CELEX: 62021CJ0402
Zahtjev za prethodnu odluku
Sporazum o pridruživanju EEZ‑Turska
Odluka br. 1/80
Članci 6. i 7.
Turski državljani koji su već integrirani u tržište rada države članice domaćina i imaju pripadajuće pravo na boravak
Odluke nacionalnih tijela kojima se turskim državljanima koji više od 20 godina zakonito borave u dotičnoj državi članici oduzima pravo na boravak zbog toga što predstavljaju trenutačnu, stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva
Članak 13.
Klauzula o mirovanju (standstill)
Članak 14.
Opravdanje
Razlozi javnog poretka

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 6., 7., 13. i 14. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80).
Zahtjev je upućen u okviru sporova između Staatssecretarisa van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: državni tajnik) i osobe S, s jedne strane, te osobe E i osobe C i državnog tajnika, s druge strane, u vezi s njegovim odlukama kojima se nalaže oduzimanje prava boravka osobama S, E i C (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: zainteresirane osobe) i protjerivanje tih osoba s nizozemskog državnog područja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sporazum o pridruživanju
Iz članka 2. stavka 1. Sporazuma o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisale Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednice, s druge strane, te koji je zaključen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (
SL 1964., 217, str. 3685
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju), proizlazi da je njegov cilj promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među ugovornim strankama, uzimajući u cijelosti u obzir potrebu da se osigura ubrzani razvoj gospodarstva Turske i poveća stopa zaposlenosti i životni uvjeti turskog naroda.
U tu svrhu Sporazum o pridruživanju sadržava pripremnu fazu, koja Republici Turskoj omogućava da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice (članak 3. tog sporazuma), prijelaznu fazu, tijekom koje ugovorne stranke osiguravaju postupnu uspostavu carinske unije i približavanje ekonomskih politika (članak 4. navedenog sporazuma), i konačnu fazu, koja se temelji na carinskoj uniji i podrazumijeva jačanje koordinacije ekonomskih politika ugovornih stranaka (članak 5. tog sporazuma).
Člankom 6. Sporazuma predviđa se:
„Kako bi se osigurala primjena i postupni razvoj režima pridruživanja, ugovorne se stranke sastaju u okviru Vijeća za pridruživanje koje djeluje unutar ograničenja koja su mu dodijeljena [S]porazumom [o pridruživanju].”
Dodatni protokol
Dodatni protokol, potpisan 23. studenoga 1970. u Bruxellesu, a u ime Zajednice sklopljen, odobren i potvrđen Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972. (
SL 1972., L 293, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 54., str. 3.), koji, u skladu sa svojim člankom 62., čini sastavni dio Sporazuma o pridruživanju, u svojem članku 1. utvrđuje uvjete, načine i vremenske okvire za provedbu prijelaznog razdoblja iz članka 4. tog sporazuma.
Dodatni protokol sadržava glavu II. naslovljenu „Kretanje osoba i usluga”, čije se poglavlje I. odnosi na „[r]adni[ke]”, dok je poglavlje II. naslovljeno „Pravo poslovnog nastana, usluge i promet”.
Člankom 59. tog protokola predviđa se:
„U područjima obuhvaćenima ovim Protokolom [Republika] Turska ne može imati povoljniji tretman od onog koji države članice dodjeljuju jedna drugoj na temelju Ugovora [o EZ‑u].”
Odluka br. 1/80
Poglavlje II. Odluke br. 1/80, naslovljeno „Socijalne odredbe”, sadržava odjeljak 1., naslovljen „Pitanja koja se odnose na zapošljavanje i slobodno kretanje radnika”, u kojem se nalaze članci 6. do 16. te odluke.
Članak 6. navedene odluke predviđa:
„1.   Podložno odredbama članka 7. o slobodnom pristupu zaposlenju članova njegove obitelji, turski radnik koji je uključen u redovno tržište rada države članice:
–
ima u toj državi članici pravo, nakon godinu dana zakonitog zaposlenja, na produljenje svoje radne dozvole kod istog poslodavca ako ga taj može zaposliti;
–
ima u toj državi članici pravo, nakon tri godine zakonitog zaposlenja, uz iznimku prvenstva koje imaju radnici iz država članica Zajednice, prijaviti se na natječaj za zaposlenje u istom zanimanju, koji je objavljen pod redovitim uvjetima i prijavljen službi za zapošljavanje te države članice, kod poslodavca po vlastitom izboru;
–
ima u toj državi članici, nakon četiri godine zakonitog zaposlenja, slobodan pristup bilo kojem plaćenom zanimanju po vlastitom izboru.
[…]
3.   Načini primjene stavaka 1. i 2. utvrdit će se nacionalnim propisima.” [neslužbeni prijevod]
Članak 7. iste odluke propisuje:
„Članovi obitelji turskog radnika koji zakonito djeluje na tržištu rada u državi članici, a kojima je dopušteno da mu se pridruže:
–
imaju pravo prihvatiti ‐ uz iznimku prvenstva za radnike država članica Zajednice ‐ svaku ponudu za zaposlenje ako su tamo zakonito boravili najmanje tri godine;
–
u toj državi uživaju slobodu pristupa svim plaćenim poslovima prema vlastitom izboru ako u njoj zakonito borave najmanje pet godina.
Djeca turskih radnika koja su završili stručno osposobljavanje u zemlji domaćinu mogu, neovisno o trajanju njihova boravka u toj državi članici, pod uvjetom da je jedan od roditelja zakonito radio u dotičnoj državi članici najmanje tri godine, u navedenoj državi članici prihvatiti svaku ponudu za posao.” [neslužbeni prijevod]
Članak 13. Odluke br. 1/80 glasi:
„Države članice Zajednice i [Republika] Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji na njihovu državnom području imaju zakonit boravak i zaposleni su.” [neslužbeni prijevod]
Članak 14. te odluke glasi:
„1.   Odredbe ovog odjeljka primjenjuju se uz ograničenja opravdana razlozima javnog poretka, javne sigurnosti i zdravlja.
2.   One ne utječu na prava i obveze koje proizlaze iz nacionalnih zakonodavstava ili dvostranih sporazuma između [Republike] Turske i država članica Zajednice, u mjeri u kojoj predviđaju povoljniji sustav za svoje građane.” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 16. navedene odluke, odredbe njezina odjeljka 1. poglavlja II. primjenjuju se od 1. prosinca 1980.
Direktiva 2003/109/EZ
Članak 12. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (
SL 2004., L 16, str. 44
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak
SL 2021., L 3, str. 41
.), naslovljen „Zaštita od protjerivanja”, određuje:
„1.   Države članice mogu odlučiti protjerati osobu s dugotrajnim boravkom samo ako predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili javnoj sigurnosti.
2.   Odluka iz stavka 1. ne donosi se na temelju ekonomskih razloga.
3.   Prije donošenja odluke o protjerivanju osobe s dugotrajnim boravkom, države članice uzimaju u obzir sljedeće čimbenike:
(a)
trajanje boravka na njihovom državnom području;
(b)
dob dotične osobe;
(c)
posljedice za dotičnu osobu i članove njezine obitelji;
(d)
veze sa zemljom boravka ili nepostojanje veza sa zemljom podrijetla.
[…]”
Nizozemsko pravo
Zakon o strancima
Članak 22. Weta tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Zakon o strancima iz 2000.) od 23. studenoga 2000. (Stb. 2000., br. 495), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o strancima), predviđa:
„[…]
2.   Boravišna dozvola u neograničenom trajanju, iz članka 20., može se oduzeti ako:
[…]
(c)
nositelj je pravomoćno osuđen za kazneno djelo za koje je propisana kazna zatvora od tri ili više godina ili je na njega primijenjena mjera iz članka 37.a Wetboeka van Strafrecht (Kazneni zakonik);
(d)
strani državljanin predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost.
3.   Pravila koja se odnose na razloge iz stavka 2. mogu se utvrditi općom upravnom mjerom ili na temelju te mjere.”
Uredba o strancima
Članak 3.86 Besluita tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (Uredba o strancima iz 2000.) od 23. studenoga 2000. (Stb. 2000, br. 497), u verziji koja se primjenjivala do 1. srpnja 2012. (u daljnjem tekstu: Uredba o strancima), glasio je:
„[…]
4.   Zahtjev [za produljenje boravišne dozvole na određeno vrijeme] može se odbiti i na temelju članka 18. stavka 1. točke (e) Zakona [o strancima] ako je strani državljanin pravomoćnom sudskom odlukom zbog najmanje pet kaznenih djela ili, u slučaju boravka u trajanju kraćem od dvije godine, najmanje tri kaznena djela, osuđen na kaznu zatvora ili maloljetničkog zatvora, kaznu rada [za opće dobro] ili mjeru iz članka 37.a, članka 38.m ili članka 77.h stavka 4. točaka (a) ili (b) Kaznenog zakonika, odnosno pravomoćnom odlukom državnog odvjetništva kojom se izriče kazna (“strafbeschikking”) na kaznu rada [za opće dobro] ili na jednakovrijednu kaznu ili mjeru u inozemstvu, te ako je ukupno trajanje dijela tih kazni ili mjera koji je bezuvjetno izvršiv barem jednako trajanju navedenom u stavku 5.
5.   Trajanje iz stavka 4. iznosi:
[…]
[kada trajanje boravka dosegne] najmanje 15 godina, ali manje od 20 godina: 14 mjeseci.
[…]
11.   Odstupajući od prethodnih stavaka, zahtjev za [produljenje redovne boravišne dozvole na određeno vrijeme] neće se odbiti:
[…]
(b)
kada boravak traje 20 godina.
[…]”
Članak 3.98 te uredbe određuje:
„1.   Na temelju članka 22. stavka 2. točke (c) Zakona [o strancima], redovna boravišna dozvola u neograničenom trajanju može se oduzeti ako je strani državljanin o kojem je riječ pravomoćnom sudskom odlukom - zbog kaznenog djela za koje se može izreći kazna zatvora od tri ili više godina - osuđen na kaznu zatvora, kaznu rada [za opće dobro] ili mjeru iz članka 37.a Kaznenog zakonika ili na jednakovrijednu kaznu ili mjeru u inozemstvu, te ako je ukupno trajanje tih kazni ili mjera barem jednako trajanju navedenom u članku 3.86 stavcima 2., 3. ili 5.
2.   Članci 3.86 i 3.87 primjenjuju se
mutatis mutandis
.”
Članak 8.7 navedene uredbe glasi:
„1.   Ovaj se stavak primjenjuje na strane državljane koji imaju državljanstvo države stranke UEU‑a ili Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru ili Švicarske Konfederacije a koji dođu u Nizozemsku ili u njoj borave.
[…]”
Članak 8.22 iste uredbe propisuje:
„1.   Ministar može odbiti ili ukinuti zakoniti boravak zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti kada osobno ponašanje dotičnog stranog državljanina predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva. Prije donošenja odluke ministar uzima u obzir trajanje boravka pojedinca u Nizozemskoj, njegovu dob, zdravstveno stanje, obiteljske i ekonomske prilike, socijalnu i kulturalnu integraciju u Nizozemskoj i opseg njegovih veza sa zemljom podrijetla.
[…]
3.   Osim ako to zahtijevaju važni razlozi javne sigurnosti, zakoniti boravak neće se ukinuti ako je strani državljanin:
a.
boravio u Nizozemskoj tijekom posljednjih deset godina; […]
[…]”
Člankom I. Besluita houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (Uredba o izmjeni Uredbe o strancima radi pooštravanja klizne ljestvice), od 26. ožujka 2012. (Stb. 2012., br. 158), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Uredba od 26. ožujka 2012.) Uredba o strancima izmijenjena je na sljedeći način.
Tekst članka 3.86. stavka 5. Uredbe o strancima zamijenjen je sljedećim tekstom:
„Trajanje iz stavka 4. iznosi: […]
[kada trajanje boravka dosegne] najmanje 15 godina: 14 mjeseci.”
Tekst članka 3.86 stavka 11. Uredbe o strancima, koji je postao stavak 10., zamijenjen je sljedećim tekstom:
„Odstupajući od prethodnih stavaka, zahtjev se ne odbija ako je trajanje boravka deset godina, osim u slučaju:
(a)
kaznenog djela iz članka 22.b stavka 1. Kaznenog zakonika;
(b)
povrede zakonodavstva o narkoticima koja se, prema njezinoj zakonskoj definiciji, kažnjava kaznom zatvora od šest ili više godina.”
U članku II. Uredbe od 26. ožujka 2012. navodi se:
„Ova se Uredba ne primjenjuje na stranog državljanina čiji boravak nije mogao biti prekinut na temelju prava koje je bilo na snazi prije stupanja na snagu ove uredbe.”
Okružnica o strancima iz 2000.
Stavak B10/2.3 Vreemdelingencirculairea 2000 (Okružnica o strancima iz 2000.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, predviđa:
„[…]
Javni poredak i javna sigurnost
U skladu s člankom 8.22 stavkom 1. Uredbe o strancima, [nadležno tijelo] uskraćuje zakoniti boravak ili ga ukida ako osobno ponašanje građanina Unije ili člana njegove obitelji predstavlja trenutačnu, stvarnu i ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva, osim ako analogna primjena članka 3.77 ili članka 3.86 Uredbe o strancima ne dovodi do prestanka boravka.
[…]”
Članak B 12/2.8 te okružnice, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, određuje:
„[Nadležno tijelo] oduzima redovnu boravišnu dozvolu u neograničenom trajanju ako dođe do okolnosti iz članka 22. stavka 2. Zakona o strancima te ako članci 3.97 i 3.98 Uredbe o strancima ne odstupaju od toga.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Glavni postupci
Glavni postupak koji uključuje osobu S
Osoba S, koja je turski državljanin, zakonito boravi u Nizozemskoj od 15. veljače 1983. i posjeduje redovnu boravišnu dozvolu u neograničenom trajanju od 9. ožujka 1992.
Državni je tajnik odlukom od 5. listopada 2017. osobi S, na temelju članaka 3.98 Uredbe o strancima i članka 3.86 te uredbe, kako je izmijenjena Uredbom od 26. ožujka 2012. (u daljnjem tekstu: pooštrena klizna ljestvica), oduzeo boravišnu dozvolu, naložio joj da odmah napusti nizozemsko državno područje te joj izrekao zabranu ulaska na to državno područje.
Ta je odluka bila obrazložena time da je, od studenoga 1994., protiv osobe S bilo izrečeno 39 osuđujućih presuda za kaznena djela za koja se može izreći kazna zatvora u trajanju od tri ili više godina i da ukupno trajanje bezuvjetnih kazni zatvora koje su joj bile izrečene, odnosno 66 mjeseci, ispunjava zahtjeve pooštrene klizne ljestvice u odnosu na trajanje njezina zakonitog boravka u Nizozemskoj. Navedena je odluka bila obrazložena i time da osobno ponašanje osobe S predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva jer je, s jedne strane, počinila teška kaznena djela, među ostalim, djela razbojništva, provalne krađe i trgovine teškim drogama te, s druge strane, jer se smatralo da je, u odnosu na zainteresiranu osobu, opasnost od povrata povišena s obzirom na to da je osoba S nastavila činiti kaznena djela nakon što je dvije godine bila smještena u posebnu ustanovu za delinkvente koji su višestruki povratnici.
Državni je tajnik odlukom od 27. ožujka 2018. kao neosnovanu odbio žalbu koju je osoba S podnijela protiv odluke od 5. listopada 2017.
Rechtbank Den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska), stalna služba u Rotterdamu (Nizozemska), kojemu je osoba S podnijela tužbu protiv te odluke, presudom od 18. listopada 2018. poništio je odluku od 27. ožujka 2018. i odluku od 5. listopada 2017. uz obrazloženje da pooštrena klizna ljestvica čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80.
Državni je tajnik podnio žalbu protiv te presude Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska), pri čemu se sud koji je uputio zahtjev osobito poziva na to da neprimjenjivanje tog nacionalnog zakonodavstva na osobu S nju stavlja u povoljniji položaj u odnosu na građane Unije, za što smatra da je protivno članku 59. Dodatnog protokola.
Glavni postupak koji uključuje osobu C
Osoba C, koja je turski državljanin, zakonito boravi u Nizozemskoj od 3. svibnja 1976. i posjeduje redovnu boravišnu dozvolu neograničenog trajanja od 25. ožujka 1983.
Državni je tajnik odlukom od 22. travnja 2018. osobi C, na temelju pooštrene klizne ljestvice, oduzeo boravišnu dozvolu, naložio joj da odmah napusti nizozemsko državno područje te joj izrekao zabranu ulaska na to državno područje. Ta je odluka bila obrazložena time da su, od 1988., protiv osobe C bile izrečene 22 osuđujuće presude, među ostalim nakon 2012. godine, za kaznena djela provalne krađe, napada i trgovine teškim drogama, te da ukupno trajanje bezuvjetnih kazni zatvora koje su joj bile izrečene, odnosno 56 mjeseci, ispunjava zahtjeve pooštrene klizne ljestvice u odnosu na trajanje njezina zakonitog boravka u Nizozemskoj. Državni je tajnik također smatrao da okolnost da je osoba C između 1. rujna 1990. i 31. prosinca 2000. spolno zlostavljala svoju maloljetnu kćer doprinosi njegovoj ocjeni prema kojoj osobno ponašanje zainteresirane osobe predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva.
Državni je tajnik odlukom od 3. listopada 2018. kao neosnovanu odbio žalbu osobe C protiv te odluke.
Presudom od 24. srpnja 2019. Rechtbank Den Haag (Sud u Haagu), stalna služba u Middelburgu (Nizozemska), proglasio je neosnovanom tužbu koju je osoba C podnijela protiv odluke od 3. listopada 2018. Taj je sud utvrdio da je članak 14. Odluke br. 1/80 primjenjiv s obzirom na to da osobno ponašanje osobe C predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva i da se u tom slučaju ona ne može pozivati na članak 13. te odluke.
Osoba C podnijela je žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev tvrdeći da njezino osobno ponašanje ne predstavlja trenutačnu prijetnju temeljnom interesu društva i da je članak 13. Odluke br. 1/80 primjenjiv u ovom slučaju.
Glavni postupak koji uključuje osobu E
Osoba E, koja je turski državljanin, od 1981. zakonito boravi u Nizozemskoj i posjeduje redovnu boravišnu dozvolu neograničenog trajanja od 16. ožujka 1995.
Državni je tajnik odlukom od 30. svibnja 2018. osobi E, na temelju pooštrene klizne ljestvice, oduzeo boravišnu dozvolu, naložio joj da odmah napusti nizozemsko državno područje te joj izrekao zabranu ulaska na to državno područje. Ta je odluka bila obrazložena time da je, od 1990., protiv osobe E bilo izrečeno trinaest osuđujućih presuda, uključujući nakon 2012., i da ukupno trajanje bezuvjetnih kazni zatvora koje su joj bile izrečene, odnosno 25 mjeseci, ispunjava zahtjeve pooštrene klizne ljestvice u odnosu na trajanje njezina zakonitog boravka na navedenom području. Usto, državni tajnik smatrao je da osobno ponašanje osobe E predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva.
Odlukom od 24. rujna 2018. kao neosnovana je odbijena žalba osobe E protiv odluke od 30. svibnja 2018.
Presudom od 2. svibnja 2019. Rechtbank Den Haag (Sud u Haagu), stalna služba u Amsterdamu (Nizozemska), proglasio je neosnovanom tužbu koju je osoba E podnijela protiv odluke od 24. rujna 2018. smatrajući, s jedne strane, da je, iako pooštrena klizna ljestvica jest „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, doseg tog članka ograničen člankom 14. te odluke, i, s druge strane, da bi neprimjenjivanje tog nacionalnog zakonodavstva na osobu E bilo protivno članku 59. Dodatnog protokola jer bi je to stavljalo u povoljniji položaj u odnosu na građane Unije.
Osoba E podnijela je žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev, ističući da je primjena pooštrene klizne ljestvice protivna članku 13. Odluke br. 1/80 i da ona ne bi bila stavljena u povoljniji položaj u odnosu na građanina Unije ako se navedeno nacionalno zakonodavstvo na nju ne bi primijenilo.
Prethodna pitanja
Sud koji je uputio zahtjev, a kojem su podnesene žalbe protiv presuda donesenih u prvostupanjskim postupcima u odnosu na osobe S, C i E, smatra da je za donošenje odluke u glavnim postupcima potrebno protumačiti članke 13. i 14. Odluke br. 1/80.
Taj sud ne isključuje to da se dotično nacionalno zakonodavstvo, odnosno Uredba od 26. ožujka 2012., kojom se predviđa pooštrena klizna ljestvica, može kvalificirati kao „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 jer ono, za razliku od nacionalnog zakonodavstva primjenjivog prije stupanja na snagu te uredbe, više ne sadržava zabranu oduzimanja boravišne dozvole strancima koji zakonito borave na nizozemskom državnom području najmanje 20 godina te, stoga, turskim državljanima otežava korištenje njihova prava na slobodno kretanje na tom državnom području.
Međutim, navedeni se sud pita može li se turski državljanin – koji, poput zainteresiranih osoba, ima pravo na boravak, korelativno pravima koja proizlaze iz članka 6. Odluke br. 1/80, kad je riječ o osobi C, ili članka 7. te odluke, kad je riječ o osobama S i E, – pozivati na članak 13. te odluke kako bi spriječio da se na njega primijeni takvo nacionalno zakonodavstvo, s obzirom na to da, prema njegovu mišljenju, sudska praksa Suda u tom pogledu ne daje jasan odgovor.
Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da osobno ponašanje zainteresiranih osoba predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva. Smatra da iz sudske prakse Suda, osobito iz presuda od 18. srpnja 2007., Derin (
C‑325/05
,
EU:C:2007:442
, t.
74.
) i od 8. prosinca 2011., Ziebell, (
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, t.
82.
), proizlazi da država članica dotičnom turskom državljaninu može – na temelju ocjene njegova osobnog ponašanja, kojom se poštuje načelo proporcionalnosti i njegova temeljna prava – na temelju članka 14. Odluke br. 1/80 oduzeti prava dodijeljena člancima 6. i 7. te odluke ako predstavlja takvu prijetnju. Usto, smatra da iz teksta članka 14. navedene odluke proizlazi da se članak 13. te odluke primjenjuje uz ograničenja koja su opravdana, među ostalim, razlozima javnog poretka.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da, u ovom slučaju, iz obrazloženja Uredbe od 26. ožujka 2012. proizlazi da je donošenje predmetnog nacionalnog zakonodavstva motivirano razvojem percepcije zaštite javnog poretka u nizozemskom društvu. U tom pogledu, polazi od postavke da osobno ponašanje osoba S, C i E predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva, tako da se, načelno, njihovo pravo na boravak može ukinuti na temelju članka 14. Odluke br. 1/80. Međutim, taj se sud pita primjenjuje li se članak 13. Odluke br. 1/80 kada stranac već izvodi prava iz članka 6. i članka 7. te odluke i, u slučaju potvrdnog odgovora, kakav je odnos između članaka 13. i 14. navedene odluke.
U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Mogu li se turski državljani koji su nositelji prava na temelju članka 6. ili članka 7. Odluke br. 1/80 dodatno pozivati na članak 13. Odluke br. 1/80?
2.
Proizlazi li iz članka 14. Odluke br. 1/80 da se turski državljani više ne mogu pozivati na članak 13. Odluke br. 1/80 ako zbog svojeg osobnog ponašanja predstavljaju stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva?
3.
Može li se novo ograničenje, u skladu s kojim pravo na boravak turskih državljana može prestati i nakon 20 godina [zakonitog boravka] zbog razloga javnog poretka, opravdati pozivanjem na promjene društvenih uvjerenja zbog kojih je došlo do tog novog ograničenja? Je li u tom pogledu dovoljno da novo ograničenje služi ostvarenju cilja javnog poretka ili je također potrebno da je ograničenje prikladno za ostvarenje tog cilja i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarenje?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti na način da se na njega mogu pozivati turski državljani koji su nositelji pravâ iz članka 6. ili članka 7. te odluke.
U tom pogledu, iz teksta članka 13. Odluke br. 1/80 proizlazi da se njime utvrđuje klauzula o mirovanju (
standstill
), kojom se državama članicama zabranjuje uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju turskim radnicima i članovima njihovih obitelji koji na njihovu državnom području imaju zakonit boravak i zakonito su zaposleni.
Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, ta klauzula o mirovanju (
standstill
) ima izravan učinak (presuda od 21. listopada 2003., Abatay i dr.,
C‑317/01 i C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, t.
58.
i navedena sudska praksa) i primjenjuje se na turske državljane koji još uvijek ne ostvaruju prava u području zapošljavanja ni, povezano s tim, pravo na boravak na temelju članka 6. stavka 1. te odluke (presuda od 29. travnja 2010., Komisija/Nizozemska,
C‑92/07
,
EU:C:2010:228
, t.
45.
i navedena sudska praksa). Naime, razlog za postojanje navedene klauzule o mirovanju (
standstill
) je okolnost da su države članice zadržale ovlast da turskim državljanima dopuste pristup njihovu državnom području i da tamo nađu prvo zaposlenje, a njome se nastoji osigurati da nacionalna tijela ne donose odredbe koje bi mogle ugroziti ostvarenje cilja Odluke br. 1/80, koji se sastoji u uspostavi slobodnog kretanja radnika, čak i ako se, tijekom prve faze u perspektivi postupne provedbe te temeljne slobode, mogu zadržati postojeća nacionalna ograničenja u području pristupa zapošljavanju (vidjeti u tom smislu presudu od 21. listopada 2003., Abatay i dr.,
C‑317/01 i C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, t.
80.
i
81.
).
Međutim, iz stalne sudske prakse također proizlazi da ista klauzula o mirovanju (
standstill
) općenito zabranjuje uvođenje svake nove unutarnje mjere koja bi imala za cilj ili za posljedicu nametanje turskom državljaninu uvjeta za ostvarivanje navedenog slobodnog kretanja radnika na državnom području države članice koji bi bili restriktivniji od onih koji su bili primjenjivi prilikom stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u odnosu na dotičnu državu članicu (presude od 29. ožujka 2017., Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, t.
25.
i od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, t.
19.
i navedena sudska praksa).
Takvo široko tumačenje dosega predmetne klauzule o mirovanju (
standstill
) opravdano je s obzirom na cilj Odluke br. 1/80, a to je uspostava slobodnog kretanja radnika. Naime, cilj navedene odluke, da se ostvaruje slobodno kretanje tih radnika, povređuju i novo ograničenje kojim se postrožavaju uvjeti pristupa turskog radnika ili članova njegove obitelji prvoj profesionalnoj djelatnosti, i ono kojim se – kada taj radnik ili članovi njegove obitelji ostvare prava u području zapošljavanja na temelju članka 6. ili članka 7. te odluke – ograničava njegov pristup plaćenom zaposlenju, zajamčenom tim pravima.
Točno je, kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, da je Sud u točki 81. presude od 21. listopada 2003., Abatay i dr. (
C‑317/01 i C‑369/01
,
EU:C:2003:572
) smatrao da turskom državljaninu koji je već zakonito zaposlen u državi članici nije više potrebno da bude zaštićen klauzulom o mirovanju (
standstill
), koja se odnosi na pristup zapošljavanju, s obzirom na to da je upravo takav pristup već ostvaren i da zainteresirana osoba u nastavku svoje karijere u državi članici domaćinu ima prava koja joj članak 6. navedene odluke izričito dodjeljuje.
Međutim, to utvrđenje ne znači da je primjena te klauzule o mirovanju (
standstill
) isključena u takvom slučaju. Naime, iako se turski državljanin i članovi njegove obitelji koji su obuhvaćeni člancima 6. i 7. Odluke br. 1/80 mogu pozivati na prava koja imaju na temelju tih odredaba kako bi se suprotstavili ograničenjima njihova ostvarivanja slobodnog kretanja, a da pritom ne moraju dokazati da su ta ograničenja nova i stoga protivna navedenoj klauzuli o mirovanju (
standstill
), ta se dva slučaja ipak mogu preklapati.
Sud je, osim toga, u točki 84. presude od 21. listopada 2003., Abatay i dr. (
C‑317/01 i C‑369/01
,
EU:C:2003:572
), pojasnio da doseg članka 13. Odluke br. 1/80 nije ograničen na turske državljane koji su već integrirani u tržište rada države članice. Stoga treba smatrati da su spomenuti obuhvaćeni područjem primjene te odredbe.
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da su glavni postupci nastali iz toga što su nizozemska nadležna tijela oduzela pravo na boravak zainteresiranim osobama na temelju nacionalnog zakonodavstva koje je doneseno zbog razloga javnog poretka. To nacionalno zakonodavstvo, koje je na nizozemskom državnom području uvedeno nakon stupanja na snagu Odluke br. 1/80, ovlašćuje nadležna tijela da oduzmu pravo na boravak i protjeraju turskog radnika – koji na tom području zakonito boravi više od 20 godina i koji na tom temelju izvodi prava iz članka 6. stavka 1. treće alineje ili članka 7. drugog stavka te odluke – ako predstavlja trenutačnu, stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva.
U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da mjere države članice koje za cilj imaju definiranje kriterija zakonitosti boravka turskih državljana, usvajajući ili mijenjajući, među ostalim, uvjete boravka tih državljana na svojem državnom području mogu činiti nova ograničenja u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2013., Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, t.
38.
i
39.
).
Prema tome, nacionalno zakonodavstvo kojim se dopušta oduzimanje pravâ na boravak zainteresiranim osobama – koje ta prava imaju na temelju članka 6. stavka 1. treće alineje i članka 7. drugog stavka Odluke br. 1/80 – ograničava njihovo pravo na slobodno kretanje u odnosu na pravo na slobodno kretanje koje su imali prilikom stupanja na snagu te odluke i stoga čini novo ograničenje u smislu članka 13. te odluke.
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti na način da se na njega mogu pozivati turski državljani koji su nositelji pravâ iz članka 6. ili članka 7. te odluke.
Drugo i treće pitanje
Svojim drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 14. stavak 1. Odluke br. 1/80 tumačiti na način da se turski državljani mogu pozivati na članak 13. te odluke kako bi se usprotivili tomu da se na njih primijeni „novo ograničenje” u smislu te odredbe, kojim se nadležnim nacionalnim tijelima države članice omogućava da ukinu njihovo pravo na boravak zato što oni, prema mišljenju tih tijela, predstavljaju stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva. U slučaju potvrdnog odgovora, sud koji je uputio zahtjev želi znati može li se i pod kojim uvjetima takvo ograničenje opravdati na temelju članka 14. navedene odluke.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da članak 14. stavak 1. Odluke br. 1/80 predviđa mogućnost država članica da odstupe od primjene odredaba te odluke kojima se turskim radnicima dodjeljuju određena prava.
Naime, u skladu s tim člankom 14., primjena odredaba odjeljka Odluke br. 1/80 koji se odnosi na zapošljavanje i na slobodno kretanje radnika može biti predmet ograničenja koja su opravdana razlozima javnog poretka, javne sigurnosti i zdravlja.
Iz toga slijedi da se mjera – koja je protivna zabrani predviđenoj člankom 13. Odluke br. 1/80, a odnosi se na uvođenje bilo kakvih novih unutarnjih mjera koje bi imale za cilj ili bi im učinak bio takav da ostvarivanje slobode kretanja radnika turskog državljanina bude podvrgnuto restriktivnijim uvjetima od onih koji su na njega bili primjenjivi na dan stupanja na snagu te odluke u odnosu na dotičnu državu članicu – može opravdati razlozima javnog poretka iz članka 14. stavka 1. navedene odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, t.
22.
i
23.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, važno je istaknuti da turski državljanin koji je nositelj prava na boravak u državi članici domaćinu na temelju Odluke br. 1/80, a kojem je takvo ograničenje nametnuto zbog razlogâ javnog poretka, može to ograničenje osporavati pred nacionalnim sudovima pozivajući se na zabranu donošenja „novih ograničenja” iz članka 13. te odluke, i na pogrešnu primjenu članka 14. navedene odluke. Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se pred sudovima država članica na članak 13. Odluke br. 1/80 mogu valjano pozivati turski državljani na koje se on primjenjuje kako bi se otklonila primjena pravila nacionalnog prava koja su mu protivna (presuda od 17. rujna 2009., Sahin,
C‑242/06
,
EU:C:2009:554
, t.
62.
i navedena sudska praksa). Usto, Sud je priznao da se turski državljanin koji je nositelj prava na boravak u državi članici domaćinu na temelju Odluke br. 1/80 može valjano pozivati na članak 14. stavak 1. te odluke pred nacionalnim sudovima te države članice kako bi otklonio primjenu nacionalne mjere koja je protivna toj odredbi (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, t.
51.
).
Međutim, budući da iznimka predviđena člankom 14. stavkom 1. Odluke br. 1/80 jest odstupanje od temeljne slobode koju čini slobodno kretanje radnika, nju treba usko tumačiti, a njezin doseg države članice ne mogu jednostrano određivati (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011, Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, t.
81.
).
U ovom se slučaju sud koji je uputio zahtjev pita pod kojim se uvjetima može smatrati da je nova mjera koja je protivna klauzuli o mirovanju
(standstill
) – kao što je to nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku – opravdana zahtjevima javnog poretka. Konkretno, pita se uzima li pooštravanje klizne ljestvice, koje ta nacionalna mjera predviđa zbog promjene društvenih uvjerenja, u dovoljnoj mjeri u obzir usko tumačenje pojma „javni poredak” i spada li ono u marginu prosudbe dotične države članice.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, iako države članice zadržavaju slobodu da – u skladu sa svojim nacionalnim potrebama koje se mogu razlikovati ovisno o kojoj državi članici i o kojem se razdoblju radi – odrede zahtjeve javnog poretka, među ostalim, kao opravdanje za odstupanje od načela slobodnog kretanja osoba (vidjeti u tom smislu presudu od 22. svibnja 2012., I,
C‑348/09
,
EU:C:2012:300
, t.
23.
), izvršavanje te diskrecijske ovlasti regulirano je u više pogleda.
Stoga iz točke 66. ove presude proizlazi da zahtjeve javnog poretka treba usko tumačiti.
Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da mjere koje su donijele države članice, a obuhvaćene su tim zahtjevima i na njih se odnosi članak 14. stavak 1. Odluke br. 1/80, moraju biti prikladne za ostvarenje željenog cilja zaštite javnog poretka i ne prekoračivati ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet,
C‑379/20
,
EU:C:2021:660
, t.
23.
i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o situaciji turskog državljanina koji, poput zainteresiranih osoba, boravi više od deset godina u državi članici domaćinu, Sud je, osim toga, utvrdio da je referentni okvir za potrebe primjene članka 14. stavka 1. Odluke br. 1/80 članak 12. Direktive 2003/109. Iz tog referentnog okvira proizlazi, kao prvo, da se dotična osoba s dugotrajnim boravkom može protjerati samo ako predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili javnoj sigurnosti, kao drugo, da se odluka o protjerivanju ne može opravdati ekonomskim razlozima i, kao treće, da su nadležna tijela države članice domaćina, prije donošenja takve odluke, dužna uzeti u obzir trajanje boravka zainteresirane osobe na državnom području te države, njezinu dob, posljedice protjerivanja za dotičnu osobu i članove njezine obitelji, kao i njezine veze s državom boravka ili nepostojanje veza s državom podrijetla (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, t.
79.
i
80.
).
Stoga je Sud smatrao da se mjere koje se opravdavaju razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti mogu donijeti samo ako se – nakon ocjene nadležnih nacionalnih tijela u svakom pojedinom slučaju, prilikom koje se poštuju i načelo proporcionalnosti i temeljna prava zainteresirane osobe – pokaže da osobno ponašanje dotične osobe predstavlja trenutačnu, stvarnu i dovoljno ozbiljnu opasnost temeljnom interesu društva (presuda od 8. prosinca 2011., Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, t.
82.
).
Sud je pojasnio da za utvrđivanje trenutačne prirode te opasnosti u obzir treba uzeti činjenične elemente koji su nastali nakon posljednje odluke nadležnih tijela a mogu implicirati prestanak ili nezanemarivo smanjenje trenutačne prijetnje koju za dotični temeljni interes navodno predstavlja osobno ponašanje zainteresirane osobe (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., Ziebell,
C‑371/08
,
EU:C:2011:809
, t.
84.
).
S obzirom na te elemente, valja smatrati da, u konkretnom slučaju, pooštravanje klizne ljestvice – koje se, u ime javnog poretka, predviđa nacionalnom mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku – spada u marginu prosudbe nadležnih nizozemskih tijela, navedenu u članku 14. stavkom 1. Odluke br. 1/80. Usto, upućivanje na promjene društvenih uvjerenja koje su dovele to tog novog ograničenja i činjenica da to novo ograničenje služi ostvarenju cilja javnog poretka mogu pridonijeti njegovu opravdanju.
Međutim, upućivanje na promjene društvenih uvjerenja i opravdanje koje se temelji na javnom poretku nisu dostatni da bi se legitimizirala nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku a koja je donesena na temelju članka 14. stavka 1. Odluke br. 1/80. Naime, te mjere moraju također biti prikladne za osiguranje ostvarenja željenog cilja zaštite javnog poretka i ne prekoračivati ono što je nužno za njegovo postizanje, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni. Prilikom te ocjene morat će uzeti u obzir prava dodijeljena Odlukom br. 1/80, a osobito ona iz njezinih članaka 6., 7. i 13. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev bit će dužan ocijeniti predviđaju li te mjere prethodnu i pojedinačnu ocjenu trenutačne situacije dotičnog turskog radnika, kojom se poštuju i načelo proporcionalnosti i njegova temeljna prava, kako je to navedeno u točkama 71. do 73. ove presude.
U ovom slučaju, kako bi se utvrdilo poštuje li zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku te zahtjeve, sljedeći elementi mogu, podložno provjerama koje će morati provesti sud koji je uputio zahtjev, biti relevantni. Kao prvo, nepostojanje automatizma između izricanja kazne i oduzimanja prava na boravak, dodijeljenog osobi na koju se odnosi Odluka br. 1/80, te protjerivanja te osobe s nizozemskog državnog područja. Kao drugo, činjenica da nadležna tijela koja namjeravaju donijeti takvu odluku o oduzimanju moraju uzeti u obzir trajanje boravka dotične osobe u Nizozemskoj, njezinu dob, zdravstveno stanje, obiteljske i ekonomske prilike, socijalnu i kulturalnu integriranost u toj državi članici te opseg njezinih veza s državom podrijetla i da, u konačnici, moraju odvagnuti, s jedne strane, težinu kazne koja je bila izrečena dotičnoj osobi u nastojanju da se suzbije kazneno djelo koje je ta osoba počinila i, s druge strane, trajanje njezina boravka. Kao treće, činjenica da ta tijela, kako bi donijela takvu odluku, moraju uzeti u obzir ne samo okolnost je li ta osoba ponavljala kaznena dijela tijekom više godina, nego i druge elemente, kao što je činjenica da je navedena osoba u pozitivnom smjeru izmijenila svoje ponašanje nakon što je osuđena, među ostalim, time što je izrazila kajanje, prestala konzumirati opojne droge, započela s obrazovanjem ili da, pak, ta osoba niječe djela za koja je osuđena ili ih relativizira.
Slijedom toga, na drugo i treće pitanje valja odgovoriti da članak 14. stavak 1. Odluke br. 1/80 treba tumačiti na način da se turski državljani koji, prema mišljenju nadležnih nacionalnih tijela dotične države članice, predstavljaju stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju interesu društva, mogu pozivati na članak 13. te odluke kako bi se usprotivili tomu da se na njih primijeni „novo ograničenje” u smislu te odredbe, kojim se tim tijelima omogućava da ukinu njihovo pravo na boravak zbog razloga javnog poretka. Takvo se ograničenje može opravdati na temelju članka 14. navedene odluke, pod uvjetom da je prikladno za osiguranje ostvarenja zadanog cilja zaštite javnog poretka i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske
treba tumačiti na način da:
se na njega mogu pozivati turski državljani koji su nositelji pravâ iz članka 6. ili članka 7. te odluke.

2.
Članak 14. Odluke br. 1/80
treba tumačiti na način da se:
turski državljani koji, prema mišljenju nadležnih nacionalnih tijela dotične države članice, predstavljaju stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju interesu društva, mogu pozivati na članak 13. te odluke kako bi se usprotivili tomu da se na njih primijeni „novo ograničenje” u smislu te odredbe, kojim se tim tijelima omogućava da ukinu njihovo pravo na boravak zbog razlogâ javnog poretka. Takvo se ograničenje može opravdati na temelju članka 14. navedene odluke, pod uvjetom da je prikladno za osiguranje ostvarenja zadanog cilja zaštite javnog poretka i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski