CELEX: 62018TJ0611
Geneesmiddelen voor menselijk gebruik
Aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera
Besluit van het EMA houdende weigering om de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen te valideren
Eerder besluit van de Commissie waarin werd geoordeeld dat het geneesmiddel ‚Tecfidera
dimethylfumaraat’ niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm
Exceptie van onwettigheid
Ontvankelijkheid
Eerder toegelaten combinatiegeneesmiddel
Latere vergunning voor het in de handel brengen van een bestanddeel van het combinatiegeneesmiddel
Beoordeling van het bestaan van twee verschillende algemene vergunningen voor het in de handel brengen
Kennelijke beoordelingsfout

I.

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Pharmaceutical Works Polpharma S.A., is een farmaceutisch bedrijf dat verschillende geneesmiddelen ontwikkelt en verhandelt, waaronder generieke geneesmiddelen.
Op 9 augustus 1994 heeft het Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (federaal instituut voor geneesmiddelen en medische producten, Duitsland; hierna: „BfArM”) twee vergunningen voor het in de handel brengen afgegeven aan Fumapharm AG. Die vergunningen betroffen twee sterkten van een geneesmiddel genaamd Fumaderm, dat dimethylfumaraat (hierna: „DMF”) en verschillende zouten van mono-ethylfumaraat (hierna: „MEF”) bevat. Fumaderm prae, of Fumaderm initial, is bedoeld om gedurende een opstartfase van drie weken te worden gebruikt met het oog op een betere verdraagzaamheid van de behandeling. Dit middel is beschikbaar in de vorm van tabletten die onder meer 30 mg DMF, 67 mg calciumzout van MEF, 5 mg magnesiumzout van MEF en 3 mg zinkzout van MEF bevatten. Het middel Fumaderm is bedoeld om na de opstartfase te worden gebruikt en is beschikbaar in de vorm van tabletten die onder meer 120 mg DMF, 87 mg calciumzout van MEF, 5 mg magnesiumzout van MEF en 3 mg zinkzout van MEF bevatten. Fumaderm is geïndiceerd voor de behandeling van psoriasis.
Die twee vergunningen voor het in de handel brengen zijn achtereenvolgens overgedragen aan Almirall Hermal GmbH, aan Fumedica AG en, ten slotte, aan Biogen Idec. Fumapharm heeft bovendien in oktober 2003 aan Biogen Idec een exclusieve licentie verleend voor de ontwikkeling en verhandeling van producten die DMF bevatten, waarna Biogen Idec in 2006 Fumapharm heeft overgenomen.
Op 8 juni 2011 heeft Biogen Idec Ltd bij het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen volgens de op het niveau van de Europese Unie gecentraliseerde procedure overeenkomstig artikel 3, lid 2, onder b), van verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Geneesmiddelenbureau (
PB 2004, L 136, blz. 1
). Artikel 3, lid 2, onder b), van deze verordening bepaalt:
„Voor elk niet in de bijlage [bij verordening nr. 726/2004] genoemd geneesmiddel kan de [Unie] overeenkomstig deze verordening een vergunning voor het in de handel brengen afgeven, indien […] de aanvrager aantoont dat dit geneesmiddel een belangrijke innovatie uit therapeutisch, wetenschappelijk of technisch oogpunt inhoudt of dat de afgifte van een vergunning overeenkomstig deze verordening voor de patiënten of uit het oogpunt van de diergezondheid op [Unieniveau] van belang is.”
De in het voorgaande punt genoemde aanvraag betrof een product bestaande uit DMF, dat was bedoeld voor de behandeling van multiple sclerose. In de begeleidende brief bij die aanvraag merkte Biogen Idec ten eerste op dat DMF een werkzame stof was die niet eerder als enkelvoudige substantie, dat wil zeggen als het enige bestanddeel van een geneesmiddel, was goedgekeurd of beoordeeld voor enige indicatie. Ten tweede benadrukte zij voornemens te zijn een „volledige” aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen in te dienen, dat wil zeggen een aanvraag vergezeld van alle gegevens die vermeld staan in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (
PB 2001, L 311, blz. 67
), en met name van de resultaten van de preklinische en klinische proeven. Ten derde wees zij erop dat zij houder was van de in 1994 aan Fumapharm afgegeven vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm, dat bestond uit DMF en MEF-zouten (zie punt 2 hierboven).
In deze omstandigheden heeft Biogen Idec verzocht om een bevestiging dat het product bestaande uit DMF waarvoor zij een vergunning voor het in de handel brengen wenste te verkrijgen, niet zou vallen onder de algemene vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83.
Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 bepaalt:
„Een geneesmiddel mag in een lidstaat slechts in de handel worden gebracht wanneer door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat een vergunning voor het in de handel brengen is afgegeven overeenkomstig deze richtlijn of wanneer een vergunning is afgegeven overeenkomstig [verordening nr. 726/2004] […].
Wanneer voor een geneesmiddel oorspronkelijk een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig de eerste alinea is verleend, wordt voor bijkomende concentraties, farmaceutische vormen, toedieningswijzen en aandieningsvormen ervan, alsmede voor iedere wijziging en uitbreiding die wordt aangebracht, eveneens een vergunning overeenkomstig de eerste alinea verleend of worden deze toegelaten op grond van de oorspronkelijke vergunning voor het in de handel brengen. Al deze vergunningen voor het in de handel brengen worden geacht deel uit te maken van dezelfde vergunning, met name voor de toepassing van artikel 10, lid 1.”
Artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83 luidt als volgt:
„In afwijking van artikel 8, lid 3, onder i), en onverminderd het recht inzake de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, is de aanvrager niet gehouden de resultaten van de preklinische en klinische proeven over te leggen indien hij kan aantonen dat het geneesmiddel generiek is ten opzichte van een referentiegeneesmiddel waarvoor sinds ten minste acht jaar in een lidstaat of in de [Unie] een vergunning in de zin van artikel 6 is verleend.
Een generiek geneesmiddel waarvoor overeenkomstig deze bepaling een vergunning werd verleend mag vóór het verstrijken van de periode van tien jaar volgend op het verlenen van de oorspronkelijke vergunning voor het referentiegeneesmiddel niet in de handel worden gebracht.
De eerste alinea is ook van toepassing indien in de lidstaat waar de aanvraag voor het generieke geneesmiddel is ingediend, geen vergunning is verleend voor het referentiegeneesmiddel. In dat geval dient de aanvrager op het aanvraagformulier de naam van de lidstaat te vermelden waar de vergunning voor het referentiegeneesmiddel is verleend. Op verzoek van de bevoegde instantie van de lidstaat waar de aanvraag is ingediend, zendt de bevoegde instantie van de andere lidstaat binnen één maand een bevestiging toe dat voor het referentiegeneesmiddel een vergunning wordt of werd verleend, samen met de volledige samenstelling van het referentiegeneesmiddel en, indien noodzakelijk, andere relevante bescheiden.
De in de tweede alinea genoemde periode van tien jaar wordt verlengd tot maximaal elf jaar indien de houder van de vergunning voor het in de handel brengen gedurende de eerste acht jaar van de genoemde periode van tien jaar een vergunning voor een of meer nieuwe therapeutische indicaties verkrijgt die bij de wetenschappelijke beoordeling met het oog op het verlenen van een vergunning hiervoor worden beschouwd als een belangrijk klinisch voordeel ten opzichte van de bestaande behandelingen.”
Gelet op het voorgaande, heeft Biogen Idec met zijn aanvraag van 8 juni 2011 het EMA tevens verzocht om te bevestigen dat, indien het product waarvoor zij een vergunning voor het in de handel brengen wenste te verkrijgen, zou worden goedgekeurd op basis van een volledige aanvraag, voor dit product de in artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 bepaalde gegevensbeschermingsperiode zou gelden, ongeacht of de erin aanwezige werkzame stof DMF al dan niet zou worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof”.
Artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 bepaalt:
„Voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik waarvoor overeenkomstig de bepalingen van deze verordening een vergunning is verleend, gelden onverminderd de wettelijke bepalingen inzake de bescherming van de industriële en commerciële eigendom een termijn van 8 jaar voor de bescherming van gegevens en een beschermingstermijn van tien jaar met betrekking tot het in de handel brengen, welke laatste termijn wordt verlengd tot maximaal 11 jaar indien in de eerste acht van genoemde tien jaar de houder van de vergunning voor het in de handel brengen een vergunning voor een of meer nieuwe therapeutische indicaties verkrijgt die, volgens de aan het verlenen van de vergunning voorafgaande wetenschappelijke beoordeling, een significant klinisch voordeel zullen bieden in vergelijking tot bestaande therapieën.”
Op 21 juli 2011 heef het Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik (hierna: „CHMP”), dat is ingesteld bij artikel 5, lid 1, van verordening nr. 726/2004, geoordeeld dat Biogen Idec voor haar product bestaande uit DMF een vergunning voor het in de handel brengen kon aanvragen volgens de gecentraliseerde procedure, aangezien dit product een belangrijke innovatie uit therapeutisch oogpunt inhield in de zin van artikel 3, lid 2, onder b), van verordening nr. 726/2004 (zie punt 4 hierboven).
Bij brief van 3 augustus 2011 heeft het EMA Biogen Idec in kennis gesteld van het standpunt van het CHMP dat voor haar product bestaande uit DMF een vergunning voor het in de handel brengen kon worden aangevraagd volgens de gecentraliseerde procedure. In dezelfde brief heeft het EMA verklaard dat de vergunning voor een combinatiegeneesmiddel niet werd geacht deel uit te maken van de algemene vergunningen voor het in de handel brengen van de verschillende afzonderlijke werkzame stoffen, in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83. Het heeft daaraan toegevoegd dat, gelet op die beoordeling en op het feit dat een volledige ontwikkeling was verricht door verzoekster voor haar product dat DMF bevatte, voor het betrokken geneesmiddel in beginsel de in artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 bepaalde gegevensexclusiviteit zou gelden, ongeacht of de werkzame stof al dan niet zou worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof”.
Op 28 februari 2012 heeft Biogen Idec bij het EMA een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van het geneesmiddel voor menselijk gebruik Tecfidera – dimethylfumaraat (hierna: „Tecfidera – dimethylfumaraat” of „Tecfidera”) ingediend overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 726/2004. In die vergunningaanvraag, die alle in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83 vermelde gegevens bevatte, benadrukte Biogen Idec in wezen dat Tecfidera was geïndiceerd voor de behandeling van multiple sclerose. De aanvraag betrof maagsapresistente capsules met 120 mg en 240 mg DMF. De voorgestelde dosering bestond uit een begindosering van 120 mg tweemaal daags, na zeven dagen te verhogen tot de aanbevolen dosering van 240 mg tweemaal daags. In het bij haar aanvraag gevoegde formulier verklaarde Biogen bovendien dat haar aanvraag betrekking had op een bekende werkzame stof, en gaf zij niet aan dat Tecfidera een nieuwe werkzame stof bevatte die niet eerder was toegelaten in de Unie.
In het licht van alle verstrekte gegevens en van de wetenschappelijke discussies die hadden plaatsgevonden in het CHMP, heeft dit comité op 21 maart 2013 een positief advies uitgebracht ten aanzien van de afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera.
Daarop heeft Biogen Idec contact opgenomen met de Europese Commissie en verzocht dat in het besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen zou worden vermeld dat de in artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 bedoelde gegevensexclusiviteit van toepassing was op Tecfidera, in overeenstemming met het door het EMA in zijn brief van 3 augustus 2011 vertolkte standpunt (zie punt 12 hierboven).
Op 16 mei 2013 zijn de Commissie en Biogen Idec bijeengekomen. Tijdens die bijeenkomst heeft de Commissie benadrukt dat besluiten tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen geen verklaring bevatten over gegevensexclusiviteit, aangezien dit een dynamisch concept is dat in geval van een overdracht van activa tussen ondernemingen kan wijzigen. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat dergelijke besluiten uitsluitend een op de wetenschappelijke beoordeling van het CHMP gebaseerde verklaring bevatten over de status van „nieuwe werkzame stof” in de zin van bijlage I, deel II, punt 3, bij richtlijn 2001/83. In dit punt staat onder meer dat „[i]ndien de werkzame stof van een in wezen gelijkwaardig geneesmiddel hetzelfde therapeutische deel bevat als het oorspronkelijke toegelaten geneesmiddel in combinatie met een ander zout of estercomplex of derivaat, [moet] word[en] aangetoond dat in de farmacokinetiek van het deel, in de farmacodynamiek en/of in de toxiciteit geen wijziging optreedt die het veiligheids- en werkzaamheidsprofiel kan veranderen”, en dat „[i]ndien dit niet wordt aangetoond, […] deze combinatie als een nieuwe werkzame stof [wordt] beschouwd”. De Commissie heeft voorts vraagtekens geplaatst bij de uitlegging van het EMA dat voor Tecfidera gegevensexclusiviteit zou gelden, ongeacht of er al dan niet sprake was van een „nieuwe werkzame stof” (zie punt 12 hierboven). De Commissie heeft dan ook aan Biogen Idec meegedeeld dat er twee opties waren. De ene optie was dat Biogen Idec de Commissie een besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen zou laten vaststellen zonder een verklaring over de status van „nieuwe werkzame stof”. Aangezien deze kwestie niet was behandeld in het beoordelingsrapport van het CHMP, zou Biogen Idec haar zaak voor de rechter moeten bepleiten ingeval een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera zou worden gevalideerd. De andere optie hield in dat Biogen Idec de Commissie zou vragen de procedure voor de vaststelling van het besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen op te schorten en het CHMP te verzoeken om een beoordeling of er sprake was van een „nieuwe werkzame stof”. De Commissie heeft erop gewezen dat dit een langdurig proces kon zijn, en heeft benadrukt dat niet viel te voorzien hoe de wetenschappelijke beoordeling zou uitvallen. Tot slot heeft de Commissie Biogen Idec verzocht om zo snel mogelijk te laten weten welke optie haar voorkeur had.
In een brief van 17 mei 2013 aan het EMA heeft de Commissie onder meer opgemerkt dat haar besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera in casu geen verklaring over de status van „nieuwe werkzame stof” kon bevatten, daar deze kwestie niet was behandeld in het beoordelingsrapport van het CHMP.
In een brief van 18 september 2013 aan de voorzitter van het CHMP heeft de Commissie kenbaar gemaakt dat Biogen Idec onderzocht wenste te zien of de werkzame stof DMF kon worden gekwalificeerd als een nieuwe werkzame stof. De Commissie heeft bovendien gepreciseerd dat een nieuwe werkzame stof werd gedefinieerd als een chemische stof die niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie. Zij heeft daarbij verwezen naar bijlage I bij de „Notice to applicants, Volume 2A, Procedures for marketing authorisation, Chapter 1, Marketing autorisations” (Mededeling aan aanvragers, deel 2A, procedures voor de vergunning voor het in de handel brengen, hoofdstuk 1, vergunning voor het in de handel brengen; hierna: „mededeling aan aanvragers”), in de versie van juni 2013. De Commissie heeft voorts benadrukt dat DMF niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie, maar een bestanddeel was van het geneesmiddel Fumaderm, dat in 1994 was toegelaten tot de Duitse markt. Teneinde te kunnen vaststellen of DMF een nieuwe werkzame stof was, heeft de Commissie derhalve het CHMP verzocht om te beoordelen of DMF verschilde van Fumaderm, bestaande uit DMF en MEF‑zouten. De Commissie heeft het CHMP daarmee gevraagd om zijn beoordelingsrapport te herzien teneinde daarin tevens een beoordeling op te nemen van de vraag of het in Tecfidera aanwezige DMF kon worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof”.
Op 23 september 2013 heeft het EMA het verzoek van Biogen Idec ontvangen om het in Tecfidera aanwezige DMF te kwalificeren als een „nieuwe werkzame stof”.
In een beoordelingsrapport van 9 oktober 2013 over de status van „nieuwe werkzame stof” van het in Tecfidera aanwezige DMF heeft de rapporteur van het CHMP geoordeeld dat DMF verschilde van Fumaderm, bestaande uit DMF en MEF. Om de samenhang te waarborgen met eerdere vergelijkbare gevallen, heeft de rapporteur evenwel de Quality Working Party, een permanente werkgroep die onder meer het CHMP adviseert over de kwaliteit van geneesmiddelen, verzocht om advies over de vraag of DMF en MEF al dan niet als derivaten van elkaar konden worden beschouwd.
In een tweede beoordelingsrapport van 9 oktober 2013 is de co‑rapporteur van het CHMP tot de conclusie gekomen dat Tecfidera, dat bestaat uit DMF, verschilde van Fumaderm, dat bestaat uit DMF en MEF. Hij heeft zich echter tot de Quality Working Party gewend met de vraag of deze werkgroep het ermee eens was dat DMF en MEF verschillend waren en geen derivaten van elkaar waren.
In een gezamenlijk rapport van 18 oktober 2013 hebben de rapporteur en de co‑rapporteur van het CHMP (hierna samen: „de rapporteurs”) geoordeeld dat aanvullende informatie moest worden verstrekt ter onderbouwing van de stelling dat DMF verschilde van Fumaderm, bestaande uit DMF en MEF. In die omstandigheden hebben zij Biogen Idec geconfronteerd met enkele knelpunten. Ten eerste waren zij van mening dat Biogen Idec nader moest onderbouwen waarom MEF en DMF niet als esters en als derivaten van elkaar konden worden beschouwd. Ten tweede hebben zij Biogen Idec verzocht om in te gaan op mogelijke significante verschillen wat betreft veiligheid en/of werkzaamheid tussen de eigenschappen van enerzijds DMF in Tecfidera en anderzijds het mengsel van DMF en MEF‑zouten in Fumaderm.
Tijdens een bijeenkomst op 24 oktober 2013 heeft het CHMP twee belangrijke bezwaren aangevoerd tegen het verzoek om aan DMF de status van „nieuwe werkzame stof” toe te kennen. In dat kader werd Biogen Idec ten eerste verzocht om duidelijkheid te verschaffen omtrent de vraag of DMF en MEF esters of derivaten van elkaar waren, en ten tweede om in te gaan op relevante klinische verschillen wat betreft veiligheid en/of werkzaamheid tussen enerzijds DMF en anderzijds DMF in combinatie met MEF.
Biogen Idec heeft op 4 november 2013 op de door het CHMP naar voren gebrachte bezwaren gereageerd.
In een gezamenlijk rapport van 11 november 2013 hebben de rapporteurs de antwoorden van Biogen Idec geanalyseerd en zich op het standpunt gesteld dat de in het geneesmiddel Tecfidera aanwezige werkzame stof DMF niet kon worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof” omdat uit de verstrekte gegevens niet bleek dat de eigenschappen van DMF, wat betreft veiligheid en/of werkzaamheid, aanzienlijk verschilden van die van het product Fumaderm, dat reeds was toegelaten en een mengsel van DMF en MEF‑zouten bevatte.
Op 21 november 2013 heeft het CHMP een advies uitgebracht dat was herzien ten opzichte van zijn advies van 21 maart 2013 (zie punt 14 hierboven). In dat herziene advies heeft het CHMP benadrukt dat de Commissie in haar verzoek van 18 september 2013 om te onderzoeken of het in Tecfidera aanwezige DMF een „nieuwe werkzame stof” was (zie punt 18 hierboven), had gepreciseerd dat een „nieuwe werkzame stof” in de zin van richtlijn 2001/83 een chemische stof was die niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie, en dat DMF weliswaar een bestanddeel was van het geneesmiddel Fumaderm, dat in 1994 was toegelaten tot de Duitse markt, maar niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie.
In hetzelfde advies heeft het CHMP overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 726/2004 bij consensus aanbevolen om een vergunning af te geven voor het in de handel brengen van Tecfidera. Het heeft bovendien op basis van een beoordeling van het wetenschappelijke bewijs en in lijn met de verduidelijkingen die de Commissie had verschaft op 18 september 2013 (zie punt 18 hierboven), geoordeeld dat DMF verschilde van Fumaderm, bestaande uit DMF en MEF‑zouten. Het CHMP heeft daaruit afgeleid dat de werkzame stof van Tecfidera, DMF, een „nieuwe werkzame stof” was.
Op 26 november 2013 heeft het CHMP het Europees openbaar beoordelingsrapport (hierna: „EPAR”) betreffende Tecfidera opgesteld, dat overeenkomstig artikel 13, lid 3, van verordening nr. 726/2004 is gepubliceerd. Het EPAR bevat een voor het publiek begrijpelijke samenvatting van de kenmerken van het geneesmiddel, alsmede de motivering van het advies van het CHMP ten gunste van de afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen. Het EPAR betreffende Tecfidera bestaat uit vier delen. In het eerste deel wordt achtergrondinformatie verstrekt over de procedure. Het tweede deel bevat een wetenschappelijke discussie over met name de kwalitatieve aspecten, de niet-klinische aspecten en de klinische aspecten, alsmede over de kwalificatie van het in Tecfidera aanwezige DMF als „nieuwe werkzame stof”. In het derde deel weegt het CHMP de baten en risico’s van Tecfidera tegen elkaar af en komt het tot de conclusie dat deze afweging positief uitvalt voor de behandeling van „volwassenen die lijden aan relapsing remitting multiple sclerose”. In het vierde deel beveelt het CHMP de afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen aan, zij het onder bepaalde voorwaarden.
Wat meer bepaald de status van „nieuwe werkzame stof” van het in Tecfidera aanwezige DMF betreft, herinnert het CHMP in het EPAR aan de door de Commissie op 18 september 2013 verschafte verduidelijkingen (waaraan is gerefereerd in punt 18 hierboven). Voorts benadrukt het dat het, bij de beoordeling of DMF verschilt van Fumaderm, dat bestaat uit DMF en MEF-zouten, rekening heeft gehouden met artikel 10, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/83, waarin onder meer is bepaald dat „[d]e verschillende zouten, esters, ethers, isomeren, mengsels van isomeren, complexen en derivaten van een werkzame stof worden beschouwd als dezelfde werkzame stof, tenzij de eigenschappen daarvan aanzienlijk afwijken wat betreft veiligheid of werkzaamheid”. Tot slot oordeelt het CHMP dat MEF en DMF beide werkzaam zijn maar niet dezelfde werkzame stof zijn, aangezien het therapeutische deel verschilt. Het verwijst in dit verband naar bijlage I, deel II, punt 3, van richtlijn 2001/83, zoals aangehaald in punt 16 hierboven. Het CHMP leidt daaruit af dat een verder onderzoek naar mogelijke significante verschillen wat betreft het veiligheids- en werkzaamheidsprofiel achterwege kan blijven. De conclusie van het CHMP is dat de werkzame stof van Tecfidera, DMF, een nieuwe werkzame stof is.
Op 19 december 2013 heeft de Commissie een ontwerpuitvoeringsbesluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van het geneesmiddel voor menselijk gebruik Tecfidera – dimethylfumaraat overgelegd aan het bij artikel 121, lid 1, van richtlijn 2001/83 ingestelde en in artikel 87, lid 1, van verordening nr. 726/2004 genoemde Permanent Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik, teneinde via de schriftelijke procedure het advies van dit comité in te winnen.
Op 10 januari 2014 heeft een van de leden van het Permanent Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik verzocht dat een plenaire vergadering van dit comité zou worden belegd overeenkomstig artikel 10, lid 3, onder c), van verordening nr. 726/2004. Dat lid was het ermee eens dat op grond van de baten‑risicoverhouding een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera zou worden afgegeven. Het kon zich daarentegen niet vinden in het oordeel dat het in Tecfidera aanwezige DMF een nieuwe werkzame stof was, aangezien deze stof – in combinatie met een andere werkzame stof – reeds werd gebruikt in Fumaderm. Ondanks dat verschil van mening was het betrokken lid van oordeel dat Tecfidera onder een nieuwe algemene vergunning voor het in de handel brengen viel, daar er geen sprake was van een bijkomende concentratie, farmaceutische vorm, toedieningswijze of aandieningsvorm van Fumaderm, noch van een uitbreiding van dit geneesmiddel.
Op 28 januari 2014 is het Permanent Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik te Brussel (België) in plenaire vergadering bijeengekomen voor de bespreking van het door de Commissie overgelegde ontwerpuitvoeringsbesluit tot verlening van een vergunning krachtens verordening nr. 726/2004 voor het in de handel brengen van het geneesmiddel voor menselijk gebruik Tecfidera – dimethylfumaraat.
Tijdens die vergadering heeft een groot aantal leden zich op het standpunt gesteld dat een stof die een bestanddeel was van een reeds toegelaten geneesmiddel, niet kon worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof”, en dat DMF dus geen nieuwe werkzame stof was.
Overweging 3 van het ontwerpuitvoeringsbesluit van de Commissie is derhalve gewijzigd in die zin dat, ten eerste, de verwijzing naar de status van „nieuwe werkzame stof” werd geschrapt en, ten tweede, het feit werd vermeld dat de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera gebaseerd was op artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83. Het Permanent Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik heeft daarop een gunstig advies uitgebracht over dat gewijzigde ontwerp.
Op 30 januari 2014 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit C(2014) 601 final tot verlening van een vergunning krachtens verordening nr. 726/2004 voor het in de handel brengen van Tecfidera – dimethylfumaraat, een geneesmiddel voor menselijk gebruik, vastgesteld (hierna: „uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014”). Een samenvatting van dit uitvoeringsbesluit is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 28 februari 2014 (
PB 2014, C 59, blz. 1
).
In overweging 1 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 stelt de Commissie dat het geneesmiddel Tecfidera – dimethylfumaraat voldoet aan de eisen van richtlijn 2001/83.
In overweging 2 van dat uitvoeringsbesluit benadrukt de Commissie dat het derhalve passend is een vergunning voor het in de handel brengen van dit geneesmiddel af te geven.
Overweging 3 van dat uitvoeringsbesluit luidt als volgt:
„[DMF], de werkzame stof van ‚Tecfidera – dimethylfumaraat”, maakt deel uit van de samenstelling van het toegelaten geneesmiddel Fumaderm, dat bestaat uit DMF en uit calciumzout van ethylfumaraat, magnesiumzout van ethylhydrogeenfumaraat en zinkzout van ethylhydrogeenfumaraat (MEF-zouten) van dezelfde vergunninghouder. Het Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik heeft geconcludeerd dat [MEF] en [DMF] beide werkzaam zijn maar niet uit dezelfde werkzame stof bestaan, aangezien het therapeutische deel verschilt. Daarom wordt geoordeeld dat Tecfidera, dat DMF bevat, verschilt van Fumaderm (het andere reeds toegelaten geneesmiddel dat uit DMF en MEF-zouten bestaat. Daarom vallen ‚Tecfidera – [d]imethylfumaraat’, waarvan de aanvraag voor een vergunning gebaseerd was op artikel 8, lid 3, van [richtlijn 2001/83], en het reeds toegelaten geneesmiddel Fumaderm niet onder dezelfde in artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2001/83] bedoelde algemene vergunning voor het in de handel brengen.”
Na de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 is aan het EPAR (zie punt 28 hierboven) een voetnoot toegevoegd met de opmerking dat, „gelet op [de] ontwikkeling van de bevindingen betreffende de regelgeving, die tot uitdrukking komt in overweging [3] van het [uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014], de conclusie in het advies van het CHMP dat ‚de werkzame stof van Tecfidera, te weten DMF, […] een nieuwe werkzame stof [was]’, achterhaald [was]”. Het CHMP heeft daarbij echter aangetekend dat alle andere wetenschappelijke overwegingen en conclusies die verband hielden met zijn beoordeling, overeind bleven.
Op 22 juni 2015 heeft verzoekster bij het BfArM overeenkomstig de toepasselijke Duitse wetgeving een verzoek om toegang tot documenten ingediend. Dat verzoek betrof in wezen alle documenten in handen van het BfArM die verband hielden met de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van het geneesmiddel Fumaderm. Op 20 februari 2017 heeft het BfArM dat verzoek afgewezen op grond dat de opgevraagde gegevens onder de bedrijfs- en zakengeheimen van Biogen Idec vielen en dat deze laatste zich tegen het verlenen van toegang tot die gegevens had verzet.
Op 22 november 2017 heeft verzoekster opnieuw een verzoek om toegang tot documenten ingediend bij het BfArM. Dat verzoek betrof alle documenten in handen van het BfArM die verband hielden met de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van het geneesmiddel Fumaderm. Het had tevens betrekking op een product genaamd Panaclar 120 mg, dat bedoeld was voor de behandeling van psoriasis. Voor dat product had Fumapharm in 2005 een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen ingediend bij het BfArM, die later weer werd ingetrokken.
Op 27 november 2017 heeft verzoekster zich tot het EMA gewend met een verzoek om aan haar te bevestigen dat zij voor een generiek geneesmiddel genaamd Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen kon indienen volgens de gecentraliseerde procedure ingevolge artikel 3, lid 3, van verordening nr. 726/2004. Volgens deze bepaling kunnen de bevoegde instanties van de lidstaten onder bepaalde voorwaarden overeenkomstig onder meer richtlijn 2001/83 een vergunning verlenen voor een generieke versie van een referentiegeneesmiddel waarvoor de Unie een vergunning heeft verleend.
Bij brief van 14 december 2017 heeft het EMA de ontvangst van het in het voorgaande punt genoemde verzoek bevestigd en aan verzoekster laten weten dat op grond van de overgelegde documenten een handelsvergunning voor Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma kon worden aangevraagd volgens de gecentraliseerde procedure ingevolge artikel 3, lid 3, van verordening nr. 726/2004. Het EMA heeft voorts benadrukt dat verzoeksters vergunningaanvraag pas zou worden aanvaard na het verstrijken van de gegevensbeschermingsperiode die op grond van artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 gold voor het referentiegeneesmiddel Tecfidera, waarvoor oorspronkelijk een vergunning voor het in de handel brengen was verleend op 30 januari 2014. Het EMA heeft daarbij verwezen naar het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 (zie punt 35 hierboven). Het heeft verklaard dat de Commissie in dat uitvoeringsbesluit had geoordeeld dat Tecfidera – dimethylfumaraat en het reeds toegelaten geneesmiddel genaamd Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 vielen (zie punt 7 hierboven). In dezelfde brief van 14 december 2017 heeft het EMA ook benadrukt dat er geen rapporteurs zouden worden aangewezen zolang het niet mogelijk was een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen in te dienen. Tot slot heeft het EMA verzoekster gevraagd om uiterlijk zeven maanden van tevoren haar voornemen om een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen kenbaar te maken, gelet op de gegevensbeschermingsperiode die gold voor Tecfidera.
Op 19 maart 2018 heeft het BfArM het in punt 41 hierboven genoemde verzoek om toegang tot documenten afgewezen.
Bij brief van 22 maart 2018 heeft het EMA verzoekster onder verwijzing naar haar brief van 27 november 2017 (zie punt 42 hierboven) laten weten dat het CHMP en het Risicobeoordelingscomité voor geneesmiddelenbewaking tijdens een in maart 2018 gehouden bijeenkomst gezamenlijk een rapporteur hadden aangewezen voor elk van deze comités.
Op 19 april 2018 heeft verzoekster beroep ingesteld tegen het in punt 44 hierboven genoemde besluit waarbij het BfArM haar verzoek om toegang tot documenten had afgewezen.
Op 27 juni 2018 heeft verzoekster bij het EMA een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera ingediend. Die aanvraag, die op 5 en 18 juli 2018 is gewijzigd, had betrekking op maagsapresistente capsules met 120 mg en 240 mg DMF en was gebaseerd op artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83, dat voorziet in de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen volgens een „verkorte” procedure (zie punt 8 hierboven).
Bij brief van 11 juli 2018 heeft het EMA verzoekster gevraagd om aanvullende inlichtingen te verstrekken.
Op 18 juli 2018 heeft verzoekster aan dat verzoek voldaan.
Bij brief van 30 juli 2018 (hierna: „bestreden besluit”) heeft het EMA met name benadrukt dat volgens overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 Tecfidera – dimethylfumaraat, waarvoor de vergunningaanvraag gebaseerd was op artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83, en het reeds toegelaten geneesmiddel Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 vielen, aangezien MEF en DMF beide werkzaam waren en niet dezelfde werkzame stof waren, daar het therapeutische deel verschilde. Het EMA heeft voorts eraan herinnerd dat volgens artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik waarvoor overeenkomstig de bepalingen van deze verordening een vergunning is verleend, onverminderd de wettelijke bepalingen inzake de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, een termijn van acht jaar voor de bescherming van gegevens en een beschermingstermijn van tien jaar met betrekking tot het in de handel brengen gelden. Het EMA heeft dan ook geoordeeld dat voor Tecfidera duidelijk een afzonderlijke gegevensbeschermingsperiode van acht jaar gold en dat die beschermingsperiode nog niet was verstreken. Gelet op deze vaststellingen heeft het EMA opgemerkt dat het vooralsnog niet was toegestaan om te verwijzen naar de gegevens van het Tecfidera-dossier met het oog op de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83. Het EMA is tot de slotsom gekomen dat het verzoeksters aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera niet kon valideren.
Op 8 oktober 2018 heeft het BfArM het in punt 46 hierboven genoemde beroep van verzoekster verworpen voor zover dit betrekking had op de documenten inzake de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm.
II.

Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 oktober 2018, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Het EMA heeft op 17 januari 2019 zijn verweerschrift ingediend.
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 21 december 2018 en 31 januari 2019, hebben Biogen Netherlands BV, dat wil zeggen de vennootschap waaraan de vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera was overgedragen (hierna: „Biogen”), en de Commissie verzocht om in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van het EMA.
Bij brieven van 5, 7 en 25 februari 2019 heeft het EMA verzocht om vertrouwelijke behandeling ten aanzien van Biogen en de Commissie van bepaalde gegevens uit de bijlagen bij het verweerschrift.
Verzoekster heeft op 11 maart 2019 haar repliek ingediend.
Bij beschikkingen van de president van de Negende kamer van het Gerecht van 19 maart 2019 zijn Biogen en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het EMA. De beslissing over de gegrondheid van de verzoeken om vertrouwelijke behandeling is aangehouden.
Het EMA heeft op 29 april 2019 zijn dupliek ingediend.
Op basis van de niet-vertrouwelijke versies van de processtukken hebben Biogen en de Commissie op respectievelijk 16 en 17 mei 2019 hun memorie in interventie ingediend.
Het EMA en verzoekster hebben op 21 respectievelijk 24 juni 2019 hun opmerkingen over de memories in interventie ingediend.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur met ingang van 4 oktober 2019 toegevoegd aan de Zevende kamer, waaraan de onderhavige zaak dan ook is toegewezen overeenkomstig artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
Op voorstel van de Zevende kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering besloten de zaak te verwijzen naar een uitgebreide rechtsprekende formatie.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer – uitgebreid) besloten de mondelinge behandeling te openen en heeft het in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering partijen een aantal schriftelijke vragen gesteld en verzocht bepaalde stukken over te leggen. Partijen hebben binnen de gestelde termijnen aan deze verzoeken voldaan.
Na het uitstel van de oorspronkelijk op 7 mei 2020 geplande pleitzitting zijn partijen in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 13 juli 2020.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
de exceptie van onwettigheid die zij opwerpt tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, voor zover de Commissie daarin oordeelt dat Tecfidera – dimethylfumaraat niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als Fumaderm, ontvankelijk en gegrond te verklaren;
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
het EMA te verwijzen in de kosten.
Het EMA verzoekt het Gerecht in wezen:
–
de tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk te verklaren;
–
in elk geval het beroep tot nietigverklaring in zijn geheel te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in alle kosten van de onderhavige procedure.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
de tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk te verklaren en het beroep bijgevolg te verwerpen;
–
in elk geval de tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid ongegrond te verklaren en het beroep bijgevolg te verwerpen.
Biogen verzoekt het Gerecht:
–
de tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk te verklaren;
–
in elk geval het beroep in zijn geheel te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure, met inbegrip van die van Biogen.
III.

In rechte
Met haar eerste vordering verzoekt verzoekster het Gerecht om de door haar tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk en gegrond te verklaren. Haar tweede vordering strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit.
A.

Eerste vordering, strekkende tot ontvankelijk‑ en gegrondverklaring van de exceptie van onwettigheid van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014
Volgens artikel 277 VWEU kan iedere partij naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen aanvoeren om voor het Hof van Justitie van de Europese Unie de niet‑toepasselijkheid van deze handeling in te roepen.
Artikel 277 VWEU is de uitdrukking van een algemeen beginsel dat iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een aan haar gericht besluit, incidenteel de geldigheid van de aan dit besluit ten grondslag liggende handelingen van algemene strekking kan aanvechten (zie in die zin arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punt
, en 19 januari 1984, Andersen e.a./Parlement,
262/80
,
EU:C:1984:18
, punt
).
De door de rechter vastgestelde onwettigheid werkt niet erga omnes, maar heeft de onwettigheid van de bestreden individuele beslissing tot gevolg, waarbij de handeling van algemene strekking in de rechtsorde blijft bestaan zonder de wettigheid aan te tasten van de andere handelingen die op basis van die algemene handeling zijn vastgesteld en waartegen niet binnen de termijn voor het instellen van beroep is opgekomen (zie arrest van 25 oktober 2018, KF/Satcen,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De mogelijkheid om krachtens artikel 277 VWEU de niet-toepasselijkheid in te roepen van een handeling van algemene strekking, vormt dus geen autonoom vorderingsrecht en kan slechts bij wege van incident worden benut (zie beschikking van 8 juli 1999, Area Cova e.a./Raad,
T‑194/95
,
EU:T:1999:141
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 6 juni 2013, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, punt
).
Bovendien is de Unierechter in het kader van een vordering tot nietigverklaring van een individueel bezwarend besluit weliswaar bevoegd om incidenteel de onwettigheid vast te stellen van een bepaling van algemene strekking waarop het bestreden besluit is gebaseerd, maar is hij niet bevoegd om dergelijke vaststellingen te doen in het dictum van zijn arresten (zie arrest van 14 december 2018, GQ e.a./Commissie,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu verzoekt verzoekster het Gerecht door middel van een opzichzelfstaande vordering om de exceptie van onwettigheid die zij opwerpt tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, voor zover de Commissie daarin heeft geoordeeld dat Tecfidera – dimethylfumaraat niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als Fumaderm, ontvankelijk en gegrond te verklaren.
Uit de in de punten 70 tot en met 73 hierboven aangehaalde rechtspraak volgt dat de eerste vordering niet-ontvankelijk is en moet worden afgewezen.
Gelet op de inhoud van het verzoekschrift, staat deze conclusie er echter niet aan in de weg dat het Gerecht de tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid onderzoekt in het kader van zijn antwoord op de tweede vordering van het beroep, die strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit (zie in die zin arresten van14 december 2018, GQ e.a./Commissie,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, punten
en
, en 12 december 2019, Feral/Comité van de Regio’s,
T‑529/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2019:851
, punten
,
en 58).
B.

Tweede vordering, strekkende tot nietigverklaring van het bestreden besluit
Verzoekster voert ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring één middel aan, waarmee zij stelt dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 onwettig is voor zover de Commissie daarin heeft geoordeeld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm. Verzoekster betoogt in wezen dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, dat de enige rechtsgrondslag vormt voor het bestreden besluit, onwettig is en overeenkomstig artikel 277 VWEU niet-toepasselijk moet worden verklaard. Dit betekent volgens verzoekster dat het bestreden besluit, waarbij het EMA heeft geweigerd de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera te valideren, een rechtsgrondslag ontbeert en nietig moet worden verklaard, met name wegens niet-nakoming van de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU.
Het EMA, ondersteund door de Commissie en Biogen, werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid op.
1.

Ontvankelijkheid
Het EMA, ondersteund door de Commissie en Biogen, voert in wezen aan dat indien ervan wordt uitgegaan dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 een regelgevende handeling is voor zover de Commissie daarin heeft geoordeeld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm, de door verzoekster opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Verzoekster had namelijk krachtens artikel 263 VWEU tegen dat uitvoeringsbesluit kunnen opkomen en had dus een beroep tot nietigverklaring van dat besluit moeten instellen, wat zij niet heeft gedaan.
Het EMA stelt ten eerste dat indien het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, zoals verzoekster betoogt, gelet op overweging 3 ervan een regelgevingshandeling is, deze handeling rechtstreeks – en zonder uitvoeringsmaatregelen – gevolgen heeft voor verzoeksters rechtssituatie. Volgens het EMA had dat uitvoeringsbesluit tot gevolg dat voor Tecfidera een afzonderlijke gegevensbeschermingsperiode ging gelden en dat verzoekster zich dus niet op het Tecfidera-dossier zou kunnen baseren zolang die periode niet was verstreken.
Het EMA, ondersteund door Biogen, betoogt ten tweede dat verzoekster er belang bij had om tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 op te komen, voor zover de Commissie daarin heeft bevestigd dat Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen. Het EMA benadrukt in dit verband dat de nietigverklaring van dat besluit zou hebben geleid tot de vaststelling dat Tecfidera onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm, en daarmee verzoekster in staat zou hebben gesteld om meteen een aanvraag voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera in te dienen.
Volgens het EMA was de aantasting van verzoeksters rechtssituatie zeker gedurende de periode tussen de bekendmaking van een samenvatting van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 in het
Publicatieblad van de Europese Unie
op 28 februari 2014 en het verstrijken van de termijn voor het instellen van beroep tot nietigverklaring van dat uitvoeringsbesluit.
De Commissie van haar kant stelt ook dat er geen rechtstreeks juridisch verband bestaat tussen het bestreden besluit en bepaalde maatregelen ter voorbereiding van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014.
a)

Kwalificatie van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 als „handeling van algemene strekking”
Uit de bewoordingen van artikel 277 VWEU blijkt dat een exceptie van onwettigheid uitsluitend kan worden opgeworpen tegen een handeling van algemene strekking (zie punt 70 hierboven).
Verder is in artikel 288, vierde alinea, VWEU bepaald dat „[e]en besluit […] verbindend [is] in al zijn onderdelen” en dat het, „[i]ndien de adressaten worden vermeld, […] alleen voor hen verbindend [is]”.
In casu is het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 vastgesteld naar aanleiding van een door Biogen Idec ingediende aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen. Bovendien wordt met dat uitvoeringsbesluit een vergunning voor het in de handel brengen toegekend aan een specifieke onderneming, namelijk Biogen Idec. Tot slot is Biogen Idec de enige adressaat van dat uitvoeringsbesluit.
Formeel gezien is het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 dus een individueel besluit en geen handeling van algemene strekking.
Volgens vaste rechtspraak kan de gekozen vorm evenwel de aard van een handeling niet wijzigen, zodat moet worden onderzocht of de inhoud van de handeling wel overeenstemt met de eraan gegeven vorm (arrest van 13 december 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, punt
, en beschikking van 27 oktober 2015, België/Commissie,
T‑721/14
,
EU:T:2015:829
, punt
). Bovendien mag de Unierechter ter bepaling van de draagwijdte van een handeling niet louter afgaan op de officiële benaming van de handeling, maar moet hij in de eerste plaats rekening houden met het doel en de inhoud ervan (arrest van 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad,
16/62 en 17/62
, niet gepubliceerd,
EU:C:1962:47
, blz. 958).
Een handeling heeft een algemene strekking indien zij van toepassing is op objectief bepaalde situaties en rechtsgevolgen heeft voor op algemene en abstracte wijze aangewezen categorieën van personen (arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
).
De werkingssfeer van artikel 277 VWEU strekt zich derhalve uit tot handelingen van de instellingen die, hoewel zij geen verordening in formele zin zijn, een soortgelijk effect sorteren (arrest van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punt
). De exceptie van onwettigheid kan met andere woorden niet worden beperkt tot handelingen in de vorm van een handeling van algemene strekking in de zin van artikel 277 VWEU, zodat een doelmatige wettigheidscontrole van handelingen van de instellingen van algemene strekking is verzekerd ten gunste van personen die geen rechtstreeks beroep tegen die handelingen konden instellen, wanneer zij worden getroffen door uitvoeringsbesluiten die hen rechtstreeks en individueel raken (zie in die zin arrest van 16 oktober 1993, Reinarz/Commissie,
T‑6/92 en T‑52/92
,
EU:T:1993:89
, punt
).
In casu heeft de Commissie in overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 geoordeeld dat Tecfidera, dat DMF bevat, verschilde van Fumaderm, het andere, reeds toegelaten geneesmiddel, bestaande uit DMF en MEF‑zouten. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat Tecfidera – dimethylfumaraat, waarvoor de vergunningaanvraag gebaseerd was op artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83, en het reeds toegelaten geneesmiddel Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 vielen.
In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 verwijst naar artikel 10, lid 1, van deze richtlijn en aldus een uitdrukkelijk verband legt tussen het begrip „algemene vergunning” en de wettelijke beschermingsperiode voor de gegevens van referentiegeneesmiddelen die is opgenomen in artikel 10, lid 1, ongeacht het feit dat dit begrip slaat op diverse ontwikkelingen van het oorspronkelijke geneesmiddel waarvoor verschillende gegevens op onderscheiden tijdstippen moeten worden verstrekt (arrest van 28 juni 2017, Novartis Europharm/Commissie,
C‑629/15 P en C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, punt
). Deze constatering geldt ook voor de wettelijke gegevensbeschermingsperiode die is vastgesteld in artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004.
De vaststelling in overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 dat Tecfidera en het eerder toegelaten Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 vielen, heeft dus tot gevolg dat dat uitvoeringsbesluit aldus moet worden uitgelegd dat het de toepasselijkheid van een wettelijke beschermingsperiode voor de gegevens betreffende Tecfidera impliceerde.
Het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 is derhalve van toepassing op objectief bepaalde situaties omdat in dit besluit de respectieve kenmerken van Fumaderm en Tecfidera worden vastgesteld. Aangezien de toepasselijkheid van de wettelijke beschermingsperiode voor de gegevens betreffende Tecfidera een gevolg is van die vaststelling, kan dat uitvoeringsbesluit bovendien rechtsgevolgen hebben voor op algemene en abstracte wijze aangewezen categorieën van personen, te weten iedere marktdeelnemer waarvan de activiteit in verband kan worden gebracht met Tecfidera en, met name, iedere marktdeelnemer die in staat is een generieke variant van het geneesmiddel Tecfidera te vervaardigen.
Bijgevolg is het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, zoals het EMA en de Commissie overigens hebben betoogd ter terechtzitting, een handeling van algemene strekking in de zin van artikel 277 VWEU voor zover in overweging 3 ervan wordt vastgesteld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als Fumaderm.
b)

Bestaan van een verband tussen het bestreden besluit en de door verzoekster betwiste beoordelingen
De Commissie benadrukt dat er een rechtstreeks juridisch verband bestaat tussen het bestreden besluit en het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, aangezien de weigering in het bestreden besluit rechtstreeks verband houdt met, ten eerste, de vaststelling dat Tecfidera verschilt van Fumaderm en, ten tweede, de afzonderlijke gegevensbeschermingsperiode die voortvloeit uit deze kwalificatie. Volgens de Commissie bestaat er daarentegen geen rechtstreeks juridisch verband tussen het bestreden besluit en bepaalde maatregelen ter voorbereiding van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, te weten het herziene advies van het CHMP van 21 november 2013 (zie punt 26 hierboven) en, a fortiori, het EPAR betreffende Tecfidera van 26 november 2013 (zie punt 28 hierboven).
Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft het een partij mogelijk te maken de toepasselijkheid van om het even welke handeling van algemene strekking te betwisten bij de behandeling van elk door haar ingesteld beroep, moet de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil. Daaruit vloeit voort dat de handeling van algemene strekking waarvan de onwettigheid wordt opgeworpen, rechtstreeks of indirect van toepassing moet zijn op de aan het beroep ten grondslag liggende zaak (zie arrest van 25 oktober 2018, KF/Satcen,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo heeft het Hof in het kader van beroepen tot nietigverklaring van individuele besluiten erkend dat het voorwerp van een exceptie van onwettigheid rechtmatig kan worden gevormd door de bepalingen van een handeling van algemene strekking die de grondslag vormen voor deze besluiten (zie in die zin arresten van 28 oktober 1981, Krupp Stahl/Commissie,
275/80 en 24/81
,
EU:C:1981:247
, punt
, en 11 juli 1985, Salerno e.a./Commissie en Raad,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 en 10/84
,
EU:C:1985:318
, punt
) of die rechtstreeks juridisch verband houden met dergelijke besluiten (zie in die zin arresten van 31 maart 1965, Macchiorlati Dalmas/Hoge Autoriteit,
21/64
,
EU:C:1965:30
, blz. 232, 248; 9 september 2003, Kik/BHIM,
C‑361/01 P
,
EU:C:2003:434
, punt
, en 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punt
).
In dit verband is het juist dat het Gerecht in het door de Commissie ingeroepen arrest van 22 januari 2015, Teva Pharma en Teva Pharmaceuticals Europe/EMA (
T‑140/12
,
EU:T:2015:41
, punten
en
), een exceptie van onwettigheid die was opgeworpen tegen een beknopt verslag en een advies van het Comité voor weesgeneesmiddelen van het EMA, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het Gerecht heeft in dat arrest opgemerkt dat die handelingen voorbereidende handelingen waren en dat de Commissie kon afwijken van het advies van dat comité. Het heeft daaruit afgeleid dat die handelingen geen handelingen van algemene strekking waren en naar hun aard geen handelingen waren die de rechtsgrondslag van het bestreden besluit konden vormen of daarmee aldus rechtstreeks verband konden houden, zodat de beweerde onwettigheid ervan van enigerlei invloed kon zijn op de beslechting van het geschil.
Ten eerste moet echter worden opgemerkt dat verzoekster in het kader van haar beroep niet formeel een exceptie van onwettigheid opwerpt tegen het CHMP‑advies of het EPAR. Zij stelt namelijk dat de wetenschappelijke beoordeling van het CHMP kennelijk onjuist is als het gaat om de conclusie dat er een relevant verschil bestaat tussen Tecfidera en Fumaderm. Volgens verzoekster volgt daaruit dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, dat de vaststellingen van het CHMP op dit punt bevestigt, onwettig en niet-toepasselijk is.
Ten tweede volgt uit de rechtspraak dat voor zover een besluit het EMA‑advies alleen maar bevestigt, de inhoud van dit advies – net zoals overigens die van het beoordelingsrapport waarop het is gebaseerd – integrerend deel uitmaakt van de motivering van dat besluit, met name wat de wetenschappelijke beoordeling van het betrokken geneesmiddel betreft (zie arrest van 11 juni 2015, Laboratoires CTRS/Commissie,
T‑452/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:373
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Commissie heeft in het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 niet de conclusie van het CHMP overgenomen dat de werkzame stof van Tecfidera, DMF, een nieuwe werkzame stof was. Zij heeft zich in dat uitvoeringsbesluit echter uitdrukkelijk gebaseerd op, ten eerste, het oordeel van het CHMP dat MEF en DMF beide werkzaam zijn en niet dezelfde werkzame stof zijn, daar het therapeutische deel verschilt, en, ten tweede, de conclusie van het CHMP dat DMF verschilt van Fumaderm. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen. Na de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 is aan het EPAR betreffende Tecfidera dan ook een voetnoot toegevoegd met de opmerking dat, „gelet op [de] ontwikkeling van de bevindingen betreffende de regelgeving, die tot uitdrukking komt in overweging [3] van het [uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014], de conclusie in het advies van het CHMP dat ‚de werkzame stof van Tecfidera, DMF, […] een nieuwe werkzame stof [was]’, achterhaald [was]”. Het CHMP heeft daarbij echter aangetekend dat alle andere wetenschappelijke overwegingen en conclusies die verband hielden met zijn beoordeling, overeind bleven.
De inhoud van het herziene CHMP‑advies – net zoals overigens die van het EPAR waarop het is gebaseerd – moet dus als een integrerend deel van de motivering van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 worden beschouwd, met name wat de wetenschappelijke beoordeling van het bestaan van een verschil tussen Tecfidera en Fumaderm betreft.
Om de onwettigheid van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 aan te tonen, mag verzoekster dus de beoordelingen betwisten die ten eerste zijn opgenomen in het herziene CHMP-advies en in het EPAR, en ten tweede aan de basis liggen van dat uitvoeringsbesluit.
Het betoog van de Commissie dat er geen rechtstreeks juridisch verband bestaat tussen het bestreden besluit en bepaalde maatregelen ter voorbereiding van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, faalt derhalve.
c)

Recht van verzoekster om rechtstreeks beroep in te stellen tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014
Artikel 277 VWEU is de uitdrukking van een algemeen beginsel dat iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een besluit dat haar rechtstreeks en individueel raakt, de rechtsgeldigheid van eerdere, aan het bestreden besluit ten grondslag liggende handelingen mag aanvechten, wanneer zij niet krachtens artikel 263 VWEU rechtstreeks tegen die handelingen kon opkomen, waarvan zij dus de gevolgen moet dragen zonder in staat te zijn geweest de nietigverklaring ervan te vorderen (arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punt
, en 17 juni 1999, ARAP e.a./Commissie,
T‑82/96
,
EU:T:1999:127
, punt
).
Voor zover een verzoeker een beroep tot nietigverklaring heeft kunnen instellen tegen een handeling waarvan hij later bij wege van exceptie de onwettigheid aanvoert, wordt de tegen die handeling opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk verklaard omdat het verstrijken van de termijn voor het instellen van dat beroep in de weg staat aan die incidentele betwisting van een definitieve handeling (zie in die zin arrest van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, punt
). Indien werd aanvaard dat een verzoeker in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een besluit onregelmatigheden kan aanvoeren van een eerdere handeling waarvan hij de nietigverklaring had kunnen vorderen, zouden immers indirect eerdere besluiten in geding kunnen worden gebracht die niet binnen de termijn van artikel 263 VWEU zijn bestreden, en zou aldus deze termijn kunnen worden omzeild (zie in die zin arrest van 29 juni 1995, Spanje/Commissie,
C‑135/93
,
EU:C:1995:201
, punt
).
Daarom moet worden onderzocht of, gelet op de informatie in het dossier, een door verzoekster krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 ingesteld beroep ontvankelijk zou zijn geweest.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU „[i]edere natuurlijke of rechtspersoon […] onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep [kan] instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”.
In casu staat vast dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 niet tot verzoekster was gericht.
In dit verband zij eraan herinnerd dat voor de ontvankelijkheid van een beroep van een natuurlijke of rechtspersoon tegen een handeling die niet tot hem is gericht, krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU de voorwaarde geldt dat hij procesbevoegdheid heeft, wat in twee situaties het geval is. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien de handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punten
en
, en 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, punt
).
Wat in de eerste plaats de voorwaarde betreft dat verzoekster individueel moet worden geraakt, volgt uit vaste rechtspraak dat andere personen dan de adressaten van een besluit slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt, indien dit besluit hen raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62
,
EU:C:1963:17
, blz. 232; 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punt
, en 19 december 2013, Telefónica/Commissie,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, punt
).
De omstandigheid dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, impliceert niet dat deze subjecten moeten worden geacht individueel door deze maatregel te worden geraakt, wanneer deze toepasselijkheid wordt bepaald op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie (zie in die zin arresten van 22 november 2001, Antillean Rice Mills/Raad,
C‑451/98
,
EU:C:2001:622
, punt
, en 19 december 2013, Telefónica/Commissie,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, punt
).
In casu moet om te beginnen worden opgemerkt dat de omstandigheid dat verzoekster een producent van generieke geneesmiddelen is en dat zij de mogelijkheid heeft overwogen om een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera op de markt te brengen, als zodanig verzoekster niet individualiseert, aangezien andere marktdeelnemers zich in dezelfde situatie konden bevinden als verzoekster.
Vervolgens moet worden geconstateerd dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 is vastgesteld naar aanleiding van een door Biogen Idec ingediende aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen.
In het kader van richtlijn 2001/83 of verordening nr. 726/2004 is de procedure voor de afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen een bilaterale procedure, waarbij slechts de aanvrager en de bevoegde autoriteit zijn betrokken (zie in die zin arrest van 23 oktober 2014, Olainfarm,
C‑104/13
,
EU:C:2014:2316
, punt
). Het gaat namelijk om een procedure tussen de aanvrager en de administratie, waarin deze rekening moet houden met het belang van de aanvrager bij de afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen en met het algemeen belang dat de volksgezondheid wordt beschermd. Derden, zoals in casu verzoekster, kunnen niet aan deze procedure deelnemen of zich voor de beoordeling van de wetenschappelijke gegevens betreffende het betrokken geneesmiddel als gesprekspartner van het CHMP en de Commissie opwerpen (zie in die zin arrest van 18 december 2003, Olivieri/Commissie en EMEA,
T‑326/99
,
EU:T:2003:351
, punt
).
Tot slot dient te worden benadrukt dat de Commissie in het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 heeft geoordeeld dat Tecfidera, dat DMF bevat, verschilde van Fumaderm, het andere, reeds toegelaten geneesmiddel, bestaande uit DMF en MEF‑zouten, en dat Tecfidera – dimethylfumaraat, waarvan de vergunningaanvraag gebaseerd was op artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83, en het reeds toegelaten geneesmiddel Fumaderm daarom niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 vielen.
Uit de procedure voor de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 en uit de inhoud van dit besluit blijkt derhalve dat verzoeksters individuele situatie niet in aanmerking is genomen bij die vaststelling. Dit geldt ook voor zover de Commissie in dit uitvoeringsbesluit heeft geoordeeld dat Tecfidera en het reeds toegelaten geneesmiddel Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 vielen.
Het uitvoeringbesluit van 30 januari 2014 raakte verzoekster dus uitsluitend in haar objectieve hoedanigheid van producent van – met name generieke – geneesmiddelen, op dezelfde wijze als iedere andere marktdeelnemer die zich op hetzelfde moment en potentieel in een identieke situatie bevond.
Derhalve is niet aangetoond dat verzoekster individueel werd geraakt door het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014.
Wat in de tweede plaats het bestaan betreft van een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, dient te worden benadrukt dat het begrip „regelgevingshandeling” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU alle niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking omvat (arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
).
In casu zij eraan herinnerd dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 een algemene strekking heeft wat de door verzoekster betwiste beoordelingen betreft (zie de punten 85‑96 hierboven). Bovendien staat vast dat dit uitvoeringsbesluit geen wetgevingshandeling is.
Het betrokken uitvoeringsbesluit is dus een regelgevingshandeling voor zover in overweging 3 ervan wordt vastgesteld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als Fumaderm.
Volgens vaste rechtspraak moeten de woorden „die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU worden uitgelegd in het licht van het doel van deze bepaling, die, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, beoogt te vermijden dat een particulier gedwongen is om het recht te schenden om toegang tot de rechter te krijgen. Wanneer een regelgevingshandeling rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat daarvoor enige uitvoeringsmaatregel vereist is, loopt deze het risico verstoken te blijven van een effectieve rechterlijke bescherming indien hij niet rechtstreeks beroep zou kunnen instellen bij de rechter van de Unie om de rechtmatigheid van deze regelgevingshandeling te betwisten. Bij ontbreken van uitvoeringsmaatregelen zou een natuurlijke persoon of een rechtspersoon immers, ook al zou hij door de betrokken handeling rechtstreeks worden geraakt, de bepalingen ervan eerst moeten schenden voordat hij deze handeling door de rechter zou kunnen laten toetsen, door de onrechtmatigheid ervan aan te voeren in het kader van de procedures die voor de nationale rechterlijke instanties tegen hem zouden worden ingesteld (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer een regelgevingshandeling daarentegen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, wordt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie verzekerd, ongeacht of deze maatregelen zijn genomen door de Unie of door de lidstaten. Natuurlijke personen of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU een regelgevingshandeling van de Unie niet rechtstreeks voor de Unierechter kunnen aanvechten, kunnen zich tegen de toepassing van deze handeling verweren door beroep in te stellen tegen de uitvoeringsmaatregelen die deze handeling met zich meebrengt (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer de uitvoering van een dergelijke handeling berust bij de instellingen, organen of instanties van de Unie, kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen onder de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU bij de Unierechter rechtstreeks beroep instellen tegen de uitvoeringsmaatregelen en op grond van artikel 277 VWEU tot staving van dat beroep de onrechtmatigheid van de betrokken basishandeling aanvoeren (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft bovendien bij herhaling geoordeeld dat voor de vraag of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, moet worden uitgegaan van de positie van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU. Het is dus irrelevant of de betrokken handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor andere justitiabelen (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts dient in het kader van die beoordeling uitsluitend te worden uitgegaan van het voorwerp van het beroep en, indien een verzoekende partij slechts gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling vordert, moeten alleen de uitvoeringsmaatregelen die het betrokken deel van de handeling eventueel met zich meebrengt, in voorkomend geval in aanmerking worden genomen (zie arrest van 10 december 2015, Kyocera Mita Europe/Commissie,
C‑553/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:805
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
).
Tot slot is volgens de bewoordingen van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsnede, VWEU voor de kwalificatie van een maatregel als maatregel ter uitvoering van een regelgevingshandeling niet vereist dat die handeling de rechtsgrondslag van die maatregel vormt. Eenzelfde maatregel kan een maatregel zijn ter uitvoering van zowel de handeling waarvan de bepalingen de rechtsgrondslag vormen als een onderscheiden handeling, wanneer alle of een deel van de rechtsgevolgen van die laatste handeling ten aanzien van de verzoekende partij pas intreden door middel van die maatregel (arrest van 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, punt
).
Het is irrelevant of uitvoeringsmaatregelen al dan niet automatische maatregelen zijn (arrest van 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, punt
). Met andere woorden, de vraag of de bestreden regelgevingshandeling de met de uitvoeringsmaatregelen belaste autoriteiten al dan niet een beoordelingsbevoegdheid laat, is irrelevant om te bepalen of zij uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU (arrest van 6 juni 2013, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, punt
; zie in die zin ook beschikking van 14 juli 2015, Forgital Italy/Raad,
C‑84/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:517
, punt
).
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat in het bestreden besluit de inhoud van overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 is weergegeven. Bovendien staat vast dat het bestreden besluit gebaseerd is op het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014. De Commissie heeft namelijk in haar memorie in interventie verklaard dat de weigering van validatie in het bestreden besluit rechtstreeks verband hield met de beoordelingen in het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014. In haar schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie aanvullend opgemerkt dat het EMA gebonden was aan de inhoud van overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014.
Ten tweede zij eraan herinnerd dat de Commissie tijdens een bijeenkomst van haar diensten en Biogen Idec op 16 mei 2013 heeft benadrukt dat besluiten tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen geen verklaring bevatten over gegevensexclusiviteit, aangezien dit een dynamisch concept is dat in geval van een overdracht van activa tussen ondernemingen kan wijzigen. Bovendien gaat het EMA, zoals de Commissie in haar memorie in interventie heeft uitgelegd, in het kader van de validatieprocedure na of de wettelijke gegevensbeschermingsperiode voor het referentiegeneesmiddel is verstreken. In haar schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft het EMA gepreciseerd dat om te bepalen of het referentiegeneesmiddel sinds minder dan acht jaar was toegelaten, moest worden nagegaan of de houder van de vergunning voor het in de handel brengen van het referentiegeneesmiddel tevens houder was van vergunningen voor andere producten met dezelfde werkzame stof. Tot slot gaat het EMA, zoals dit orgaan en de Commissie ter terechtzitting hebben verklaard, in het kader van zijn validatiebevoegdheid meer in het algemeen na of het dossier van de aanvrager van een vergunning voor het in de handel brengen volledig is, gelet op artikel 8, lid 3, en artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83.
Opgemerkt moet dan ook worden dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, waarin wordt vastgesteld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als Fumaderm, uitsluitend rechtsgevolgen heeft gehad voor verzoekster via het bestreden besluit, dat is vastgesteld naar aanleiding van de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen volgens een „verkorte” procedure (zie punt 8 hierboven), en waarbij de validatie van die aanvraag is geweigerd.
Het is juist dat het Hof heeft geoordeeld dat het gekunsteld zou zijn om de concurrent van een begunstigde van een nationale maatregel die geen staatssteun inhoudt, te verplichten de nationale autoriteiten te verzoeken hem steun te verlenen en de handeling waarbij dit verzoek wordt afgewezen, aan te vechten voor een nationale rechter, teneinde deze ertoe te brengen het Hof te vragen of de beslissing van de Commissie betreffende die maatregel geldig is (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval was de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera voor verzoekster evenwel de enige manier om afdoende aan te tonen waarom het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 rechtstreekse, concrete en zekere gevolgen kon hebben voor haar rechtssituatie. De indiening van een aanvraag voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera kan dan ook niet als gekunsteld worden aangemerkt, aangezien verzoekster hiermee heeft kunnen aantonen dat zij in staat was een generieke variant van Tecfidera te vervaardigen en dat zij had besloten een dergelijk geneesmiddel op de markt te brengen. Hieraan dient te worden toegevoegd dat het EMA naar aanleiding van de indiening van die aanvraag is nagegaan of voor het door verzoekster aangewezen referentiegeneesmiddel, te weten Tecfidera, een wettelijke gegevensbeschermingsperiode gold krachtens artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004.
Hieruit volgt ten eerste dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor zover in overweging 3 van dit besluit wordt vastgesteld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als Fumaderm, en ten tweede dat het bestreden besluit, dat gericht is tot verzoekster, een van die maatregelen is.
Hoe dan ook staat niets eraan in de weg dat een verzoeker een exceptie van onwettigheid van een handeling van algemene strekking opwerpt op grond dat hij vóór het verstrijken van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU niet kon aantonen er belang bij te hebben om rechtstreeks tegen die handeling op te komen (zie naar analogie arrest van 27 maart 2019, Canadian Solar Emea e.a./Raad,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, punt
, en conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Compagnie des pêches de Saint-Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:179
, punten
en
).
Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en de uitkomst van het beroep dus in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarentegen heeft een verzoeker geen procesbelang wanneer hij met een gunstige uitkomst van een beroep in geen geval zou zijn geholpen (zie arrest van 23 november 2017, Bionorica en Diapharm/Commissie,
C‑596/15 P en C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het procesbelang van een verzoeker moet een verkregen en daadwerkelijk belang zijn. Het mag geen toekomstige en hypothetische situatie betreffen (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het procesbelang vormt dus de essentiële en eerste voorwaarde voor elk beroep in rechte (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu is het juist dat verzoekster op 27 februari 2014, dat wil zeggen daags voordat er een samenvatting van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 werd bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
, bij het Europees Octrooibureau oppositie had ingesteld tegen een in mei 2013 aan Biogen Idec verleend Europees octrooi dat betrekking had op „samenstellingen en het gebruik ervan voor de behandeling van multiple sclerose”. Dat octrooi bestreek het gebruik van DMF bij de behandeling van multiple sclerose in de specifieke concentraties die waren goedgekeurd voor Tecfidera. Bovendien heeft Biogen een publicatie van verzoekster overgelegd die betrekking heeft op de werkzame farmaceutische bestanddelen die in de ontwikkelingsfase waren in het eerste kwartaal van 2014, en waarin DMF wordt genoemd voor de behandeling van multiple sclerose.
Evenwel moet worden opgemerkt dat de door Biogen overgelegde publicatie van verzoekster vermeldt dat de ontwikkeling van DMF zich in het eerste kwartaal van 2014 in een vroeg stadium bevond. Bovendien moet worden vastgesteld dat verzoekster – zonder dat de overige partijen dit tijdens de terechtzitting hebben weersproken – heeft betoogd dat in het kader van het ontwikkelingsproces van een generiek geneesmiddel tal van fasen moeten worden doorlopen en studies moeten worden uitgevoerd teneinde de gegevens te genereren die het dossier van de toelatingsaanvraag dient te bevatten. Verzoekster heeft ook gesteld dat de resultaten van sommige van die studies onzeker blijven zolang die studies niet zijn afgerond. Zij heeft erop gewezen dat met bepaalde verplichte studies, zoals bio-equivalentiestudies, niet kan worden gestart zolang het referentiegeneesmiddel – in casu Tecfidera – niet op de markt is.
Verzoeksters toelichtingen tonen dus ten eerste aan dat op het tijdstip waarop verzoekster gerechtigd zou zijn geweest beroep tot nietigverklaring van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 in te stellen, haar belang om rechtstreeks de nietigverklaring van dit besluit te vorderen, niet een verkregen en daadwerkelijk belang was, maar een toekomstig belang, aangezien op dat tijdstip niet voorstelbaar was dat dat zij een aanvraag voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera zou indienen, en aangezien de tijd die nodig was om een dergelijke aanvraag in te dienen, de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring ruimschoots overschreed. Ten tweede blijkt uit die toelichtingen ook dat het op het tijdstip waarop verzoekster gerechtigd zou zijn geweest beroep tot nietigverklaring van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 in te stellen, onzeker was of verzoekster kon voldoen aan de vereisten voor het verlenen van een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera.
Gelet op verzoeksters situatie tussen de datum waarop een samenvatting van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 werd bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
en de datum waarop de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van dit besluit verstreek, is derhalve niet aangetoond dat verzoekster er een verkregen en daadwerkelijk belang bij had om rechtstreeks op te komen tegen dit besluit.
Overigens kan volgens de rechtspraak een eenvoudige intentieverklaring om toe te treden tot een markt, niet volstaan als bewijs van een verkregen en daadwerkelijk procesbelang, aangezien een dergelijke verklaring betrekking heeft op een toekomstige en onzekere situatie (zie in die zin arrest van 23 november 2017, Bionorica en Diapharm/Commissie,
C‑596/15 P en C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, punten
en
).
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat uit het dossier niet blijkt dat verzoekster beroep tot nietigverklaring van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 had kunnen instellen krachtens artikel 263 VWEU.
Het middel dat de exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk is, moet dan ook worden afgewezen.
2.

Ten gronde
Verzoekster verwijt de Commissie een onjuist criterium te hebben toegepast en een kennelijke beoordelingsfout te hebben gemaakt door te concluderen dat Tecfidera en Fumaderm verschillend waren en dat Tecfidera dus niet onder de algemene vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm viel. Verzoekster stelt in de eerste plaats dat het criterium dat de Commissie heeft toegepast om vast te stellen of Tecfidera en Fumaderm verschillend waren en dus niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen, onjuist was en geen rekening hield met alle relevante factoren. Zij betoogt in de tweede plaats dat indien het CHMP en de Commissie het juiste criterium hadden toegepast en alle relevante factoren in aanmerking hadden genomen, zij niet tot de conclusie hadden kunnen komen dat Tecfidera niet binnen de werkingssfeer viel van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm. Gelet op de inhoud van het verzoekschrift is het Gerecht van oordeel dat deze twee grieven samen moeten worden onderzocht, aangezien met beide grieven in feite wordt betoogd dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 een kennelijke beoordelingsfout bevat omdat de Commissie zich bij de vaststelling van dit besluit heeft gebaseerd op elementen die niet het beschikbare en relevante feitenkader vormden dat in aanmerking moest worden genomen. Meer bepaald stelt verzoekster dat wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor het in de handel brengen van een werkzame stof die een bestanddeel is van een eerder toegelaten combinatiegeneesmiddel, de beoordeling of er sprake is van een verschil tussen die combinatie van stoffen en die werkzame stof afzonderlijk, afhangt van de vraag of de afzonderlijke werkzame stoffen waaruit het combinatiegeneesmiddel bestaat, een gedocumenteerde en relevante therapeutische bijdrage leveren in dit middel.
Het Gerecht zal dan ook allereerst enkele inleidende opmerkingen wijden aan de relevantie van het enige middel en aan de omvang van de rechterlijke toetsing. Vervolgens zal het Gerecht nagaan of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt bij de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, waarbij het achtereenvolgens zal ingaan op de volgende vier kwesties: 1) de algemene vergunning voor het in de handel brengen en haar oogmerken; 2) het toepasselijke Unierecht en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis tussen 1994 en 2014; 3) het beginsel van wederzijdse erkenning van de besluiten die zijn vastgesteld door de nationale autoriteiten, en 4) de gegevens waarover de Commissie en het EMA beschikten of konden beschikken met betrekking tot de rol van MEF in Fumaderm.
a)

Inleidende opmerkingen
Om te beginnen moet worden nagegaan of het enige middel ter zake dienend is, en moet de omvang van de rechterlijke toetsing worden bepaald.
1)

Relevantie van het enige middel
Het EMA heeft in zijn antwoorden op de in punt 63 hierboven genoemde maatregelen tot organisatie van de procesgang betoogd dat uit de bewoordingen van het bestreden besluit blijkt dat dit besluit twee afzonderlijke rechtsgrondslagen had, namelijk artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83, en het uitvoeringsbesluit van de Commissie van 30 januari 2014. Het EMA heeft ook verklaard dat het bestreden besluit zowel gebaseerd was op een vergelijking van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van Fumaderm en Tecfidera, als op het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014. Volgens het EMA zijn die rechtsgrondslagen verschillend omdat zij gebaseerd zijn op enigszins verschillende redeneringen.
Gelet op het voorgaande heeft het EMA in zijn schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht betoogd dat het enige middel niet ter zake dienend is omdat verzoekster heeft nagelaten een van de gronden van het bestreden besluit te betwisten, te weten de vergelijking van de kwalitatieve samenstelling van Fumaderm en Tecfidera, die het EMA zelf heeft uitgevoerd in de fase van de validatie van de aanvraag voor de vergunning voor het in de handel brengen van Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma.
Ten eerste moet evenwel worden vastgesteld dat het EMA in het bestreden besluit eerst heeft herinnerd aan de bewoordingen van overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, die zelf verwijst naar de beoordelingen die zijn uitgevoerd door het CHMP. Vervolgens heeft het EMA artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004 in herinnering gebracht. Tot slot heeft het EMA erop gewezen dat Tecfidera en Fumaderm verschilden door hun kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen. Het heeft in dit verband verwezen naar het bepaalde in artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83. Het EMA heeft daaraan toegevoegd dat Tecfidera en Fumaderm, zoals de Commissie had opgemerkt in haar uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen en dat het geen twijfel leed dat voor Tecfidera een eigen en opzichzelfstaande gegevensbeschermingsperiode van acht jaar gold.
Het EMA heeft daaruit afgeleid dat het, gelet op het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 waarin wordt erkend dat Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen, en op artikel 14, lid 11, van verordening nr. 726/2004, de door verzoekster ingediende aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera niet kon valideren.
Uit het bestreden besluit blijkt dus dat het EMA zich in dit besluit uitsluitend heeft gebaseerd op de reeds in het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 geformuleerde conclusie dat „[MEF] en [DMF] beide werkzaam zijn maar niet uit dezelfde werkzame stof bestaan, aangezien het therapeutische deel verschilt[, en dat daarom] wordt geoordeeld dat Tecfidera, dat DMF bevat, verschilt van Fumaderm (het andere reeds toegelaten geneesmiddel dat uit DMF en MEF-zouten bestaat)”.
Het bestreden besluit kan dan ook niet aldus worden uitgelegd dat het EMA zelf in de fase van de validatie van de door verzoekster ingediende aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera de kwalitatieve samenstelling van Fumaderm en Tecfidera heeft vergeleken.
Aangezien de Commissie zich reeds had uitgesproken over de vergelijking van de kwalitatieve samenstelling van Fumaderm en Tecfidera, was er voor het EMA ook geen noodzaak om die vergelijking zelf uit te voeren.
Ten tweede dient te worden benadrukt dat de uitlegging die het EMA aan het bestreden besluit heeft gegeven in zijn schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht, niet strookt met hetgeen dit orgaan heeft verklaard in zijn verweerschrift en zijn dupliek.
Het is juist dat het EMA in het verweerschrift heeft verklaard dat de vaststelling dat er sprake was van verschillende algemene vergunningen voor het in de handel brengen op basis van een vergelijking van de samenvatting van de kenmerken van de betrokken producten (hierna: „SmPC”), kon worden gedaan in de validatiefase van elke aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera, ongeacht of die aanvraag was ingediend bij het EMA dan wel bij een bevoegde nationale autoriteit. Het EMA heeft overigens verklaard dat zijn besluit was gebaseerd op het feit dat Tecfidera niet onder de algemene vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm viel, aangezien de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van Tecfidera en Fumaderm verschilde.
In hetzelfde verweerschrift heeft het EMA evenwel betoogd dat op twee manieren kon worden voldaan aan het criterium van de vergelijking van de kwalitatieve samenstelling van de twee toegelaten geneesmiddelen, namelijk ofwel door middel van een vergelijking van de SmPC’s betreffende Fumaderm en Tecfidera, zoals het EMA had aangegeven in zijn brief van 3 augustus 2011 (zie punt 12 hierboven), ofwel door middel van een beoordeling op basis waarvan werd geconcludeerd dat DMF en MEF verschillende werkzame stoffen waren (het criterium dat de Commissie heeft toegepast ten tijde van de afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera). Uit de schriftelijke stukken van het EMA blijkt bovendien dat dit orgaan heeft betoogd dat het had kunnen volstaan met een vergelijking van de SmPC’s betreffende de betrokken geneesmiddelen en dat de op die vergelijking gebaseerde vaststelling dat de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen verschilde, volstond om tot een conclusie te komen. Het EMA heeft met andere woorden verklaard dat een dergelijke benadering in casu „mogelijk zou zijn geweest” en dat dit de benadering was die in de toekomst zou worden gevolgd. Het EMA heeft echter nergens in zijn verweerschrift of in zijn dupliek gesteld deze benadering daadwerkelijk te hebben gevolgd in het bestreden besluit. Het is in dit verband veelzeggend dat het EMA zich ter ondersteuning van zijn betoog herhaaldelijk heeft gebaseerd op de benadering die het heeft voorgestaan in zijn brief van 3 augustus 2011, en niet op de inhoud van het bestreden besluit, dat overigens geen enkele verwijzing bevat naar de SmPC’s betreffende Fumaderm en Tecfidera.
Het betoog van het EMA dat het enige middel niet ter zake dienend is omdat verzoekster heeft nagelaten een van de gronden van het bestreden besluit te betwisten, faalt derhalve.
2)

Omvang van de rechterlijke toetsing
Wanneer de beslissing van het bestuursorgaan het resultaat is van ingewikkelde technische beoordelingen, zoals medisch-farmacologische beoordelingen, zijn deze in beginsel onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing, waarbij de Unierechter zijn beoordeling van de feiten niet in de plaats van die van dit orgaan kan stellen [zie arrest van 19 november 2008, Schräder/CBP (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Wanneer een instelling van de Unie ingewikkelde beoordelingen moet verrichten, beschikt zij namelijk over een ruime beoordelingsbevoegdheid die enkel aan rechterlijke toetsing is onderworpen met betrekking tot de vraag of de in geding zijnde maatregel niet berust op kennelijke dwaling of op misbruik van bevoegdheid dan wel of de bevoegde instantie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (zie arrest van 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/Commissie,
T‑189/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:1056
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dat de Unierechter de beoordelingsmarge van de administratie in economische of technische kwesties erkent, neemt echter niet weg dat hij mag nagaan hoe de administratie technische of economische gegevens heeft opgevat. Met name dient de Unierechter niet alleen te controleren of de aangevoerde bewijzen materieel juist, betrouwbaar en coherent zijn, maar ook of zij het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand, en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen dragen [zie arrest van 19 november 2008, Schräder/CBP (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Ook al heeft de rechterlijke toetsing een beperkte draagwijdte, zij vereist dat de instellingen van de Unie die de betrokken handeling hebben vastgesteld, voor de Unierechter kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die de handeling heeft willen regelen (zie in die zin arresten van 8 juli 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punt
, en 30 april 2015, Polynt en Sitre/ECHA,
T‑134/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:254
, punt
).
Om te kunnen vaststellen dat een instelling bij de beoordeling van ingewikkelde feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van een handeling rechtvaardigt, moeten de door de verzoeker aangevoerde bewijzen afdoende zijn om de plausibiliteit van de in die handeling weergegeven beoordeling van de feiten te weerleggen (zie in die zin arrest van 9 september 2011, Frankrijk/Commissie,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat het advies van het CHMP betreft, kan het Gerecht zijn eigen beoordeling niet in de plaats stellen van die van dit comité. De rechterlijke toetsing strekt zich namelijk enkel uit tot de regelmatigheid van de werking van het comité alsmede tot de interne samenhang en de motivering van zijn advies. Wat dit laatste aspect betreft, mag de rechter enkel nagaan of het advies een motivering bevat aan de hand waarvan kan worden beoordeeld op welke overwegingen het berust, en of in het advies een begrijpelijk verband wordt gelegd tussen de medische of wetenschappelijke vaststellingen en de conclusies die erin vervat zijn. Dienaangaande zij opgemerkt dat het CHMP in zijn advies melding moet maken van de voornaamste wetenschappelijke rapporten en deskundigenonderzoeken waarop het zich baseert en, in geval van aanzienlijke divergentie, van de redenen waarom het afwijkt van de conclusies van de door de betrokken ondernemingen overgelegde rapporten of deskundigenonderzoeken. Deze verplichting bestaat in het bijzonder in geval van wetenschappelijke onzekerheid. Doordat zij een contradictoire en transparante procedure van raadpleging van het comité waarborgt, kan worden geverifieerd dat de betrokken stof aan een diepgaande en objectieve wetenschappelijke beoordeling is onderworpen, gebaseerd op een confrontatie tussen de meest representatieve wetenschappelijke stellingen en de wetenschappelijke standpunten van de betrokken farmaceutische laboratoria (zie arrest van 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/Commissie,
T‑189/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:1056
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tot slot moet volgens vaste rechtspraak in het kader van een beroep tot nietigverklaring de rechtmatigheid van de bestreden handeling worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie zoals die bestonden op de datum waarop die handeling is vastgesteld (zie arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad,
C‑123/18 P
,
EU:C:2019:694
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 17 september 2007, Microsoft/Commissie,
T‑201/04
,
EU:T:2007:289
, punt
), en aan de hand van de gegevens waarover de instelling die de handeling heeft opgesteld kon beschikken op het ogenblik waarop zij deze vaststelde [arrest van 9 september 2009, Brink’s Security Luxembourg/Commissie,
T‑437/05
,
EU:T:2009:318
, punt
; zie in die zin ook arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie,
T‑31/07
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:167
, punt
].
Een verzoeker kan zich voor de Unierechter dus niet beroepen op feitelijke gegevens die dateren van na de handeling waarvan de rechtmatigheid wordt betwist, of waarvan de auteur van de handeling geen kennis kon hebben toen de handeling werd vastgesteld. Op dergelijke gegevens gebaseerde argumenten zijn niet ter zake dienend.
In het licht van deze overwegingen dient te worden onderzocht of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door in het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 vast te stellen dat Tecfidera, dat uitsluitend DMF bevat, niet onder de algemene vergunning voor het in de handel brengen viel die het BfArM in 1994 had afgegeven voor Fumaderm.
b)

De algemene vergunning voor het in de handel brengen en haar oogmerken
Verzoekster stelt dat het feit dat Tecfidera is toegelaten volgens een andere procedure, voor een andere indicatie en met een andere handelsnaam dan Fumaderm, geen factor is die als zodanig kan worden ingeroepen om te betogen dat Tecfidera niet binnen de werkingssfeer valt van de algemene vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm. Volgens verzoekster is de therapeutische werking van de MEF‑zouten in Fumaderm, of het ontbreken van een dergelijke werking, doorslaggevend voor de vraag of er tussen Tecfidera en Fumaderm een verschil bestaat dat van belang is met het oog op de algemene vergunning voor het in de handel brengen. Verzoekster voegt daaraan toe dat de therapeutische werking van de MEF‑zouten in Fumaderm relevant dient te zijn. Het zou namelijk onjuist zijn om twee producten als „verschillend” te beschouwen enkel omdat een van die producten een bepaalde verbinding bevat die een zeker farmacologisch effect heeft dat niet aanwezig is in het vergeleken product. Anders zou de houder van een vergunning voor het in de handel brengen te gemakkelijk een lange bijkomende wettelijke gegevensbeschermingsperiode kunnen verkrijgen door op het moment waarop het product een nieuwe therapeutische indicatie krijgt, een stof toe te voegen of weg te halen die farmacologisch gezien werkzaam is, maar klinisch irrelevant is. Volgens verzoekster geldt hetzelfde voor een stof met een relevante werking die aanwezig is in een combinatiegeneesmiddel, maar waarvan de concentratie te laag is om een significant therapeutisch effect te hebben, en die eveneens uit het combinatiegeneesmiddel zou kunnen worden weggehaald zonder dat dit een merkbare invloed heeft op de therapeutische werking. Zouden dergelijke wijzigingen worden beloond door de toekenning van een nieuwe wettelijke gegevensbeschermingsperiode om de enkele reden dat de betrokken werkzame stoffen afzonderlijk een (bepaalde) therapeutische werking hebben laten zien, dan zou dat volgens verzoekster in strijd zijn met de doelstellingen van richtlijn 2001/83 en haaks staan op het streven een passend evenwicht te vinden tussen de bescherming van de belangen van innoverende ondernemingen en de noodzaak om met het oog op het algemeen belang de vervaardiging van generieke geneesmiddelen te bevorderen.
Het EMA bestrijdt verzoeksters argument dat het juridische criterium dat de Commissie heeft toegepast om te bepalen of twee geneesmiddelen onder afzonderlijke algemene vergunningen voor het in de handel brengen vallen, het voor ondernemingen mogelijk maakt de regels inzake wettelijke gegevensbescherming te omzeilen. Volgens het EMA is het door verzoekster genoemde risico van omzeiling volstrekt hypothetisch.
Artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83 (zie punt 8 hierboven) beoogt een toereikende bescherming van de onderzoeks- en ontwikkelingswerkzaamheden van innoverende farmaceutische bedrijven in overeenstemming te brengen met de wens om overbodige proeven op mens en dier te voorkomen. Zo dienen volgens overweging 9 van die richtlijn „nog duidelijker de gevallen te [worden] [omschreven] waarin voor het verkrijgen van een vergunning voor een geneesmiddel dat in wezen gelijkwaardig is aan een geneesmiddel waarvoor reeds een vergunning is verleend, de resultaten van de toxicologische, farmacologische of klinische proeven niet behoeven te worden verschaft, waarbij ervoor moet worden gewaakt dat innoverende ondernemingen worden benadeeld”, terwijl in overweging 10 staat te lezen dat „redenen van openbare orde zich ertegen [verzetten] dat zonder dwingende noodzaak proeven op mens en dier worden herhaald” (arrest van 15 september 2015, Novartis Europharm/Commissie,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, punt
).
Het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” als bedoeld in artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83, zoals gewijzigd (zie punt 7 hierboven), komt voort uit vaste rechtspraak van het Hof waarin dat begrip met name is ontwikkeld om rekening te houden met de doelstelling van de „verkorte” procedure, namelijk tijdverlies en extra kosten voor het verzamelen van de resultaten van farmacologische, toxicologische en klinische proeven vermijden en voorkomen dat opnieuw dezelfde proeven op mens of dier worden uitgevoerd. Het is duidelijk dat aan die doelstelling afbreuk zou worden gedaan indien de fabrikant van het oorspronkelijke geneesmiddel de wettelijke gegevensbeschermingsperiode eindeloos zou kunnen verlengen en aldus de producenten van generieke geneesmiddelen zou kunnen verhinderen om het als referentiegeneesmiddel te gebruiken na het verstrijken van de wettelijke gegevensbeschermingsperiode die de wetgever uitdrukkelijk heeft vastgelegd om de belangen van innoverende ondernemingen in overeenstemming te brengen met het algemeen belang (zie arrest van 15 september 2015, Novartis Europharm/Commissie,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Gerecht heeft in het licht van de bewoordingen en het doel van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 geoordeeld dat de werkingssfeer van de algemene vergunning voor het in de handel brengen, zoals omschreven in de tweede alinea van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83, zoals gewijzigd, de ontwikkelingen omvat waarvoor afzonderlijke handelsvergunningen zijn verleend volgens de gecentraliseerde procedure, en dat het feit dat een vergunninghouder via die procedure een handelsvergunning heeft kunnen verkrijgen voor nieuwe therapeutische indicaties onder een nieuwe naam, irrelevant is voor de toepassing van de wettelijke gegevensbeschermingsperiode (arrest van 15 september 2015, Novartis Europharm/Commissie,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, punt
). In dit verband heeft het Hof eveneens geoordeeld dat het begrip „algemene vergunning” in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 alle latere ontwikkelingen van het oorspronkelijke geneesmiddel omvat, ongeacht volgens welke procedure daarvoor toelating is verleend, namelijk door de wijziging van de oorspronkelijke vergunning voor het in de handel brengen van dat geneesmiddel of door middel van de verkrijging van een afzonderlijke vergunning voor het in de handel brengen (arrest van 28 juni 2017, Novartis Europharm/Commissie,
C‑629/15 P en C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, punt
).
Tot slot moet daaraan worden toegevoegd dat de doelstelling om „het onderzoek [te bevorderen] naar nieuwe therapeutische indicaties die een belangrijk klinisch voordeel inhouden en het welzijn en de levenskwaliteit van de patiënt verbeteren” en tegelijkertijd „[h]et vereiste evenwicht [te bewaren] tussen de bevordering van dergelijke innovaties en de noodzakelijke stimulering van de productie van generieke geneesmiddelen”, voor de wetgever reden is geweest om in artikel 10, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 2001/83 te bepalen dat de periode van commerciële exclusiviteit van tien jaar voor een referentiegeneesmiddel met één jaar wordt verlengd „indien de houder van de vergunning voor het in de handel brengen gedurende de eerste acht jaar van de genoemde periode van tien jaar een vergunning voor een of meer nieuwe therapeutische indicaties verkrijgt die bij de wetenschappelijke beoordeling met het oog op het verlenen van een vergunning hiervoor worden beschouwd als een belangrijk klinisch voordeel ten opzichte van de bestaande behandelingen”. Die verlenging van de periode van commerciële exclusiviteit met één jaar vormt in de ogen van de Uniewetgever dus de passende beloning voor investeringen in nieuwe therapeutische indicaties (zie in die zin arrest van 28 juni 2017, Novartis Europharm/Commissie,
C‑629/15 P en C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, punten
en
).
In dezelfde lijn wordt volgens artikel 10, lid 5, van richtlijn 2001/83 „[i]n aanvulling op het bepaalde in lid 1 […], wanneer een aanvraag wordt ingediend voor een nieuwe indicatie voor een bekende stof, een niet-cumulatieve periode van een jaar gegevensexclusiviteit toegekend, mits de relevante preklinische of klinische studies met betrekking tot de nieuwe indicatie zijn uitgevoerd”. Artikel 10, lid 5, heeft betrekking op bekende stoffen die deel uitmaken van de samenstelling van geneesmiddelen waarvoor de wettelijke gegevensbeschermingsperiode is verstreken. Bovendien geldt het jaar gegevensbescherming waarin die bepaling voorziet, uitsluitend voor de gegevens die betrekking hebben op de nieuwe indicatie, en niet op alle gegevens betreffende het eerder toegelaten geneesmiddel.
Hieruit volgt dat de in overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 genoemde omstandigheid dat de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera was gebaseerd op artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/83, dat wil zeggen op een „volledige” aanvraag (zie punt 5 hierboven), niet van invloed is op de werkingssfeer van het begrip algemene vergunning voor het in de handel brengen (zie punt 177 hierboven). Bovendien moet in het licht van de in de punten 174 tot en met 179 hierboven genoemde oogmerken worden onderzocht of, zoals verzoekster in wezen betoogt, in casu het risico bestond dat Biogen Idec zou profiteren van een volledige wettelijke gegevensbeschermingsperiode van acht jaar, om de enkele reden dat zij op het tijdstip waarop zij een vergunning voor het in de handel brengen aanvroeg voor een andere indicatie dan die waarvoor Fumaderm is geregistreerd, de stof MEF had weggehaald, die deel uitmaakte van de samenstelling van Fumaderm, maar die niet klinisch relevant was of waarvan de concentratie te laag was om een significant therapeutisch effect te hebben in Fumaderm.
c)

Het toepasselijke Unierecht en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis tussen 1994 en 2014
Verzoekster betoogt dat in casu niet kon worden aangenomen dat de MEF‑zouten een relevante therapeutische bijdrage leverden in Fumaderm omdat het BfArM dit geneesmiddel eerder had beoordeeld en een vergunning voor het in de handel brengen ervan had afgegeven. Zij benadrukt in dit verband dat richtlijn 2001/83 niet vereist dat van alle in combinatiegeneesmiddelen aanwezige werkzame stoffen wordt aangetoond dat zij een therapeutische bijdrage leveren. Bovendien zijn de inhoud van de richtsnoeren met betrekking tot combinatiegeneesmiddelen, en meer bepaald het door deze richtsnoeren verlangde bewijsniveau, in de loop van de tijd geëvolueerd. Verzoekster wijst er ook op dat die richtsnoeren juridisch niet bindend zijn, zodat ervan kan worden afgeweken.
In repliek bestrijdt verzoekster de bewering van het EMA dat het juiste juridische criterium het criterium is dat het EMA heeft genoemd in zijn brief van 3 augustus 2011 aan Biogen Idec (zie punt 12 hierboven), inhoudende dat de vergunning voor een combinatiegeneesmiddel niet wordt geacht deel uit te maken van de algemene vergunningen voor het in de handel brengen van de verschillende werkzame stoffen waaruit dat geneesmiddel bestaat. Om te beginnen volgt die uitlegging volgens verzoekster namelijk noch uit de bewoordingen van richtlijn 2001/83, noch uit de mededeling aan aanvragers. Bovendien verstrekt het EMA volgens verzoekster een rechtvaardiging achteraf en is de eenvoud van het door dit orgaan voorgestelde criterium niet in lijn met de procedure die in casu is gevolgd. Zou de door het EMA voorgestane uitlegging juist zijn, dan hadden namelijk de discussie over een eventuele volledige wettelijke gegevensbeschermingsperiode voor Tecfidera, en de wetenschappelijke beoordeling die de Commissie in casu heeft uitgevoerd, nooit hoeven plaats te vinden.
Het EMA stelt dat kan worden geconcludeerd dat Fumaderm en Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen, aangezien Fumaderm is toegelaten als combinatiegeneesmiddel dat de twee werkzame stoffen DMF en MEF bevat, terwijl Tecfidera is toegelaten als monotherapie met DMF als enige werkzame stof. In deze benadering komen volgens het EMA twee beginselen tot uitdrukking die reeds lang in de regelgeving zijn verankerd. Het eerste beginsel houdt verband met het begrip algemene vergunning voor het in de handel brengen en met de beoordeling dat twee geneesmiddelen onder afzonderlijke algemene vergunningen voor het in de handel brengen vallen wanneer de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van die geneesmiddelen verschilt. Uit dit eerste beginsel volgt dat wanneer een product is toegelaten als combinatiegeneesmiddel, automatisch moet worden aangenomen dat de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen ervan verschilt van de kwalitatieve samenstelling van elk geneesmiddel dat is toegelaten als monotherapie. Het tweede door het EMA aangevoerde beginsel houdt verband met de harmonisatie van de Unieregels inzake de toelating van geneesmiddelen voor menselijk gebruik, waardoor volgens het EMA wordt gewaarborgd dat de toelating van geneesmiddelen binnen de Unie volgens dezelfde regels en normen op het gebied van kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid plaatsvindt.
In de eerste plaats staat tussen partijen vast dat met de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera door Biogen Idec, op Unieniveau voor het eerst de vraag rees of een toegelaten combinatiegeneesmiddel en een bestanddeel van dit geneesmiddel al dan niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen.
Deze vaststelling wordt bevestigd door de wijzigingen die zijn aangebracht in het deel van de mededeling aan aanvragers dat betrekking heeft op het begrip algemene vergunning voor het in de handel brengen.
In de van juni 2013 daterende versie van de mededeling aan aanvragers stond namelijk uitsluitend het volgende:
„Als het te beoordelen geneesmiddel een wijziging van een bestaande stof bevat en toebehoort aan dezelfde aanvrager/houder van de vergunning voor het in de handel brengen, dient tijdens de procedure voor de afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen te worden gepreciseerd of het geneesmiddel al dan niet een nieuwe werkzame stof bevat. Deze precisering heeft invloed op de vraag of er al dan niet sprake is van een algemene vergunning voor het in de handel brengen. Deze beoordeling moet worden uitgevoerd in overeenstemming met de criteria van bijlage I aan het einde van dit hoofdstuk, en de conclusie moet in elk geval worden opgenomen in het beoordelingsrapport. Indien in dit rapport niet wordt vermeld dat het geneesmiddel een nieuwe werkzame stof bevat, zal ervan worden uitgegaan dat het betrokken geneesmiddel dezelfde werkzame stof bevat en onder de algemene vergunning voor het in de handel brengen valt.”
Het was ná het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, namelijk in juli 2015, dat in het deel van de mededeling aan aanvragers dat is gewijd aan het begrip algemene vergunning voor het in de handel brengen, werd aangegeven onder welke voorwaarden dit begrip van toepassing is op aanvragen die betrekking hebben op een bestanddeel van een eerder toegelaten combinatiegeneesmiddel.
In punt 2.3, paragraaf 3, van de mededeling aan aanvragers, in de versie van juli 2015, staat namelijk onder meer:
„Als het te beoordelen geneesmiddel slechts één werkzame stof bevat die een bestanddeel is van een toegelaten combinatiegeneesmiddel, zal het nieuwe geneesmiddel een nieuw en uniek geneesmiddel vormen waarvoor een afzonderlijke vergunning voor het in de handel brengen vereist is. Voor zover tijdens de procedure van beoordeling van het reeds toegelaten combinatiegeneesmiddel door de houder van de vergunning voor het in de handel brengen is aangetoond dat elke in dit combinatiegeneesmiddel aanwezige stof een gedocumenteerde therapeutische bijdrage levert in dit middel en dat alle verbindingen dus verschillende werkzame stoffen zijn, wordt de vergunning voor dat nieuwe geneesmiddel niet geacht deel uit te maken van de algemene vergunning voor het in de handel brengen van het reeds toegelaten combinatiegeneesmiddel, in de zin van artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2001/83].”
In de tweede plaats heeft de Commissie met het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera verleend en in dit besluit geoordeeld dat dit geneesmiddel niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm. De vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm was door het BfArM afgegeven in 1994, dat wil zeggen meer dan vijftien jaar voor de indiening van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera.
Op de datum van afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm waren op de beoordeling van aanvragen voor vergunningen voor het in de handel brengen van combinatiegeneesmiddelen drie richtlijnen van toepassing, te weten richtlijn 65/65/EEG van de Raad van 26 januari 1965 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake farmaceutische specialiteiten (
PB 1965, 22, blz. 369
), zoals meermalen gewijzigd, richtlijn 75/318/EEG van de Raad van 20 mei 1975 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de analytische, toxicologisch-farmacologische en klinische normen en voorschriften betreffende proeven op farmaceutische specialiteiten (
PB 1975, L 147, blz. 1
), zoals meermalen gewijzigd, en de Tweede richtlijn (75/319/EEG) van de Raad van 20 mei 1975 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake farmaceutische specialiteiten (
PB 1975, L 147, blz. 13
), zoals meermalen gewijzigd.
In artikel 4, tweede alinea, punt 8, onder b), van richtlijn 65/65, in de versie van richtlijn 87/21/EEG van de Raad van 22 december 1986 (
PB 1987, L 15, blz. 36
), was bepaald dat „met betrekking tot een nieuwe specialiteit met bekende doch niet eerder met therapeutisch oogmerk samengevoegde bestanddelen de resultaten van farmacologische, toxicologische en klinische proeven met betrekking tot de samenvoeging [dienden] te worden overgelegd, zonder dat het evenwel noodzakelijk [was] de documentatie betreffende ieder afzonderlijk bestanddeel te verschaffen”.
Bovendien, zoals uit de schriftelijke antwoorden van het EMA op de vragen van het Gerecht blijkt, stonden de gegevens en bescheiden waarvan een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen krachtens artikel 4 van richtlijn 65/65 vergezeld moest gaan, vermeld in bijlage I bij richtlijn 75/318, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/507/EEG van de Commissie van 19 juli 1991 (
PB 1991, L 270, blz. 32
). Die bijlage bestond uit vier delen, die gewijd waren aan, respectievelijk, de samenvatting van het dossier, het chemisch, farmaceutisch en biologisch onderzoek aan geneesmiddelen, het toxicologisch en farmacologisch onderzoek, en de klinische documentatie.
Het derde deel van die bijlage, betreffende het toxicologisch en farmacologisch onderzoek, bevatte een punt II dat betrekking had op de uitvoering van onderzoeken. In punt II F, dat was gewijd aan de farmacodynamica, dat wil zeggen het onderzoek naar de door het geneesmiddel teweeggebrachte veranderingen in de functies van het fysiologische systeem, ongeacht of deze functies normaal zijn of experimenteel worden gewijzigd, stond te lezen:
„Combinaties van werkzame stoffen kunnen worden onderzocht op grond van hetzij farmacologische premissen hetzij klinische indicaties.
In het eerste geval moeten bij het farmacodynamische onderzoek de interacties worden aangetoond die de combinatie als zodanig voor klinisch gebruik aanbevelenswaardig maken.
In het tweede geval, waarin de wetenschappelijke rechtvaardiging van de combinatie op het klinische onderzoek gebaseerd moet zijn, dient te worden nagegaan of de van de combinatie verwachte effecten kunnen worden aangetoond bij dieren en moet ten minste het belang van eventuele neveneffecten worden onderzocht.
Indien een combinatie een nieuw werkzaam bestanddeel bevat, moet dit vooraf grondig zijn bestudeerd.”
In punt II G, gewijd aan de farmacokinetica, dat wil zeggen het onderzoek naar de verandering die het werkzame bestanddeel in het organisme ondergaat, waaronder het onderzoek naar de absorptie, de verdeling, de biologische omzetting en de uitscheiding van de stof, was bepaald dat„[b]ij nieuwe combinaties van reeds bekende en volgens de bepalingen van deze richtlijn bestudeerde stoffen […] het farmacokinetische onderzoek achterwege [kon] blijven, indien het toxicologische onderzoek en het klinische onderzoek zulks [rechtvaardigden]”.
Het vierde deel van die bijlage, betreffende de klinische documentatie, bevatte onder punt C („Weergave van de resultaten”) een punt C.6, dat luidde als volgt: „[v]oor een nieuwe combinatie van geneeskrachtige stoffen moeten dezelfde gegevens worden overgelegd als voor nieuwe geneesmiddelen en hiermee moet worden aangetoond dat de combinatie veilig en werkzaam is”.
Ten eerste kan uit de door partijen aan het Gerecht overgelegde stukken niet worden opgemaakt of Fumaderm het resultaat was van farmacologische premissen dan wel van klinische indicaties. Uit die stukken valt evenmin af te leiden of het BfArM MEF en DMF als bekende dan wel als nieuwe stoffen heeft beschouwd. Meer in het algemeen blijkt uit die stukken niet welke methode het BfArM heeft gebruikt om Fumaderm en de verschillende stoffen waaruit dit geneesmiddel bestaat, te analyseren.
Het dossier waarover het Gerecht beschikt, bevat daarentegen de publicatie van Nieboer, C., de Hoop, D., van Loenen, A. C., Langendijk, P. N. J., en van Dijk, E., met als titel „Systemic therapy with fumaric acid derivatives: New possibilities in the treatment of psoriasis” (
J Am Acad Dermatol
, 1989, deel 20, nr. 4, blz. 601‑608; hierna: „studie van Nieboer e.a. uit 1989”), waarover het EMA beschikte bij de beoordeling van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera. In deze publicatie staat te lezen dat een nieuwe therapie genaamd „fumaarzuurtherapie” in de voorgaande twee decennia in West-Europa populair was geworden onder duizenden psoriasispatiënten. Deze therapie is ontwikkeld door een biochemicus die zelf leed aan psoriasis en werken heeft gepubliceerd in 1959 en 1966. In de studie van Nieboer e.a. uit 1989 staat verder dat deze therapie vervolgens is gestandaardiseerd door een Duitse huisarts, die er een strikt voedingsregime aan heeft toegevoegd en studies heeft gepubliceerd in 1982 en 1984. In de studie van Nieboer e.a. uit 1989 wordt tevens aangegeven dat een in deze therapie gespecialiseerde kliniek is opgezet in Zwitserland. Voorts blijkt uit een andere, uit 1998 daterende publicatie, die onderdeel is van het dossier waarover het Gerecht beschikt en waarvan het EMA en de Commissie kennis konden hebben ten tijde van de beoordeling van de aanvraag voor de vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera, dat esters van fumaarzuur sinds 1959 werden voorgeschreven door een klein aantal artsen in Duitsland, Zwitserland en Nederland.
Ten tweede dient te worden benadrukt dat in de in de punten 190 tot en met 195 hierboven genoemde regelgeving geen enkele precisering bevat ten aanzien van de wijze waarop kan worden aangetoond dat het combinatiegeneesmiddel veilig en werkzaam is.
In het derde deel van bijlage I bij richtlijn 75/318 is weliswaar bepaald dat in het geval van combinatiegeneesmiddelen die het resultaat zijn van farmacologische premissen, het farmacodynamische onderzoek de interacties moet aantonen die de combinatie als zodanig voor klinisch gebruik „aanbevelenswaardig” maken, maar die bijlage vermeldt niet hoe die interacties moeten worden aangetoond. Bovendien moet volgens die bepaling de combinatie als geheel „aanbevelenswaardig” zijn. In het geval van combinatiegeneesmiddelen die het resultaat zijn van klinische indicaties, worden tot slot in datzelfde deel van bijlage I bij richtlijn 75/318 de van de „combinatie” verwachte uitwerkingen vermeld die kunnen worden aangetoond bij dieren.
Ten derde is het zo dat, zoals het EMA in zijn schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft verklaard, de gegevens waarvan een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een combinatiegeneesmiddel volgens de Raad van de Europese Unie in 1994 vergezeld moest gaan, in werkelijkheid vermeld stonden in bijlage V bij aanbeveling 83/571/EEG van de Raad van 26 oktober 1983 betreffende de proeven met het oog op het in de handel brengen van farmaceutische specialiteiten (
PB 1983, L 332, blz. 11
). Die bijlage V, met als opschrift „Vaste combinatieproducten”, vormde een toelichting voor de toepassing van het derde deel, punt II.C.2 van de bijlage bij richtlijn 75/318 [thans het vierde deel, punt C.6, van de bijlage bij richtlijn 75/318, zoals gewijzigd, waaraan in punt 195 hierboven is gerefereerd], met het oog op de afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen van een nieuw geneesmiddel.
Het is juist dat in bijlage V bij aanbeveling 83/571 onder meer stond te lezen:
„De aanvragers zijn gehouden hun voorstel voor een specifieke combinatie van actieve bestanddelen te motiveren. Combinatieproducten worden alleen aanvaardbaar geacht indien de voorgestelde combinatie berust op wetenschappelijk verantwoorde therapeutische beginselen.
[…]
De indicaties die worden afgegeven voor een combinatieproduct moeten van dien aard zijn dat de aanwezigheid van elk bestanddeel voor elk van de indicaties is gerechtvaardigd. Het product moet zo zijn samengesteld dat dosis en aandeel van ieder bestanddeel geschikt zijn voor alle aanbevolen indicaties.
[…]
Nieuwe combinatieproducten moeten in de kliniek worden getest teneinde na te gaan welke rol door elk afzonderlijk bestanddeel in het geheel wordt gespeeld.
[…]
De mogelijkheid dat de bestanddelen onderling op elkaar inwerken dient steeds in het oog te worden gehouden. Waar wisselwerkingen van farmaceutische, farmacokinetische of farmacodynamische aard mogelijk lijken, dient de aanvrager steeds gegevens over te leggen waaruit blijkt dat een dergelijke wisselwerking zich niet voordoet, dan wel dat deze duidelijk is onderkend en omschreven.”
Uit de bewoordingen en de inhoud van die bijlage en uit de context van de vaststelling ervan blijkt echter niet dat dat document bindende rechtsgevolgen had voor de lidstaten en, meer bepaald, voor de nationale autoriteiten.
Zoals verzoekster opmerkt, zijn de inhoud van de richtsnoeren met betrekking tot combinatiegeneesmiddelen en de hoeveelheid gegevens die aanvragers moeten overleggen, bovendien aanzienlijk geëvolueerd in de periode tussen de afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm, op 9 augustus 1994, en de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014.
Bij bestudering van de opeenvolgende versies van de aanbevelingen of richtsnoeren met betrekking tot combinatiegeneesmiddelen blijkt met andere woorden dat deze aanbevelingen of richtsnoeren geleidelijk zijn aangevuld en dat deze aanvullingen tot doel hadden om een onderscheid te maken tussen verschillende soorten combinatiegeneesmiddelen en om de nationale autoriteiten te adviseren steeds meer informatie van de aanvragers te verlangen.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de richtsnoeren, zoals gewijzigd in april 1996 (Note for Guidance concerning the application of section C.6 Part 4 of the Annex to Directive 75/318/EEC as amended), in de volgende opzichten verschillen van aanbeveling 83/571:
–
zij bepalen dat de aanvrager duidelijk moet aangeven of de geclaimde indicatie een eerstelijnsbehandeling (bestemd voor patiënten die niet eerder een van de betrokken stoffen toegediend hebben gekregen) of een tweedelijnsbehandeling (ingezet wanneer de baten-risicoverhouding van de monotherapie negatief is gebleken) betreft, dan wel of het om een andersoortige indicatie gaat. Die richtsnoeren, zoals gewijzigd in april 1996, preciseren dat de klinische ontwikkelingen daarmee in overeenstemming moeten zijn;
–
zij bevatten een afdeling die is gewijd aan farmacodynamische en farmacokinetische studies waarin aanvullende eisen worden vermeld die aan aanvragers kunnen worden opgelegd. Die studies zijn van bijzonder belang als het gaat om de interacties tussen de stoffen waaruit het combinatiegeneesmiddel bestaat. De richtsnoeren, zoals gewijzigd in 1996, maken dus duidelijk dat de aanvrager moet aantonen dat de verschillende stoffen elkaars farmacokinetische profiel niet beïnvloeden;
–
zij bevatten een afdeling die is gewijd aan de samenstelling en de concentratie, waarin wordt aanbevolen de voorgestelde concentraties te motiveren. Zo staat er dat „[d]e concentratie van elke stof in het combinatiegeneesmiddel […] zodanig [moet] zijn dat het combinatiegeneesmiddel veilig en effectief is voor een significante subgroep van de bevolking en dat de baten-risicobeoordeling van het combinatiegeneesmiddel gelijk of superieur is aan die van elk van de stoffen afzonderlijk”, dat „[h]et
multilevel factorial design
kan worden gebruikt, maar [dat er] andere manieren [zijn] om aan te tonen dat de combinatie van stoffen superieur is aan de stoffen afzonderlijk”, en dat „[b]eschrijvende instrumenten, zoals
response surface methods
, zinvol kunnen zijn (zie de informatie over de dosis-responsrelatie ter ondersteuning van de toelating van het product)”;
–
zij bevatten een punt dat is gewijd aan therapeutische proeven, waarin staat dat bevestigende klinische proeven noodzakelijk zijn om de werkzaamheid aan te tonen, bij voorkeur door middel van parallelle groepsvergelijkingen waarbij het combinatiegeneesmiddel wordt vergeleken met de afzonderlijke stoffen waaruit het bestaat. De deelname van een placebogroep wordt aanbevolen, indien dat mogelijk is.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat in bijlage V bij aanbeveling 83/571 niet met zoveel woorden stond dat elke in het combinatiegeneesmiddel aanwezige stof een gedocumenteerde bijdrage moest leveren in dit middel. Deze eis van een „gedocumenteerde bijdrage” werd namelijk pas in de richtsnoeren zoals gewijzigd in 1996 voor het eerst gesteld. Later, dat wil zeggen in de in 2009 vastgestelde versie van de richtsnoeren (Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products), werd gesproken van een gedocumenteerde „therapeutische” bijdrage.
Meer in het algemeen is het zo dat in de richtsnoeren die volgden op de richtsnoeren zoals die waren gewijzigd in 1996, de aanbevelingen krachtiger werden en de informatie en inlichtingen die van aanvragers werden verlangd, werden uitgebreid en verduidelijkt.
Op de datum waarop het besluit tot verlening van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm werd vastgesteld, bestond er dus nog geen juridisch bindende tekst waarin nauwkeurig werd bepaald onder welke voorwaarden een vergunning voor het in de handel brengen van een combinatiegeneesmiddel kon worden verleend, en op welke wijze de vergunningaanvraag voor een dergelijk geneesmiddel moest worden onderbouwd. Verder is het juist dat in aanbeveling 83/571 reeds was bepaald dat aanvragers verplicht waren hun voorstel voor een specifieke combinatie van actieve bestanddelen te motiveren, en dat nieuwe combinatieproducten klinisch moesten worden getest teneinde na te gaan welke rol door elk afzonderlijk bestanddeel in het geheel werd gespeeld. Die voorwaarden waren echter neergelegd in een niet-bindende tekst en de informatie over de wijze waarop aan die voorwaarden moest worden voldaan, was nog steeds beperkt en weinig nauwkeurig, met name in vergelijking met de voorwaarden die later zijn geformuleerd om onder meer rekening te houden met de ontwikkeling van de stand van de techniek.
In dit verband moet worden vastgesteld dat Biogen Idec in een brief van 1 mei 2013 aan de Commissie, die door deze laatste is overgelegd aan het Gerecht, heeft verklaard dat het BfArM Fumaderm had goedgekeurd als combinatie van vier actieve bestanddelen. Biogen Idec heeft echter opgemerkt dat „[v]olgens het BfArM […], het Fumaderm-dossier geen klinische gegevens [bevatte] inzake de specifieke werkzame farmaceutische bestanddelen (WFB’s); het [bevatte] enkel gegevens over de veiligheid en werkzaamheid van het combinatiegeneesmiddel als geheel, en de eigenschappen van DMF afzonderlijk [waren] onbekend”.
Tevens dient te worden opgemerkt dat de vertegenwoordiger van het EMA in antwoord op een door het Gerecht ter terechtzitting gestelde vraag heeft verklaard dat er bij zijn weten vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2001/83 geen Unierechtelijke definitie bestond van het begrip „werkzame stof”. Die richtlijn is in werking getreden nadat het BfArM had besloten een vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm te verlenen.
Tot slot werd in 2013 nog geoordeeld dat het bij de toenmalige stand van het Unierecht moeilijk was om te vermijden dat, zolang de harmonisatie van de voor de bescherming van de gezondheid noodzakelijke maatregelen niet was voltooid, tussen de lidstaten verschillen in de kwalificatie van producten in het kader van richtlijn 2001/83 bleven bestaan (zie arrest van 3 oktober 2013, Laboratoires Lyocentre,
C‑109/12
,
EU:C:2013:626
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de derde plaats kunnen volgens overweging 7 van richtlijn 2001/83 de „begrippen ‚schadelijk’ en ‚therapeutische werking’ […] slechts in onderling verband worden onderzocht en slechts een relatieve betekenis hebben, die wordt beoordeeld aan de hand van de stand van de wetenschap en met inachtneming van de bestemming van het geneesmiddel”.
Dienaangaande is reeds geoordeeld dat de nationale autoriteiten, onder toezicht van de rechter, van geval tot geval moeten beslissen of een product onder de definitie van „geneesmiddel” in de zin van richtlijn 2001/83 valt, daarbij rekening houdend met alle kenmerken van het product, in het bijzonder de samenstelling, de farmacologische, immunologische en metabolische eigenschappen zoals deze bij de huidige stand van de wetenschap kunnen worden vastgesteld, de gebruikswijzen, de omvang van de verspreiding ervan, de bekendheid van de consument ermee en de risico’s die het gebruik ervan kan meebrengen (zie arrest van 10 juli 2014, D. en G.,
C‑358/13 en C‑181/14
,
EU:C:2014:2060
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een vergunning voor het in de handel brengen wordt dus verleend op basis van de stand van de wetenschappelijke kennis op de datum van afgifte van de vergunning.
In casu zat er meer dan vijftien jaar tussen het besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm en de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera. Uit de aan het Gerecht overgelegde stukken blijkt dat in die periode de wetenschappelijke kennis over de stoffen waaruit Fumaderm bestaat, over de werkzaamheid van die stoffen en over de methoden om die stoffen te bestuderen, een aanzienlijke ontwikkeling heeft doorgemaakt.
Voorts blijkt uit het dossier dat bij het onderzoek of Tecfidera onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm, door Biogen Idec bewijzen zijn overgelegd die dateren van na het besluit van het BfArM, en dat het CHMP deze bewijzen in aanmerking heeft genomen. In haar verzoek om Tecfidera aan te merken als een „nieuwe werkzame stof”, heeft Biogen Idec namelijk gerefereerd aan verschillende studies die zijn gepubliceerd na het besluit van het BfArM. Daarnaast heeft zij ter onderbouwing van haar verzoek onder meer een brief van 9 september 2013 overgelegd met als titel „opmerkingen over de verschillen in chemische structuur tussen Tecfidera en het combinatiegeneesmiddel Fumaderm”. De wetenschappelijke literatuur waaraan in die brief wordt gerefereerd, dateert, op één uitzondering na, van na het besluit van het BfArM. Tot slot heeft het CHMP in het EPAR zijn oordeel dat MEF en DMF beide werkzaam waren en niet dezelfde werkzame stof vormden, met name gebaseerd op door Biogen Idec overgelegde gegevens die dateren van na het besluit van het BfArM.
In het licht van het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Commissie in casu werd geconfronteerd met een nieuwe vraag, namelijk of de vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel waarvan de enige werkzame stof een bestanddeel was van een eerder toegelaten combinatiegeneesmiddel, al dan niet deel uitmaakte van de algemene vergunning voor het in de handel brengen van dat combinatiegeneesmiddel. Bovendien rees die nieuwe vraag in een bijzondere context die erdoor werd gekenmerkt dat het besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van het betrokken combinatiegeneesmiddel door een nationale autoriteit was vastgesteld in 1994, dat wil zeggen meer dan vijftien jaar voor de indiening van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van het geneesmiddel bestaande uit één werkzame stof. Zowel het Unierecht als de wetenschappelijke kennis heeft in die vijftien jaar een aanzienlijke ontwikkeling doorgemaakt.
In deze bijzondere context moet worden vastgesteld dat de Commissie terecht niet de benadering heeft gevolgd die het EMA had uiteengezet in zijn brief van 3 augustus 2011 aan Biogen Idec, volgens welke de vergunning voor een combinatiegeneesmiddel niet werd geacht te vallen onder de algemene vergunningen voor het in de handel brengen van de verschillende afzonderlijke werkzame stoffen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 (zie punt 12 hierboven), en dat zij in haar brief van 18 september 2013 het CHMP ook terecht heeft gevraagd om te beoordelen of DMF verschilde van Fumaderm, dat uit DMF en MEF‑zouten bestaat (zie punt 18 hierboven).
d)

Het beginsel van wederzijdse erkenning van de besluiten die zijn vastgesteld door de nationale autoriteiten
Verzoekster stelt dat het essentieel was dat door de Commissie werd nagegaan of vaststond dat de MEF-zouten een relevant therapeutisch effect hadden in Fumaderm. Volgens verzoekster hebben het CHMP en de Commissie dat echter niet onderzocht en blijkt uit de beschikbare gegevens niet dat dit criterium van een gedocumenteerde therapeutische bijdrage bij de oorspronkelijke beoordeling van Fumaderm daadwerkelijk is toegepast ten aanzien van de MEF‑zouten. Verzoekster stelt bovendien dat nergens uit blijkt dat het CHMP in het kader van de beoordeling van Tecfidera op enig moment het BfArM om informatie heeft verzocht teneinde zich ervan te vergewissen dat de werkzaamheid van de MEF‑zouten in Fumaderm correct was beoordeeld.
Het EMA beroept zich op het beginsel van wederzijdse erkenning en stelt dat het uitgesloten is dat een regelgevende instantie, zoals de Commissie of het EMA zelf, de beoordeling kan herzien die een andere regelgevende instantie heeft uitgevoerd in het kader van het onderzoek van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel. Het EMA stelt niet het recht te hebben de oorspronkelijke wetenschappelijke beoordeling van een toegelaten geneesmiddel te herzien, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten (bijvoorbeeld wanneer een zaak wordt overgelegd krachtens artikel 31 van richtlijn 2001/83). Het voegt daaraan toe dat het therapeutisch effect van zowel DMF als MEF in Fumaderm reeds was onderzocht in het kader van de door het BfArM uitgevoerde beoordeling en dat Fumaderm zonder dit onderzoek niet als combinatiegeneesmiddel had kunnen worden toegelaten.
Het EMA bestrijdt verzoeksters argument dat de vermeende therapeutische bijdrage van MEF in Fumaderm nooit is geverifieerd in het kader van de door het CHMP uitgevoerde beoordeling, en evenmin in aanmerking is genomen in het besluitvormingsproces van de Commissie. Volgens het EMA viel de vraag of MEF een gedocumenteerde therapeutische bijdrage leverde in Fumaderm de facto immers buiten het bestek van de beoordeling die de Commissie het CHMP had gevraagd uit te voeren met betrekking tot DMF. Overigens had de beoordeling door het CHMP zich volgens het EMA ook juridisch gezien niet tot die vraag kunnen uitstrekken, omdat het CHMP in het kader van de procedure voor de verlening van de vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera niet mocht terugkomen op de door het BfArM uitgevoerde wetenschappelijke beoordeling van Fumaderm.
Het EMA stelt tot slot dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, anders dan verzoekster stelt, een duidelijke verwijzing bevat naar de toelating van Fumaderm door het BfArM en naar het feit dat Fumaderm is toegelaten als geneesmiddel dat de werkzame stoffen MEF en DMF bevat. Volgens het EMA wordt daarmee automatisch ook verwezen naar de wetenschappelijke beoordeling van de therapeutische bijdrage van elk van die stoffen, die heeft geleid tot de toelating van Fumaderm als combinatiegeneesmiddel.
Het is juist dat het Hof met betrekking tot de procedure van wederzijdse erkenning van artikel 28, lid 2, van richtlijn 2001/83 heeft geoordeeld dat niet kan worden ingestemd met de uitlegging volgens welke de lidstaat waarbij een aanvraag om wederzijdse erkenning is ingediend, ook buiten het in artikel 29 van deze richtlijn bedoelde geval van een risico voor de volksgezondheid de gegevens inzake de wezenlijke gelijkwaardigheid die de referentielidstaat ertoe hebben gebracht een verkorte aanvraag te aanvaarden, opnieuw kan beoordelen (zie in die zin arrest van 16 oktober 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, punt
). Volgens het Hof zou een dergelijke uitlegging niet alleen in strijd zijn met de bewoordingen van de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2001/83, maar tevens die bepalingen hun nuttige werking ontnemen. Indien een lidstaat die wordt verzocht een reeds door een andere lidstaat verleende vergunning te erkennen, die erkenning zou kunnen doen afhangen van een tweede beoordeling van de gehele of van een deel van de vergunningaanvraag, zou dit immers de door de Uniewetgever ingevoerde procedure van wederzijdse erkenning elke zin ontnemen en de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2001/83, zoals in het bijzonder het vrije verkeer van geneesmiddelen in de interne markt, ernstig in gevaar brengen (arrest van 16 oktober 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, punt
).
Het klopt ook dat het Hof met betrekking tot de in artikel 28, lid 3, van richtlijn 2001/83 bedoelde gedecentraliseerde procedure heeft geoordeeld dat, zodra de algehele instemming is vastgesteld van de lidstaten waar de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel is ingediend, het voor de bevoegde autoriteiten van die lidstaten onmogelijk is om bij het nemen van hun beslissing over het in de handel brengen van dat geneesmiddel op hun grondgebied, de uitkomst van die procedure opnieuw ter discussie te stellen. Een uitlegging volgens welke die mogelijkheid zou worden opengelaten, zou niet alleen indruisen tegen de bewoordingen van artikel 28, lid 5, van richtlijn 2001/83, maar ook de gedecentraliseerde procedure elke zin ontnemen en de verwezenlijking van met name de in overweging 14 van deze richtlijn vermelde doelstelling van het vrije verkeer van geneesmiddelen in gevaar brengen (arrest van 14 maart 2018, Astellas Pharma,
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
, punt
).
Evenwel heeft het Hof zich om te beginnen in de in de punten 223 en 224 hierboven genoemde arresten niet hoeven uit te spreken over zaken waarin, zoals in casu, een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen als die betreffende Tecfidera was ingediend bij het EMA volgens de gecentraliseerde procedure van verordening nr. 726/2004, en waarin de Commissie de autoriteit was die op die aanvraag moest beslissen.
In de zaken die hebben geleid tot de arresten van 16 oktober 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), en 14 maart 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), waren het Hof namelijk vragen gesteld over de bevoegdheden waarover de autoriteiten van de lidstaten beschikken in het kader van de procedure van wederzijdse erkenning of de gedecentraliseerde procedure. Uit de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2001/83 blijkt dat die procedures betrekking hebben op de verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel in meer dan één lidstaat, en dus op de betrekkingen tussen de lidstaten.
Uit de arresten van 16 oktober 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), en 14 maart 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), waarop het EMA zich in zijn verweerschrift beroept, valt derhalve niet af te leiden dat de Commissie niet het recht had het CHMP te verzoeken om een reeds door een nationale autoriteit toegelaten geneesmiddel aan een nieuwe wetenschappelijke beoordeling te onderwerpen, of op zijn minst om bij het BfArM de noodzakelijke informatie op te vragen teneinde de eerder door deze nationale autoriteit uitgevoerde beoordeling te kunnen verifiëren.
Vervolgens zij opgemerkt dat volgens overweging 19 van verordening nr. 726/2004 de voornaamste taak van het EMA erin moet bestaan wetenschappelijk advies van het hoogst mogelijke niveau te verstrekken aan de instellingen van de Unie en aan de lidstaten, zodat deze de bevoegdheden met betrekking tot geneesmiddelenvergunningen en geneesmiddelenbewaking kunnen uitoefenen die hun door de Uniewetgeving op het gebied van geneesmiddelen worden verleend. Volgens diezelfde overweging mag de Unie pas nadat het EMA een uniforme wetenschappelijke beoordeling op het hoogst mogelijke niveau van de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van met behulp van hoogwaardige technieken vervaardigde geneesmiddelen heeft uitgevoerd, een vergunning voor het in de handel brengen afgeven via een snelle procedure die nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten garandeert.
Uit verordening nr. 726/2004 blijkt dat het EMA verantwoordelijk is voor de coördinatie van de bestaande wetenschappelijke middelen die door de lidstaten voor de beoordeling van en het toezicht op geneesmiddelen en voor de geneesmiddelenbewaking beschikbaar zijn gesteld, en dat het onder meer bestaat uit het CHMP, dat is belast met de opstelling van adviezen van het EMA met betrekking tot alle vragen in verband met de beoordeling van geneesmiddelen voor menselijk gebruik. Volgens artikel 57, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 726/2004 verstrekt het EMA de lidstaten en de instellingen van de Unie het best mogelijke wetenschappelijk advies over alle vraagstukken in verband met de beoordeling van de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van geneesmiddelen voor menselijk of diergeneeskundig gebruik, die het in overeenstemming met de bepalingen van het Unierecht inzake geneesmiddelen krijgt voorgelegd. Volgens artikel 60 van verordening nr. 726/2004 verzamelt het EMA met betrekking tot geneesmiddelen waarvoor een vergunning voor het in de handel brengen is verleend, op verzoek van de Commissie alle beschikbare informatie over de methoden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om de therapeutische meerwaarde van een nieuw geneesmiddel te bepalen.
Ten slotte zij erop gewezen dat in overweging 12 van richtlijn 2001/83 wordt verklaard dat er bij een verschil van mening tussen lidstaten omtrent de kwaliteit, de veiligheid of de werkzaamheid van een geneesmiddel, op Unieniveau een wetenschappelijke beoordeling dient plaats te vinden om te komen tot één enkele, voor de betrokken lidstaten bindende beslissing over de geschilpunten. Deze beslissing moet tot stand komen via een snelle procedure waarbij wordt gezorgd voor nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten. Bovendien moet de Unie volgens overweging 17 van verordening nr. 726/2004 beschikken over de middelen om een wetenschappelijke beoordeling te kunnen uitvoeren van de geneesmiddelen die volgens de gedecentraliseerde vergunningsprocedures worden aangeboden. Voorts moeten met het oog op een daadwerkelijke harmonisering van de bestuursrechtelijke besluiten van de lidstaten met betrekking tot geneesmiddelen die volgens de gedecentraliseerde vergunningsprocedures worden aangeboden, aan de Unie de nodige middelen worden verstrekt om tot een oplossing te komen bij een verschil van inzicht tussen lidstaten over de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van geneesmiddelen.
Zo is in artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/83 bepaald dat indien voor een geneesmiddel verscheidene aanvragen voor een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig de artikelen 8, 10, 10 bis, 10 ter, 10 quater en 11 zijn ingediend en de lidstaten onderling afwijkende beslissingen hebben genomen over de verlening, schorsing of intrekking van deze vergunning, een lidstaat, de Commissie of de aanvrager of houder van de vergunning voor het in de handel brengen deze zaak aan het CHMP kan voorleggen om de procedure van de artikelen 32, 33 en 34 van deze richtlijn te volgen.
Voorts kunnen volgens artikel 31, lid 1, van richtlijn 2001/83 de lidstaten, de Commissie, de aanvrager of de houder van de vergunning voor het in de handel brengen in bijzondere gevallen, wanneer de belangen van de Unie in het geding zijn, de aangelegenheid aan het CHMP voorleggen met het oog op toepassing van de in de artikelen 32, 33 en 34 van deze richtlijn bedoelde procedure alvorens een beslissing wordt genomen over een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen, over de schorsing of de intrekking van een vergunning voor het in de handel brengen of over een wijziging in de vergunning voor het in de handel brengen die noodzakelijk lijkt.
Met de vaststelling van richtlijn 2004/27/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot wijziging van richtlijn 2001/83 (
PB 2004, L 136, blz. 34
), heeft de Uniewetgever de Commissie de bevoegdheid verleend om handelingen vast te stellen die bindende gevolgen hebben voor de lidstaten, met name na amendering van artikel 31 van richtlijn 2001/83.
Wanneer het CHMP in het kader van de procedure van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2001/83 bijzondere gevallen krijgt voorgelegd die van belang zijn voor de Unie, staat het aan dit comité om op Unieniveau zijn eigen beoordeling van het betrokken geneesmiddel uit te voeren, die onafhankelijk is van de beoordeling die is uitgevoerd door de nationale autoriteiten. De wijze waarop informatie die het CHMP voor het eerst wordt verzocht te analyseren, mogelijk in het verleden is beoordeeld door een nationale autoriteit, kan dit comité dus niet worden tegengeworpen (arrest van 3 december 2015, PP Nature-Balance Lizenz/Commissie,
C‑82/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:796
, punt
; zie in die zin ook arrest van 19 september 2019, GE Healthcare/Commissie,
T‑783/17
,
EU:T:2019:624
, punt
).
De procedure van artikel 31 van richtlijn 2001/83 kan dus, met name op initiatief van de Commissie, na een onafhankelijke beoordeling door het CHMP uitmonden in een besluit van de Commissie waarbij aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten de verplichting wordt opgelegd om op basis van artikel 116 van richtlijn 2001/83 zelf een besluit te nemen, te weten een besluit waarbij een vergunning voor het in de handel brengen wordt geschorst, ingetrokken of gewijzigd wanneer wordt geoordeeld dat het geneesmiddel schadelijk is, dat de therapeutische werking ontbreekt of dat de baten-risicoverhouding ongunstig is, dan wel dat het geneesmiddel niet de kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling bezit die is opgegeven.
Gelet op het voorgaande, en zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag of artikel 31 van richtlijn 2001/83 in casu van toepassing is, moet worden vastgesteld dat het EMA en de Commissie in het kader van de procedures voor het verlenen van vergunningen voor het in de handel brengen, zowel op Unieniveau als op het niveau van de lidstaten, een bijzondere rol hebben, die niet vergelijkbaar is met die van de nationale autoriteiten. Het door het EMA ingeroepen beginsel van wederzijdse erkenning kan er dan ook niet aan in de weg staan dat het CHMP na de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen volgens de gecentraliseerde procedure, de eerder door een nationale autoriteit uitgevoerde beoordelingen onderzoekt of zelf een onafhankelijke beoordeling uitvoert. Dit geldt met name wanneer op Unieniveau een vergunning voor het in de handel brengen wordt aangevraagd voor een stof die deel uitmaakt van de samenstelling van een combinatiegeneesmiddel waarvoor vijftien jaar eerder een nationale vergunning voor het in de handel brengen is verleend, en wanneer de gegevens waarover het CHMP beschikt, de plausibiliteit weerleggen van de hypothese dat de stof die uit dat combinatiegeneesmiddel is weggehaald, in casu MEF, een rol speelt in dat geneesmiddel.
Dit geldt in het onderhavige geval des te meer omdat na de indiening van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera volgens de gecentraliseerde procedure, het EMA – bij monde van het CHMP – en vervolgens de Commissie zich hebben uitgesproken over de vraag of Tecfidera onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm. Die beoordeling had op Unieniveau gevolgen voor de wettelijke gegevensbeschermingsperiode voor Tecfidera en kon in de weg staan aan de afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van dat geneesmiddel door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten of door de Commissie. De vraag of Tecfidera onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm en, in het kader daarvan, de vraag of MEF een rol speelde in Fumaderm, leverden dan ook een bijzonder geval op waarbij de belangen van de Unie in het geding waren, gelet op de doelstellingen van richtlijn 2001/83 in het algemeen, te weten de primaire doelstelling van bescherming van de volksgezondheid en de doelstelling van het vrije verkeer van geneesmiddelen, en gelet op de in de punten 174 tot en met 179 hierboven in herinnering gebrachte oogmerken van de algemene vergunning voor het in de handel brengen.
Het gedrag van de Commissie tijdens de procedure voorafgaand aan de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, en de analyses die het CHMP op verzoek van de Commissie heeft uitgevoerd met betrekking tot Tecfidera, bevestigen de bijzondere rol die de Commissie en het CHMP hebben gespeeld. Dat gedrag en die analyses laten zien dat de Commissie zich niet gebonden achtte aan het besluit van het BfArM uit 1994. Zij heeft namelijk geoordeeld dat om te kunnen vaststellen dat Tecfidera niet onder dezelfde vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm, moest worden beoordeeld of Tecfidera een „nieuwe werkzame stof” was. De Commissie heeft dan ook bij brief van 18 september 2013 het CHMP gevraagd om te beoordelen of DMF verschilde van Fumaderm (zie punt 18 hierboven). Naar aanleiding van dat verzoek hebben de rapporteurs onderzocht of DMF en MEF verschillende werkzame stoffen waren en of Fumaderm, bestaande uit MEF en DMF, verschilde van DMF wat veiligheid en werkzaamheid betreft. Het door de Commissie op 18 september 2013 geformuleerde verzoek alsook de gegevens die het CHMP heeft verzameld en het onderzoek dat het heeft uitgevoerd naar aanleiding van dat verzoek, konden leiden tot beoordelingen en tot een conclusie die in tegenspraak waren met het besluit van het BfArM om een vergunning te verlenen voor het in de handel brengen van Fumaderm als combinatiegeneesmiddel.
e)

De gegevens waarover het EMA en de Commissie beschikten of konden beschikken met betrekking tot de rol van MEF in Fumaderm
Er zij aan herinnerd dat de Commissie in haar brief van 18 september 2013 aan de voorzitter van het CHMP kenbaar heeft gemaakt dat Biogen Idec onderzocht wenste te zien of de werkzame stof DMF kon worden gekwalificeerd als een nieuwe werkzame stof. De Commissie heeft bovendien gepreciseerd dat een nieuwe werkzame stof werd gedefinieerd als een chemische stof die niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie. Zij heeft voorts benadrukt dat DMF niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie, maar een bestanddeel was van het geneesmiddel Fumaderm, dat in 1994 was toegelaten tot de Duitse markt (zie punt 18 hierboven).
Na die brief en na de door de rapporteurs in een gezamenlijk rapport van 18 oktober 2013 uitgevoerde beoordelingen (zie punt 22 hierboven) heeft het CHMP tijdens een bijeenkomst op 24 oktober 2013 twee bezwaren aangevoerd naar aanleiding van het verzoek om aan DMF de status van „nieuwe werkzame stof” toe te kennen (zie punt 23 hierboven). In dat kader werd Biogen Idec ten eerste verzocht om duidelijkheid te verschaffen omtrent de vraag of DMF en MEF esters of derivaten van elkaar waren, en ten tweede om in te gaan op relevante klinische verschillen wat betreft veiligheid en/of werkzaamheid tussen enerzijds DMF en anderzijds DMF in combinatie met MEF. Biogen Idec heeft op 4 november 2013 op de door het CHMP naar voren gebrachte bezwaren gereageerd. In een gezamenlijk rapport van 11 november 2013 hebben de rapporteurs de antwoorden van Biogen Idec geanalyseerd en hun beoordeling uiteengezet (zie punt 25 hierboven).
In het EPAR heeft het CHMP geoordeeld dat MEF en DMF beide werkzaam waren en niet dezelfde werkzame stof waren, aangezien het therapeutische deel verschilde. Het heeft daaruit afgeleid dat een verder onderzoek naar mogelijke significante verschillen wat betreft het veiligheids- en werkzaamheidsprofiel achterwege kon blijven. Het CHMP heeft bovendien op basis van een beoordeling van het wetenschappelijke bewijs en in lijn met de verduidelijkingen die de Commissie had verschaft in haar brief van 18 september 2013, geoordeeld dat DMF verschilde van Fumaderm, bestaande uit DMF en MEF‑zouten. Deze vaststelling, alsmede een verwijzing naar de inhoud van de brief van de Commissie van 18 september 2013, zijn ook opgenomen in het advies van het CHMP van 21 november 2013 (zie punt 26 hierboven).
In deze omstandigheden heeft het CHMP klinische gegevens verzameld over met name de farmacologische werkzaamheid van MEF apart en over de farmacologische werkzaamheid van MEF in Fumaderm. Verzoekster heeft deze klinische gegevens ter ondersteuning van haar stellingen overgelegd aan het Gerecht.
Verzoekster betoogt in wezen dat het door Biogen Idec aangedragen bewijs dat in aanmerking is genomen in de procedure voorafgaand aan de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, toereikend noch stevig genoeg was om op basis daarvan te concluderen dat er een „relevant” verschil bestond tussen Tecfidera en Fumaderm. Verzoekster stelt met name dat het CHMP op basis van het beschikbare bewijs niet tot de slotsom had kunnen komen dat de MEF-zouten een relevante therapeutische werking hadden in het uit DMF en MEF-zouten bestaande combinatiegeneesmiddel Fumaderm. Verzoekster meent dan ook dat de enige relevante werkzame stof in Fumaderm DMF is, wat volgens haar wordt bevestigd door het feit dat uit het beschikbare klinische bewijs niet bleek dat MEF apart enige therapeutische werking had.
Het EMA stelt dat het CHMP juist heeft gehandeld door de farmacologische werkzaamheid van MEF vast te stellen op basis van beperkt klinisch bewijs, ten eerste omdat dit bewijs werd ondersteund door niet-klinische gegevens, en ten tweede omdat Fumaderm reeds tot de markt was toegelaten en de farmacologische werkzaamheid ervan al was vastgesteld door de bevoegde autoriteit van een lidstaat. Het EMA voegt daaraan toe dat verzoeksters kritiek op de door het CHMP uitgevoerde beoordeling niet ter zake dienend is. In het kader van haar kritiek op de wijze waarop het CHMP de klinische en niet-klinische gegevens heeft beoordeeld, gaat verzoekster volgens het EMA namelijk voorbij aan het doel van die beoordeling en gaat zij ten onrechte ervan uit dat het CHMP het therapeutische effect van MEF in Fumaderm diende te beoordelen. Het EMA wijst erop dat het BfArM een dergelijke beoordeling al had uitgevoerd en dat de toelating van Fumaderm als combinatiegeneesmiddel impliceert dat bij die beoordeling was gebleken dat MEF en DMF een gedocumenteerde therapeutische bijdrage leverden in dit geneesmiddel. Volgens het EMA hoefde het CHMP dan ook niet opnieuw een dergelijke beoordeling uit te voeren in het kader van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera. Het EMA wijst erop dat het CHMP de door Biogen Idec overgelegde klinische gegevens, waarop verzoekster zich vervolgens heeft beroepen, uitsluitend heeft geanalyseerd om de farmacologische werkzaamheid van MEF te bepalen. Daar de klinische gegevens met betrekking tot MEF alleen vrij beperkt waren, is de werkzaamheid van MEF indirect onderzocht door de gegevens afkomstig van patiënten die MEF in combinatie met DMF toegediend hadden gekregen, te vergelijken met die afkomstig van patiënten die alleen DMF hadden gekregen. Het EMA merkt in dit verband op dat het CHMP heeft verwezen naar de publicatie van Nieboer, C., de Hoop, D., Langendijk, P. N. J., van Loenen, A. C., en Gubbels, J., met als titel „Fumaric acid therapy in psoriasis: a double-blind comparison between fumaric acid compound therapy and monotherapy with dimethylfumaric acid ester” (
Dermatologica
, 1990, deel 181, nr. 1, blz. 33‑37; hierna: „studie van Nieboer e.a. uit 1990”), met als enige doel om de conclusie te onderbouwen dat MEF farmacologisch gezien werkzaam is.
Wat in de eerste plaats de klinische werkzaamheid van MEF apart betreft, heeft het CHMP de studie van Nieboer e.a. uit 1989 (zie punt 197 hierboven) onderzocht, die een beschrijving bevat van zes behandelingsschema’s voor psoriasis op basis van DMF en MEF.
In het verweerschrift benadrukt het EMA dat uit de in het kader van die studie uitgevoerde onderzoeken bleek dat „de jeukscore sterker [was] gedaald in de groep die [MEF] had gekregen dan in de placebogroep” en dat „significante verschillen (p < 0,05) [waren] opgemerkt tussen de uiteindelijke schilfer‑ en jeukscores van de twee groepen” patiënten die verschillende doses MEF hadden gekregen.
Volgens het EMA blijkt uit het voorgaande duidelijk dat de toediening van MEF tot andere resultaten heeft geleid dan de toediening van het placebo als het gaat om het criterium jeuk, en dat de toediening van verschillende doses MEF heeft geleid tot zeer verschillende resultaten als het gaat om het criterium schilfering en jeuk.
In hun gezamenlijke beoordelingsrapport van 18 oktober 2013 merken de rapporteurs echter op dat de studie van Nieboer e.a. uit 1989 betrekking had op productformuleringen die niet volledig waren beschreven en op een populatie waarvan de inclusiecriteria en de ernst van de symptomen evenmin waren aangegeven. Bovendien staat in het gezamenlijke beoordelingsrapport van de rapporteurs van 11 november 2013 te lezen dat „[…] DMF en MEF‑zouten geen enkel klinisch relevant verschil in veiligheid laten zien[, dat het] onmogelijk is om te concluderen dat er sprake is van klinisch relevante verschillen in werkzaamheid, aangezien de enige beschikbare gegevens afkomstig zijn van de studie [van Nieboer e.a. uit 1989, en dat] slechts tien psoriasispatiënten uitsluitend MEF hebben genomen in een studie waarvan de methodologie niet op betrouwbare wijze kan worden beoordeeld”.
Daarnaast heeft het CHMP in het EPAR toegelicht dat de beschikbare klinische gegevens over MEF apart afkomstig zijn uit gepubliceerde literatuur en dat deze gegevens beperkt zijn.
Uit het dossier blijkt derhalve dat de studie Nieboer e.a. uit 1989 geen relevante en toereikende gegevens bevat met betrekking tot de klinische werkzaamheid van MEF apart.
Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat de studie van Nieboer e.a. uit 1989 MEF-natriumzout (MEF-Na) heeft vergeleken met een placebo. MEF-Na maakt echter geen deel uit van de samenstelling van Fumaderm (zie punt 2 hierboven). Bovendien wordt over de vergelijking tussen de groep die een dagelijkse dosis van 240 mg MEF-natriumzout (MEF-Na) heeft gekregen en de placebogroep gezegd dat er geen enkel verschil is tussen het aantal gevallen waarin een verbetering, geen verbetering dan wel een verslechtering is opgetreden. In dezelfde studie wordt uitgelegd dat de gemiddelde eindscore dezelfde is in beide groepen en dat alleen de jeukscore significant is gedaald in de groep die MEF-Na heeft gekregen. De auteurs van de studie leggen ook uit dat een vergelijkende studie tussen een dagelijkse inname van 720 mg MEF-Na en een dagelijkse inname van 240 mg MEF-Na is uitgevoerd omdat de dagelijkse dosis van 240 mg MEF-Na niet werkzaam was gebleken. Zij stellen echter vast dat er geen enkel verschil is waargenomen tussen de inname van 720 mg MEF-Na en de inname van 240 mg MEF-Na als het gaat om het aantal patiënten wier situatie is verbeterd.
Wat in de tweede plaats de vergelijking tussen DMF alleen en de combinatie van DMF en MEF‑zouten betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat het EMA met betrekking tot de studie van Nieboer e.a. uit 1989 benadrukt dat het CHMP in het EPAR ook heeft „opgemerkt dat effecten van de behandeling eerder [waren] waargenomen wanneer DMF werd gecombineerd met MEF dan wanneer DMF alleen werd toegediend”. Volgens het EMA kan uitsluitend de farmacologische werkzaamheid van MEF een verklaring vormen voor het feit dat de toediening van DMF in combinatie met MEF sneller resultaat geeft dan de toediening van DMF alleen.
Om te beginnen dient echter in herinnering te worden gebracht dat de methodologie van de studie van Nieboer e.a. uit 1989 niet op betrouwbare wijze kon worden beoordeeld (zie punt 248 hierboven). Uit de gegevens in het dossier blijkt dus dat deze studie geen relevante gegevens oplevert met betrekking tot de rol van MEF in Fumaderm.
Voorts blijkt uit het gezamenlijke beoordelingsrapport van de rapporteurs van 18 oktober 2013 dat op basis van de studie van Nieboer e.a. uit 1989 geen oordeel kon worden geveld over de farmacologische werkzaamheid van DMF en MEF in Fumaderm. De rapporteurs hebben derhalve in wezen geoordeeld dat de werkzaamheid van die stoffen door Biogen Idec uitvoeriger moest worden beschreven om te kunnen vaststellen welke rol MEF speelde in Fumaderm.
In de studie van Nieboer e.a. uit 1989 hebben de auteurs bovendien benadrukt dat de dosis DMF in de DMF/MEF‑combinatie aanzienlijk hoger was dan de dosis die was gebruikt voor de proeven met DMF alleen. Gelet op de gebruikte doses, kon op basis van de resultaten van de studie van Nieboer e.a. uit 1989 dus nog niet worden geconcludeerd dat een behandeling met een combinatie van DMF en MEF sneller resultaat gaf dan een behandeling met DMF alleen.
In de studie van Nieboer e.a. uit 1989 hebben de auteurs tot slot aangegeven dat nog nader zou worden onderzocht of de toevoeging van MEF‑zouten aan DMF een bijkomend of zelfs een potentieel effect had.
Ten tweede zij eraan herinnerd dat het CHMP bij zijn beoordeling of Tecfidera onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm, ook de studie van Nieboer e.a. uit 1990 in aanmerking heeft genomen (zie punt 244 hierboven), die betrekking heeft op een dubbelblinde proef met als doel om de effecten van DMF als monopreparaat te vergelijken met die van de DMF/MEF‑combinatie.
Het EMA stelt in dit verband dat het CHMP naar aanleiding van de studie van Nieboer e.a. uit 1990 heeft geconcludeerd dat „[…] het verbeteringspercentage (dat wil zeggen het percentage van de gevallen waarin de psoriasis-ernstscore meer dan gehalveerd was) 55 % bedroeg in de groep die was behandeld met DMF, en 80 % in de groep die was behandeld met de combinatie DMF/MEF-zout”, en dat „[h]et verloop van de totaalscore en van de verschillende parameters gedurende de vier maanden dat de studie heeft geduurd […] een tendens [liet] zien waarbij snellere resultaten werden behaald in de groep die de combinatie DMF/MEF‑zout had gekregen dan in de groep die was behandeld met DMF alleen”. Het EMA leidt daaruit af dat de toediening van DMF in combinatie met MEF andere effecten heeft dan de toediening van DMF alleen.
In de studie van Nieboer e.a. uit 1990 stellen de auteurs echter bij wijze van inleiding dat DMF en MEF‑zouten de werkzame bestanddelen zijn van de maagsapresistente capsules die gewoonlijk worden voorgeschreven in het kader van fumaarzuurtherapieën. Volgens de auteurs lijkt deze combinatie eerder gebaseerd te zijn op historische factoren dan op een rationele therapeutische benadering.
Bovendien vormt de samenvatting van het CHMP, zoals verzoekster betoogt, geen juiste weergave van de voornaamste vaststellingen en conclusies van de auteurs, te weten:
–
dat „[d]e tussen de twee groepen waargenomen verschillen […] niet significant [leken]”;
–
dat het verloop van de totale gemiddelde score in de twee groepen, waarvan de ene is behandeld met DMF alleen en de andere met de DMF/MEF‑combinatie, „op geen enkel moment significant heeft verschild”, dat „later de afzonderlijke parameters in de loop van de tijd evenmin een significant verschil hebben laten zien”, en dat „de resultaten na vier maanden niet statistisch verschilden”;
–
dat „[h]et verloop van de totaalscore en van de verschillende parameters gedurende de vier maanden dat de studie heeft geduurd […] een tendens [liet] zien waarbij snellere resultaten werden behaald met [de DMF/MEF-combinatie] dan met de monotherapie [op basis van DMF alleen]”, maar dat „dit verschil niet significant was en dat de eindscore in de twee groepen dezelfde was”;
–
dat samenvattend „[kon] worden gesteld dat de behandeling van psoriasis met [de DMF/MEF‑combinatie] niet tot een beter klinisch resultaat [leidde] dan de monotherapie [op basis van DMF alleen]”.
Voorts hebben in de publicatie van Rostami-Yazdi, M., Clement, B., en Mrowietz, U., met als titel „Pharmacokinetics of anti-psoriatic fumaric acid esters in psoriasis patients” (
Arch Dermatol Res
., 2010; 302(7):531‑538), waarover het CHMP bij de beoordeling van Tecfidera beschikte, de auteurs de resultaten van de studie van Nieboer e.a. uit 1990 aldus geïnterpreteerd dat hiermee werd aangetoond „dat het hoofdbestanddeel van Fumaderm DMF was, aangezien de behandeling van psoriasis met een mengsel van DMF en MEF niet superieur was ten opzichte van een monotherapie op basis van DMF”.
Ten derde hebben de rapporteurs in hun gezamenlijke beoordelingsrapport van 18 oktober 2013 duidelijk gemaakt dat er sprake was van een bijzonder belang wat betreft de bijdrage van de MEF‑zouten aan de farmacologische werkzaamheid van Fumaderm. Hoewel Fumaderm in 1994 in Duitsland was toegelaten tot de markt voor de behandeling van psoriasis, hebben de rapporteurs opgemerkt dat Biogen Idec geen klinische studie met Fumaderm had uitgevoerd met patiënten die leden aan multiple sclerose, wat de beoordeling bemoeilijkte.
Daarnaast zij eraan herinnerd dat de rapporteurs, ondanks het feit dat zij beschikten over de resultaten van de studies van Nieboer e.a. uit 1989 respectievelijk 1990, in hun gezamenlijke beoordelingsrapport van 18 oktober 2013 hebben aangegeven dat Biogen Idec uitvoeriger moest beschrijven in hoeverre DMF en MEF als bestanddeel van het product Fumaderm farmacologische werking hadden, teneinde te kunnen vaststellen welke rol MEF speelde in Fumaderm. De rapporteurs hebben zich dus in wezen op het standpunt gesteld dat Biogen Idec zeer weinig klinische gegevens had overgelegd en dat zij de respectieve werkzaamheid van DMF en MEF uitvoeriger diende te beschrijven teneinde de rol van MEF in Fumaderm te kunnen vaststellen.
Ten vierde – en vooral – moet worden benadrukt dat de rapporteurs in hun gezamenlijke rapport van 11 november 2013 de antwoorden van Biogen Idec hebben geanalyseerd en hebben geoordeeld dat de in het geneesmiddel Tecfidera aanwezige werkzame stof DMF niet kon worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof”, omdat uit de verstrekte gegevens niet bleek dat de eigenschappen van DMF, wat betreft veiligheid en/of werkzaamheid, aanzienlijk verschilden van die van het product Fumaderm, dat reeds was toegelaten en een mengsel van DMF en MEF‑zouten bevatte.
Uit het voorgaande volgt dat op basis van de door het CHMP onderzochte klinische studies niet kon worden geconcludeerd dat de toediening van DMF in combinatie met MEF andere effecten had dan de toediening van DMF alleen. De gegevens waarover het EMA en de Commissie beschikten, weerlegden integendeel de plausibiliteit van de hypothese dat MEF een therapeutische rol speelde in Fumaderm.
Het EMA heeft als bijlage bij zijn verweerschrift het uit 1994 daterende besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm overgelegd met de bijbehorende bijlagen, waaronder het SmPC betreffende dit geneesmiddel en de voorwaarden waaronder het werd toegelaten tot de markt.
Vooraf moet worden opgemerkt dat het EMA en de Commissie in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht hebben verklaard dat zij niet over die documenten beschikten toen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 werd vastgesteld.
Hoe dan ook moet worden geconstateerd dat in het SmPC betreffende Fumaderm staat te lezen dat „er over het werkingsmechanisme van fumaarzuuresters bij de behandeling van vulgaire psoriasis nog geen duidelijkheid bestaat” en dat „er wegens het ontbreken van geschikte dierlijke modellen geen enkele preklinische studie beschikbaar is”.
Bovendien doen bepaalde verklaringen in de overgelegde documenten twijfel rijzen omtrent de rol van MEF in Fumaderm.
In herinnering dient namelijk te worden gebracht dat het BfArM twee vergunningen voor het in de handel brengen heeft afgegeven, waarvan de eerste betrekking had op Fumaderm prae of Fumaderm initial, en de tweede op Fumaderm. De hoeveelheid DMF in een tablet Fumaderm prae is vier keer kleiner dan de hoeveelheid DMF in een tablet Fumaderm (zie punt 2 hierboven).
In de bijlage waarin de voorwaarden voor het in de handel brengen van Fumaderm prae en Fumaderm staan beschreven, licht het BfArM toe dat Fumaderm prae geen therapie kan zijn voor psoriasis omdat de klinische werkzaamheid ervan niet is aangetoond. Het BfArM erkent dat een voorbehandeling met Fumaderm prae gedurende drie weken de verdraagzaamheid van de behandeling met Fumaderm kan verbeteren. Het tekent daarbij echter aan dat het nog onduidelijk is waarom het mengpercentage van de drie fumaarzuurverbindingen in Fumaderm prae volstrekt verschillend moet zijn van dat in Fumaderm. Het BfArM voegt daaraan toe dat dit nader dient te worden onderzocht.
Het is juist dat in het SmPC betreffende Fumaderm over de acute toxiciteit wordt gezegd dat de combinatie van de bestanddelen van de maagsapresistente Fumaderm-tabletten minder toxisch is gebleken dan de bestanddelen afzonderlijk. Zoals het EMA in zijn verweerschrift in herinnering heeft gebracht, staat echter in het gezamenlijke beoordelingsrapport van 11 november 2013 dat „[DMF en MEF] een vergelijkbaar nefrotoxisch potentieel lijken te hebben, wat overeenstemt met de ongewenste gebeurtenissen die na de behandeling met fumaarzuuresters zijn waargenomen bij psoriasispatiënten”. In dat rapport staat ook dat, „[z]oals […] is opgemerkt in het deel over renale toxiciteit, […] een bepaalde drempeldosis fumaarzuuresters (ongeacht het gehalte aan DMF en MEF) kennelijk voldoende [is] om gastro-intestinale (en renale) bijwerkingen te geven”. Voorts zij eraan herinnerd dat de rapporteurs in hun gezamenlijke rapport van 11 november 2013 de antwoorden van Biogen Idec hebben geanalyseerd en zich op het standpunt hebben gesteld dat de in het geneesmiddel Tecfidera aanwezige werkzame stof DMF niet kon worden gekwalificeerd als een „nieuwe werkzame stof”, omdat uit de verstrekte gegevens niet bleek dat de eigenschappen van DMF, wat betreft veiligheid en/of werkzaamheid, aanzienlijk verschilden van die van het product Fumaderm, dat reeds was toegelaten en een mengsel van DMF en MEF‑zouten bevatte. In het EPAR betreffende Tecfidera wordt overigens enkele malen verwezen naar de ervaring die op het vlak van de veiligheid is opgedaan na het in de handel brengen van Fumaderm.
Hieruit volgt dat het EMA en de Commissie ten tijde van de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 over gegevens beschikten of konden beschikken die de plausibiliteit weerlegden van de hypothese dat MEF een rol speelde in Fumaderm.
Het risico bestond dus dat Biogen Idec een volledige en bijkomende gegevensbeschermingsperiode van acht jaar zou krijgen om de enkele reden dat zij op het tijdstip waarop zij een vergunning voor het in de handel brengen aanvroeg voor een andere indicatie dan die waarvoor Fumaderm is geregistreerd, de stof MEF had weggehaald, die deel uitmaakte van de samenstelling van Fumaderm, maar die niet klinisch relevant was of waarvan de concentratie te laag was om een significant therapeutisch effect te hebben in Fumaderm.
In dergelijke bijzondere omstandigheden zou de toekenning aan Biogen Idec van een nieuwe wettelijke gegevensbeschermingsperiode van acht jaar voor een geneesmiddel dat een nieuwe therapeutische indicatie heeft en waarvan de concentratie is gewijzigd, in strijd zijn met de doelstellingen van de artikelen 6 en 10 van richtlijn 2001/83 (zie de punten 174‑179 hierboven). Een dergelijke wettelijke gegevensbeschermingsperiode zou namelijk geen passend evenwicht waarborgen tussen de bescherming van de belangen van innoverende ondernemingen en de noodzaak om de vervaardiging van generieke geneesmiddelen te bevorderen. Bovendien zou die bescherming in strijd zijn met het doel van de „verkorte” procedure, namelijk tijdverlies en extra kosten voor het verzamelen van de resultaten van farmacologische, toxicologische en klinische proeven vermijden en voorkomen dat opnieuw dezelfde proeven op mens of dier worden uitgevoerd.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door het EMA in herinnering gebrachte feit dat het CHMP in het EPAR ook artikel 10, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/83 en de bepalingen van bijlage I, deel II, punt 3, bij deze richtlijn in aanmerking heeft genomen (zie punt 29 hierboven).
Ten eerste moet immers worden vastgesteld dat deze bepalingen uitsluitend zijn toegepast om na te gaan of MEF en DMF, afzonderlijk beschouwd en niet in een combinatiegeneesmiddel, verschillende werkzame stoffen waren. Zo heeft het CHMP in het EPAR geconstateerd dat MEF en DMF beide werkzaam waren en niet dezelfde werkzame stof waren, aangezien het therapeutische deel verschilde. Zoals het CHMP in zijn herziene advies van 21 november 2013 in herinnering heeft gebracht (zie punt 26 hierboven), heeft het in het EPAR geoordeeld dat DMF verschilde van Fumaderm, bestaande uit DMF en MEF, „op basis van een beoordeling van het wetenschappelijke bewijs en in lijn met de verduidelijkingen die de Commissie had verschaft in haar brief van 18 september 2013”. Die verduidelijkingen betroffen onder meer het feit dat DMF een bestanddeel was van het in 1994 tot de Duitse markt toegelaten geneesmiddel Fumaderm.
Ten tweede zijn de bepalingen van bijlage I, deel II, punt 3, bij richtlijn 2001/83 van toepassing op de beoordeling van de relatie tussen een in wezen gelijkwaardig geneesmiddel en een reeds toegelaten product indien de werkzame stof van het in wezen gelijkwaardige geneesmiddel hetzelfde therapeutische deel bevat in combinatie met een ander zout of estercomplex of derivaat. Die bepalingen betreffen dus de relatie tussen een potentieel generiek geneesmiddel en een referentiegeneesmiddel. Zij hebben geen betrekking op het onderzoek, zoals in de onderhavige zaak, van de relatie tussen twee referentiegeneesmiddelen, met als doel om te bepalen of die geneesmiddelen onder dezelfde vergunning voor het in de handel brengen vallen. In werkelijkheid strekken de bepalingen van bijlage I, deel II, punt 3, bij richtlijn 2001/83 ertoe te beoordelen of de betrokken werkzame stof al dan niet een „nieuwe werkzame stof” is. Zoals uit de punten 26 tot en met 39 hierboven volgt, had het CHMP in zijn herziene advies en in het EPAR aanvankelijk geconcludeerd dat DMF een nieuwe werkzame stof was. De Commissie had deze conclusie overgenomen in het ontwerpuitvoeringsbesluit dat zij had overgelegd aan het bij artikel 121, lid 1, van richtlijn 2001/83 ingestelde Permanent Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik. Naar aanleiding van de bezwaren die in dat comité waren aangevoerd op dat punt, werd de verwijzing naar de kwalificatie van DMF als „nieuwe werkzame stof” echter geschrapt uit overweging 3 van dat uitvoeringsbesluit, zoals vastgesteld door de Commissie. Het EPAR werd bijgevolg gewijzigd door de toevoeging van een voetnoot waarin werd verduidelijkt dat de conclusie in het advies van het CHMP dat DMF een nieuwe werkzame stof was, achterhaald was.
Voorts moet erop worden gewezen dat artikel 10, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/83 een definitie bevat van het begrip „generiek geneesmiddel”. Het is juist dat elk geneesmiddel dat op grond van die bepaling kan worden gekwalificeerd als een generieke versie van een eerder toegelaten referentiegeneesmiddel, noodzakelijkerwijs onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als dit geneesmiddel. De omstandigheid dat een geneesmiddel niet kan worden gekwalificeerd als een generiek geneesmiddel in de zin van artikel 10, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/83, staat echter niet noodzakelijkerwijs eraan in de weg dat dit geneesmiddel onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als een eerder toegelaten geneesmiddel. Het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 is dus ruimer dan de definitie van „generiek geneesmiddel” in artikel 10, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/83.
Wat de relatie betreft tussen een combinatiegeneesmiddel en de stoffen waaruit dit geneesmiddel is samengesteld, staat vast dat de gedocumenteerde therapeutische bijdrage van elk van deze stoffen in die combinatie een voorwaarde is voor toelating van de combinatie als een samenstel van verschillende werkzame stoffen. In haar schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie overigens benadrukt dat „er een duidelijke correlatie [bestond] tussen het aantonen van de therapeutische bijdrage van elk van de verschillende in een combinatiegeneesmiddel aanwezige stoffen en het antwoord op de vraag of een stof die de enige werkzame stof was in een ander geneesmiddel, [kon] worden aangemerkt als dezelfde werkzame stof als de in het combinatiegeneesmiddel gebruikte stoffen”. Voor de beoordeling of er een verschil bestaat tussen een combinatiegeneesmiddel en de stoffen waaruit dit geneesmiddel is samengesteld, is dus bepalend of elk van die stoffen een gedocumenteerde therapeutische bijdrage levert in dit geneesmiddel. Hieruit volgt dat de vaststelling dat MEF en DMF twee verschillende werkzame stoffen zijn wanneer zij afzonderlijk worden geanalyseerd in het licht van artikel 10, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/83, niet de conclusie wettigt dat DMF alleen verschilt van een combinatiegeneesmiddel dat bestaat uit MEF en DMF, en dus onder een andere vergunning voor het in de handel brengen valt als dit combinatiegeneesmiddel. Om tot een dergelijke conclusie te kunnen komen, moet namelijk worden aangetoond dat MEF en DMF beide een therapeutische bijdrage leveren in het combinatiegeneesmiddel.
Ten derde blijkt uit overweging 3 van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 duidelijk dat het oordeel dat Tecfidera verschilt van Fumaderm en niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt als dit combinatiegeneesmiddel, gebaseerd is op twee vaststellingen, te weten de vaststelling van het CHMP dat MEF en DMF beide werkzaam zijn en niet dezelfde werkzame stof zijn, en de vaststelling dat Fumaderm reeds tot de markt was toegelaten als combinatiegeneesmiddel bestaande uit DMF en MEF.
Die vaststellingen volstonden in casu niet om te concluderen dat Tecfidera onder een andere algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm. Gelet op de oogmerken van de algemene vergunning voor het in de handel brengen, op het in 1994 toepasselijke Unierecht inzake combinatiegeneesmiddelen, op de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis tussen 1994 en 2014, op de bijzondere rol van het EMA en de Commissie, en op de gegevens waarover deze laatste beschikten of konden beschikken en die de plausibiliteit weerlegden van de hypothese dat MEF een rol speelde in Fumaderm (zie de punten 175‑275 hierboven), moet namelijk worden geoordeeld dat de Commissie niet mocht concluderen dat Tecfidera onder een andere algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als het eerder toegelaten Fumaderm, terwijl zij niet had geverifieerd of aan het CHMP had gevraagd om na te gaan of het BfArM de rol van MEF in Fumaderm had beoordeeld, en zo ja hoe, en evenmin aan het CHMP had gevraagd om te onderzoeken welke rol MEF speelde in Fumaderm.
Ten eerste moet worden vastgesteld dat, zoals uit de schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht blijkt, het EMA noch de Commissie vóór de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 beschikte over het dossier dat ten grondslag lag aan de verlening van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm. Ook zij eraan herinnerd dat op de datum waarop dat uitvoeringsbesluit werd vastgesteld, het EMA niet in het bezit was van de documenten die zijn overgelegd als bijlagen bij het verweerschrift, te weten de Duitstalige besluiten waarbij vergunningen werden verleend voor het in de handel brengen van Fumaderm prae respectievelijk Fumaderm, en de bijlagen daarbij (zie punt 266 hierboven). Ter vergelijking kan worden opgemerkt dat op grond van artikel 28 van richtlijn 2001/83, dat betrekking heeft op de procedure van wederzijdse erkenning en de gedecentraliseerde procedure, alle lidstaten de dossiers inzake aanvragen voor handelsvergunningen en de door de referentielidstaat uitgevoerde beoordelingen moeten ontvangen (zie ook het in punt 229 hierboven genoemde artikel 60 van verordening nr. 726/2004).
Tevens moet worden opgemerkt dat verzoekster in antwoord op een vraag van het Gerecht het besluit heeft overgelegd waarbij het BfArM afwijzend heeft beslist op haar verzoek om toegang tot de documenten inzake de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm (zie punt 51 hierboven). In dat besluit heeft het BfArM duidelijk gemaakt dat er voor geneesmiddelen waarvoor een vergunning voor het in de handel brengen was aangevraagd vóór 6 september 2005, geen enkele verplichting bestond om een openbaar beoordelingsrapport op te stellen of te publiceren, en dat de door verzoekster opgevraagde informatie dus niet tot het publieke domein behoorde.
Het is ook niet aangetoond dat Biogen Idec in de fase van de beoordeling van Tecfidera aan het EMA of de Commissie de gegevens heeft verstrekt die waren overgelegd met het oog op het verkrijgen van een vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm. In dit verband moet worden benadrukt dat het EMA in zijn schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft verklaard niet met zekerheid te kunnen zeggen welk document of welke documenten en welke wetenschappelijke geschriften waarover zij beschikte bij de beoordeling van Tecfidera, ook door het BfArM waren geanalyseerd in het kader van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm.
Bovendien blijkt uit het dossier, in het bijzonder uit de schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht, dat het EMA en de Commissie tijdens de procedure voorafgaand aan de vaststelling van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 geen informatie hebben opgevraagd bij het BfArM. Zij hebben evenmin geverifieerd of het BfArM de rol van MEF in Fumaderm had beoordeeld, of onderzocht hoe het BfArM zijn analyse had uitgevoerd.
Ten tweede blijkt uit het dossier dat het CHMP, en vervolgens de Commissie in haar uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, hebben volstaan met te verklaren dat DMF een bestanddeel was van een reeds toegelaten combinatiegeneesmiddel, te weten Fumaderm, en niet eerder als geneesmiddel was toegelaten in de Unie.
Ten derde staat vast dat het EMA, en meer bepaald het CHMP, ondanks de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval in het EPAR betreffende Tecfidera uitsluitend heeft beoordeeld of de MEF‑zouten op zichzelf beschouwd een farmacologische werkzaamheid bezaten (zie punt 242 hierboven). Het uitgevoerde onderzoek was daarentegen niet bedoeld om te beoordelen welke rol MEF speelde in Fumaderm, of om informatie dienaangaande op te vragen bij het BfArM.
Gelet op al het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Commissie voorafgaand aan het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 niet alle relevante gegevens heeft geanalyseerd die in aanmerking hadden moeten worden genomen om te kunnen concluderen dat Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de gevoegde zaken Novartis Europharm/Commissie (
C‑629/15 P en C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
), waarop het EMA zich heeft beroepen.
Het klopt dat advocaat-generaal Bobek in punt 43 van zijn conclusie in de gevoegde zaken Novartis Europharm/Commissie (
C‑629/15 P en C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
), heeft verklaard dat de werkzame stof het hoofdbestanddeel van een geneesmiddel is. Hij heeft daaraan toegevoegd dat een handelsvergunning die wordt verleend voor een geneesmiddel dat is gebaseerd op een andere werkzame stof dan het oorspronkelijke geneesmiddel, moeilijk kan worden beschouwd als een ontwikkeling, gezien de bewoordingen van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83. Als een verschil in werkzame stoffen niet zou resulteren in een afzonderlijke algemene vergunning voor het in de handel brengen, zou volgens hem moeilijk zijn te begrijpen wat voor soort vernieuwing de aanvrager recht zou geven op een nieuwe wettelijke gegevensbeschermingsperiode. Voorts heeft advocaat-generaal Bobek in punt 45 van die conclusie opgemerkt dat de door de Commissie aangedragen voorbeelden van wijzigingen van het oorspronkelijke geneesmiddel die niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen, allemaal scenario’s waren waarbij er sprake was van een verandering in de werkzame stof (of de samenvoeging van werkzame stoffen) van het oorspronkelijke geneesmiddel, en dat dit ten eerste het geval was wanneer er sprake was van een vaste samenvoeging van werkzame stoffen in de zin van artikel 10 ter van richtlijn 2001/83, ten tweede wanneer de werkzame stof van een eerdere samenvoeging van werkzame stoffen werd afgescheiden, of, ten derde, wanneer een wijziging van een bestaande werkzame stof een nieuwe werkzame stof creëerde. In punt 46 van zijn conclusie heeft advocaat-generaal Bobek daaruit afgeleid dat het begrip „algemene handelsvergunning” erop is gebaseerd dat de houder van de handelsvergunning en de werkzame stof (of de werkzame stoffen) dezelfde zijn, en dat wanneer de houder of de werkzame stof verandert, dezelfde algemene handelsvergunning niet langer van toepassing is.
Evenwel dient te worden vastgesteld dat het Hof in het arrest van 28 juni 2017, Novartis Europharm/Commissie (
C‑629/15 P en C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
), geen enkele aanwijzing heeft gegeven die in de door advocaat-generaal Bobek voorgestelde richting gaat. Bovendien had het Hof in de zaak die tot die conclusie heeft geleid, niet de vraag voorgelegd gekregen of een op Unieniveau verleende handelsvergunning voor een bestanddeel van een eerder door een nationale autoriteit toegelaten combinatiegeneesmiddel, deel uitmaakte van de algemene vergunning voor het in de handel brengen van dat combinatiegeneesmiddel. Verder moet worden benadrukt dat, zoals blijkt uit de punten 150 tot en met 282 hierboven, een benadering die uitsluitend is gebaseerd op een verschil in werkzame stoffen, in het onderhavige geval het risico inhield dat een wettelijke gegevensbeschermingsperiode zou worden toegekend in strijd met de oogmerken van de algemene vergunning voor het in de handel brengen.
Gelet op al het voorgaande en met name aangezien noch het CHMP noch de Commissie, ondanks de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, de rol van MEF in Fumaderm heeft beoordeeld of informatie dienaangaande heeft opgevraagd bij het BfArM, dient het enige middel van verzoekster te worden aanvaard op grond dat het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 een kennelijke beoordelingsfout bevat voor zover de Commissie daarin heeft vastgesteld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm.
Aangezien deze conclusie niet gebaseerd is op een grief inzake schending van het beginsel van behoorlijk bestuur, op de inhoud van de bijlagen C.1 en C.2 bij de opmerkingen van verzoekster over de memories in interventie, of op de inhoud van bijlage R.8 bij de schriftelijke antwoorden van verzoekster op de vragen van het Gerecht, hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de – door het EMA betwiste – ontvankelijkheid van die grief en over de ontvankelijkheid van die bijlagen.
Bijgevolg dient verzoeksters exceptie van onwettigheid te worden toegewezen en dient het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 niet‑toepasselijk te worden verklaard voor zover de Commissie daarin heeft geoordeeld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm.
Hieruit volgt dat het bestreden besluit, dat berust op het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014, ongefundeerd is en nietig moet worden verklaard.
IV.

Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het EMA op de belangrijkste punten in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van verzoekster.
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal de Commissie haar eigen kosten dragen.
Tot slot zal ingevolge artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering ook Biogen haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het besluit van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) van 30 juli 2018 houdende weigering om de door Pharmaceutical Works Polpharma S.A. ingediende aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera te valideren, wordt nietig verklaard.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Het EMA zal zijn eigen kosten en die van Pharmaceutical Works Polpharma dragen.

4)
Biogen Netherlands BV en de Europese Commissie zullen hun eigen kosten dragen.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 5 mei 2021.
ondertekeningen
Inhoud

I. Voorgeschiedenis van het geding

II. Procedure en conclusies van partijen

III. In rechte

A. Eerste vordering, strekkende tot ontvankelijk‑ en gegrondverklaring van de exceptie van onwettigheid van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014

B. Tweede vordering, strekkende tot nietigverklaring van het bestreden besluit

1. Ontvankelijkheid

a) Kwalificatie van het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014 als „handeling van algemene strekking”

b) Bestaan van een verband tussen het bestreden besluit en de door verzoekster betwiste beoordelingen

c) Recht van verzoekster om rechtstreeks beroep in te stellen tegen het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2014

2. Ten gronde

a) Inleidende opmerkingen

1) Relevantie van het enige middel

2) Omvang van de rechterlijke toetsing

b) De algemene vergunning voor het in de handel brengen en haar oogmerken

c) Het toepasselijke Unierecht en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis tussen 1994 en 2014

d) Het beginsel van wederzijdse erkenning van de besluiten die zijn vastgesteld door de nationale autoriteiten

e) De gegevens waarover het EMA en de Commissie beschikten of konden beschikken met betrekking tot de rol van MEF in Fumaderm

IV. Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.