CELEX: 62021CJ0156
Beroep tot nietigverklaring
Verordening (EU, Euratom) 2020/2092
Algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting
Bescherming van de Uniebegroting in geval van schending van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat
Rechtsgrondslag
Artikel 322, lid 1, onder a), VWEU
Gestelde omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU
Gestelde schending van artikel 4, lid 1, artikel 5, lid 2, en artikel 13, lid 2, VEU alsook van de beginselen van rechtszekerheid, evenredigheid en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen

Met zijn verzoekschrift verzoekt Hongarije het Hof primair om nietigverklaring van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (
PB 2020, L 433
I, blz. 1, met rectificatie in
PB 2021, L 373, blz. 94
; hierna: „bestreden verordening”) en subsidiair om nietigverklaring van artikel 4, lid 1 en lid 2, onder h), artikel 5, lid 2 en lid 3, voorlaatste en laatste zin, en artikel 6, leden 3 en 8, van die verordening.
I.

Toepasselijke bepalingen
A.

Verordening nr. 1049/2001
Artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
) bepaalt:
„Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.”
Artikel 4 van die verordening luidt:
„[...]
2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[...]
–
gerechtelijke procedures en juridisch advies,
[...]
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
3.   De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
5.   Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6.   Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7.   De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. [...]”
Artikel 5 van die verordening luidt als volgt:
„Wordt van een lidstaat een document gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, dan raadpleegt hij de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt – tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven.
De lidstaat kan het verzoek ook doorgeleiden aan de betrokken instelling.”
B.

Reglement van orde van de Raad
Op 1 december 2009 heeft de Raad van de Europese Unie besluit 2009/937/EU houdende vaststelling van zijn reglement van orde (
PB 2009, L 325, blz. 35
) vastgesteld. Artikel 6 van dat reglement van orde (hierna: „reglement van orde van de Raad”) draagt als opschrift „Geheimhoudingsplicht en overlegging van documenten in rechte” en bepaalt in lid 2:
„De Raad of het [Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper)] kan toestemming verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet overeenkomstig de bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten voor het publiek beschikbaar zijn gesteld.”
Artikel 10 („Toegang van het publiek tot de documenten van de Raad”) van dat reglement van orde luidt:
„De specifieke bepalingen inzake de toegang van het publiek tot de documenten van de Raad staan in bijlage II.”
Bijlage II bij dat reglement van orde draagt als opschrift „Specifieke bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raad” en bepaalt in artikel 5 („Doorgeleiding van een verzoek van een lidstaat”) het volgende:
„Een verzoek van een lidstaat aan de Raad dat wordt doorgeleid, wordt behandeld overeenkomstig de artikelen 7 en 8 van [verordening nr. 1049/2001] en de desbetreffende bepalingen van deze bijlage. In geval van volledige of gedeeltelijke afwijzing van toegang, wordt de verzoeker medegedeeld dat een eventueel confirmatief verzoek rechtstreeks aan de Raad moet worden gericht.”
C.

Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten
Bij nota 7695/18 van 10 april 2018 heeft de Raad richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten vastgesteld. De punten 1, 2, 20 en 21 van die richtsnoeren luiden als volgt:
„1.
Dit document bevat richtsnoeren voor de behandeling van niet-gerubriceerde Raadsdocumenten voor interne verspreiding in de Raad, onder de leden van de Raad, bij de Commissie, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en, afhankelijk van het onderwerp, bepaalde andere [instellingen] (zoals het Europees Parlement, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank) en [organen van de Europese Unie] (zoals het Comité van de regio’s, het Europees Economisch en Sociaal Comité). Wanneer deze documenten te vroeg bekend worden gemaakt, kan dat de besluitvormingsprocedures van de Raad nadelig beïnvloeden.
2.
De richtsnoeren hebben rechtstreekse gevolgen voor de werking van de Raad en dienen bijgevolg te worden geëerbiedigd door de lidstaten als leden van de Raad, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking dat de betrekkingen tussen de instellingen [van de Unie] en de lidstaten regelt.
[...]
20.
LIMITE-documenten worden niet openbaar gemaakt tenzij daartoe gemachtigde Raadsfunctionarissen, de rijksoverheid van een lidstaat (zie punt 21) of, indien van toepassing, de Raad, overeenkomstig [verordening nr. 1049/2001] en zijn reglement van orde, daartoe hebben besloten.
21.
Personeel in een andere [instelling] of een ander [orgaan van de Unie] dan de Raad mag zelf niet besluiten LIMITE-documenten openbaar te maken, zonder voordien het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) te hebben geraadpleegd. Rijksoverheidspersoneel van een lidstaat raadpleegt het SGR alvorens een dergelijk besluit te nemen, tenzij duidelijk is dat het document openbaar gemaakt kan worden, overeenkomstig artikel 5 van [verordening nr. 1049/2001].”
D.

Verordening nr. 883/2013
Artikel 2, punt 1, van verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad (
PB 2013, L 248, blz. 1
) definieert de „financiële belangen van de Unie” voor de toepassing van die verordening als „inkomsten, uitgaven en activa, vallende onder de begroting van de Europese Unie, respectievelijk onder de begrotingen van de instellingen, organen en instanties of onder de begrotingen die zij beheren en controleren”.
E.

Financieel Reglement
Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (
PB 2018, L 193, blz. 1
; hierna: „Financieel Reglement”) bepaalt in artikel 2 („Definities”) het volgende:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
7.
‚uitvoering van de begroting’: de uitoefening van activiteiten inzake beheer, monitoring, controles en audits van begrotingskredieten volgens de in artikel 62 bepaalde methoden;
[...]
42.
‚lidstaatsorganisatie’: een in een lidstaat als publiekrechtelijke instantie of privaatrechtelijke instantie opgerichte entiteit waaraan een openbaredienstverleningstaak is toevertrouwd en passende door de lidstaat verstrekte financiële garanties zijn gegeven;
[...]
59.
‚goed financieel beheer’: de uitvoering van de begroting met inachtneming van de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid;
[...]”
Artikel 61 van het Financieel Reglement draagt als opschrift „Belangenconflict” en luidt:
„1.   Financiële actoren in de zin van hoofdstuk 4 van deze titel en andere personen, daaronder begrepen nationale autoriteiten op alle niveaus, die bij de uitvoering van de begroting onder direct, indirect en gedeeld beheer, met inbegrip van voorbereidende handelingen op dit gebied, de audit of de controle betrokken zijn, verrichten geen handelingen waarbij hun eigen belangen in conflict kunnen komen met die van de Unie. Zij nemen ook passende maatregelen om te voorkomen dat een belangenconflict ontstaat in de functies onder hun verantwoordelijkheid en om situaties te verhelpen die objectief als belangenconflict kunnen worden beschouwd.
2.   Indien er een risico bestaat op een belangenconflict waarbij een personeelslid van een nationale autoriteit betrokken is, brengt de betrokken persoon deze zaak ter kennis van zijn hiërarchieke meerdere. Indien een dergelijk risico bestaat voor aan het statuut onderworpen personeel brengt de betrokken persoon deze zaak ter kennis van de bevoegde gedelegeerde ordonnateur. De bevoegde hiërarchieke meerdere of de verantwoordelijk gedelegeerde ordonnateur bevestigt schriftelijk of er sprake is van een belangenconflict. Indien een belangenconflict wordt vastgesteld, zorgt het tot aanstelling bevoegde gezag of de bevoegde nationale autoriteit ervoor dat de betrokken persoon al zijn activiteiten in verband met de zaak beëindigt. De betrokken gedelegeerde ordonnateur of de betrokken nationale autoriteit zorgt ervoor dat de nodige verdere maatregelen worden genomen in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving.
3.   Voor de toepassing van lid 1 doet een belangenconflict zich voor wanneer de onpartijdige en objectieve uitoefening van de functies van de in lid 1 bedoelde financiële actor of andere persoon in gevaar wordt gebracht als gevolg van familiebanden, persoonlijke relaties, politieke gezindheid of nationaliteit, economische belangen of elk ander direct of indirect persoonlijk belang.”
Artikel 62 („Wijzen van uitvoering van de begroting”) van dat Reglement bepaalt in lid 1, eerste alinea:
„1.   De Commissie voert de begroting op een of meer van de volgende wijzen uit:
a)
op directe wijze (‚direct beheer’) zoals beschreven in de artikelen 125 tot en met 153, via haar diensten, met inbegrip van haar personeel in de delegaties van de Unie onder leiding van het respectievelijke delegatiehoofd, overeenkomstig artikel 60, lid 2, of via uitvoerende agentschappen als bedoeld in artikel 69;
b)
in gedeeld beheer met de lidstaten (‚gedeeld beheer’) zoals beschreven in de artikelen 63 en 125 tot en met 129;
c)
op indirecte wijze (‚indirect beheer’) zoals beschreven in de artikelen 125 tot en met 149 en de artikelen 154 tot en met 159, wanneer de basishandeling daarin voorziet of in de in artikel 58, lid 2, onder a) tot en met d), genoemde gevallen, door taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen aan:
[...]”
Artikel 63 van dat Reglement draagt als opschrift „Gedeeld beheer met de lidstaten” en bepaalt in de leden 2 en 8 het volgende:
„2.   De lidstaten nemen, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende, en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, met name door:
a)
ervoor te zorgen dat uit de begroting gefinancierde acties naar behoren en effectief en in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke regelgeving worden uitgevoerd;
b)
organen aan te wijzen voor het beheer en de controle van middelen van de Unie, overeenkomstig lid 3, en toezicht te houden op deze organen;
c)
te voorzien in de preventie, opsporing en correctie van onregelmatigheden en fraude;
d)
overeenkomstig deze verordening en sectorspecifieke regelgeving samen te werken met de Commissie, [het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)], de [Europese Rekenkamer] en, voor de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking overeenkomstig verordening (EU) 2017/1939 van de Raad [van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) (
PB 2017, L 283, blz. 1
)] met het [EOM] zodra het is opgericht.
Teneinde de financiële belangen van de Unie te beschermen, verrichten de lidstaten, met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel en in toepassing van dit artikel en de desbetreffende sectorspecifieke regelgeving, vooraf en achteraf controles, met inbegrip van controles ter plaatse, waar zulks dienstig is, op representatieve en/of risicogerichte steekproeven van verrichtingen. Daarnaast gaan zij over tot terugvordering van onterecht betaalde bedragen en stellen zij in voorkomend geval gerechtelijke procedures in.
De lidstaten leggen de ontvangers doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties op indien hierin is voorzien bij sectorspecifieke regelgeving of bij specifieke bepalingen in het nationale recht.
In het kader van haar risicobeoordeling en overeenkomstig de sectorspecifieke regelgeving, houdt de Commissie toezicht op de door de lidstaten vastgestelde beheers- en controlesystemen. Bij haar auditwerkzaamheden eerbiedigt de Commissie het proportionaliteitsbeginsel en houdt zij rekening met het overeenkomstig sectorspecifieke regelgeving beoordeelde risiconiveau.
[...]
8.   Om ervoor te zorgen dat de middelen van de Unie worden gebruikt in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften dient de Commissie:
a)
procedures toe te passen voor het onderzoek en de goedkeuring van de rekeningen van de aangewezen organen, om te waarborgen dat de rekeningen volledig, nauwkeurig en waarheidsgetrouw zijn;
b)
betalingen die in strijd met het toepasselijk recht zijn verricht, uit te sluiten van financiering door de Unie;
c)
betalingstermijnen te onderbreken of betalingen te schorsen indien daarin is voorzien in sectorspecifieke regelgeving.
De Commissie maakt de onderbreking van betalingstermijnen of schorsing van betalingen geheel of gedeeltelijk ongedaan nadat een lidstaat zijn opmerkingen heeft ingediend en zodra deze alle nodige maatregelen heeft genomen. In het in artikel 74, lid 9, bedoelde jaarlijks activiteitenverslag komen alle verplichtingen uit hoofde van dit lid aan bod.”
Artikel 129 van het Financieel Reglement draagt als opschrift „Samenwerking ter bescherming van de financiële belangen van de Unie” en luidt als volgt:
„1.   Een persoon of entiteit die middelen van de Unie ontvangt, werkt ten volle mee aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie en verleent, als voorwaarde voor het ontvangen van deze middelen, de nodige rechten en toegang aan de bevoegde ordonnateur, aan [het] EOM ten aanzien van de lidstaten die deelnemen aan nauwere samenwerking [...], aan OLAF, aan de Rekenkamer en, in voorkomend geval, aan de bevoegde nationale autoriteiten, zodat zij hun respectieve bevoegdheden ten volle kunnen uitoefenen. In het geval van OLAF omvatten deze rechten het recht om onderzoeken, waaronder controles en verificaties ter plaatse, uit te voeren, overeenkomstig [de verordening betreffende onderzoeken door OLAF].
2.   Een persoon of entiteit die middelen van de Unie in direct en indirect beheer ontvangt, verbindt zich er schriftelijk toe de nodige in lid 1 bedoelde rechten te verlenen en zorgt ervoor dat derden die betrokken zijn bij de uitvoering van middelen van de Unie gelijkwaardige rechten verlenen.”
Artikel 131 („Schorsing, beëindiging en verlaging”) van het Financieel Reglement bepaalt:
„1.   Wanneer een toekenningsprocedure met onregelmatigheden of fraude gepaard is gegaan, schorst de bevoegde ordonnateur de procedure en kan hij alle nodige maatregelen nemen, waaronder annulering van de procedure. De bevoegde ordonnateur stelt OLAF onmiddellijk in kennis van vermoedelijke fraudegevallen.
[...]
3.   De bevoegde ordonnateur kan betalingen of de uitvoering van de juridische verbintenis schorsen indien:
[...]
b)
het noodzakelijk is te verifiëren of vermeende onregelmatigheden, fraude of niet-nakoming van verplichtingen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden;
c)
onregelmatigheden, fraude of niet-nakoming van verplichtingen vragen doen rijzen over de betrouwbaarheid of doeltreffendheid van de internecontrolesystemen van een persoon of entiteit die middelen van de Unie uitvoert overeenkomstig artikel 62, lid 1, eerste [alinea], onder c), of over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.
[...]”
Artikel 135 van dat Reglement draagt als opschrift „Bescherming van de financiële belangen van de Unie door opsporing van risico’s, uitsluiting en oplegging van financiële sancties” en bepaalt:
„1.   Ter bescherming van de financiële belangen van de Unie zet de Commissie een systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting op, dat zij beheert.
Dit systeem heeft ten doel het volgende te vergemakkelijken:
a)
de vroegtijdige opsporing van in lid 2 bedoelde personen of entiteiten die een risico vormen voor de financiële belangen van de Unie;
[...]
3.   Het besluit tot registratie van informatie over vroegtijdige opsporing met betrekking tot de in lid 1, tweede [alinea], onder a), van dit artikel bedoelde risico’s, tot uitsluiting van in lid 2 bedoelde personen of entiteiten en/of tot oplegging van een financiële sanctie aan een ontvanger, wordt genomen door de bevoegde ordonnateur. Informatie met betrekking tot dergelijke besluiten wordt opgenomen in de in artikel 142, lid 1, bedoelde databank. Indien dergelijke besluiten op basis van artikel 136, lid 4, worden genomen, omvat de informatie in de databank ook de gegevens betreffende [in] dat lid bedoelde personen.
4.   Het besluit tot uitsluiting van in lid 2 van dit artikel bedoelde personen of entiteiten of tot oplegging van financiële sancties aan een ontvanger wordt gebaseerd op een definitieve rechterlijke beslissing of, in de in artikel 136, lid 1, bedoelde uitsluitingssituaties, op een definitief administratief besluit, of op een voorlopige juridische kwalificatie door de in artikel 143 bedoelde instantie in de in artikel 136, lid 2, bedoelde situaties met het oog op een gecentraliseerde beoordeling van die situaties. In de in artikel 141, lid 1, bedoelde gevallen wijst de bevoegde ordonnateur een deelnemer in een bepaalde toekenningsprocedure af.
Onverminderd artikel 136, lid 5, mag de bevoegde ordonnateur een besluit tot uitsluiting van een deelnemer of ontvanger en/of tot oplegging van een financiële sanctie aan een ontvanger, alsmede een besluit tot bekendmaking van de desbetreffende informatie, op basis van een in artikel 136, lid 2, bedoelde voorlopige kwalificatie alleen nemen nadat hij een aanbeveling van de in artikel 143 bedoelde instantie heeft ontvangen.”
II.

Bestreden verordening
Uit de vermeldingen bij de bestreden verordening blijkt dat zij is vastgesteld op basis van het „[VWEU], en met name artikel 322, lid 1, [onder] a)”, alsook op basis van het „[Euratom-Verdrag], en met name artikel 106 bis”.
De overwegingen 2, 3, 5 tot en met 10, 12 tot en met 16, 18 tot en met 20 en 26 van de bestreden verordening luiden als volgt:
„(2)
In zijn conclusies van 21 juli 2020 heeft de Europese Raad verklaard dat de financiële belangen van de Unie moeten worden beschermd overeenkomstig de in de Verdragen verankerde algemene beginselen, met name de in artikel 2 VEU vervatte waarden. Tevens benadrukte hij het belang van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en het belang van de eerbiediging van de rechtsstaat.
(3)
De rechtsstaat vereist dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de wettelijke beperkingen die daaraan zijn gesteld, overeenkomstig de democratische waarden en de eerbiediging van de grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] en andere toepasselijke instrumenten, en onder controle van onafhankelijke en onpartijdige gerechten. Dit vereist met name dat de beginselen van legaliteit [(arrest van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, punt
),] hetgeen een transparante, controleerbare, democratische en pluralistische wetgevingsprocedure impliceert, van rechtszekerheid [(arrest van 12 november 1981, Meridionale Industria Salumi e.a.,
212/80–217/80
,
EU:C:1981:270
, punt
)], van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht [(arrest van 21 september 1989, Hoechst/Commissie,
46/87 en 227/88
,
EU:C:1989:337
, punt
)], van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten [(arresten van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punten
,
en 41, en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punten
‑
)], alsmede van de scheiding der machten [(arresten van 22 december 2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, punt
, 10 november 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, punt
, en 10 november 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, punt
)] in acht moeten worden genomen [(Mededeling van de Commissie ‚Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat’, COM(2014) 158 final, bijlage I)].
[...]
(5)
Wanneer een kandidaat-lidstaat lidstaat wordt, sluit deze zich aan bij een juridische constructie die berust op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen [(advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014,
EU:C:2014:2454
, punt
)]. De wetgeving en praktijken van de lidstaten moeten blijven voldoen aan de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie gegrondvest is.
(6)
Hoewel er onder de Uniewaarden geen rangorde bestaat, is eerbiediging van de rechtsstaat essentieel voor de bescherming van de andere fundamentele waarden waarop de Unie berust, zoals vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten. De eerbiediging van de rechtsstaat is onlosmakelijk verbonden met de eerbiediging van de democratie en van de grondrechten. Democratie en eerbiediging van de grondrechten zijn niet mogelijk zonder eerbiediging van de rechtsstaat, en omgekeerd.
(7)
Bij de uitvoering door de lidstaten van de Uniebegroting, met inbegrip van de middelen die worden toegewezen via het herstelinstrument van de Europese Unie dat is ingesteld bij verordening (EU) 2020/2094 [van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis (
PB 2020, L 433
I, blz. 23)] en via leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, is – ongeacht de wijze van uitvoering – eerbiediging van de rechtsstaat een essentiële voorwaarde voor naleving van het in artikel 317 [VWEU] verankerde beginsel van goed financieel beheer.
(8)
Goed financieel beheer kan enkel door de lidstaten worden verzekerd indien de overheidsinstanties overeenkomstig het recht handelen, indien gevallen van fraude, waaronder belastingfraude, belastingontduiking, corruptie, belangenconflicten of andere schendingen van het recht effectief door onderzoeks- en vervolgingsinstanties worden vervolgd en indien willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, met inbegrip van rechtshandhavingsinstanties, onderworpen kunnen worden aan effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten en het Hof van Justitie van de Europese Unie.
(9)
De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht moet te allen tijde worden gewaarborgd, en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten hun taken naar behoren kunnen uitvoeren. De rechterlijke macht en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten worden voorzien van toereikende financiële en personele middelen en procedures om effectief te kunnen optreden en op een wijze die het recht op een onpartijdig gerecht, met inbegrip van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, volledig in acht neemt. Onherroepelijke rechterlijke uitspraken moeten daadwerkelijk worden uitgevoerd. Deze voorwaarden zijn vereist als minimale waarborg tegen onwettige en willekeurige besluiten van overheidsinstanties die de financiële belangen van de Unie zouden kunnen schaden.
(10)
De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht veronderstelt met name dat de betrokken rechterlijke instantie haar rechtsprekende taken zowel volgens de toepasselijke voorschriften als in de praktijk volstrekt autonoom kan uitoefenen, zonder onderworpen te zijn aan enige hiërarchische beperkingen of ondergeschikt te zijn aan een andere instantie, en zonder van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en dat de betrokken rechterlijke instantie aldus beschermd is tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijke oordeelsvorming van haar leden kan belemmeren en hun beslissingen kan beïnvloeden. Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, met name met betrekking tot de samenstelling van de instantie en de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor wraking en afzetting van haar leden, teneinde bij rechtsonderhorigen elke redelijke twijfel weg te nemen wat betreft de invloed van externe factoren op deze instantie en haar neutraliteit ten opzichte van de in het geding zijnde belangen.
[...]
(12)
Bij artikel 19 VEU, waarin de in artikel 2 VEU vastgestelde waarde van de rechtsstaat concrete invulling krijgt, worden de lidstaten verplicht om te voorzien in effectieve rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, waaronder de gebieden die verband houden [met] de uitvoering van de Uniebegroting. Het loutere feit dat wordt voorzien in effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van het Unierecht te waarborgen, is het wezen van de rechtsstaat en vereist onafhankelijke gerechten [(arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punten
‑
)]. Het behoud van de rechterlijke onafhankelijkheid is van wezenlijk belang, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest [(arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punten
en
)]. Dit geldt in het bijzonder voor de rechterlijke toetsing van de geldigheid van maatregelen, overeenkomsten en andere instrumenten die tot openbare uitgaven of schulden leiden, onder meer in het kader van openbare aanbestedingsprocedures, die ook aan gerechten kunnen worden voorgelegd.
(13)
Er bestaat derhalve een duidelijk verband tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer.
(14)
De Unie heeft [verscheidene] instrumenten en processen ontwikkeld om de rechtsstaat en de toepassing ervan te bevorderen, waaronder financiële steun voor maatschappelijke organisaties, het Europees rechtsstaatmechanisme en het EU-scorebord voor justitie, en om de instellingen van de Unie effectief te laten reageren op schendingen van de rechtsstaat middels inbreukprocedures en de in artikel 7 VEU bepaalde procedure. Het in deze verordening bepaalde mechanisme vult deze instrumenten aan door de Uniebegroting te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
(15)
Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name die welke gevolgen hebben voor de behoorlijke werking van overheidsinstanties en effectieve rechterlijke toetsing, kunnen de financiële belangen van de Unie ernstig schaden. Dit geldt voor individuele schendingen van die beginselen en a fortiori voor wijdverspreide schendingen of schendingen die worden veroorzaakt door terugkerende praktijken of nalatigheden van overheidsinstanties, of door algemene maatregelen die door dergelijke instanties zijn vastgesteld.
(16)
Om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als dusdanig aan te merken, moet de Commissie een grondige kwalitatieve beoordeling verrichten. Die beoordeling moet objectief, onpartijdig en billijk zijn, en met inachtneming van relevante informatie uit beschikbare bronnen en van erkende instellingen, waaronder arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, verslagen van de Rekenkamer, het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat van de Commissie en het EU-scorebord voor justitie, verslagen van het [OLAF] en het Europees Openbaar Ministerie (EOM), naargelang het geval, en de conclusies en aanbevelingen van de betreffende internationale organisaties en netwerken, met inbegrip van de organen van de Raad van Europa zoals de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (‚Greco’) en de [Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië)], met name haar rechtsstaatcontrolelijst, de Europese netwerken van hoogste gerechtshoven en van raden [...] voor de rechtspraak. De Commissie moet indien nodig ter voorbereiding van een grondige kwalitatieve beoordeling het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Commissie van Venetië zo nodig raadplegen.
[...]
(18)
Bij het bepalen van de te nemen maatregelen dient het evenredigheidsbeginsel van toepassing te zijn, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de ernst van de situatie, de tijd die is verstreken sinds de betrokken gedragingen zijn begonnen, de duur en de herhaling van de gedraging, het oogmerk, de medewerking van de betrokken lidstaat bij het beëindigen van de schending van de beginselen van de rechtsstaat, alsmede met de gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie.
(19)
Het is essentieel dat de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden naar behoren worden gewaarborgd wanneer maatregelen worden genomen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Wanneer zij overweegt maatregelen te nemen, moet de Commissie rekening houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden. Aangezien betalingen in gedeeld beheer van de Commissie aan lidstaten juridisch losstaan van betalingen door nationale instanties aan begunstigden, mogen de passende maatregelen uit hoofde van deze verordening niet worden geacht afbreuk te doen aan de beschikbaarheid van financiering voor betalingen aan begunstigden volgens de betalingstermijnen die zijn bepaald in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving. Uit hoofde van deze verordening vastgestelde besluiten en in deze verordening bepaalde verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden maken deel uit van het toepasselijke Unierecht met betrekking tot de besteding van middelen in gedeeld beheer. De lidstaten waarop de maatregelen betrekking hebben moeten de Commissie regelmatig verslag doen over de naleving van hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden. De verslaglegging over de naleving van de in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving opgenomen betalingsverplichtingen jegens begunstigden moet de Commissie in staat stellen te verifiëren dat de besluiten uit hoofde [van] deze verordening geen enkele directe noch indirecte gevolgen hebben voor betalingen die op grond van de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving moeten worden gedaan.
Om eindontvangers of begunstigden beter te beschermen, moet de Commissie op een website of internetportaal informatie en richtsnoeren verstrekken, alsook adequate instrumenten om de Commissie te kunnen informeren over elke schending van de wettelijke verplichting van overheidsdiensten en lidstaten om betalingen te blijven verrichten nadat maatregelen op grond van deze verordening zijn vastgesteld. De Commissie moet zorgen voor opvolging van dergelijke informatie om na te gaan of de toepasselijke voorschriften worden geëerbiedigd, met name artikel 69, artikel 74, lid 1, [onder b)], en artikel 104 van verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad [van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (
PB 2021, L 231, blz. 159
)]. Indien nodig moet de Commissie, om ervoor te zorgen dat door overheidsdiensten of lidstaten verschuldigde bedragen daadwerkelijk aan eindontvangers of begunstigden worden betaald, verrichte betalingen terugvorderen of, indien passend, een financiële correctie doorvoeren door de Uniesteun voor een programma te verminderen in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving.
(20)
Teneinde de eenvormige toepassing van deze verordening te waarborgen en gezien het belang van de financiële gevolgen van op grond van deze verordening vastgestelde maatregelen, dienen aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden te worden toegekend, die moet handelen op basis van een voorstel van de Commissie.
[...]
(26)
Bij de procedure voor de vaststelling en opheffing van de maatregelen moeten de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijke behandeling van alle lidstaten worden geëerbiedigd, en moet een onpartijdige en op feiten gebaseerde aanpak worden gevolgd. Indien de betrokken lidstaat bij wijze van uitzondering van mening is dat sprake is van ernstige schendingen van deze beginselen, kan hij de voorzitter van de Europese Raad verzoeken de zaak voor te leggen aan de volgende bijeenkomst van de Europese Raad. In dergelijke uitzonderlijke gevallen mag geen besluit over de maatregelen worden genomen totdat de Europese Raad de zaak heeft besproken. Dit proces mag in de regel niet langer duren dan drie maanden nadat de Commissie haar voorstel bij de Raad heeft ingediend.”
Artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt:
„Bij deze verordening worden de regels vastgesteld die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten.”
Artikel 2 van die verordening luidt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a)
‚de rechtsstaat’: de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de Unie. Het omvat de beginselen van legaliteit hetgeen een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces impliceert, van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten, ook ten aanzien van de grondrechten, van de scheiding der machten, en van non-discriminatie en gelijkheid voor de wet. De rechtsstaat wordt begrepen met inachtneming van de andere waarden en beginselen van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 VEU;
b)
‚overheidsdienst’: een overheidsinstantie, op eender welk [bestuursniveau], waaronder nationale, regionale en lokale overheden, alsook lidstaatorganisaties in de zin van artikel 2, punt 42, van [het Financieel Reglement].”
Artikel 3 („Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat”) van de bestreden verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening kan het volgende wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat:
a)
het in gevaar brengen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht;
b)
het niet voorkomen, corrigeren of bestraffen van willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, rechtshandhavingsinstanties inbegrepen, het onthouden van financiële en personele middelen waardoor de behoorlijke werking van die instanties wordt aangetast, of het niet voorkomen van belangenconflicten;
c)
het beperken van de beschikbaarheid en effectiviteit van rechtsmiddelen, onder meer door middel van restrictieve procedurele regels, het niet uitvoeren van rechterlijke uitspraken of het beperken van het effectief onderzoeken, vervolgen of bestraffen van [rechtsschendingen].”
Artikel 4 van die verordening draagt het opschrift „Voorwaarden voor de vaststelling van maatregelen” en bepaalt:
„1.   Er worden passende maatregelen genomen indien overeenkomstig artikel 6 wordt vastgesteld dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
2.   Voor de toepassing van deze verordening hebben schendingen van de beginselen van de rechtsstaat betrekking op een of meer van de volgende zaken:
a)
het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die uitvoering geven aan de Uniebegroting, waaronder leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, met name in het kader van openbare aanbestedings- of subsidieprocedures;
b)
het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die de financiële controle, monitoring en audits uitvoeren, en de goede werking van effectieve en transparante systemen voor financieel beheer en verantwoording;
c)
het behoorlijk functioneren van onderzoeks- en vervolgingsinstanties met betrekking tot het onderzoek en de vervolging van fraude, waaronder belastingfraude, corruptie of andere schendingen van het Unierecht in verband met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie;
d)
de effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten van handelingen of nalatigheden door de [onder] a), b) en c) bedoelde overheidsinstanties;
e)
het voorkomen en bestraffen van fraude, waaronder belastingfraude, corruptie en andere schendingen van het Unierecht in verband met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en het aan ontvangers opleggen van doeltreffende en afschrikkende sancties door nationale gerechten of administratieve autoriteiten;
f)
de terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen;
g)
effectieve en tijdige samenwerking met OLAF en, mits de betrokken lidstaat eraan deelneemt, met het EOM bij hun onderzoeken of vervolgingen op grond van de toepasselijke Uniehandelingen overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking;
h)
andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.”
Artikel 5 („Maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting”) van die verordening bepaalt in de leden 1 tot en met 4:
„1.   Mits aan de in artikel 4 van deze verordening bepaalde voorwaarden is voldaan, kunnen, overeenkomstig de in artikel 6 van deze verordening bepaalde procedure, een of meer van de volgende passende maatregelen worden vastgesteld:
a)
indien de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, [onder] a) en c), van het Financieel Reglement en indien de ontvanger een overheidsdienst is:
i)
een schorsing van betalingen of van de uitvoering van de juridische verbintenis, of beëindiging van de juridische verbintenis krachtens artikel 131, lid 3, van het Financieel Reglement;
ii)
een verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen;
iii)
een gehele of gedeeltelijke schorsing van de betaling van tranches of een vervroegde terugbetaling van door de Uniebegroting gegarandeerde leningen;
iv)
een opschorting of vermindering van het economisch voordeel in het kader van een door de Uniebegroting gegarandeerd instrument;
v)
een verbod op het aangaan van nieuwe overeenkomsten inzake leningen of andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten;
b)
indien de Commissie de Uniebegroting in gedeeld beheer met de lidstaten uitvoert op grond van artikel 62, [lid 1, onder b)], van het Financieel Reglement:
i)
een opschorting van de goedkeuring van een of meer programma’s of een wijziging van die opschorting;
ii)
een opschorting van vastleggingen;
iii)
een verlaging van vastleggingen, onder meer door middel van financiële correcties of overschrijvingen naar andere uitgavenprogramma’s;
iv)
een beperking van voorfinanciering;
v)
een onderbreking van betalingstermijnen;
vi)
een schorsing van betalingen.
2.   Tenzij het besluit tot vaststelling van de maatregelen anders bepaalt, doet het opleggen van passende maatregelen geen afbreuk aan de verplichtingen van de in lid 1, [onder] a), bedoelde overheidsdiensten of van de in lid 1, [onder] b), bedoelde lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds waarop de maatregel betrekking heeft, en met name niet aan hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden, inclusief de verplichting om betalingen te doen op grond van deze verordening en de toepasselijke sectorspecifieke of financiële regelgeving. Bij de besteding van Uniemiddelen in gedeeld beheer brengen de lidstaten waarop de maatregelen op grond van deze verordening betrekking hebben, om de drie maanden na de vaststelling van die maatregelen verslag uit aan de Commissie over hun naleving van deze verplichtingen.
De Commissie verifieert of het toepasselijke recht is nageleefd en neemt zo nodig alle passende maatregelen om de Uniebegroting te beschermen, in overeenstemming met de sectorspecifieke en financiële regelgeving.
3.   De genomen maatregelen zijn evenredig. Ze worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. De aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden naar behoren in aanmerking genomen. De maatregelen worden voor zover mogelijk gericht op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben.
4.   De Commissie verstrekt via een website of een internetportaal informatie en richtsnoeren ten behoeve van de eindontvangers of begunstigden over de in lid 2 bedoelde verplichtingen van de lidstaten. De Commissie stelt eindontvangers of begunstigden op dezelfde website of internetportaal ook passende instrumenten ter beschikking om de Commissie in kennis te stellen van elke schending van deze verplichtingen die volgens deze eindontvangers of begunstigden directe gevolgen voor hen heeft. Dit lid wordt zodanig toegepast dat de bescherming van personen die schendingen van het Unierecht melden, wordt gewaarborgd, in overeenstemming met de beginselen van richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad [van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (
PB 2019, L 305, blz. 17
)]. Informatie die overeenkomstig dit lid door eindontvangers of begunstigden wordt verstrekt, gaat vergezeld van bewijs dat de betrokken eindontvanger of begunstigde bij de relevante autoriteit van de betrokken lidstaat een formele klacht heeft ingediend.”
Artikel 6 („Procedure”) van diezelfde verordening luidt:
„1.   Indien de Commissie vaststelt dat zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, zendt zij, tenzij zij van oordeel is dat zij de Uniebegroting door middel van andere procedures uit de Uniewetgeving effectiever kan beschermen, de betrokken lidstaat een schriftelijke kennisgeving toe met de feitelijke elementen en specifieke redenen waarop zij haar vaststelling baseert. De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad onverwijld op de hoogte van een dergelijke kennisgeving en van de inhoud ervan.
2.   Het Europees Parlement kan de Commissie in het licht van de op grond van lid 1 ontvangen informatie verzoeken om een gestructureerde dialoog over haar bevindingen.
3.   Bij de beoordeling of aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, houdt de Commissie rekening met relevante informatie uit beschikbare bronnen, waaronder besluiten, conclusies en aanbevelingen van instellingen van de Unie, andere relevante internationale organisaties en andere erkende instellingen.
4.   De Commissie kan zowel voor als na het toezenden van de schriftelijke kennisgeving op grond van lid 1, verzoeken om aanvullende informatie die zij nodig heeft om de in lid 3 bedoelde beoordeling uit te voeren.
5.   De betrokken lidstaat verstrekt de vereiste informatie en kan opmerkingen maken over de bevindingen in de in lid 1 bedoelde kennisgeving binnen een door de Commissie te stellen termijn van minimaal één maand en maximaal drie maanden vanaf de datum van kennisgeving van de bevindingen. In zijn opmerkingen kan de lidstaat voorstellen corrigerende maatregelen te nemen in reactie op de bevindingen in de kennisgeving van de Commissie.
6.   Wanneer de Commissie besluit om al dan niet een voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen te nemen, houdt zij rekening met de ontvangen informatie en de eventuele opmerkingen die de betrokken lidstaat heeft gemaakt, en gaat zij na of de eventueel voorgestelde corrigerende maatregelen adequaat zijn. De Commissie verricht haar beoordeling binnen een indicatieve termijn van één maand na ontvangst van enige informatie van de betrokken lidstaat of van diens opmerkingen of, indien geen informatie of opmerkingen zijn ontvangen, na het verstrijken van de overeenkomstig lid 5 gestelde termijn, en in ieder geval binnen een redelijke termijn.
7.   Indien de Commissie voornemens is een voorstel overeenkomstig lid 9 in te dienen, stelt zij de lidstaat van tevoren in de gelegenheid binnen een maand zijn opmerkingen in te dienen, met name over de evenredigheid van de voorgenomen maatregelen.
8.   Bij de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen maatregelen houdt de Commissie naar behoren rekening met de in lid 3 bedoelde informatie en richtsnoeren.
9.   Indien de Commissie van mening is dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan en dat de corrigerende maatregelen die de lidstaat overeenkomstig lid 5 voorstelt, geen adequate reactie vormen op de bevindingen in de kennisgeving van de Commissie, dient zij binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen van de lidstaat of, indien er geen opmerkingen zijn gemaakt, zonder onnodige vertraging en in ieder geval binnen een maand na de in lid 7 vastgestelde termijn, een voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen in bij de Raad. Het voorstel bevat de specifieke gronden en feiten waarop de Commissie haar bevindingen heeft gebaseerd.
10.   De Raad stelt het in lid 9 van dit artikel bedoelde uitvoeringsbesluit vast binnen een maand na de ontvangst van het voorstel van de Commissie. Indien zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen, kan de termijn voor de vaststelling van dit uitvoeringsbesluit met maximaal twee maanden worden verlengd. Opdat het besluit tijdig wordt vastgesteld, maakt de Commissie waar zij dat passend acht gebruik van haar rechten op grond van artikel 237 VWEU.
11.   De Raad kan het voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid wijzigen en de aldus gewijzigde tekst door middel van een uitvoeringsbesluit vaststellen.”
Artikel 7 („Opheffing van maatregelen”) van de bestreden verordening bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.   De betrokken lidstaat kan te allen tijde nieuwe corrigerende maatregelen vaststellen en de Commissie een schriftelijke kennisgeving toezenden met bewijs dat aantoont dat niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan.
2.   Op verzoek van de betrokken lidstaat of op eigen initiatief beoordeelt de Commissie, uiterlijk één jaar na de vaststelling van maatregelen door de Raad, de situatie in de betrokken lidstaat opnieuw, rekening houdend met door de lidstaten ingediende bewijzen en met de adequaatheid van nieuwe door de betrokken lidstaat vastgestelde corrigerende maatregelen.
Indien de Commissie van mening is dat niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit tot opheffing van de vastgestelde maatregelen.
Indien de Commissie van oordeel is dat de situatie die tot de vaststelling van de maatregelen heeft geleid, gedeeltelijk is gecorrigeerd, dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit tot aanpassing van de vastgestelde maatregelen.
Indien de Commissie van oordeel is dat de situatie die tot de vaststelling van de maatregelen heeft geleid, niet is gecorrigeerd, richt zij een met redenen omkleed besluit tot de betrokken lidstaat en stelt zij de Raad daarvan in kennis.
Indien de betrokken lidstaat de Commissie op grond van lid 1 een schriftelijke kennisgeving toezendt, dient de Commissie haar voorstel in of stelt zij haar besluit vast binnen een maand na ontvangst van die kennisgeving Deze termijn kan in naar behoren gemotiveerde omstandigheden worden verlengd; in dat geval deelt de Commissie onverwijld de redenen voor de verlenging aan de betrokken lidstaat mee.
De procedure van artikel 6, leden 3, 4, 5, 6, 9, 10 en 11, is naargelang het geval van toepassing.”
III.

Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
Hongarije verzoekt het Hof:
–
primair, de bestreden verordening nietig te verklaren;
–
subsidiair, artikel 4, lid 1 en lid 2, onder h), artikel 5, lid 2 en lid 3, voorlaatste en laatste zin, en artikel 6, leden 3 en 8, van die verordening nietig te verklaren, en
–
het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
Voorts heeft Hongarije het Hof verzocht krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie in Grote kamer over de zaak te oordelen.
Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof het beroep te verwerpen en Hongarije te verwijzen in de kosten.
Bij verzoekschrift van 12 mei 2021 heeft het Parlement het Hof verzocht de onderhavige zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Ter ondersteuning van dat verzoek heeft het Parlement aangevoerd dat de vaststelling van de bestreden verordening een wezenlijke politieke voorwaarde was voor zijn goedkeuring van verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021‑2027 (
PB 2020, L 433
I, blz. 11), en dat het gelet op de urgente economische situatie noodzakelijk was om de middelen die beschikbaar zijn in het kader van het COVID-19-herstelplan „Next Generation EU” op uiterst korte termijn uit te keren aan de lidstaten. Het Parlement heeft in dat verband met name benadrukt dat overeenkomstig artikel 3, lid 4, van verordening 2020/2094 ten minste 60 % van de juridische verbintenissen uiterlijk op 31 december 2022 moet zijn aangegaan, en dat dat uiterlijk op 31 december 2023 moet gelden voor alle juridische verbintenissen. Voorts heeft het onderstreept dat de Commissie naar aanleiding van de inwerkingtreding van besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie en tot intrekking van besluit 2014/335/EU, Euratom (
PB 2020, L 424, blz. 1
) al in de zomer van 2022 zal gaan lenen op de kapitaalmarkten om voornoemd herstelplan te financieren. Volgens het Parlement brengt de omstandigheid dat op zeer korte termijn uiterst omvangrijke middelen worden geleend en beschikbaar worden gesteld onvermijdelijk risico’s voor de Uniebegroting mee waartegen de bestreden verordening bescherming moet bieden. Die bescherming is belangrijk, aangezien het onvermogen om die begroting daadwerkelijk te beschermen rampzalige gevolgen kan hebben, met name voor de solidariteit in de Unie op de lange termijn.
Volgens artikel 133, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kan de president van het Hof op verzoek van hetzij de verzoeker hetzij de verweerder, wanneer de aard van de zaak verlangt dat zij binnen korte termijnen wordt behandeld, de andere partij, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, beslissen om de zaak volgens een versnelde procedure te behandelen.
In casu heeft de president van het Hof op 9 juni 2021, de andere partijen, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, gehoor gegeven aan dat verzoek. Die beslissing is gemotiveerd door het fundamentele belang van de onderhavige zaak voor de rechtsorde van de Unie, met name omdat zij betrekking heeft op de bevoegdheden van de Unie om haar begroting en haar financiële belangen te beschermen tegen de bedreigingen die kunnen voortvloeien uit schendingen van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden.
Bij beslissing van de president van het Hof van 25 juni 2021 zijn het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
Bij beslissing van de president van het Hof van diezelfde datum is de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van Hongarije.
Bij verzoekschrift van 11 mei 2021 heeft de Raad het Hof verzocht om geen rekening te houden met de passages in het verzoekschrift van Hongarije en in de bijlagen daarbij, en in het bijzonder die in bijlage A.3, die verwijzen naar advies nr. 13593/18 van de juridische dienst van de Raad van 25 oktober 2018 betreffende het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten [COM(2018) 324 final], welk voorstel ten grondslag ligt aan de bestreden verordening (hierna: „juridisch advies nr. 13593/18”), dan wel de inhoud of de redenering van dat advies weergeven. Op 29 juni 2021 heeft het Hof beslist dat verzoek met de zaak ten gronde te voegen.
Op 7 september 2021 heeft het Hof, overwegende dat de onderhavige zaak van uitzonderlijk belang is, de advocaat-generaal gehoord, besloten de zaak naar de voltallige zitting te verwijzen overeenkomstig artikel 16, laatste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
IV.

Verzoek om geen rekening te houden met bepaalde passages in het verzoekschrift van Hongarije en in bijlage A.3 daarbij
A.

Argumenten van partijen
Ter ondersteuning van zijn verzoek om geen rekening te houden met de punten 21, 22, 164 en 166 in het verzoekschrift van Hongarije alsmede bijlage A.3 daarbij omdat die punten verwijzen naar juridisch advies nr.13593/18 door de inhoud of de analyse van dat advies weer te geven, stelt de Raad dat dat juridische advies een niet-gerubriceerd intern document is met de code „LIMITE”. Bijgevolg valt dat advies onder de geheimhoudingsplicht en zijn op de overlegging in rechte ervan met name de voorwaarden van toepassing die zijn neergelegd in artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad en in de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten.
Volgens artikel 6, lid 2, van dat reglement van orde kan enkel de Raad of het Coreper toestemming verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet overeenkomstig de bepalingen van Unierecht betreffende de toegang van het publiek tot documenten voor het publiek beschikbaar zijn gesteld. Daarenboven mag een LIMITE-document volgens de punten 20 en 21 van voornoemde richtsnoeren niet openbaar wordt gemaakt, tenzij een daartoe gemachtigde Raadsfunctionaris, de rijksoverheid van een lidstaat – na raadpleging van het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) – of, indien van toepassing, de Raad, overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 en zijn reglement van orde, daartoe heeft besloten.
In casu heeft de Raad tot op heden enkel de eerste acht punten van juridisch advies nr. 13593/18 openbaar gemaakt krachtens verordening nr. 1049/2001, en heeft hij Hongarije bovendien geen toestemming verleend om dat advies in het kader van de onderhavige gerechtelijke procedure over te leggen.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht zou het indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van deze rechterlijke instantie.
De Raad merkt op dat zijn besluit om naar aanleiding van verzoeken krachtens verordening nr. 1049/2001 slechts gedeeltelijk toegang te verlenen tot juridisch advies nr. 13593/18 met name is ingegeven door het risico dat een verzoekende partij hem tijdens een geding over de rechtmatigheid van de bestreden verordening confronteert met de argumenten die zijn eigen juridische dienst in dat juridische advies heeft uiteengezet, hetgeen in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces en met de processuele gelijkheid tussen de partijen bij een gerechtelijke procedure. Overigens doet dat risico zich nu voor als gevolg van de indiening van het onderhavige beroep.
Volgens de Raad heeft Hongarije die argumenten bovendien altijd gebruikt om vóór besluiten te stemmen waarbij de toegang van het publiek tot juridisch advies nr. 13593/18 werd geweigerd. Indien die lidstaat de openbaarmaking van dat juridische advies wenste, had hij daartoe een verzoek krachtens verordening nr. 1049/2001 moeten indienen of om toestemming moeten vragen overeenkomstig het reglement van orde van de Raad en de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten.
De Raad stelt dat de procedures van verordening nr. 1049/2001 en van het reglement van orde van de Raad zouden worden omzeild indien Hongarije juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige zaak zou mogen gebruiken zonder de daartoe bestemde procedure te hebben gevolgd en zonder dat die kwestie aan een effectieve rechterlijke toetsing is onderworpen. In dat verband herinnert de Raad aan de vaste rechtspraak van het Hof waarbij gehoor is gegeven aan verzoeken van de instellingen om hun interne documenten te verwijderen uit het dossier waarover het Hof beschikt wanneer zij geen toestemming hebben verleend voor de overlegging in rechte ervan. Volgens de Raad volgt hieruit dat juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige zaak niet mag worden gebruikt.
Voorts stelt de Raad dat hij, indien de overlegging van juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige procedure zou worden toegestaan, genoodzaakt zou zijn om voor de Unierechter zijn opmerkingen te maken over een advies voor intern gebruik dat bij de totstandkoming van de bestreden verordening door zijn eigen juridische dienst is uitgebracht, hetgeen in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces en afbreuk doet aan de mogelijkheid voor de Raad om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen.
Tot slot komt uit de rechtspraak van het Hof naar voren dat aan die vaststellingen niet wordt afgedaan door het feit dat juridisch advies nr. 13593/18 zonder toestemming van de Raad op de website van een persorgaan is gepubliceerd en dat de inhoud ervan dus is vrijgegeven aan het publiek. Bovendien is de schade die de Raad en de instellingen van de Unie zouden lijden indien dat juridische advies zonder toestemming in de onderhavige procedure zou worden gebruikt vele malen groter dan de schade als gevolg van de publicatie van dat advies in de pers. Het zou immers indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van adviezen van hun juridische dienst die in volledige onafhankelijkheid zijn uitgebracht, en afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de procedures ter bescherming van dat belang indien Hongarije zich op advies nr. 13593/18 zou mogen baseren.
Hongarije betwist het betoog van de Raad.
B.

Beoordeling door het Hof
De Raad betoogt in wezen dat Hongarije, door in de punten 21, 22, 164 en 166 van het verzoekschrift en in bijlage A.3 daarbij te hebben verwezen naar juridisch advies nr. 13593/18 en in die punten analyses van de inhoud van dat advies te hebben opgenomen, ten eerste artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad heeft geschonden, ten tweede inbreuk heeft gemaakt op de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten, ten derde verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden, ten vierde het algemeen belang heeft miskend dat meebrengt dat de Raad gebruik moet kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van zijn juridische dienst en ten vijfde de Raad in een situatie heeft gebracht waarin hij zich mogelijk in het hoofdgeding moet uitspreken over de analyses van zijn eigen juridische dienst, hetgeen in strijd is met het beginsel van processuele gelijkheid.
Wat betreft de gestelde schending van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad zij eraan herinnerd dat volgens die bepaling „[d]e Raad of het Coreper [toestemming kan] verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet [...] voor het publiek beschikbaar zijn gesteld”.
Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt dat het verzoekschrift en bijlage A.3 daarbij naar andere punten van juridisch advies nr. 13593/18 verwijzen dan de acht punten die de Raad overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 openbaar heeft gemaakt, vervolgens dat Hongarije de Raad niet om toestemming heeft gevraagd voor de overlegging in rechte van een afschrift van of uittreksel uit dat juridische advies, en, tot slot, dat die lidstaat geen afschrift van dat juridische advies bij zijn verzoekschrift heeft gevoegd.
Derhalve moet worden nagegaan of het feit dat Hongarije in zijn verzoekschrift en in bijlage A.3 daarbij heeft gedoeld op passages van juridisch advies nr. 13593/18, kan worden aangemerkt als het in rechte overleggen van uittreksels uit dat advies in de zin van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad.
In dat verband moet worden opgemerkt dat de punten 22 en 164 van het verzoekschrift alsook de tweede tot en met de zevende alinea en de negende alinea van bijlage A.3 daarbij een eigen betoog van Hongarije bevatten dat volgens die lidstaat de in dat juridische advies verrichte analyse weerspiegelt, terwijl de punten 21 en 166 van het verzoekschrift, ook in het kader van een eigen betoog van Hongarije, enkel naar dat juridische advies verwijzen. Dergelijke argumenten met daarbij simpele beweringen die overeenstemmen met juridisch advies nr. 13593/18 en verwijzingen naar dat advies, die volgens de Raad bovendien onnauwkeurig zijn, kunnen dus niet worden beschouwd als uittreksels uit dat juridische advies.
Daarentegen moet bijlage A.3 bij het verzoekschrift worden geacht een „uittreksel” uit dat advies in de zin van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad te bevatten voor zover de vierde alinea van die bijlage juridisch advies nr. 13593/18 aanhaalt. Bovendien is het indienen van een dergelijk uittreksel in de bijlage bij een processtuk een „overlegging van documenten in rechte” in de zin van die bepaling.
Hongarije was dus in beginsel gehouden om de Raad krachtens artikel 6, lid 2, van zijn reglement van orde om toestemming te vragen om het in bijlage A.3 bij het verzoekschrift opgenomen uittreksel uit juridisch advies nr. 13593/18 voor het Hof over te leggen.
Zoals de Raad dienaangaande opmerkt, komt in dat verband inderdaad uit vaste rechtspraak naar voren dat het zou indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van het Hof (beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punt
).
Wanneer een verzoeker een dergelijk juridisch advies zonder toestemming overlegt, confronteert hij de betrokken instelling, zoals de Raad opmerkt, in de procedure over de geldigheid van een bestreden handeling namelijk met een advies dat tijdens de totstandbrenging van die handeling door haar eigen juridische dienst is uitgebracht. Zou worden aanvaard dat die verzoeker een juridisch advies van een instelling kan toevoegen aan het dossier terwijl die instelling geen toestemming heeft verleend voor de openbaarmaking van dat advies, dan zou dit in beginsel indruisen tegen de vereisten van een eerlijk proces en erop neerkomen dat de procedure van verordening nr. 1049/2001 voor een verzoek om toegang tot dat document wordt omzeild (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punt
).
Er moet evenwel rekening worden gehouden met het transparantiebeginsel, dat is verankerd in artikel 1, tweede alinea, en artikel 10, lid 3, VEU alsook in artikel 15, lid 1, en artikel 298, lid 1, VWEU, en dat onder meer een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem waarborgt (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Doordat transparantie een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bovendien bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers (arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is juist dat het transparantiebeginsel slechts in uitzonderlijke gevallen kan rechtvaardigen dat een document van een instelling dat niet voor het publiek toegankelijk is gemaakt en een juridisch advies bevat, tijdens een gerechtelijke procedure openbaar wordt gemaakt. Om die reden heeft het Hof geoordeeld dat geen sprake is van een hoger openbaar belang dat gebiedt dat een document met een juridisch advies van een instelling deel blijft uitmaken van het dossier van een zaak, wanneer dat advies geen betrekking heeft op een wetgevingsprocedure waarvoor een grotere transparantie is vereist en het enige belang om dat document in het dossier te houden er bovendien in is gelegen dat de betrokken lidstaat zich tijdens een geding op dat advies kan beroepen. Volgens het Hof lijkt de overlegging van een dergelijk juridisch advies namelijk te zijn ingegeven door het eigen belang van de verzoeker om zijn argumenten te onderbouwen en niet door enig hoger openbaar belang zoals het belang om de procedure die tot de bestreden handeling heeft geleid openbaar te maken (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
, punt
, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punt
).
In casu moet, anders dan in de zaken die tot de hierboven aangehaalde rechtspraak hebben geleid, worden vastgesteld dat juridisch advies nr. 13593/18 betrekking heeft op een wetgevingsprocedure.
Dienaangaande heeft het Hof overwogen dat door openbaarmaking van de documenten waarin een advies van de juridische dienst van een instelling over tijdens de discussies over wetgevingsinitiatieven opkomende juridische vraagstukken vervat ligt, de transparantie en openheid van het wetgevingsproces worden verhoogd en het recht van de Europese burgers om de informatie die ten grondslag heeft gelegen aan een wetgevingshandeling te controleren, wordt versterkt. Het Hof heeft hieruit opgemaakt dat er geen sprake is van een algemene behoefte aan vertrouwelijkheid wat betreft adviezen van de juridische dienst van de Raad die betrekking hebben op een wetgevingsproces, en dat verordening nr. 1049/2001 in beginsel verplicht tot de openbaarmaking ervan (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punten
en
).
Het is namelijk juist de transparantie op dit punt die, doordat zij een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, ertoe bijdraagt dat twijfels bij burgers worden weggenomen, niet alleen over de rechtmatigheid van een individuele rechtshandeling maar ook over de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
), en dat de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals omschreven in artikel 6 VEU en het Handvest en zoals in herinnering gebracht in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001, worden versterkt.
Die transparantie neemt echter niet weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies, dat is gegeven in de context van een bepaald wetgevingsproces maar een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking, die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van juridische adviezen. In een dergelijk geval dient de betrokken instelling de weigering uitvoerig te motiveren (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
).
In casu is, zoals de advocaat-generaal in de punten 70 tot en met 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, evenwel niet door de Raad bewezen dat juridisch advies nr. 13593/18 een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces.
Bijgevolg verzette noch artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad, noch de in punt 53 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak zich ertegen dat Hongarije dat juridische advies in zijn verzoekschrift volledig dan wel gedeeltelijk openbaar maakte.
Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat Hongarije er zelf belang bij heeft dat de litigieuze passages in zijn verzoekschrift en in bijlage A.3 daarbij door het Hof in aanmerking worden genomen. Dat dient namelijk hoe dan ook het hoger openbaar belang dat in herinnering is gebracht in de punten 58 en 59 van dit arrest, aangezien dat er tevens toe bijdraagt dat twijfels bij burgers worden weggenomen, niet alleen over de rechtmatigheid van de bestreden verordening, maar ook over de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces.
Bijgevolg moet het verzoek van de Raad om geen rekening te houden met de passages in het verzoekschrift van Hongarije en in de bijlagen daarbij – en in het bijzonder die in bijlage A.3 – omdat zij naar juridisch advies nr.13593/18 verwijzen dan wel de inhoud of de analyse ervan weergeven, ongegrond worden verklaard, zonder dat afzonderlijk uitspraak hoeft te worden gedaan over de middelen die zijn ontleend aan schending van de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten, aan schending van verordening nr. 1049/2001 en aan schending van het beginsel van processuele gelijkheid, aangezien die middelen hoe dan ook niet kunnen slagen gelet op de beoordelingen die zijn verricht in de punten 55 tot en met 63 van dit arrest.
V.

Beroep
Met zijn beroep verzoekt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, primair om nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel en subsidiair om de gedeeltelijke nietigverklaring ervan, te weten van artikel 4, lid 1, artikel 4, lid 2, onder h), artikel 5, lid 2, artikel 5, lid 3, derde en vierde zin, en artikel 6, leden 3 en 8, van die verordening.
A.

Primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel
Ter ondersteuning van zijn primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel voert Hongarije drie middelen aan. Allereerst moet een gezamenlijke analyse worden verricht van de eerste twee middelen, die in wezen zijn ontleend aan de onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen.
1.

Eerste en tweede middel: onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen
a)

Argumenten van partijen
Met zijn eerste middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de bestreden verordening geen rechtsgrondslag heeft. Hongarije brengt dienaangaande in herinnering dat de Uniewetgever op basis van artikel 322, lid 1, onder a) en b), VWEU bevoegd is tot vaststelling van respectievelijk de „financiële regels [...] met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien” en de „regels [...] betreffende de controle van de verantwoordelijkheid van de financiële actoren, met name van ordonnateurs en rekenplichtigen”. Hongarije voegt hieraan toe dat de Raad volgens artikel 322, lid 2, VWEU de regels en de procedure bepaalt volgens welke de budgettaire ontvangsten waarin het stelsel van eigen middelen van de Unie voorziet, ter beschikking van de Commissie worden gesteld, en voorschrijft welke maatregelen moeten worden toegepast om in voorkomend geval te voorzien in de behoefte aan kasmiddelen.
Die bepalingen zijn reeds, in hun geheel of gedeeltelijk, als rechtsgrondslag gebruikt voor tal van rechtshandelingen die daadwerkelijk verband houden met de jaarlijkse begroting of het meerjarig financieel kader van de Unie, zoals het Financieel Reglement, verordening (EU) 2020/558 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2020 tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1301/2013 en (EU) nr. 1303/2013 wat betreft specifieke maatregelen met het oog op uitzonderlijke flexibiliteit bij het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar aanleiding van de uitbraak van COVID‐19 (
PB 2020, L 130, blz. 1
) – welke verordening een uitzonderlijk medefinancieringspercentage in het kader van structuur- en investeringsfondsen toestaat – en verordening (EU) 2020/2221 van het Europees Parlement en de Raad van 23 december 2020 tot wijziging van verordening (EU) nr. 1303/2013 wat betreft extra middelen en uitvoeringsregelingen om bijstand te verlenen ter bevordering van het crisisherstel in de context van de COVID-19-pandemie en de sociale gevolgen daarvan en ter voorbereiding van een groen, digitaal en veerkrachtig herstel van de economie (
PB 2020, L 437, blz. 30
), welke verordening de uitvoeringsregels bevat ter bevordering van het herstel van de door de pandemie veroorzaakte schade en bij wijze van uitzondering in extra middelen voorziet om de sociale cohesie en het economisch herstel te stimuleren.
Zo zijn in het eerste deel van het Financieel Reglement de beginselen en procedures voor de vaststelling en de uitvoering van de Uniebegroting en voor de controle van de middelen van de Unie algemeen en volledig vastgesteld. Die beginselen en procedures zijn „financiële regels” die de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd vaststellen in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU. Hetzelfde geldt voor de verordeningen 2020/558 en 2020/2221, waarvan de regels daadwerkelijk en rechtstreeks verband houden met de Uniebegroting, het meerjarig financieel kader en het verstrekken van steun uit de verschillende Uniemiddelen.
De wezenlijke onderdelen van de bestreden verordening zoals de definitie van het begrip „rechtsstaat” en de mogelijke schendingen van de beginselen van de rechtsstaat kunnen daarentegen objectief gezien niet worden beschouwd als financiële regels betreffende de wijze waarop de begroting wordt uitgevoerd in de zin van voornoemde bepaling. Dat artikel 322, lid 1, VWEU geen passende rechtsgrondslag voor die verordening is, blijkt in het bijzonder uit een vergelijking tussen de regels betreffende belangenconflicten in respectievelijk die verordening en het Financieel Reglement.
In dat verband vloeit uit artikel 61 van het Financieel Reglement voort dat de verplichting om belangenconflicten te voorkomen van toepassing is op alle wijzen van uitvoering van de Uniebegroting, ook op de autoriteiten van de lidstaten die belast zijn met de uitvoering van die middelen, zodat die lidstaten gehouden zijn om een passende regeling op dat gebied vast te stellen. Het Financieel Reglement bevat daartoe passende procedureregels waarmee een einde kan worden gemaakt aan belangenconflicten.
Daarentegen blijkt uit artikel 3, onder b), van de bestreden verordening dat het niet waken voor belangenconflicten kan wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, terwijl die verordening geen enkele procedureregel bevat die betrekking heeft op de maatregelen die de lidstaten kunnen vaststellen om dergelijke conflicten te voorkomen of te verhelpen. Die bepaling maakt het dus mogelijk om op basis van niet nader bepaalde verwachtingen maatregelen te nemen ten aanzien van lidstaten die verder gaan dan de vereisten van het Financieel Reglement.
Hongarije stelt meer in het algemeen dat de bepalingen van de bestreden verordening niet kunnen worden beschouwd als financiële regels die voorzien in een procedure voor de uitvoering van de Uniebegroting. Uit artikel 1 van die verordening blijkt immers dat zij tot doel heeft om de regels vast te stellen die noodzakelijk zijn om de Uniebegroting te beschermen bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten. Daartoe definieert artikel 2 van die verordening het begrip „rechtsstaat” en bevat artikel 3 ervan een overzicht van gevallen die op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat kunnen wijzen. De belangrijkste onderdelen van de bestreden verordening zijn dus de definitie van het begrip „rechtsstaat” en de mogelijke vormen van schendingen van de rechtsstaat.
Artikel 322, lid 1, onder a), VWEU verleent de Unie evenwel niet de bevoegdheid om de gevallen te bepalen waarin sprake is van schending van de rechtsstaat, laat staan om de bestanddelen van het begrip „rechtsstaat” vast te stellen. Die bepaling is dus geen rechtsgrondslag die het mogelijk maakt om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te onderzoeken of vast te stellen dan wel de rechtsgevolgen van dergelijke schendingen te bepalen, aangezien dergelijke regels objectief gezien niet kunnen worden beschouwd als financiële regels betreffende de wijze waarop de begroting wordt uitgevoerd.
Het enkele feit dat de materiële en procedureregels uit de bestreden verordening een verband hebben met de Uniebegroting volstaat niet om die regels als „financiële regels” in de zin van artikel 322, lid 1, VWEU te kwalificeren. Indien aan het begrip „financiële regels” een dusdanig ruime uitlegging zou worden gegeven dat het zich zou uitstrekken tot de bepalingen van de bestreden verordening, zou dat begrip zover worden opgerekt dat het vrijwel het gehele Unierecht en zeer grote delen van de rechtsstelsels van de lidstaten zou omvatten, aangezien van vrijwel iedere bepaling kan worden vastgesteld dat zij op zijn minst indirecte gevolgen heeft voor de middelen van de Uniebegroting.
Het ontbreken van een passende rechtsgrondslag voor de bestreden verordening blijkt tevens uit het feit dat artikel 5, lid 2, ervan geen financiële regels betreffende de procedure voor de uitvoering van de Uniebegroting vaststelt. De verplichting om de uitvoering van een bepaald programma voort te zetten nadat onregelmatigheden, schendingen of tekortkomingen zijn vastgesteld die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie, valt namelijk niet onder de controle- en auditverplichtingen die krachtens artikel 317 VWEU op de lidstaten rusten wanneer zij de begroting uitvoeren, en vloeit evenmin voort uit de financiële regels van artikel 322 VWEU die vaststellen op welke wijze de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd alsook rekeningen worden verantwoord en nagezien om ervoor te zorgen dat de begrotingsbeginselen en met name de beginselen van goed financieel beheer, transparantie en non-discriminatie worden geëerbiedigd.
Dergelijke financiële regels verplichten de lidstaten niet om de uitvoering van een bepaald programma voort te zetten nadat dergelijke onregelmatigheden, schendingen of tekortkomingen zijn vastgesteld. Integendeel, op grond van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU kunnen financiële regels zoals de opschorting van betalingen voor een bepaald programma worden vastgesteld die er juist voor moeten zorgen dat de lidstaten zich aan de voorwaarden van de betrokken financiële regels houden, zodat de bescherming van de financiële belangen van de Unie wordt gewaarborgd en de doelstellingen van het betrokken programma daadwerkelijk worden uitgevoerd.
Het druist in tegen de achterliggende logica van die financiële regels dat financiële regels van de Unie de lidstaten kunnen verplichten om de uitvoering van een programma zelfs voort te zetten in het geval de Commissie onregelmatigheden bij de uitvoering ervan heeft vastgesteld die nadelige gevolgen hebben voor de financiële belangen van de Unie en afdoen aan het beginsel van goed financieel beheer of die de uitvoering van de vastgestelde doelstellingen in gevaar brengen.
Volgens Hongarije volgt hieruit dat een dergelijke verplichting niet wordt opgelegd om de bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, maar om een lidstaat te bestraffen voor het schenden van de beginselen van de rechtsstaat, hetgeen onverenigbaar is met de gekozen rechtsgrondslag. Bovendien heeft de verplichting voor een lidstaat om programma’s die worden vastgesteld met een voor hem slechts beperkte speelruimte, volledig uit zijn eigen begroting financieren tot gevolg dat het recht van die lidstaat om zijn eigen begroting te gebruiken wordt beperkt en dat er een vereiste in het leven wordt geroepen dat niet op de begroting van de Unie, maar op die van de betrokken lidstaat rust.
Met zijn tweede middel stelt Hongarije dat de bestreden verordening ten eerste in strijd is met artikel 7 VEU, ten tweede met artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 2, VEU en ten derde met artikel 13, lid 2, VEU en artikel 269 VWEU.
In de eerste plaats voert Hongarije aan dat artikel 7 VEU de enige bepaling is op grond waarvan een gevaar voor ernstige, door een lidstaat begane schending van de waarden van artikel 2 VEU kan worden geconstateerd. De bestreden verordening voert, op een specifiek gebied, een parallelle procedure in die hetzelfde doel heeft als de procedure van artikel 7 VEU, hetgeen met dat artikel in strijd is.
Ten eerste staat namelijk niet in de Verdragen dat artikel 7 VEU kan worden uitgevoerd middels wetgevingshandelingen betreffende de vaststelling van schendingen van de waarden van artikel 2 VEU of betreffende de bepaling van de rechtsgevolgen van een dergelijke schending.
Ten tweede impliceert de in de bestreden verordening neergelegde procedure dat het Hof bevoegd is om besluiten te toetsen die de Raad op grond van die verordening vaststelt en, bijgevolg, om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat door een lidstaat te beoordelen, ook al vallen de nationale regelgeving of praktijken die aan die schendingen ten grondslag liggen niet onder het Unierecht en zou het Hof dus niet bevoegd zijn om die regels en die praktijken te toetsen. Aldus rekt de bestreden verordening niet alleen de bevoegdheden van de Raad en van de Commissie op, maar ook die van het Hof, hetgeen in strijd is met de Verdragen en in het bijzonder de beperkingen van artikel 269 VWEU omzeilt.
Ten derde verleent binnen het systeem van de Verdragen enkel artikel 7 VEU de instellingen van de Unie de bevoegdheid om een door een lidstaat begane schending van de beginselen van de rechtsstaat te onderzoeken, te constateren en in voorkomend geval te bestraffen.
De bestreden verordening bepaalt naar analogie van die bepaling dat de Commissie zich over drie elementen moet uitspreken voordat zij haar voorstel voor een uitvoeringsbesluit indient bij de Raad, en dat de Raad zich vervolgens bij drie achtereenvolgende besluiten over elk van die elementen moet uitspreken. Zo moet de Commissie overeenkomstig de artikelen 3 en 4 van die verordening allereerst vaststellen of sprake is van schending van de beginselen van de rechtsstaat. Vervolgens moet op grond van artikel 4, lid 1, van die verordening worden geverifieerd of die schending een voldoende nauw verband heeft met de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Tot slot moet worden nagegaan of op grond van artikel 5 van die verordening een besluit moet worden vastgesteld waarbij de nodige maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting worden bepaald.
Van die drie besluiten vallen het eerste en het derde besluit onder artikel 7 VEU. De vaststelling van een schending van de beginselen van de rechtsstaat als bedoeld in artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening, gelezen in samenhang met artikel 3 ervan, is namelijk in wezen identiek aan de constatering die de Raad en de Europese Raad op grond van artikel 7, leden 1 en 2, VEU moeten verrichten, terwijl de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 5 van die verordening overeenkomt met de mogelijkheid van artikel 7, lid 3, VEU om bepaalde rechten van de betrokken lidstaat te schorsen, waarbij die schorsing betrekking kan hebben op de begrotingsmiddelen die aan de betrokken lidstaat moeten worden uitgekeerd.
Dat de maatregelen die op grond van de bestreden verordening kunnen worden vastgesteld verband houden met de schending van een van de waarden van artikel 2 VEU wordt gestaafd door artikel 5, lid 3, en artikel 6, lid 8, van die verordening, waaruit voortvloeit dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de maatregelen naar behoren rekening moeten worden gehouden met de aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat alsook met de relevante bronnen. Bijgevolg moet zowel de Commissie als de Raad het bestaan en de omvang van een dergelijke schending diepgaand beoordelen, terwijl die beoordeling enkel op grond van artikel 7 VEU mag worden uitgevoerd.
Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, voegt hieraan toe dat de procedure van artikel 7 VEU een constitutionele sanctieprocedure is die gericht is tegen een lidstaat in het bijzonder. Bovendien hebben de lidstaten die procedure in hun hoedanigheid van wetgevende macht op uitputtende wijze verankerd in het VEU, vanwege de politieke dimensie van de gebieden die onder die procedure vallen, welke gebieden, zoals de werking van overheidsinstanties en instellingen van de lidstaten, niet noodzakelijkerwijs tot de werkingssfeer van het Unierecht behoren.
Dat de procedure van artikel 7 VEU de enige procedure inzake schendingen van de beginselen van de rechtsstaat is, wordt bevestigd door de punten 18 en 24 van advies nr. 10296/14 van de juridische dienst van de Raad van 27 mei 2014 betreffende de verenigbaarheid met de Verdragen van de mededeling van de Commissie getiteld „Een nieuw [Uniekader] voor het versterken van de rechtsstaat”. Hoewel de bestreden verordening poogt het onderzoek naar mogelijke schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te verbinden aan de uitvoering van de Uniebegroting, blijkt uit de toelichting bij het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid dat die verordening in werkelijkheid tot doel heeft om de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat te onderzoeken en sancties op te leggen wanneer wordt vastgesteld dat een lidstaat die beginselen niet eerbiedigt.
In de tweede plaats meent Hongarije dat de bestreden verordening in strijd is met de beginselen van bevoegdheidsverdeling en -toedeling die worden gewaarborgd in artikel 4, lid 1, en in artikel 5, lid 2, VEU, aangezien die verordening de instellingen van de Unie in staat stelt om nationale situaties en nationale instellingen te onderzoeken die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Uit de bestreden verordening blijkt namelijk niet duidelijk dat het onderzoek van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat zich beperkt tot de gebieden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen. Bepaalde situaties die in de artikelen 3 en 4 van die verordening zijn vermeld hebben overigens betrekking op schendingen die zich niet tot die gebieden beperken.
Gelet op die beginselen van bevoegdheidsverdeling en -toedeling mag een dergelijk onderzoek dat niet tot de bevoegdheden van de Unie behoort evenwel enkel worden verricht op grond van een bepaling van primair recht zoals artikel 7 VEU en volgens de in een dergelijke bepaling neergelegde procedure. De bestreden verordening kan echter niet op een dergelijke bepaling van primair recht gegrondvest zijn, en moet dus als een verordening worden beschouwd die een uitzondering invoert op de in de Verdragen verankerde algemene regeling voor de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten. Bovendien heeft de procedure van artikel 7, leden 1 en 2, VEU enkel betrekking op situaties waarin een duidelijk gevaar bestaat voor ernstige schending van de waarden van artikel 2 VEU en sprake is van ernstige en voortdurende schending van die waarden, terwijl de procedure van de bestreden verordening zelfs mogelijk is wanneer de gestelde schendingen ernstig noch voortdurend zijn.
Tot slot stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, uiteen dat het onderzoek dat op grond van de bestreden verordening wordt verricht weliswaar in bepaalde opzichten verband kan houden met het goed financieel beheer van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie, maar dat louter het bestaan van dat verband geen grond kan zijn om de onderzochte situaties per definitie aan te merken als situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Hongarije benadrukt dat het onderzoek naar het bestaan van een schending van de rechtsstaat plaatsvindt tijdens de eerste fase van de beoordeling, terwijl het verband met de Uniebegroting pas na de tweede fase kan worden vastgesteld. Bijgevolg maakt de bestreden verordening het mogelijk om vast te stellen dat een lidstaat de rechtsstaat heeft geschonden in situaties die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
In de derde plaats voert Hongarije aan dat de bestreden verordening indruist tegen zowel het institutioneel evenwicht als bedoeld in artikel 7 en artikel 13, lid 2, VEU en in artikel 269 VWEU, als de rechten die die lidstaat op grond van eerstgenoemde bepaling heeft.
In dat verband verleent de bestreden verordening, anders dan artikel 7 VEU, het initiatiefrecht om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te constateren enkel aan de Commissie. De verordening vereist voor de stemming binnen de Raad een andere meerderheid dan artikel 7 VEU. Bovendien hoeft het Parlement volgens de bestreden verordening slechts te worden geïnformeerd, terwijl die instelling op grond van artikel 7, leden 1 en 2, VEU een recht van goedkeuring heeft, en heeft de Europese Raad uit hoofde van die verordening geen enkele bevoegdheid. Aangezien een besluit waarbij de Raad maatregelen krachtens de bestreden verordening neemt, met gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld, gaat de procedurele situatie van de betrokken lidstaat erop achteruit, met name omdat in het kader van artikel 7, leden 2 en 3, VEU, een met eenparigheid genomen besluit van de Europese Raad nodig is voordat ingevolge die bepaling maatregelen kunnen worden vastgesteld.
Die verordening komt hiermee tegemoet aan het voornemen van de Uniewetgever die, zoals blijkt uit de toelichting bij het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van de bestreden verordening heeft geleid, wilde voorzien in een manier om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat „makkelijker”, „sneller” en „doeltreffender” vast te stellen en te bestraffen. Aldus verleent die verordening, in afwijking van artikel 7 VEU, nieuwe bevoegdheden aan de Raad, de Commissie en het Hof, die in het bijzonder het Hof in staat stellen om, in strijd met artikel 269 VWEU, een inhoudelijke toetsing te verrichten van besluiten waarbij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden vastgesteld. Die verordening druist dus in tegen de uitdrukkelijke wil van de lidstaten als opstellers van de Verdragen om de bevoegdheid van het Hof in beroepen betreffende handelingen die op grond van artikel 7 VEU door de Europese Raad of de Raad worden vastgesteld, te beperken tot procedurele kwesties.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
Met zijn eerste en tweede middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen, ten eerste, dat noch artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, noch de andere bepalingen van het VWEU een passende rechtsgrondslag konden vormen voor de vaststelling van de bestreden verordening en van de artikelen 2 tot en met 4 en artikel 5, lid 2, ervan in het bijzonder, en, ten tweede, dat de procedure die bij die verordening wordt ingevoerd, de procedure van artikel 7 VEU omzeilt – terwijl dat de enige procedure is voor de bescherming van de waarden van artikel 2 VEU – en in strijd is met de in artikel 269 VWEU bepaalde beperking van de bevoegdheden van het Hof.
1)

Rechtsgrondslag van de bestreden verordening
Vooraf zij eraan herinnerd dat het Parlement en de Raad op grond van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van de Rekenkamer bij verordeningen „de financiële regels [vaststellen], met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien”.
Dergelijke regels moeten alle onder titel II („Financiële bepalingen”) van het zesde deel van het VWEU betreffende de „institutionele en financiële bepalingen” vallende aspecten van de uitvoering van de Uniebegroting, en bijgevolg die uitvoering in ruime zin, regelen.
Behalve het feit dat artikel 322 VWEU onder hoofdstuk 5 („Gemeenschappelijke bepalingen”) van die titel II valt, moet worden opgemerkt dat naar die bepaling wordt verwezen in artikel 310, leden 2 en 3, VWEU – welk artikel deel uitmaakt van het inleidende deel van die titel –, in artikel 315, eerste en tweede alinea, en in artikel 316, eerste en tweede alinea, VWEU – welke artikelen deel uitmaken van hoofdstuk 3 van titel II („De jaarlijkse begroting van de Unie”) –, alsook in artikel 317 VWEU, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 4 van die titel („Uitvoering van de begroting en kwijtingverlening”).
Zowel artikel 310 als de artikelen 315 tot en met 317 VWEU houden elk verband met de uitvoering van de Uniebegroting.
Artikel 310 VWEU bepaalt namelijk in lid 1 dat alle ontvangsten en uitgaven van de Unie voor elk begrotingsjaar moeten worden geraamd en opgenomen in de begroting, en bepaalt in lid 3 dat op de begroting opgevoerde uitgaven niet kunnen worden uitgevoerd dan nadat een juridisch bindende handeling van de Unie is vastgesteld die een rechtsgrond geeft aan haar optreden en aan de uitvoering van de overeenkomstige uitgave, in overeenstemming met het in artikel 322 VWEU bedoelde reglement, behoudens de daarin bepaalde uitzonderingen. Tot slot vereist artikel 310, lid 5, VWEU dat die begroting wordt uitgevoerd volgens het beginsel van goed financieel beheer, waarbij de lidstaten en de Unie er samen zorg voor dragen dat de op de begroting opgevoerde kredieten volgens dit beginsel worden gebruikt.
Vervolgens bepaalt artikel 315, eerste alinea, VWEU dat indien bij het begin van een begrotingsjaar de begroting nog niet definitief is vastgesteld, de uitgaven maandelijks kunnen worden verricht per hoofdstuk, overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 322 VWEU vastgestelde reglement, met een maximum van een twaalfde van de in hetzelfde hoofdstuk van de begroting van het vorige begrotingsjaar geopende kredieten, en zonder meer dan een twaalfde te mogen bedragen van de in hetzelfde hoofdstuk van de ontwerpbegroting opgenomen kredieten. Artikel 316 VWEU heeft op zijn beurt betrekking op de mogelijkheid om kredieten die aan het einde van het begrotingsjaar ongebruikt zijn, over te dragen naar het volgende begrotingsjaar.
Artikel 317 VWEU bepaalt onder meer dat de Commissie de begroting in samenwerking met de lidstaten uitvoert overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 322 VWEU vastgestelde reglement, onder haar eigen verantwoordelijkheid, binnen de grenzen van de toegekende kredieten en overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer. Dat artikel vereist voorts dat de lidstaten met de Commissie samenwerken om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens dat beginsel worden gebruikt, en dat bij een ter uitvoering van artikel 322 VWEU vastgesteld reglement de met de uitvoering van de begroting verbandhoudende controle- en auditverplichtingen van de lidstaten en de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden worden vastgesteld.
Hieruit volgt dat de financiële regels „met name betreffende de wijze waarop” de begroting wordt uitgevoerd alsook rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien, in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, gelezen in samenhang met de bepalingen die in punt 101 van dit arrest zijn genoemd, niet alleen de regels omvatten betreffende de wijze van uitvoering van de op de begroting opgevoerde uitgaven als zodanig, maar ook de regels die betrekking hebben op de controle- en auditverplichtingen die de lidstaten moeten nakomen wanneer de Commissie de begroting in samenwerking met hen uitvoert, en op de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden. Meer in het bijzonder zijn die financiële regels duidelijk bedoeld om er met name voor te zorgen dat het beginsel van goed financieel beheer wordt geëerbiedigd bij de uitvoering van de Uniebegroting, ook door de lidstaten.
In het licht van voorgaande overwegingen moet in casu worden onderzocht of artikel 322, lid 1, onder a), VWEU een passende rechtsgrondslag kon vormen voor de vaststelling van de bestreden verordening.
Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling dient te berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling (arresten van 3 december 2019, Tsjechische Republiek/Parlement en Raad,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, punt
; 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, punt
, en 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, punt
).
Bovendien mag bij de keuze van de passende rechtsgrondslag rekening worden gehouden met de juridische context van een nieuwe regeling, in het bijzonder omdat die context licht kan werpen op het doel van die regeling (arresten van 3 december 2019, Tsjechische Republiek/Parlement en Raad,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, punt
; 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, punt
, en 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, punt
).
Wat in casu in de eerste plaats de vraag betreft of het doel van de bestreden verordening kan rechtvaardigen dat zij artikel 322, lid 1, onder a), VWEU als rechtsgrondslag heeft, stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat het belangrijkste doel van die verordening erin is gelegen dat de Commissie en de Raad onderzoek kunnen doen naar de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat door de lidstaten, en dat sancties kunnen worden opgelegd door middel van de Uniebegroting indien schendingen van die beginselen worden geconstateerd, welk doel tevens blijkt uit de toelichting bij het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid.
Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat de bestreden verordening volgens artikel 1 ervan „de regels [vaststelt] die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten”. Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dus dat die verordening tot doel heeft om de Uniebegroting te beschermen tegen de mogelijke gevolgen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten.
Ten tweede blijkt uit een gezamenlijke lezing van artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, van de bestreden verordening dat de Commissie de procedure voor het nemen van „passende maatregelen” ter bescherming van de Uniebegroting enkel kan inleiden indien die instelling vaststelt dat zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat niet alleen sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, maar vooral dat die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Bovendien kan uit artikel 5, lid 1, van die verordening worden opgemaakt dat die passende maatregelen voornamelijk bestaan in het schorsen van betalingen, van de uitvoering van juridische verbintenissen en van betalingen van tranches, in het opschorten van een economisch voordeel in het kader van een gegarandeerd instrument, in het opschorten van de goedkeuring van programma’s of vastleggingen, in het beëindigen van juridische verbintenissen, in het verbieden van het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen of overeenkomsten, in het vervroegd terugbetalen van gegarandeerde leningen, in het verminderen van een economisch voordeel in het kader van een gegarandeerd instrument, in het verlagen van vastleggingen, in het beperken van voorfinancieringen en in het onderbreken van betalingstermijnen. Verder blijkt uit lid 3 van dat artikel dat die maatregelen evenredig moeten zijn, dat wil zeggen dat zij moeten worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het financieel beheer van de Uniebegroting of voor de financiële belangen van de Unie.
Daarenboven bepaalt artikel 7, lid 2, tweede alinea, van de bestreden verordening dat de Commissie een voorstel indient bij de Raad om de vastgestelde maatregelen op te heffen wanneer niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 van die verordening wordt voldaan en er dus met name geen sprake meer is van gevolgen of mogelijke gevolgen voor een goed beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie, zodat die maatregelen, zoals de advocaat-generaal in punt 185 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten worden opgeheven wanneer de gevolgen voor de uitvoering van de begroting ophouden te bestaan, ook als de geconstateerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat kunnen blijven voortduren.
Aangezien zowel de typen maatregelen die kunnen worden vastgesteld als de criteria betreffende de keuze en de omvang van die maatregelen en de voorwaarden voor het vaststellen en opheffen ervan verband houden met de voldoende rechtstreekse gevolgen of dreigende gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie, bieden zij steun aan de vaststelling dat de bestreden verordening tot doel heeft om de Uniebegroting te beschermen tijdens de uitvoering ervan.
Daarenboven blijkt uit de bewoordingen van artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening, gelezen in samenhang met lid 4 van dat artikel en met overweging 19 van die verordening, dat die bepaling – anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt – niet tot doel heeft om een lidstaat te bestraffen voor het schenden van een rechtsstaatbeginsel, maar om de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden te waarborgen wanneer op grond van die verordening passende maatregelen jegens een lidstaat worden genomen. Die bepaling regelt dus de gevolgen van dergelijke maatregelen voor derden. Bijgevolg kan die bepaling geen steun bieden aan de stelling dat de bestreden verordening niet tot doel heeft om de Uniebegroting te beschermen, maar om de lidstaten te bestraffen voor schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als zodanig.
Ten derde wordt, zoals de advocaat-generaal in punt 130 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het doel van de bestreden verordening, dat er volgens artikel 1 ervan in bestaat om de Uniebegroting te beschermen, bevestigd door de overwegingen van die verordening. In overweging 2 en de overwegingen 7 tot en met 9 van die verordening staat immers in het bijzonder dat de Europese Raad heeft verklaard dat de financiële belangen van de Unie moeten worden beschermd overeenkomstig de in artikel 2 VEU vervatte waarden, dat bij de uitvoering door de lidstaten van de Uniebegroting de eerbiediging van de rechtsstaat een essentiële voorwaarde is voor naleving van het in artikel 317 VWEU verankerde beginsel van goed financieel beheer, dat goed financieel beheer enkel door de lidstaten kan worden verzekerd indien de overheidsinstanties overeenkomstig het recht handelen, indien schendingen van het recht effectief worden vervolgd en indien willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties onderworpen kunnen worden aan effectieve rechterlijke toetsing, en dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht en van de onderzoeks- en vervolgingsinstanties vereist zijn als minimale waarborg tegen onwettige en willekeurige besluiten van overheidsinstanties die de financiële belangen van de Unie zouden kunnen schaden. Overweging 13 van de bestreden verordening benadrukt dat er in dat verband dus „een duidelijk verband [bestaat] tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer”, terwijl overweging 15 van die verordening dan weer benadrukt dat „[s]chendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name die welke gevolgen hebben voor de behoorlijke werking van overheidsinstanties en effectieve rechterlijke toetsing, [...] de financiële belangen van de Unie ernstig [kunnen] schaden”.
Hoewel in overweging 14 van de bestreden verordening staat dat het in die verordening bepaalde mechanisme de instrumenten ter bevordering van de rechtsstaat en de toepassing ervan „aanvult”, wordt hierin evenwel verduidelijkt dat dat mechanisme tot die bevordering bijdraagt „door de Uniebegroting te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie”.
Ten vierde klopt het dat de Commissie in haar toelichting bij het voorstel dat tot de vaststelling van de bestreden verordening heeft geleid, heeft aangegeven dat de Unie was verzocht om actie te ondernemen ter bescherming van de rechtsstaat en dus om maatregelen te nemen om de eerbiediging van de rechtsstaat te waarborgen. In diezelfde toelichting heeft de Commissie ter rechtvaardiging van dat voorstel evenwel gewezen op de noodzaak om „de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen het risico dat algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat leiden tot financieel verlies”.
Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de bestreden verordening, anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt, tot doel heeft om de Uniebegroting te beschermen tegen de gevolgen die voldoende rechtstreeks voortvloeien uitschendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, en niet om dergelijke schendingen als zodanig te bestraffen.
Dat doel strookt met het vereiste dat de Uniebegroting wordt uitgevoerd volgens het beginsel van goed financieel beheer, welk vereiste met name is gesteld in artikel 310, lid 5, VWEU en van toepassing is op alle bepalingen van titel II van het zesde deel van het VWEU die betrekking hebben op de uitvoering van de Uniebegroting, en dus ook op artikel 322, lid 1, onder a), VWEU.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de inhoud van de bestreden verordening artikel 322, lid 1, onder a), VWEU als rechtsgrondslag kan rechtvaardigen, stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen dat dat in het bijzonder niet het geval kan zijn voor de artikelen 2 tot en met 4 en artikel 5, lid 2, van die verordening. Ten eerste kan artikel 322, lid 1, onder a), VWEU niet dienen als basis voor de definitie van het begrip „rechtsstaat”, noch het begrip „schendingen van de beginselen van de rechtsstaat”. Ten tweede is het verband tussen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de Uniebegroting te ruim en zou, indien deze in aanmerking werd genomen, elk gebied van het Unierecht alsook grote delen van de rechtsstelsels van de lidstaten aan de Uniebegroting kunnen worden gekoppeld. Ten derde heeft artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening geen betrekking op de Uniebegroting of op de uitvoering ervan, maar op de begrotingen van de lidstaten. Ten vierde stellen de artikelen 2 tot en met 4 van die verordening de instellingen van de Unie in staat om nationale situaties en instellingen te onderzoeken die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
In dat verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de procespartijen het erover eens zijn dat een „conditionaliteitsregime” dat het recht op financieringen uit de Uniebegroting afhankelijk stelt van de eerbiediging van bepaalde voorwaarden, onder het begrip „financiële regels” in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU kan vallen.
Maar terwijl Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat een dergelijke voorwaarde nauw verband moet houden met een van de doelstellingen van een programma of specifiek optreden van de Unie, dan wel met een goed financieel beheer van de Uniebegroting, stellen het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, dat een dergelijk regime tevens het karakter van een „horizontaal conditionaliteitsregime” kan hebben, dat wil zeggen dat de betrokken voorwaarde verband kan houden met de waarde van de rechtsstaat die is verankerd in artikel 2 VEU en op alle beleidsterreinen van de Unie moet worden geëerbiedigd.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Unie volgens de bewoordingen van artikel 2 VEU op waarden berust die de lidstaten gemeen hebben, waaronder de rechtsstaat, en dat de eerbiediging van die waarden overeenkomstig artikel 49 VEU een voorwaarde voor toetreding vormt voor elke Europese staat die verzoekt om lidmaatschap van de Unie (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals wordt opgemerkt in overweging 5 van de bestreden verordening, sluit een kandidaat-lidstaat, wanneer hij lidstaat wordt, zich namelijk aan bij een juridische constructie die berust op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten de in artikel 2 VEU bepaalde gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen. Die premisse behoort tot de specifieke en wezenlijke kenmerken die verband houden met de aard zelf van het Unierecht en die voortvloeien uit de autonomie van dat recht ten opzichte van het recht van de lidstaten en het internationaal recht. Zij impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en dus het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, in acht nemen [zie in die zin advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM), van 18 december 2014,
EU:C:2014:2454
, punten
‑
; arresten van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, punt
, en 20 april 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punt
]. Deze overweging verduidelijkt tevens dat de wetgeving en praktijken van de lidstaten moeten blijven voldoen aan de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie gegrondvest is.
Hieruit volgt dat de eerbiediging door een lidstaat van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden een voorwaarde is voor het genot van alle rechten die voortvloeien uit de toepassing van de Verdragen op die lidstaat (arresten van 20 april 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punt
, 18 mei 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punt
, en 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punt
). De eerbiediging van die waarden kan immers niet worden gereduceerd tot een verplichting die een kandidaat-lidstaat enkel moet nakomen om tot de Unie toe te treden en die hij na zijn toetreding naast zich neer kan leggen.
De waarden van artikel 2 VEU zijn door de lidstaten vastgesteld en worden door hen gedeeld. Die waarden bepalen de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde. De Unie moet dus in staat zijn om die waarden te verdedigen binnen de grenzen van haar bevoegdheden die in de Verdragen zijn bepaald.
Hieruit volgt dat de rechtsstaat, als waarde die de Unie en de lidstaten gemeen hebben en die tot de grondslagen van de Unie en van haar rechtsorde behoort, overeenkomstig het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU en het beginsel van een samenhangend Uniebeleid van artikel 7 VWEU, kan dienen als basis voor een conditionaliteitsregime dat onder het begrip „financiële regels” in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU valt.
In dat verband moet, ten eerste, worden opgemerkt dat de Uniebegroting een van de belangrijkste instrumenten is waarmee via het beleid en het optreden van de Unie uitdrukking kan worden gegeven aan het solidariteitsbeginsel van artikel 2 VEU, welk beginsel zelf een van de grondbeginselen van het Unierecht vormt (zie naar analogie arrest van 15 juli 2021, Duitsland/Polen,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, punt
), en, ten tweede, dat de toepassing van dat beginsel door middel van die begroting berust op het feit dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten de op die begroting opgevoerde gemeenschappelijke middelen op verantwoorde wijze gebruiken. Zoals in punt 125 van dit arrest in herinnering is gebracht, berust dat wederzijdse vertrouwen zelf op het feit dat alle lidstaten zich ertoe hebben verbonden om de verplichtingen na te komen die krachtens het Unierecht op hen rusten, en om, zoals overigens uit overweging 5 van de bestreden verordening naar voren komt, voortdurend de waarden in acht te nemen die zijn verankerd in artikel 2 VEU, waaronder de waarde van de rechtsstaat.
Bovendien blijkt uit overweging 13 van de bestreden verordening dat er een duidelijk verband bestaat tussen enerzijds de eerbiediging van de rechtsstaat en anderzijds een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Dat goede financiële beheer en die financiële belangen kunnen immers ernstig worden ondermijnd door schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, aangezien die schendingen met name tot gevolg kunnen hebben dat niet langer kan worden gewaarborgd dat uitgaven die worden gedekt door de Uniebegroting voldoen aan alle financieringsvoorwaarden van het Unierecht en bijgevolg aan de doelstellingen die de Unie bij de financiering van dergelijke uitgaven nastreeft.
Meer bepaald kan de eerbiediging van de voorwaarden en doelstellingen die tot het Unierecht behoren niet ten volle worden gewaarborgd wanneer een effectieve rechterlijke toetsing die de naleving van het Unierecht moet verzekeren ontbreekt, met dien verstande dat het bestaan van een dergelijke toetsing door onafhankelijke gerechten zowel in de lidstaten als op het niveau van de Unie, inherent is aan een rechtsstaat (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punten
en
).
Anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt, volgt uit het voorgaande dat een conditionaliteitsregime eveneens onder het begrip „financiële regels” van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU kan vallen wanneer dat regime voor de ontvangst van financiering uit de Uniebegroting een horizontale voorwaardelijkheid invoert die verband houdt met de eerbiediging van de waarde van de rechtsstaat van artikel 2 VEU door een lidstaat en betrekking heeft op de uitvoering van de Uniebegroting.
Een dergelijk horizontaal conditionaliteitsregime wordt ingevoerd bij artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening, aangezien volgens die bepaling passende maatregelen moeten worden genomen wanneer wordt vastgesteld dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Uit artikel 5, lid 1, van de bestreden verordening volgt namelijk dat die bepaling een uitputtende opsomming bevat van de „passende maatregelen” die kunnen worden vastgesteld, en die zijn samengevat in punt 112 van dit arrest en stuk voor stuk daadwerkelijk verband houden met de Uniebegroting.
Wat betreft de voorwaarde van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening die verband houdt met het bestaan van „schendingen van de beginselen van de rechtsstaat”, staat in artikel 2, onder a), van die verordening dat onder het begrip „rechtsstaat” in de zin van die verordening de „in artikel 2 VEU verankerde waarde van de Unie” wordt verstaan, en dat dat begrip de beginselen van legaliteit, van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, van de scheiding der machten en van non-discriminatie en gelijkheid voor de wet omvat. Diezelfde bepaling benadrukt evenwel dat het begrip „rechtsstaat”, zoals gedefinieerd voor de toepassing van de bestreden verordening, „wordt begrepen met inachtneming van de andere waarden en beginselen van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 VEU”. Hieruit volgt dat in het kader van een horizontaal conditionaliteitsregime, zoals het regime dat bij de bestreden verordening wordt ingevoerd, kan worden geëist dat die waarden en beginselen worden geëerbiedigd, aangezien zij onderdeel zijn van de definitie van de waarde van de „rechtsstaat” van artikel 2 VEU zelf dan wel, zoals blijkt uit de tweede zin van dat artikel, nauw zijn verweven met een samenleving die de rechtsstaat eerbiedigt.
Daarenboven is artikel 3 van de bestreden verordening – dat de situaties opsomt die kunnen wijzen op schendingen van die beginselen, zoals het niet voorkomen van belangenconflicten – zoals de advocaat-generaal in de punten 152 en 280 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, bedoeld om de toepassing van die verordening te vergemakkelijken.
Voorts vloeit uit artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening voort dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat enkel onder het horizontale conditionaliteitsregime van lid 1 van dat artikel vallen indien zij betrekking hebben op situaties en gedragingen van instanties die zijn opgesomd in artikel 4, lid 2, onder a) tot en met h), van die verordening, mits die situaties en gedragingen relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Uit het voorgaande volgt dat artikel 2, onder a), artikel 3, artikel 4, lid 2, en artikel 5, lid 1, van de bestreden verordening bestanddelen zijn van het horizontale conditionaliteitsregime dat wordt ingevoerd bij artikel 4, lid 1, van die verordening, aangezien die bepalingen de definities bevatten die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de bestreden verordening, de werkingssfeer van die verordening preciseren en bepalen welke maatregelen uiteindelijk kunnen worden genomen. Die bepalingen zijn dus een onlosmakelijk onderdeel van dat regime en vallen bijgevolg onder het begrip „financiële regels” in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU.
In de tweede plaats wordt niet aan die vaststelling afgedaan door het feit dat Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat de artikelen 2 tot en met 4 van de bestreden verordening de instellingen van de Unie in staat stellen om situaties in de lidstaten te onderzoeken die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
Zoals is opgemerkt in punt 111 van dit arrest, blijkt immers uit een gezamenlijke lezing van artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, van de bestreden verordening dat de Commissie de in die verordening bepaalde procedure voor het nemen van „passende maatregelen” ter bescherming van de Uniebegroting enkel kan inleiden indien die instelling vaststelt dat zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat niet alleen sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, maar vooral dat die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Zoals in punt 138 van dit arrest is opgemerkt, vloeit bovendien uit artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening voort dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat enkel onder het horizontale conditionaliteitsregime van lid 1 van dat artikel vallen indien zij betrekking hebben op situaties en gedragingen van instanties die zijn opgesomd in artikel 4, lid 2, onder a) tot en met h), van die verordening, mits die situaties en gedragingen relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Die relevantie kan worden vermoed indien het gaat om de activiteiten van instanties die uitvoering geven aan de Uniebegroting en die belast zijn met de financiële controle, monitoring en audits, zoals bedoeld in artikel 4, lid 2, onder a) en b), van de bestreden verordening. Daarentegen is het behoorlijk functioneren van onderzoeks- en vervolgingsinstanties als bedoeld in artikel 4, lid 2, onder c), van die verordening enkel relevant voor zover het betrekking heeft op schendingen van het Unierecht die verband houden met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Hetzelfde geldt voor het voorkomen en bestraffen door nationale gerechten of administratieve autoriteiten van de onder e) bedoelde schendingen van het Unierecht. De onder d) bedoelde effectieve rechterlijke toetsing is enkel relevant voor zover zij betrekking heeft op de onder de punten a) tot en met c) bedoelde gedragingen van instanties. De terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen als bedoeld onder f) heeft enkel betrekking op middelen die afkomstig zijn uit de Uniebegroting, hetgeen tevens het geval is voor de onder g) genoemde samenwerking met OLAF en het EOM. Tot slot heeft artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening uitdrukkelijk betrekking op alle andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt, volgt hieruit dat, ten eerste, de bestreden verordening de instellingen van de Unie enkel in staat stelt om situaties in de lidstaten te onderzoeken voor zover die situaties relevant zijn voor een goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en ten tweede, op grond van die verordening enkel passende maatregelen kunnen worden genomen wanneer vaststaat dat die situaties schending van een van de beginselen van de rechtsstaat inhouden die voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goed financieel beheer of de bescherming van die financiële belangen.
Die situaties, die relevant zijn voor de uitvoering van de Uniebegroting, vallen niet alleen binnen de werkingssfeer van het Unierecht, maar kunnen tevens, zoals vastgesteld in punt 133 van dit arrest, vallen onder een financiële regel in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU die de vorm aanneemt van een horizontaal conditionaliteitsregime dat verband houdt met de eerbiediging van de waarde van de rechtsstaat door een lidstaat.
In de derde plaats wordt, anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt, het begrip „financiële regels [...] met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt [...] uitgevoerd” in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU niet verder opgerekt dan noodzakelijk voor een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting door het feit dat een horizontaal conditionaliteitsregime dat voldoet aan de in punt 133 van dit arrest genoemde criteria, verband houdt met de eerbiediging door een lidstaat van de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de rechtsstaat en betrekking heeft op de uitvoering van de Uniebegroting.
Artikel 4 van de bestreden verordening beperkt de werkingssfeer van het bij die verordening ingevoerde conditionaliteitsregime in lid 2 immers tot situaties en gedragingen van overheidsinstanties die verband houden met de uitvoering van de Uniebegroting, en vereist in lid 1 dat de vaststelling van passende maatregelen afhankelijk wordt gesteld van het bestaan van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Die laatste voorwaarde vereist dus dat er een daadwerkelijk verband tussen die schendingen en dergelijke (mogelijke) gevolgen wordt vastgesteld.
In dat verband moet worden benadrukt dat voor de toepassing van artikel 4, leden 1 en 2, van de bestreden verordening de procedurele vereisten gelden die zijn opgenomen in artikel 6, leden 1 tot en met 9, van die verordening, welke vereisten, zoals blijkt uit overweging 26 van de bestreden verordening, inhouden dat de Commissie zich moet baseren op feiten en dat zij de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen moet eerbiedigen wanneer zij onderzoekt of het nemen van passende maatregelen gerechtvaardigd is.
Wat meer in het bijzonder het als zodanig aanmerken en beoordelen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat betreft, preciseert overweging 16 van de bestreden verordening dat die beoordeling objectief, onpartijdig en billijk moet zijn. Bovendien wordt de nakoming van al die verplichtingen onderworpen aan een volledige rechterlijke toetsing door het Hof.
In de vierde plaats is wat betreft de vraag of artikel 322, lid 1, onder a), VWEU als rechtsgrondslag kan dienen voor artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening, in punt 115 van dit arrest vastgesteld dat laatstgenoemde bepaling tot doel heeft om de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden te waarborgen wanneer op grond van die verordening passende maatregelen jegens een lidstaat worden genomen. Hieruit volgt dat artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening betrekking heeft op de financiële en rechtsgevolgen die verband houden met maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting in de zin van artikel 5 die, zoals in de punten 112 en 135 van dit arrest is verduidelijkt, zelf betrekking hebben op de uitvoering van de Uniebegroting.
Daarenboven hebben, zoals in punt 99 van dit arrest is vastgesteld, de financiële regels „met name betreffende de wijze waarop” de begroting wordt uitgevoerd, in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, tot doel om alle aspecten van de uitvoering van de Uniebegroting te regelen die onder titel II van het zesde deel van het VWEU vallen, en bijgevolg die uitvoering in ruime zin.
Een bepaling die, zoals artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening, betrekking heeft op de financiële en rechtsgevolgen die verband houden met de in dat artikel bedoelde maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting, welke maatregelen betrekking hebben op de uitvoering van die begroting, moet worden geacht zelf betrekking te hebben op die uitvoering en kan dus worden beschouwd als een bepaling betreffende de wijze waarop de begroting wordt uitgevoerd.
Gelet op al het voorgaande faalt de bewering van Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de bestreden verordening geen financiële regels in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU vaststelt en daarom geen rechtsgrondslag heeft.
Nu dit is vastgesteld moet nog worden nagegaan of, zoals Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen stelt, financiële regels zoals de regels waarin de bestreden verordening voorziet niet door de Uniewetgever kunnen worden vastgesteld omdat zij artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU omzeilen.
2)

Omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU
In de eerste plaats stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen dat enkel de procedure van artikel 7 VEU de instellingen van de Unie de bevoegdheid verleent om door de lidstaten begane schendingen van de waarden van artikel 2 VEU te onderzoeken, te constateren en in voorkomend geval te bestraffen, omdat die bevoegdheid betrekking heeft op gebieden die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, zoals de werking van overheidsinstanties en instellingen van de lidstaten, en de lidstaten als opstellers van de Verdragen alle aspecten van die procedure in het VEU hebben geregeld. Aangezien nergens in de Verdragen is bepaald dat de wetgevende bevoegdheden uit hoofde van artikel 7 VEU mogen worden gedelegeerd, kan de Uniewetgever noch aan die bepaling, noch aan de andere bepalingen van die Verdragen de bevoegdheid ontlenen om naast de procedure van artikel 7 VEU nog een andere procedure in te voeren voor de constatering van schendingen van de waarden van artikel 2 VEU en de vaststelling van de rechtsgevolgen van die schendingen.
Ten eerste moet dienaangaande in herinnering worden gebracht dat de fundamentele waarden van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 VEU, eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten omvatten, welke waarden de lidstaten gemeen hebben in een samenleving die onder meer wordt gekenmerkt door non-discriminatie, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
De preambule van het Handvest herinnert er onder meer aan dat de Unie is gegrondvest op de beginselen van democratie en van de rechtsstaat, en dat zij de in het Handvest genoemde rechten, vrijheden en beginselen erkent. De artikelen 6, 10 tot en met 13, 15, 16, 20, 21 en 23 van het Handvest preciseren de draagwijdte van de in artikel 2 VEU vervatte waarden van menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid, eerbiediging van de mensenrechten, non-discriminatie en gelijkheid van vrouwen en mannen. Artikel 47 van het Handvest en artikel 19 VEU verzekeren, wat betreft de bescherming van de rechten en vrijheden die door het Unierecht worden gewaarborgd, onder meer het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.
Daarnaast bepalen de artikelen 8 en 10, artikel 19, lid 1, artikel 153, lid 1, onder i), en artikel 157, lid 1, VWEU de draagwijdte van de waarden van gelijkheid, non-discriminatie en gelijkheid van vrouwen en mannen, en verlenen zij de Uniewetgever de bevoegdheid om normen van afgeleid recht vast te stellen om die waarden ten uitvoer te brengen.
Uit de twee vorige punten volgt dat de instellingen van de Unie, anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt, hun bevoegdheid om schendingen van de waarden uit artikel 2 VEU die in een lidstaat zijn begaan, te onderzoeken, te constateren en in voorkomend geval te bestraffen niet enkel ontlenen aan de procedure van artikel 7 VEU, maar tevens aan tal van andere bepalingen van de Verdragen, die reeds veelvuldig hun beslag hebben gekregen via diverse handelingen van afgeleid recht.
Wat in het bijzonder de waarde van de rechtsstaat betreft, moet worden opgemerkt dat bepaalde aspecten van die waarde worden beschermd door artikel 19 VEU, hetgeen Hongarije overigens erkent. Hetzelfde geldt voor de artikelen 47 tot en met 50 van het Handvest, die deel uitmaken van titel VI ervan („Rechtspleging”) en die respectievelijk betrekking hebben op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het recht op toegang tot een onpartijdig gerecht, op het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging, op het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen en op het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft.
Meer in het bijzonder heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 19 VEU, dat het rechtsstaatbeginsel van artikel 2 VEU concretiseert, van de lidstaten verlangt dat zij overeenkomstig artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voorzien in de nodige rechtsmiddelen en procedures om de justitiabelen een daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren op de onder het Unierecht vallende gebieden [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, A. B. e.a. (Benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak]. De eerbiediging van dat vereiste kan door het Hof worden getoetst, onder meer in een door de Commissie krachtens artikel 258 VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming [zie in die zin arresten van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punten
en
, en 5 november 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke instanties),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, punten
en
].
Voorts heeft het Hof overwogen dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest, de lidstaten een duidelijke en nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt waaraan geen enkele voorwaarde is verbonden met betrekking tot de onafhankelijkheid die de rechterlijke instanties moet kenmerken die gehouden zijn het Unierecht uit te leggen en toe te passen, zodat een nationale rechter iedere bepaling van nationaal recht die in strijd is met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU buiten toepassing moet laten, in voorkomend geval nadat hij tijdens een prejudiciële verwijzingsprocedure een uitlegging van die bepaling heeft verkregen van het Hof [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, A. B. e.a. (Benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, punten
‑
].
Zo vloeit uit de overwegingen in de punten 159 tot en met 162 van dit arrest voort dat het betoog van Hongarije dat het Unierecht de waarde van de rechtsstaat enkel via de procedure van artikel 7 VEU kan beschermen, niet kan slagen.
Ten tweede wat betreft de bewering van Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat enkel artikel 7 VEU de instellingen van de Unie de bevoegdheid verleent om te onderzoeken of de lidstaten de rechtsstaat eerbiedigen op gebieden die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen – zoals de werking van overheidsinstanties en instellingen van de lidstaten – volstaat het eraan te herinneren dat de bestreden verordening de Commissie noch de Raad de bevoegdheid verleent om een dergelijk onderzoek te verrichten, tenzij het een gedraging van een overheidsinstantie van een lidstaat of een aan die instantie toe te rekenen situatie betreft die betrekking heeft op de uitvoering van de Uniebegroting, en die bijgevolg binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.
Zoals is vastgesteld in de punten 141 tot en met 145 van dit arrest staat de bestreden verordening de instellingen van de Unie immers enkel toe om situaties in de lidstaten te onderzoeken voor zover die situaties relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en kunnen krachtens die verordening bovendien enkel passende maatregelen worden genomen wanneer vaststaat dat die situaties een schending van een van de beginselen van de rechtsstaat inhouden die voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goed financieel beheer of de bescherming van die financiële belangen.
In de tweede plaats stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, wat betreft de bewering dat de bestreden verordening ertoe leidt dat de procedure van artikel 7 VEU wordt omzeild en de bevoegdheden van het Hof krachtens artikel 269 VWEU worden verruimd, in wezen dat de procedure die bij de bestreden verordening wordt ingevoerd voor specifieke gevallen invulling geeft aan de procedure van artikel 7 VEU en aldus een parallelle procedure in het leven roept waarmee na afronding van een uitvoerig onderzoek kan worden vastgesteld of een lidstaat de beginselen van de rechtsstaat heeft geschonden. Die verordening maakt het mogelijk om aan dergelijke schendingen dezelfde rechtsgevolgen te verbinden als artikel 7 VEU, terwijl noch die bepaling, noch enige andere bepaling van de Verdragen de Uniewetgever hiertoe de bevoegdheid verleent. Die verordening druist hiermee dus in tegen het institutioneel evenwicht dat is vastgesteld in artikel 7 en artikel 13, lid 2, VEU en in artikel 269 VWEU, door nieuwe bevoegdheden toe te kennen aan de Raad, de Commissie en het Hof.
In dat verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de Uniewetgever niet zonder inbreuk op artikel 7 VEU een procedure kan invoeren die naast de procedure van die bepaling bestaat en in wezen hetzelfde voorwerp en hetzelfde doel heeft en tot de vaststelling van identieke maatregelen kan leiden, en tegelijkertijd voorziet in de tussenkomst van andere instellingen en in de toepassing van andere materiële en procedurele voorwaarden dan die van artikel 7 VEU.
Wanneer de Uniewetgever over een passende rechtsgrondslag beschikt, is het hem evenwel toegestaan om bij een afgeleide rechtshandeling andere procedures betreffende de waarden van artikel 2 VEU, waaronder de waarde van de rechtsstaat, in te voeren, mits die procedures zich zowel qua voorwerp als qua doelstelling onderscheiden van de procedure van artikel 7 VEU (zie naar analogie arrest van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie,
15/76 en 16/76
,
EU:C:1979:29
, punt
; beschikking van 11 juli 1996, An Taisce en WWF UK/Commissie,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, punt
, en arrest van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, punt
).
Wat in casu het respectieve doel van de procedure van artikel 7 VEU en van de procedure van de bestreden verordening betreft, blijkt uit artikel 7, leden 2 tot en met 4, VEU dat de procedure van dat artikel met name de Raad in staat stelt om, na de constatering door de Europese Raad van een ernstige en voortdurende schending van de waarden van artikel 2 VEU door een lidstaat, bepaalde uit de toepassing van de Verdragen op die lidstaat voortvloeiende rechten van die lidstaat te schorsen, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad, en dat de Raad naderhand kan besluiten om de genomen maatregelen te wijzigen of in te trekken in verband met wijzigingen in de toestand die tot het opleggen van de maatregelen heeft geleid.
De procedure van artikel 7 VEU is dus bedoeld om de Raad in staat te stellen om sancties op te leggen voor ernstige en voortdurende schendingen van de waarden van artikel 2 VEU, zodat de betrokken lidstaat ertoe wordt aangezet om die schendingen te beëindigen.
Zoals naar voren komt uit de punten 110 tot en met 120 van dit arrest, vloeit daarentegen voort uit de aard van de maatregelen die op grond van de bestreden verordening kunnen worden vastgesteld en uit de voorwaarden voor het vaststellen en opheffen van die maatregelen, dat de procedure van die verordening ertoe strekt om overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer als bedoeld in artikel 310, lid 5, en artikel 317, eerste alinea, VWEU, de Uniebegroting te beschermen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, en niet om een lidstaat via de Uniebegroting voor dergelijke schendingen te bestraffen.
Hieruit volgt dat de procedure van de bestreden verordening een andere doelstelling nastreeft dan artikel 7 VEU.
Met betrekking tot het voorwerp van die twee procedures moet worden opgemerkt dat de werkingssfeer van de procedure van artikel 7 VEU alle waarden van artikel 2 VEU omvat, terwijl de procedure die wordt ingevoerd bij de bestreden verordening slechts één van die waarden betreft, namelijk de rechtsstaat.
Bovendien kan op grond van artikel 7 VEU iedere ernstige en voortdurende schending van een van de waarden van artikel 2 VEU worden beoordeeld, terwijl het op grond van de bestreden verordening enkel mogelijk is om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als bedoeld in artikel 2, onder a), van die verordening te onderzoeken voor zover er gegronde redenen zijn om te oordelen dat die schendingen gevolgen hebben voor de Uniebegroting.
Wat betreft de voorwaarden voor het inleiden van beide procedures, moet worden opgemerkt dat de procedure van artikel 7 VEU volgens lid 1 ervan, kan worden ingeleid wanneer er duidelijk gevaar bestaat dat een lidstaat zich schuldig maakt aan een ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden, waarbij het recht van initiatief toekomt aan een derde van de lidstaten, aan het Parlement of aan de Commissie. De vereiste drempel is in eerste instantie een duidelijk gevaar voor een ernstige schending van die waarden en vervolgens, met het oog op de schorsing op grond van artikel 7, leden 2 en 3, VEU van bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien, een ernstige en voortdurende schending van die waarden door die lidstaat. De procedure van de bestreden verordening kan daarentegen door alleen de Commissie worden ingeleid wanneer zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat niet alleen sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, maar tevens en bovenal dat die schendingen gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Voor het vaststellen van maatregelen op grond van artikel 7 VEU geldt overigens als enige materiële voorwaarde dat de Europese Raad moet hebben geconstateerd dat een lidstaat een ernstige en voortdurende schending van de waarden van artikel 2 VEU heeft begaan. Zoals in punt 147 van dit arrest opgemerkt, moet volgens artikel 4, leden 1 en 2, van de bestreden verordening daarentegen, om maatregelen op grond van die verordening te kunnen vaststellen, aan twee voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moet vaststaan dat een schending van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat betrekking heeft op ten minste een van de situaties of gedragingen van overheidsinstanties als bedoeld in lid 2 van dat artikel, mits die situaties of gedragingen relevant zijn voor een goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Ten tweede moet tevens worden bewezen dat die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor dat goede financiële beheer of die financiële belangen, wat dus inhoudt dat er een daadwerkelijk verband moet worden vastgesteld tussen die schendingen en dergelijke (mogelijke) gevolgen.
Inhoudelijk gezien houden de maatregelen die op grond van artikel 7, lid 3, VEU kunnen worden vastgesteld de schorsing in van „bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad”, en kunnen zij dus betrekking hebben op alle rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de betrokken lidstaat voortvloeien. Daarentegen kunnen krachtens de bestreden verordening enkel de maatregelen worden vastgesteld die zijn opgesomd in artikel 5, lid 1, van die verordening en die zijn samengevat in punt 112 van dit arrest, welke maatregelen stuk voor stuk van budgettaire aard zijn.
Tot slot kunnen maatregelen op grond van artikel 7 VEU enkel worden gewijzigd en ingetrokken om in te spelen op wijzigingen in de toestand die tot de vaststelling van die maatregelen heeft geleid. Daarentegen koppelt artikel 7, lid 2, tweede en derde alinea, van de bestreden verordening het intrekken en wijzigen van vastgestelde maatregelen aan de voorwaarden voor het vaststellen van maatregelen die zijn bepaald in artikel 4 van die verordening. Die maatregelen kunnen dus niet alleen worden ingetrokken of gewijzigd wanneer de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de betrokken lidstaat – in ieder geval deels – zijn beëindigd, maar vooral wanneer die schendingen, ook al duren zij nog voort, geen gevolgen meer hebben voor de Uniebegroting. Dat kan met name het geval zijn wanneer die schendingen geen betrekking meer hebben op ten minste een van de situaties of gedragingen van overheidsinstanties als bedoeld in artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening, wanneer die situaties of gedragingen niet langer relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, wanneer de schending niet langer gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goede financiële beheer of voor die financiële belangen of wanneer er geen voldoende rechtstreeks verband meer bestaat tussen de schending van een rechtsstaatbeginsel en dergelijke (mogelijke) gevolgen.
Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de procedure die wordt ingevoerd bij de bestreden verordening een andere doelstelling en een volstrekt ander voorwerp heeft dan de procedure van artikel 7 VEU.
Hieruit volgt dat de bestreden verordening, anders dan wordt gesteld door Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, niet kan worden beschouwd als een verordening waarbij een parallelle procedure wordt ingevoerd die de procedure van artikel 7 VEU omzeilt.
Ten tweede, wat het argument betreft waarmee Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat de bestreden verordening inbreuk maakt op het institutioneel evenwicht als vastgesteld in artikel 7 en artikel 13, lid 2, VEU, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat in de vorige twee punten van dit arrest is vastgesteld dat de procedure die wordt ingevoerd bij de bestreden verordening een andere doelstelling en een ander voorwerp heeft dan de procedure van artikel 7 VEU, zodat de bestreden verordening niet kan worden beschouwd als een verordening waarbij een parallelle procedure wordt ingevoerd die artikel 7 VEU omzeilt.
In die omstandigheden kan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, niet op goede gronden stellen dat de bestreden verordening het institutioneel evenwicht als bedoeld in artikel 7 VEU schendt.
Wat in de tweede plaats de vereisten betreft van artikel 13, lid 2, VEU waarin staat dat „[i]edere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen” blijkt uit artikel 6 van de bestreden verordening dat de Commissie deze procedure inleidt en dat de Raad in voorkomend geval op voorstel van de Commissie een uitvoeringsbesluit houdende passende maatregelen vaststelt, met dien verstande dat artikel 6 de Europese Raad, ondanks de verwijzing naar die Raad in overweging 26 van die verordening, geen enkele rol toebedeelt in het kader van de procedure die bij die verordening wordt ingevoerd.
Allereerst is dienaangaande in artikel 317, eerste alinea, VWEU bepaald dat de Commissie de begroting in samenwerking met de lidstaten uitvoert, onder haar eigen verantwoordelijkheid en overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer, zodat haar rol in de procedure die wordt ingevoerd bij de bestreden verordening overeenstemt met de bevoegdheden die haar bij die bepalingen zijn toegekend.
Vervolgens kan het optreden van de Raad, zoals die instelling terecht heeft aangevoerd, worden gebaseerd op artikel 322, lid 1, onder a), en artikel 291, lid 2, VWEU, zodat daarmee geen inbreuk wordt gemaakt op de bevoegdheid die de Commissie heeft krachtens artikel 317, eerste alinea, VWEU.
Ten eerste is in punt 99 van dit arrest immers vastgesteld dat de financiële regels „met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt uitgevoerd” in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, alle aspecten die verband houden met de uitvoering van de Uniebegroting als bedoeld onder titel II van het zesde deel van het VWEU, en bijgevolg die uitvoering in ruime zin, moeten regelen.
Derhalve geldt voor het horizontale conditionaliteitsregime dat bij de bestreden verordening wordt ingevoerd een ruimere opvatting van de uitvoering van de begroting dan de in artikel 2, punt 7, van het Financieel Reglement bedoelde uitoefening van activiteiten inzake beheer, monitoring, controles en audits van begrotingskredieten, die de Commissie volgens artikel 317, eerste alinea, VWEU in samenwerking met de lidstaten uitvoert.
Ten tweede kunnen op grond van artikel 291, lid 2, VWEU in naar behoren gerechtvaardigde specifieke gevallen uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad worden toegekend wanneer eenvormige voorwaarden nodig zijn voor de uitvoering van juridisch bindende handelingen van de Unie. Dienaangaande blijkt uit artikel 6, leden 9 tot en met 11, van de bestreden verordening dat de maatregelen die de Raad krachtens die verordening kan nemen uitvoeringsbesluiten zijn, en heet het in overweging 20 van die verordening dat die uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend aan de Raad teneinde de eenvormige toepassing van die verordening te waarborgen, gezien het belang van de financiële gevolgen van dergelijke maatregelen.
Die elementen volstaan voor het oordeel dat de toekenning aan de Raad van een bevoegdheid om de passende maatregelen als bedoeld in artikel 5, lid 1, van de bestreden verordening te nemen, naar behoren is gemotiveerd.
Tot slot is het feit dat voor de procedure van artikel 6 van de bestreden verordening geen bevoegdheden zijn toegekend aan de Europese Raad, in overeenstemming met de bevoegdheden die aan die instelling zijn toegekend bij artikel 15, lid 1, VEU, volgens hetwelk de Europese Raad de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie geeft en de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten bepaalt, maar geen wetgevingstaak uitoefent.
Hoewel de Europese Raad zich volgens overweging 26 van de bestreden verordening op verzoek van de lidstaat waartegen de procedure van artikel 6 van die verordening is ingeleid, kan buigen over de vraag of tijdens die procedure de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen zijn geëerbiedigd, volstaat het om op te merken dat noch artikel 6, noch de andere bepalingen van die verordening in een dergelijke uitzonderlijke interventie van de Europese Raad voorzien. In die omstandigheden kan overweging 26 niet worden aangevoerd om van de bepalingen van de bestreden verordening af te wijken of om die bepalingen uit te leggen in een zin die in strijd is met de bewoordingen ervan, aangezien de overwegingen van een Uniehandeling geen bindende kracht hebben (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten derde, voor zover Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat het Hof in het kader van de rechterlijke toetsing van een besluit dat de Raad op grond van artikel 6, lid 10, van de bestreden verordening heeft vastgesteld, zal moeten toetsen of sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, en meent dat de aldus aan het Hof verleende bevoegdheid inbreuk maakt op artikel 13, lid 2, VEU en artikel 269 VWEU, moet worden opgemerkt dat laatstgenoemd artikel volgens de bewoordingen ervan enkel betrekking heeft op de toetsing van de wettigheid van een handeling die de Europese Raad of de Raad krachtens artikel 7 VEU heeft vastgesteld.
In die omstandigheden en gelet op de vaststellingen in de punten 179 en 180 van het onderhavige arrest, valt de wettigheidstoetsing die het Hof mogelijk, meer bepaald bij een krachtens artikel 263 VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring, moet verrichten van besluiten die de Raad op grond van artikel 6, lid 10, van de bestreden verordening heeft vastgesteld, niet binnen de werkingssfeer van artikel 269 VWEU en zijn de specifieke regels van dat artikel dus niet op die toetsing van toepassing.
Hieruit volgt dat de bestreden verordening het Hof geen enkele nieuwe bevoegdheid verleent.
Tot slot is in punt 165 van dit arrest vastgesteld dat de instellingen van de Unie op grond van de bestreden verordening enkel situaties in de lidstaten mogen onderzoeken voor zover die situaties relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en voorts dat krachtens die verordening enkel passende maatregelen kunnen worden genomen wanneer vaststaat dat die situaties een schending van een van de beginselen van de rechtsstaat vormen die voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goed financieel beheer of de bescherming van die financiële belangen.
Aangezien dergelijke situaties betrekking hebben op de uitvoering van de Uniebegroting en derhalve binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, kan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, niet stellen dat het Hof onbevoegd is om onderzoek te doen naar de beoordelingen die de Raad verricht in besluiten die hij vaststelt krachtens artikel 6, lid 10, van de bestreden verordening.
Hieruit volgt dat het betoog waarmee Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU worden omzeild, ongegrond is.
Gelet op de voorgaande overwegingen moeten het eerste en het tweede middel ongegrond worden verklaard.
2.

Derde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel
a)

Argumenten van partijen
Met zijn derde middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de bestreden verordening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het bepaaldheidsgebod – erkend als algemene beginselen van Unierecht – op de grond dat de in die verordening opgenomen begrippen, op basis waarvan kan worden vastgesteld dat een lidstaat de beginselen van de rechtsstaat heeft geschonden, niet op eenvormige wijze door de lidstaten zijn gedefinieerd. Die lidstaat stelt in het bijzonder dat het begrip „rechtsstaat” zoals dat is gedefinieerd in artikel 2, onder a), van die verordening, een grote mate van begripsmatige onduidelijkheid en incoherentie laat zien die de uitlegging van de waarden van de Unie in gevaar kan brengen en ertoe kan leiden dat die verordening in strijd met die waarden wordt toegepast.
In de eerste plaats betoogt Hongarije dat de rechtsstaat een ideaal of hooguit een oriëntatiepunt is dat nooit volledig zal worden bereikt en waarvan de eerbiediging dus in relatieve zin moet worden beoordeeld, en dat geen enkele staat kan beweren dat hij zich perfect aan de rechtsstaat conformeert. Dat ideaal, dat de moderne democratie kenmerkt, heeft de afgelopen eeuwen een complexe ontwikkeling doorgemaakt die, zoals blijkt uit studie nr. 512/2009 van de Commissie van Venetië van 28 maart 2011 getiteld „Report on the Rule of Law”, heeft geresulteerd in een complex concept dat niet nauwkeurig kan worden omschreven en dat inhoudelijk voortdurend in ontwikkeling is.
Die opvatting van de rechtsstaat blijkt tevens uit studie nr. 711/2013 van de Commissie van Venetië van 18 maart 2016 tot vaststelling van een „rechtsstaatcontrolelijst”, die overigens in overweging 16 van de bestreden verordening wordt genoemd. Volgens de punten 12 en 18 van die studie wordt het begrip „rechtsstaat” namelijk niet gedefinieerd door de wezenlijke onderdelen ervan en zijn die onderdelen zelf theoretische categorieën en beginselen die op hun beurt kunnen worden onderverdeeld in diverse andere beginselen. Bovendien blijkt uit de punten 29 en 30 van die studie dat de hierin gedefinieerde rechtsstaatcriteria niet volledig zijn en niet in regels kunnen worden omgezet.
In dat verband herinnert Hongarije eraan dat de Unie overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU de nationale identiteit van de lidstaten – waaronder hun politieke en constitutionele basisstructuren – eerbiedigt. Het regime dat bij de bestreden verordening wordt ingevoerd, voldoet echter niet aan die fundamentele waarborg, aangezien via de procedure van dat regime ook de wetgeving of praktijken van een lidstaat kunnen worden onderzocht die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
De conceptuele onduidelijkheid van het begrip „rechtsstaat” wordt nog eens versterkt door het feit dat de vertegenwoordigers van de Commissie meermaals hebben aangegeven dat de bevindingen van de Commissie in haar jaarlijkse verslag over de rechtsstaat bij de toepassing van de bestreden verordening zouden worden gebruikt, terwijl nergens in die verordening naar dat verslag wordt verwezen. Overigens heeft Commissie in dat verslag onderzoek gedaan naar de toepassing van de vereisten van de rechtsstaat op gebieden die noch overeenkomen met de begrippen die in de bestreden verordening in verband met de beginselen van de rechtsstaat zijn gebruikt, noch met de rechtsstaatcontrolelijst die de Commissie van Venetië heeft vastgesteld in haar studie die in punt 201 van dit arrest is genoemd.
Hongarije stelt dat de Commissie een andere opvatting van de bestanddelen van de rechtsstaat heeft dan de Commissie van Venetië en dan de opvatting die ten grondslag ligt aan de begrippen van de bestreden verordening, zodat de toepassing van die verordening door de Commissie dermate onvoorspelbaar kan worden dat zij niet langer verenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel, dat zelf een aspect van de rechtsstaat is.
In de tweede plaats meent Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de Uniewetgever in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening tevergeefs heeft geprobeerd om de bestanddelen van het begrip „rechtsstaat” te specificeren. In die bepaling worden immers alleen bestanddelen opgesomd die reeds in artikel 2 VEU worden genoemd en die hetzelfde abstractieniveau hebben, zoals de eerbiediging van fundamentele rechten, het verbod op elke vorm van discriminatie en het beginsel van effectieve rechtsbescherming, welke bestanddelen tevens afzonderlijk worden gewaarborgd door de Verdragen. Die omstandigheid bevestigt dus dat de waarden van artikel 2 VEU de politieke samenwerking in de Unie stimuleren, maar geen zelfstandige juridische inhoud hebben. Door het begrip „rechtsstaat” te definiëren in een sectorspecifieke regeling en het aldus mogelijk te maken dat andere handelingen van afgeleid recht een andere opvatting van dat begrip gebruiken, ondermijnt de Uniewetgever de uitlegging van dat begrip als een gemeenschappelijke waarde van de Unie zoals door alle lidstaten gezamenlijk gedefinieerd in artikel 2 VEU.
Daarenboven volgt na de definitie van het begrip „rechtsstaat” in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening, in artikel 3 van die verordening ter indicatie een reeks gevallen die op „schendingen van de beginselen van de rechtsstaat” kunnen wijzen, maar die in werkelijkheid slechts marginaal verband houden met de definitie van dat begrip. Evenmin kan een duidelijke relatie worden vastgesteld tussen enerzijds artikel 4, lid 2, van die verordening, dat aangeeft op welke situaties en gedragingen schendingen van die beginselen betrekking moeten hebben, en anderzijds de begrippen „rechtsstaat” en „beginselen van de rechtsstaat”. Derhalve kan bij een onderzoek van mogelijke schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die ter indicatie zijn genoemd in artikel 3 van de bestreden verordening in samenhang met de definitie van het begrip „rechtsstaat” in artikel 2, onder a), van die verordening, niet worden uitgesloten dat sancties worden opgelegd in situaties die geen verband houden met een goed beheer van de middelen van de Uniebegroting.
Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat aan de bestanddelen van de rechtsstaat is voldaan indien de gedragingen van overheidsinstanties zijn gebaseerd op de wet, vrij zijn van willekeur en kunnen worden aangevochten voor een gerecht. „[H]et niet voorkomen [...] van [...] het onthouden van financiële en personele middelen waardoor de behoorlijke werking van [de] instanties wordt aangetast”, „het niet voorkomen van belangenconflicten” en „het niet voorkomen [...] van [...] onwettige beslissingen” als bedoeld in artikel 3, onder b), van de bestreden verordening, staan daarentegen slechts ver en indirect in verband met het begrip „rechtsstaat”, waardoor het verband tussen het doel en de inhoud van die norm wordt verbroken. Indien de Uniewetgever dergelijke tekortkomingen, die in wezen administratief van aard zijn, had willen bestraffen omdat zij de Uniebegroting in gevaar brengen, had hij daarvoor sancties kunnen invoeren zonder dat begrip te gebruiken.
In de derde plaats merkt Hongarije op dat uit een onderzoek van het Parlement uit 2015 getiteld „The General Principles of EU Administrative Procedural Law” blijkt dat het begrip „rechtsstaat” zo algemeen is dat de exacte inhoud ervan enkel kan worden vastgesteld aan de hand van de bestanddelen ervan, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat de rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en voorzienbare gevolgen hebben, zodat de belanghebbenden er houvast aan hebben in door het Unierecht beheerste rechtssituaties en -betrekkingen. Aan die vereisten moet dus tevens worden voldaan bij de invoering van een regime waarmee schendingen van de rechtsstaat worden bestraft.
Naast de discrepantie tussen het begrip „rechtsstaat” en de „beginselen van de rechtsstaat” verwijst de bestreden verordening in artikel 3 en artikel 4, lid 2, naar uitdrukkingen die in die verordening onvoldoende duidelijk zijn gedefinieerd om te kunnen voorspellen in welke omstandigheden schending van de beginselen van de rechtsstaat kan worden vastgesteld. Dit geldt voor het „behoorlijk functioneren van [overheidsinstanties]”, de „effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten van [...] overheidsinstanties”, de „effectieve en tijdige samenwerking met OLAF” en „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn [...].” Bijgevolg is aan de Commissie en de Raad een beoordelingsvrijheid gelaten die dermate ruim is dat zij onverenigbaar is met een procedure die tot sancties kan leiden.
Overeenkomstig vaste rechtspraak van de Unierechters dient de Uniewetgeving met zekerheid kenbaar te zijn en moet de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar zijn, teneinde de belanghebbenden in staat te stellen om de omvang van hun verplichtingen die uit die wetgeving voortvloeien nauwkeurig te kennen, welk vereiste in het bijzonder dwingend is in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben. Dat vereiste is tevens van toepassing op de voorspelbaarheid van de bewijsmiddelen en methoden die in sanctieprocedures worden gebruikt.
Hongarije erkent dat het rechtszekerheidsbeginsel zich er inderdaad niet tegen verzet dat de wet een vraagstuk in algemene en abstracte zin regelt, waarbij het dan de taak is van de rechter om die wet bij de toepassing ervan uit te leggen. Gelet op de verplichting om de nationale identiteit van de lidstaten te „beschermen”, moet het volgens Hongarije evenwel mogelijk zijn om de rechtsstaat en de beginselen van de rechtsstaat in elke lidstaat anders te beoordelen, temeer daar de instellingen van de Unie de verschillende juridische gevallen niet altijd op uniforme wijze beoordelen. Een van de fundamentele kenmerken van de rechtsstaat en van rechtszekerheid is dat het recht zodanig moet worden geformuleerd dat vergelijkbare situaties op vergelijkbare wijze worden behandeld. Vanwege de begripsmatige tekortkomingen van de bestreden verordening en vanwege de onmogelijkheid om het begrip „rechtsstaat” nauwkeurig te definiëren, voldoet die verordening niet aan die basisvoorwaarde van een eenvormige toepassing van de wet.
Hongarije merkt ter illustratie op dat het feit dat het parket in bepaalde lidstaten instructies mag ontvangen van de uitvoerende macht, door de Commissie niet als misbruik is aangemerkt in haar jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat, terwijl het Hof in zaken betreffende de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen heeft aangegeven een en ander bijzonder zorgwekkend te vinden. Derhalve is het moeilijk om vast te stellen of in een dergelijk geval al dan niet is voldaan aan het vereiste van het behoorlijk functioneren van de vervolgingsinstanties. Wat betreft de mate waarin de lidstaten moeten samenwerken met OLAF vraagt Hongarije zich allereerst af of die mate van samenwerking kan worden afgemeten aan de vervolgingen die op basis van de aanbevelingen van het OLAF worden ingesteld, vervolgens of op basis van die aanbevelingen een vervolgingspercentage moet worden vastgesteld teneinde aan de bestreden verordening te voldoen, en tot slot of het in individuele zaken geoorloofd is om instructies te geven aan het parket teneinde die drempel te bereiken, ook al roept het geven van dergelijke instructies vragen op over de onpartijdigheid en de rechtmatigheid van de vervolgingen en over de onafhankelijkheid van het parket. Hongarije merkt tevens op dat een veroordelingspercentage dat op die aanbevelingen is gebaseerd, twijfels doet rijzen over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Gelet op die twijfels vreest Hongarije dat er een tegenstrijdigheid kan ontstaan tussen de omstandigheden die de Commissie in het kader van het mechanisme van de bestreden verordening onderzoekt en de fundamentele vereisten die door het Hof en in de nationale grondwettelijke bepalingen zijn vastgesteld.
In de vierde plaats stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de bestreden verordening in haar geheel nietig moet worden verklaard omdat meerdere bepalingen ervan inbreuk maken op het rechtszekerheidsbeginsel.
Ten eerste staat artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening toe om maatregelen vast te stellen zodra een situatie gevolgen „dreigt” te hebben voor de Uniebegroting, zodat sancties kunnen worden opgelegd in situaties die onduidelijk zijn of niet zijn aangetoond. Indien concrete gevolgen voor de Uniebegroting ontbreken, is het opleggen van sancties immers willekeurig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de Commissie de omstandigheden voor het vaststellen van maatregelen in dat geval niet objectief, technisch en feitelijk kan vaststellen. In een dergelijke situatie zijn de enige objectieve criteria die de vaststelling van maatregelen kunnen rechtvaardigen, de ernst en de aard van de schending van de rechtsstaat, hetgeen evenwel onverenigbaar is met de rechtsgrondslag van de bestreden verordening.
Ten tweede is het feit dat krachtens artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening niet alleen maatregelen kunnen worden vastgesteld in de gevallen die zijn genoemd onder a) tot en met g), van die bepaling, maar tevens in „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties”, die niet zijn omschreven, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, dat verlangt dat een norm waarmee sancties kunnen worden opgelegd een nauwkeurige en uitputtende opsomming van de strafbare gedragingen bevat. Het enige specifieke aspect van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening ten opzichte van de inhoud van artikel 4, lid 1, ervan is dat de gelaakte situatie of gedraging toerekenbaar moet zijn aan „overheidsinstanties”. In tegenstelling tot andere bepalingen van de bestreden verordening bevat deze bepaling echter geen enkele verduidelijking over de aard van die „overheidsinstanties”. Dat begrip kan dus betrekking hebben op elke groep individuen die officiële taken op een bepaald gebied verricht, aangezien uit vaste rechtspraak blijkt dat het begrip „overheidsinstantie” ruim wordt opgevat in de verschillende rechtshandelingen van de Unie.
Bovendien blijkt niet duidelijk uit de vergelijking tussen de Duitse, de Engelse, de Franse en de Nederlandse taalversies van de bestreden verordening of het woord „situaties” in de woordgroepen „andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden”, „other situations or conduct of authorities”, „autres situations ou comportements des autorités” en „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties” al dan niet verband houdt met het woord „overheidsinstanties”. Hoewel het klopt dat de woordgroepen „Umstände von Behörden”, „situations of authorities”, „situations des autorités” of „situaties van overheidsinstanties” op het eerste oog geen betekenis lijken te hebben, legt de Hongaarse taalversie van die bepaling evenwel een verband tussen het woord „situatie” en het woord „overheidsinstanties”, zodat die bepaling niet voldoet aan het bepaaldheidsgebod.
Hongarije maakt hieruit op dat artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening afbreuk doet aan het uitputtende karakter van de opsomming onder a) tot en met g), van die bepaling en die opsomming dus betekenisloos maakt, hetgeen onverenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Ten derde is ook artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien daarin enkel wordt bepaald dat voor het vaststellen van maatregelen rekening moet worden gehouden met de aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, maar de aard en de omvang van die maatregelen niet nauwkeurig worden gedefinieerd. Die bepaling bevat immers geen enkel concreet criterium waarmee kan worden beoordeeld of een maatregel gerechtvaardigd, noodzakelijk of evenredig is, en preciseert evenmin op basis van welk type schending van de beginselen van de rechtsstaat de aard en de omvang van een sanctiemaatregel kunnen worden vastgesteld.
Ten vierde meent Hongarije dat artikel 5, lid 3, laatste zin, van de bestreden verordening niet kan waarborgen dat er sprake is van een rechtstreeks verband tussen de geconstateerde schending van de beginselen van de rechtsstaat en de vaststelling van maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting, aangezien in die bepaling staat dat de vast te stellen maatregelen „voor zover mogelijk” moeten worden gericht op handelingen van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben. Derhalve kunnen op grond van die bepaling maatregelen worden vastgesteld die betrekking hebben op een programma van de Unie waarmee de geconstateerde schending van de beginselen van de rechtsstaat geen enkel daadwerkelijk verband heeft, hetgeen niet alleen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar tevens met het rechtszekerheidsbeginsel. Die inbreuk bevestigt bovendien dat de bestreden verordening geen instrument is om de Uniebegroting te beschermen, maar een instrument om schendingen van de rechtsstaat te bestraffen dat niet wordt gedekt door de rechtsgrondslag van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU.
Ten vijfde omschrijft artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening, voor zover de Commissie op basis daarvan tijdens de verschillende fasen van de beoordeling die zij moet verrichten, rekening kan houden met „relevante informatie uit beschikbare bronnen, waaronder besluiten, conclusies en aanbevelingen van instellingen van de Unie, andere relevante internationale organisaties en andere erkende instellingen”, onvoldoende nauwkeurig welke informatiebronnen in dat kader kunnen worden gebruikt, aangezien die bepaling niet vermeldt op welke grondslag de Commissie het bestaan van een (mogelijke) schending van de beginselen van de rechtsstaat moet onderzoeken en beoordelen.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
Met zijn derde middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen, ten eerste, dat het begrip „rechtsstaat” niet vatbaar is voor een nauwkeurige definitie en niet op eenvormige wijze kan worden uitgelegd vanwege de verplichting om de nationale identiteit van elke lidstaat te eerbiedigen. Artikel 2, onder a), van de bestreden verordening bevat waarden die gelijklopen met die van artikel 2 VEU, hetzelfde abstractieniveau hebben en tevens afzonderlijk in de Verdragen worden gewaarborgd, hetgeen bevestigt dat die waarden geen juridische, maar politieke waarden zijn. Bovendien ondermijnt de Uniewetgever de uitlegging van het begrip „rechtsstaat” als gemeenschappelijke waarde van de Unie door het in een sectorspecifieke regeling te definiëren. Ten tweede kan geen duidelijk verband worden vastgesteld tussen artikel 2, onder a), artikel 3 en artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening en kan bij de gezamenlijke toepassing van die bepalingen niet worden uitgesloten dat sancties worden opgelegd in situaties die geen verband houden met het goed financieel beheer van de middelen van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Evenzo houden de bewoordingen van artikel 3, onder b), van die verordening slechts ver verband met het begrip „rechtsstaat”, waardoor het verband tussen het doel en de inhoud van die norm wordt verbroken. Ten derde zijn de bewoordingen van artikel 3 en artikel 4, lid 2, van die verordening onvoldoende nauwkeurig om te kunnen voorzien onder welke voorwaarden een schending van de beginselen van de rechtsstaat kan worden vastgesteld. Hierdoor beschikken de Commissie en de Raad over een buitensporige beoordelingsvrijheid in het kader van een procedure die tot het opleggen van sancties kan leiden. Ten vierde roept de term „dreigen” in artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening een vermoeden in het leven op basis waarvan vanuit juridisch oogpunt geen enkel verband kan worden vastgesteld tussen de rechtsstaat en de gevolgen voor de Uniebegroting of voor de financiële belangen van de Unie, en waardoor dus sancties kunnen worden opgelegd in situaties waarin dergelijke gevolgen niet zijn bewezen. Bovendien is artikel 4, lid 2, onder h), van die verordening onduidelijk geformuleerd en is de lijst in lid 2 van dat artikel niet uitputtend, terwijl die bepaling dient als grondslag voor het vaststellen van maatregelen. Ten vijfde bepaalt artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening onvoldoende nauwkeurig wat de aard en de omvang zijn van de maatregelen die kunnen worden vastgesteld. Ten zesde verbreken de bewoordingen „voor zover mogelijk” in artikel 5, lid 3, vierde zin, van die verordening het verband tussen de geconstateerde schending en de vaststelling van beschermende maatregelen. Ten zevende definieert artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening onvoldoende nauwkeurig op welke informatiebronnen de Commissie zich kan baseren.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn alsook dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben. Dat beginsel vereist met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arrest van 29 april 2021, Banco de Portugal e.a.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Die vereisten kunnen evenwel niet aldus worden opgevat dat zij zich ertegen verzetten dat de Uniewetgever een abstract juridisch begrip gebruikt bij de vaststelling van een norm, of verlangen dat een dergelijke abstracte norm de verschillende concrete gevallen noemt waarop die norm kan worden toegepast, aangezien al die gevallen niet vooraf kunnen worden bepaald (zie naar analogie arrest van 20 juli 2017, Marco Tronchetti Provera e.a.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, punten
en
).
Bijgevolg is het feit dat een wetgevingshandeling een beoordelingsbevoegdheid toekent aan de autoriteiten die zijn belast met de uitvoering ervan op zich niet in strijd met het vereiste van voorzienbaarheid, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om voldoende bescherming te bieden tegen willekeur (zie in die zin arresten van 17 juni 2010, Lafarge/Commissie,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, punt
, en 18 juli 2013, Schindler Holding e.a./Commissie,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, punt
).
De argumenten waarmee Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, het middel staaft dat is ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel, moeten in het licht van die overwegingen worden beoordeeld. Daarbij zal in de eerste plaats worden ingegaan op de argumenten dat het begrip „rechtsstaat” niet vatbaar is voor een nauwkeurige definitie en niet eenvormig kan worden uitgelegd vanwege de verplichting om de nationale identiteit van elke lidstaat te „beschermen”, dat de definitie van het begrip „rechtsstaat” in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening andere waarden omvat dan artikel 2 VEU, welke waarden stuk voor stuk politieke en geen juridische waarden zijn, en dat laatstgenoemde bepaling van de bestreden verordening tot gevolg heeft dat de uitlegging van het begrip „rechtsstaat” als gemeenschappelijke waarde van de Unie wordt ondermijnd.
Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 2, onder a), van de bestreden verordening niet tot doel heeft om het begrip „rechtsstaat” uitputtend te definiëren, maar er slechts toe strekt om enkel voor de toepassing van die verordening een aantal tot dat begrip behorende beginselen te specificeren die volgens de Uniewetgever het meest relevant zijn voor het doel van die verordening, dat erin bestaat om de Uniebegroting te beschermen.
Ten tweede wordt, zoals reeds in punt 136 van dit arrest is benadrukt, het begrip „rechtsstaat” in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening opgevat als „de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de Unie” en omvat het de beginselen die in artikel 2, onder a), van die verordening worden genoemd. Hieruit volgt dat artikel 2, onder a), van de bestreden verordening de uitlegging van het begrip „rechtsstaat” als gemeenschappelijke waarde van de Unie in de zin van artikel 2 VEU niet ondermijnt.
Ten derde vallen de beginselen die worden genoemd in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening, anders dan door Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, wordt betoogd, niet buiten het begrip „rechtsstaat”. Meer bepaald moet wat de bescherming van de grondrechten betreft worden opgemerkt dat zij enkel is vermeld ter illustratie van de vereisten van het beginsel van een effectieve rechtsbescherming, die eveneens wordt gewaarborgd door artikel 19 VEU en, zoals Hongarije zelf erkent, een onderdeel is van het begrip „rechtsstaat”. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar het beginsel van non-discriminatie. Hoewel de rechtsstaat als waarde die de lidstaten gemeen hebben en het beginsel van non-discriminatie afzonderlijk worden genoemd in artikel 2 VEU, moet namelijk worden vastgesteld dat een lidstaat waarvan de samenleving wordt gekenmerkt door discriminatie niet kan worden beschouwd als een lidstaat die de eerbiediging van de rechtsstaat als gemeenschappelijke waarde waarborgt.
Die vaststelling wordt kracht bijgezet door het feit dat de Commissie van Venetië in de studie die in punt 201 van dit arrest en in overweging 16 van de bestreden verordening wordt genoemd onder meer heeft opgemerkt dat het begrip „rechtsstaat” op een zeker en voorzienbaar recht berust, waarbij eenieder het recht heeft om op een waardige, gelijke en rationele wijze en met inachtneming van het bestaande recht door besluitvormers te worden behandeld, en om over de rechtsmiddelen te beschikken om bij onafhankelijke en onpartijdige gerechten en volgens een eerlijk proces op te komen tegen besluiten. Dit zijn precies de kenmerken die in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening tot uitdrukking zijn gebracht.
Ten vierde is de verplichting om de rechtsstaat te eerbiedigen, waarvan de niet-nakoming kan leiden tot toepassing van het horizontale conditionaliteitsregime van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening, gelezen in het licht van de beginselen van artikel 2, onder a), van die verordening, een specifieke uitdrukking van de vereisten die volgens artikel 2 VEU op de lidstaten rusten vanwege hun lidmaatschap van de Unie. Zoals in herinnering is gebracht in de punten 124 tot en met 127 van dit arrest, gaat het hier immers om een resultaatsverplichting die rechtstreeks voortvloeit uit de verbintenissen die de lidstaten zowel onderling als jegens de Unie zijn aangegaan.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 2 VEU niet gewoon een politieke koers of intentie verwoordt, maar waarden bevat die, zoals reeds in punt 127 van dit arrest is opgemerkt, tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en zijn geconcretiseerd in beginselen die juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten bevatten.
Hoewel de Unie volgens artikel 4, lid 2, VEU de nationale identiteit van de lidstaten die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren eerbiedigt, zodat die lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid hebben om de uitvoering van de beginselen van de rechtsstaat te waarborgen, betekent dit evenwel geenszins dat die resultaatsverplichting per lidstaat kan verschillen.
Dat de lidstaten elk hun eigen nationale identiteit hebben die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, welke identiteit door de Unie wordt geëerbiedigd, neemt immers niet weg dat de lidstaten een opvatting van het begrip „rechtsstaat” aanhangen die door hen wordt gedeeld, als een waarde die hun eigen grondwettelijke tradities met elkaar gemeen hebben, en zich ertoe hebben verbonden om die opvatting te blijven eerbiedigen.
Dat vereiste is dus geenszins onverenigbaar met de toepassing van eenvormige beoordelingscriteria, ook al dienen de Commissie en de Raad bij hun beoordelingen naar behoren rekening te houden met de specifieke omstandigheden en context van elke procedure die krachtens de bestreden verordening wordt ingeleid, en in het bijzonder met de bijzonderheden van het rechtssysteem van de betrokken lidstaat en met de beoordelingsvrijheid waarover die lidstaat beschikt om de uitvoering van de beginselen van de rechtsstaat te waarborgen.
Vervolgens worden de in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening genoemde beginselen van de rechtsstaat weliswaar niet nader verduidelijkt in die bepaling, maar overweging 3 van die verordening herinnert er niettemin aan dat de in die bepaling vermelde beginselen van legaliteit, rechtszekerheid, het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, effectieve rechtsbescherming en de scheiding der machten voorwerp zijn van een uitvoerige rechtspraak van het Hof. Hetzelfde geldt voor de eveneens genoemde beginselen van gelijkheid voor de wet en van non-discriminatie, zoals onder meer blijkt uit de punten 94 en 98 van het arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
), en uit de punten 57 en 58 van het arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
).
Die beginselen van de rechtsstaat, zoals ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof op basis van de Verdragen van de Unie, zijn derhalve binnen de rechtsorde van de Unie erkend en verduidelijkt en vloeien voort uit gemeenschappelijke waarden die de lidstaten erkennen en tevens binnen hun eigen rechtsorde toepassen.
Bovendien worden in de overwegingen 8 tot en met 10 en 12 van de bestreden verordening de belangrijkste vereisten genoemd die uit die beginselen voortvloeien. Die overwegingen werpen in het bijzonder een licht op de in artikel 3 van die verordening genoemde gevallen die kunnen wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, en op de in artikel 4, lid 2, van die verordening beschreven situaties en gedragingen waarop die schendingen betrekking moeten hebben om de vaststelling van passende maatregelen in de zin van artikel 4, lid 1, van die verordening te kunnen rechtvaardigen.
Tot slot zijn de beoordelingen van de Commissie en de Raad gebonden aan de procedurele vereisten die zijn neergelegd in artikel 6, leden 1 tot en met 9, van de bestreden verordening. Zoals opgemerkt in overweging 26 van die verordening, houden die vereisten met name in dat de Commissie zich in het kader van een procedures krachtens die bepaling moet baseren op feiten, en de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen moet eerbiedigen. Wat betreft het opsporen en de beoordeling van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, moeten die vereisten worden begrepen in het licht van overweging 16 van die verordening, waarin staat dat die beoordeling objectief, onpartijdig en billijk moet zijn.
In die omstandigheden kan Hongarije niet beweren dat het voor de lidstaten onmogelijk is om voldoende precies te bepalen wat de wezenlijke inhoud is van de beginselen die zijn opgesomd in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening en wat de vereisten zijn die hieruit voortvloeien, noch dat die beginselen enkel van politieke aard zijn en dat de eerbiediging ervan niet strikt juridisch kan worden beoordeeld.
In de tweede plaats betoogt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat er geen duidelijk verband kan worden vastgesteld tussen artikel 2, onder a), artikel 3 en artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening, dat de gezamenlijke toepassing van die bepalingen niet kan uitsluiten dat sancties worden opgelegd in situaties die geen verband houden met een goed beheer van de middelen van de Uniebegroting, en dat de begrippen in artikel 3, onder b), van die verordening slechts ver verband houden met het begrip „rechtsstaat”.
Dienaangaande is om te beginnen in de punten 136 tot en met 138 en in punt 147 van dit arrest opgemerkt dat artikel 2, onder a), van de bestreden verordening het begrip „rechtsstaat” enkel voor de toepassing van die verordening definieert als een begrip dat de beginselen van legaliteit, rechtszekerheid, het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, effectieve rechtsbescherming, de scheiding der machten, non-discriminatie en gelijkheid voor de wet omvat, dat artikel 3 van die verordening – dat de gevallen opsomt die kunnen wijzen op schendingen van die beginselen – ertoe strekt om de toepassing van die verordening te vergemakkelijken, en dat artikel 4, lid 2, van die verordening – dat de werkingssfeer bepaalt van het bij lid 1 van dat artikel ingevoerde horizontale conditionaliteitsregime – vereist dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat betrekking hebben op situaties of gedragingen van overheidsinstanties als bedoeld in artikel 4, lid 2, onder a) tot en met h), van de bestreden verordening, voor zover die situaties of gedragingen relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Uit het voorgaande volgt dat het verband tussen artikel 2, onder a), artikel 3 en artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel voldoende nauwkeurig is.
Vervolgens brengt de gezamenlijke toepassing van die bepalingen, anders dan door Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, wordt betoogd, geen enkel risico mee dat op grond van artikel 4 van de bestreden verordening maatregelen worden vastgesteld in situaties die geen verband houden met een goed beheer van de middelen van de Uniebegroting. Zoals is opgemerkt in punt 147 van dit arrest, beperkt artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening de werkingssfeer van het horizontale conditionaliteitsregime immers tot situaties en gedragingen van overheidsinstanties van de lidstaten die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en vereist artikel 4, lid 1, van die verordening dat er in alle gevallen een daadwerkelijk verband wordt vastgesteld tussen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de gevolgen die die schendingen voor dat goed financieel beheer of de bescherming van die financiële belangen hebben of dreigen te hebben.
Tot slot kan niet worden meegegaan met de bewering van Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de uitdrukkingen „het niet voorkomen [...] van [...] het onthouden van financiële en personele middelen waardoor de behoorlijke werking van [de] instanties wordt aangetast”, „het niet voorkomen van belangenconflicten” en „het niet voorkomen [...] van [...] onwettige beslissingen”, als bedoeld in artikel 3, onder b), van de bestreden verordening, slechts ver en indirect verband houden met het begrip „rechtsstaat”. Zoals blijkt uit de overwegingen 9 en 10 van die verordening kunnen die situaties er namelijk toe leiden dat de beginselen van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht en van een effectieve rechtsbescherming worden geschonden (zie in die zin arresten van 18 mei 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punten
‑
, en 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punten
‑
).
In de derde plaats stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de bestreden verordening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat de bewoordingen van artikel 3 en van artikel 4, lid 2, ervan – zoals „het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties”, „de effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten van [...] overheidsinstanties”, „effectieve en tijdige samenwerking met OLAF” en „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn” – onvoldoende nauwkeurig zijn om te kunnen voorzien in welke omstandigheden schending van de beginselen van de rechtsstaat kan worden vastgesteld, en die verordening de Commissie en de Raad in dat verband een buitensporige beoordelingsvrijheid toekent.
Wat in het bijzonder artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening betreft, voert Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, mede aan dat die bepaling strijdig is met de vereisten van het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens die bepaling kunnen immers „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties”, die zij niet omschrijft, rechtvaardigen dat maatregelen worden vastgesteld, zodat zij indruist tegen de regel dat een bepaling waarbij een sanctie wordt ingevoerd een nauwkeurige en uitputtende omschrijving van de laakbare gedraging moet bevatten. Bovendien kan niet uit de bewoordingen van die bepaling worden opgemaakt of het woord „situaties” al dan niet is verbonden met het woord „overheidsinstanties”. Tot slot werkt de onnauwkeurigheid van het begrip „overheidsinstanties” rechtsonzekerheid in de hand.
Wat dienaangaande ten eerste „het behoorlijk functioneren” betreft van overheidsinstanties, rechtshandhavingsinstanties inbegrepen, die uitvoering geven aan de Uniebegroting, van overheidsinstanties die de financiële controle, monitoring en audits uitvoeren, en van onderzoeks- en vervolgingsinstanties, zoals bedoeld in respectievelijk artikel 3, onder b), en artikel 4, lid 2, onder a) tot en met c), van de bestreden verordening, blijkt uit de overwegingen 8 en 9 van die verordening dat die uitdrukking verwijst naar het vermogen van die instanties om de taken die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van Unie naar behoren en op een effectieve en doeltreffende wijze uit te voeren.
Ten tweede wordt het begrip „effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten” van handelingen of nalatigheden van overheidsinstanties die uitvoering geven aan de Uniebegroting, van overheidsinstanties die de financiële controle, monitoring en audits uitvoeren of van onderzoeks- en vervolgingsinstanties, als bedoeld in artikel 4, lid 2, onder d), van de bestreden verordening, niet alleen nader uitgewerkt in de overwegingen 8 tot en met 10 en 12 van die verordening, maar is het bovendien, zoals in herinnering gebracht in de punten 132, 161 en 162 van dit arrest, voorwerp geweest van uitgebreide rechtspraak van het Hof uit hoofde van artikel 19 VEU en van artikel 47 van het Handvest.
Wat ten derde de „effectieve en tijdige samenwerking met OLAF” betreft, moet worden opgemerkt dat het vereiste van die samenwerking voortvloeit uit de financiële regelgeving van de Unie. Artikel 63, lid 2, onder d), van het Financieel Reglement verlangt immers van de lidstaten dat zij bij de uitoefening van taken die betrekking hebben op de uitvoering van de begroting alle nodige wetgevende, regelgevende en administratieve maatregelen nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, en verplicht de lidstaten met name om in overeenstemming met dat Reglement en met de sectorspecifieke regelgeving samen te werken met OLAF.
Die verplichting tot samenwerking is onder meer uitgewerkt in artikel 129 van het Financieel Reglement en houdt tevens in dat aan OLAF de rechten en toegang moeten worden verleend die nodig om zijn bevoegdheden ten volle uit te oefenen, waaronder het recht om overeenkomstig verordening nr. 883/2013 onderzoeken uit te voeren, zoals controles en verificaties ter plaatse. Voorts blijkt uit artikel 131, lid 1, van het Financieel Reglement dat wanneer wordt vermoed dat een toekenningsprocedure gepaard is gegaan met fraude, de bevoegde persoon dit onmiddellijk moet doorgeven aan OLAF. Tot slot kunnen nadere details betreffende de verplichting tot samenwerking worden afgeleid uit artikel 57, artikel 91, lid 2, artikel 132, lid 2, artikel 187, lid 3, onder b), ii), en artikel 220, lid 5, onder c), van dat Reglement alsook uit verordening nr. 883/2013.
Ten vierde moet de uitdrukking „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties” in artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening worden uitgelegd in het licht van artikel 4, lid 2, onder a) tot en met g), en artikel 4, lid 1, van die verordening.
Dienaangaande blijkt uit een gezamenlijke lezing van artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening dat passende maatregelen worden genomen wanneer een schending van een van de beginselen als bedoeld in artikel 2, onder a), van die verordening wordt vastgesteld die ofwel betrekking heeft op een situatie die kan worden toegerekend aan een overheidsinstantie van een lidstaat ofwel op een gedraging van een dergelijke instantie, mits die situatie of gedraging relevant is voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie en die schending voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goed financieel beheer of die financiële belangen.
De toepassing van artikel 4, lid 2, onder h), juncto artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening wordt niet alleen afgebakend door alle criteria die in het vorige punt zijn genoemd, maar is tevens gebonden aan de procedurele vereisten die in punt 239 van dit arrest in herinnering zijn gebracht.
Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de lijst van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in lid 2 van dat artikel niet uitputtend is ten gevolge van het feit dat de „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties” als bedoeld in artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening in abstracte en algemene bewoordingen zijn omschreven.
Bovendien geeft artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening aanwijzingen over de overheidsinstanties die in punt h) ervan worden genoemd, aangezien onder a) tot en met g), van die bepaling wordt verwezen naar bepaalde overheidsinstanties, waaronder „overheidsinstanties die uitvoering geven aan de Uniebegroting”, „overheidsinstanties die de financiële controle, monitoring en audits uitvoeren” en „administratieve autoriteiten”.
Voorts kan uit de definitie van het begrip „overheidsdienst” in artikel 2, onder b), van de bestreden verordening worden afgeleid dat het gaat om overheidsinstanties op ieder bestuursniveau, met inbegrip van nationale, regionale en lokale autoriteiten, alsook om publiekrechtelijke instanties en zelfs om privaatrechtelijke instanties waaraan een openbaredienstverleningstaak is toevertrouwd en waaraan de lidstaat passende financiële garanties heeft gegeven. Die vaststelling wordt kracht bijgezet door de overwegingen 3, 8, 9, 15 en 19 van die verordening en door artikel 3, onder b), ervan, die uitsluitend verwijzen naar „overheidsinstanties”, „rechtshandhavingsinstanties” en „nationale instanties”.
Tot slot verwijst de term „situaties” naar situaties die aan een dergelijke overheidsinstantie kunnen worden toegerekend, zoals is in punt 164 van dit arrest is verduidelijkt.
Gelet op de voorgaande overwegingen kan Hongarije dus niet stellen dat de inhoud en de betekenis van de bekritiseerde uitdrukkingen van artikel 3 en van artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening voor de lidstaten onvoldoende duidelijk zijn om te kunnen voorzien in welke omstandigheden schending van de beginselen van de rechtsstaat in de zin van die verordening kan worden geconstateerd.
Ten vijfde moeten de bezwaren waarmee Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat de in punt 246 van dit arrest genoemde uitdrukkingen de Commissie en de Raad te veel beoordelingsvrijheid geven, ongegrond worden verklaard in het licht van de voorgaande overwegingen dat die uitdrukkingen als zodanig voldoen aan de vereisten van het rechtszekerheidsbeginsel, en in het licht van de gronden die in de punten 171 en 239 van dit arrest zijn genoemd.
In de vierde plaats stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat het begrip „dreigen” in artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien dat begrip het mogelijk maakt om willekeurige sancties op te leggen in onduidelijke of niet-bewezen situaties. Dat begrip roept immers een vermoeden in het leven, aangezien er in juridisch opzicht geen enkel verband kan worden vastgesteld tussen de rechtsstaat en de gevolgen voor de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en de voorwaarden voor de toepassing van die bepaling niet op objectieve, technische en feitelijke wijze kunnen worden vastgesteld.
Zoals de advocaat-generaal in punt 311 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het in dat verband onverenigbaar met de vereisten inzake een goed financieel beheer van de Uniebegroting en de bescherming van de financiële belangen van de Unie om enkel passende maatregelen vast te stellen in gevallen waarin vaststaat dat er gevolgen zijn voor dat goed financieel beheer of die financiële belangen. Die beperking komt er immers op neer dat er geen passende maatregelen worden genomen in gevallen waarin weliswaar nog niet vaststaat dat er gevolgen zijn, maar die gevolgen toch redelijkerwijs kunnen worden voorzien omdat het zeer waarschijnlijk is dat zij zich zullen voordoen. Die beperking kan dus afbreuk doen aan de doelstelling van de bestreden verordening, die, zoals is vastgesteld in punt 119 van dit arrest, erin bestaat om de Uniebegroting te beschermen tegen de mogelijke gevolgen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten.
Het begrip „goed financieel beheer” wordt tevens genoemd in artikel 317, eerste alinea, VWEU en is in artikel 2, punt 59, van het Financieel Reglement omschreven als de uitvoering van de begroting met inachtneming van de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, Het begrip „bescherming van de financiële belangen van de Unie” valt tevens onder artikel 325 VWEU en heeft volgens artikel 63, lid 2, van het Financieel Reglement betrekking op alle wetgevende, regelgevende en administratieve maatregelen waarmee met name onregelmatigheden en fraude bij de uitvoering van de begroting moeten worden voorkomen, opgespoord en gecorrigeerd.
Daarnaast moet worden gepreciseerd dat artikel 2, punt 1, van verordening nr. 883/2013 de „financiële belangen van de Unie” definieert als „inkomsten, uitgaven en activa, vallende onder de begroting van de Europese Unie, respectievelijk onder de begrotingen van de instellingen, organen en instanties of onder de begrotingen die zij beheren en controleren”. Artikel 135, leden 1, 3 en 4, van het Financieel Reglement bepaalt dan weer dat de Commissie ter bescherming van de financiële belangen van de Unie een systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting opzet en beheert.
Het Hof heeft overigens geoordeeld dat het begrip „financiële belangen van de Unie” in de zin van artikel 325, lid 1, VWEU niet alleen de ontvangsten omvat die ter beschikking worden gesteld aan de Uniebegroting, maar tevens de uitgaven die door die begroting worden gedekt (arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punt
). Dat begrip is dus niet enkel relevant in de context van maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude die in die bepaling worden genoemd, maar tevens voor het goed financieel beheer van die begroting, aangezien de bescherming van die financiële belangen tevens bijdraagt tot dat goede beheer.
Derhalve vormt het voorkomen van gevolgen als bedoeld in artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening een aanvulling op het corrigeren van dergelijke gevolgen, die zowel inherent is aan het begrip „goed financieel beheer” als aan het begrip „bescherming van de financiële belangen van de Unie” en dus als een constant en horizontaal vereiste van de financiële regelgeving van de Unie moet worden beschouwd.
Tot slot vereist die bepaling dat vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat gevolgen „dreigen” te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en dus dat wordt bewezen dat het zeer waarschijnlijk is dat die gevolgen werkelijkheid worden in verband met de in artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening bedoelde situaties of gedragingen van de overheidsinstanties. Overigens kunnen enkel passende maatregelen worden genomen indien er een voldoende rechtstreeks verband, dat wil zeggen een daadwerkelijk verband, is vastgesteld tussen een schending van een van de beginselen van de rechtsstaat en de gevolgen die zich dreigen voor te doen. Daarenboven moeten bij de vaststelling van die maatregelen ook de procedurele vereisten worden geëerbiedigd die aan het eind van punt 239 van dit arrest in herinnering zijn gebracht.
Hieruit volgt dat het betoog waarmee Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat het begrip „dreigen” in artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening het mogelijk maakt om willekeurige sancties op te leggen in onduidelijke of niet-bewezen situaties, ongegrond is.
Wat in de vijfde plaats het betoog betreft dat artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening onvoldoende duidelijk definieert wat de aard en de omvang zijn van de maatregelen die krachtens artikel 4, lid 1, van die verordening kunnen worden vastgesteld om de Uniebegroting te beschermen, moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat artikel 5, lid 1, van die verordening, zoals vastgesteld in punt 135 van dit arrest, een uitputtende opsomming geeft van de verschillende beschermende maatregelen die kunnen worden genomen.
Ten tweede is de vaststelling van een van die beschermende maatregelen gerechtvaardigd en noodzakelijk wanneer de voorwaarden van artikel 4 van de bestreden verordening zijn vervuld.
Ten derde moet wat betreft de criteria ter vaststelling van de aard en de omvang van de maatregelen die in een specifieke situatie moeten worden vastgesteld, worden opgemerkt dat artikel 5, lid 3, eerste tot en met derde zin, van die verordening preciseert dat de genomen maatregelen evenredig moeten zijn, dat zij moeten worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële invloed van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat op het goed financieel beheer van de Uniebegroting of op de financiële belangen van de Unie en dat de aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat naar behoren in aanmerking moeten worden genomen. Hieruit volgt dat de genomen maatregelen strikt evenredig moeten zijn aan de gevolgen die de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat hebben voor de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Uit het voorgaande volgt dat het betoog waarmee wordt gesteld dat artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening de aard en de omvang van de passende maatregelen die kunnen worden vastgesteld onvoldoende duidelijk definieert, ongegrond is.
Wat in de zesde plaats het betoog betreft waarmee Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt dat de uitdrukking „voor zover mogelijk” in artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening het rechtszekerheidsbeginsel schendt omdat zij het verband tussen de vastgestelde schending en de genomen beschermende maatregelen verbreekt, wat tot gevolg heeft dat de evenredigheid van die maatregelen in het gedrang komt en die maatregelen het karakter van een sanctie krijgen, moet allereerst worden benadrukt dat die uitdrukking niet toestaat om de maatregelen die krachtens artikel 5, lid 1, van die verordening kunnen worden genomen dusdanig aan te passen dat zij niet in verhouding staan tot de gevolgen van de vastgestelde schending voor de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Zoals in punt 271 van dit arrest is opgemerkt, blijkt immers uit artikel 5, lid 3, eerste tot en met derde zin, van die verordening dat de genomen maatregelen strikt evenredig moeten zijn aan de invloed van de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat op de Uniebegroting of op de bescherming van de financiële belangen van de Unie, los van de vraag of de maatregelen al dan niet daadwerkelijk kunnen worden gericht op de acties van de Unie waarop die schendingen betrekking hebben.
Vervolgens staat de uitdrukking „voor zover mogelijk” enkel toe om maatregelen te vast te stellen die gericht zijn op andere acties van de Unie dan die welke door een dergelijke schending zijn geraakt indien die laatste acties niet (langer) of enkel nog in onvoldoende mate kunnen worden gericht op de verwezenlijking van het doel van de bestreden verordening, dat, zoals naar voren komt in artikel 1 ervan, bestaat in de bescherming van de Uniebegroting in haar geheel, zodat deze maatregelen noodzakelijk blijken om dat doel te bereiken.
Bijgevolg kunnen de genomen maatregelen enkel subsidiair, dus enkel bij wijze van uitzondering, in gevallen die de Commissie naar behoren moet vaststellen, gericht zijn op andere acties van de Unie dan die welke door die zijn geraakt.
Artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening verleent de Commissie en de Raad dan ook alleen een beoordelingsmarge bij de keuze van de actie waarop de vast te stellen maatregel moet worden gericht wanneer dit absoluut noodzakelijk is om de bescherming van de Uniebegroting in haar geheel te waarborgen. Bovendien is de Commissie overeenkomstig artikel 6, leden 7 en 8, van die verordening gehouden om de evenredigheid van de voorgenomen maatregelen te beoordelen en de betrokken lidstaat de mogelijkheid te geven om opmerkingen te maken over die maatregelen, met name over de evenredigheid ervan, welke vereisten, zoals aan het eind van punt 239 van dit arrest in herinnering is gebracht, moeten worden begrepen in het licht van overweging 26 van die verordening.
Hieruit volgt dat de uitdrukking „voor zover mogelijk” in de zin van artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening niet het verband verbreekt tussen de vastgestelde schending van een beginsel van de rechtsstaat en de gevolgen die die schending heeft of dreigt te hebben voor de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, aangezien die uitdrukking het enkel mogelijk maakt om een maatregel te nemen die gericht is op een andere actie van de Unie dan die waarop die schending betrekking heeft indien het doel van die verordening, te weten het waarborgen van de bescherming van de Uniebegroting in haar geheel, niet op een andere manier kan worden bereikt. Hieruit volgt tevens dat die verordening strenge procedurele vereisten stelt aan een dergelijke mogelijkheid en dat die uitdrukking de Commissie en de Raad niet vrijstelt van hun verplichting om de evenredigheid van de genomen maatregelen strikt te eerbiedigen, gelet op de invloed van de vastgestelde schending voor de Uniebegroting.
In die omstandigheden kan die bepaling niet tot gevolg hebben dat de maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting het karakter krijgen van sanctiemaatregelen voor schendingen van de rechtsstaat als zodanig, zodat het betoog dat de uitdrukking „voor zover mogelijk” van artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening het verband tussen een vastgestelde schending en de genomen maatregelen verbreekt en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, niet kan slagen.
In de zevende plaats moet wat betreft het betoog dat artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening onvoldoende duidelijkheid biedt over de informatiebronnen waarop de Commissie zich kan baseren, aangezien dat artikel niet aangeeft op welke basis deze instelling moet onderzoeken en beoordelen of er sprake is van schending van de beginselen van de rechtsstaat, in herinnering worden gebracht dat die bepaling preciseert dat de Commissie bij haar onderzoek of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 4 van die verordening en bij haar beoordeling of de op te leggen maatregelen evenredig zijn, rekening houdt met relevante informatie uit beschikbare bronnen, waaronder besluiten, conclusies en aanbevelingen van instellingen van de Unie, andere relevante internationale organisaties en andere erkende instellingen.
In dat verband moet de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening vaststellen of de voorwaarden van artikel 4 van die verordening zijn vervuld.
Bovendien is de Commissie op grond van artikel 6, lid 1, van die verordening verplicht om de betrokken lidstaat een schriftelijke kennisgeving toe te zenden met daarin de feitelijke elementen en specifieke redenen op basis waarvan zij heeft vastgesteld dat zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat aan die voorwaarden is voldaan.
Hieruit volgt dat de Commissie de feiten zorgvuldig moet beoordelen in het licht van de voorwaarden van artikel 4 van de bestreden verordening. Overeenkomstig artikel 6, leden 7 tot en met 9, van de bestreden verordening geldt hetzelfde voor het in artikel 5, lid 3, van die verordening genoemde vereiste dat de maatregelen evenredig zijn.
Daarenboven preciseren de overwegingen 16 en 26 van die verordening dat de Commissie een grondige kwalitatieve beoordeling moet verrichten die objectief, onpartijdig en billijk moet zijn, waarbij de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen moeten worden geëerbiedigd en waarvoor een onpartijdige en op feiten gebaseerde aanpak moet worden gevolgd.
Hieruit volgt dat de Commissie er, onder toezicht van de Unierechter, voor moet zorgen dat de door haar gebruikte informatie relevant is en dat haar bronnen betrouwbaar zijn. Die bepalingen kennen in het bijzonder geen specifieke of absolute bewijswaarde en geen specifieke rechtsgevolgen toe aan de informatiebronnen die zij vermelden, noch aan de informatiebronnen die worden genoemd in overweging 16 van de bestreden verordening, zodat zij de Commissie niet vrijstellen van haar verplichting om een zorgvuldige beoordeling van de feiten te verrichten die voldoet aan alle vereisten die in het vorige punt in herinnering zijn gebracht.
In dat verband staat in overweging 16 van de bestreden verordening expliciet dat relevante informatie uit beschikbare bronnen en van erkende instellingen onder meer kan bestaan uit arresten van het Hof, verslagen van de Rekenkamer, het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat van de Commissie en het EU-scorebord voor justitie, verslagen van OLAF, van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, alsook uit de conclusies en aanbevelingen van de betreffende internationale organisaties en netwerken, met inbegrip van de organen van de Raad van Europa zoals Greco en de Commissie van Venetië, met name haar rechtsstaatcontrolelijst, de Europese netwerken van hoogste gerechtshoven en van raden voor de rechtspraak.
De Commissie blijft derhalve verantwoordelijk voor de door haar gebruikte informatie en voor de betrouwbaarheid van haar bronnen. Bovendien beschikt de betrokken lidstaat over de mogelijkheid om tijdens de procedure van artikel 6, leden 1 tot en met 9, van de bestreden verordening opmerkingen in te dienen over de informatie die de Commissie voornemens is te gebruiken om de vaststelling van passende maatregelen voor te stellen. Die lidstaat heeft dus de mogelijkheid om de bewijswaarde van al die gebruikte informatie te betwisten, waarbij de gegrondheid van de beoordelingen van de Commissie hoe dan ook ter controle aan de Unierechter kan worden voorgelegd in het kader van een beroep tegen een besluit dat de Raad op grond van die verordening heeft vastgesteld.
De Commissie is in het bijzonder gehouden om de betrokken lidstaat vanaf de inleiding van de procedure van artikel 6, lid 1, van de bestreden verordening en gedurende die hele procedure regelmatig en nauwkeurig op de hoogte te houden van de relevante informatie uit beschikbare bronnen op grond waarvan zij haar voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen zal indienen bij de Raad.
Hieruit volgt dat het derde middel ongegrond moet worden verklaard.
Gelet op al het voorgaande moet de primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel, worden afgewezen.
B.

Subsidiaire vorderingen tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden verordening
1.

Vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening
a)

Argumenten van partijen
Met zijn vierde middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, ter ondersteuning van zijn subsidiaire vorderingen tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening in wezen dat die bepaling, zoals is uiteengezet in het kader van het derde middel, onevenredig is en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het bepaaldheidsgebod, omdat op basis van die bepaling niet alleen maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting kunnen worden vastgesteld wanneer een schending voldoende rechtstreeks gevolgen voor die begroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie heeft, maar tevens wanneer die gevolgen zich alleen dreigen voor te doen.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie stellen primair dat het vierde middel niet-ontvankelijk is en betwisten dat betoog subsidiair ten gronde.
b)

Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak is de gedeeltelijke nietigverklaring van een Unierechtelijke handeling alleen dan mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd, wat moet worden beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en niet aan de hand van een subjectief criterium dat samenhangt met de politieke wil van de instantie die de betrokken handeling heeft vastgesteld (arrest van 6 december 2012, Commissie/Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband stellen het Parlement en de Raad terecht dat de nietigverklaring van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening tot gevolg zou hebben dat de kern van die verordening zou worden gewijzigd, aangezien die bepaling de voorwaarden bevat voor het vaststellen van de in artikel 5, lid 1, van die verordening genoemde maatregelen, en in die zin dus het hart vormt van het horizontale conditionaliteitsregime dat bij de bestreden verordening wordt ingevoerd. Zonder de bepaling waarvan de nietigverklaring wordt gevorderd, zou de bestreden verordening namelijk niet meer voldoen aan het in artikel 1 omschreven doel ervan, te weten het vaststellen van „de regels die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten”.
Hieruit volgt dat de vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, zodat niet hoeft te worden ingegaan op de gegrondheid van het vierde middel dat ter ondersteuning van die vordering is aangevoerd.
2.

Vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening
a)

Argumenten van partijen
Met zijn vijfde middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, ter ondersteuning van zijn subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening dat die bepaling in strijd is met de regel dat een norm die een sanctie invoert een nauwkeurige omschrijving van de te bestraffen gedragingen en situaties moet bevatten. Aangezien die bepaling geen nauwkeurige en uitputtende opsomming bevat van de situaties die worden geraakt door het horizontale conditionaliteitsregime dat bij de bestreden verordening wordt ingevoerd, is zij in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met artikel 7 VEU.
In de eerste plaats merkt Hongarije op dat de juridische dienst van de Raad in juridisch advies nr. 13593/18 heeft opgemerkt dat een bepaling die voorziet in een conditionaliteitsregime nauwkeurig moet bepalen wat de voorwaarden zijn waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor financiering, en dat die voorwaarden in voldoende mate verbonden moeten zijn met het doel van de financiering, zodat die financiering onverenigbaar is met goed financieel beheer indien niet aan die voorwaarden is voldaan. Aangezien de bestreden verordening geen uitputtende opsomming bevat van de gevallen waarin het conditionaliteitsregime van die verordening kan worden ingeroepen, kan zij niet garanderen dat er een voldoende rechtstreeks verband bestaat met de bescherming van de Uniebegroting en van de financiële belangen van de Unie.
In de tweede plaats stelt Hongarije dat de „extreem algemene” bewoordingen van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening in strijd zijn met de vereisten van duidelijkheid, nauwkeurigheid en voorzienbaarheid en bijgevolg met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien die bepaling geen nauwkeurige en uitputtende opsomming bevat van de situaties waarin uit hoofde van die verordening passende maatregelen kunnen worden genomen. Die bepaling is namelijk, met name gelet op de verschillende taalversies ervan, vaag, dubbelzinnig, niet afgebakend en niet vatbaar voor een uniforme uitlegging en toepassing. Hieruit volgt een ernstig risico van schending van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats volgt uit de punten 244 en 253 van het onderhavige arrest dat artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening, anders dan Hongarije stelt, geenszins afwijkt van de eis dat er te allen tijde een voldoende rechtstreeks verband moet bestaan tussen een schending van een beginsel van de rechtsstaat en de gevolgen die die schending heeft of dreigt te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Bovendien komt uit de punten 255 en 259 van dit arrest naar voren dat die bepaling, ten eerste, geen afbreuk doet aan het uitputtende karakter van de lijst met situaties en gedragingen van overheidsinstanties waarop de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat van artikel 4, lid 2, van die verordening betrekking hebben en, ten tweede, voldoende nauwkeurig is om aan het rechtszekerheidsbeginsel te voldoen.
Wat in de tweede plaats het betoog betreft dat betrekking heeft op het doel van de bestreden verordening en op de gestelde omzeiling van de procedure van artikel 7 VEU, kan worden volstaan met een verwijzing naar de analyse die in de punten 98 tot en met 196 van dit arrest is verricht.
Wat in de derde plaats de beweringen betreft die betrekking hebben op het gebrek aan nauwkeurigheid en interne samenhang van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening, kan worden volstaan met een verwijzing naar de analyse die in de punten 252 tot en met 258 van dit arrest is verricht.
Bijgevolg moet het vijfde middel ongegrond worden verklaard, zodat de vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening moet worden afgewezen.
3.

Vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening
a)

Argumenten van partijen
Met zijn zesde middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, ter ondersteuning van zijn subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening, dat die bepaling de begrotingen van de betrokken lidstaten, in strijd met de rechtsgrondslag van die verordening en de bepalingen van Unierecht betreffende staatstekorten, onderwerpt aan dwingende voorschriften, omdat een lidstaat waartegen passende maatregelen zijn genomen volgens die bepaling niet wordt vrijgesteld van zijn verplichting om de eindbegunstigden van de betrokken programma’s te blijven financieren.
Hongarije merkt in dat verband op dat de Uniesteun die is voorzien in het meerjarig financieel kader 2021‑2027 dat is vastgesteld bij verordening 2020/2093 en verordening 2020/2094 wordt uitgekeerd in het kader van beheerprogramma’s die hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend volgens de prioriteiten van de Unie zijn opgesteld. Indien krachtens de bestreden verordening vastgestelde maatregelen tot gevolg zouden hebben dat die steun volledig of gedeeltelijk wordt opgeschort, zou de betrokken lidstaat op grond van die bepaling genoodzaakt zijn om die programma’s volledig zelf te financieren.
Dit betekent dat artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening het recht van die lidstaat om zijn eigen begroting te gebruiken beperkt, de planning van zijn economisch beleid onvoorspelbaar maakt en die lidstaat mogelijk dwingt om inbreuk te maken op de bepalingen van Unierecht betreffende staatstekorten. Die omstandigheden kunnen ertoe leiden dat de betrokken lidstaat aanvullende sancties krijgt opgelegd en een structurele staatsschuld opbouwt, met name wanneer hij een bescheiden begroting heeft, waardoor het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen wordt geschonden.
Bovendien doet artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening de vraag rijzen of die verordening een passende rechtsgrondslag heeft, aangezien de vereisten van die bepaling niet gericht zijn op de Uniebegroting maar op de begroting van de betrokken lidstaten, hetgeen bevestigt dat de maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting die op grond van die verordening kunnen worden genomen bedoeld zijn om de lidstaten te bestraffen voor schendingen van de rechtsstaat.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
Met zijn zesde middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen dat artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening de begrotingen van de betrokken lidstaten aan dwingende voorschriften onderwerpt, hetgeen onverenigbaar is met de rechtsgrondslag van die verordening, in strijd is met de bepalingen van Unierecht betreffende staatstekorten, en tot slot een schending vormt van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen.
In dat verband moet in de eerste plaats de grief dat artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening onverenigbaar is met de rechtsgrondslag van die verordening, worden afgewezen om de redenen die reeds in de punten 150 tot en 152 van dit arrest zijn uiteengezet.
In de tweede plaats moet de grief die is ontleend aan strijdigheid met de bepalingen van Unierecht betreffende staatstekorten worden opgemerkt dat artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening enkel preciseert dat de vaststelling van maatregelen uit hoofde van die verordening geen gevolgen heeft voor reeds bestaande verplichtingen die voortvloeien uit „de toepasselijke sectorspecifieke of financiële regelgeving” van die overheidsdiensten en van die lidstaten, en die maatregelen voor die overheidsdiensten en lidstaten in het bijzonder geen reden kunnen zijn om zich van die verplichtingen te bevrijden. Hieruit volgt dat die bepaling de lidstaten geen nieuwe verplichting oplegt.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 324 en 325 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening weliswaar tot gevolg dat de lidstaten de kosten moeten dragen die voortvloeien uit de maatregelen die op grond van die verordening worden opgelegd, maar dit laat onverlet dat de lidstaten de mogelijkheid hebben om binnen de grenzen van hun Unierechtelijke verplichtingen de middelen te bepalen om de in de Verdragen bepaalde doelstellingen betreffende staatstekorten te verwezenlijken.
Die bepaling kan dus geen andere gevolgen voor de begroting van de betrokken lidstaten hebben dan de gevolgen die kunnen voortvloeien uit andere Unierechtelijke verplichtingen.
Daarenboven kunnen de lidstaten bij de opstelling van hun begrotingen weliswaar rekening houden met financieringen uit de Uniebegroting waarvoor zij in aanmerking komen wanneer zij voldoen aan de voorwaarden om die financieringen te ontvangen, maar kan een lidstaat zich niet op zijn verplichtingen inzake staatstekorten beroepen om aan de toepassing van die voorwaarden te ontsnappen indien naderhand wordt vastgesteld dat hij niet of niet langer aan die voorwaarden voldoet zodat de betrokken financieringen niet worden uitgekeerd dan wel financieel worden bijgesteld. Bijgevolg kan een lidstaat evenmin beweren dat de toepassing van die voorwaarden de planning van zijn economische beleid onvoorspelbaar maakt.
In de derde plaats volgt wat betreft de gestelde schending van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen uit artikel 5, lid 3, van de bestreden verordening dat de passende maatregelen die op grond van die verordening worden genomen strikt evenredig moeten zijn aan de gevolgen die de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, welk evenredigheidsvereiste van gelijke toepassing is op iedere lidstaat. Daarenboven bepaalt artikel 6, leden 7 en 8, van de bestreden verordening dat de Commissie met name de evenredigheid van de op te leggen maatregelen moet beoordelen en iedere betrokken lidstaat de mogelijkheid moet geven om opmerkingen over de voorgenomen maatregelen en met name over de evenredigheid ervan in te dienen. Die bepaling moet worden begrepen in het licht van overweging 26 van die verordening, waaruit volgt dat de Commissie zich bij haar beoordeling moet baseren op feiten, en de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen moet eerbiedigen.
Die verschillende vereisten houden dus in dat, onder strikte eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, een afzonderlijke, zowel objectieve als zorgvuldige analyse moet worden verricht van elke situatie die het voorwerp is van een procedure uit hoofde van de bestreden verordening, alsmede van de passende maatregelen die die situatie in voorkomend geval vereist, met het doel de Uniebegroting en de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze te beschermen tegen de gevolgen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, waarbij de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen wordt gewaarborgd. In die omstandigheden is het betoog van Hongarije dat de toepassing van artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening onverenigbaar is met het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, ongegrond.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het zesde middel ongegrond is, zodat de vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening moet worden afgewezen.
4.

Vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening
a)

Argumenten van partijen
Met zijn zevende middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, ter ondersteuning van zijn subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening dat de criteria voor de beoordeling van de evenredigheid van maatregelen die op grond van die bepaling jegens een lidstaat kunnen worden genomen, geen verband houden met de Uniebegroting of met de financiële belangen van de Unie, en bedoeld zijn om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te bestraffen.
Volgens de bewoordingen van die bepaling moet voor de vaststelling van de te nemen maatregelen immers naar behoren rekening worden gehouden met de aard, duur, ernst en omvang van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Overweging 18 van de bestreden verordening benadrukt dat het onderzoek van de evenredigheid dat in dat verband wordt verricht met name rekening moet houden met de ernst van de situatie, de tijd die is verstreken sinds de betrokken gedragingen zijn begonnen, de duur en de eventuele herhaling van de gedraging, het oogmerk en de medewerking van de betrokken lidstaat bij het beëindigen van de schending van de beginselen van de rechtsstaat, alsmede met de gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie.
Volgens Hongarije zijn die criteria in strijd met de rechtsgrondslag van de bestreden verordening en met artikel 7 VEU, omdat zij afbreuk doen aan het verband tussen de vastgestelde schending van de beginselen van de rechtsstaat en de concrete gevolgen van die schending voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
In de eerste plaats volgt uit een lezing van artikel 5, lid 3, juncto overweging 18 van de bestreden verordening dat de Commissie en de Raad rekening moeten houden met het oogmerk van de „pleger van de schending”. Die verordening geeft op dat punt geen definitie van een pleger van een schending van de beginselen van de rechtsstaat, aangezien de gevallen die zijn vermeld in de artikelen 3 en 4 van die verordening verwijzen naar situaties en gedragingen die ofwel kunnen worden toegerekend aan de betrokken lidstaat zelf ofwel aan bepaalde organen van die lidstaat. Volgens Hongarije zijn die organen evenwel niet in staat tot een wilsuiting, zodat niet is gespecificeerd op welke wijze het oogmerk om een daad te „plegen” in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van passende maatregelen.
Bovendien heeft het rekening houden met een dergelijk oogmerk noodzakelijkerwijs gevolgen voor de aard van de maatregel. Indien de evenredigheid van een maatregel, al was het maar gedeeltelijk, zou worden bepaald door het oogmerk van de schending die aan die maatregel ten grondslag ligt, dan zou die maatregel hierdoor het karakter van een strafmaatregel krijgen en er dus niet op gericht zijn om de gevolgen voor de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie te corrigeren. Het rekening houden met het oogmerk is dus een duidelijke aanwijzing dat het belangrijkste doel en het belangrijkste voorwerp van de bestreden verordening niet in overeenstemming zijn met de rechtsgrondslag ervan.
In de tweede plaats wordt die vaststelling kracht bijgezet door het feit dat rekening wordt gehouden met de duur en de ernst van de schending van de beginselen van de rechtsstaat, alsook met de mate waarin de betrokken lidstaat zijn medewerking verleent om die schending te beëindigen, aangezien ook deze criteria evenmin verband houden met de gevolgen voor een goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
In de derde plaats volgt uit een systematische uitlegging van de bestreden verordening dat op grond van artikel 5, lid 3, derde zin, ervan rekening kan worden gehouden met andere gevolgen, aangezien in artikel 5, lid 3, tweede zin, van die verordening reeds is bepaald dat de instellingen verplicht zijn om rekening te houden met de werkelijke of potentiële gevolgen van een schending van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de financiële belangen van de Unie.
Volgens Hongarije volgt uit een en ander allereerst dat artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening niet voldoet aan de regel dat er een rechtstreeks verband moet bestaan tussen de genomen maatregelen en de bescherming van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. Vervolgens veronderstelt het gebruik van de in die bepaling genoemde criteria dat de Commissie en de Raad een grondige beoordeling verrichten van de schending van de rechtsstaat, welke beoordeling enkel mag worden uitgevoerd in het kader van de procedure van artikel 7 VEU. Tot slot leidt de toepassing van die bepaling ertoe dat de genomen maatregelen de aard van een sanctie krijgen, terwijl sancties enkel aan een lidstaat mogen worden op grond van artikel 7, lid 3, VEU opgelegd.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
Met zijn zevende middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen dat artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening, gelezen in samenhang met overweging 18 ervan, onverenigbaar is met de rechtsgrondslag van die verordening en in strijd is met zowel artikel 7 VEU als het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de in die bepaling genoemde criteria waarmee passende maatregelen kunnen worden vastgesteld bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, in geen enkel opzicht verband houden met de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Zoals in punt 271 van dit arrest is opgemerkt, blijkt in dat verband uit artikel 5, lid 3, eerste tot en met derde zin, van de bestreden verordening dat de genomen maatregelen strikt evenredig moeten zijn aan de gevolgen die de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie hebben.
In de eerste zin van die bepaling staat immers dat de genomen maatregelen „evenredig” zijn, in de tweede zin dat zij „worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen” die de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie, en in de derde zin dat de aard, duur, ernst en omvang van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat „naar behoren in aanmerking” worden genomen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 177 en 178 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit de volgorde van die zinnen en uit de hierin gebruikte bewoordingen dat de evenredigheid van de te nemen maatregelen op beslissende wijze wordt gewaarborgd door het criterium van de „gevolgen” van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De criteria die betrekking hebben op de aard, duur, ernst en omvang van die schendingen kunnen enkel „naar behoren in aanmerking” worden genomen om de omvang van die gevolgen te bepalen, waarbij die gevolgen kunnen variëren al naargelang van de kenmerken van de vastgestelde schendingen die op grond van die criteria aan het licht worden gebracht.
Het is juist dat overweging 18 van de bestreden verordening dezelfde criteria vermeldt als artikel 5, lid 3, tweede en derde zin, van die verordening, zij het in een andere volgorde. Die overweging kan er evenwel niet toe leiden dat aan die bepaling een uitlegging wordt gegeven die onverenigbaar is met de bewoordingen en met de opbouw ervan, aangezien de overwegingen van een Uniehandeling, zoals blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof die in punt 191 van dit arrest in herinnering is gebracht, geen bindende kracht hebben en dus niet kunnen worden ingeroepen om af te wijken van de bepalingen van de betrokken handeling zelf of om een uitlegging aan die bepalingen te geven die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan. Bovendien verwijzen de bewoordingen „oogmerk van de betrokken lidstaat” die tevens in die overweging worden genoemd, niet naar het oogmerk om de beginselen van de rechtsstaat te schenden, maar naar het oogmerk „bij het beëindigen van de schending” die is vastgesteld. Dat oogmerk, evenals de tevens in die overweging genoemde „medewerking” van die lidstaat in dat verband, kunnen met name relevant zijn om de duur en de omvang van een schending te bepalen in de zin van de criteria van artikel 5, lid 3, derde zin, van die verordening, en bijgevolg om, zoals is uiteengezet in het vorige punt, te bepalen welke gevolgen die schending heeft voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie.
Hieruit volgt dat de criteria als bedoeld in artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening weliswaar veronderstellen dat de Commissie en de Raad een grondige beoordeling verrichten van de kenmerken van de betrokken schending van de beginselen van de rechtsstaat, maar dit onverlet laat dat die criteria, anders dan Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, stelt, verband houden met het goed financieel beheer van de Uniebegroting en de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en dus niet kunnen worden beschouwd als criteria die de passende maatregelen die op grond van die verordening worden genomen het karakter verlenen van een sanctie voor schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als zodanig.
In die omstandigheden moet het zevende middel ongegrond worden verklaard, zodat de vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening moet worden afgewezen.
5.

Vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening
a)

Argumenten van partijen
Ter ondersteuning van zijn subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening, stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, met zijn achtste middel dat die bepaling in strijd is met de beginselen van evenredigheid en rechtszekerheid, aangezien zij bepaalt dat vastgestelde maatregelen enkel „voor zover mogelijk” gericht moeten zijn op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben.
Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt namelijk dat die maatregelen gericht kunnen zijn op acties van de Unie waarvoor de schending van de beginselen van de rechtsstaat geen gevolgen heeft, zodat dergelijke maatregelen kunnen worden genomen zonder dat er een rechtstreeks verband is vastgesteld tussen een dergelijke schending en een specifieke actie van de Unie waarop die maatregelen zijn gericht. Het rechtszekerheidsbeginsel stelt evenwel als strikte eis dat de toepassing van regels met financiële consequenties zeker en voorzienbaar is, wat niet het geval is wanneer er geen daadwerkelijk verband bestaat tussen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de maatregelen die uit hoofde van de bestreden verordening worden genomen.
Het ontbreken van een daadwerkelijk verband heeft tevens tot gevolg dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden. Gesteld al dat de bestreden verordening tot doel zou hebben om de regels te bepalen die noodzakelijk zijn om de Uniebegroting te beschermen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, dan nog gaat artikel 5, lid 3, vierde zin, van die verordening namelijk verder dan voor de verwezenlijking van dat doel noodzakelijk is, aangezien op grond van die bepaling maatregelen kunnen worden genomen die verband houden met programma’s van de Unie waarvoor een dergelijke schending geen gevolgen heeft.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
Met zijn achtste middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening de beginselen van evenredigheid en rechtszekerheid schendt, omdat op grond van de uitdrukking „voor zover mogelijk” van die bepaling maatregelen kunnen worden genomen die zijn gericht op acties en programma’s die geen enkel verband hebben met een vastgestelde schending van een beginsel van de rechtsstaat.
In dat verband moet er wat ten eerste de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, aan worden herinnerd dat dat beginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, volgens vaste rechtspraak van het Hof dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het volstaat in casu om allereerst op te merken dat, zoals in de punten 273 tot en met 279 van dit arrest is vastgesteld, de uitdrukking „voor zover mogelijk” in artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening niet toestaat om de maatregelen die krachtens artikel 5, lid 1, van die verordening kunnen worden genomen dusdanig aan te passen dat zij niet in verhouding staan tot de gevolgen van de vastgestelde schending voor de Uniebegroting, vervolgens dat die verordening tot doel heeft om de Uniebegroting in haar geheel te beschermen en tot slot dat er op grond van die uitdrukking enkel bij wijze van uitzondering maatregelen kunnen worden gericht op andere acties van de Unie dan de acties waarop een dergelijke schending betrekking heeft, dat wil zeggen wanneer het richten van maatregelen op laatstgenoemde acties niet (langer) of enkel nog in onvoldoende mate volstaat om het doel van de bestreden verordening – te weten de bescherming van de Uniebegroting in haar geheel – te bereiken, en een dergelijke aanpak dus noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
Hieruit volgt dat het betoog dat het gebruik van de uitdrukking „voor zover mogelijk” in artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening ertoe leidt dat die bepaling verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel, ongegrond moet worden verklaard.
Wat ten tweede de gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel betreft, blijkt allereerst uit de vaststellingen in de punten 269 tot en met 272 van dit arrest dat in artikel 5, lid 1, van de bestreden verordening is bepaald welk soort maatregelen op grond van die verordening kunnen worden genomen en dat de omvang van die maatregelen strikt wordt afgebakend door artikel 5, lid 3, van die verordening, naargelang van de gevolgen van de vastgestelde schending voor de Uniebegroting.
Vervolgens is in de punten 273 tot en met 279 van dit arrest benadrukt dat de uitdrukking „voor zover mogelijk” in artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening geen afbreuk doet aan het verband tussen een schending van een beginsel van de rechtsstaat en de gevolgen die die schending heeft of dreigt te hebben voor de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Bovendien maakt die uitdrukking het mogelijk om, bij wijze van uitzondering en enkel voor zover strikt noodzakelijk, maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting te richten op andere acties van de Unie dan de acties waarop de schending van een rechtsstaatbeginsel betrekking heeft, wanneer het doel van de bestreden verordening om die begroting in haar geheel of deze belangen te beschermen, niet op een andere manier kan worden bereikt. Daarenboven stelt artikel 6 van die verordening strenge procedurele eisen aan die mogelijkheid en vrijwaart die bepaling de Commissie en de Raad niet van hun verplichting om het vereiste van evenredigheid van de genomen maatregelen strikt te eerbiedigen, afhankelijk van de gevolgen van de vastgestelde schending voor de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Tot slot kan niet worden gesteld dat artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening de beginselen van evenredigheid en rechtszekerheid schendt, aangezien die verordening niet alleen de aard en de omvang van de te nemen maatregelen preciseert, maar tevens bepaalt dat de Commissie en de Raad enkel de mogelijkheid hebben om maatregelen te richten op andere acties van de Unie dan die waarop de schending van de rechtsstaat betrekking heeft voor zover die maatregelen noodzakelijk zijn om de Uniebegroting in haar geheel en de financiële belangen van de Unie te beschermen, en die mogelijkheid daarenboven aan strikte voorwaarden en met name aan het evenredigheidsbeginsel is gebonden.
Bijgevolg moet het achtste middel ongegrond worden verklaard, zodat de vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening moet worden afgewezen.
6.

Vordering tot nietigverklaring van artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening
a)

Argumenten van partijen
Met zijn negende middel, dat is aangevoerd in het kader van zijn subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening, stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat artikel 6, lid 3, van de bestreden verordening het rechtszekerheidsbeginsel schendt, aangezien die bepaling de Commissie in staat stelt om voor de beoordeling van de voorwaarden van artikel 4 van die verordening rekening te houden met „relevante informatie uit beschikbare bronnen, waaronder besluiten, conclusies en aanbevelingen van instellingen van de Unie, andere relevante internationale organisaties en andere erkende instellingen”. Hetzelfde geldt voor artikel 6, lid 8, van die verordening, dat wat betreft de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen maatregelen naar artikel 6, lid 3, van die verordening verwijst.
Artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening omschrijft namelijk onvoldoende nauwkeurig wat de relevante informatiebronnen inhouden waarnaar het verwijst, aangezien die bepaling niet aanduidt waarop de Commissie zich moet baseren om na te gaan of sprake is van schending van de beginselen van de rechtsstaat.
Meer bepaald kan gelet op de uitdrukking „relevante informatie uit beschikbare bronnen” in artikel 6, lid 3, van de bestreden verordening niet worden uitgesloten dat de Commissie haar beoordeling baseert op individuele standpunten van bepaalde personen of organisaties waarvan de objectiviteit niet vaststaat of op het niet uitvoeren van juridisch niet-bindende aanbevelingen van internationale organisaties die buiten de Unie om zijn gedaan. Dergelijke aanbevelingen, die van uiteenlopende aard zijn, kunnen niet worden beschouwd als betrouwbare aanwijzingen van een algehele tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat.
Artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening vermeldt evenmin op welke wijze de Commissie die bronnen moet combineren. Aangezien die bepalingen die instelling een ruime beoordelingsvrijheid verlenen, kan elk niet-bindend document dat zij gebruikt als bewijs van schending dienen, zelfs indien het op willekeurige wijze is gekozen.
Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b)

Beoordeling door het Hof
Met zijn negende middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, allereerst dat artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening onnauwkeurig is geformuleerd en derhalve niet voldoet aan het rechtszekerheidsvereiste, vervolgens dat die bepaling de Commissie in staat stelt om haar beoordeling te baseren op standpunten waarvan de objectiviteit niet is gewaarborgd, alsook op niet-bindende aanbevelingen die buiten de Unie om zijn gedaan, en tot slot dat die bepaling niet aangeeft hoe die instelling de gekozen informatie moet combineren en de relevantie van die informatie moet beoordelen in het licht van het doel van de bestreden verordening.
In de eerste plaats moet dienaangaande in herinnering worden gebracht dat de bestreden verordening, anders dan Hongarije stelt, niet tot doel heeft om schendingen van de rechtsstaat als zodanig te bestraffen maar, zoals is vastgesteld in de punten 98 tot en met 152 van dit arrest, om de bescherming van de Uniebegroting te waarborgen, zodat hoe dan ook niet kan worden meegegaan met het betoog dat die verordening moet voldoen aan de vereisten die van toepassing zijn op sanctiemaatregelen.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening de Commissie in staat stelt om haar beoordeling te baseren op standpunten waarvan de objectiviteit als twijfelachtig kan worden beschouwd alsmede op niet-bindende aanbevelingen die buiten de Unie om zijn gedaan, moet allereerst worden opgemerkt dat die bepaling niet verwijst naar „standpunten”, maar naar „besluiten, conclusies en aanbevelingen” alsook naar „richtsnoeren”.
Hongarije voert hoe dan ook geen enkel nader element aan op grond waarvan de objectiviteit van de organen en instellingen als bedoeld in overweging 16 van die verordening in twijfel kan worden getrokken, zodat er geen redenen zijn om te vermoeden dat die organen en die instellingen standpunten formuleren waarvan de objectiviteit twijfelachtig is.
Vervolgens vereist artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening dat de Commissie bij haar beoordeling of de voorwaarden van artikel 4 van die verordening zijn vervuld en of de te nemen passende maatregelen evenredig zijn, rekening houdt met „relevante” informatie, wat noodzakelijkerwijs veronderstelt dat die informatie verband houdt met de beginselen die worden genoemd in artikel 2, onder a), van die verordening, welke beginselen deel uitmaken van de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de rechtsstaat die de lidstaten gemeen hebben.
Wat tot slot het niet-bindende karakter betreft van de aanbevelingen die de Commissie in aanmerking kan nemen, is in punt 285 van dit arrest opgemerkt dat artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening geen specifieke of absolute bewijswaarde en geen specifieke rechtsgevolgen toekent aan de in die bepaling genoemde informatiebronnen, noch aan de informatiebronnen die worden genoemd in overweging 16 van die verordening, zodat die bepaling de Commissie niet vrijstelt van haar verplichting om de feiten zorgvuldig te beoordelen in overeenstemming met alle vereisten die in punt 284 van dit arrest in herinnering zijn gebracht.
Bovendien is in punt 287 van dit arrest opgemerkt dat de Commissie ervoor moet zorgen dat de door haar gebruikte informatie relevant is en dat haar bronnen betrouwbaar zijn, zodat de betrokken lidstaat tijdens de procedure van artikel 6, leden 1 tot en met 9, van de bestreden verordening opmerkingen over die informatie kan indienen en bijgevolg de bewijswaarde kan betwisten van alle informatie die de Commissie heeft gebruikt, waarbij de Unierechter in voorkomend geval kan toetsen of beoordelingen gegrond zijn.
Wat in de derde plaats het betoog betreft dat artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening niet nader aanduidt hoe de Commissie de gebruikte informatie moet samenvatten en hoe zij op basis van die informatie de ernst van een schending van een beginsel van de rechtsstaat en het verband tussen die schending en de bescherming van het goed financieel beheer van de Uniebegroting of van de financiële belangen van de Unie moet beoordelen, is in de punten 357 en 358 van dit arrest in herinnering gebracht dat de Commissie de feiten zorgvuldig moet beoordelen en zij er overeenkomstig artikel 5, lid 3, van die verordening voor moet zorgen dat de uit hoofde van die verordening genomen maatregelen evenredig zijn, en dat de geldigheid van een besluit dat de Raad op grond van die verordening neemt door de Unierechter kan worden getoetst.
Bijgevolg is het negende middel ongegrond en moet de vordering tot nietigverklaring van artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening worden afgewezen.
Gelet op al het voorgaande moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
VI.

Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien Hongarije in het ongelijk is gesteld, dient deze lidstaat overeenkomstig de vordering van het Parlement en de Raad te worden verwezen in de kosten die zij hebben gemaakt.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement dragen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie als interveniërende partijen hun eigen kosten.

Het Hof (Voltallige zitting) verklaart voor recht:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Hongarije wordt verwezen in zijn eigen kosten alsook in de kosten van het Europees Parlement en van de Raad van de Europese Unie.

3)
Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.