CELEX: 62022CJ0009
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
Dyrektywa 2001/42/WE
Ocena skutków wywieranych przez niektóre plany i programy na środowisko naturalne
Artykuł 2 lit. a)
Pojęcie „planów i programów”
Artykuł 3 ust. 2 lit. a)
Ocena oddziaływania na środowisko
Nieustawowy akt porządzony przez radę gminy i dewelopera
Dyrektywa 2011/92/WE
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne
Artykuł 3 ust. 1
Obowiązek właściwego określenia, opisania i oceny, dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośrednich i pośrednich skutków, jakie wywiera dane przedsięwzięcie
Wiążące wytyczne ministerialne dotyczące wysokości budynków

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (
Dz.U. 2001, L 197, s. 30
– wyd. spec. w jęz. polskim: rozdz. 15, t. 6, s. 157) oraz art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (
Dz.U. 2014, L 124, s. 1
) (zwanej dalej „dyrektywą 2011/92”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy NJ i OZ a An Bord Pleanála (komisją ds. zagospodarowania przestrzennego, Irlandia) (zwaną dalej „komisją”), Irlandią i Attorney General (prokuratorem generalnym, Irlandia) w przedmiocie przedsięwzięcia z dziedziny budownictwa mieszkaniowego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2001/42
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2001/42, zatytułowanym „Cele”:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z niniejszą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko [skutków dla środowiska] niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)
»plany i programy« oznaczają plany i programy, w tym współfinansowane przez Wspólnotę Europejską, jak również wszelkie ich modyfikacje:
–
przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i
–
wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne;
[…]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi:
„1.   Ocenę wpływu [oddziaływania] na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko [mieć znaczące skutki dla środowiska].
2.   Z zastrzeżeniem art. 3, ocenę wpływu [oddziaływania] na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,
a)
które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów [przedsięwzięć] wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG [Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. 1985, L 175, s. 40
)];
[…]
3.   Plany i programy określone w ust. 2, określające użytkowanie małych obszarów na poziomie lokalnym oraz niewielkie modyfikacje planów i programów, określonych w ust. 2, wymagają oceny wpływu [oddziaływania] na środowisko tylko w przypadku, gdy państwa członkowskie stwierdzają, że mogą one potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko [mieć znaczące skutki dla środowiska].
[…]”.
Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Podejmowanie decyzji”, stanowi:
„Sprawozdanie dotyczące [skutków dla] środowiska przygotowane zgodnie z art. 5, opinie wyrażone zgodnie z art. 6 oraz wyniki konsultacji transgranicznych podjętych zgodnie z art. 7 uwzględnia się w czasie przygotowania planu lub programu oraz przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej”.
Dyrektywa 2011/92
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92 stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.
Artykuł 3 ust. 1 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Ocena oddziaływania na środowisko [skutków dla środowiska] polega na właściwym określeniu, opisaniu i ocenie, dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośredniego i pośredniego znaczącego wpływu przedsięwzięcia [bezpośrednie i pośrednie znaczące skutki, jakie wywiera przedsięwzięcie] na:
a)
ludność i zdrowie ludzkie;
b)
różnorodność biologiczną ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk chronionych na podstawie dyrektywy [Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. 1992, L 206, s. 7
)] oraz dyrektywy 2009/147/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 2010, L 20, s. 7
)];
c)
grunty, gleby, wody, powietrze i klimat;
d)
dobra materialne, dziedzictwo kulturowe i krajobraz;
e)
oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a)–d)”.
Zgodnie z art. 14 akapit pierwszy tej dyrektywy uchyliła ona dyrektywę 85/337. Zgodnie z akapitem drugim tego artykułu „[o]desłania do […] dyrektywy [85/337] odczytuje się jako odesłania do [dyrektywy 2011/92]”.
Prawo irlandzkie
Zgodnie z art. 15 ust. 1 Planning and Development Act 2000 (ustawy z 2000 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i inwestycjach), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą z 2000 r.”):
„Do obowiązków organu właściwego ds. zagospodarowania przestrzennego należy podejmowanie, w ramach jego kompetencji, środków niezbędnych do realizacji celów określonych w planie zagospodarowania przestrzennego”.
Artykuł 28 ustawy z 2000 r., zatytułowany „Wytyczne ministerialne”, stanowi:
„1.   Minister może w każdej chwili skierować do organów właściwych ds. zagospodarowania przestrzennego wytyczne dotyczące jednego z zadań powierzonych im na mocy niniejszej ustawy, a organy te uwzględniają te wytyczne przy wykonywaniu swoich zadań.
[…]
1C.   Bez uszczerbku dla ogólnych uregulowań zawartych w ust. 1, jeżeli wytyczne, o których mowa w tym ustępie, zawierają szczególne wymogi w zakresie polityki zagospodarowania przestrzennego, organy właściwie ds. zagospodarowania przestrzennego, zgromadzenia regionalne i [komisja] przy wykonywaniu swoich zadań przestrzegają tych wymogów.
2.   W stosownych przypadkach [komisja] przy wykonywaniu swoich zadań bierze pod uwagę wytyczne skierowane do organów właściwych ds. zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ust. 1.
[…]”.
Część X ustawy z 2000 r., zatytułowana „Ocena skutków dla środowiska”, ma na celu transpozycję dyrektywy 2011/92 do irlandzkiego porządku prawnego i w związku z tym przewidziane w niej zostały zasady dotyczące przeprowadzenia oceny skutków dla środowiska.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 25 maja 2020 r. DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV (zwany dalej „DBTR”) złożył wniosek o pozwolenie na realizację przedsięwzięcia budowlanego obejmującego 416 mieszkań w pięciu budynkach o wysokości od 2 do 16 pięter, jak również udogodnienia dla mieszkańców, wspólne przestrzenie otwarte, placówki opieki nad dziećmi, powierzchnie handlowe oraz obiekty towarzyszące na obszarze dawnej fabryki znajdującej się w południowej części centrum miasta Dublina (Irlandia).
W dniu 20 sierpnia 2020 r. starszy inspektor ds. urbanistyki komisji zalecił odmowne rozpatrzenie wniosku.
Komisja była jednak odmiennego zdania, w związku z czym wydała w dniu 14 września 2020 r. pozwolenie, opatrzone jednak wykazem 24 warunków.
Skarżące w postępowaniu głównym wnoszą do sądu odsyłającego, High Court (wysokiego trybunału, Irlandia), o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Domagają się również stwierdzenia nieważności art. 28 ustawy z 2000 r. w zakresie, w jakim jest on sprzeczny z prawem Unii.
W tym względzie skarżące w postępowaniu głównym utrzymują, z jednej strony, że decyzja z dnia 14 września 2020 r. narusza dyrektywę 2001/42, ponieważ opiera się na planie regulacyjnym dla Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St. Teresa’s Gardens and Environs (obszaru zagospodarowania strategicznego i rewitalizacji 12, ogrody św. Teresy wraz z okolicznym obszarem) (zwanym dalej „planem regulacyjnym”). Ten plan regulacyjny nie był bowiem, pomimo wymogów wynikających z tej dyrektywy, przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że ten plan regulacyjny został przygotowany wspólnie przez doradców DBTR i Dublin City Council (radę miasta Dublina, Irlandia) i następnie przyjęty przez tę radę.
Ponadto opracowanie planu regulacyjnego zostało wyraźnie przewidziane w Dublin City Development Plan 2016–2022 (planie zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022), który w pkt 2.2.8.1 stanowi, że „rada miasta Dublina przygotuje wytyczne dla poszczególnych obszarów zagospodarowania strategicznego i rewitalizacji oraz kluczowych centrów dzielnic, przy użyciu […] schematycznych planów regulacyjnych […]”.
Ponadto sąd odsyłający podnosi, że choć plan regulacyjny nie jest wiążącym instrumentem prawnym, jest on jednak wyraźnie przewidziany w instrumencie, który jest wiążący i którego przygotowanie zostało przewidziane w ustawie z 2000 r., a mianowicie w planie zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022. Ponadto ten plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przedmiot oceny oddziaływania na środowisko.
Wreszcie, z postanowienia odsyłającego wynika, że ów plan regulacyjny przewiduje udzielenie zezwolenia na takie rodzaje zagospodarowania, które nie są zgodne ze wspomnianym planem zagospodarowania, choć oznaczałoby to odstępstwo od tego planu zagospodarowania, w szczególności w zakresie wysokości budynków.
Z drugiej strony przewidziany w art. 28 ust. 1C ustawy z 2000 r. obowiązek, zgodnie z którym komisja jest zobowiązana do przestrzegania wytycznych ministerialnych, w tym przypadku Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) [wytycznych dla organów właściwych ds. zagospodarowania przestrzennego dotyczących planowania miejskiego oraz wysokości budynków (grudzień 2018 r.), zwanych dalej „wytycznymi z 2018 r.”], i, w szczególności, przewidziany w nich Specific Planning Policy Requirement 3 (wymóg szczegółowy nr 3 z zakresu polityki zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej „wymogiem szczegółowym nr 3”), narusza dyrektywę 2011/92.
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że wytyczne z 2018 r. zostały przyjęte w celu odchodzenia od energochłonnych modeli rozwoju i tworzenia bardziej dynamicznych i zrównoważonych miast, obejmujących obszary o mieszanym charakterze. W tym względzie pkt 3.1 tych wytycznych stanowi, że „[w] odniesieniu do oceny indywidualnych wniosków o zagospodarowanie i odwołań rząd w swej polityce zakłada, że wysokość budynków musi być zasadniczo zwiększona w odpowiednich lokalizacjach miejskich. Istnieje zatem domniemanie przemawiające na rzecz budynków o zwiększonej wysokości w centrach naszych miejscowości/miast i w innych lokalizacjach miejskich obsługiwanych przez transport zbiorowy”.
Sąd odsyłający wskazuje zaś, że te wytyczne, które były przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy 2001/42, mają swoje źródło w powodach politycznych uzasadnionych głównie, choć nie wyłącznie, względami niezwiązanymi ze środowiskiem.
W tych okolicznościach High Court (wysoki trybunał, Irlandia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 2 lit. a) dyrektywy [2001/42] skutkuje tym, że pojęcie »planów i programów […], jak również wszelkich ich modyfikacji […], przygotowywanych lub przyjmowanych przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym […]«, obejmuje plan lub program, który jest wspólnie przygotowywany lub przyjmowany przez organ władzy lokalnej i wykonawcę z sektora prywatnego jako właściciela terenów przyległych do terenów będących własnością organu władzy lokalnej?
2)
Czy art. 2 lit. a) dyrektywy [2001/42] skutkuje tym, że pojęcie »planów i programów, jak również wszelkich ich modyfikacji, wymaganych przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne«, obejmuje plan lub program, który jest wyraźnie przewidziany w ustawowym planie zagospodarowania przestrzennego organu władzy lokalnej (przy czym ten plan zagospodarowania przestrzennego sporządzono na podstawie przepisu ustawowego) albo w sposób ogólny, albo w przypadku gdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, że organ władzy lokalnej »przygotuje wytyczne dla poszczególnych obszarów zagospodarowania strategicznego i rewitalizacji przy użyciu odpowiednich mechanizmów planów miejscowych, schematycznych planów regulacyjnych i miejscowych planów poprawy stanu środowiska«?
3)
Czy art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy [2001/42] skutkuje tym, że pojęcie »planów i programów, które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG«, obejmuje plan lub program, który sam w sobie nie jest wiążący, ale który jest wyraźnie przewidziany w ustawowym planie zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter wiążący, lub który proponuje lub przewiduje w istocie modyfikację planu, który sam był przedmiotem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko?
4)
Czy art. 2 ust. 1 dyrektywy [2011/92] skutkuje tym, że w procesie oceny skutków dla środowiska właściwy organ nie może uwzględnić obligatoryjnych wytycznych rządowych, w szczególności tych, które nie są oparte wyłącznie na kryteriach środowiskowych, będących wytycznymi określającymi w pewnych okolicznościach sytuacje, w których nie można wykluczyć udzielenia zezwolenia?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań od pierwszego do trzeciego
Poprzez pytania od pierwszego do trzeciego, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, że dany plan wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy, jeżeli, po pierwsze, został przygotowany przez organ na poziomie lokalnym we współpracy z wykonawcą wskazanym w tym planie i został przyjęty przez ten organ, po drugie, został on przyjęty na podstawie przepisu zawartego w innym planie lub programie i, po trzecie, przewiduje on rodzaje zagospodarowania odmienne niż te przewidziane w innym planie lub programie.
W odniesieniu do w pierwszej kolejności art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy wskazać, że „plany i programy” w rozumieniu tej dyrektywy zostały zdefiniowane jako spełniające dwie określone w nim łączne przesłanki; mianowicie, muszą one być, po pierwsze, przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ w celu przyjęcia ich w drodze procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd (pierwsza przesłanka), i, po drugie, muszą być wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne (druga przesłanka) (wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Bund Naturschutz in Bayern,
C‑300/20
,
EU:C:2022:102
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ plan regulacyjny został przyjęty przez radę miasta Dublina, która jest organem lokalnym, ten pierwszy warunek należy uznać w niniejszej sprawie za spełniony.
W tym względzie okoliczność, że plan ten został przygotowany wspólnie przez doradców DBTR i radę miasta Dublina, jest pozbawiona znaczenia, ponieważ zgodnie z brzmieniem pierwszej przesłanki plan powinien być „przygotowywan[y] […] lub przyjmowan[y] przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym”.
W zakresie dotyczącym drugiej przesłanki wskazanej w pkt 27 niniejszego wyroku z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że za „wymagane” w rozumieniu i do celów stosowania dyrektywy 2001/42 należy uznać te plany i programy, których przyjęcie jest uregulowane w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych określających organy właściwe do ich przyjęcia oraz procedurę ich przygotowania. A zatem w świetle celu art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, który polega na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska, i w celu zapewnienia jego skuteczności plan lub program należy uznać za „wymagany”, jeżeli w prawie krajowym istnieje szczególna podstawa prawna upoważniająca właściwe organy do jego przyjęcia, nawet jeśli przyjęcie takiego planu lub programu nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego (wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Bund Naturschutz in Bayern,
C‑300/20
,
EU:C:2022:102
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W zakresie, w jakim przepis ten dotyczy nie tylko planów i programów wymaganych przez przepisy ustawowe lub wykonawcze czy też przez nie uregulowanych, lecz również tych, które są wymagane przez przepisy administracyjne czy też przez nie uregulowane, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że dotyczy on co do zasady również planów przyjętych w oparciu o podstawę prawną przewidzianą w innym planie, takim jak, w niniejszym przypadku, plan zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022.
Jak twierdzi w istocie Komisja Europejska, gdyby plany i programy przyjmowane przez organy na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, takie jak ten plan zagospodarowania przestrzennego, były co do zasady wyłączone z pojęcia „przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych” w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, państwa członkowskie mogłyby z łatwością obejść obowiązek dokonania oceny oddziaływania na środowisko, przewidując przykładowo w danym planie lub też programie, że niektóre z elementów ram, które mają zostać w nich zdefiniowane, zostaną określone w innym dokumencie.
Ponadto, jak podnoszą skarżący w postępowaniu głównym, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 2000 r. obowiązkiem organów właściwych ds. zagospodarowania przestrzennego jest podejmowanie, w ramach ich kompetencji, środków niezbędnych do realizacji celów określonych w planie zagospodarowania przestrzennego.
W świetle rozważań przedstawionych w pkt 30–32 niniejszego wyroku plan przyjęty na podstawie prawnej przewidzianej w planie takim jak plan zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022 mógłby stanowić plan, którego przyjęcie jest uregulowane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, a nawet, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 1 ustawy z 2000 r., plan, który jest przez takie przepisy wymagany.
Do sądu odsyłającego należy jednak zweryfikowanie, czy ten plan regulacyjny można uznać za przyjęty na podstawie przepisu zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022, o którym mowa w pkt 19 niniejszego wyroku.
W odniesieniu w drugiej kolejności do art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem ocenie oddziaływania na środowisko podlegają wszystkie plany i programy, które łącznie spełniają dwie przesłanki, a mianowicie są przygotowywane na potrzeby sektorów, do których odnosi się ten przepis (pierwsza przesłanka), i ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 2011/92 (druga przesłanka).
Ponieważ plan regulacyjny dotyczy sektorów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntów, a sektory te zostały wskazane w art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, pierwsza z określonych w tym przepisie przesłanek wydaje się spełniona.
Jeśli chodzi o drugą z wskazanych w tym przepisie przesłanek, należy przypomnieć, że pojęcie „planów i programów” dotyczy każdego aktu, który określając reguły i procedury kontroli mające zastosowanie do danego sektora, ustanawia znaczącą liczbę kryteriów i szczegółowych zasad odnoszących się do zezwolenia oraz realizacji jednego lub wielu przedsięwzięć mających potencjalnie znaczące skutki dla środowiska (wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Bund Naturschutz in Bayern,
C‑300/20
,
EU:C:2022:102
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto Trybunał wielokrotnie orzekał w tym względzie, że pojęcie „planów i programów” odnosi się nie tylko do ich przygotowania, ale również do ich zmian, co ma na celu zagwarantowanie, by przepisy, które mogą mieć znaczące skutki dla środowiska, podlegały ocenie oddziaływania na środowisko (wyrok z dnia 12 czerwca 2019 r., CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2001/42 pojęcie to co do zasady obejmuje również niewielkie modyfikacje planów i programów, określonych w tym art. 3 ust. 2. W odniesieniu bowiem w szczególności do takich niewielkich modyfikacji państwa członkowskie muszą stwierdzić, czy modyfikacje takie mogą mieć znaczące skutki dla środowiska.
W związku z tym pojęcie to musi obejmować również akty, które nie zmieniając planu czy też programu, pozwalają jednak na odstępstwo od niektórych elementów ram, w których będzie można udzielić w przyszłości zezwolenia na realizację przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 2011/92, zgodnie z ich definicją zawartą w tym planie lub programie.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 dyrektywy 2001/42 jej celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z tą dyrektywą dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko niektórych planów i programów, których wpływ na środowisko może być znaczący.
Osiągnięcie tego celu byłoby zaś zagrożone, gdyby możliwe było odstąpienie od ram określonych przez plan lub też program, które zostały poddane ocenie oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy 2001/42 i zostały opracowane z uwzględnieniem zgodnie z art. 8 tej dyrektywy wniosków płynących z tej oceny, wówczas gdy takie odstępstwo nie podlegałoby co najmniej wynikającemu z art. 3 ust. 3 tej dyrektywy obowiązkowi ustalenia, czy odstępstwo to może mieć znaczące skutki dla środowiska.
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że jeszcze przed przyjęciem planu regulacyjnego przyszłe zagospodarowanie przestrzenne obszaru, którego dotyczy postępowanie główne, było przedmiotem planu zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022 oraz planu ramowego zagospodarowania przyjętego przez radę miasta Dublina w lipcu 2017 r., którego celem było zgodnie z jego brzmieniem „odzwierciedlenie wymogów i zasad [określonych w tym planie zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022] dla potrzeb zagospodarowania i rozwoju [obszaru rozpatrywanego w postępowaniu głównym]”.
W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, po pierwsze, że chociaż plan ramowy przewidywał stworzenie na wspomnianym obszarze parku o wymiarach 0,2 hektara, w planie regulacyjnym ta przestrzeń publiczna została zlikwidowana.
Po drugie, sąd ten zauważa, że choć ten plan regulacyjny nie zmienia, formalnie rzecz biorąc, planu zagospodarowania przestrzennego Dublina na lata 2016–2022, to jednak przewiduje on udzielanie zezwoleń na rodzaje zagospodarowania niezgodne z tym planem i sprowadza się w rzeczywistości do odejścia od tego planu ze względu na to, iż przewidziano w nim wyraźnie inną całościową wizję zagospodarowania przestrzeni, w szczególności w zakresie wysokości budynków.
Czynniki te mogą być rozumiane w ten sposób, że plan regulacyjny stanowi plan lub program objęty zakresem zastosowania dyrektywy 2001/42, chyba że w odpowiednim przypadku należy uznać, iż elementy te wynikają już z innych aktów, które były przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu tej dyrektywy, takich jak wytyczne z 2018 r.
Sąd odsyłający zauważa jednak również, że plan regulacyjny nie jest „wiążący sam w sobie”.
Należy zaś przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przepisy o charakterze informacyjnym nie spełniają drugiej z przesłanek określonych w art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42. Aby przesłanka ta została spełniona, konieczne jest, aby przepisy te miały co najmniej charakter obowiązkowy dla organów właściwych w dziedzinie wydawania takich zezwoleń [zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, pkt
,
].
Jedynie bowiem akty o charakterze wiążącym mogą ograniczać zakres swobody, jakim dysponują te organy, i tym samym wykluczać ze szczegółowych zasad realizacji te przedsięwzięcia, które mogą okazać się bardziej korzystne dla środowiska; z tego powodu takie akty powinny być poddane ocenie oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy 2001/42.
Wynika z tego, że jedynie w przypadku, gdy w zastosowaniu prawa irlandzkiego plan regulacyjny był wiążący dla organu właściwego do wydania zezwolenia na przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania głównego, czyli w niniejszym przypadku komisji, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego, z zastrzeżeniem wyrażonym w pkt 47 niniejszego wyroku należałoby uznać, iż plan ten jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2001/42, a zatem powinien co najmniej być przedmiotem spoczywającego z tytułu art. 3 ust. 3 tej dyrektywy na państwach członkowskich obowiązku stwierdzenia, czy jego skutki dla środowiska mogą być znaczące.
W świetle powyższego na pytania od pierwszego do trzeciego należy odpowiedzieć, że art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, iż dany plan wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy, jeżeli, po pierwsze, został przygotowany przez organ na poziomie lokalnym we współpracy z wykonawcą wskazanym w tym planie i został przyjęty przez ten organ, po drugie, został on przyjęty na podstawie przepisu zawartego w innym planie lub programie i, po trzecie, przewiduje on rodzaje zagospodarowania odmienne niż te przewidziane w innym planie lub programie, pod warunkiem jednak, że ma on co najmniej obowiązkowy charakter dla organów właściwych w dziedzinie wydawania zezwoleń na przedsięwzięcia.
W przedmiocie pytania czwartego
Zadając pytanie czwarte, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 2011/92 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu nakładającemu na właściwe organy państwa członkowskiego, które podejmują decyzję o przyznaniu lub odmowie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie, obowiązek działania zgodnie z wytycznymi, które wymagają zwiększenia w miarę możliwości wysokości budynków i które zostały poddane ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy 2001/42.
W niniejszej sprawie skarżący w postępowaniu głównym zarzucają komisji uwzględnienie w decyzji z dnia 14 września 2020 r. wytycznych z 2018 r.
Jak wynika z pkt 23 niniejszego wyroku, celem tych wytycznych jest w istocie zwiększenie wysokości budynków na niektórych obszarach miejskich. W tym kontekście przewidziany w nich został wymóg szczegółowy nr 3, który stanowi:
„Jest to szczegółowy wymóg polityki planowania, zgodnie z którym gdy:
a)
1.
wnioskodawca ubiegający się o pozwolenie na budowę określa, w jaki sposób propozycja inwestycji spełnia powyższe kryteria; oraz
2.
ocena organu ds. planowania wpisuje się w szersze strategiczne i krajowe parametry polityki określone w National Planning Framework (krajowych ramach planowania przestrzennego) i niniejszych wytycznych;
wówczas organ ds. planowania może zatwierdzić taką inwestycję, nawet jeśli konkretne cele odpowiedniego planu zagospodarowania przestrzennego lub planu miejscowego wskazywałyby inaczej.
[…]”.
Na mocy art. 28 ust. 1C ustawy z 2000 r. organy właściwe ds. zagospodarowania przestrzennego są ponadto zobowiązane przy wykonywaniu swoich zadań do przestrzegania wymogów szczegółowych, takich jak wymóg szczegółowy nr 3.
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że w porządku prawnym danego państwa członkowskiego mogą istnieć przepisy lub wymogi, którym podlega opracowywanie przedsięwzięć wchodzących w zakres zastosowania dyrektywy 2011/92 i które mogą w pewnych przypadkach wykluczać pewne opcje, nawet te, które w okolicznościach danego przypadku są korzystniejsze dla środowiska.
Stanowi to powód, dla którego przyjęto dyrektywę 2001/42, jak wynika to zresztą z poprzedzających jej przyjęcie prac przygotowawczych. Z wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko [COM(96) 511 wersja ostateczna] (
Dz.U. 1997, C 129, s. 14
) wynika bowiem, że przyjęcie dyrektywy 2001/42 było uzasadnione w szczególności okolicznością polegającą na tym, iż przy stosowaniu dyrektywy 85/337 okazało się, że w chwili dokonywania oceny przedsięwzięć znaczące skutki dla środowiska były już ustalone na podstawie przyjętych wcześniej środków zagospodarowania przestrzennego oraz że w konsekwencji, gdyby możliwe było zbadanie tych skutków w ramach tej oceny, nie byłoby już możliwe uwzględnienie ich całościowo przy wydawaniu zezwolenia na dane przedsięwzięcie, efektem czego bardziej przezorne byłoby badanie takich skutków na etapie przyjmowania środków przygotowawczych i uwzględnianie ich w tym właśnie kontekście.
W niniejszej sprawie zaś, jak wynika z pkt 24 niniejszego wyroku, wytyczne z 2018 r. zostały poddane ocenie oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy 2001/42.
Po drugie, z jednej strony z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w wytycznych tych podkreślono, iż „[w] celu poparcia wniosków […] mogą być wymagane szczególne oceny, które mogą obejmować […] odpowiednie wymogi w dziedzinie oceny oddziaływania na środowisko, w tym [w dziedzinie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy 2001/42], [oceny skutków dla środowiska w rozumieniu dyrektywy 2011/92], odpowiedniej oceny [w rozumieniu dyrektywy 92/43] oraz w stosownych przypadkach oceny wpływu na środowisko”.
Z drugiej strony nie wydaje się – czego sprawdzenie należy jednak do sądu odsyłającego – by przewidziany w art. 28 ust. 1C ustawy z 2000 r. obowiązek przestrzegania przez organy właściwe ds. zagospodarowania przestrzennego wymogów szczegółowych z zakresu polityki planowania, które mogą zostać przewidziane w wytycznych takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, mógł w taki czy inny sposób kolidować z obowiązkami ciążącymi na właściwych organach irlandzkich na mocy części X tej ustawy, która ma na celu transpozycję dyrektywy 2011/92 do irlandzkiego porządku prawnego, a w szczególności – z przewidzianym w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy obowiązkiem właściwego określenia, opisania i oceny, dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośrednich i pośrednich znaczących skutków, jakie wywiera dane przedsięwzięcie na wszystkie czynniki wymienione w tym ostatnim przepisie.
Należy dodać, że w każdym razie z brzmienia wymogu szczegółowego nr 3 wydaje się wynikać – w zakresie, w jakim wskazano w nim, że organ właściwy ds. zagospodarowania przestrzennego „może” zatwierdzić daną inwestycję – iż wymóg ten nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie wiąże się z obowiązkiem zwiększenia wysokości budynków w stosunku do wysokości ewentualnie przewidzianej w mającym zastosowanie planie zagospodarowania przestrzennego, co w każdym przypadku powinien jednak również ustalić sąd odsyłający.
Uwzględniając powyższe, na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że dyrektywę 2011/92 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu nakładającemu na właściwe organy państwa członkowskiego, które podejmują decyzję o przyznaniu lub odmowie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie, obowiązek działania zgodnie z wytycznymi, które wymagają zwiększenia w miarę możliwości wysokości budynków i które to wytyczne zostały poddane ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy 2001/42.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko
należy interpretować w ten sposób, że:
dany plan wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy, jeżeli, po pierwsze, został przygotowany przez organ na poziomie lokalnym we współpracy z wykonawcą wskazanym w tym planie i został przyjęty przez ten organ, po drugie, został on przyjęty na podstawie przepisu zawartego w innym planie lub programie i, po trzecie, przewiduje on rodzaje zagospodarowania odmienne niż te przewidziane w innym planie lub programie, pod warunkiem jednak, że ma on co najmniej obowiązkowy charakter dla organów właściwych w dziedzinie wydawania zezwoleń na przedsięwzięcia.

2)
Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmienioną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu nakładającemu na właściwe organy państwa członkowskiego, które podejmują decyzję o przyznaniu lub odmowie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie, obowiązek działania zgodnie z wytycznymi, które wymagają zwiększenia w miarę możliwości wysokości budynków i które to wytyczne zostały poddane ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy 2001/42.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.