CELEX: 62019TJ0791
Konkurrence
misbrug af dominerende stilling
markedet for jernbanegodstransporttjenester
afgørelse om afvisning af en klage
artikel 7 i forordning (EF) nr. 773/2004
rimelig frist
Unionens interesse i at fortsætte behandlingen af en klage
fastlæggelse af, hvilken myndighed der er bedre egnet til at behandle en klage
kriterier
åbenbart urigtigt skøn
systemiske eller generelle mangler vedrørende overholdelse af retsstatsprincippet
risiko for tilsidesættelse af en klagers rettigheder ved afvisning af en klage
begrundelsespligt

Tvistens baggrund
Sagsøgeren, Sped-Pro S.A., er et selskab med hjemsted i Warszawa (Polen), der driver virksomhed med levering af forsendelsestjenester. I forbindelse med den pågældende virksomhed anvendte selskabet de jernbanegodstransporttjenester, der blev udført af PKP Cargo S.A., et selskab kontrolleret af den polske stat.
Den 4. november 2016 indgav sagsøgeren en klage over PKP Cargo til Europa-Kommissionen (herefter »klagen«) i henhold til artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EFT 2003, L 1, s. 1
). I klagen gjorde sagsøgeren bl.a. gældende, at PKP Cargo havde misbrugt sin dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF på markedet for jernbanegodstransporttjenester i Polen, idet PKP Cargo i det væsentlige havde nægtet at indgå en flerårig samarbejdsaftale med sagsøgeren på markedsvilkår. Sagsøgeren indgav et supplement til klagen den 24. august 2017.
Ved skrivelse af 13. september 2017 (herefter »vejledningsskrivelsen«) meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den havde til hensigt at afvise klagen i henhold til artikel 7, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EUT 2004, L 123, s. 18
).
Sagsøgeren fremsatte yderligere bemærkninger og oplysninger den 19. oktober, den 19. december og den 21. december 2017 samt den 8. januar, den 29. juni og den 4. oktober 2018. Der fandt desuden to møder sted mellem sagsøgeren og Kommissionen den 5. december 2017 og den 26. april 2018.
Ved afgørelse C(2019) 6099 final af 12. august 2019 (sag AT.40459 – Forsendelse af jernbanegods i Polen – PKP Cargo) (herefter »den anfægtede afgørelse«) afviste Kommissionen klagen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004 i det væsentlige med den begrundelse, at Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (formanden for konkurrence- og forbrugerbeskyttelsesmyndigheden, Polen, herefter »den polske konkurrencemyndighed«) var bedre egnet til at behandle den.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. november 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
Den 30. januar 2020 har Kommissionen indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor.
Replikken og duplikken er blevet indgivet til Rettens Justitskontor henholdsvis den 7. april og den 26. juni 2020.
Ved afgørelse af 25. maj 2020 har formanden for Rettens Tiende Afdeling givet Republikken Polen tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande. Republikken Polen har indleveret interventionsindlæg den 30. august 2020, og sagsøgeren har fremsendt bemærkninger til dette indlæg den 29. september 2020. Den 8. oktober 2020 har formanden for Rettens Tiende Afdeling imidlertid besluttet ikke at tilføre disse bemærkninger til sagens akter med den begrundelse, at de var blevet indgivet efter fristens udløb.
Efter forslag fra Tiende Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til behandling i et udvidet dommerkollegium.
Da et medlem af Tiende Udvidede Afdeling har haft forfald, har Rettens præsident den 20. juli 2021 i henhold til procesreglementets artikel 17, stk. 2, udpeget en anden dommer, for at afdelingen kunne blive beslutningsdygtig i sagen. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 10, stk. 5, overtog Rettens præsident ligeledes forsædet i afdelingen i sagen.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 17. september 2021.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Republikken Polen støtter Kommissionens påstande.
Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har fremsat tre anbringender. Det første anbringende består af to led, hvor det første i det væsentlige vedrører henholdsvis en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til at få sin sag behandlet inden for en rimelig frist, og det andet vedrører en manglende begrundelse af den anfægtede afgørelse. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af retsstatsprincippet i Polen. Det tredje anbringende vedrører Unionens interesse i at fortsætte behandlingen af klagen.
Der skal først foretages en undersøgelse af det første anbringendes første led, dernæst det tredje anbringende og endelig det andet anbringende sammen med det første anbringendes andet led.
Det første anbringendes første led om en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til at få sin sag behandlet inden for en rimelig frist
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om overholdelse af en rimelig frist, for så vidt som den anfægtede afgørelse blev vedtaget næsten tre år efter indgivelsen af klagen og næsten to år efter, at sagsøgeren fik meddelelse om vejledningsskrivelsen. Kommissionen tilsidesatte herved artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1/2003 og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, sammenholdt med artikel 41, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Det skal for det første bemærkes, at overholdelsen af en rimelig frist ved gennemførelsen af administrative procedurer på området for konkurrencepolitikken udgør et generelt EU-retligt princip, hvis overholdelse Unionens retsinstanser sikrer (jf. dom af 19.12.2012, Heineken Nederland og Heineken mod Kommissionen,
C-452/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2012:829
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Princippet om en rimelig frist i en administrativ procedure er blevet bekræftet i artikel 41, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, hvorefter enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer (dom af 15.7.2015, HIT Groep mod Kommissionen,
T-436/10
,
EU:T:2015:514
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvis Kommissionen i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 mener, at der ikke på grundlag af de foreliggende oplysninger er tilstrækkeligt grundlag til at foretage sig yderligere i anledning af en klage, underretter den klageren om grundene hertil og fastsætter en frist for klagerens fremsættelse af skriftlige bemærkninger. Det fremgår af den samme forordnings artikel 7, stk. 2, at hvis klageren fremsætter bemærkninger inden for den frist, der er fastsat af Kommissionen, og de skriftlige indlæg fra klageren ikke giver anledning til en anden vurdering af klagen, afviser Kommissionen klagen ved en afgørelse.
En klager har derfor ret til at få en afgørelse om afvisning af sin klage, og Kommissionen er forpligtet til at træffe afgørelse for så vidt angår denne klage inden for en rimelig frist (jf. i denne retning dom af 11.7.2013, BVGD mod Kommissionen,
T-104/07 og T-339/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:366
, præmis
).
I dom af 28. januar 2021, Qualcomm og Qualcomm Europe mod Kommissionen (
C-466/19 P
,
EU:C:2021:76
), anførte Domstolen ganske vist i præmis 32, at en tilsidesættelse af princippet om en rimelig frist kun kan begrunde annullation af en afgørelse, hvorved fastslås en overtrædelse, der er vedtaget efter gennemførelsen af en administrativ procedure efter artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, når det er godtgjort, at denne tilsidesættelse skader de berørte virksomheders ret til forsvar. Denne udtalelse fra Domstolen skal imidlertid ses i lyset af omstændighederne i den sag, der gav anledning til denne dom. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at den anfægtede afgørelse i den omhandlede sag var en afgørelse om begæring om oplysninger vedtaget i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 som et undersøgelsesinstrument som led i en igangværende administrativ procedure. Det var på denne baggrund, at Domstolen i den nævnte doms præmis 33 i det væsentlige konkluderede, at argumentationen om denne administrative procedures uforholdsmæssigt lange varighed ikke var relevant inden for rammerne af et søgsmål, hvis genstand var en sådan afgørelse, men inden for rammerne af et søgsmål, hvis genstand var Kommissionens afgørelse om at afslutte denne administrative procedure ved at fastslå, at der forelå en overtrædelse af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF.
Selv om afgørelse fra Kommissionen om at afvise en klage ganske vist ikke er en »afgørelse, hvorved fastslås en overtrædelse«, afslutter den ikke desto mindre den administrative procedure for Kommissionen, til forskel fra den omtvistede afgørelse i den sag, der er nævnt i præmis 24 ovenfor. Under disse omstændigheder ville en manglende forpligtelse for Kommissionen til at overholde princippet om en rimelig frist i forbindelse med dens behandling af de klager, der indgives til den, svare til, at klagerens ret til at få sin sag behandlet inden for en rimelig frist som krævet i chartrets artikel 41, stk. 1, mister sit væsentligste indhold, hvilket er i strid med chartrets artikel 52, stk. 1.
For det andet må det konstateres, at der i den foreliggende sag forløb ca. to år og ni måneder fra indgivelsen af klagen til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Selv om Kommissionen har forsøgt at begrunde denne varighed med kompleksiteten af de faktuelle og retlige spørgsmål, der er indeholdt i klagen, og med den omstændighed, at sagsøgeren indgav et supplement til klagen samt andre yderligere bemærkninger og oplysninger, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse, som kun indeholder 31 punkter på mindre end i alt syv sider, i det væsentlige blot anførte, at den polske konkurrencemyndighed var bedre egnet til at behandle klagen. Som sagsøgeren har gjort gældende, krævede en sådan konklusion imidlertid ikke, at der blev foretaget en kompleks faktuel eller retlig vurdering af den i klagen anfægtede konkurrencebegrænsende praksis.
Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen ikke overholdt sit tilsagn om inden for en vejledende tidsramme på fire måneder fra modtagelsen af klagen at underrette klageren om de foranstaltninger, den planlagde at træffe vedrørende klagen i henhold til punkt 61 og 62, sammenholdt med punkt 55 og 56 i Kommissionens meddelelse om Kommissionens behandling af klager i henhold til [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (
EUT 2004, C 101, s. 65
). Selv om der er tale om en vejledende frist, således som det fremgår af punkt 61 i den nævnte meddelelse, er der ikke desto mindre forløbet ca. ti måneder mellem indgivelsen af klagen og meddelelsen til sagsøgeren om vejledningsskrivelsen, hvilket langt overskrider denne vejledende frist.
Hvorom alting er, og uden at det er fornødent at tage endelig stilling til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har tilsidesat forpligtelsen til at behandle klagen inden for en rimelig frist, fremgår det af retspraksis, at en tilsidesættelse af princippet om en rimelig frist kun kan begrunde annullation af en afgørelse fra Kommissionen, når denne tilsidesættelse har kunnet påvirke procedurens udfald. Dette gælder særligt i det tilfælde, hvor den nævnte tilsidesættelse kan skade den pågældende virksomheds ret til forsvar (jf. i denne retning dom af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen,
C-105/04 P
,
EU:C:2006:592
, præmis
-
).
Denne retspraksis finder tilsvarende anvendelse på afgørelser om afvisning af en klage i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004, idet det dog præciseres, at klageren ikke er modpart inden for rammerne af en sådan procedure. Det følger heraf, at i tilfælde af et søgsmål til prøvelse af en sådan afgørelse kan en tilsidesættelse af dette princip kun medføre en annullation af den nævnte afgørelse, når sagsøgeren godtgør, at overskridelsen af en rimelig frist har kunnet påvirke muligheden for at varetage dennes interesser under denne procedure. Dette ville bl.a. være tilfældet, hvis overskridelsen af en rimelig frist havde forhindret sagsøgeren i at indsamle eller gøre faktiske eller retlige oplysninger vedrørende den påtalte konkurrencebegrænsende praksis gældende for Kommissionen eller Unionens interesse i at undersøge sagen.
Sagsøgeren har imidlertid ikke fremlagt nogen oplysninger, der kan godtgøre, at denne betingelse er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
For det første har sagsøgeren nemlig begrænset sig til i det væsentlige at gøre gældende, at varigheden af den administrative procedure var »af afgørende betydning«, eftersom forældelsesfristen for at anlægge et erstatningssøgsmål ikke var blevet suspenderet eller afbrudt af indgivelsen af klagen eller vedtagelsen af den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med artikel 10, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26. november 2014 om visse regler for erstatningssøgsmål i national ret for overtrædelser af EU-konkurrenceretten (
EUT 2014, L 349, s. 1
).
Sagsøgerens mulighed for at gøre sine rettigheder gældende i medfør af artikel 102 TEUF ved at anlægge et erstatningssøgsmål eller ethvert andet søgsmål under direkte anvendelse af denne bestemmelse ved de nationale domstole under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 19.6.1990, Factortame m.fl.,
C-213/89
,
EU:C:1990:257
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 6.6.2013, Donau Chemie m.fl.,
C-536/11
,
EU:C:2013:366
, præmis
og den deri nævnte retspraksis) havde imidlertid på ingen måde betydning for udfaldet af proceduren for Kommissionen vedrørende selskabets klage, herunder navnlig, at Kommissionen ikke havde indledt en formel undersøgelsesprocedure. Den omstændighed, at Kommissionen eventuelt overskred en rimelig frist, berørte derfor ikke sagsøgerens ret til at anlægge et sådant søgsmål ved de nationale domstole før udløbet af forældelsesfristen, og uden at afvente Kommissionens afgørelse vedrørende selskabets klage.
For det andet har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at visse foranstaltninger, som blev vedtaget af Republikken Polen under den administrative procedure, har rejst tvivl om overholdelsen af retsstatsprincippet i denne medlemsstat. Sagsøgeren har imidlertid ikke fremført noget forhold, der kan godtgøre, at indgrebet i retsstatsprincippet i Polen har forhindret selskabet i at indsamle eller gøre faktiske eller retlige omstændigheder gældende for Kommissionen vedrørende den påtalte konkurrencebegrænsende praksis eller Unionens interesse i at behandle sagen.
Det følger heraf, at det første anbringendes første led skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om Unionens interesse i at fortsætte behandlingen af klagen
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 102 TEUF, sammenholdt med artikel 17, stk. 1, andet punktum, TEU, med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004 og med artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1/2003. Sagsøgeren har nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse har anlagt åbenbart urigtige skøn ved vurderingen af Unionens interesse i at fortsætte behandlingen af klagen, hvilket har medført, at artikel 102 TEUF mistede enhver effektiv virkning.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at Kommissionen, som efter artikel 105, stk. 1, TEUF skal påse, at artikel 101 TEUF og 102 TEUF anvendes, skal fastlægge og gennemføre Unionens konkurrencepolitik og råder i denne forbindelse over en skønsbeføjelse i behandlingen af klager. Med henblik på at kunne udføre denne opgave effektivt er den således berettiget til at prioritere de klager, den modtager, forskelligt. Herved kan Kommissionen ikke blot fastlægge den rækkefølge, hvori klagerne skal behandles, men også afvise en klage med den begrundelse, at der ikke er en tilstrækkelig EU-interesse i en fortsat behandling af sagen (jf. i denne retning dom af 16.5.2017, Agria Polska m.fl. Kommissionen,
T-480/15
,
EU:T:2017:339
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det skøn, som Kommissionen herved råder over, er imidlertid ikke ubegrænset. Kommissionen er nemlig forpligtet til omhyggeligt at undersøge samtlige faktiske og retlige omstændigheder, som klagerne bringer til dens kundskab (jf. dom af 17.12.2014, Si.mobil mod Kommissionen,
T-201/11
,
EU:T:2014:1096
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår derudover af retspraksis, at når Kommissionen udsteder vejledende regler og med offentliggørelsen heraf tilkendegiver, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har den pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dom af 16.2.2017, H&R ChemPharm mod Kommissionen,
C-95/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:125
, præmis
). I det foreliggende tilfælde har Kommissionen pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn ved behandlingen af klager med vedtagelsen af dens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (
EUT 2004, C 101, s. 43
), som indeholder retningslinjer, der navnlig har til formål at afklare, under hvilke betingelser det kan lægges til grund, at enten Kommissionen, en enkelt national konkurrencemyndighed eller flere nationale konkurrencemyndigheder er bedre egnet til at behandle en klage.
Domstolsprøvelsen af afgørelser om afvisning af klager må ikke foranledige Retten til at sætte sin egen bedømmelse af Unionens interesse i stedet for Kommissionens, men har til formål at kontrollere, at den anfægtede afgørelse ikke hviler på materielt urigtige omstændigheder, og at den hverken er behæftet med en retlig fejl, et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning (jf. dom af 11.1.2017, Topps Europe mod Kommissionen,
T-699/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:2
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den anfægtede afgørelse afviste Kommissionen klagen i det væsentlige med den begrundelse, at den polske konkurrencemyndighed var bedre egnet til at behandle den, for det første fordi den hævdede overtrædelse i det væsentlige var begrænset til det polske marked, og for det andet fordi denne myndighed havde opnået detaljeret kendskab til markedet for jernbanegodstransporttjenester i Polen og til PKP Cargos praksis gennem flere undersøgelser, som myndigheden havde gennemført, og afgørelser, der er blevet truffet i denne sektor siden 2004.
Sagsøgeren har gjort gældende dels, at Kommissionens vurdering er behæftet med åbenbart urigtige skøn med hensyn til afgrænsningen af det marked, der er påvirket af den påtalte konkurrencebegrænsede adfærd, dels, at Kommissionen ligeledes burde have taget hensyn til andre faktorer, der kunne påvise, at der foreligger en interesse for Unionen i at fortsætte behandlingen af klagen.
Hvad i første række angår afgrænsningen af det marked, der påvirkes af den konkurrenceforvridende adfærd, skal det for det første bemærkes, at sagsøgeren har gjort gældende, at PKP Cargos praksis, som angiveligt er udtryk for misbrug, havde virkninger, der rækker ud over det nationale marked, således at Kommissionen var bedre egnet til at undersøge den.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen, når virkningerne af de angivelige overtrædelser, der er genstand for en klage, i det væsentligste kun er mærkbare i én enkelt medlemsstat, og når klageren allerede har indbragt spørgsmålet om overtrædelserne for denne medlemsstats domstole og dens kompetente administrative myndigheder, er berettiget til at afvise klagen med den begrundelse, at sagen ikke har tilstrækkelig interesse for Unionen, hvorved det dog forudsættes, at klagerens rettigheder kan beskyttes i tilstrækkelig grad af de nationale instanser, hvilket kun er tilfældet, hvis disse er i stand til at indhente de nødvendige faktiske oplysninger med henblik på afgørelsen af, om den anfægtede praksis udgør en overtrædelse af artikel 101 TEUF og artikel 102 TEUF (jf. dom af 3.7.2007, Au Lys de France mod Kommissionen,
T-458/04
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2007:195
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 19.3.2012, Associazione Giùlemanidallajuve mod Kommissionen,
T-273/09
,
EU:T:2012:129
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det præciseres i punkt 10 i meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder, at en enkelt national konkurrencemyndighed normalt har særlige forudsætninger for at behandle aftaler eller praksis, der hovedsagelig påvirker konkurrencen mærkbart på den pågældende medlemsstats område, mens Kommissionen ifølge punkt 14 i denne meddelelse har særlige forudsætninger for at behandle sagen, bl.a. når en eller flere aftaler eller former for praksis, herunder net af ensartede aftaler eller former for praksis, påvirker konkurrencen i mere end tre medlemsstater (grænseoverskridende markeder, der omfatter mere end tre medlemsstater eller flere nationale markeder).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den anfægtede afgørelse, at den anfægtede praksis, som angiveligt er udtryk for misbrug, kan tilregnes en virksomhed med hjemsted i Polen, nemlig PKP Cargo, og at den forvolder en anden virksomhed, der ligeledes er etableret i Polen, nemlig sagsøgeren, skade. Sagsøgeren anførte endvidere i sin klage, at selv om virkningerne af den nævnte praksis var mærkbare i flere medlemsstater, havde PKP Cargo en dominerende stilling »på det polske marked«, og at det misbrug af dominerende stilling, som foreholdes PKP Cargo, principielt fandt sted »på det polske marked«. I øvrigt vedrørte de markedsandele, som indehaves af PKP Cargo, således som de er fremstillet i klagen, kun det polske marked, idet sagsøgeren ikke havde hævdet, endsige godtgjort, at PKP Cargo havde en dominerende stilling på andre geografiske markeder. På tilsvarende vis genfremsatte sagsøgeren i sin skrivelse af 4. oktober 2018 over for Kommissionen anmodningen om at indlede en undersøgelse af PKP Cargo med henblik på at undersøge selskabets angivelige misbrug af en dominerende stilling på »markedet for jernbanegodstransport i Polen«.
Den af sagsøgeren påberåbte omstændighed, at markedet for jernbanegodstransporttjenester i Polen var åbent for konkurrence fra virksomheder med hjemsted i andre medlemsstater, kan ikke rejse tvivl om Kommissionens analyse. Selv hvis det antages, at PKP Cargos praksis, der hævdes at udgøre misbrug, også havde kunnet påvirke andre geografiske markeder, fremgik det nemlig hverken udtrykkeligt eller implicit af nogen oplysning i sagsakterne, at PKP Cargo havde en dominerende stilling på sådanne markeder. Den omstændighed i sig selv, at PKP Cargo drev virksomhed og havde datterselskaber i flere medlemsstater, betyder heller ikke, at denne virksomhed eller et af dens datterselskaber havde en dominerende stilling på andre geografiske markeder.
For det andet er den af sagsøgeren påberåbte omstændighed, at den hævdede overtrædelse kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 102 TEUF, irrelevant. Påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne er således en betingelse for anvendelsen af artikel 102 TEUF og ikke for fastlæggelsen af, hvilken myndighed der er bedre egnet til at behandle en klage.
For det tredje kan sagsøgerens argument om, at Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 25, litra iv), fejlagtigt konkluderede, at det relevante marked for tjenesteydelser var »jernbanemarkedet«, selv om det er »markedet for jernbanegodstransport«, heller ikke tiltrædes. Det nævnte punkt skal nemlig læses i lyset af den samme afgørelses punkt 3, 21 og 26, hvoraf det fremgår, at det relevante marked for tjenesteydelser var markedet for jernbanegodstransporttjenester. Henvisningen til »jernbanemarkedet« i den anfægtede afgørelses punkt 25, litra iv), udgør således højst en unøjagtighed, der ikke har nogen betydning for den nævnte afgørelses lovlighed.
Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med rette antage, at PKP Cargos praksis, som angiveligt er udtryk for misbrug, hovedsageligt vedrørte markedet for jernbanegodstransporttjenester i Polen.
Det skal i anden række bemærkes, at sagsøgeren ikke har bestridt det af Kommissionen anførte, hvorefter den polske konkurrencemyndighed havde opnået detaljeret kendskab til markedet for jernbanegodstransporttjenester i Polen og til PKP Cargos praksis gennem flere undersøgelser, som myndigheden havde gennemført, og afgørelser, der er blevet truffet i denne sektor siden 2004.
Kommissionen anlagde derfor ikke et åbenbart urigtigt skøn, da den fandt, at den påtalte praksis hovedsageligt vedrørte markedet for jernbanegodstransporttjenester i Polen, at den polske konkurrencemyndighed havde opnået detaljeret kendskab til sektoren, og at denne myndighed på grundlag af disse faktorer var bedre egnet til at behandle klagen.
Sagsøgeren har i tredje række gjort gældende, at Kommissionen ligeledes burde have taget hensyn til andre kriterier for vurderingen af Unionens interesse i at undersøge sagen.
Sagsøgeren har for det første henvist til retspraksis, hvorefter Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af Unionens interesse i at behandle sagen dels skal vurdere, hvor grove de angivelige indgreb i konkurrencen er, og om de fortsat har virkninger under hensyntagen til varigheden og betydningen af de angivelige overtrædelser, samt deres indvirkning på konkurrencesituationen i Unionen (dom af 23.4.2009, AEPI mod Kommissionen,
C-425/07 P
,
EU:C:2009:253
, præmis
), dels foretage en afvejning af den angivelige overtrædelses betydning for det indre markeds funktion, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og omfanget af de undersøgelser, der vil være nødvendige (dom af 18.9.1992, Automec mod Kommissionen,
T-24/90
,
EU:T:1992:97
, præmis
). Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen undlod at undersøge og foretage en afvejning af alle disse kriterier, hvilket efter sagsøgerens opfattelse er retligt forkert og i strid med Kommissionens begrundelsespligt.
Det er korrekt, som sagsøgeren har anført, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse begrænsede sin vurdering af Unionens interesse til de ovenfor i præmis 42 nævnte kriterier uden at foretage en særskilt undersøgelse af grovheden eller betydningen af den angivelige overtrædelse, om den fortsat har virkninger, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og omfanget af de undersøgelser, der vil være nødvendige.
Eftersom vurderingen af en klages interesse for Unionen ifølge fast retspraksis imidlertid afhænger af omstændighederne i hvert enkelt konkrete tilfælde, bør antallet af kriterier, som Kommissionen kan lægge vægt på, ikke begrænses, og det bør modsat heller ikke pålægges Kommissionen udelukkende at anvende bestemte kriterier. Henset til den omstændighed, at de faktiske og retlige omstændigheder inden for et område som konkurrenceretten kan være meget forskellige fra sag til sag, kan der frit anvendes nye kriterier, som ikke tidligere er blevet taget i betragtning, eller lægges vægt på et enkelt kriterium for vurderingen af Unionens interesse (jf. dom af 19.9.2013, EFIM mod Kommissionen,
C-56/12 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:575
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 20.9.2018, Agria Polska m.fl. mod Kommissionen,
C-373/17 P
,
EU:C:2018:756
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har allerede haft lejlighed til at præcisere, at den lære, som kan drages af denne retspraksis, ikke berøres af den retspraksis, der er nævnt i præmis 55 ovenfor (jf. i denne retning dom af 17.5.2001, IECC mod Kommissionen,
C-449/98 P
,
EU:C:2001:275
, præmis
,
og
, og af 20.9.2018, Agria Polska m.fl. mod Kommissionen,
C-373/17 P
,
EU:C:2018:756
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det kan således forekomme, at Unionens interesse – uafhængigt af den hævdede overtrædelses alvor eller betydning, om den fortsat har virkninger, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og omfanget af de undersøgelser, der vil være nødvendige – ikke pålægger Kommissionen at behandle en klage, hvis en national konkurrencemyndighed, navnlig på grund af dens tætte forbindelse til de relevante beviser, omfanget af de markeder, der er påvirket af den påtalte praksis, eller endog den viden, der er opnået hidtil for så vidt angår disse markeder og denne praksis, er bedre egnet til at undersøge den hævdede tilsidesættelse.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, var Kommissionen derfor ikke forpligtet til at undersøge og foretage en afvejning af alle de kriterier, der er fastsat i den retspraksis, der er nævnt i præmis 55 ovenfor.
Sagsøgeren har for det andet i det væsentlige gjort gældende, at der i klagen blev rejst et nyt retsspørgsmål, som endnu ikke er blevet behandlet i EU-konkurrenceretten, nemlig om nægtelse af adgang til en vigtig facilitet (essential facility) på ikke-diskriminerende betingelser, der er begrundet i eksistensen af en ubetalt gæld, hvis eksistens imidlertid bestrides af den virksomhed, der anmoder om adgang til den nævnte facilitet, udgør et misbrug af dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ifølge punkt 15 i meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder har særlige forudsætninger for at behandle sagen, hvis der af hensyn til EU’s interesser skal vedtages en kommissionsafgørelse for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, når der opstår nye konkurrencespørgsmål, eller for at sikre en effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne.
Selv hvis det antages, at det i præmis 61 ovenfor omtalte spørgsmål udgør et nyt konkurrencespørgsmål, der er vigtigt for udviklingen af EU’s konkurrencepolitik som omhandlet i punkt 15 i meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder, er dette dog ikke ensbetydende med, at Kommissionen automatisk er forpligtet til at behandle klagen. Det »nye« spørgsmål, som sagsøgeren har rejst, er nemlig i det væsentlige spørgsmålet om, hvorvidt PKP Cargos praksis, som angiveligt er udtryk for misbrug, kunne anses for at være objektivt begrundet. En sådan undersøgelse indebærer ikke blot en undersøgelse af, om PKP Cargo har en dominerende stilling på det relevante marked, men også af spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende omtvistede gæld er reel, hvilket blev bestridt, samt af de fortrængende virkninger af den nævnte praksis. Sagsøgeren har imidlertid ikke godtgjort, at Kommissionen var bedre egnet til at foretage en sådan undersøgelse, til trods for den omstændighed, at den nævnte praksis hovedsageligt vedrørte det polske marked, og at den polske konkurrencemyndighed allerede havde et detaljeret kendskab til sektoren.
Sagsøgeren har derfor ikke godtgjort, at kriteriet om, at der foreligger et nyt konkurrencespørgsmål, der er vigtigt for udviklingen af EU’s konkurrencepolitik, i det foreliggende tilfælde skulle veje tungere end de ovenfor i præmis 42 nævnte kriterier.
I fjerde række skal sagsøgerens argument om, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse burde have undersøgt, om PKP Cargo anvendte en diskriminerende rabatordning, og om PKP Cargo havde en fordring på sagsøgeren, der kunne begrunde nævnte virksomheds afvisning af at indgå en kontrakt med sagsøgeren, forkastes. Kommissionen afviste således ikke klagen med den begrundelse, at de oplysninger, som den var i besiddelse af, ikke gjorde det muligt at konkludere, at den påtalte praksis var i strid med artikel 102 TEUF, men at den polske konkurrencemyndighed var bedre egnet til at behandle den. Det påhvilede derfor ikke Kommissionen at tage stilling til disse spørgsmål.
I femte række er den af sagsøgeren påpegede omstændighed, hvorefter den polske konkurrencemyndighed ved skrivelser af 21. august og 7. oktober 2019 afviste at behandle klagen, irrelevant, eftersom afvisningen først er sket efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 28.1.2021, Qualcomm og Qualcomm Europe mod Kommissionen,
C-466/19 P
,
EU:C:2021:76
, præmis
).
I sjette række kan den ubestridte omstændighed, at den polske konkurrencemyndigheds afgørelser om afvisning af en klage i henhold til polsk ret ikke kan gøres til genstand for domstolsprøvelse, ikke medføre, at Kommissionen pålægges en forpligtelse til at undersøge klagen. Det påhviler nemlig i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU medlemsstaterne at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, mens det ikke tilkommer Kommissionen at afhjælpe eventuelle mangler med hensyn til retsbeskyttelsen på nationalt plan ved at indlede en undersøgelse. Endvidere havde sagsøgeren under alle omstændigheder mulighed for ved de nationale retsinstanser at anlægge sager med påstand om erstatning for den skade, som de angiveligt har lidt som følge af den adfærd, der er genstand for klagen med henblik på at opnå overholdelse af artikel 102 TEUF (jf. i denne retning dom af 20.9.2018, Agria Polska m.fl. mod Kommissionen,
C-373/17 P
,
EU:C:2018:756
, præmis
og
).
For så vidt som sagsøgeren ligeledes har gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 17, stk. 1, andet punktum, TEU, er det endelig tilstrækkeligt at bemærke, at selskabet ikke har fremført noget selvstændigt argument om en tilsidesættelse af denne bestemmelse.
Det følger heraf, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.
Der skal dernæst foretages en undersøgelse af de af sagsøgeren fremførte argumenter inden for rammerne af det andet anbringende og det første anbringendes andet led vedrørende eksistensen af systemiske og generelle mangler ved retsstaten i Polen, der tilsigter at godtgøre, at der bestod en reel risiko for, at sagsøgerens rettigheder som klager ikke blev tilstrækkeligt beskyttet på nationalt plan.
Det andet anbringende og det første anbringendes andet led vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet i Polen
Inden for rammerne af det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sagsøgerens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 2 TEU, sammenholdt med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47. Sagsøgeren har i denne forbindelse gjort gældende, at Kommissionen var bedre egnet til at behandle klagen, henset til de systemiske eller generelle mangler ved retsstaten i Polen, herunder navnlig til den polske konkurrencemyndigheds og de kompetente nationale domstoles manglende uafhængighed på området.
Sagsøgeren har navnlig fremført flere forhold, der ifølge selskabet gør det muligt at påvise dels, at den polske konkurrencemyndighed var underlagt den udøvende magt, dels, at de nationale retter, der skal efterprøve lovligheden af konkurrencemyndighedens afgørelser, nemlig Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – XVII Wydział Sądu Okręgowego w Warszawie (domstol for sager om konkurrence- og forbrugerbeskyttelse, 17. afdeling ved den regionale domstol i Warszawa, Polen) og Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen), ikke opfylder alle garantierne for uafhængighed, således som det bl.a. fremgår af Domstolens praksis. Sagsøgeren har endvidere fremført flere specifikke forhold vedrørende omstændighederne i det foreliggende tilfælde, den hævdede overtrædelses karakter og den faktiske sammenhæng, hvori den indgår, som ifølge selskabet kan godtgøre, at der var alvorlige og vægtige grunde til at antage, at sagsøgeren løber en reel risiko for, at virksomhedens rettigheder vil blive krænket, hvis dens sag skulle behandles af de nationale instanser. Inden for rammerne af det første anbringendes andet led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har undladt at tage højde for disse omstændigheder og at give den anfægtede afgørelse en tilstrækkelig begrundelse i denne henseende.
Kommissionen og Republikken Polen har bestridt sagsøgerens argumenter.
I den anfægtede afgørelse efterprøvede Kommissionen, om de systemiske eller generelle mangler ved retsstaten i Polen var til hinder for, at den afviste klagen med den begrundelse, at den polske konkurrencemyndighed var bedre egnet til at behandle den ved analog anvendelse af dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
).
Republikken Polen har imidlertid bestridt den analoge anvendelse af denne retspraksis på den foreliggende sag, bl.a. henset til, at denne retspraksis vedrører samarbejdet mellem de nationale retter i straffesager, navnlig fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, og ikke afgørelser om afvisning af en klage på konkurrenceområdet. Denne medlemsstat har desuden anført, at dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), vedrørte princippet om effektiv retsbeskyttelse, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, TEU, og risikoen for tilsidesættelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang for en uafhængig domstol som fastsat i chartrets artikel 47, stk. 2, mens disse bestemmelser ikke finder anvendelse på administrative myndigheder såsom den polske konkurrencemyndighed.
Det skal derfor indledningsvis undersøges, om Kommissionen med føje kunne anvende den lære, der kan udledes af dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), analogt på den foreliggende sag.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen i denne dom fastslog, at når en person, som er omfattet af en europæisk arrestordre, med henblik på at modsætte sig sin overgivelse til den udstedende judicielle myndighed påberåbte sig, at der forelå systemiske eller i hvert fald generelle mangler, som ifølge den berørte person kunne påvirke den dømmende magts uafhængighed i den udstedende medlemsstat og dermed gøre indgreb i kerneindholdet af vedkommendes grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, var den fuldbyrdende judicielle myndighed således forpligtet til at vurdere, om der var en reel risiko for, at den berørte person udsættes for en krænkelse af denne grundlæggende rettighed, når denne myndighed skulle afgøre spørgsmålet om den pågældendes overgivelse til myndighederne i nævnte medlemsstat (jf. dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik herpå skal den fuldbyrdende judicielle myndighed ifølge Domstolen foretage en totrinsanalyse.
I første omgang skal den på grundlag af objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger om, hvorledes domstolssystemet i den udstedende medlemsstat fungerer, vurdere, om der er en reel risiko for overtrædelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, som er knyttet til den omstændighed, at domstolene i nævnte medlemsstat på grund af systemiske eller generelle mangler i sidstnævnte medlemsstat ikke er uafhængige (jf. dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Såfremt den fuldbyrdende judicielle myndighed konstaterer, at betingelserne vedrørende dette første trin i analysen er opfyldt, skal den i anden omgang foretage en konkret og præcis vurdering af, om der efter omstændighederne i den foreliggende sag er alvorlige grunde til at antage, at den eftersøgte efter sin overgivelse til den udstedende medlemsstat løber en sådan risiko (jf. dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har ligeledes præciseret, at den fuldbyrdende judicielle myndighed under visse begrænsede omstændigheder er forpligtet til automatisk at afslå at fuldbyrde enhver europæisk arrestordre, som denne medlemsstat udsteder, uden at foretage nogen form for konkret vurdering af den reelle risiko for, at kerneindholdet i den berørte persons ret til en retfærdig rettergang påvirkes (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
).
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den retspraksis, der er nævnt i præmis 81 ovenfor, kan finde anvendelse i den foreliggende sag, skal det bemærkes, at lovligheden af den anfægtede afgørelse skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse, dvs. den 12. august 2019 (jf. den retspraksis, der er nævnt i præmis 66 ovenfor). Selv hvis det antages, at begivenheder, der er indtrådt efter dette tidspunkt, gør det muligt at fravige det andet trin af analysen i henhold til denne retspraksis, skal det således bemærkes, at betingelserne herfor ikke var opfyldt, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget.
Efter denne præcisering må der gives Republikken Polen medhold i, at der ganske vist er klare forskelle mellem de omstændigheder, der lå til grund for dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), og dem, der ligger til grund for nærværende sag. Der er dog adskillige principielle betragtninger, som begrunder en analog anvendelse af den lære, som kan drages af den nævnte dom, med henblik på at fastlægge, hvilken konkurrencemyndighed der er bedre egnet til at behandle en klage over en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Det skal nemlig for det første bemærkes, at den grundlæggende præmis, at hver medlemsstat deler de fælles værdier, der nævnes i artikel 2 TEU, med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse medlemsstater deler dem med den, indebærer og begrunder, at der foreligger en gensidig tillid mellem medlemsstaterne og navnlig deres retsinstanser med hensyn til anerkendelsen af disse værdier, som Unionen bygger på, herunder retsstaten, og dermed med hensyn til iagttagelsen af EU-retten, som gennemfører disse værdier (dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed),
C-619/18
,
EU:C:2019:531
, præmis
og
).
Denne grundlæggende præmis gælder ligeledes i forholdet mellem Kommissionen, de nationale konkurrencemyndigheder og de nationale domstole i forbindelse med anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Såvel de regler om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til den i præmis 76 ovenfor nævnte dom (jf. dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
og
, og af 25.7.2018, Generalstaatsanwaltschaft (Forholdene under frihedsberøvelse i Ungarn),
C-220/18 PPU
,
EU:C:2018:589
, præmis
), som de regler om det europæiske konkurrencenetværk og om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelse af artikel 101 TEUF og artikel 102 TEUF, der er omhandlet i den foreliggende sag (jf. bl.a. 15., 21. og 28. betragtning til, artikel 11, stk. 1, og artikel 15 i forordning nr. 1/2003 samt punkt 2 in fine i meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder), indfører nemlig et system for nært samarbejde mellem de kompetente myndigheder, som bygger på princippet om gensidig anerkendelse, princippet om gensidig tillid og princippet om loyalt samarbejde.
Kommissionen og medlemsstaternes nationale konkurrencemyndigheder har således i medfør af artikel 4 og 5 i forordning nr. 1/2003 parallelle beføjelser ved anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, mens opbygningen af forordning nr. 1/2003 er baseret på et tæt samarbejde mellem disse (dom af 16.10.2013, Vivendi mod Kommissionen,
T-432/10
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:538
, præmis
). I henhold til den samme forordnings artikel 35, stk. 1, skal medlemsstaternes konkurrencemyndigheder desuden sikre den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF i offentlighedens interesse, idet det præciseres, at der kan være domstole blandt de konkurrencemyndigheder, som medlemsstaterne udpeger (jf. i denne retning dom af 7.12.2010, VEBIC,
C-439/08
,
EU:C:2010:739
, præmis
og
). Desuden skal de nævnte myndigheder i overensstemmelse med artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11. december 2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (
EUT 2019, L 11, s. 3
) råde over tilstrækkelige garantier for uafhængighed og uvildighed. Selv om fristen for gennemførelse af dette direktiv ganske vist endnu ikke var udløbet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at medlemsstaterne inden for denne frist skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare (jf. dom af 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie,
C-129/96
,
EU:C:1997:628
, præmis
, og af 2.6.2016, Pizzo,
C-27/15
,
EU:C:2016:404
, præmis
).
Desuden skaber artikel 101, stk. 1, TEUF og artikel 102 TEUF umiddelbare virkninger i forholdet mellem private og fremkalder rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte. Kompetencen til at anvende disse bestemmelser tilkommer både Kommissionen og de nationale domstole. Denne kompetencetildeling er karakteriseret ved forpligtelsen til loyalt samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole (dom af 18.9.1992, Automec mod Kommissionen,
T-24/90
,
EU:T:1992:97
, præmis
). Dette bekræftes af punkt 15 i Kommissionens meddelelse om samarbejdet mellem Kommissionen og domstolene i EU’s medlemsstater om anvendelse af artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EUT 2004, C 101, s. 54
), hvori det er fastsat, at Kommissionen og de nationale domstole er pålagt gensidige forpligtelser til et loyalt samarbejde.
Det følger heraf, at samarbejdet mellem medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og nationale domstole med henblik på anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF i lighed med området med frihed, sikkerhed og retfærdighed hviler på princippet om gensidig anerkendelse, princippet om gensidig tillid og princippet om loyalt samarbejde, som pålægger hver af disse myndigheder og domstole at lægge til grund, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, at samtlige andre myndigheder og domstole overholder EU-retten og navnlig de i EU-retten anerkendte grundlæggende rettigheder.
For det andet fremgår det af den retspraksis, der er nævnt i præmis 45 ovenfor, at Kommissionen, når virkningerne af de angivelige overtrædelser, der er genstand for en klage, i det væsentligste kun er mærkbare i én enkelt medlemsstat, og når klageren allerede har indbragt spørgsmålet om overtrædelserne for denne medlemsstats domstole og dens kompetente administrative myndigheder, er berettiget til at afvise klagen med den begrundelse, at sagen ikke har tilstrækkelig interesse for Unionen, hvorved det dog forudsættes, at klagerens rettigheder kan beskyttes i tilstrækkelig grad af de nationale instanser.
Kommissionen er således i henhold til retspraksis allerede pålagt at sikre sig, at de nationale instanser er i stand til at sikre klagerens rettigheder i tilstrækkelig grad, inden den afviser en klage med den begrundelse, at sagen ikke har tilstrækkelig interesse for Unionen. Denne retspraksis, for så vidt som den i bred forstand henviser til »nationale instanser«, vedrører både de nationale konkurrencemyndigheder og de nationale domstole, der er kompetente på dette område. Hvis der i den pågældende medlemsstat foreligger systemiske eller generelle mangler, som kan bringe disse instansers uafhængighed i fare, samt alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at klageren, hvis Kommissionen afviser klagen, og hvis klagen bliver indbragt for de nævnte instanser, vil løbe en reel risiko for tilsidesættelse af sine rettigheder, ville de nævnte nationale instanser ikke være i stand til at sikre klagerens rettigheder i tilstrækkelig grad som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 45 ovenfor.
For det tredje har den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang for en uafhængig domstol, som er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, ligeledes en ganske særlig betydning for den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. De nationale domstole skal således dels prøve lovligheden af de nationale konkurrencemyndigheders afgørelser, dels anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF direkte. Domstolen har i denne henseende allerede fremhævet, at det i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU påhviler medlemsstaterne at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, herunder på det konkurrenceretlige område (jf. i denne retning den retspraksis, der er nævnt i præmis 67 ovenfor).
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at overholdelsen af retsstatskravene er en relevant faktor, som Kommissionen skal tage hensyn til med henblik på at fastlægge, hvilken konkurrencemyndighed der er bedre egnet til at behandle en klage, og at Kommissionen med henblik herpå i det foreliggende tilfælde kunne anvende dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), analogt.
Dernæst fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen i det væsentlige begrænsede sig til at anføre, at betingelserne vedrørende det andet trin af analysen, der blev identificeret i dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
), ikke var opfyldt i den foreliggende sag, og idet den samtidigt undgik at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne vedrørende det første trin af analysen, der blev identificeret i den samme dom, var opfyldt.
For så vidt som disse to trin af analysen er kumulative, kan det således ikke foreholdes Kommissionen, at den af procesøkonomiske hensyn begrænsede sig til at undersøge dette andet trin.
De af sagsøgeren fremførte argumenter, der generelt tilsigter at godtgøre, at der foreligger systemiske eller generelle mangler i Polen, der kan bringe uafhængigheden hos den polske konkurrencemyndighed og de nationale domstole, der er kompetente på området, i fare, er derfor uvirksomme.
Der skal yderligere foretages en undersøgelse af de i den anfægtede afgørelse anførte grunde til, at Kommissionen fastslog, at betingelserne vedrørende det andet trin af analysen ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde.
I denne henseende fremgår det af retspraksis, at det inden for rammerne af dette andet trin af analysen først og fremmest påhviler den berørte person, i den foreliggende sag sagsøgeren, at tilvejebringe indicier for, at der var alvorlige og vægtige grunde til at antage, at den pågældende ville løbe en reel risiko for, at dens rettigheder ville blive krænket, hvis den pågældendes sag skulle behandles af de nationale instanser. Herefter tilkommer det Kommissionen konkret og præcist at vurdere, om der i lyset af de særlige bekymringer, som sagsøgeren har givet udtryk for, og de oplysninger, som denne eventuelt har fremlagt, under de i sagen omhandlede omstændigheder forelå sådanne grunde, henset til dennes personlige situation, beskaffenheden af den hævdede overtrædelse samt til de faktiske omstændigheder (jf. i denne retning analogt dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
,
og
).
I det foreliggende tilfælde påberåbte sagsøgeren under den administrative procedure sig en række konkrete indicier og specifikke oplysninger, der efter sagsøgerens opfattelse samlet set kan godtgøre, at der var alvorlige og vægtige grunde til at antage, at selskabet ville løbe en reel risiko for, at dets rettigheder ville blive krænket, hvis dets sag skulle behandles af de nationale instanser. Ifølge sagsøgeren tog Kommissionen imidlertid ikke hensyn til disse indicier og oplysninger eller gav en retligt tilstrækkelig begrundelse for den anfægtede afgørelse i denne henseende.
I første række gjorde sagsøgeren navnlig Kommissionen opmærksom på den omstændighed, at PKP Cargo var en statsligt kontrolleret virksomhed, og at den polske konkurrencemyndighed på grund af de tætte forbindelser mellem denne virksomhed og regeringen kunne vise sig mild eller partisk over for denne virksomhed. Ifølge sagsøgeren er direktøren for den polske konkurrencemyndighed nemlig for det første fuldstændig afhængig af den udøvende magt, idet den pågældende udnævnes og afskediges af premierministeren, uden at loven præciserer varigheden af embedsperioden og grundene til afskedigelse. Den omstændighed, at premierministeren har afskediget direktøren for myndigheden flere gange siden 2014, er kendetegnende for denne afhængighed. For det andet er PKP S.A., som er moderselskab til PKP Cargo, blandt medlemmerne af den nationale polske fond – en sammenslutning, der stadig ifølge sagsøgeren er oprettet og finansieret af de største offentlige selskaber i Polen, og som har til formål gennem mediekampagner at forsvare og fremme reformen af retsvæsenet i Polen.
I anden række har sagsøgeren flere gange henvist til den omstændighed, at den daværende generalstatsadvokat, Z. Ziobro, i april 2007 gjorde indsigelse mod den polske konkurrencemyndigheds afgørelse af 17. juni 2004 i sag DOK 50/04, hvorved denne myndighed fastslog, at PKP Cargo havde misbrugt en dominerende stilling, og pålagde sidstnævnte selskab sanktioner herfor. Dette forhold viser efter sagsøgerens opfattelse »den politiske vilje til at beskytte et af de førende statslige selskaber« og kunne rejse tvivl om den polske konkurrencemyndigheds uafhængighed, eftersom sidstnævnte »indt[og] en meget svagere stilling« end generalstatsadvokaten.
I tredje række kommer den polske konkurrencemyndigheds mildere politik over for PKP Cargo ifølge sagsøgeren til udtryk ved, at de sanktioner, der tidligere er blevet pålagt PKP Cargo, er lave, ikke afskrækkende og ineffektive, hvilket fremgår af den kendsgerning dels, at PKP Cargo til trods for disse sanktioner fortsætter sin konkurrencebegrænsende praksis, dels, at den nævnte myndighed siden 2015 har afvist at træffe nogen foranstaltning over for PKP Cargo, selv om sagsøgeren flere gange har indbragt sager for den polske konkurrencemyndighed i denne henseende. Den sidstnævnte omstændighed er kendetegnende for en ændring af den nævnte myndigheds politik i forhold til PKP Cargo siden 2015, hvilket kan forklares med myndighedens manglende uafhængighed.
I fjerde række har sagsøgeren i det væsentlige anført, at de nationale domstole, der er kompetente på det konkurrenceretlige område, ikke var i stand til at afhjælpe manglerne hos den polske konkurrencemyndighed på grund af domstolenes manglende uafhængighed.
Kommissionen begrænsede sig til i den anfægtede afgørelses punkt 25, litra v), at anføre, at de af sagsøgeren fremførte argumenter vedrørende det andet trin af analysen, der er nævnt i præmis 80 ovenfor, »udelukkende indeholdt ikke-underbyggede argumenter«, og at den omstændighed, at den polske konkurrencemyndigheds formand udnævnes af premierministeren, ikke foregreb uafhængigheden af dens afgørelser i forhold til PKP Cargo. Der er ingen passager i den anfægtede afgørelse, der tyder på en materiel vurdering af den række indicier, som sagsøgeren havde fremført i denne forbindelse, eller i øvrigt grundene til, at Kommissionen fandt, at alle disse indicier »udelukkende« var »ikke-underbyggede«.
Det fremgår således ikke af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen foretog en konkret og præcis vurdering af de forskellige indicier, som sagsøgeren havde fremført under den administrative procedure. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 97 ovenfor, skulle Kommissionen således konkret og præcist at vurdere, om der i lyset af de særlige bekymringer, som sagsøgeren har givet udtryk for, og de oplysninger, som denne eventuelt har fremlagt, under de i sagen omhandlede omstændigheder var alvorlige og vægtige grunde til at antage, at sagsøgeren ville løbe en reel risiko for, at selskabets rettigheder ville blive krænket, hvis dets sag skulle behandles af de nationale instanser.
Den anfægtede afgørelses kortfattede begrundelse i denne henseende gør det hverken muligt for sagsøgeren at få kendskab til grundene til, at Kommissionen så bort fra de konkrete indicier, som sagsøgeren havde fremført, og som vedrører det andet trin af analysen, der er nævnt i præmis 80 ovenfor, eller for Retten til at foretage en effektiv prøvelse af denne afgørelses lovlighed og vurdere, om der var alvorlige og vægtige grunde til at antage, at sagsøgeren ville løbe en reel risiko for, at selskabets rettigheder ville blive krænket (jf. i denne retning dom af 14.9.2017, Contact Software mod Kommissionen,
T-751/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:602
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det andet anbringende og det første anbringendes andet led skal derfor tiltrædes og den anfægtede afgørelse følgelig annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige argumenter, som sagsøgeren har fremført til støtte for det første anbringendes andet led.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør den i overensstemmelse med sagsøgerens påstande pålægges at bære sine egne omkostninger og betale sagsøgerens omkostninger.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer Republikken Polen sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):

1)
Kommissionens afgørelse C(2019) 6099 final af 12. august 2019 (sag AT.40459 – Forsendelse af jernbanegods i Polen – PKP Cargo) annulleres.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Sped-Pro S.A. afholdte omkostninger.

3)
Republikken Polen bærer sine egne omkostninger.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Petrlík
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. februar 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.