CELEX: 62021CJ0036
Преюдициално запитване
Обща селскостопанска политика
Регламент (ЕС) № 1307/2013
Схеми за директно подпомагане
Общи правила
Член 30, параграф 6 и член 50, параграф 2
Заявление за разпределяне на права на плащане от националния резерв за млади земеделски стопани
Национален административен орган, предоставил невярна информация относно квалификацията на дадено лице като „млад земеделски стопанин“
Принцип на защита на оправданите правни очаквания
Иск за обезщетение за вреди поради неспазване на предвидения в националното право принцип за защита на оправданите правни очаквания

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на общите принципи на правото на Съюза, и по-конкретно на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
Запитването е отправено в рамките на спор между Sense Visuele Communicatie en Handel vof, извършващо дейност и с името De Scharrelderij (наричано по-нататък „Sense“), и Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (министър на земеделието, природата и качеството на храните, Нидерландия) (наричан по-нататък „министърът“) по повод на поправянето на вредите, които се твърди, че са настъпили вследствие на невярната информация, която е била предоставена на Sense от Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (Нидерландска държавна агенция за предприятията, Нидерландия) (наричана по-нататък „RVO“) във връзка с прилагането на разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 608
).
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 30, параграфи 1, 4, 6 и 11 от Регламент № 1307/2013 гласи:
„1.   Всяка държава членка създава национален резерв. За тази цел през първата година на прилагане на схемата за основно плащане държавите членки извършват линейно процентно намаление на тавана на схемата за основно плащане на национално равнище.
[…]
4.   Държавите членки разпределят права на плащане от своите национални или регионални резерви в съответствие с обективни критерии и по такъв начин, че да се осигури равнопоставеното третиране на земеделските стопани и да се избегнат нарушения на пазарните условия и на конкуренцията.
[…]
6.   Държавите членки използват своите национални или регионални резерви, за да разпределят приоритетно права на плащане на млади земеделски стопани и на земеделски стопани, които започват своята селскостопанска дейност.
[…]
11.   За целите на настоящия член се прилагат следните определения:
а)
„млади земеделски стопани“ означава земеделските стопани, които отговарят на условията по член 50, параграф 2 и, когато е приложимо — на условията по член 50, параграф 3) и параграф 11;
[…]“.
Съгласно член 50, параграф 2 от този регламент:
„За целите на настоящата глава „млади земеделски стопани“ означава физически лица:
а)
които за пръв път създават земеделско стопанство като ръководители на стопанството или които вече са създали такова стопанство в рамките на пет години преди подаването за пръв път на заявление по схемата за основно плащане или по схемата за единно плащане на площ, посочено в член 72, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (
OB L 347, 2013 г., стр. 549
)]; и
б)
които са на не повече от 40 години в годината на подаване на заявлението, посочено в буква а)“.
Нидерландското право
Член 2.1 от Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Наредба за прилагане на схемите за директни плащания по линия на общата селскостопанска политика) в приложимата ѝ за спора в главното производство редакция гласи:
„1.   При поискване министърът разпределя на земеделския стопанин права на плащане в съответствие с […] член 30, параграф 4 от [Регламент № 1307/2013].
2.   Министърът отпуска преки плащания по линия на:
a.
схемата за основно плащане съгласно член 32 от [Регламент № 1307/2013];
b.
плащането за селскостопански практики, които са благоприятни за климата и околната среда;
c.
плащането за млади земеделски стопани;
[…]“.
Член 4.2 от тази наредба в приложимата ѝ за спора в главното производство редакция гласи:
„1.   Когато предявява права на директни плащания от посочените в член 2.1, параграф 2, земеделският стопанин използва единното заявление както за да поиска права на плащане, така и за да активира правата на плащане и да поиска плащане.
[…]
3.   Освен в случаите по член 12, първа алинея от [Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент [№ 1306/2013] по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (
ОВ L 181, 2014 г., стр. 48
)], единното заявление се подава до министъра в периода от 1 март до 15 май“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Sense е събирателно дружество с двама съдружници, A и B, което от 2017 г. стопанисва свинеферма за угояване. На 21 януари 2018 г. A навършва 41‑годишна възраст.
Sense отправя запитване до RVO — която отговаря за прилагането на общата селскостопанска политика в Нидерландия — дали е възможно да му се разпределят права на плащане от Nationale reserve voor jonge landbouwers (Национален резерв за млади земеделски стопани, Нидерландия) (наричан по-нататък „националният резерв“). В телефонни разговори, проведени на 15 март 2018 г., 5 април 2018 г. и 9 януари 2019 г., сътрудниците на RVO му съобщават, че може да му се разпределят права на плащане от националния резерв, стига в даден момент от 2018 г. А да е била на възраст под 41 години. Тази информация е потвърдена в електронно писмо, което сътрудник на RVO изпраща на Sense на 15 януари 2019 г.
На 5 април 2018 г. Sense подава комбинирана декларация, с която иска, първо, да му се разпределят права на плащане от националния резерв, тъй като А е млад земеделски стопанин, и второ, да му се изплатят тези права на плащане и да му бъдат преведени плащането за екологизиране и допълнителното плащане за млади земеделски стопани.
С решения от 2 и 4 януари 2019 г. министърът отхвърля тези искания.
Sense обжалва тези решения по административен ред, но жалбите му са отхвърлени с решение на министъра от 22 март 2019 г. Според министъра Sense няма право да му се разпределят права на плащане от националния резерв. Тъй като през 2018 г. е била на възраст над 40 години, А не отговаряла на условието за възраст, предвидено в член 50, параграф 2, буква б) от Регламент № 1307/2013. Тъй като Sense не разполагало с права на плащане към 15 май 2018 г., не можело да му се изплатят правата на плащане, нито да му се преведат плащането за екологизиране и допълнителното плащане за млади земеделски стопани.
Sense сезира College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административни спорове в икономическата област, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция, с искане за отмяна на решението от 22 март 2019 г. и за обезщетение за претърпените имуществени вреди.
Запитващата юрисдикция уточнява, че предмет на спора в главното производство е не разпределянето на права на плащане от националния резерв, а въпросът дали министърът е действал в нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, като не е предложил обезщетение на Sense.
В това отношение е установено, че през 2018 г. Sense не е имало право да му се разпределят права на плащане от националния резерв, тъй като A, която декларира, че е млад земеделски стопанин, не е отговаряла на условието за възраст, предвидено в член 50, параграф 2, буква б) от Регламент № 1307/2013.
При все това запитващата юрисдикция смята, че информацията, която RVO предоставя на Sense по време на телефонните разговори от 15 март и 5 април 2018 г., е дала разумно основание на Sense да очаква, че ще може да му се разпределят такива права въпреки факта, че A навършва 41‑годишна възраст през 2018 г. Именно въз основа на тази информация Sense подава заявление за разпределяне на права на плащане от националния резерв за 2018 г. и се отказва от закупуването на права на плащане. Така то се оказва лишено от основното плащане и от плащането за екологизиране за 2018 г., а такива са щели да му бъдат отпуснати, ако беше закупило права на плащане. Следователно Sense е претърпяло вреда, съответстваща на загубата на посочените плащания, намалени с разходите за закупуване на правата на плащане.
Тази юрисдикция подчертава, че тъй като разпределянето на правата на плащане и превеждането на преките плащания съставляват пряко прилагане на правото на Съюза, следва да се приложи установеният в правото на Съюза принцип на защита на оправданите правни очаквания. Съгласно практиката на Съда обаче не е възможно позоваване на този принцип, когато е налице ясна разпоредба от правото на Съюза. Тъй като член 50, параграф 2, буква б) от Регламент № 1307/2013 е ясна разпоредба, действията на сътрудниците на RVO не е можело да създадат у Sense оправдано правно очакване, че ще бъде третирано по начин, противоречащ на правото на Съюза.
От практиката на Съда посочената юрисдикция стига до извода, че когато при прилагането на правото на Съюза държавите членки са длъжни да спазват установения в правото на Съюза принцип на защита на оправданите правни очаквания, не съществува никаква възможност наред с него да се приложи и установеният в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания. В този смисъл Sense не може да се позовава на този принцип, за да изиска да му се разпределят права на плащане от националния резерв.
Поставя се обаче въпросът дали от посочената съдебна практика също така следва, че не е възможно въз основа на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания Sense да изиска и обезщетение за вредите, които е претърпяло вследствие на това, че заради дадената му невярна информация е поискало да му се разпределят права на плащане от националния резерв, вместо да закупи права на плащане. Според запитващата юрисдикция Съдът все още не се е произнасял по този въпрос.
При тези условия College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административни спорове в икономическата област) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Изключва ли правото на Съюза възможността да се прецени съобразно принципа на защита на оправданите правни очаквания, предвиден в националното право, дали национален административен орган е породил очаквания, в разрез с разпоредба от правото на Съюза, и следователно е действал противоправно съгласно националното право, като не е обезщетил съответното лице за произтичащите оттук вреди, когато това лице няма как да се позове на принципа на правото на Съюза на защита на оправданите правни очаквания, защото е налице ясна разпоредба от правото на Съюза?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
Sense оспорва допустимостта на преюдициалното запитване. От една страна, то по същество изразява съмнение в релевантността на изтъкнатия от запитващата юрисдикция принцип на защита на оправданите правни очаквания, при положение че съгласно практиката на Съда е безспорно, че то не може да черпи никакви права от правните очаквания, породени от националния административен орган в нарушение на правото на Съюза. От друга страна, то отбелязва, че запитващата юрисдикция изобщо не е изтъкнала принципа на пропорционалност, който обаче трябвало да е основанието за обезщетяването му за посочените вреди.
Съгласно постоянната практика на Съда в рамките на установеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Затова, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. в този смисъл решения от 1 октомври 2019 г., Blaise и др.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, т.
и цитираната съдебна практика и от 16 октомври 2019 г., Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. в този смисъл решения от 1 октомври 2019 г., Blaise и др.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, т.
и цитираната съдебна практика и от 16 октомври 2019 г., Agrárminiszter,
C‑490/18
,
EU:C:2019:863
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая от преюдициалното запитване е видно, че запитващата юрисдикция си задава въпроси относно тълкуването на общите принципи на правото на Съюза, и по-конкретно на принципа на защита на оправданите правни очаквания, за да определи дали той допуска правните субекти да се позовават само на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания.
Поради това преюдициалното запитване е допустимо.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали правото на Съюза и конкретно принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правният субект да получи по силата на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания и единствено на основание на националното право обезщетение за вредите, произтичащи от дадено от национален орган неправилно тълкуване на ясна разпоредба от правото на Съюза.
Следва да се припомни, че съгласно трайната практика на Съда принципът на защита на оправданите правни очаквания е част от правния ред на Съюза и е задължителен за всеки национален орган, който прилага правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 26 април 1988 г., Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, т.
и от 7 август 2018 г., Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, т.
).
От това следва, че при прилагането на разпоредбите на Регламент № 1307/2013 националните органи са длъжни да спазват принципа на защита на оправданите правни очаквания.
Съгласно постоянната практика на Съда обаче не е възможно позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания, когато е налице ясна разпоредба от правен акт на Съюза, а действията на натоварен с прилагането на правото на Съюза национален орган, които са в противоречие с това право, не биха могли да породят у икономическия оператор оправдано правно очакване, че ще бъде третиран по начин, противоречащ на правото на Съюза (решения от 26 април 1988 г., Krücken,
316/86
,
EU:C:1988:201
, т.
, от 20 юни 2013 г., Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, т.
и цитираната съдебна практика и от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, т.
).
Следователно правните субекти не може да се позовават на принципа на защита на оправданите правни очаквания в правото на Съюза или на неговия национален аналог, за да изискат да им се предостави предимство, което би било в противоречие с ясна разпоредба от правото на Съюза.
Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 27—30 от заключението си, позоваването на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания с цел да се получи предимство, което е в противоречие с правото на Съюза, би могло да постави под въпрос предимството, ефективността и еднаквото прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, да доведе до нарушаване на конкуренцията помежду им в рамките на вътрешния пазар, а когато въпросното предимство се финансира от бюджета на Съюза — и да увреди финансовите интереси на Съюза.
В настоящия случай от разясненията на запитващата юрисдикция следва, че Sense е поискало да му се разпределят права на плащане за 2018 г. от националния резерв за „млади земеделски стопани“ по смисъла на член 50, параграф 2 от Регламент № 1307/2013.
Съгласно тази разпоредба квалифицирането на земеделския стопанин като „млад земеделски стопанин“ зависи в частност от условие за възраст, съгласно което тази квалификация е възможна само за физическите лица, „които са на не повече от 40 години в годината“ на първото подаване на заявление по схемата за основно плащане или по схемата за единно плащане на площ.
В този смисъл от буквата на посочената разпоредба недвусмислено следва, че това условие за възраст изисква заинтересованото лице да няма навършени 41 години в нито един момент от годината на първото заявление.
Следователно, както впрочем са съгласни и запитващата юрисдикция, страните в главното производство и заинтересованите субекти, представили становища пред Съда, член 50, параграф 2, буква б) от Регламент № 1307/2013, доколкото определя условие за възраст, представлява ясна разпоредба от правен акт на Съюза по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 28 от настоящото решение.
Оттук следва, че земеделският стопанин, който не отговаря на условието за възраст по член 50, параграф 2, буква б) от Регламент № 1307/2013, не може въпреки тази разпоредба да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания с цел да му се разпределят права на плащане от националния резерв и с цел да получи плащания въз основа на тези права.
За сметка на това правото на Съюза не е пречка съответният земеделски стопанин да предяви иск за обезщетение за вреди на основание единствено на националното право, с който да поиска да получи не предимство в противоречие с правото на Съюза, а обезщетение за вредите, които смята, че му е причинил националният орган, натоварен с прилагането на разпоредбите на Регламент № 1307/2013, в нарушение на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания, поради това че този орган му е предоставил невярна информация за тълкуването на тези разпоредби (вж. по аналогия решения от 27 септември 1988 г., Asteris и др.,
106/87—120/87
,
EU:C:1988:457
, т.
и
, както и от 16 юли 1992 г., Belovo,
C‑187/91
,
EU:C:1992:333
, т.
).
Всъщност, докато условията за разпределяне на права на плащане от националния резерв за млади земеделски стопани и за отпускане на плащания въз основа на тези права на плащане се уреждат от разпоредбите на Регламент № 1307/2013, то посоченият иск за обезщетение би се основавал единствено на националното право на съответната държава членка.
Не може обаче да се смята, че е в противоречие с правото на Съюза националното право да взема предвид установения в самото него принцип на защита на оправданите правни очаквания, когато става дума за поправянето на вреди, които са причинени от действия на националния орган, натоварен с прилагането на правото на Съюза.
При все това принципът, че прилагането на националното право не трябва да засяга прилагането и ефективността на правото на Съюза, изисква при прилагането на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания изцяло да се съобразява и интересът на Европейския съюз (вж. по аналогия решение от 13 март 2008 г., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening и др.,
C‑383/06—C‑385/06
,
EU:C:2008:165
, т.
и цитираната съдебна практика).
Това означава, както по същество посочва генералният адвокат в точки 36—44 от заключението си, че обезщетението, което може да се получи в резултат на такъв основан на националното право иск, не трябва да е равнозначно на предоставянето на предимство в противоречие с правото на Съюза, не бива да е в тежест на бюджета на Съюза и не трябва да е годно да доведе до нарушаване на конкуренцията между държавите членки.
С уговорката, че запитващата юрисдикция може да стигне до друг извод при преценката на тези условия за целите на спора в главното производство, следва да се посочи, че въпросните условия изглеждат изпълнени, когато става дума за иск за обезщетение, който при посочените в точка 36 от настоящото решение обстоятелства има за цел единствено да се получи обезщетение за вреди, съответстващи по същество на размера на преките плащания, които щеше да може да бъдат отпуснати на земеделския стопанин, ако беше закупил права на плащане, след намаляване на посочения размер с разходите за закупуването на тези права на плащане, при положение че земеделският стопанин се е отказал от закупуването им поради невярната информация, която му е предоставил компетентният национален орган.
Освен това, както подчертават нидерландското правителство и Европейската комисия и както посочва генералният адвокат в точка 39 от заключението си, всяко евентуално обезщетение вследствие на предявения съгласно националното право иск за обезщетение за вредите, причинени от незаконосъобразните действия на националния орган, ще се изплаща изцяло от националния бюджет. Следователно такъв иск не би могъл да има неблагоприятни последици за средствата от бюджета на Европейския съюз, нито да засегне неговите финансови интереси.
Ето защо такъв иск би могъл да отговаря на трите условия, изложени в точка 40 от настоящото решение, при положение че не може да доведе нито до разпределяне на правата на плащане от националния резерв на основание на Регламент № 1307/2013, нито до отпускане на плащане в изпълнение на този регламент и при положение че не засяга по никакъв друг начин финансовите интереси на Съюза.
По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза и конкретно принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правният субект да получи по силата на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания и единствено на основание на националното право обезщетение за вредите, произтичащи от дадено от национален орган неправилно тълкуване на ясна разпоредба от правото на Съюза, при условие че това обезщетение не е равнозначно на предоставянето на предимство в противоречие с правото на Съюза, не е в тежест на бюджета на Съюза и не е годно да доведе до нарушаване на конкуренцията между държавите членки.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Правото на Съюза и конкретно принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правният субект да получи по силата на установения в националното право принцип на защита на оправданите правни очаквания и единствено на основание на националното право обезщетение за вредите, произтичащи от дадено от национален орган неправилно тълкуване на ясна разпоредба от правото на Съюза, при условие че това обезщетение не е равнозначно на предоставянето на предимство в противоречие с правото на Съюза, не е в тежест на бюджета на Европейския съюз и не е годно да доведе до нарушаване на конкуренцията между държавите членки.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.