CELEX: 62017TJ0128
Openbare dienst
Ambtenaren
Hervorming van het Statuut van 2014
Verlof om redenen van persoonlijke aard
Gelijktijdige aanstelling als tijdelijk functionaris
Overgangsmaatregelen met betrekking tot de berekeningswijze van de pensioenrechten
Verzoek om een besluit vooraf
Bezwarende handeling
Doel van de overgangsmaatregelen
Personele toepassing
Indiensttreding

Voorgeschiedenis van het geding
Op 16 april 2006 is verzoekster, Isabel Torné, benoemd tot ambtenaar van de Europese Commissie in rang A6, die later is omgevormd tot AD 6.
Op 1 februari 2012 is aan verzoekster op grond van artikel 40 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) op haar verzoek onbezoldigd verlof om redenen van persoonlijke aard verleend. Zij was toen in rang AD 8, salaristrap 1, ingedeeld.
Op dezelfde dag is verzoekster echter op basis van een krachtens artikel 2, onder a), van de Regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (hierna: „RAP”) gesloten overeenkomst door het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) aangesteld als tijdelijk functionaris in de functiegroep AD, rang 12, salaristrap 2, om de functie van hoofd van de eenheid Personeel en Diensten uit te oefenen.
Bijna twee jaar later zijn het Statuut en de RAP gewijzigd door de wetgever van de Europese Unie (hierna: „hervorming van 2014”). De tweede alinea van het nieuwe artikel 77 van het Statuut – dat door de verwijzing in artikel 39, lid 1, RAP ook van toepassing is op tijdelijke functionarissen – bepaalt een nieuw percentage voor de jaarlijkse opbouw van pensioenrechten, waarbij het vroegere percentage van 1,9 % wordt gewijzigd in het minder gunstige percentage van 1,8 %. Bovendien is in de vijfde alinea van datzelfde artikel 39, lid 1, RAP vastgesteld dat de pensioengerechtigde leeftijd wordt opgetrokken van 63 tot 66 jaar.
Ook is voorzien in een overgangsregeling tussen de oude en de nieuwe bepalingen van het Statuut. In artikel 21, tweede alinea, van bijlage XIII bij het Statuut, die betrekking heeft op „[o]vergangsmaatregelen van toepassing op de ambtenaren van de Unie”, wordt in de eerste plaats bepaald dat de ambtenaar „die in de periode van 1 mei 2004 tot en met 31 december 2013 in dienst is getreden” ondanks de inwerkingtreding van het nieuwe artikel 77 pensioenrechten blijft verwerven tegen het jaarlijkse percentage van 1,9 %.
Voorts blijft overeenkomstig artikel 22, lid 1, vierde alinea, van bijlage XIII bij het Statuut „[v]oor ambtenaren die op 1 mei 2014 minstens 45 jaar oud zijn en tussen 1 mei 2004 en 31 december 2013 in dienst zijn getreden, […] de pensioenleeftijd echter 63 jaar”.
Zoals staat te lezen in overweging 34 van verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het [Statuut] en de [RAP] (
PB 2013, L 287, blz. 15
) en gezien het grote aantal tijdelijke functionarissen binnen de agentschappen en de noodzaak om een coherent personeelsbeleid in deze specifieke sector vast te stellen, is bovendien bij artikel 2, onder f), RAP een nieuwe categorie van door de agentschappen aangeworven tijdelijke functionarissen (hierna: „personeelsleden van de agentschappen”) ingevoerd en is een aantal specifieke regels met betrekking tot deze nieuwe categorie vastgesteld.
Bijgevolg is de door verzoekster met het agentschap Frontex gesloten overeenkomst overeenkomstig artikel 6 van de bijlage bij de RAP betreffende de overgangsmaatregelen voor personeelsleden die onder deze regeling vallen, krachtens artikel 2, onder f), RAP van rechtswege omgezet in een overeenkomst voor tijdelijke functionarissen met ingang van 1 januari 2014.
[Zoals gerectificeerd bij beschikking van 22 januari 2019] Op 1 juni 2015 heeft verzoekster Frontex verlaten om dezelfde dag in dienst te treden bij het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) op basis van een overeenkomst op grond van artikel 2, onder f), RAP als hoofd van de afdeling Corporate Services. In artikel 3 van de overeenkomst was bepaald dat zij in rang AD 12, salaristrap 3, ingedeeld zou blijven en dat zij haar anciënniteit in de rang op 1 februari 2012 en in de salaristrap op 1 februari 2014 zou behouden. Artikel 4 van deze overeenkomst bepaalde dat de einddatum van deze overeenkomst dezelfde was als die welke in verzoeksters vorige overeenkomst met Frontex was vastgesteld, namelijk 31 januari 2017. Overeenkomstig artikel 5 ervan is de betrokken overeenkomst onder de voor de personeelsleden van de agentschappen geldende voorwaarden verlengd, zodat verzoekster haar werkzaamheden bij het EMSA momenteel kan voortzetten.
Bovendien moet worden opgemerkt dat in artikel 1, lid 1, van de bijlage bij de RAP betreffende de overgangsmaatregelen voor personeelsleden die onder deze regeling vallen, met name is bepaald dat de in de punten 5 en 6 hierboven bedoelde bepalingen van de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut, namelijk de continuïteit ten aanzien van het jaarlijkse pensioenopbouwpercentage (artikel 21) en de continuïteit ten aanzien van de pensioengerechtigde leeftijd (artikel 22), van overeenkomstige toepassing waren op personeelsleden die „in dienst zijn” op 31 december 2013.
Precontentieuze procedure
Op 16 december 2015 heeft verzoekster bij de directeur van het Bureau beheer en afwikkeling van de individuele rechten (PMO) van de Commissie een verzoek ingediend in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut, teneinde van het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (hierna: „TAOBG”) een besluit te verkrijgen waarin vooraf bepaalde elementen voor de berekening van haar pensioenrechten zijn vastgesteld (hierna: „verzoek van 16 december 2015”). In wezen heeft zij gevraagd te bevestigen dat zij, ondanks haar overplaatsing naar het EMSA, na de inwerkingtreding van de hervorming van 2014 nog steeds in aanmerking komt voor het jaarlijkse pensioenopbouwpercentage van 1,9 % en de pensioengerechtigde leeftijd van vóór 1 januari 2014, dat wil zeggen 63 jaar.
Het verzoek van 16 december 2015 is op 16 april 2016 eerst impliciet afgewezen, hetgeen later is bevestigd door een expliciete afwijzing op 29 april 2016 bij een nota van het hoofd van de eenheid Pensioenen van het PMO (hierna: „nota van 29 april 2016” of „bestreden besluit”).
In de nota van 29 april 2016 heeft het hoofd van de eenheid Pensioenen van het PMO verzoekster er in wezen op gewezen dat het besluit waarom zij verzocht, administratief gezien alleen kon worden genomen „op het tijdstip van de beëindiging van [haar] dienst en op basis van [haar] status bij de beëindiging ervan”.
In de nota van 29 april 2016 werd echter gesteld dat „de nieuwe statutaire regels van toepassing [waren] wanneer er sprake [was] van een onderbreking in de loopbaan van een personeelslid”, dat „[d]e verandering van werkgever als een dergelijke onderbreking [werd] beschouwd”, dat „[d]it [inhield] dat voor de periode van werkzaamheden [na] het sluiten van de overeenkomst met het EMSA, de statutaire regels [die golden] bij aanvang van [deze] overeenkomst van toepassing [waren]” en dat „[v]oor deze periode de pensioenrechten [zouden] worden bepaald op basis van de [pensioen]leeftijd van 66 jaar en [het] pensioenopbouwpercentage van 1,80 %”.
Ten slotte wees de nota van 29 april 2016 erop dat verzoekster „[haar] rechten [behield] op grond van [haar] status als ambtenaar van de Commissie, welke status [zij] niet [had] beëindigd”.
Op 18 juli 2016 heeft verzoekster op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut bij het TAOBG een klacht ingediend tegen het antwoord op het verzoek van 16 december 2015. Bij besluit van 16 november 2016 heeft het TAOBG de klacht niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de nota van 29 april 2016 geen besluit was, maar louter informatie op basis van de huidige statutaire regels.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 februari 2017, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke akte die op dezelfde dag ter griffie van het Gerecht is neergelegd, heeft verzoekster overeenkomstig artikel 69, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht om opschorting van de procedure in afwachting van het in kracht van gewijsde gaan van de eindbeslissing in zaak T‑769/16, Picard/Commissie. Bij beslissing van 5 april 2017 heeft de president van de Derde kamer, de Commissie gehoord, het verzoek ingewilligd.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 maart 2017, heeft de Commissie krachtens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
Bij op 15 juni 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegde aktes hebben het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER), Frontex, het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA), EMSA, de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) verzocht om in deze zaak te interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van verzoekster.
Bij beslissing van 18 juli 2017 heeft de president van de Derde kamer, de hoofdpartijen gehoord, besloten de procedure te hervatten overeenkomstig artikel 70, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
Verzoekster heeft op 1 september 2017 haar opmerkingen ingediend over de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid (zie punt 19 hierboven).
Bij beschikking van het Gerecht van 5 oktober 2017 is de exceptie van niet-ontvankelijkheid bij de zaak ten gronde gevoegd.
Op 20 november 2017 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend. Bij brief van 6 december 2017 heeft verzoekster afgezien van repliek.
Bij beschikking van de president van de Derde kamer van 13 december 2017 zijn ACER, Frontex, eu-LISA, EMSA, EBA, ESMA en EASO toegelaten tot interventie ter ondersteuning van verzoeksters conclusies.
Op 26 en 27 januari 2018 hebben interveniënten hun memories in interventie neergelegd. Bij brief van 12 februari 2018 heeft verzoekster afgezien van de indiening van opmerkingen. Op 15 februari 2018 heeft de Commissie opmerkingen over deze memories ingediend.
Bij brief van 26 februari 2018 heeft verzoekster op grond van artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering een met redenen omkleed verzoek ingediend om ter terechtzitting te worden gehoord. Het Gerecht heeft het verzoek van verzoekster toegewezen en de mondelinge fase van de procedure geopend.
Bij op 10 oktober 2018 bij de griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de EBA het Gerecht meegedeeld dat zij ervan afzag aan de terechtzitting deel te nemen.
Bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht de Commissie verzocht te antwoorden op een schriftelijk verzoek. De Commissie heeft binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren;
–
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Interveniënten verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat het onderhavige beroep, bij gebreke van een bezwarende handeling, kennelijk niet-ontvankelijk is.
Vooraf herinnert de Commissie eraan dat geen enkele statutaire bepaling de betrokken instelling uitdrukkelijk verplicht om vooraf bepaalde elementen voor de berekening van het bedrag van de pensioenrechten vast te stellen ten aanzien van de ambtenaar die daarom verzoekt voordat hij werkelijk met pensioen gaat. Integendeel, in het Statuut is er nergens sprake van principiële zekerheid wat de vaststelling van de pensioenrechten vóór de datum van pensionering betreft. In artikel 40 van bijlage VIII bij het Statuut is bepaald dat de pensioenrechten van een ambtenaar worden bepaald op het ogenblik dat hij pensioengerechtigd is.
Bijgevolg stelt de Commissie ten eerste dat de nota van 29 april 2016 in casu geen besluit vormt, dit wil zeggen een bezwarende handeling, maar slechts informatie op basis van de statutaire regels.
Ten tweede betoogt de Commissie dat de administratie op het moment van de indiening van het verzoek van 16 december 2015 niet op de hoogte was van alle elementen voor de berekening van de toekomstige pensioenrechten van verzoekster en deze thans nog steeds niet kent. Volgens haar maakt de informatie over de datum van de indiensttreding van verzoekster en die over de leeftijd die verzoekster had bij de inwerkingtreding van de hervorming van 2014 het hooguit mogelijk het bedrag van deze pensioenrechten te schatten.
De Commissie is van mening dat het rechtskader dat op verzoekster van toepassing is, eventueel met inbegrip van andere in de tussentijd vastgestelde overgangsregelingen, pas met zekerheid zal bekend zijn bij haar pensionering en dat alleen in deze omstandigheden haar volledige loopbaan definitief in aanmerking kan worden genomen bij de berekening van het bedrag van het ouderdomspensioen.
Volgens de Commissie kan het huidige jaarlijkse pensioenopbouwpercentage in de loop van de tijd nog steeds variëren en kan verzoekster ook pensioenrechten verwerven die verschillen naargelang van haar loopbaanontwikkeling, zoals bijvoorbeeld is bepaald in de derde alinea van artikel 77 van het Statuut in het geval van detachering. Wat de pensioenleeftijd betreft, wordt een vijfjaarlijkse actuariële raming verricht om het evenwicht van de pensioenregeling van de Unie te waarborgen overeenkomstig artikel 83 bis, lid 3, van het Statuut. Het kan dus niet worden uitgesloten dat deze factor nog wijzigt vóór de pensionering van verzoekster.
Ten derde betoogt de Commissie dat, zelfs in de veronderstelling dat bepaalde elementen voor de berekening van de pensioenrechten van verzoekster reeds bekend waren ten tijde van het verzoek van 16 december 2015, het beroep niettemin niet-ontvankelijk is, aangezien de pensioenrechten „in opbouw” zijn en de inhoud ervan dus pas bij een „definitief” besluit kan worden vastgesteld op het moment dat verzoekster met pensioen gaat.
Ten slotte is een dergelijke oplossing in overeenstemming met het arrest van 12 februari 1992, Pfloeschner/Commissie (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, punten
en
).
Ter terechtzitting heeft de Commissie in dit verband overigens benadrukt dat het arrest van 1 februari 1979, Deshormes/Commissie (
17/78
,
EU:C:1979:24
, punt
), waarin het Hof had aanvaard dat de voorafgaande vaststelling van een element voor de berekening van de pensioenrechten een bezwarende handeling vormde, betrekking had op een bijzondere context die in casu niet relevant is.
Verzoekster, daarin ondersteund door interveniënten, is daarentegen van mening dat het antwoord op het krachtens artikel 90, lid 1, van het Statuut ingediende verzoek van 16 december 2015, een bezwarende handeling is, aangezien dit antwoord is aan te merken als een verzuim om een overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut opgelegde maatregel te nemen. Zij is tevens van mening dat de nota van 29 april 2016 een voor haar bezwarende handeling is, aangezien ingevolge die nota de aan de orde zijnde overgangsbepalingen niet op haar konden worden toegepast.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats is het belangrijk eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak „als bezwarende besluiten enkel [zijn] te beschouwen besluiten die de rechtspositie van de belanghebbenden onmiddellijk en rechtstreeks aantasten doordat zij [ook] hun rechtspositie aanmerkelijk wijzigen” (zie arrest van 13 oktober 2015, Commissie/Verile en Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat het hoofd van de eenheid Pensioenen van het PMO in de nota van 29 april 2016 ten aanzien van het verzoek van 16 december 2015 duidelijk een standpunt heeft ingenomen over de wijziging van de elementen voor de berekening van het bedrag van de toekomstige pensioenrechten van verzoekster, namelijk de jaarlijkse opbouw van deze rechten en de pensioenleeftijd van verzoekster. Volgens de Commissie zijn deze wijzigingen overigens vastgesteld wegens de verandering van werkgever van verzoekster, welke heeft plaatsgevonden na de inwerkingtreding van de hervorming van 2014 (zie punt 13 hierboven). Zij is daarom van mening dat het PMO vanwege deze verandering van werkgever, dus na een belangrijke wijziging van de arbeidsverhouding van verzoekster, bepaalde factoren bij de berekening van de pensioenrechten van verzoekster heeft aangepast.
Vastgesteld moet echter worden dat een dergelijk standpunt op grond van de inhoud ervan niet kan worden beschouwd als louter informatie over de reikwijdte van de bepalingen van het Statuut met betrekking tot de pensioenrechten en de berekeningswijze ervan na de inwerkingtreding van de hervorming van 2014.
In de nota van 29 april 2016 wijst het hoofd van de eenheid Pensioenen van het PMO verzoekster er immers op dat zij met het oog op de toepassing van de overgangsregeling in het kader van de hervorming van 2014 wel degelijk moet worden geacht „in dienst te zijn getreden” op 1 juni 2015, namelijk na de sluiting van de nieuwe overeenkomst met het EMSA. Op basis van deze nota volgt hieruit in de praktijk dat de pensioengerechtigde leeftijd van verzoekster voortaan – indien de voorschriften niet veranderen – 66 jaar is (in plaats van 63 jaar) en dat haar jaarlijkse pensioenopbouwpercentage wijzigt van 1,9 % naar 1,8 % vanaf diezelfde datum.
In dit verband stelt de nota van 29 april 2016 ook dat de vaststelling van de datum van indiensttreding van verzoekster in de zin van de overgangsbepalingen die bij de hervorming van 2014 zijn vastgesteld, „impliceert dat de statutaire regels die [op verzoekster] van toepassing zijn in de periode van werkzaamheden na de sluiting van de overeenkomst met het EMSA [en dus vanaf 1 juni 2015], [juist die zijn die gelden] bij aanvang van de overeenkomst” die verzoekster met het EMSA heeft gesloten (zie punt 13 hierboven ).
Bijgevolg brengt de nota van 29 april 2016 rechtsgevolgen teweeg die de administratieve status van verzoekster rechtstreeks en definitief aantasten, aangezien de Commissie haar met dat besluit uitsluit van de bij de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut ingevoerde overgangsregeling, door het jaarlijkse pensioenopbouwpercentage en de pensioenleeftijd zoals gewijzigd bij de hervorming van 2014 op haar toe te passen. Bovendien is het feit dat een dergelijk besluit pas in de toekomst kan worden uitgevoerd en de gevolgen ervan derhalve in de tijd worden uitgesteld, in dit verband irrelevant (zie in die zin arrest van 1 februari 1979, Deshormes/Commissie,
17/78
,
EU:C:1979:24
, punt
).
Het is dus wel degelijk de nota van 29 april 2016 waarin de datum van indiensttreding van verzoekster wordt vastgesteld, die voor haar bezwarend is en niet de toepassing ervan in het kader van de toekomstige berekening van de pensioenrechten van verzoekster bij de vaststelling ervan op het tijdstip van de definitieve pensionering.
Bovendien, en in tegenstelling tot de situatie die werd onderzocht in het arrest van 12 februari 1992, Pfloeschner/Commissie (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, punt
), was het TAOBG – waarbij het verzoek van 16 december 2015 was ingediend – verplicht om, na de wijziging van verzoeksters arbeidsverhouding, een besluit te nemen omtrent de vraag of verzoekster al dan niet in aanmerking kwam voor de overgangsbepalingen van de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut, aangezien dit TAOBG beschikte over vaststaande en onveranderlijke feitelijke gegevens over verzoeksters administratieve status.
Bijgevolg kunnen de datum van indiensttreding van verzoekster, die door het PMO duidelijk op basis van zijn eigen uitlegging van de toepasselijke overgangsbepalingen is vastgesteld, en de gevolgen die een dergelijke vaststelling heeft gehad met betrekking tot de administratieve voorwaarden waarop verzoekster vóór die datum aanspraak kon maken als aangeslotene bij de pensioenregeling van de Unie, de rechtspositie van verzoekster onmiddellijk en rechtstreeks raken (zie in die zin arrest van 1 februari 1979, Deshormes/Commissie,
17/78
,
EU:C:1979:24
, punten
‑
).
Hieruit volgt dat het antwoord van de Commissie op het verzoek van 16 december 2015 overeenkomstig de in punt 43 hierboven genoemde rechtspraak een bezwarende handeling vormt in de zin van artikel 90, lid 2, van het Statuut.
De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dient bijgevolg te worden afgewezen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Verzoekster, daarin gesteund door interveniënten, voert in wezen aan dat het argument van de Commissie dat zij wegens haar verandering van werkgever niet in aanmerking komt voor de criteria die zijn vastgelegd in de overgangsbepalingen van de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut betreffende de opbouw van pensioenrechten en de pensioengerechtigde leeftijd, niet alleen in strijd is met deze bepalingen, maar ook met het beginsel van de arbeids- en loopbaancontinuïteit van de personeelsleden van de agentschappen en de beginselen van rechtszekerheid, niet-terugwerkende kracht en gelijke behandeling. Volgens haar schendt een dergelijk standpunt ook de bepalingen van de overeenkomst die zij met het EMSA heeft gesloten en de algemene uitvoeringsbepalingen van het EMSA van 25 maart 2015 met betrekking tot de aanwerving van tijdelijke functionarissen.
Bovendien is de nieuwe categorie van tijdelijke functionarissen van de agentschappen, die onder artikel 2, onder f), RAP valt, door de Uniewetgever juist in het leven geroepen om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van de verschillende bestaande Europese agentschappen, met name om de aantrekkelijkheid van de banen in het kader van een markt voor vacatures „tussen agentschappen onderling” te waarborgen, en aldus de mobiliteit van de belanghebbenden te bevorderen en tegelijkertijd de arbeidscontinuïteit en de loopbaanmobiliteit voor deze personeelsleden te waarborgen.
Ten slotte hebben verzoekster en interveniënten ter terechtzitting benadrukt dat de ambtenaren, de tijdelijke functionarissen en de arbeidscontractanten die in dienst zijn van de Unie, allen onder dezelfde uniforme pensioenregeling van de Unie vallen. De werkingssfeer van de overgangsbepalingen van bijlage XIII bij het Statuut is duidelijk omschreven. De regeling geldt voor personen die zijn aangesloten bij deze regeling en die vóór 1 januari 2014 eraan hebben bijgedragen. De verandering van instelling, orgaan of agentschap heeft derhalve geen gevolgen voor deze aansluiting.
De Commissie betwist dit betoog. Hoewel zij aanvaardt dat artikel 2, onder f), RAP een nieuwe categorie tijdelijke functionarissen in het leven heeft geroepen, met name om de mobiliteit tussen de agentschappen te bevorderen, vormen de personeelsleden van de agentschappen echter geen autonome categorie tijdelijke functionarissen. Deze personeelsleden zijn daarentegen, evenals de andere personeelsleden van de Unie – zonder onderscheid van categorie –, onderworpen aan de toepasselijke algemene bepalingen van de RAP, met uitzondering van specifieke afwijkingen. Daarom is het beginsel van de loopbaancontinuïteit bij de huidige stand van het recht wat de pensioenrechten betreft begrensd en wordt dit beginsel niet automatisch uitgebreid tot de voorwaarden voor het recht op en de berekening van het pensioen. Een dergelijke uitbreiding kan in geen geval impliciet zijn.
Volgens de Commissie heeft de hervorming van 2004 niet alle belemmeringen voor de „markt tussen agentschappen onderling” uit de weg geruimd om tegemoet te komen aan de specifieke doelstelling van de Uniewetgever van vermindering van de administratieve uitgaven. In verordening nr. 1023/2013 is derhalve geen uitdrukkelijke bepaling opgenomen die voorziet in het beginsel van de continuïteit van de loopbaan van de personeelsleden van de agentschappen voor de berekening van de pensioenrechten.
De Commissie stelt daarom dat noch zijzelf, noch de agentschappen, noch de betrokken personeelsleden via contractuele of administratieve weg de doelstellingen van de hervorming van 2014 kunnen aanvullen door artikel 1 van de bijlage bij de RAP en de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut teleologisch uit te leggen. In feite zou een dergelijke uitlegging tot gevolg hebben dat de door de Uniewetgever gewenste begrotingsbesparingen worden verminderd of zelfs gedeeltelijk worden teruggedraaid doordat de toepassing van de nieuwe bepalingen van artikel 77 van het Statuut wordt vertraagd.
Ter terechtzitting heeft de Commissie aangevoerd dat het Statuut evenmin voorzag in een continuïteitsbeginsel met betrekking tot pensioenrechten. In overweging 29 van verordening nr. 1023/2013 wordt in het algemeen verwezen naar de geleidelijke invoering van de nieuwe regels door middel van overgangsbepalingen. Wat de pensioenrechten betreft, zijn de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut, waarin het criterium van de „indiensttreding” is opgenomen, trouwens duidelijk en vertonen zij geen leemten.
Bovendien moeten de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut, gezien hun tweeledige karakter van overgangsmaatregelen en financiële maatregelen, strikt worden uitgelegd, aangezien zij een uitzondering vormen op het beginsel van de onmiddellijke toepassing van artikel 77 van het Statuut en de toekenning van een financieel voordeel regelen.
In dit verband heeft de Commissie ter terechtzitting ook verklaard dat artikel 28 van bijlage XIII bij het Statuut – waarin is bepaald dat een actuariële aanpassing van de pensioenrechten die zijn verworven door een personeelslid wiens contract loopt op 1 januari 2014, plaatsvindt wanneer dat personeelslid na die datum tot ambtenaar wordt benoemd – aantoont dat, bij gebrek aan specifieke bepalingen zoals dat artikel, de overgangsbepalingen in het algemeen moeten worden toegepast.
In het specifieke geval van verzoekster is de Commissie in de eerste plaats van mening dat verzoekster, in overeenstemming met het in artikel 335 VWEU neergelegde beginsel van de administratieve autonomie van de Europese instellingen, met name wat het beheer van hun personeel betreft, niet kan worden beschouwd als een werkneemster van de Unie, maar slechts vanaf het verzoek van 16 december 2015 als een personeelslid van het EMSA (arrest van 21 januari 2014, Van Asbroeck/Parlement,
F‑102/12
,
EU:F:2014:4
, punt
). Met andere woorden, aangezien de agentschappen van de Unie rechtspersoonlijkheid hebben, kunnen hun personeelsleden niet zowel een agentschap als de Unie als werkgever hebben.
Bijgevolg is de Commissie van mening dat, gelet op het rechtskader dat in casu van toepassing is, de verandering van werkgever waartoe verzoekster heeft besloten, noodzakelijkerwijs heeft geleid tot een aanzienlijke breuk in haar eerdere arbeidsverhouding en bijgevolg tot een onderbreking van haar loopbaan. In dit opzicht verschilt artikel 55 RAP, op grond waarvan het betrokken personeelslid zijn indeling en anciënniteit in rang en salaristrap kan behouden, van artikel 32, lid 3, van het Statuut, dat voorziet in het behoud van de salarisanciënniteit in het geval van een tijdelijk functionaris die tot ambtenaar wordt benoemd bij dezelfde instelling en „voor wie een zekere mate van loopbaancontinuïteit logisch en natuurlijk lijkt”.
Volgens de Commissie vormt het beginsel van beperkte loopbaancontinuïteit, dat is erkend in artikel 55 RAP, slechts een uitzondering op de algemene regel dat er geen sprake is van loopbaancontinuïteit voor de tijdelijke functionarissen die van instelling of agentschap veranderen.
In de tweede plaats bevestigt de rechtspraak het ontbreken van een „beginsel van continuïteit van dienst” ten aanzien van tijdelijke functionarissen, waarbij dit beginsel in de regel alleen voor ambtenaren geldt vanwege de statutaire band die op grond van het aanstellingsbesluit aan ambtenaren wordt toegekend. In artikel 8 van het Statuut wordt uitdrukkelijk bepaald dat de ambtenaar die naar een andere instelling overgaat, wordt „geacht zijn gehele loopbaan bij de Unie te hebben volbracht bij laatstgenoemde instelling”.
Wat de tijdelijke functionarissen betreft, is de Commissie van mening dat de Unierechter in het arrest van 16 september 2015, EMA/Drakeford (
T‑231/14 P
,
EU:T:2015:639
), in plaats van de continuïteit van de loopbaan te erkennen bij verandering van werkgever, alleen de continuïteit tussen verschillende identieke opeenvolgende overeenkomsten binnen hetzelfde agentschap heeft vastgesteld overeenkomstig artikel 8 RAP, dat juist tot doel heeft misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen. Bovendien volgt uit het arrest van 29 april 2015, Todorova Androva/Raad (
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, punten
en
), dat, wanneer de Uniewetgever niet uitdrukkelijk daarin heeft voorzien, er geen sprake is van administratieve continuïteit in de loopbaan van een tijdelijk functionaris die ambtenaar is geworden. Wat betreft het arrest van 1 april 2008, Maruko (
C‑267/06
,
EU:C:2008:179
), wordt daarin alleen bevestigd dat de nieuwe regel geen afbreuk doet aan de rechten die definitief zijn verworven uit hoofde van een overeenkomst en dat het beginsel van het verband tussen bezoldiging en pensioen wordt nageleefd. Tot slot voegt de Commissie eraan toe dat het arrest van 5 december 2012, Grazyte/Commissie (
F‑76/11
,
EU:F:2012:173
), bevestigt dat er vóór de hervorming van 2014 geen sprake was van bescherming van personeelsleden die van het ene agentschap naar het andere overgingen, en illustreert dat de specifieke bepalingen met betrekking tot personeelsleden van de agentschappen niet volstaan om een echte „substantiële continuïteit” tot stand te brengen tussen de met verschillende agentschappen gesloten overeenkomsten.
Ten slotte stelt de Commissie om dezelfde redenen dat de toepassing van de nieuwe regels inzake het jaarlijkse opbouwpercentage van de pensioenrechten en de pensioengerechtigde leeftijd geen afbreuk doet aan de rechten die verzoekster vóór haar indiensttreding bij het EMSA heeft verworven, en evenmin de beginselen van rechtszekerheid en niet-terugwerkende kracht schendt (arrest van 19 juli 2016, Stips/Commissie,
F‑131/15
,
EU:F:2016:154
, punt
). Bovendien wordt verzoekster, bij gebreke van een substantiële continuïteit tussen haar functies bij Frontex en het EMSA, niet gediscrimineerd ten opzichte van collega’s die niet van agentschap zijn veranderd.
Beoordeling door het Gerecht
Opgemerkt zij dat verzoekster, die op 16 april 2006 tot ambtenaar van de Commissie is benoemd, sinds 1 juni 2012 verlof om redenen van persoonlijke aard (hierna: „CCP”) heeft opgenomen. Op diezelfde datum is zij door Frontex als tijdelijk functionaris aangeworven en heeft zij vervolgens in 2015, dit wil zeggen na de inwerkingtreding van de hervorming van 2014 op 1 januari 2014, een overeenkomst met het EMSA gesloten (zie punt 9 hierboven ).
Bovendien moet, alvorens de argumenten van partijen te onderzoeken, worden herinnerd aan de temporele en personele werkingssfeer van de nieuwe bepalingen van artikel 77 van het Statuut, met name in het licht van de overgangsbepalingen van bijlage XIII bij dit Statuut.
–
Temporele en personele werkingssfeer van de bij de hervorming van 2014 ingevoerde nieuwe bepalingen van artikel 77 van het Statuut
Vanuit temporeel oogpunt moet vooraf erop worden gewezen dat wijzigingen van een wettelijke bepaling, behoudens uitdrukkelijke uitzondering door de wetgever, in beginsel van toepassing zijn op de toekomstige gevolgen van onder de oude regeling ontstane situaties. Dit is anders in situaties die onder de gelding van de vroegere regeling zijn ontstaan, definitief tot stand zijn gekomen en verworven rechten in het leven hebben geroepen (arrest van 13 oktober 2015, Commissie/Verile en Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, punt
).
Wat ten eerste de temporele werkingssfeer van het nieuwe artikel 77 van het Statuut betreft, moet bijgevolg worden opgemerkt dat, anders dan verzoekster beweert (zie punt 54 hierboven), de onmiddellijke toepassing van dit artikel niet in strijd mag zijn met de beginselen van rechtszekerheid en niet-terugwerkende kracht.
Het nieuwe artikel 77 van het Statuut heeft immers geen gevolgen voor de pensioenrechten die zijn verworven tegen 1,9 % voor diensten die vóór 1 januari 2014 – dit wil zeggen vóór de inwerkingtreding ervan – zijn verricht, noch voor de rechten van de ambtenaren en personeelsleden die een verzoek hebben ingediend om op de wettelijke leeftijd van 63 jaar met pensioen te mogen gaan en wier pensioen vóór 1 januari 2014 is vastgesteld (artikel 24 bis van bijlage XIII bij het Statuut). Alleen de situaties die bij de inwerkingtreding van de hervorming van 2014 nog niet definitief zijn ontstaan, namelijk de pensioenrechten die overeenkomen met de diensten die zijn verricht onder deze nieuwe regels en de pensioneringen na 1 januari 2014, kunnen wat ambtenaren en personeelsleden betreft die niet in aanmerking komen voor een overgangsregeling, onder de nieuwe regels vallen die de Uniewetgever in het kader van de hervorming van 2014 heeft ingevoerd.
Wat ten tweede de personele werkingssfeer van het nieuwe artikel 77 van het Statuut betreft, moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever in het kader van de hervorming van 2014 heeft voorzien in „overgangsmaatregelen […] om ervoor te zorgen dat de nieuwe regels en maatregelen geleidelijk worden toegepast, terwijl de verworven rechten en legitieme verwachtingen van de personeelsleden die vóór de inwerkingtreding van deze wijzigingen van het Statuut in dienst zijn getreden, worden geëerbiedigd”, zoals staat te lezen in overweging 29 van verordening nr. 1023/2013.
Wat in casu de berekeningswijze van de pensioenrechten betreft, bepalen artikel 21 en artikel 22, lid 1, van bijlage XIII bij het Statuut – die op grond van artikel 1, lid 1, van de bijlage bij de RAP van overeenkomstige toepassing zijn op het onderhavige geval – dat de ambtenaren die tussen 1 mei 2004 en 31 december 2013 in dienst zijn getreden, recht hebben op een jaarlijks pensioenopbouwpercentage van 1,9 % en dat, indien zij – zoals verzoekster – op 1 mei 2014 45 jaar of ouder zijn, hun pensioengerechtigde leeftijd 63 jaar blijft.
–
Begrip „indiensttreding”
In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat noch het Statuut, noch de RAP het door de – in de punten 74 en 73 hierboven vermelde – overgangsbepalingen genoemde begrip „indiensttreding” uitdrukkelijk definieert, hetgeen de Commissie overigens ook ter terechtzitting heeft bevestigd.
De regeling die in casu van toepassing is, bevat echter voldoende duidelijke en nauwkeurige indicaties of criteria voor het bepalen van de inhoud van het begrip „indiensttreding” in het kader van een systematische uitlegging van deze regeling. Uit artikel 1, lid 1, van de bijlage bij de RAP – dat met betrekking tot de andere personeelsleden naar een overeenkomstige toepassing van bijlage XIII bij het Statuut verwijst – blijkt dat alle personeelsleden van de Unie, ongeacht de statutaire of contractuele aard van de arbeidsverhouding, onder dezelfde voorwaarden in aanmerking komen voor deze overgangsbepalingen.
Aangezien de Uniewetgever aldus uitdrukkelijk een eenvormige overgangsregeling voor ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie heeft vastgesteld, moet het begrip „indiensttreding” worden uitgelegd volgens dezelfde beginselen als de arbeidsverhouding, ongeacht of het een statutaire of contractuele relatie betreft, onverminderd de bepalingen van het Statuut en de RAP waarin de specifieke voorwaarden voor elk van deze personeelscategorieën zijn vastgesteld.
Meer in het bijzonder moet bij de uitlegging van het begrip „indiensttreding” volgens de rechtspraak niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de nagestreefde doelstellingen en de bij het Statuut en de RAP ingevoerde regeling waarvan het deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 29 april 2015, Todorova Androva/Raad,
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, punt
).
Hieruit volgt dat een strikte uitlegging van de relevante overgangsbepalingen – die noodzakelijk is, zoals de Commissie terecht aanvoert (zie punt 61 hierboven), aangezien deze overgangsbepalingen een afwijking vormen (arrest van 17 januari 2013, Commissie/Spanje,
C‑360/11
,
EU:C:2013:17
, punt
) en budgettaire gevolgen hebben (arrest van 30 juni 2005, Olesen/Commissie,
T‑190/03
,
EU:T:2005:264
, punt
) – niet in strijd mag zijn met de doelstellingen van de Uniewetgever of van de bij het Statuut en de RAP ingevoerde regeling.
In casu hebben de betrokken overgangsbepalingen betrekking op het specifieke gebied van de pensioenregeling van de Unie.
De pensioenregeling van de Unie, zoals vastgesteld in de relevante bepalingen van hoofdstuk 3 van titel V van het Statuut en in bijlage VIII bij het Statuut, geldt voor ambtenaren, tijdelijke functionarissen en arbeidscontractanten van de Unie, ongeacht de statutaire of contractuele aard van de arbeidsverhouding.
[Zoals gerectificeerd bij beschikking van 22 januari 2019] In het bijzonder wordt in artikel 2 van bijlage VIII bij het Statuut, betreffende de „[n]adere uitwerking van de pensioenregeling”, bepaald dat „het ouderdomspensioen wordt berekend op de grondslag van het totale aantal door de ambtenaar verkregen pensioenjaren”. In artikel 3 van deze bijlage is voorts bepaald dat, voor zover de betrokkene voor de desbetreffende perioden zijn bijdragen in de pensioenregeling van de Unie heeft betaald, „de diensttijd vervuld als ambtenaar van een van de instellingen” en „de diensttijd, vervuld in enige andere hoedanigheid overeenkomstig de [RAP]” in aanmerking worden genomen voor de berekening van het aantal pensioenjaren.
Voorts heeft de Commissie naar aanleiding van een schriftelijke vraag van het Gerecht bevestigd dat verzoekster in casu zonder onderbreking heeft bijgedragen aan de pensioenregeling van de Unie sinds haar indiensttreding, eerst als ambtenaar, vervolgens als tijdelijk functionaris die in 2012 door Frontex is aangesteld, en ten slotte als tijdelijk functionaris die in 2015 door het EMSA is aangesteld.
Hieruit volgt dat, vanwege het voortbestaan van verzoeksters statutaire relatie met de Commissie en bijgevolg vanwege de voortzetting van haar aansluiting bij de pensioenregeling van de Unie – ook gedurende de periode van haar CCP – verzoeksters aanstelling als tijdelijk functionaris, eerst door Frontex in 2012 en vervolgens door het EMSA in 2015, niet als een nieuwe indiensttreding kan worden beschouwd ten aanzien van haar aansluiting bij deze pensioenregeling, uiteraard onverminderd eventuele variaties van de hoogte van de bijdragen als gevolg van wijzigingen van haar basissalaris, bijvoorbeeld wegens een wijziging van haar administratieve status tijdens het CCP of als tijdelijk functionaris die is aangesteld in een hogere rang dan die welke zij heeft als ambtenaar die CCP heeft opgenomen.
In dit verband heeft de Commissie in het in punt 84 hierboven bedoelde antwoord immers ook verklaard dat het percentage van de bijdrage aan de pensioenregeling van de Unie – dat een percentage van het basissalaris is – overeenkomstig artikel 41 RAP „hetzelfde is, ongeacht of het personeelslid ambtenaar of tijdelijk functionaris is”. In het specifieke geval van verzoekster is het, zoals de Commissie opmerkt, weliswaar zo dat „[haar] basissalaris aanzienlijk is gewijzigd, aangezien zij ambtenaar was in rang AD 8, salaristrap 1, toen zij CCP heeft opgenomen om als tijdelijk functionaris in rang AD 12, salaristrap 2, voor Frontex te werken [en vervolgens toen] het agentschap EMSA haar heeft aangeworven in rang AD 12, salaristrap 3”, maar heeft zij nooit opgehouden aangesloten te zijn bij deze pensioenregeling en juist middels die verschillende basissalarissen eraan bij te dragen.
Derhalve is verzoekster, niettegenstaande haar CCP en haar latere aanstellingen – eerst bij Frontex vanaf de datum van dit CCP en vervolgens bij het EMSA – administratief en met name wat betreft haar aansluiting bij de pensioenregeling van de Unie, ambtenaar van de Commissie gebleven, waarbij zij in 2006 „in dienst is getreden” en aldus ambtenaar van de Unie is geworden. In artikel 1 bis van het Statuut is immers bepaald: „Ambtenaar van de Unie in de zin van dit Statuut is hij die, op de bij dit Statuut bepaalde wijze, in een vast ambt bij een der instellingen van de Unie is aangesteld bij schriftelijk besluit van het daartoe bevoegde gezag van deze instelling.”
Bovendien zij erop gewezen dat volgens het algemene kader van het Statuut en de RAP de indiensttreding bij de Unie slechts kan samenvallen met de datum waarop de betrokkene aanvangt – op grond van een aanstellingsbesluit indien het, zoals verzoekster, om een ambtenaar gaat (zie bovengenoemd artikel 1 bis) – met het uitvoeren van de hem toevertrouwde taken, totdat eenzelfde, maar tegenovergesteld administratief besluit wordt vastgesteld dat leidt tot wat in hoofdstuk 4 van het Statuut zelf „beëindiging van de dienst” wordt genoemd.
In het geval van ambtenaren omvat deze beëindiging bijvoorbeeld ontslag op verzoek (artikel 48 van het Statuut), ontheffing van het ambt (artikel 50 van het Statuut), ontslag wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt (artikel 51 van het Statuut), pensionering (artikel 52 van het Statuut) en overlijden (artikel 47 van het Statuut). Het CCP daarentegen is geen administratieve status die tot „beëindiging van de dienst” leidt.
Zelfs indien wordt aangenomen dat verzoekster, hoewel zij na het opnemen van haar CCP nog steeds ambtenaar van de Commissie was, opnieuw „in dienst is getreden” naar aanleiding van haar aanstelling bij het EMSA op 1 juni 2015, toen de hervorming van 2014 al van kracht was, zouden de gevolgen van deze nieuwe „indiensttreding” alleen kunnen worden beoordeeld in het licht van het specifieke kader en doel van de nieuwe bepalingen inzake de vaststelling van het pensioenopbouwpercentage (1,8 %) en de pensioenleeftijd (66 jaar), waarbij het doel is dat „de nieuwe regels en maatregelen [op het gebied van pensioenrechten] van toepassing zijn zonder [evenwel] afbreuk te doen aan de verworven rechten en de legitieme verwachtingen van het personeel [ook binnen de agentschappen] vóór de inwerkingtreding” van de hervorming van 2014.
Ook al hadden de overgangsregels in kwestie ook tot doel om de begrotingskosten van de administratieve uitgaven van de Unie te beheersen, deze regels kunnen geen afbreuk doen aan de verworven rechten en de legitieme verwachtingen van de personeelsleden die, ongeacht hun categorie, zijn „aangesteld” vóór de inwerkingtreding van de hervorming van 2014 (zie punt 74 hierboven).
In dit verband moet derhalve worden vastgesteld dat verzoekster, aangezien zij zonder onderbreking bij de Unie werkzaam is sinds haar aanstelling in 2006 als ambtenaar van de Commissie, gedurende haar gehele diensttijd bij de Unie en niettegenstaande haar CCP, haar aansluiting bij de pensioenregeling van de Unie als bedoeld in artikel 83 van het Statuut noodzakelijkerwijs heeft voortgezet, en dat zij aan deze pensioenregeling heeft bijgedragen op basis van de bijdragen die worden ingehouden op de maandelijkse salarissen waarop zij recht had, eerst als ambtenaar van de Commissie en vervolgens – zonder onderbreking – als personeelslid van de Unie, vanaf haar eerste aanstelling bij Frontex op 1 februari 2012 en vervolgens bij het EMSA op 1 juni 2015.
[Zoals gerectificeerd bij beschikking van 22 januari 2019] Derhalve luidt de slotsom dat verzoekster voor de toepassing van de betrokken overgangsmaatregelen moet worden geacht tussen 1 mei 2004 en 31 december 2013„in dienst te zijn getreden” bij de Unie en dat zij, aangezien zij na laatstgenoemde datum in dienst is gebleven, recht heeft op de in deze overgangsbepalingen vastgestelde voorwaarden met betrekking tot het pensioenopbouwpercentage van 1,9 % en de pensioengerechtigde leeftijd van 63 jaar.
Gelet op een en ander moeten de middelen betreffende schending van de artikelen 21 en 22 van bijlage XIII bij het Statuut worden aanvaard en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard, zonder dat de andere middelen hoeven te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in haar eigen kosten en in verzoeksters kosten.
Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 2, onder f), van dat Reglement, dragen de organen en instanties van de Unie die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Interveniënten dragen dus hun eigen kosten.

HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het besluit van de Europese Commissie van 16 april 2016, dat is bevestigd door de nota van het Bureau beheer en afwikkeling van de individuele rechten (PMO) van 29 april 2016, wordt nietig verklaard.

2)
De Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Isabel Torné.

3)
Het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER), het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA), het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) dragen hun eigen kosten.

Frimodt Nielsen
Forrester
Perillo
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 december 2018.
De griffier
E. Coulon
De president
S. Gervasoni
(
*1
)	Procestaal: Frans.