorului de a limita acordarea derogării la condițiile prevăzute de acest articol.
În al doilea rând, nicio dispoziție normativă nu permite să se considere că legiuitorul a prevăzut prioritatea unui regim asupra altuia. Astfel, reiese din modul de redactare a articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și a articolului 17 din Regulamentul nr. 714/2009 că inițiatorii beneficiază de o libertate de alegere între regimul proiectului de interes comun și cererea de derogare. Atunci când proiectele au statutul de proiecte de interes comun, inițiatorii lor au posibilitatea, pe de o parte, să ceară procedura de alocare transfrontalieră a costurilor prevăzută la articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și, pe de altă parte, să ceară o derogare în conformitate cu articolul 17 din Regulamentul nr. 714/2009. Astfel cum a arătat totuși însăși Comisia de apel, aceste cereri sunt de aplicare voluntară, iar cele două proceduri pot avea succes sau nu. În acest context, nu se poate considera că cererea de alocare transfrontalieră a costurilor prevăzută la articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 trebuie să se aplice cu prioritate.
În al treilea rând, trebuie arătat că cele două regimuri pot fi aplicate în mod alternativ. Astfel, reiese din cuprinsul articolului 12 alineatul (9) litera (b) și al articolului 13 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 347/2013 că stimulentele prevăzute de aceste două dispoziții nu se aplică proiectelor de interes comun care au beneficiat de o derogare în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 714/2009. Astfel, cel care a beneficiat de o derogare nu mai poate să beneficieze de o alocare transfrontalieră a costurilor. A admite interpretarea susținută de ACER ar însemna ca inițiatorii unor proiecte de interconexiune având statutul de proiecte de interes comun să fie împiedicați să aleagă în mod liber procedura aplicabilă proiectului lor. Or, acești inițiatori beneficiază de o libertate de alegere între procedurile aplicabile, căreia nu i se poate aduce atingere.
În al patrulea rând, criteriul esențial care trebuie să orienteze examinarea cererii de derogare este cel al „nivel[ului] de risc [prezentat de investiție]”, prevăzut la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 714/2009. Trebuie subliniat că riscul în discuție care ar permite să se justifice acordarea derogării poate exista chiar în ipoteza în care inițiatorul este susceptibil să beneficieze de un sprijin financiar în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013. Cu alte cuvinte, posibilitatea de a obține un sprijin financiar în temeiul acestei dispoziții nu permite în niciun caz excluderea automată a riscului financiar prezentat de investiție.
Or, abordarea adoptată de Comisia de apel și de agenție s‑a întemeiat în principal pe un raționament ipotetic, și anume pe „posibilitatea” ca o cerere în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 să dea naștere unui sprijin financiar pentru reclamantă și pe faptul că „nu se putea exclude” ca o decizie favorabilă în temeiul acestei dispoziții să furnizeze o garanție suficientă potențialilor investitori. Așadar, acestea nu au procedat la aprecierea acestui criteriu în raport cu riscul prezentat de investiție, vizat la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009, și, în consecință, au prezumat în mod implicit că cererea ar conduce la acordarea unui avantaj financiar care ar permite eliminarea riscului menționat.
În acest context, Comisia de apel nu putea reproșa reclamantei că nu a făcut dovada că sprijinul financiar prevăzut de regimul reglementat de articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 nu ar fi fost suficient pentru a diminua riscul prezentat de investiție și pentru a realiza investiția menționată, întrucât Comisia de apel însăși nu a apreciat acest criteriu în raport cu riscul prezentat de investiție, vizat la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009, nici,
a fortiori
, importanța avantajului eventual pe care l‑ar oferi reclamantei sprijinul financiar menționat. Astfel, un asemenea avantaj nu putea să se bazeze pur și simplu pe o prezumție sau să fie prezentat drept un fapt dovedit.
În al cincilea rând, astfel cum susține reclamanta, recurgerea la procedura de alocare transfrontalieră a costurilor nu constituie o garanție de eliminare a ansamblului riscurilor cu care se confruntă interconexiunile. Rămâne o incertitudine cu privire la forma finală – în ceea ce privește rezultatul și conținutul – a cererii reclamantei de alocare transfrontalieră a costurilor și cu privire la riscul important de întârziere. Astfel, pe de o parte, nu există nicio certitudine că cererea de alocare transfrontalieră are succes și, pe de altă parte, în conformitate cu articolul 12 alineatul (4) din Regulamentul nr. 347/2013, autoritățile naționale de reglementare iau decizii coordonate în termen de șase luni de la data primirii ultimei cereri de investiții.
În acest context, reclamanta observă în mod întemeiat că, la 31 octombrie 2019, Comisia a adoptat Regulamentul delegat (UE) 2020/389 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 347/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește lista proiectelor de interes comun a Uniunii (
JO 2020, L 74, p. 1
), care a înlocuit lista de proiecte de interes comun a Uniunii și a omis din această listă interconexiunea Aquind. Această modificare a listei, care poate interveni
a priori
la fiecare doi ani, ilustrează faptul că pot exista îndoieli rezonabile în ceea ce privește faptul că acest sprijin financiar poate constitui o garanție a unei finanțări pe termen mediu sau lung.
Din ceea ce precedă rezultă că, subliniind inexistența unei cereri de eventual sprijin financiar în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și neprocedând la o apreciere a acestui mecanism de sprijin financiar în raport cu riscul prezentat de investiție, Comisia de apel a creat în mod eronat o condiție suplimentară care nu este prevăzută la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009.
Pentru toate aceste motive, trebuie să se concluzioneze că Comisia de apel a săvârșit o eroare de drept și că al patrulea motiv este întemeiat.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, decizia Comisiei de apel trebuie anulată, iar acțiunea trebuie respinsă în rest.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, în cazul în care mai multe părți cad în pretenții, Tribunalul decide asupra repartizării cheltuielilor de judecată.
Se va face o justă apreciere a împrejurărilor cauzei, astfel încât ACER să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, totalitatea cheltuielilor de judecată efectuate de reclamantă.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia A‑001‑2018 a Comisiei de apel a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) din 17 octombrie 2018.

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
ACER suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Aquind Ltd.

Tomljenović
Škvařilová‑Pelzl
Nõmm
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 18 noiembrie 2020.
Semnături
Cuprins

Situația de fapt aflată la originea litigiului

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la admisibilitate

Cu privire la admisibilitatea acțiunii împotriva deciziei agenției

Cu privire la admisibilitatea celui de al doilea și a celui de al treilea capăt de cerere

Cu privire la fond

Cu privire la al nouălea motiv, întemeiat pe o examinare insuficientă a deciziei agenției

Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o interpretare eronată a relației existente între articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 714/2009 și articolul 12 din Regulamentul nr. 347/2013 și, în consecință, a posibilității ca proiectul de interconexiune să beneficieze de o procedură de alocare transfrontalieră a costurilor, precum și pe neluarea în considerare a riscurilor aferente acestei proceduri

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.
(
i
)	Punctele 6, 9, 41, 91, 97, 99, 100, 101, 102, 103, 107, 108, 109 și 112 din prezentul text au făcut obiectul unei modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.