CELEX: 62016TJ0770
Institutioneel recht
Europees Parlement
Reglement van het Parlement
Gedrag dat afbreuk doet aan de waardigheid van het Parlement en aan het goede verloop van de parlementaire werkzaamheden
Disciplinaire sancties in de vorm van verlies van het recht op de verblijfsvergoeding en tijdelijke uitsluiting van deelname aan alle werkzaamheden van het Parlement
Vrijheid van meningsuiting
Motiveringsplicht
Onjuiste rechtsopvatting

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoeker, Janusz Korwin-Mikke, is lid van het Europees Parlement.
In de plenaire vergadering van het Parlement van 7 juni 2016 (hierna: „plenaire vergadering van 7 juni 2016”) met als onderwerp „Stand van zaken rond de externe aspecten van de Europese migratieagenda: naar een nieuw ‚migratiepact’” heeft verzoeker het volgende verklaard in het Pools:
„Het probleem vloeit niet voort uit het feit dat de immigranten ons overspoelen, maar uit het feit dat het de verkeerde immigranten zijn. Ze willen helemaal niet werken bij Bayerische Motorwerke of bij Aldi. Men heeft hun genereuze uitkeringen beloofd en zij willen genereuze uitkeringen ontvangen. Al een keer [heb ik verwezen naar hen], wat me 3000 EUR heeft gekost, maar een Congolees diplomaat heeft me gezegd dat Europa wordt overspoeld door de Afrikaanse beerput. Wij mogen dus fier zijn dat we een deel van Afrika hebben bevrijd van die beerput maar het is onze taak om die mensen tot rede te brengen. Wel, niets brengt mensen meer tot rede dan honger. We moeten ophouden met hen uitkeringen te geven en hen eenvoudigweg dwingen om te werken. En een voorbeeld is de beste leraar, we moeten hun het voorbeeld geven en ophouden met ook onszelf uitkeringen toe te kennen want wij demoraliseren ook onze eigen mensen.”
Na deze uitspraken heeft de ondervoorzitter van het Parlement die de debatten leidde, verzoeker verzocht om „zich met respect te richten tot het parlement”. Onmiddellijk daarna heeft een vrouwelijk Europees Parlementslid een blauwe kaart opgestoken en zij heeft aan verzoeker gevraagd om bewijzen te verschaffen voor zijn beweringen.
Als antwoord op deze interpellatie heeft verzoeker verklaard:
„Amerika werd ook uitgebuit maar het heeft een voortreffelijke ontwikkeling gekend. Ik verwijs integendeel slechts naar de mening van een diplomaat uit Congo, een land dat iets afweet van emigratie uit Afrika. Ik weet één ding: wanneer je mensen betaalt om niets te doen, dan demoraliseer je ze. Al die uitkeringen moeten worden afgeschaft. De mensen moeten leven van werk, niet van uitkeringen.”
Verzoeker heeft daarna nog eens het woord genomen om de Engelse vertaling te verduidelijken van een woord dat hij gebruikte tijdens zijn interventie.
Op 8 juni 2016 werd verzoeker door de voorzitter van het Parlement opgeroepen voor een hoorzitting die op 14 juni 2016 werd gehouden.
Bij e‑mail van 9 juni 2016 heeft verzoeker aan de ondervoorzitter van het Parlement die de kwestieuze debatten had geleid een YouTubefilm doorgestuurd waarin de uitspraken van de Congolese diplomaat waarnaar hij had verwezen in zijn interventie van 7 juni 2016 te horen zijn.
Bij besluit van 5 juli 2016 (hierna: „besluit van de voorzitter”) heeft de voorzitter van het Parlement aan verzoeker de sancties van verlies van het recht op de verblijfsvergoeding voor een duur van tien dagen en van tijdelijke uitsluiting van deelname aan alle werkzaamheden van het Parlement gedurende een periode van vijf opeenvolgende dagen, onverminderd de uitoefening van het stemrecht ter plenaire vergadering, opgelegd.
Op 18 juli 2016 heeft verzoeker bij het Bureau van het Parlement tegen het besluit van de voorzitter intern beroep ingesteld tot vernietiging van de hem opgelegde sancties en tot het verkrijgen van openbare excuses van de voorzitter van het Parlement in het Parlement wegens gebruik van beledigende bewoordingen tegenover hem.
Bij besluit van 1 augustus 2016 (hierna: „besluit van het Bureau”), aan verzoeker meegedeeld op 2 september 2016, heeft het Bureau van het Parlement de bij besluit van de voorzitter aan verzoeker opgelegde sancties gehandhaafd.
Procedure
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 november 2016, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
Op voorstel van de Zesde kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering de zaak naar een uitgebreide kamer verwezen.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang het Parlement verzocht bepaalde documenten in te dienen en partijen verzocht bepaalde vragen te beantwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijnen aan deze verzoeken voldaan.
Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 29 november 2017.
Conclusies van partijen
Verzoeker concludeert tot:
–
nietigverklaring van het besluit van de voorzitter;
–
nietigverklaring van het besluit van het Bureau;
–
herstel van de door de besluiten van de voorzitter en het Bureau veroorzaakte financiële en immateriële schade, geraamd op 13060 EUR;
–
verwijzing van het Parlement in de kosten.
Het Parlement concludeert tot:
–
niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de voorzitter;
–
ongegrondverklaring van het verzoek tot nietigverklaring van het besluit van het Bureau;
–
gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring en gedeeltelijke ongegrondverklaring van het verzoek tot schadevergoeding;
–
verwijzing van verzoeker in de kosten.
Tijdens de terechtzitting heeft verzoeker verklaard afstand te doen van de eerste vordering daar hij van oordeel is dat het besluit van de voorzitter is vervangen door het besluit van het Bureau, dat het finale standpunt van het Parlement inhoudt, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
In rechte
Vordering tot nietigverklaring
Tot staving van zijn vordering tot nietigverklaring voert verzoeker vier middelen aan. Het eerste middel betreft schending van artikel 166 van het Reglement van het Parlement (hierna: „Reglement”), van het vrije spreekrecht en de vrijheid van meningsuiting en van de motiveringsplicht. Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), van het algemeen beginsel van de onpartijdigheid en van de motiveringsplicht. Het derde middel is gebaseerd op schending van artikel 6 EVRM, van de rechten van verdediging en van artikel 166, lid 1, van het Reglement. Met het vierde middel wordt aangevoerd dat het evenredigheidsbeginsel, het ne-bis-in-idembeginsel en de motiveringsplicht zijn geschonden.
Eerste middel: schending van artikel 166 van het Reglement, van het vrije spreekrecht en de vrijheid van meningsuiting en de motiveringsplicht
Vooraf dient te worden opgemerkt dat verzoeker met dit in drie onderdelen onderverdeelde middel in wezen, naast schending van zijn recht op vrije meningsuiting, schending aanvoert van artikel 166 van het Reglement, doordat het Parlement niet heeft aangetoond dat de voor de toepassing van dit artikel vereiste voorwaarden waren vervuld en voorts dat dit besluit ontoereikend is gemotiveerd. Dat is bevestigd tijdens de hoorzitting, waarvan akte werd genomen.
Eerst dient het derde onderdeel te worden onderzocht, vervolgens het eerste onderdeel tezamen met het tweede onderdeel.
–
Derde onderdeel: schending van de motiveringsplicht
Verzoeker betoogt dat het besluit van het Bureau niet beantwoordt aan de vereisten van de motiveringsplicht, daar het, ten eerste, geen melding maakt van eventuele repercussies in de pers of reacties op het politieke niveau, ten tweede, niet vaststelt dat zijn uitspraken aanzetten tot haat en, ten derde, geen rekening houdt met het feit dat die uitspraken oorspronkelijk zijn gedaan door een Congolees diplomaat. Bovendien maakt de motivering van het betrokken besluit het niet mogelijk om te weten of hij een ernstige ordeverstoring heeft begaan tijdens de plenaire vergadering van 7 juni 2016 en maakt deze het evenmin mogelijk om te bepalen welke in artikel 11 van het Reglement bepaalde beginselen zijn geschonden.
Het Parlement betwist dit betoog.
Er zij aan herinnerd dat de motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft (zie arrest van 22 mei 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
T‑300/10
,
EU:T:2012:247
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). De motivering van een beslissing houdt immers in dat de gronden waarop deze beslissing berust, formeel tot uitdrukking worden gebracht. Deze motivering kan toereikend zijn, ook al zijn de uiteengezette gronden onjuist (zie beschikking van 12 juli 2012, Dover/Parlement,
C‑278/11 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:457
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Overigens is het niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 22 mei 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
T‑300/10
,
EU:T:2012:247
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu bevat het besluit van het Bureau drie delen. Het eerste (punten 1-27 van het besluit) is een uiteenzetting van de feiten die tot de vaststelling van de betrokken sancties hebben geleid, van de eerdere verklaringen van verzoeker die al het voorwerp van sancties hebben uitgemaakt en van de interne beroepsprocedure die door laatstgenoemde is ingesteld tegen het besluit van de voorzitter. Het tweede (punten 28-37 van het besluit) beoogt vast te stellen dat verzoekers gedrag in strijd is met artikel 11 van het Reglement. Het derde, ten slotte (punten 38-45 van het besluit) bevat een juridische stellingname over artikel 166 van dit Reglement.
Na te hebben herinnerd aan de bewoordingen van artikel 11, leden 2 en 3, van het Reglement en voorts aan de draagwijdte van het vrije spreekrecht en het recht op vrije meningsuiting, heeft het Bureau van het Parlement meer bepaald in de punten 28 tot en met 31 van zijn besluit opgemerkt dat dit recht kon worden ingeperkt als het andere rechten schendt, „met name als het andere personen kwetst of beledigt”. Zo heeft het Parlement in punt 32 van het voornoemde besluit vermeld dat het beginsel van het vrije spreekrecht, dat aan alle leden van het Parlement wordt gewaarborgd, niet van toepassing is op „beledigende, krenkende of respectloze taal” of „op gedrag dat afbreuk doet aan de waardigheid van het Parlement […] en schending inhoudt van de waarden en de fundamentele beginselen van de Unie”.
Inzake het aan verzoeker verweten gedrag had de kritiek van het Parlement in het besluit van het Bureau betrekking op „de opzettelijk beledigende en provocerende taal, niet alleen tegenover mensen van Afrikaanse origine maar ook tegenover het gehele Parlement” (punt 33); op „[d]e opzettelijk gebruikte methode om andere personen te citeren […] met de bedoeling om de eigen mening uit te drukken” (punt 34); op „de ten opzichte van de adressaten ontegenzeglijk beledigende aard” van de „idee om mensen door honger te dwingen om te werken” die „afbreuk doet aan de waardigheid van het Parlement […] en in strijd is met de waarden en de fundamentele beginselen van de Unie” (punt 36) en, ten slotte, op verzoekers „gedrag” dat „[artikel] 11, [lid] 2[,] van het Reglement schendt daar het wederzijds respect miste, afbreuk deed aan de in de basisakten van de Unie verankerde waarden en beginselen en met name aan de waardigheid van het Parlement” (punt 37).
Hieruit volgt dat het besluit van het Bureau een motivering bevat die voldoet aan de vereisten van artikel 296 VWEU, onverminderd het onderzoek naar de gegrondheid ervan dat in het kader van het eerste en tweede onderdeel van het onderhavige middel zal worden verricht.
Bijgevolg moet het derde onderdeel van het eerste middel worden verworpen.
–
Eerste en tweede onderdeel: schending van de vrijheid van meningsuiting en schending van artikel 166 van het Reglement
Verzoeker betoogt in wezen dat het Parlement niet heeft aangetoond dat de voor de toepassing van artikel 166 van het Reglement vereiste voorwaarden waren vervuld en dat het hem aldus in strijd met de verruimde vrijheid van meningsuiting waarop hij als parlementariër overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) recht heeft, een disciplinaire sanctie heeft opgelegd.
Dienaangaande voert hij in de eerste plaats aan dat het besluit van het Bureau uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting doordat het onvoldoende rekening houdt met het feit dat zijn uitspraken, die zijn gedaan in de uitoefening van zijn parlementaire functie in de gebouwen van het Parlement, elementen van zijn politiek discours vormen.
In de tweede plaats voert hij aan dat het besluit van het Bureau niet aantoont dat zijn uitspraken inderdaad de orde tijdens de plenaire vergadering van 7 juni 2016 zo uitzonderlijk ernstig hebben verstoord of het functioneren van het Parlement in strijd met artikel 11 van het Reglement zo hebben belemmerd dat de voorwaarden van artikel 166 van dit Reglement daadwerkelijk waren vervuld.
In de derde plaats betoogt hij dat uit de motivering van het besluit blijkt dat hij ook is bestraft voor uitspraken die hij in de marge van de plenaire vergadering van 7 juni 2016 heeft gedaan of die werden gedaan in het kader van de uitoefening van zijn recht op verdediging en die niet onder de werkingssfeer van artikel 166 van het Reglement vallen.
Het Parlement voert om te beginnen aan dat de geldigheid van het besluit van het Bureau alleen moet worden onderzocht aan de hand van de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde grondrechten, en met name door artikel 11 ervan – waarin de vrijheid van meningsuiting is verankerd –, en aan de hand van de uitlegging daarvan door de Unierechter. De rechtspraak van het EHRM die door verzoeker wordt ingeroepen is dus in casu niet toepasselijk, maar kan hoogstens dienen als bron van inspiratie. En wanneer zij wél toepasselijk zou zijn, dan volgt daaruit nog niet dat zijn vrijheid van meningsuiting onbeperkt is.
Het Parlement benadrukt vervolgens dat zijn voorzitter en, in voorkomend geval, het Bureau van het Parlement in de uitoefening van de in de artikelen 166 en 167 van het Reglement voorziene bevoegdheden een zekere beoordelingsmarge hebben. De controle van het Gerecht is bijgevolg beperkt tot het onderzoek of bij de uitoefening van die bevoegdheid geen kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, en of de procedurele waarborgen zijn nageleefd.
Het Parlement voert vervolgens aan dat het besluit van het Bureau, anders dan verzoeker beweert, niet werd vastgesteld in strijd met zijn vrijheid van meningsuiting, en in overeenstemming is met artikel 11, leden 2 en 3, alsook met artikel 166 van het Reglement. Daarnaast meent het dat verzoekers betoog feitelijke grondslag mist daar het voornoemde besluit wel degelijk rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat zijn uitspraken zijn gedaan in de uitoefening van zijn parlementaire functie.
Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat het Parlement niet kan betwisten dat het EVRM en de rechtspraak van het EHRM in dit geval voor het onderzoek van de schending van artikel 166 van het Reglement relevant zijn.
Immers, hoewel het EVRM, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is (arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, punt
, en 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
, punt
) en het onderzoek naar de geldigheid van een handeling van afgeleid recht van de Unie dus uitsluitend aan de hand van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten moet worden verricht (arrest van 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punt
), dient eraan te worden herinnerd dat de door het EVRM gewaarborgde grondrechten krachtens artikel 6, lid 3, VEU, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie en dat uit artikel 52, lid 3, van het Handvest voortvloeit dat rechten uit het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Blijkens de toelichtingen bij dat artikel 52, lid 3, die volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest ten behoeve van de uitlegging ervan in acht moeten worden genomen, worden de inhoud en reikwijdte van de gewaarborgde rechten niet alleen bepaald door de tekst van het EVRM, maar met name ook door de rechtspraak van het EHRM (zie arrest van 30 juni 2016, Toma en Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Verder volgt uit de voornoemde toelichtingen dat artikel 52, lid 3, van het Handvest beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee overeenkomende door het EVRM gewaarborgde rechten, zonder dat dit evenwel de autonomie van het Unierecht of van het Hof van Justitie van de Europese Unie aantast (arrest van 28 juli 2016, JZ,
C‑294/16 PPU
,
EU:C:2016:610
, punt
). Bovendien moet worden opgemerkt dat deze equivalentie tussen de door het Handvest gewaarborgde en door het EVRM gewaarborgde vrijheden formeel kenbaar is gemaakt wat betreft de vrijheid van meningsuiting (arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
).
Wat in het bijzonder de vrijheid van meningsuiting betreft, is het van belang eraan te herinneren dat zij een wezenlijke plaats inneemt in democratische samenlevingen en dat zij een grondrecht vormt dat met name wordt gewaarborgd door artikel 11 van het Handvest, artikel 10 EVRM en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dat op 16 december 1966 werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (zie in die zin arrest van 6 september 2011, Patriciello,
C‑163/10
,
EU:C:2011:543
, punt
).
In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat de vrijheid van meningsuiting, onverminderd het bepaalde in artikel 10, lid 2, EVRM, niet alleen geldt voor informatie of ideeën die met instemming worden ontvangen of als onschadelijk of onbelangrijk worden beschouwd, maar ook voor informatie en ideeën die de staat of een bevolkingsgroep schokken, kwetsen of verontrusten. Dit wordt geëist door het pluralisme, de verdraagzaamheid en de geest van openheid zonder welke er geen democratische maatschappij is (EHRM, 7 december 1976, Handyside tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49).
Het recht op vrijheid van meningsuiting is evenwel geen absoluut voorrecht en er kunnen, onder bepaalde voorwaarden, beperkingen worden gesteld aan de uitoefening ervan.
Gelet op het fundamentele belang van de vrijheid van meningsuiting, dienen de beperkingen ervan echter strikt te worden uitgelegd, en, zoals blijkt uit artikel 10, lid 2, EVRM en artikel 52, lid 1, van het Handvest, zijn inmengingen in de vrijheid van meningsuiting slechts toegelaten indien ze voldoen aan een drievoudige voorwaarde. In de eerste plaats moet de betrokken beperking „bij wet worden gesteld”. Met andere woorden, de instelling van de Unie die maatregelen vaststelt die de vrijheid van meningsuiting van een persoon inperken, moet daarvoor over een rechtsgrondslag beschikken. In de tweede plaats moet de betrokken beperking beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. In de derde plaats mag de betrokken beperking niet buitensporig zijn, wat betekent dat, ten eerste, zij noodzakelijk moet zijn en evenredig met de nagestreefde doelstelling en, ten tweede, de kern van die vrijheid niet mag worden aangetast (zie in die zin arrest van 15 juni 2017, Kiselev/Raad,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is ook van belang om te preciseren dat een inmenging in of een beperking van de vrijheid van meningsuiting slechts kan worden beschouwd als „bij wet voorzien”, als de norm met voldoende nauwkeurigheid is geformuleerd om de gevolgen ervan te kunnen voorspellen en om degene voor wie de norm is bestemd in staat te stellen zijn gedrag te reguleren (zie in die zin EHRM, 17 februari 2004, Maestri tegen Italië, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 30).
Daarnaast moet worden opgemerkt dat in een democratie het parlement of een vergelijkbaar orgaan onmisbaar is voor het politieke debat. Een inmenging in de vrijheid van meningsuiting die in het kader van deze organen wordt uitgeoefend, kan derhalve alleen op zwaarwegende gronden worden gerechtvaardigd (EHRM, 17 december 2002, A. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:2002:1217JUD003537397, § 79).
Verder neemt de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs een bijzondere plaats in, zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het EHRM. Ofschoon de vrijheid van meningsuiting voor iedereen belangrijk is, is zij immers in het bijzonder van belang voor een gekozen volksvertegenwoordiger. Deze vertegenwoordigt zijn kiezers, signaleert hun zorgen en verdedigt hun belangen. Derhalve leggen inmengingen in de vrijheid van meningsuiting van een lid van de oppositie, zoals verzoeker, aan de rechter de verplichting op om een zeer strenge controle uit te oefenen (EHRM, 23 april 1992, Castells tegen Spanje, CE:ECHR:1992:0423JUD001179885, § 42).
Derhalve moet de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs, vanwege het fundamentele belang dat het parlement heeft in een democratische samenleving, een ruimere bescherming krijgen.
Hoewel het EHRM benadrukt dat alles wat in het parlement wordt gezegd een hoge mate van bescherming verdient, heeft het recentelijk erkend dat, in het licht van de enge band tussen het werkelijk democratisch karakter van een politiek regime en de werking van het parlement, de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting in het parlement evenwel soms terzijde moet worden geschoven voor legitieme belangen zoals de bescherming van het goede verloop van de parlementaire werkzaamheden en de bescherming van rechten van andere parlementariërs (EHRM, 17 mei 2016, Karácsony e.a. tegen Hongarije, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, §§ 138-141).
Van belang is ook dat het EHRM de mogelijkheid voor een parlement om het gedrag van een van zijn leden te bestraffen heeft gekoppeld aan de noodzaak om het goede verloop van de parlementaire werkzaamheden te verzekeren, en voorts aan de parlementen een ruime autonomie heeft toegestaan om de manier, het tijdstip en de plaats te regelen die de parlementariërs kiezen voor hun interventies (zodat de controle door het EHRM beperkt is), maar daarentegen slechts weinig marge heeft gegeven om de inhoud van de opmerkingen van de parlementariërs af te bakenen (zodat de controle door het EHRM strenger is). De rechtspraak van het EHRM vermeldt dienaangaande slechts „een zekere mate van regelgeving […] noodzakelijk om uitdrukkingsvormen zoals rechtstreekse of onrechtstreekse oproepen tot geweld te elimineren” (EHRM, 17 mei 2016, Karácsony e.a. tegen Hongarije, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 140).
Hieruit volgt in de eerste plaats dat een intern reglement van een parlement slechts kan voorzien in de mogelijkheid om opmerkingen van parlementariërs te bestraffen, wanneer deze opmerkingen afbreuk doen aan de goede werking van het parlement of een ernstig gevaar zouden betekenen voor de maatschappij, zoals oproepen tot geweld of rassenhaat.
Verder moet de bevoegdheid die aan parlementen is gegeven om disciplinaire sancties op te leggen teneinde het goede verloop van hun werkzaamheden of de bescherming van bepaalde rechten, beginselen of fundamentele vrijheden te verzekeren, verenigbaar zijn met de noodzaak tot waarborging van het respect voor de vrijheid van meningsuiting van de parlementariërs.
Bijgevolg dient te worden nagegaan, rekening houdend met zowel het bijzondere belang van de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs als met de strikte grenzen waarbinnen beperkingen kunnen worden aangebracht aan deze vrijheid, overeenkomstig de door de rechtspraak van het EHRM in deze context ontwikkelde beginselen, of het Parlement door het opleggen van de betrokken disciplinaire sanctie, de voorwaarden van artikel 166, lid 1, van het Reglement heeft nageleefd.
In casu voorziet het Reglement, zoals door het Parlement toegepast in de versie die gold op het moment van de feiten, onder titel VII in het vierde hoofdstuk, met als opschrift „Maatregelen in geval van niet-naleving van de gedragsregels”, in maatregelen met onmiddellijke toepassing die door de voorzitter van de vergadering kunnen worden genomen om de orde te herstellen (artikel 165 van het Reglement) en disciplinaire sancties die door de voorzitter van het Parlement kunnen worden genomen ten opzichte van een lid (artikel 166 van het Reglement).
Krachtens artikel 166, lid 1, van het Reglement, dat in casu is toegepast, stelt de voorzitter van het Parlement „[i]n uitzonderlijk ernstige gevallen van ordeverstoring of belemmering van het functioneren van het Parlement door veronachtzaming van de in artikel 11 genoemde beginselen […]” bij een met redenen omkleed besluit de passende sanctie vast.
Het is van belang te benadrukken dat de verschillende taalversies van artikel 166, lid l, van het Reglement van elkaar afwijken. Zo vermeldt de Engelse versie, anders dan de Franse – die door het Parlement op vraag van het Gerecht is overgelegd en die hierboven in punt 53 alsook in punt 38 van het besluit van het Bureau is geciteerd – evenals, met name, de Duitse, de Italiaanse, de Spaanse, de Nederlandse en de Griekse versie van deze bepaling, niet de belemmering van het „functioneren” of de „werkzaamheden” van het Parlement, maar gebruikt zij de uitdrukking „disruption of Parliament”. Volgens het Parlement slaat deze uitdrukking niet alleen op de parlementaire werkzaamheden in de vergaderzaal, maar ook op een ruimere context dan de vergadering, die ook de impact op de reputatie of de waardigheid van het Parlement als instelling omvat.
Dienaangaande dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak de noodzaak van een eenvormige uitlegging van een Unierechtelijke bepaling vereist dat wanneer de verschillende taalversies ervan van elkaar afwijken, bij de uitlegging van de betrokken bepaling wordt gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin arrest van 23 november 2016, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de door het Parlement tijdens de terechtzitting verdedigde stelling dat voor de uitlegging van de wil van de wetgever en het geheel van de taalversies moet worden uitgegaan van de Engelse taalversie van artikel 166 van het Reglement, niet kan worden aanvaard.
Gelet op de context en de doelstelling ervan, heeft artikel 166 van het Reglement immers betrekking op inbreuken op de goede werking van het Parlement of op het goede verloop van de parlementaire werkzaamheden en beoogt het dus een lid dat deelneemt aan de vergadering of aan de parlementaire werkzaamheden en zich zodanig gedraagt dat het verloop daarvan ernstig wordt gehinderd, te bestraffen. Een dergelijke uitlegging sluit overigens aan, zoals in de punten 48 tot en met 50 hierboven in herinnering is gebracht, bij de doelstelling die in het algemeen wordt nagestreefd door een disciplinair reglement van een parlement waarvan het EHRM het legitieme karakter heeft erkend (zie in die zin EHRM, 17 mei 2016, Karácsony e.a. tegen Hongarije, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, §§ 138‑140).
Overigens dient te worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 166 van het Reglement doen vermoeden dat twee gevallen kunnen worden bestraft, te weten „uitzonderlijk ernstige gevallen van ordeverstoring […]” en „belemmering van het functioneren van het Parlement door veronachtzaming van de in artikel 11 genoemde beginselen […]”.
Het is van belang dienaangaande vast te stellen dat noch uit het besluit van het Bureau, noch uit de schriftelijke stukken van de partijen volgt dat verzoekers opmerkingen voor het Parlement tijdens de plenaire vergadering van 7 juni 2016 enige ordeverstoring van die vergadering tot gevolg hebben gehad, in de zin van het in artikel 166, lid 1, van het Reglement bedoelde eerste geval. Het voornoemde besluit stelt hoogstens vast dat de ondervoorzitter van het Parlement, die de debatten leidde, hem als gevolg van zijn uitspraken tot de orde heeft geroepen, en dat nadien een vrouwelijk Parlementslid de procedure – die heel gebruikelijk is en geen indicatie is van enige ordeverstoring – van de „blauwe kaart” heeft aangewend om aan verzoeker te vragen om bewijzen aan te brengen ter staving van zijn beweringen.
Bovendien heeft het Parlement, in het kader van zijn schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht en ter terechtzitting, bevestigd dat er geen enkele uitzonderlijk ernstige ordeverstoring of belemmering van het functioneren van het Parlement heeft plaatsgevonden gedurende de plenaire vergadering van 7 juni 2016 en in het kader van de debatten in verband daarmee als gevolg van verzoekers interventie. Het Parlement heeft niettemin beweerd dat verzoekers geval toch onder het tweede in artikel 166, lid 1, van het Reglement bedoelde geval valt, te weten „de belemmering van het functioneren” die het onmiddellijke gevolg was van de schending van de beginselen die zijn vastgelegd in artikel 11 van het voornoemde Reglement, waarin de gedragsregels voor de leden zijn vastgelegd. In dat verband heeft het Parlement betoogd dat de „belemmering” die het opleggen van disciplinaire sancties aan verzoeker rechtvaardigde, zich buiten de vergadering heeft voorgedaan, door een afbreuk aan zijn reputatie en waardigheid als instelling. Het Parlement heeft voorts verduidelijkt dat de door artikel 166, lid 1, eerste alinea, bedoelde belemmering van het functioneren niet beperkt is tot de debatten of werkzaamheden in de parlementaire vergaderzaal, maar een bredere betekenis moet krijgen, die het Parlement in zijn geheel omvat, met inbegrip van de waardigheid, reputatie en dus werking ervan.
Dit betoog kan niet slagen.
Ten eerste moet immers worden vastgesteld dat de bevinding van het Parlement, tijdens de terechtzitting, dat de situatie van verzoeker onder het tweede in artikel 166, lid l, van het Reglement bedoelde geval valt, te weten de belemmering van het functioneren van het Parlement, niet blijkt uit het besluit van het Bureau, dat in casu niet preciseert op welke van de twee in die bepaling bedoelde inbreukgevallen het is gebaseerd. Verder wordt in punt 40 van het voornoemde besluit besloten tot een schending van de in artikel 11 van het voornoemde Reglement neergelegde beginselen en, hierdoor, tot het bestaan van een uitzonderlijk ernstige ordeverstoring of tot een belemmering van het functioneren van het Parlement. Evenwel volstaat het in dit verband eraan te herinneren dat de voorwaarden waaronder een Parlementslid een sanctie kan worden opgelegd zijn neergelegd in artikel 166 van het Reglement, en niet in artikel 11 ervan. Artikel 11 van dit Reglement bevat immers gedragsregels die de beginselen en de waarden in herinnering brengen die door de Parlementsleden moeten worden nageleefd, maar beperkt zich tot de vermelding dat de niet-naleving van deze voorschriften kan leiden tot de toepassing van maatregelen overeenkomstig de artikelen 165, 166 en 167 van dit Reglement. Hieruit volgt dat de in punt 40 van het besluit van het Bureau getrokken conclusie dat schending van de in artikel 11 van dat Reglement neergelegde beginselen automatisch de vaststelling met zich meebrengt van een „uitzonderlijk ernstig geval van ordeverstoring of belemmering van het functioneren van het Parlement” geenszins volgt uit die bepaling.
Wat, ten tweede, de voorwaarde van de belemmering van het functioneren van het Parlement betreft, is het van belang op te merken dat, hoewel artikel 166, lid 1, van het Reglement verwijst naar de in artikel 11 van datzelfde Reglement bepaalde beginselen, een letterlijke uitlegging van eerstgenoemde bepaling ertoe zou leiden dat schending van die beginselen geen zelfstandige sanctiegrond is, maar een bijkomende, noodzakelijke voorwaarde voor de bestraffing van een belemmering van het functioneren van het Parlement, wat het Parlement overigens tijdens de terechtzitting heeft erkend. Hieruit volgt dat de enkele schending van de in artikel 11 van het Reglement bepaalde beginselen, indien deze bewezen zou zijn, niet als zodanig kan worden bestraft maar slechts wanneer zij gepaard gaat met een belemmering van het functioneren van het Parlement, wat het Parlement eveneens tijdens de terechtzitting heeft erkend.
Ten derde mag, in tegenstelling tot de verklaringen van het Parlement tijdens de terechtzitting, de in artikel 166, lid 1, van het Reglement bedoelde belemmering van het functioneren van het Parlement die zich buiten de parlementaire vergaderzaal zou hebben voorgedaan vanwege de negatieve reacties die verzoekers uitspraken buiten het Parlement zouden hebben opgeroepen, niet worden begrepen als schending van de reputatie of de waardigheid ervan als instelling. Overigens geeft het besluit van het Bureau geen enkele indicatie in die zin en bevat het geen enkele beoordeling in verband met de criteria die het Bureau van het Parlement tot de vaststelling van een gestelde aantasting van de waardigheid van het Parlement hebben kunnen leiden. Voorts, bij gebrek aan bepaling van objectieve criteria voor de beoordeling van het bestaan van een dergelijke aantasting en gelet op de – op zijn minst – vage aard van het begrip „waardigheid van het Parlement” of van de aantasting ervan alsook op de ruime beoordelingsmarge waarover het Parlement ter zake beschikt, zou een dergelijke uitlegging leiden tot een willekeurige inperking van de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs.
Bovendien dient te worden opgemerkt dat artikel 11, lid 2, eerste alinea, van het Reglement betrekking heeft op het „gedrag” van de leden, en bepaalt dat dit aan bepaalde verplichtingen is onderworpen. Zo moet dit gedrag worden ingegeven door onderling respect, dient het te berusten op de waarden en beginselen van de Unie, en mag het geen afbreuk doen aan de waardigheid van het Parlement, het goede verloop van de werkzaamheden van het Parlement niet in gevaar brengen, en de rust in de gebouwen van het Parlement niet verstoren. Artikel 166, lid 2, van dit Reglement heeft eveneens betrekking op het gedrag van de parlementariërs en bepaalt dat bij de beoordeling daarvan overeenkomstig de als bijlage XV bij dit Reglement gevoegde richtsnoeren rekening moet worden gehouden met het incidentele, repetitieve, dan wel permanente karakter en met de ernst ervan. Uitspraken, taalgebruik of toespraken worden daarentegen niet vermeld en kunnen dus, als zodanig, geen voorwerp van bestraffing zijn.
Deze lezing vindt steun in artikel 11, lid 3, eerste alinea, van het Reglement, dat bepaalt dat „[d]e toepassing van dit artikel […] op geen enkele wijze afbreuk [doet] aan de levendigheid van de parlementaire debatten noch aan de vrijheid van spreken van de leden”. Bovendien wordt een dergelijke uitlegging van artikel 11, lid 2, van dit Reglement versterkt door de recente wijziging van het Reglement van het Parlement, die in werking is getreden op 16 januari 2017, en die tot doel had de werkingssfeer van de disciplinaire maatregelen uit te breiden. Het expliciete verbod van lasterlijk, racistisch en xenofoob taalgebruik of gedrag werd immers toegevoegd aan het nieuwe artikel 11, lid 3, tweede alinea, van het Reglement. Voorts is artikel 11, lid 3, eerste alinea, van het Reglement, thans artikel 11, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement, ook gewijzigd en bepaalt het voortaan dat „[d]e toepassing van dit artikel anderszins geen afbreuk [doet] aan de levendigheid van de parlementaire debatten noch aan de vrijheid van meningsuiting”. Hieruit volgt dat, in de onderhavige zaak, zelfs indien ervan uitgegaan zou worden dat in de uitoefening van de parlementaire functie gedane uitspraken kunnen worden gelijkgesteld met „gedrag”, en daarom de in artikel 11, lid 2, van het Reglement, zoals toepasselijk ten tijde van de feiten, vermelde beginselen kunnen aantasten, die uitspraken bij gebreke van een uitzonderlijk ernstige ordeverstoring of belemmering van het functioneren van het Parlement niet konden worden bestraft.
Het in punt 1 van de in bijlage XV opgenomen richtsnoeren gemaakte onderscheid, waarnaar artikel 166, lid 2, van het Reglement verwijst (zie punt 65 hierboven), tussen, enerzijds, visuele gedragingen die in bepaalde omstandigheden kunnen worden getolereerd en, anderzijds, gedragingen „die tot een actieve verstoring van parlementaire werkzaamheden leiden” laat overigens niet toe dat in een plenaire vergadering gedane uitspraken in die laatste categorie van gedragingen worden ingedeeld en op grond daarvan kunnen worden bestraft, wanneer er geen uitzonderlijk ernstige ordeverstoring of verstoring van de parlementaire werkzaamheden is vastgesteld.
Gelet op het voorgaande en op het bijzondere belang dat de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs heeft, alsook op de in de punten 37 tot en met 50 hierboven in herinnering gebrachte strikte grenzen waarbinnen beperkingen daaraan kunnen worden aangebracht, moeten de artikelen 11 en 166 van het Reglement, in hun op de onderhavige zaak toepasselijke versie, in die zin worden uitgelegd dat zij de bestraffing van een parlementariër wegens uitspraken in de uitoefening van zijn parlementaire functie niet toestaan. Zelfs als dergelijke uitspraken kunnen worden gelijkgesteld met het gedrag van een parlementariër, kunnen zij, in elk geval, niet worden bestraft, gelet op de afwezigheid van een uitzonderlijk ernstige ordeverstoring of een belemmering van het functioneren van het Parlement in strijd met artikel 11 van het Reglement.
In die omstandigheden, en ondanks het bijzonder schokkend karakter van de door verzoeker in zijn interventie tijdens de plenaire vergadering van 7 juni 2016 gebruikte woorden, kon het Parlement hem in casu geen disciplinaire sanctie opleggen op grond van artikel 166, lid 1, van zijn Reglement. Voorts kan het Parlement niet met succes stellen, zoals het ter terechtzitting heeft gedaan, dat wat het in werkelijkheid heeft bestraft de door verzoeker in zijn uiteenzetting gebruikte taal was en niet de inhoud van die uiteenzetting, gelet met name op de formulering van de punten 34 en 36 van het besluit van het Bureau, die verwijzen naar „[verzoekers] intentie om zijn eigen mening uit te drukken” of naar de door verzoeker geuite „idee”.
Bovendien kan, zelfs indien zou worden aangenomen dat de belemmering van het functioneren zich niet in strikte zin hoefde te beperken tot de parlementaire vergaderzaal, gelet op het feit dat enkel het in artikel 166, lid 1, bedoelde eerste geval ziet op een uitzonderlijk ernstige ordeverstoring tijdens de vergadering, een dergelijke ruime uitlegging, zoals die door het Parlement wordt verdedigd, niet slagen, en wel om de in punt 64 hierboven uiteengezette redenen.
Uit het voorgaande volgt dat het eerste middel moet worden toegewezen zonder dat uitspraak moet worden gedaan over verzoekers betoog dat hij ook werd bestraft voor zijn uitspraken in de marge van de plenaire vergadering van 7 juni 2016 of in het kader van de uitoefening van zijn rechten van verdediging.
Gelet op al het voorgaande dient de tweede vordering te worden toegewezen en dient het besluit van het Bureau nietig te worden verklaard, zonder dat de ter ondersteuning van de vordering tot nietigverklaring ingeroepen andere middelen moeten worden onderzocht. In die omstandigheden dient geen uitspraak te worden gedaan over het nemen van de door verzoeker verzochte maatregel tot organisatie van de procesgang, die betrekking had op het tweede middel.
Vordering tot schadevergoeding
Ter ondersteuning van de vordering tot schadevergoeding, betoogt verzoeker dat hij op basis van de nietigverklaring van het besluit van het Bureau geen vergoeding kan verkrijgen van alle geleden schade. Derhalve vordert hij herstel van de financiële schade ten gevolge van het verlies van het recht op de verblijfsvergoeding ten belope van 3060 EUR. Voorts vordert hij de veroordeling van het Parlement tot betaling van een bedrag van 10000 EUR tot herstel van de morele schade ten gevolge van zijn uitsluiting van deelname aan de werkzaamheden van het Parlement en van de aantasting van zijn reputatie en zijn eer.
Het Parlement betoogt dat de vordering tot herstel van de financiële schade niet ontvankelijk is. Verder meent het dat de nietigverklaring van het besluit van het Bureau een voldoende herstel inhoudt van de morele schade van verzoeker. Subsidiair is het van mening dat een bedrag van ten hoogste 1000 EUR gepast is.
Wat, in casu, ten eerste, de vordering tot herstel van de financiële schade ten gevolge van het verlies van het recht op de verblijfsvergoeding betreft, volstaat het op te merken dat verzoeker niet uitlegt waarom de omstandigheid dat hij de betrokken sanctie heeft ondergaan hem zelfs in het geval van nietigverklaring van het besluit van het Bureau niet toelaat om herstel te verkrijgen voor al zijn schade, temeer daar hij enkel de betaling vordert van het bedrag dat overeenkomt met de vergoeding die hij zou hebben ontvangen zonder de opgelegde sanctie, te weten 3060 EUR. Gelet op de nietigverklaring van het besluit van het Bureau, en overeenkomstig artikel 266 VWEU, staat het aan het Parlement om maatregelen te nemen die de uitvoering van het onderhavige arrest omvatten, wat impliceert dat de bedragen die overeenstemmen met de verblijfsvergoeding waarvan de uitkering tijdelijk werd ingehouden, worden uitgekeerd.
Hieruit volgt dat de vordering tot vergoeding van de financiële schade moet worden afgewezen.
Wat, ten tweede, de vordering tot herstel van de beweerdelijk door verzoeker geleden morele schade betreft, dient eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de nietigverklaring van een onwettige handeling op zich een passende en in beginsel toereikende vergoeding kan vormen van iedere immateriële schade die deze handeling mocht hebben veroorzaakt (arresten van 9 juli 1987, Hochbaum en Rawes/Commissie,
44/85, 77/85, 294/85 en 295/85
,
EU:C:1987:348
, punt
, en 9 november 2004, Montalto/Raad,
T‑116/03
,
EU:T:2004:325
, punt
), tenzij de verzoekende partij aantoont immateriële schade te hebben geleden die onafhankelijk is van de onrechtmatigheid die aan de nietigverklaring ten grondslag ligt en die niet kan worden geacht volledig te zijn hersteld door de nietigverklaring (zie arrest van 25 juni 2015, EE/Commissie,
F‑55/14
,
EU:F:2015:66
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu laat niets in het dossier toe vast te stellen dat het besluit van de voorzitter en dat van het Bureau zijn vastgesteld in omstandigheden die bij verzoeker een van de nietig verklaarde handeling onafhankelijke morele schade hebben veroorzaakt. Hieruit volgt dat de vordering tot vergoeding van de morele schade moet worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dragen de partijen hun eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Nu in casu enkel de vordering tot nietigverklaring wordt toegewezen, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het besluit van het Bureau van het Europees Parlement van 1 augustus 2016 wordt nietig verklaard.

2)
De vordering tot schadevergoeding wordt afgewezen.

3)
Janusz Korwin-Mikke en het Parlement dragen elk hun eigen kosten.

Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 31 mei 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.