CELEX: 62018TJ0292
ELGF en Elfpo
Van financiering uitgesloten uitgaven
Door Portugal verrichte uitgaven
Artikelen 32 en 33 van verordening (EG) nr. 1290/2005
Artikel 54 van verordening (EU) nr. 1306/2013
Begrip ‚nationale rechtbank’

Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 9, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 2005, L 209, blz. 1
) bepaalt:
„De lidstaten:
a)
stellen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te waarborgen, en met name om:
i)
zich te vergewissen van de realiteit en de regelmatigheid van de door het ELGF en het Elfpo gefinancierde verrichtingen;
ii)
onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen;
iii)
door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen”.
Artikel 32, lid 5, van deze verordening, betreffende „Specifieke bepalingen voor het ELGF” luidt:
„Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting gedragen.
De betrokken lidstaat vermeldt de bedragen waarvoor de invordering niet binnen de in de eerste alinea van het onderhavige lid genoemde termijnen heeft plaatsgevonden, afzonderlijk in het in lid 3, eerste alinea, bedoelde samenvattende overzicht.
De verdeling, overeenkomstig de eerste alinea van het onderhavige lid, van de financiële last die het gevolg is van het achterwege blijven van invordering, doet niet af aan de verplichting voor de betrokken lidstaat om de terugvorderingsprocedures overeenkomstig artikel 9, lid 1, voort te zetten. De daarbij teruggekregen bedragen worden, na toepassing van de in lid 2 bedoelde inhouding, voor 50 % aan het ELGF gecrediteerd.
Indien in het kader van de terugvorderingsprocedure in een administratief of gerechtelijk besluit met een definitief karakter wordt geconstateerd dat er geen sprake is van een onregelmatigheid, declareert de betrokken lidstaat de financiële last die hij op grond van de eerste alinea van het onderhavige lid heeft gedragen, aan het ELGF als uitgave.
Indien evenwel, om redenen die niet kunnen worden toegeschreven aan de betrokken lidstaat, de terugvordering niet binnen de in de eerste alinea van dit lid gespecificeerde termijnen kon plaatsvinden en het terug te vorderen bedrag meer dan 1 miljoen EUR bedraagt, kan de Commissie op verzoek van de lidstaat de termijnen met maximaal de helft van de oorspronkelijke termijnen verlengen.”
Artikel 33, lid 8, van die verordening, met als opschrift „Specifieke bepalingen voor het Elfpo”, is als volgt verwoord:
„Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de afsluiting van het betrokken programma voor plattelandsontwikkeling, of binnen zes jaar na die afsluiting als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting gedragen.
Indien evenwel, om redenen die niet kunnen worden toegeschreven aan de betrokken lidstaat, de terugvordering niet binnen de in de eerste alinea van dit lid gespecificeerde termijnen kon plaatsvinden en het terug te vorderen bedrag meer dan 1 miljoen EUR bedraagt, kan de Commissie op verzoek van de lidstaat de termijnen met maximaal de helft van de oorspronkelijke termijnen verlengen.”
Verordening nr. 1290/2005 is ingetrokken en vervangen door verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (
PB 2013, L 347, blz. 549
), die sinds 1 januari 2014 van toepassing is.
Artikel 9, lid 1, onder a), van verordening nr. 1290/2005 is vervangen door en grotendeels overgenomen in artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, dat aan de voorschriften van die bepaling met name toevoegt dat de lidstaten de maatregelen vaststellen die noodzakelijk zijn om indien nodig de gerechtelijke procedures in te leiden teneinde in voorkomend geval onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. De bepalingen van artikel 32, lid 5, en artikel 33, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 zijn grotendeels overgenomen in artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013.
Portugees recht
Artikel 103 van de Lei Geral Tributária (algemene belastingwet) bepaalt:
„Executieprocedure
1.   De fiscale executieprocedure heeft een gerechtelijk karakter, onverminderd de deelname van organen van de belastingdienst aan handelingen die niet rechterlijk van aard zijn.
2.   Belanghebbenden hebben het recht om bij de voor de fiscale executie bevoegde rechter de door de belastingdienst verrichte materiële bestuurshandelingen te betwisten overeenkomstig het vorige lid.”
Artikel 179 van de Código de Procedimento Administrativo (wetboek bestuursrechtpleging) luidt:
„Executie van verbintenissen tot betaling van een geldsom
1.   Wanneer krachtens een bestuurshandeling een geldbedrag moet worden gestort aan een openbaar rechtspersoon of op bevel van die rechtspersoon, en het geldbedrag niet binnen de gestelde termijn vrijwillig wordt betaald, is de fiscale executieprocedure van toepassing overeenkomstig het fiscaal procesrecht.
2.   Daartoe geeft de bevoegde instantie overeenkomstig de wettelijke bepalingen een uitvoerbaar certificaat af dat zij samen met het administratieve dossier doorgeeft aan de bevoegde dienst binnen de belastingadministratie.
3.   Ingeval de administratie overeenkomstig de wet rechtstreeks of door tussenkomst van een derde overgaat tot gedwongen executie van de facto fungibele prestaties, kan steeds gebruik worden gemaakt van de procedure van dit artikel om de gemaakte kosten terugbetaald te krijgen.”
Artikel 148 van de Código de Procedimento de Processo Tributário (wetboek fiscaal procesrecht) bepaalt:
„Werkingssfeer van de fiscale executie
1.   De fiscale executieprocedure omvat de gedwongen invordering van de volgende schulden:
a)
belastingen, met inbegrip van douanerechten, accijnzen en niet-fiscale heffingen, retributies, andere financiële bijdragen ten gunste van de staat, cumulatief geïnde aanvullende belastingen, interesten en andere bij wet bepaalde lasten;
b)
boeten en andere geldstraffen die zijn opgelegd bij beschikkingen, vonnissen of arresten wegens het plegen van fiscale delicten, behalve wanneer deze zijn opgelegd door de gewone rechtbanken;
c)
boeten en andere geldstraffen in verband met de wettelijke aansprakelijkheid die is vastgesteld overeenkomstig de algemene regeling voor fiscale delicten.
2.   In de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet uitdrukkelijk voorziet kunnen ook de volgende schulden via de fiscale executieprocedure worden ingevorderd:
a)
andere schulden ten aanzien van de staat of publiekrechtelijke rechtspersonen die krachtens een bestuurshandeling moeten worden betaald;
b)
terugbetalingen of terugvorderingen.”
In artikel 149 van het wetboek fiscaal procesrecht is het volgende opgenomen:
„Orgaan belast met de fiscale executie
In de zin van dit wetboek moet onder orgaan belast met de fiscale executie worden begrepen de dienst binnen de belastingadministratie die wettelijk verplicht is tot executie over te gaan of, wanneer de executie voor de gewone rechter moet worden verricht, de bevoegde rechterlijke instantie.”
Voorgeschiedenis van het geding
Bij brief van 28 juli 2015 heeft de Europese Commissie haar bevindingen aan de Portugese Republiek meegedeeld overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EU) nr. 1306/2013, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (
PB 2014, L 255, blz. 59
).
De Commissie betwistte met name de wijze waarop de Portugese autoriteiten bepaalde uitgaven hadden ingedeeld die waren verricht uit hoofde van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) en die dienden te worden teruggevorderd. Artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 bepaalt dat indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de Uniebegroting worden gedragen (hierna:„50/50-regel”). De Commissie was van mening dat de schulden ten aanzien van het Portugese betaalorgaan, het Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (instituut voor de financiering van landbouw en visserij, Portugal; hierna: „IFAP”), voor de invordering waarvan de Portugese fiscale autoriteiten een executieprocedure hadden ingeleid, ten onrechte waren aangemerkt als gevallen waarin over de terugvordering een zaak was aangespannen bij de nationale rechtbanken in de zin van voornoemde bepaling. Volgens de Commissie moest de 50/50-regel dus reeds op deze schulden worden toegepast indien na vier jaar nog geen invordering had plaatsgevonden, en dus niet pas na acht jaar, zoals de Portugese autoriteiten stelden. Bijgevolg heeft de Commissie de Portugese autoriteiten meegedeeld dat zij mogelijks zou voorstellen om een deel van de door de Portugese Republiek gedeclareerde uitgaven aan financiering door de Unie te onttrekken.
De Portugese autoriteiten hebben bij brief van 30 november 2015 op de bevindingen van de Commissie geantwoord. Zij hebben met name uiteengezet dat de gedwongen executie voor de betrokken schulden moest worden verricht door toepassing van de fiscale executieprocedure, en zij waren van mening dat deze procedure een gerechtelijk karakter had. Volgens de Portugese autoriteiten moest de 50/50-regel dus slechts worden toegepast indien er geen terugvordering had plaatsgevonden na acht jaar.
Bij brief van 22 december 2015 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 uitgenodigd voor een bilaterale vergadering.
Bij brief van 9 september 2016 heeft de Commissie haar conclusies aan de Portugese Republiek meegedeeld overeenkomstig artikel 34, lid 3, derde alinea, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014. De Commissie was van mening dat de 50/50-regel, indien er over de terugvordering geen zaak voor de nationale rechtbanken was aangespannen, na vier en niet na acht jaar moest worden toegepast. Daarom heeft zij een correctie van 1272594,35 EUR voorgesteld.
Bij brief van 21 oktober 2016 heeft de Portugese Republiek overeenkomstig artikel 40 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 verzocht om een procedure voor het bemiddelingsorgaan in te leiden.
Op 21 maart 2017 heeft het bemiddelingsorgaan de conclusie getrokken dat de standpunten van de beide partijen niet met elkaar in overeenstemming konden worden gebracht. In zijn eindverslag heeft het bemiddelingsorgaan opgemerkt dat „het […] in het kader van de in Portugal gevolgde procedure, die de diensten als een administratieve procedure beschouwen maar die de [Portugese] autoriteiten aanmerken als vergelijkbaar met een gerechtelijke procedure, op een gegeven moment mogelijk [is] de (administratieve) rechtbanken [bij de procedure] te betrekken”, en kwam het tot de slotsom dat „de aldaar aanhangige zaken in aanmerking kunnen komen voor de in het Unierecht bepaalde termijn van acht jaar”.
Bij brief van 20 oktober 2017 heeft de Commissie in haar definitieve standpunt gehandhaafd dat de fiscale executieprocedure een administratieve procedure is die niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005. Voorts heeft zij opgemerkt dat slechts 19 van de 604 zaken waarop de voorgestelde financiële correctie sloeg voor de rechter zijn gebracht. Zij heeft het bedrag van de financiële correctie verlaagd tot 1052101,05 EUR om rekening te houden met de bedragen die in voorgaande begrotingsjaren waren teruggevorderd of waarop de 50/50-regel reeds was toegepast.
Bij uitvoeringsbesluit (EU) 2018/304 van 27 februari 2018 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB 2018, L 59, blz. 3
; hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie onder meer door de Portugese Republiek gedeclareerde bedragen ten belope van 1052101,05 EUR van Uniefinanciering uitgesloten om reden dat het gaat om „vorderingen verkeerd opgegeven in de tabellen van bijlage III, waardoor de 50/50-regel niet is toegepast”.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 mei 2018, heeft de Portugese Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
Op 11 juli 2018 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend.
Op 28 september 2018 heeft de Portugese Republiek haar repliek doen toekomen.
Op 19 november 2018 heeft de Commissie haar dupliek ingediend.
Op 8 juli 2019 heeft het Gerecht de partijen schriftelijke vragen gesteld bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen zijn ter terechtzitting van 10 december 2019 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
De Portugese Republiek verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij door de Portugese Republiek gedeclareerde uitgaven voor een bedrag van 1052101,05 EUR aan financiering door de Europese Unie worden onttrokken om reden dat het gaat om „vorderingen verkeerd opgegeven in de tabellen van bijlage III, waardoor de 50/50-regel niet is toegepast”;
–
de Europese Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
Tot staving van haar beroep voert de Portugese Republiek één enkel middel aan, namelijk schending van de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54 van verordening nr. 1306/2013 doordat de Commissie er ten onrechte van is uitgegaan dat de schulden ten aanzien van het IFAP, die door de fiscale autoriteiten via een executieprocedure werden ingevorderd, geen gevallen uitmaken over de invordering waarvan een zaak bij de nationale rechtbanken is aangespannen in de zin van voornoemde artikelen.
In de eerste plaats stelt zij dat de Portugese rechtsorde vereist dat de gedwongen invordering van bestuursrechtelijk verschuldigde bedragen worden verricht via de fiscale executieprocedure. Daartoe geeft de openbare schuldeiser een schuldcertificaat af dat hij met het oog op de inleiding van de fiscale executie aan de bevoegde dienst van de belastingadministratie overhandigt, waarbij het schuldcertificaat de executoriale titel vormt en de beslagleggende openbare schuldeiser als partij kan optreden. Volgens de Portugese Republiek wordt in de Portugese wetgeving en in de rechtspraak van de hoogste Portugese rechters unaniem erkend dat de fiscale executieprocedure een gerechtelijk karakter heeft en dat een rechter er de leiding over heeft. Zo bepaalt artikel 103, lid 1, van de algemene belastingwet uitdrukkelijk dat „de fiscale executieprocedure […] een gerechtelijk karakter [heeft]”. De Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal) heeft in het in zaak 0803/12 gewezen arrest van 8 augustus 2012 eveneens geoordeeld dat „de ‚procedure’ van fiscale executie […] volledig gerechtelijk van aard [is]”. Ook de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Portugal) heeft in arrest nr. 80/2003, gewezen in zaak nr. 151/02, geoordeeld dat „[de] grondwet niet [vereist] dat alle handelingen waaruit de fiscale executieprocedure bestaat door een rechter worden verricht, ook al erkent de fiscale rechtspraak dat de fiscale executieprocedure van ‚gerechtelijke aard’ is en staat dat nu ook uitdrukkelijk in de algemene belastingwet (artikel 103, lid 1) […].” In hetzelfde arrest is de Tribunal Constitucional tot de slotsom gekomen dat „de fiscale executie […] eenvoudig [wordt] ingeleid door de betreffende executoriale titel bij de belastingdienst in te dienen […]en [dat] dit stuk […] van dezelfde aard [is] als het stuk waarmee de schuldeiser in een civiele procedure de vordering tot executie inleidt.” Bovendien vertonen de administratieve en fiscale rechtbanken alle kenmerken van een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU: wettelijke grondslag, permanent karakter, verplichte rechtsmacht, procedure op tegenspraak, toepassing van de regels van het recht en onafhankelijkheid. Tot staving van haar stelling beroept de Portugese Republiek zich ook op de arresten van 12 juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
), en 17 september 2014, Cruz & Companhia (
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
).
In de tweede plaats betoogt de Portugese Republiek dat de uitdrukking „tribunais nacionais” in de Portugese taalversie van artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 gelijkwaardig is aan de uitdrukking „jurisdições nacionais” in de Portugese taalversie van de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 1290/2005 en moet worden opgevat als een verwijzing naar de „nationale rechterlijke instanties”.
In de derde plaats betoogt de Portugese Republiek dat de opzet en de bestaansreden van de betrokken bepalingen erin bestaan te gelden voor bedragen die wegens onregelmatigheden zijn verloren gegaan en niet binnen een redelijke termijn zijn teruggevorderd. Het staat echter aan de lidstaten om zich intern zo goed mogelijk te organiseren, rekening houdend met de middelen waarover zij beschikken en op de wijze die zij het meest geschikt achten, om het doel van het in acht nemen van de krachtens het Unierecht op hen rustende verplichtingen na te streven en te bereiken.
In de vierde plaats voegt de Portugese Republiek in haar repliek daaraan toe dat indien de bestreden beslissing wordt gehandhaafd, het billijkheids-, het evenredigheids- en het rechtvaardigheidsbeginsel worden geschonden wegens het dwingende karakter van de fiscale executieprocedure in de Portugese rechtsorde.
De Commissie betwist de argumenten van de Portugese Republiek.
In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat de Portugese uitdrukkingen „tribunais nacionais” en „jurisdições nacionais”, zoals de Portugese Republiek terecht opmerkt, moeten worden opgevat als verwijzingen naar het begrip „nationale rechtbanken”, temeer daar de bewoordingen van artikel 32, lid 5, eerste alinea, en artikel 33, lid 8, eerste alinea, van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 in geen enkel opzicht verschillen van de versies van deze teksten in andere talen van de Unie, zoals met name het Duits, het Engels, het Frans en het Italiaans.
In de tweede plaats moet worden verduidelijkt dat het begrip „nationale rechtbank” niet uitsluitend aan het oordeel van elke lidstaat mag worden overgelaten. Uit het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht volgt immers dat het begrip „nationale rechtbank”, dat essentieel is om de werkingssfeer van de 50/50-regel te bepalen en voor zover de verordeningen nr. 1290/2005 en nr. 1306/2013 in verband daarmee niet verwijzen naar het recht van de lidstaten, in de gehele Unie autonoom en uniform moet worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepalingen waarin dit begrip voorkomt en met het doel van deze verordeningen (zie naar analogie arresten van 7 juni 2005, VEMW e.a.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 14 november 2013, Baláž,
C‑60/12
,
EU:C:2013:733
, punten
en
).
Zoals in het bijzonder blijkt uit overweging 26 van verordening nr. 1290/2005 en overweging 37 van verordening nr. 1306/2013 heeft de 50/50-regel tot doel een systeem vast te stellen voor de billijke verdeling van de financiële lasten tussen de Unie en de lidstaten met betrekking tot de financiële gevolgen van de omstandigheid dat bedragen die in het kader van het ELGF en het Elfpo zijn betaald niet binnen een redelijke termijn zijn ingevorderd als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheid. Deze termijn bedraagt vier jaar vanaf de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal – welke datum bij verordening nr. 1306/2013 is gewijzigd in de datum van de terugvordering – of acht jaar als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij de nationale rechtbanken.
In dit verband moet voor de uitlegging van het begrip „nationale rechtbanken” in artikel 32, lid 5, en artikel 33, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 alsook in artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, worden uitgegaan van de door het Hof ontwikkelde criteria om te beoordelen of een verwijzende instantie een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Baláž,
C‑60/12
,
EU:C:2013:733
, punt
).
Dienaangaande moet volgens vaste rechtspraak rekening worden gehouden met een geheel van factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, zijn permanent karakter, de verplichte rechtsmacht, de procedure op tegenspraak, de toepassing door het orgaan van de regels van het recht en de onafhankelijkheid van het orgaan (zie naar analogie arrest van 16 februari 2017, Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien is het zo dat, ook al wordt het betrokken orgaan naar het recht van de lidstaat als een bestuursrechtelijke instantie beschouwd, dit feit op zichzelf niet beslissend is voor de beoordeling of het orgaan een „rechterlijke instantie” is (zie in die zin en naar analogie arrest van 20 september 2018, Montte,
C‑546/16
,
EU:C:2018:752
, punt
, en conclusie van advocaat-generaal Szpunar in die zaak,
EU:C:2018:493
, punt
).
In casu moet op basis van de informatie waarover het Gerecht beschikt worden opgemerkt dat wanneer er niet vrijwillig binnen de gestelde termijn wordt betaald en de invordering niet bij wijze van schuldvergelijking kan worden verricht, het IFAP, het Portugese betaalorgaan dat is belast met de invordering van de in het kader van het ELGF en het Elfpo onverschuldigd uitgekeerde bedragen, een uitvoerbaar certificaat afgeeft en dit aan de bevoegde dienst van de belastingadministratie overhandigt teneinde een fiscale executieprocedure in te leiden (artikel 103 van de algemene belastingwet, artikel 179 van het wetboek bestuursrechtpleging en artikelen 148 en 149 van het wetboek fiscaal procesrecht).
Het doel van deze fiscale executieprocedure is de snelle invordering van met name schulden aan de staat en andere publiekrechtelijke rechtspersonen zoals het IFAP [artikel 148, lid 2, onder a), van het wetboek fiscaal procesrecht].
In dit verband blijkt uit de Portugese wetgeving en uit de rechtspraak van de Supremo Tribunal Administrativo en de Tribunal Constitucional dat de bevoegde dienst van de belastingadministratie enkel belast is met het verrichten van materiële bestuurshandelingen (artikel 103, lid 2, van de algemene belastingwet), die uiteindelijk leiden tot beslaglegging op de goederen van de schuldenaar en de verkoop ervan (artikelen 214‑236 en artikelen 248‑258 van het wetboek fiscaal procesrecht).
Indien, zoals de Portugese Republiek betoogt, de hoogste nationale rechters stellen dat de fiscale executieprocedure een gerechtelijk karakter heeft, dan doen zij dit om te bevestigen dat deze procedure grondwettig is en dat de belastingadministratie in het kader van de fiscale executieprocedure niet-rechterlijke handelingen kan verrichten (arrest 80/2003 van de Tribunal Constitucional) en om te benadrukken dat de regels van het burgerlijk procesrecht van toepassing zijn op die fiscale executieprocedure (arrest 0803/12 van de Supremo Tribunal Administrativo). De hoogste Portugese rechters benadrukken echter dat de belastingadministratie enkel is belast met het verrichten van niet-gerechtelijke handelingen en dat de fiscale executieprocedure eenvoudig wordt ingeleid door een executoriale titel bij de belastingdienst in te dienen.
Het „gerechtelijk karakter” van de fiscale executieprocedure in de Portugese rechtsorde vloeit voort uit de mogelijke controle die de administratieve en fiscale rechters te allen tijde kunnen uitoefenen ingeval er sprake is van een belangenconflict als gevolg van het optreden van een van de partijen, een derde bij de procedure, of een beslissing van de belastingadministratie (arrest 80/2003 van de Tribunal Constitucional). Bijgevolg wordt niet betwist dat het optreden van de administratieve en fiscale rechters overeenkomt met een bij een „nationale rechtbank” aangespannen zaak in de zin van artikel 32, lid 5, en artikel 33, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013.
Bovendien, ofschoon het juist is dat de schuldenaar verzet kan aantekenen tegen de gedwongen tenuitvoerlegging van betaling (artikel 203‑213 van het wetboek fiscaal procesrecht) en bezwaar kan indienen tegen de handelingen van de bevoegde dienst van de belastingadministratie (artikelen 276‑278 van het wetboek fiscaal procesrecht), neemt dat niet weg dat het onderzoek door deze dienst van het verzoek tot gedwongen invordering op grond van een executoriale titel niet op tegenspraak verloopt.
In geval van een conflict, of dit nu te wijten is aan het optreden van een van de partijen of van een derde bij de procedure of het gevolg is van een beslissing van de belastingadministratie, is de dienst van de belastingadministratie immers verplicht het dossier toe te zenden aan de bevoegde rechter van de administratieve en fiscale rechtbank zodat deze een rechterlijke toetsing kan verrichten (artikelen 203, 208, 237 en 276‑278 van het wetboek fiscaal procesrecht).
De bevoegde dienst van de belastingadministratie oefent dus enkel administratieve taken uit en is niet bevoegd om een geschil te beslechten of om de rechtmatigheid van het door het IFAP uitgegeven schuldcertificaat te toetsen. Alleen in geval van betwisting – van welke aard dan ook – door een van de partijen in de procedure of door een derde, oefenen de administratieve en fiscale rechters waarbij het geschil aldus aanhangig is gemaakt een rechtsprekende functie uit die erin bestaat de wettigheid van een handeling tot vaststelling van een schuld jegens een schuldenaar te toetsen, en kan deze laatste zijn rechten doen gelden.
Verder dient erop te worden gewezen dat de bevoegde dienst van de belastingadministratie evenmin aan het in punt 37 hierboven vermelde onafhankelijkheidscriterium voldoet.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het vereiste van onafhankelijkheid twee aspecten behelst. Het eerste, externe aspect veronderstelt dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd is tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zouden kunnen brengen en hun beslissingen zouden kunnen beïnvloeden (zie arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het tweede, interne aspect sluit aan bij het begrip „onpartijdigheid” en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Dit aspect vereist dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat elk belang bij de uitkomst van het geschil, buiten de strikte toepassing van de regels van het recht, ontbreekt (zie arrest van 16 februari 2017, Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, onder andere met betrekking tot de samenstelling van het orgaan en tot de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van zijn leden, die het mogelijk maken elke legitieme twijfel omtrent de onvatbaarheid van dit orgaan voor externe factoren en omtrent zijn neutraliteit ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen uit de geest van de justitiabelen te bannen [arrest van 25 juli 2018, minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
].
In het onderhavige geval komen, zoals in de punten 44 en 45 hierboven is aangegeven, de administratieve en fiscale rechters bij gebrek aan enige betwisting niet tussen in de fiscale executieprocedure.
Wat de bevoegde dienst van de belastingadministratie betreft blijkt uit de bepalingen van nationaal recht, en met name uit de artikelen 55 en 58 van de algemene belastingwet, dat de belastingadministratie onpartijdig dient te zijn en niet ondergeschikt mag worden gemaakt aan het initiatief van de aanvrager.
Bij de beoordeling van de fiscale executieprocedure voldoet de belastingadministratie dus aan het interne aspect van het vereiste van onafhankelijkheid, aangezien zij haar taken objectief vervult en zich onpartijdig opstelt tegenover de partijen bij het geding en hun respectieve belangen daarin.
Evenwel moet worden vastgesteld dat de belastingadministratie niet voldoet aan het externe aspect van dat vereiste, welk aspect impliceert dat er geen hiërarchisch verband bestaat of sprake is van ondergeschiktheid aan een orgaan dat haar bevelen of instructies kan geven. Artikel 182 van de grondwet van de Portugese Republiek bepaalt immers dat de regering het hoogste orgaan van de administratie is. Voorts blijkt uit artikel 199, onder d), van de Portugese grondwet dat de regering bij de uitoefening van haar administratieve taken leiding moet geven aan de diensten en de activiteiten van de civiele en militaire overheden die rechtstreeks van de staat afhankelijk zijn, toezicht moet houden op het indirect bestuur en haar voogdij moet uitoefenen op dat bestuur alsook op de autonome diensten.
Bovendien moet worden opgemerkt dat de ambtenaren die deel uitmaken van de bevoegde dienst van de belastingadministratie behoren tot de belastingadministratie en dat het hoofd van financiën toezicht houdt op die dienst, die onderdeel is van het ministerie van Financiën. Er bestaat dus een band van hiërarchische ondergeschiktheid tussen de belastingadministratie en de regering.
Uit deze overwegingen volgt dat er bij gebrek aan enige tussenkomst van de administratieve en fiscale rechters niet kan worden gesteld dat de bevoegde dienst van de belastingadministratie een rechtsprekende functie uitoefent. Bijgevolg kan een verzoek aan de bevoegde dienst van de belastingadministratie niet worden gelijkgesteld met een voor de „nationale rechtbanken” aangespannen zaak in de zin van artikel 32, lid 5, en artikel 33, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013. Dit is slechts anders als de administratieve en fiscale rechters tussenkomen.
Ook al heeft een rechter de leiding over de fiscale executieprocedure en kan de schuldenaar te allen tijde de beslissingen van de bevoegde dienst van de belastingadministratie betwisten voor de administratieve en fiscale rechtbanken, dit neemt bijgevolg niet weg dat die procedure bij gebreke van enige betwisting volledig wordt beheerd door een dienst van de administratie die niet voldoet aan alle criteria om als „nationale rechtbank” te worden aangemerkt.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de door de Portugese Republiek in casu aangevoerde rechtspraak.
Uit de arresten van 2 juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
, punt
), en 17 september 2014, Cruz & Companhia (
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
), blijkt immers dat de administratieve en fiscale rechters zoals de Tribunal Arbitral Tributário (scheidsgerecht voor belastingzaken, Portugal) en de Supremo Tribunal Administrativo worden aangemerkt als „rechterlijke instanties van een lidstaat” in de zin van artikel 267 VWEU. Nergens in die arresten worden echter de diensten van de belastingadministratie gekwalificeerd.
In de derde plaats dient in herinnering te worden gebracht dat de regeling van financiële medeaansprakelijkheid die is ingesteld bij artikel 32, lid 5, en artikel 33, lid 8, van verordening nr. 1290/2005, die nu grotendeels terug te vinden zijn in artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, ertoe strekt de financiële belangen van de Uniebegroting te beschermen door een deel van de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen die niet binnen een redelijke termijn zijn teruggevorderd, ten laste te leggen van de betrokken lidstaat. In dergelijke bijzondere omstandigheden worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de Uniebegroting gedragen.
Wat de verplichtingen van de lidstaten in die context betreft, bepaalt artikel 9, lid 1, onder a), van verordening nr. 1290/2005, dat grotendeels is overgenomen in artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, dat de lidstaten alle maatregelen vaststellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen en de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.
Deze artikelen geven, wat de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft, uitdrukking aan de in artikel 4, lid 3, VEU vastgelegde algemene zorgvuldigheidsplicht (zie in die zin arresten van 21 februari 1991, Duitsland/Commissie,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, punt
; 21 januari 1999, Duitsland/Commissie,
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, punten
en
, en 13 november 2001, Frankrijk/Commissie,
C‑277/98
,
EU:C:2001:603
, punt
).
Die bepalingen bevatten echter geen nadere omschrijving van de specifieke maatregelen die daartoe moeten worden getroffen, met name de procedures die moeten worden ingeleid met het oog op de terugvordering van die bedragen.
Aangezien het beheer van de ELGF- en Elfpo-financiering in hoofdzaak berust bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de Unievoorschriften moeten waken en die het voordeel van de daartoe vereiste geografische nabijheid genieten, zijn de lidstaten het best geplaatst om onverschuldigd betaalde bedragen of door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen en om te bepalen welke in dat verband de meest geschikte te nemen maatregelen zijn (arrest van 30 januari 2019, België/Commissie,
C‑587/17 P
,
EU:C:2019:75
, punt
).
Zo staat het met name aan de nationale autoriteiten om, op voorwaarde dat zij de in punt 61 hierboven bedoelde zorgvuldigheidsplicht in acht nemen, op basis van de bijzondere omstandigheden van het geval de rechtsmiddelen te kiezen die zij het meest geschikt achten met het oog op de terugvordering van de bedragen in kwestie (zie in deze zin arrest van 21 juli 2005, Griekenland/Commissie,
C‑370/03
, niet gepubliceerd,
EU:C:2005:489
, punt
).
Die verplichting, die gedurende de hele terugvorderingsprocedure van toepassing is, houdt ook in dat de lidstaten tot invordering overgaan en maatregelen nemen om de onregelmatigheden onmiddellijk en tijdig te verhelpen. Na verloop van een zekere tijd bestaat namelijk het risico dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wordt bemoeilijkt of onmogelijk wordt door bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld wegens bedrijfsbeëindiging of het verloren gaan van boekhoudkundige stukken (zie in die zin arrest van 24 januari 2018, Commissie/Italië,
C‑433/15
,
EU:C:2018:31
, punt
).
Verder kan de duur van de door de ondernemer ingeleide administratieve of gerechtelijke procedures voor de nationale autoriteiten geen rechtvaardiging zijn om zich niet aan hun verplichting te houden (arrest van 21 februari 1991, Duitsland/Commissie,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, punt
).
Hieraan moet worden toegevoegd dat de naleving van de procedures en termijnen die krachtens het nationale recht op de invordering van toepassing zijn een minimumverplichting is die noodzakelijk is maar niet volstaat om aan te tonen dat de lidstaat de zorgvuldigheid heeft betracht in de zin van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1290/2005, thans grotendeels overgenomen in artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 (arrest van 12 september 2012, Italië/Commissie,
T‑394/06
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:417
, punten
en
).
In casu voert de Portugese Republiek aan dat de in het Portugese recht vastgestelde procedure voor de terugvordering van de in het kader van het ELGF en het Elfpo onverschuldigd betaalde bedragen, bindend en doeltreffend is, zodat de termijn van acht jaar kan worden gerechtvaardigd. Er zij evenwel op gewezen dat de opzet van de regeling zoals vastgesteld in artikel 32, lid 5, en artikel 33, lid 8, van verordening nr. 1290/2005, die grotendeels zijn overgenomen in artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, berust op een andere vraag, namelijk of over de terugvordering een zaak is aangespannen voor de „nationale rechtbanken” in de zin van het Unierecht. Het bestaan van een bij de nationale rechtbanken aangespannen zaak is het doorslaggevende criterium dat objectief kan worden gecontroleerd.
In dit verband blijkt uit de punten 55 en 56 hierboven dat de fiscale executieprocedure bij de bevoegde dienst van de belastingadministratie niet kan worden aangemerkt als een invorderingsprocedure bij de „nationale rechtbanken” in de zin van de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54 van verordening nr. 1306/2013, althans wanneer de administratieve en fiscale rechtbanken daarin niet tussenkomen.
Hierdoor dient de Portugese Republiek de fiscale executieprocedure bij de bevoegde dienst van de belastingadministratie met succes af te ronden binnen de dwingende termijn van vier jaar bedoeld in de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54 van verordening nr. 1306/2013.
De termijn van acht jaar kan slechts worden ingeroepen als redelijke termijn voor de fiscale executieprocedure wanneer er zich een geschil voordoet en de fiscale rechter wordt aangezocht vóór het einde van de termijn van vier jaar.
Een ander oordeel zou betekenen dat een termijn van acht jaar wordt toegekend aan alle fiscale executieprocedures, ook in zaken waarin de bevoegde dienst van de belastingadministratie de procedure beëindigt zonder geschil of tussenkomst van een rechter, hetgeen niet strookt met de door de wetgever nagestreefde doelstelling om de financiële belangen van de Uniebegroting te beschermen en mechanismen in te voeren ter aanmoediging van een doeltreffende en tijdige invordering van de in het kader van het ELGF en het Elfpo onverschuldigd betaalde bedragen.
In de vierde plaats verwijst de repliek uitdrukkelijk naar grieven inzake de schending van de beginselen van evenredigheid, billijkheid en rechtvaardigheid. Ter ondersteuning van die grieven zijn er echter geen specifieke, duidelijke en consistente argumenten ontwikkeld om aan te tonen waarom deze beginselen zijn geschonden. Derhalve moeten deze grieven op grond van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk worden verklaard.
Bijgevolg kon de Commissie op goede gronden bepaalde uitgaven van Uniefinanciering uitsluiten op grond dat hiervoor meer dan vier jaar lang een fiscale executieprocedure lopende was bij de bevoegde dienst van de belastingadministratie, die niet als „nationale rechtbank” kan worden aangemerkt in de zin van de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 54 van verordening nr. 1306/2013.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in haar eigen kosten en die van de Commissie te worden verwezen.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Portugese Republiek wordt verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Europese Commissie.

Spielmann
Forrester
Öberg
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 januari 2020.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Portugees.