CELEX: 62021CJ0156
Προσφυγή ακυρώσεως
Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092
Γενικό καθεστώς αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεως των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος
Νομική βάση
Άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ
Προβαλλόμενη καταστρατήγηση του άρθρου 7 ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ
Προβαλλόμενες παραβάσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, του άρθρου 5, παράγραφος 2, και του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ καθώς και προβαλλόμενες παραβιάσεις των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της αναλογικότητας και της ισότητας των κρατών μελών έναντι των Συνθηκών

Με την ασκηθείσα προσφυγή, η Ουγγαρία ζητεί από το Δικαστήριο, κυρίως, να ακυρώσει τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2020, περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης (
ΕΕ 2020, L 433
I, σ. 1· και διορθωτικό
ΕΕ 2021, L 373, σ. 94
· στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός), και, επικουρικώς, να ακυρώσει το άρθρο 4, παράγραφος 1 και παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, το άρθρο 5, παράγραφος 2 και παράγραφος 3, προτελευταία και τελευταία περίοδος, καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του ίδιου κανονισμού.
I.

Το νομικό πλαίσιο
Α.

Ο κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001
Το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (
ΕΕ 2001, L 145, σ. 43
), προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό.»
Το άρθρο 4 του κανονισμού ορίζει τα ακόλουθα:
«[…]
2.   Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σ’ ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
[…]
–
των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
[…]
εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
3.   Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
[…]
5.   Ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει από το θεσμικό όργανο να μην δημοσιοποιήσει ένα έγγραφο προερχόμενο από αυτό χωρίς προηγούμενη συμφωνία του.
6.   Εάν μόνον μέρη του ζητουμένου εγγράφου καλύπτονται από οιαδήποτε εξαίρεση, τα υπόλοιπα μέρη του εγγράφου δίδονται στη δημοσιότητα.
7.   Οι εξαιρέσεις που περιέχονται στις παραγράφους 1 έως 3 εφαρμόζονται μόνον ενόσω η προστασία δικαιολογείται ως εκ του περιεχομένου του εγγράφου. […]»
Το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:
«Όταν ένα κράτος μέλος παραλαμβάνει αίτηση για έγγραφο που βρίσκεται στην κατοχή του, προερχόμενο από θεσμικό όργανο, εκτός εάν είναι σαφές ότι το έγγραφο θα δοθεί ή όχι, διαβουλεύεται με το σχετικό θεσμικό όργανο προκειμένου να ληφθεί απόφαση η οποία δεν θα θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων του παρόντος κανονισμού.
Ένα κράτος μέλος μπορεί αντ’ αυτού να παραπέμψει το αίτημα στο θεσμικό όργανο.»
Β.

Ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου
Την 1η Δεκεμβρίου 2009 το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξέδωσε την απόφαση 2009/937/ΕΕ για τη θέσπιση του εσωτερικού του κανονισμού (
ΕΕ 2009, L 325, σ. 35
). Το άρθρο 6 του εσωτερικού κανονισμού (στο εξής: εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου), το οποίο φέρει τον τίτλο «Επαγγελματικό απόρρητο και προσκόμιση εγγράφων ενώπιον δικαστηρίου», προβλέπει στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Το Συμβούλιο ή η [Επιτροπή Μόνιμων Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών (ΕΜΑ)] μπορεί να επιτρέπει την προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου αντιγράφου ή αποσπάσματος εγγράφων του Συμβουλίου, τα οποία δεν έχουν ακόμα δημοσιοποιηθεί σύμφωνα με τις διατάξεις σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα.»
Το άρθρο 10 του εσωτερικού κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου», ορίζει τα ακόλουθα:
«Οι ειδικές διατάξεις σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου περιέχονται στο παράρτημα II.»
Το παράρτημα II του εσωτερικού κανονισμού, το οποίο επιγράφεται «Ειδικές διατάξεις σχετικές με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου», περιλαμβάνει το άρθρο 5, το οποίο αφορά τις «[α]ιτήσεις που υποβάλλονται από κράτη μέλη» και έχει ως εξής:
«Οσάκις ένα κράτος μέλος υποβάλλει αίτηση στο Συμβούλιο, η αίτηση αυτή εξετάζεται σύμφωνα με τα άρθρα 7 και 8 του [κανονισμού 1049/2001] και τις σχετικές διατάξεις του παρόντος παραρτήματος. Σε περίπτωση συνολικής ή μερικής άρνησης όσον αφορά την πρόσβαση, ο αιτών ενημερώνεται ότι τυχόν επιβεβαιωτική αίτηση πρέπει να απευθυνθεί απευθείας στο Συμβούλιο.»
Γ.

Οι κατευθυντήριες γραμμές για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου
Με το υπ’ αριθ. 7695/18 σημείωμα, της 10ης Απριλίου 2018, το Συμβούλιο εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου. Οι παράγραφοι 1, 2, 20 και 21 των κατευθυντήριων αυτών γραμμών έχουν ως εξής:
«1.
Το παρόν έγγραφο περιλαμβάνει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη μεταχείριση μη διαβαθμισμένων εγγράφων του Συμβουλίου τα οποία διανέμονται εσωτερικά στο Συμβούλιο, στα μέλη του, στην Επιτροπή, στην Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και, ανάλογα με το αντικείμενο, σε ορισμένα άλλα θεσμικά όργανα (π.χ. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Δικαστήριο, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα) και φορείς της [Ευρωπαϊκής Ένωσης] (π.χ. Επιτροπή των Περιφερειών, Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή). Η δημοσιοποίηση τέτοιων εγγράφων τη λάθος χρονική στιγμή θα μπορούσε να επηρεάσει αρνητικά τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου.
2.
Οι κατευθυντήριες γραμμές έχουν άμεσο αντίκτυπο στη λειτουργία του Συμβουλίου και συνεπώς πρέπει να γίνονται σεβαστές από τα κράτη μέλη, ως μέλη του Συμβουλίου, σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας η οποία διέπει τις σχέσεις ανάμεσα στα θεσμικά όργανα της [Ένωσης] και τα κράτη μέλη.
[…]
20.
Τα έγγραφα που φέρουν την ένδειξη “LIMITE” δεν πρέπει να δημοσιοποιούνται εκτός αν έχει ληφθεί αντίθετη απόφαση από δεόντως εξουσιοδοτημένους υπαλλήλους του Συμβουλίου, τη δημόσια διοίκηση κράτους μέλους (βλ. παράγραφο 21) ή, κατά περίπτωση, το Συμβούλιο, σύμφωνα με τον [κανονισμό 1049/2001] και τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου.
21.
Τα μέλη του προσωπικού οποιουδήποτε θεσμικού οργάνου ή οργανισμού της [Ένωσης] εκτός του Συμβουλίου δεν μπορούν να αποφασίσουν από μόνα τους να δημοσιοποιήσουν έγγραφα που φέρουν την ένδειξη “LIMITE” χωρίς να συμβουλευθούν προηγουμένως τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου. Τα μέλη του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης ενός κράτους μέλους συμβουλεύονται τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου προτού πάρουν τέτοια απόφαση, εκτός αν είναι σαφές ότι το έγγραφο μπορεί να δημοσιοποιηθεί, σύμφωνα με το άρθρο 5 του [κανονισμού 1049/2001].»
Δ.

Ο κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 883/2013
Το άρθρο 2, σημείο 1, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και του κανονισμού (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 248, σ. 1
), ορίζει, για τους σκοπούς του κανονισμού αυτού, τα «οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης» ως «τα έσοδα, έξοδα και στοιχεία του ενεργητικού που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και εκείνα που καλύπτονται από τους προϋπολογισμούς των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών και από τους προϋπολογισμούς υπό τη διαχείριση και τον έλεγχό τους».
Ε.

Ο δημοσιονομικός κανονισμός
Το τιτλοφορούμενο «Ορισμοί» άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/1046 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 2018, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης, την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1296/2013, (ΕΕ) αριθ. 1301/2013, (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, (ΕΕ) αριθ. 1304/2013, (ΕΕ) αριθ. 1309/2013, (ΕΕ) αριθ. 1316/2013, (ΕΕ) αριθ. 223/2014, (ΕΕ) αριθ. 283/2014 και της απόφασης αριθ. 541/2014/ΕΕ και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 (
ΕΕ 2018, L 193, σ. 1
, και διορθωτικό
ΕΕ 2019, L 60, σ. 36
, στο εξής: δημοσιονομικός κανονισμός), έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
7.
“εκτέλεση του προϋπολογισμού”: διενέργεια δραστηριοτήτων σχετικών με τη διαχείριση, την παρακολούθηση, τον έλεγχο και τον λογιστικό έλεγχο των δημοσιονομικών πιστώσεων σύμφωνα με τις μεθόδους που προβλέπονται στο άρθρο 62·
[…]
42.
“οργανισμός κράτους μέλους”: οντότητα που συγκροτείται σε κράτος μέλος ως οργανισμός δημοσίου δικαίου ή ως οργανισμός διεπόμενος από το ιδιωτικό δίκαιο στον οποίο ανατίθεται αποστολή δημόσιας υπηρεσίας και στην οποία παρέχονται επαρκείς οικονομικές εγγυήσεις από το κράτος μέλος·
[…]
59.
“χρηστή δημοσιονομική διαχείριση”: εκτέλεση του προϋπολογισμού σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας·
[…]».
Το άρθρο 61 του κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Σύγκρουση συμφερόντων», προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Απαγορεύεται σε όλους τους δημοσιονομικούς παράγοντες κατά την έννοια του κεφαλαίου 4 του παρόντος Τίτλου και σε κάθε άλλο πρόσωπο, συμπεριλαμβανομένων των εθνικών αρχών σε οποιοδήποτε επίπεδο, το οποίο εμπλέκεται στη δημοσιονομική εφαρμογή υπό καθεστώς άμεσης, έμμεσης ή επιμερισμένης διαχείρισης, συμπεριλαμβανομένων των σχετικών προπαρασκευαστικών πράξεων, και στον λογιστικό ή άλλο έλεγχο, να προβαίνουν σε οποιαδήποτε ενέργεια από την οποία θα μπορούσε να προκύψει σύγκρουση των συμφερόντων τους με τα συμφέροντα της Ένωσης. Λαμβάνουν επίσης τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή φαινομένων σύγκρουσης συμφερόντων στα καθήκοντα για τα οποία είναι αρμόδιοι και για την αντιμετώπιση καταστάσεων που μπορεί αντικειμενικά να εκληφθούν ως σύγκρουση συμφερόντων.
2.   Όταν υπάρχει κίνδυνος σύγκρουσης συμφερόντων με τη συμμετοχή μέλους του προσωπικού εθνικής αρχής, το εν λόγω πρόσωπο παραπέμπει το ζήτημα στον ιεραρχικά ανώτερό του. Όταν υπάρχει τέτοιος κίνδυνος για προσωπικό που καλύπτεται από τον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης, το εν λόγω πρόσωπο παραπέμπει το ζήτημα στον αρμόδιο κύριο διατάκτη. Ο αρμόδιος ιεραρχικά ανώτερος ή ο κύριος διατάκτης βεβαιώνουν εγγράφως εάν έχει διαπιστωθεί ύπαρξη σύγκρουσης συμφερόντων. Όταν διαπιστωθεί ύπαρξη σύγκρουσης συμφερόντων, η αρμόδια για τους διορισμούς αρχή ή η αρμόδια εθνική αρχή διασφαλίζουν ότι το εν λόγω πρόσωπο παύει κάθε δραστηριότητα στο θέμα αυτό. Ο αρμόδιος κύριος διατάκτης ή η ενδιαφερόμενη εθνική αρχή εξασφαλίζουν ότι κάθε περαιτέρω ενδεδειγμένη ενέργεια αναλαμβάνεται σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία.
3.   Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, σύγκρουση συμφερόντων υφίσταται όταν η αμερόληπτη και αντικειμενική άσκηση των καθηκόντων δημοσιονομικού παράγοντα ή άλλου προσώπου, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 1, υπονομεύεται από οικογενειακούς ή συναισθηματικούς λόγους ή από πολιτικούς ή εθνικούς δεσμούς, από οικονομικό συμφέρον ή από οποιοδήποτε άλλο άμεσο ή έμμεσο προσωπικό συμφέρον.»
Το άρθρο 62 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μέθοδοι εκτέλεσης του προϋπολογισμού», ορίζει στην παράγραφο 1, πρώτο εδάφιο, τα εξής:
«1.   Η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό με έναν από τους ακόλουθους τρόπους:
α)
άμεσα (“άμεση διαχείριση”), όπως ορίζεται στα άρθρα 125 έως 153, από τα τμήματά της, συμπεριλαμβανομένου του προσωπικού της στις αντιπροσωπείες της Ένωσης που εργάζεται υπό τον αντίστοιχο επικεφαλής αντιπροσωπείας, σύμφωνα με το άρθρο 60 παράγραφος 2, ή μέσω εκτελεστικών οργανισμών που αναφέρονται στο άρθρο 69·
β)
υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης με τα κράτη μέλη (“επιμερισμένη διαχείριση”), όπως ορίζεται στ[ο] άρθρ[ο] 63 και στα άρθρα 125 έως 129·
γ)
έμμεσα (“έμμεση διαχείριση”), όπως ορίζεται στα άρθρα 125 έως 149 και στα άρθρα 154 έως 159, όταν αυτό προβλέπεται από τη βασική πράξη ή στις περιπτώσεις του άρθρου 58 παράγραφος 2 στοιχεία α) έως δ), μέσω της ανάθεσης καθηκόντων εκτέλεσης του προϋπολογισμού:
[…]».
Το άρθρο 63 του ίδιου κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επιμερισμένη διαχείριση με τα κράτη μέλη», ορίζει στις παραγράφους 2 και 8 τα ακόλουθα:
«2.   Κατά την εκτέλεση καθηκόντων που συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα, συμπεριλαμβανομένων των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών μέτρων, για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, και συγκεκριμένα:
α)
εξασφαλίζουν ότι οι ενέργειες που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό εκτελούνται με ενδεδειγμένο και αποτελεσματικό τρόπο και σύμφωνα με τους εφαρμοστέους ειδικούς τομεακούς κανόνες·
β)
ορίζουν οργανισμούς αρμόδιους για τη διαχείριση και τον έλεγχο των κονδυλίων της Ένωσης, σύμφωνα με την παράγραφο 3, και εποπτεύουν τους εν λόγω οργανισμούς·
γ)
προλαμβάνουν, εντοπίζουν και διορθώνουν τις περιπτώσεις παρατυπιών και απάτης·
δ)
συνεργάζονται, σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό και τους ειδικούς τομεακούς κανόνες, με την Επιτροπή, την [Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF)], το [Ευρωπαϊκό] Ελεγκτικό Συνέδριο και, ως προς τα συμμετέχοντα κράτη μέλη με ενισχυμένη συνεργασία σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/1939 του Συμβουλίου[, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (
ΕΕ 2017, L 283, σ. 1
)], με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (EPPO).
Προκειμένου να προστατεύονται τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, τα κράτη μέλη, με παράλληλη τήρηση της αρχής της αναλογικότητας και σε συμμόρφωση προς τις διατάξεις του παρόντος άρθρου και των σχετικών ειδικών τομεακών κανόνων, διενεργούν εκ των προτέρων και εκ των υστέρων ελέγχους, καθώς και, όπου αρμόζει, επιτόπιους ελέγχους σε αντιπροσωπευτικά και/ή βάσει κινδύνου δείγματα πράξεων. Ακόμη, τα κράτη μέλη ανακτούν αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά και, όπου είναι απαραίτητο, κινούν τις σχετικές νομικές διαδικασίες.
Τα κράτη μέλη επιβάλλουν αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές κυρώσεις στους αποδέκτες, όποτε αυτό προβλέπεται στους ειδικούς τομεακούς κανόνες ή σε ειδικές διατάξεις στην εθνική νομοθεσία.
Στο πλαίσιο της εκτίμησης κινδύνου στην οποία προβαίνει, και σύμφωνα με τους ειδικούς τομεακούς κανόνες, η Επιτροπή παρακολουθεί τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη. Κατά τους λογιστικούς ελέγχους της, η Επιτροπή τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και λαμβάνει υπόψη το επίπεδο του εκτιμώμενου κινδύνου σύμφωνα με τους ειδικούς τομεακούς κανόνες.
[…]
8.   Προκειμένου να εξασφαλίζεται η χρησιμοποίηση των πόρων της Ένωσης σύμφωνα με τους εφαρμοστέους κανόνες, η Επιτροπή:
α)
εφαρμόζει διαδικασίες για την εξέταση και αποδοχή των λογαριασμών των ορισθέντων οργανισμών, οι οποίες διασφαλίζουν ότι οι λογαριασμοί είναι πλήρεις, ακριβείς και ειλικρινείς·
β)
εξαιρεί από τη χρηματοδότηση της Ένωσης τις δαπάνες για τις οποίες έχουν πραγματοποιηθεί εκταμιεύσεις κατά παράβαση της εφαρμοστέας νομοθεσίας·
γ)
διακόπτει τις προθεσμίες πληρωμών ή αναστέλλει τις πληρωμές όταν αυτό προβλέπεται από τους ειδικούς τομεακούς κανόνες.
Η Επιτροπή αποφασίζει την ολική ή μερική άρση της διακοπής των προθεσμιών πληρωμών ή της αναστολής των πληρωμών μετά την υποβολή παρατηρήσεων του κράτους μέλους και μόλις αυτό λάβει τα αναγκαία μέτρα. Η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων του άρθρου 74 παράγραφος 9 αναφέρεται σε όλες τις υποχρεώσεις στο πλαίσιο της παρούσας παραγράφου.»
Το άρθρο 129 του δημοσιονομικού κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Συνεργασία για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης», έχει ως εξής:
«1.   Πρόσωπα ή οντότητες που είναι αποδέκτες κονδυλίων της Ένωσης συνεργάζονται πλήρως για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και παρέχουν, ως προϋπόθεση για την καταβολή των κονδυλίων, τα αναγκαία δικαιώματα και την πρόσβαση που απαιτείται στον αρμόδιο διατάκτη, στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία για τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στην ενισχυμένη συνεργασία […], στην OLAF, στο Ελεγκτικό Συνέδριο και, κατά περίπτωση, στις οικείες εθνικές αρχές, ώστε να μπορούν να ασκήσουν πλήρως τις αρμοδιότητές τους. Στην περίπτωση της OLAF, στα δικαιώματα αυτά περιλαμβάνεται το δικαίωμα διενέργειας ερευνών, συμπεριλαμβανομένων επιτόπιων ελέγχων και επιθεωρήσεων, σύμφωνα με τον κανονισμό [σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την OLAF].
2.   Πρόσωπα ή οντότητες που είναι αποδέκτες κονδυλίων της Ένωσης στο πλαίσιο άμεσης ή έμμεσης διαχείρισης συναινούν εγγράφως στην εκχώρηση των αναγκαίων δικαιωμάτων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 και μεριμνούν ώστε τυχόν τρίτοι που συμμετέχουν στην εκτέλεση κονδυλίων της Ένωσης να εκχωρούν ισοδύναμα δικαιώματα.»
Το άρθρο 131 του δημοσιονομικού κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αναστολή, ακύρωση και μείωση», ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Σε περίπτωση παρατυπιών ή απάτης κατά τη διαδικασία χορήγησης, ο αρμόδιος διατάκτης αναστέλλει τη διαδικασία και δύναται να λάβει κάθε αναγκαίο μέτρο, συμπεριλαμβανόμενης της ακύρωσης της διαδικασίας. Ο αρμόδιος διατάκτης ενημερώνει αμέσως την OLAF όταν υπάρχουν υπόνοιες για απάτη.
[…]
3.   Ο αρμόδιος διατάκτης δύναται να αναστείλει τις πληρωμές ή την εκτέλεση της νομικής δέσμευσης σε περίπτωση που:
[…]
β)
πρέπει να εξακριβωθεί κατά πόσο συνέβησαν πράγματι οι εικαζόμενες παρατυπίες, απάτη ή αθέτηση υποχρεώσεων·
γ)
οι παρατυπίες, η απάτη ή η αθέτηση υποχρεώσεων θέτουν υπό αμφισβήτηση τη[ν] αξιοπιστία ή την αποτελεσματικότητα των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου προσώπου ή οντότητας που εκτελούν κονδύλια της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 62 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο στοιχείο γ) ή τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκείμενων πράξεων.
[…]»
Το άρθρο 135 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης μέσω του εντοπισμού των κινδύνων, του αποκλεισμού και της επιβολής χρηματικών ποινών», ορίζει τα εξής:
«1.   Για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, η Επιτροπή δημιουργεί και θέτει σε λειτουργία ένα σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού.
Σκοπός του συστήματος αυτού είναι να διευκολύνει:
α)
τον έγκαιρο εντοπισμό προσώπων ή οντοτήτων, που αναφέρονται στην παράγραφο 2, που αποτελούν απειλή για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης·
[…]
3.   Η απόφαση για την καταχώριση πληροφοριών έγκαιρου εντοπισμού για τους κινδύνους που αναφέρονται στο στοιχείο α) του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου, για τον αποκλεισμό προσώπων ή οντοτήτων που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και/ή την επιβολή χρηματικής ποινής σε αποδέκτη λαμβάνεται από τον αρμόδιο διατάκτη. Οι πληροφορίες που σχετίζονται με τις αποφάσεις αυτές καταχωρίζονται στη βάση δεδομένων που αναφέρεται στο άρθρο 142 παράγραφος 1. Όταν λαμβάνονται τέτοιες αποφάσεις με βάση το άρθρο 136 παράγραφος 4, στις πληροφορίες που καταχωρίζονται στη βάση δεδομένων περιλαμβάνονται οι πληροφορίες σχετικά με τα πρόσωπα που αναφέρονται στην εν λόγω παράγραφο.
4.   Η απόφαση αποκλεισμού προσώπων ή οντοτήτων που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου ή επιβολής χρηματικών ποινών σε αποδέκτη βασίζεται σε [τελεσίδικη] δικαστική απόφαση ή, στις περιπτώσεις αποκλεισμού που αναφέρονται στο άρθρο 136 παράγραφος 1, σε [διοικητική απόφαση που κατέστη απρόσβλητη], ή σε προκαταρκτικό νομικό χαρακτηρισμό από την επιτροπή του άρθρου 143 στις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 136 παράγραφος 2 προκειμένου να εξασφαλιστεί η κεντρική αξιολόγηση των καταστάσεων αυτών. Στις περιπτώσεις του άρθρου 141 παράγραφος 1, ο αρμόδιος διατάκτης απορρίπτει τον συμμετέχοντα από συγκεκριμένη διαδικασία χορήγησης.
Με την επιφύλαξη του άρθρου 136 παράγραφος 5, ο αρμόδιος διατάκτης δύναται να λάβει απόφαση αποκλεισμού ενός συμμετέχοντα ή αποδέκτη και/ή επιβολής χρηματικής ποινής σε αποδέκτη και απόφαση για τη δημοσίευση των σχετικών πληροφοριών, με βάση προκαταρκτικό χαρακτηρισμό που αναφέρεται στο άρθρο 136 παράγραφος 2, μόνο αφότου λάβει σύσταση από την επιτροπή που αναφέρεται στο άρθρο 143.»
II.

Ο προσβαλλόμενος κανονισμός
Από το προοίμιο του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι ο κανονισμός θεσπίστηκε βάσει της «Συνθήκη[ς] [ΛΕΕ], και ιδίως το[υ] άρθρο[υ] 322 παράγραφος 1 στοιχείο α)» καθώς και βάσει της «Συνθήκη[ς] [ΕΚΑΕ], και ιδίως το[υ] άρθρο[υ] 106α».
Οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 3, 5 έως 10, 12 έως 16, 18 έως 20 και 26 του προσβαλλόμενου κανονισμού έχουν ως εξής:
«(2)
Στα συμπεράσματά του της 21ης Ιουλίου 2020, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δήλωσε ότι τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης προστατεύονται σύμφωνα με τις γενικές αρχές που κατοχυρώνονται στις Συνθήκες, ιδίως τις αξίες που ορίζονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Υπογράμμισε επίσης τη σημασία της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και τη σημασία του σεβασμού στο κράτος δικαίου.
(3)
Το κράτος δικαίου απαιτεί όλες οι δημόσιες εξουσίες να ενεργούν εντός των ορίων που θέτει ο νόμος, σύμφωνα με τις αξίες της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως ορίζονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης [(στο εξής: Χάρτης)] και σε άλλα ισχύοντα μέσα, και υπό τον έλεγχο ανεξάρτητων και αμερόληπτων δικαστηρίων. Ειδικότερα, απαιτεί να τηρούνται οι αρχές της νομιμότητας ([απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, Επιτροπή κατά CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, σκέψη
]), συμπεριλαμβανομένης της διαφανούς, υπεύθυνης, δημοκρατικής και πλουραλιστικής νομοθετικής διαδικασίας, της ασφάλειας δικαίου ([απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1981, Meridionale Industria Salumi κ.λπ.,
212/80 έως 217/80
,
EU:C:1981:270
, σκέψη
]), της απαγόρευσης της αυθαιρεσίας της εκτελεστικής εξουσίας ([απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1989, Hoechst κατά Επιτροπής,
46/87 και 227/88
,
EU:C:1989:337
, σκέψη
]), της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και πρόσβασης σε ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια ([αποφάσεις της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, σκέψεις
,
και
, καθώς και της 25ης Ιουλίου 2018, Minister for Justice and Equality (Ελλείψεις του δικαστικού συστήματος),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, σκέψεις
έως
]) και του χωρισμού των εξουσιών ([αποφάσεις της 22ας Δεκεμβρίου 2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, σκέψη
· της 10ης Νοεμβρίου 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, σκέψη
, και της 10ης Νοεμβρίου 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, σκέψη
]) ({Ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Ένα νέο πλαίσιο της [Ένωσης] για την ενίσχυση του κράτους δικαίου», COM(2014) 158, παράρτημα I}).
[…]
(5)
Μόλις μια υποψήφια χώρα γίνει κράτος μέλος, εντάσσεται σε ένα νομικό μόρφωμα που εδράζεται στη θεμελιώδη παραδοχή ότι κάθε κράτος μέλος αποδέχεται από κοινού με τα λοιπά κράτη μέλη, και αναγνωρίζει ότι τα εν λόγω κράτη αποδέχονται από κοινού με αυτό, μια σειρά κοινών αξιών επί των οποίων στηρίζεται η Ένωση, όπως διευκρινίζει το άρθρο 2 ΣΕΕ. Η παραδοχή αυτή συνεπάγεται και δικαιολογεί την ύπαρξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών ως προς την αναγνώριση των εν λόγω αξιών και, επομένως, ως προς την τήρηση του δικαίου της Ένωσης που υλοποιεί τις αξίες αυτές ([Γνωμοδότηση 2/13 (Προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ), της 18ης Δεκεμβρίου 2014,
EU:C:2014:2454
, σκέψη
]). Οι νόμοι και οι πρακτικές των κρατών μελών θα πρέπει να εξακολουθήσουν να συμμορφώνονται προς τις κοινές αξίες στις οποίες εδράζεται η Ένωση.
(6)
Παρόλο που δεν υπάρχει ιεράρχηση των αξιών της Ένωσης, ο σεβασμός του κράτους δικαίου έχει ζωτική σημασία για την προστασία των άλλων θεμελιωδών αξιών στις οποίες εδράζεται η Ένωση, όπως η ελευθερία, η δημοκρατία, η ισότητα και ο σεβασμός των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Ο σεβασμός του κράτους δικαίου είναι άρρηκτα συνδεδεμένος με τον σεβασμό της δημοκρατίας και των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Δεν μπορεί να υπάρξει δημοκρατία και σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων χωρίς σεβασμό του κράτους δικαίου και αντιστρόφως.
(7)
Όταν τα κράτη μέλη εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων των πόρων που διατίθενται με το Μέσο Ανάκαμψης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο θεσπίστηκε δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) 2020/2094 [του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2020, σχετικά με τη θέσπιση Μέσου Ανάκαμψης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη στήριξη της ανάκαμψης μετά την κρίση της νόσου COVID-19 (
ΕΕ 2020, L 433
I, σ. 23)], και με δάνεια και άλλα μέσα υπό την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης, και ανεξάρτητα από τη μέθοδο εκτέλεσης που χρησιμοποιούν, ο σεβασμός του κράτους δικαίου αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συμμόρφωση με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 317 [ΣΛΕΕ].
(8)
Τα κράτη μέλη μπορούν να διασφαλίσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση μόνο αν οι δημόσιες αρχές ενεργούν σύμφωνα με τον νόμο, αν οι περιπτώσεις απάτης, συμπεριλαμβανομένης της φορολογικής απάτης, φοροδιαφυγής, διαφθοράς, σύγκρουσης συμφερόντων ή άλλων παραβάσεων του νόμου διώκονται αποτελεσματικά από τις ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές και αν οι αυθαίρετες ή παράνομες αποφάσεις των δημόσιων αρχών, συμπεριλαμβανομένων των αρχών επιβολής του νόμου, είναι δυνατόν να υπόκεινται σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο από ανεξάρτητα δικαστήρια και από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
(9)
Η ανεξαρτησία και η αμεροληψία του δικαστικού συστήματος θα πρέπει πάντα να διασφαλίζονται, οι δε ανακριτικές και εισαγγελικές υπηρεσίες θα πρέπει να είναι σε θέση να εκτελούν προσηκόντως τα καθήκοντά τους. Θα πρέπει να διαθέτουν επαρκείς οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους και διαδικασίες ώστε να ενεργούν αποτελεσματικά και με πλήρη σεβασμό του δικαιώματος αμερόληπτου δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένου του σεβασμού των δικαιωμάτων υπεράσπισης. Οι τελεσίδικες αποφάσεις θα πρέπει να τυγχάνουν αποτελεσματικής εκτέλεσης. Οι προϋποθέσεις αυτές απαιτούνται ως ελάχιστη εγγύηση έναντι παράνομων και αυθαίρετων αποφάσεων δημόσιων αρχών που θα μπορούσαν να βλάψουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.
(10)
Η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης προϋποθέτει, ιδίως, ότι το οικείο δικαστικό όργανο είναι σε θέση να ασκεί τα δικαστικά του καθήκοντα, τόσο στο πλαίσιο των σχετικών κανόνων όσο και στην πράξη, με πλήρη αυτονομία, χωρίς να υπόκειται σε οποιαδήποτε ιεραρχική σχέση ή σχέση υπαγωγής έναντι οποιουδήποτε φορέα και χωρίς να λαμβάνει εντολές ή οδηγίες οποιασδήποτε προέλευσης, και ότι, ως εκ τούτου, προστατεύεται από εξωτερικές παρεμβάσεις ή πιέσεις οι οποίες θα μπορούσαν να θίξουν την ανεξάρτητη κρίση των μελών του και να επηρεάσουν τις αποφάσεις τους. Οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας και αμεροληψίας απαιτούν την ύπαρξη κανόνων, ιδίως όσον αφορά τη σύνθεση του οργάνου και τον διορισμό, τη διάρκεια της θητείας καθώς και τους λόγους εξαίρεσης ή παύσης των μελών του, ώστε οι πολίτες να μην έχουν καμία εύλογη αμφιβολία ως προς τη στεγανότητα του εν λόγω οργάνου έναντι εξωτερικών παραγόντων και ως προς την ουδετερότητά του έναντι των αντιμαχόμενων συμφερόντων.
[…]
(12)
Το άρθρο 19 ΣΕΕ, το οποίο συγκεκριμενοποιεί την αξία του κράτους δικαίου που ορίζεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να παρέχουν αποτελεσματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που σχετίζονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Αυτή καθαυτήν η ύπαρξη αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου με σκοπό τη διασφάλιση της τήρησης των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης είναι αναπόσπαστα συνδεδεμένη με την ύπαρξη κράτους δικαίου και απαιτεί ανεξάρτητα δικαστήρια ([απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, σκέψεις
έως
]). Η διαφύλαξη της ανεξαρτησίας των δικαστηρίων έχει πρωταρχική σημασία, όπως επιβεβαιώνεται με το άρθρο 47 δεύτερο εδάφιο του Χάρτη ([απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, σκέψεις
και
]). Αυτό ισχύει, ιδίως, για τον δικαστικό έλεγχο της νομιμότητας πράξεων, συμβάσεων ή άλλων αποφάσεων που συνεπάγονται δαπάνες ή οφειλές για το Δημόσιο, μεταξύ άλλων, στο πλαίσιο διαδικασιών για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, των οποίων δύνανται επίσης να επιλαμβάνονται τα δικαστήρια.
(13)
Συνεπώς, υπάρχει σαφής σύνδεση μεταξύ του σεβασμού του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.
(14)
Η Ένωση έχει αναπτύξει ποικίλα μέσα και διαδικασίες που προάγουν το κράτος δικαίου και την εφαρμογή του, όπως η χρηματοδοτική στήριξη για οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, ο ευρωπαϊκός μηχανισμός για το κράτος δικαίου και ο πίνακας αποτελεσμάτων της [Ένωσης] στον τομέα της δικαιοσύνης, και προβλέπ[ουν] τη δυνατότητα αποτελεσματικής αντίδρασης των θεσμικών οργάνων της Ένωσης σε παραβιάσεις του κράτους δικαίου μέσω των διαδικασιών επί παραβάσει και της προβλεπόμενης στο άρθρο 7 ΣΕΕ διαδικασίας. Ο μηχανισμός που προβλέπεται στον παρόντα κανονισμό συμπληρώνει τα μέσα αυτά προστατεύοντας τον προϋπολογισμό της Ένωσης από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που θίγουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείρισή του ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
(15)
Τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης μπορούν να πληγούν σοβαρά από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, ιδίως εκείνες που επηρεάζουν την εύρυθμη λειτουργία των δημόσιων αρχών και τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο. Αυτό ισχύει για μεμονωμένες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου και έτι μάλλον για παραβιάσεις που είναι διαδεδομένες ή οφείλονται σε επαναλαμβανόμενες πρακτικές ή παραλείψεις των δημόσιων αρχών ή σε γενικά μέτρα που λαμβάνονται από τις εν λόγω αρχές.
(16)
Ο προσδιορισμός των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου απαιτεί ενδελεχή ποιοτική αξιολόγηση από την Επιτροπή. Η αξιολόγηση αυτή θα πρέπει να είναι αντικειμενική, αμερόληπτη και δίκαιη και να λαμβάνει υπόψη τις σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές και αναγνωρισμένους θεσμικούς φορείς, μεταξύ των οποίων οι αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η ετήσια έκθεση της Επιτροπής για το κράτος δικαίου και ο πίνακας αποτελεσμάτων της [Ένωσης] στον τομέα της δικαιοσύνης, οι εκθέσεις της [OLAF] και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (EPPO), και τα συμπεράσματα και οι συστάσεις συναφών διεθνών οργανισμών και δικτύων, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων του Συμβουλίου της Ευρώπης όπως η ομάδα κρατών του Συμβουλίου της Ευρώπης κατά της διαφθοράς (GRECO) και η [Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη Δημοκρατία μέσω της Νομοθεσίας (Επιτροπή της Βενετίας)], ιδίως [ο κατάλογος] ελέγχου της για το κράτος δικαίου, καθώς και το[υ] Ευρωπαϊκ[ού] Δ[ικτύου] των Ανωτάτων Δικαστηρίων και το[υ] Ευρωπαϊκ[ού] Δ[ικτύου] Δικαστικών Συμβουλίων. Η Επιτροπή μπορεί να συμβουλεύεται τον Οργανισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα Θεμελιώδη Δικαιώματα και την Επιτροπή της Βενετίας εάν είναι απαραίτητο με σκοπό την προετοιμασία μιας ενδελεχούς ποιοτικής αξιολόγησης.
[…]
(18)
Κατά τον προσδιορισμό των προς θέσπιση μέτρων, θα πρέπει να εφαρμόζεται η αρχή της αναλογικότητας, λαμβανομένων ιδίως υπόψη της σοβαρότητας της κατάστασης, του χρόνου που έχει παρέλθει από την έναρξη της σχετικής πρακτικής, της διάρκειας και της επανάληψής της, της πρόθεσης, του βαθμού συνεργασίας του οικείου κράτους μέλους για τον τερματισμό των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου, καθώς και των επιπτώσεων [στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης].
(19)
Σε περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου είναι απαραίτητο να διασφαλίζονται δεόντως τα νόμιμα συμφέροντα των τελικών αποδεκτών και των δικαιούχων όταν θεσπίζονται μέτρα. Κατά την εξέταση της θέσπισης μέτρων, η Επιτροπή θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τον δυνητικό αντίκτυπό τους στους τελικούς αποδέκτες και στους δικαιούχους. Λαμβάνοντας υπόψη ότι, στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι πληρωμές από την Επιτροπή προς τα κράτη μέλη είναι νομικά ανεξάρτητες από τις πληρωμές των εθνικών αρχών προς τους δικαιούχους, δεν θα πρέπει να θεωρείται ότι τα κατάλληλα μέτρα που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού επηρεάζουν τη διαθεσιμότητα χρηματοδότησης των πληρωμών προς δικαιούχους σύμφωνα με τις προθεσμίες πληρωμής που καθορίζονται στους εφαρμοστέους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες. Οι αποφάσεις που εκδίδονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού και οι υποχρεώσεις έναντι των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό αποτελούν μέρος του εφαρμοστέου δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την υλοποίηση της χρηματοδότησης στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης. Τα κράτη μέλη που αφορούν τα μέτρα θα πρέπει να υποβάλλουν τακτικά εκθέσεις στην Επιτροπή σχετικά με τη συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις τους έναντι των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων. Η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις πληρωμής προς τους δικαιούχους που καθορίζονται στους εφαρμοστέους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες θα πρέπει να επιτρέπει στην Επιτροπή να επαληθεύει ότι οι αποφάσεις που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού δεν επηρεάζουν με κανέναν τρόπο, άμεσα ή έμμεσα, τις πληρωμές που πρέπει να πραγματοποιούνται σύμφωνα με τους εφαρμοστέους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες.
Για να ενισχυθεί η προστασία των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων, η Επιτροπή θα πρέπει να παρέχει πληροφορίες και καθοδήγηση μέσω ιστότοπου ή διαδικτυακής πύλης, μαζί με τα κατάλληλα εργαλεία για την ενημέρωση της Επιτροπής σχετικά με τυχόν παράβαση της νομικής υποχρέωσης των κρατικών φορέων και των κρατών μελών να εξακολουθούν να πραγματοποιούν πληρωμές μετά τη θέσπιση μέτρων βάσει του παρόντος κανονισμού. Η Επιτροπή θα πρέπει να παρακολουθεί τις πληροφορίες αυτές για να εξακριβώνει αν έχουν τηρηθεί οι ισχύοντες κανόνες, ιδίως το άρθρο 69, το άρθρο 74 παράγραφος 1 στοιχείο β) και το άρθρο 104 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/1060 [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 2021, για τον καθορισμό κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο+, το Ταμείο Συνοχής, το Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας, Αλιείας και Υδατοκαλλιέργειας, και δημοσιονομικών κανόνων για τα εν λόγω Ταμεία και για το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης, το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας και το Μέσο για τη Χρηματοδοτική Στήριξη της Διαχείρισης των Συνόρων και την Πολιτική των Θεωρήσεων (
ΕΕ 2021, L 231, σ. 159
)]. Όταν είναι αναγκαίο, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι κάθε ποσό που οφείλεται από κυβερνητικούς φορείς ή κράτη μέλη καταβάλλεται πράγματι στους τελικούς αποδέκτες ή στους δικαιούχους, η Επιτροπή θα πρέπει να ανακτά τις καταβληθείσες πληρωμές ή, κατά περίπτωση, να προβαίνει σε δημοσιονομική διόρθωση μειώνοντας τη στήριξη της Ένωσης προς ένα πρόγραμμα σύμφωνα με τους εφαρμοστέους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες.
(20)
Προκειμένου να εξασφαλιστεί η ενιαία εφαρμογή του παρόντος κανονισμού και δεδομένης της σημασίας των δημοσιονομικών επιπτώσεων των μέτρων που επιβάλλονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού, θα πρέπει να ανατεθούν εκτελεστικές αρμοδιότητες στο Συμβούλιο, το οποίο θα πρέπει να ενεργεί κατόπιν πρότασης της Επιτροπής.
[…]
(26)
Η διαδικασία για τη θέσπιση και την άρση των μέτρων θα πρέπει να τηρεί τις αρχές της αντικειμενικότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης των κρατών μελών και να διεξάγεται αμερόληπτα και τεκμηριωμένα. Εάν, κατ’ εξαίρεση, το οικείο κράτος μέλος θεωρεί ότι υφίστανται σοβαρές παραβιάσεις των ανωτέρω αρχών, μπορεί να ζητήσει από τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου να παραπέμψει το θέμα στο επόμενο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Σε τέτοιες εξαιρετικές περιστάσεις, δεν θα πρέπει να λαμβάνεται καμία απόφαση σχετικά με τα μέτρα μέχρις ότου το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο συζητήσει το θέμα. Κατά κανόνα, η διαδικασία αυτή περατώνεται εντός τριών μηνών από την υποβολή της πρότασης της Επιτροπής στο Συμβούλιο.»
Το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός ορίζει τους κανόνες που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη.»
Το άρθρο 2 του κανονισμού έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
α)
ως “κράτος δικαίου” νοείται η αξία της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Περιλαμβάνει τις αρχές της νομιμότητας, που υποδηλώνει διαφανή, υποκείμενη σε λογοδοσία, δημοκρατική και πλουραλιστική νομοθετική διαδικασία· ασφάλεια δικαίου· απαγόρευση της αυθαίρετης άσκησης εκτελεστικών εξουσιών· αποτελεσματική δικαστική προστασία, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, από ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια, και όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα· διάκριση των εξουσιών· απαγόρευση των διακρίσεων και ισότητα ενώπιον του νόμου. Το κράτος δικαίου νοείται σε σχέση με τις άλλες αξίες και αρχές της Ένωσης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ,
β)
ως “κρατικός φορέας” νοείται οποιαδήποτε δημόσια αρχή σε οποιοδήποτε επίπεδο διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένων των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών, καθώς και των οργανισμών των κρατών μελών κατά την έννοια του άρθρου 2 σημείο 42 του [δημοσιονομικού κανονισμού].»
Το άρθρο 3 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου τα ακόλουθα:
α)
η διακινδύνευση της ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης·
β)
η παράλειψη αποτροπής, διόρθωσης ή κολασμού αυθαίρετων ή παράνομων αποφάσεων των δημόσιων αρχών, συμπεριλαμβανομένων των αρχών επιβολής του νόμου, η παρακράτηση χρηματοοικονομικών και ανθρώπινων πόρων που επηρεάζει την εύρυθμη λειτουργία τους ή η παράλειψη διασφάλισης της απουσίας συγκρούσεων συμφερόντων·
γ)
ο περιορισμός της διαθεσιμότητας και της αποτελεσματικότητας των μέσων ένδικης προστασίας, μεταξύ άλλων μέσω περιοριστικών δικονομικών κανόνων και η μη εφαρμογή των δικαστικών αποφάσεων ή o περιορισμός της αποτελεσματικής διερεύνησης, δίωξης ή κολασμού παραβάσεων του νόμου.»
Το άρθρο 4 του κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προϋποθέσεις για τη θέσπιση μέτρων», ορίζει τα εξής:
«1.   Λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα όταν διαπιστώνεται, σύμφωνα με το άρθρο 6, ότι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
2.   Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου αφορούν ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα:
α)
την εύρυθμη λειτουργία των αρχών που εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων δανείων και λοιπών μέσων με την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης, ιδίως στο πλαίσιο διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων ή επιδοτήσεων·
β)
την εύρυθμη λειτουργία των αρχών που διενεργούν οικονομικούς ελέγχους, παρακολούθηση και λογιστικό έλεγχο, καθώς και την ορθή λειτουργία αποτελεσματικών και διαφανών συστημάτων δημοσιονομικής διαχείρισης και λογοδοσίας·
γ)
την εύρυθμη λειτουργία των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών σε σχέση με τη διερεύνηση και τη δίωξη της απάτης, συμπεριλαμβανομένης της φορολογικής απάτης, της διαφθοράς ή άλλων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης·
δ)
τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, από ανεξάρτητα δικαστήρια, των πράξεων ή παραλείψεων των αρχών που αναφέρονται στα στοιχεία α), β) και γ)·
ε)
την πρόληψη και τον κολασμό της απάτης, συμπεριλαμβανομένης της φορολογικής απάτης, της διαφθοράς ή άλλων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, και την επιβολή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών κυρώσεων στους αποδέκτες από εθνικά δικαστήρια ή από διοικητικές αρχές·
στ)
την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών·
ζ)
την αποτελεσματική και έγκαιρη συνεργασία με τον OLAF και, με την επιφύλαξη της συμμετοχής του οικείου κράτους μέλους, με την EPPO στις έρευνες ή διώξεις σύμφωνα με την εφαρμοστέα ενωσιακή νομοθεσία, τηρώντας την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας·
η)
άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών που άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.»
Το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης», προβλέπει στις παραγράφους 1 έως 4 τα εξής:
«1.   Εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 4 του παρόντος κανονισμού, ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα κατάλληλα μέτρα μπορούν να θεσπιστούν σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 6 του παρόντος κανονισμού:
α)
όταν η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό της Ένωσης υπό καθεστώς άμεσης ή έμμεσης διαχείρισης, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 62 παράγραφος 1 στοιχεία α) και γ) του δημοσιονομικού κανονισμού, και όταν ο αποδέκτης είναι κρατικός φορέας:
i)
αναστολή πληρωμών ή της εκτέλεσης της νομικής δέσμευσης ή καταγγελία της νομικής δέσμευσης σύμφωνα με το άρθρο 131 παράγραφος 3 του δημοσιονομικού κανονισμού·
ii)
απαγόρευση ανάληψης νέων νομικών δεσμεύσεων·
iii)
αναστολή της εκταμίευσης δόσεων εν όλω ή εν μέρει ή πρόωρη αποπληρωμή δανείων με την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης·
iv)
αναστολή ή μείωση του οικονομικού πλεονεκτήματος δυνάμει μέσου με την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης·
v)
απαγόρευση σύναψης νέων συμφωνιών για δάνεια ή άλλα μέσα με την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης,
β)
όταν η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό της Ένωσης υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης με τα κράτη μέλη, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 62 παράγραφος 1 στοιχείο β) του δημοσιονομικού κανονισμού:
i)
αναστολή της έγκρισης ενός ή περισσοτέρων προγραμμάτων ή τροποποίησής τους·
ii)
αναστολή δεσμεύσεων·
iii)
μείωση δεσμεύσεων, μεταξύ άλλων μέσω δημοσιονομικών διορθώσεων ή μεταφορών σε άλλα προγράμματα δαπανών·
iv)
μείωση της προχρηματοδότησης·
v)
διακοπή των προθεσμιών πληρωμής·
vi)
αναστολή πληρωμών.
2.   Εκτός αν προβλέπεται διαφορετικά στην απόφαση για τη θέσπιση των μέτρων, η επιβολή των κατάλληλων μέτρων δεν θίγει τις υποχρεώσεις των κρατικών φορέων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο α) ή των κρατών μελών που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο β) να εκτελέσουν το πρόγραμμα ή το κονδύλιο που επηρεάζεται από το μέτρο, και ιδίως τις υποχρεώσεις που υπέχουν έναντι των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης καταβολής πληρωμών βάσει του παρόντος κανονισμού και των εφαρμοστέων τομεακών ή δημοσιονομικών κανόνων. Κατά την εκτέλεση κονδυλίων της Ένωσης υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη μέλη τα οποία αφορούν μέτρα που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού υποβάλλουν στην Επιτροπή έκθεση σχετικά με τη συμμόρφωσή τους προς τις υποχρεώσεις αυτές κάθε τρεις μήνες από τη θέσπιση των εν λόγω μέτρων.
Η Επιτροπή επαληθεύει αν έχει τηρηθεί το εφαρμοστέο δίκαιο και, εφόσον απαιτείται, λαμβάνει όλα τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, σύμφωνα με τους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες.
3.   Τα μέτρα που λαμβάνονται είναι αναλογικά. Καθορίζονται με βάση τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου λαμβάνονται δεόντως υπόψη. Τα μέτρα στοχεύουν, στο μέτρο του δυνατού, τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις.
4.   Η Επιτροπή παρέχει πληροφορίες και καθοδήγηση προς όφελος των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων σχετικά με τις υποχρεώσεις των κρατών μελών που αναφέρονται στην παράγραφο 2 μέσω ιστότοπου ή διαδικτυακής πύλης. Η Επιτροπή παρέχει επίσης, στον ίδιο ιστότοπο ή διαδικτυακή πύλη, επαρκή εργαλεία ώστε οι τελικοί αποδέκτες ή οι δικαιούχοι να ενημερώνουν την Επιτροπή για τυχόν παραβίαση των υποχρεώσεων αυτών που, κατά την άποψη των εν λόγω τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων, τους επηρεάζει άμεσα. Η παρούσα παράγραφος εφαρμόζεται κατά τρόπο που διασφαλίζει την προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης, σύμφωνα με τις αρχές που ορίζονται στην οδηγία (ΕΕ) 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου[, της 23ης Οκτωβρίου 2019, σχετικά με την προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης (
ΕΕ 2019, L 305, σ. 17
)]. Οι πληροφορίες που παρέχονται από τους τελικούς αποδέκτες ή τους δικαιούχους σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο συνοδεύονται από αποδεικτικό στοιχείο ότι ο ενδιαφερόμενος τελικός αποδέκτης ή δικαιούχος έχει υποβάλει επίσημη καταγγελία στη σχετική αρχή του οικείου κράτους μέλους.»
Το άρθρο 6 του ίδιου κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαδικασία», έχει ως εξής:
«1.   Όταν η Επιτροπή διαπιστώνει ότι έχει βάσιμους λόγους να θεωρεί ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 4, αποστέλλει γραπτή κοινοποίηση στο εν λόγω κράτος μέλος, εκθέτοντας τα πραγματικά στοιχεία και τους συγκεκριμένους λόγους στους οποίους στήριξε τη διαπίστωσή της, εκτός εάν κρίνει ότι άλλες διαδικασίες που προβλέπονται στη νομοθεσία της Ένωσης θα της επιτρέψουν να προστατεύσει αποτελεσματικότερα τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Η Επιτροπή ενημερώνει χωρίς καθυστέρηση το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την εν λόγω κοινοποίηση και το περιεχόμενό της.
2.   Βάσει των πληροφοριών που λαμβάνει δυνάμει της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί να καλέσει την Επιτροπή σε διαρθρωμένο διάλογο σχετικά με τις διαπιστώσεις της.
3.   Κατά την αξιολόγηση του κατά πόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 4, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές, μεταξύ των οποίων αποφάσεις, συμπεράσματα και συστάσεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και άλλων συναφών διεθνών οργανισμών και άλλων αναγνωρισμένων θεσμικών φορέων.
4.   Η Επιτροπή μπορεί να ζητεί οποιαδήποτε συμπληρωματική πληροφορία είναι αναγκαία για να διενεργεί την αξιολόγηση που αναφέρεται στην παράγραφο 3, τόσο πριν όσο και μετά την αποστολή της γραπτής κοινοποίησης που προβλέπεται στην παράγραφο 1.
5.   Το οικείο κράτος μέλος παρέχει τις απαιτούμενες πληροφορίες και μπορεί να υποβάλει παρατηρήσεις σχετικά με τις διαπιστώσεις που περιλαμβάνονται στην κοινοποίηση της παραγράφου 1 εντός προθεσμίας που καθορίζεται από την Επιτροπή και είναι το λιγότερο ένα μήνα και όχι περισσότερο από τρεις μήνες από την ημερομηνία κοινοποίησης της διαπίστωσης. Στις παρατηρήσεις του, το κράτος μέλος μπορεί να προτείνει τη λήψη διορθωτικών μέτρων ανταποκρινόμενων στη διαπίστωση που ορίζεται στην κοινοποίηση της Επιτροπής.
6.   Όταν αποφασίζει αν θα υποβάλει πρόταση για μια εκτελεστική απόφαση σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις πληροφορίες που έχει λάβει και τυχόν παρατηρήσεις που έχει υποβάλει το οικείο κράτος μέλος, καθώς και την επάρκεια τυχόν προτεινόμενων διορθωτικών μέτρων. Η Επιτροπή πραγματοποιεί την αξιολόγησή της εντός ενδεικτικής προθεσμίας ενός μηνός από την παραλαβή πληροφοριών από το οικείο κράτος μέλος, ή από την παραλαβή των παρατηρήσεών του, ή, αν δεν ληφθούν πληροφορίες ή παρατηρήσεις, από τη λήξη της προθεσμίας της παραγράφου 5, και, σε κάθε περίπτωση, εντός εύλογου χρονικού [διαστήματος].
7.   Όταν η Επιτροπή σκοπεύει να υποβάλει πρόταση σύμφωνα με την παράγραφο 9, δίνει προηγουμένως τη δυνατότητα στο κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, ιδίως όσον αφορά την αναλογικότητα των σχεδιαζόμενων μέτρων, εντός ενός μηνός.
8.   Κατά την αξιολόγηση της αναλογικότητας των μέτρων που πρόκειται να επιβληθούν, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις πληροφορίες και τις κατευθύνσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 3.
9.   Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4 και ότι τα τυχόν διορθωτικά μέτρα που προτείνει το κράτος μέλος σύμφωνα με την παράγραφο 5 δεν ανταποκρίνονται επαρκώς στη διαπίστωση που περιέχεται στην κοινοποίηση της Επιτροπής, υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση εκτελεστικής πράξης σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα εντός ενός μηνός από την παραλαβή των παρατηρήσεων του κράτους μέλους ή, σε περίπτωση που δεν έχουν υποβληθεί παρατηρήσεις, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και σε κάθε περίπτωση εντός ενός μηνός από την προθεσμία που ορίζεται στην παράγραφο 7. Στην πρόταση μνημονεύονται οι συγκεκριμένοι λόγοι και τα αποδεικτικά στοιχεία στα οποία στηρίχθηκε η διαπίστωση της Επιτροπής.
10.   Το Συμβούλιο εκδίδει την εκτελεστική απόφαση της παραγράφου 9 του παρόντος άρθρου εντός ενός μηνός από την παραλαβή της πρότασης της Επιτροπής. Σε εξαιρετικές περιστάσεις, η προθεσμία για την έκδοση της απόφασης μπορεί να παραταθεί κατά επιπλέον δύο μήνες κατά ανώτατο όριο. Για να διασφαλιστεί η έγκαιρη λήψη απόφασης, η Επιτροπή κάνει χρήση των δικαιωμάτων της δυνάμει του άρθρου 237 ΣΛΕΕ, όταν το κρίνει σκόπιμο.
11.   Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, μπορεί να τροποποιήσει την πρόταση της Επιτροπής και να εκδώσει το τροποποιημένο κείμενο με εκτελεστική απόφαση.»
Το άρθρο 7 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Άρση των μέτρων», προβλέπει στις παραγράφους 1 και 2 τα ακόλουθα:
«1.   Το οικείο κράτος μέλος μπορεί ανά πάσα στιγμή να θεσπίσει νέα διορθωτικά μέτρα και να υποβάλει στην Επιτροπή γραπτή κοινοποίηση που περιλαμβάνει αποδεικτικά στοιχεία προκειμένου να καταδείξει ότι δεν πληρούνται πλέον οι προϋποθέσεις του άρθρου 4.
2.   Κατόπιν αιτήματος του οικείου κράτους μέλους, ή με δική της πρωτοβουλία και το αργότερο μετά την παρέλευση ενός έτους κατ’ ανώτατο όριο από τη θέσπιση μέτρων από το Συμβούλιο, η Επιτροπή επαναξιολογεί την κατάσταση στο οικείο κράτος μέλος λαμβάνοντας υπόψη τυχόν υποβληθέντα από αυτό αποδεικτικά στοιχεία καθώς και την επάρκεια τυχόν νέων διορθωτικών μέτρων που θεσπίζονται από το οικείο κράτος μέλος.
Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι δεν πληρούνται πλέον οι προϋποθέσεις του άρθρου 4, υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση εκτελεστικής απόφασης για την άρση των μέτρων που θεσπίστηκαν.
Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι η κατάσταση που οδήγησε στη θέσπιση των μέτρων έχει διορθωθεί εν μέρει, υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση εκτελεστικής απόφασης για την προσαρμογή των μέτρων που θεσπίστηκαν.
Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι η κατάσταση που οδήγησε στη θέσπιση των μέτρων δεν έχει διορθωθεί, απευθύνει αιτιολογημένη απόφαση στο οικείο κράτος μέλος και ενημερώνει σχετικά το Συμβούλιο.
Όταν το οικείο κράτος μέλος υποβάλει γραπτή κοινοποίηση δυνάμει της παραγράφου 1, η Επιτροπή υποβάλλει την πρότασή της ή λαμβάνει την εκτελεστική απόφασή της εντός ενός μηνός από την παραλαβή της εν λόγω κοινοποίησης. Η περίοδος αυτή μπορεί να παραταθεί σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, οπότε η Επιτροπή ενημερώνει χωρίς καθυστέρηση το οικείο κράτος μέλος για τους λόγους της παράτασης.
Η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 6 παράγραφοι 3, 4, 5, 6, 9, 10 και 11 εφαρμόζεται κατ’ αναλογία.»
III.

Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Η Ουγγαρία ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό·
–
επικουρικώς, να ακυρώσει το άρθρο 4, παράγραφος 1 και παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, το άρθρο 5, παράγραφος 2 και παράγραφος 3, προτελευταία και τελευταία περίοδος, καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού, και
–
να καταδικάσει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Επιπλέον, η Ουγγαρία ζήτησε από το Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να εκδικαστεί η υπό κρίση υπόθεση από το τμήμα μείζονος συνθέσεως.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Ουγγαρία στα δικαστικά έξοδα.
Με δικόγραφο της 12ης Μαΐου 2021, το Κοινοβούλιο ζήτησε να εκδικαστεί η υπό κρίση υπόθεση με την ταχεία διαδικασία του άρθρου 133 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Προς στήριξη του αιτήματός του, το Κοινοβούλιο προέβαλε ότι η θέσπιση του προσβαλλόμενου κανονισμού συνιστούσε ουσιώδη πολιτική προϋπόθεση για την εκ μέρους του έγκριση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2093 του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2020, για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για τα έτη 2021 έως 2027 (
ΕΕ 2020, L 433
I, σ. 11), και ότι, λόγω της επείγουσας οικονομικής κατάστασης, τα κονδύλια που διατίθενται στο πλαίσιο του σχεδίου ανάκαμψης COVID‑19 με τίτλο «Next Generation EU» πρέπει να χορηγηθούν στα κράτη μέλη εντός εξαιρετικά σύντομου χρονικού διαστήματος. Συναφώς, διευκρίνισε, μεταξύ άλλων, ότι, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 4, του κανονισμού 2020/2094, θα πρέπει να έχει αναληφθεί το αργότερο έως την 31η Δεκεμβρίου 2022 τουλάχιστον το 60 % των νομικών δεσμεύσεων και ότι το σύνολο των νομικών δεσμεύσεων θα πρέπει να έχει αναληφθεί το αργότερο έως την 31η Δεκεμβρίου 2023. Επιπλέον, το Κοινοβούλιο υπογράμμισε ότι, αφ’ ης στιγμής ετέθη σε ισχύ η απόφαση (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2053 του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2020, για το σύστημα των ιδίων πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και για την κατάργηση της απόφασης 2014/335/ΕΕ, Ευρατόμ (
ΕΕ 2020, L 424, σ. 1
), η Επιτροπή πρόκειται να προβεί, από το καλοκαίρι του 2022, σε δανεισμό από τις κεφαλαιαγορές προκειμένου να χρηματοδοτήσει το προαναφερθέν σχέδιο ανάκαμψης. Κατά το Κοινοβούλιο, ο δανεισμός και η χορήγηση εξαιρετικά σημαντικών κονδυλίων εντός πολύ σύντομου χρονικού διαστήματος συνεπάγεται αναπόφευκτα κινδύνους για τον προϋπολογισμό της Ένωσης, στην προστασία του οποίου αποσκοπεί ο προσβαλλόμενος κανονισμός. Κατά το Κοινοβούλιο, μια τέτοια προστασία είναι σημαντική διότι ενδεχόμενη αδυναμία αποτελεσματικής προστασίας του προϋπολογισμού θα μπορούσε να έχει καταστροφικές συνέπειες, ιδίως όσον αφορά την αλληλεγγύη εντός της Ένωσης μακροπρόθεσμα.
Το άρθρο 133, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας προβλέπει ότι, κατόπιν αιτήσεως είτε του προσφεύγοντος είτε του καθού, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου μπορεί, αφού ακούσει τον αντίδικο, τον εισηγητή δικαστή και τον γενικό εισαγγελέα, να αποφασίσει την εκδίκαση της υπόθεσης με την ταχεία διαδικασία, όταν η φύση της υπόθεσης απαιτεί να αποφανθεί το Δικαστήριο το συντομότερο δυνατόν.
Εν προκειμένω, στις 9 Ιουνίου 2021, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου, αφού προηγουμένως άκουσε τους λοιπούς διαδίκους, τον εισηγητή δικαστή και τον γενικό εισαγγελέα, αποφάσισε να κάνει δεκτό το ως άνω αίτημα. Η απόφαση περί αποδοχής του αιτήματος στηρίχθηκε στη θεμελιώδη σημασία της υπό κρίση υπόθεσης για την έννομη τάξη της Ένωσης, ιδίως στο μέτρο που αφορά τις αρμοδιότητες της Ένωσης για την προάσπιση του προϋπολογισμού και των οικονομικών συμφερόντων της έναντι επιζήμιων σε βάρος τους συνεπειών που μπορεί να απορρέουν από παραβιάσεις των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ.
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 25ης Ιουνίου 2021, επετράπη στο Βασίλειο του Βελγίου, στο Βασίλειο της Δανίας, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στην Ιρλανδία, στο Βασίλειο της Ισπανίας, στη Γαλλική Δημοκρατία, στο Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών, στη Δημοκρατία της Φινλανδίας, στο Βασίλειο της Σουηδίας και στην Επιτροπή να παρέμβουν υπέρ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της ίδιας ημερομηνίας, επετράπη στη Δημοκρατία της Πολωνίας να παρέμβει υπέρ της Ουγγαρίας.
Με δικόγραφο της 11ης Μαΐου 2021, το Συμβούλιο ζήτησε από το Δικαστήριο να μη λάβει υπόψη τα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας και των παραρτημάτων του –ιδίως δε τα χωρία του παραρτήματος Α.3– που παραπέμπουν στην υπ’ αριθ. 13593/18 γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2018, σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη [(COM/2018) 324 τελικό], στην οποία στηρίχθηκε ο προσβαλλόμενος κανονισμός (στο εξής: υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη), ή που αναπαράγουν το περιεχόμενο ή το σκεπτικό της συγκεκριμένης νομικής γνώμης. Στις 29 Ιουνίου 2021 το Δικαστήριο αποφάσισε να εξετάσει το αίτημα αυτό κατά την εξέταση της ουσίας της υπόθεσης.
Στις 7 Σεπτεμβρίου 2021 το Δικαστήριο, εκτιμώντας ότι η υπό κρίση υπόθεση είναι εξαιρετικής σημασίας, αποφάσισε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να παραπέμψει την υπόθεση στην ολομέλεια κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 16, τελευταίο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
IV.

Επί του αιτήματος να μη ληφθούν υπόψη ορισμένα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας και του παραρτήματος A.3 αυτού
Α.

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Προς στήριξη του αιτήματός του να μη ληφθούν υπόψη τα σημεία 21, 22, 164 και 166 του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας καθώς και το παράρτημα A.3 αυτού, καθόσον παραπέμπουν στην υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη, αναπαράγοντας το περιεχόμενό της ή απηχώντας τη διενεργηθείσα σε αυτήν ανάλυση, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η νομική αυτή γνώμη αποτελεί μη διαβαθμισμένο εσωτερικό έγγραφο που φέρει τη σήμανση «LIMITE». Επομένως, καλύπτεται από το επαγγελματικό απόρρητο και η προσκόμισή της ενώπιον δικαστηρίου υπόκειται στις προϋποθέσεις που προβλέπονται μεταξύ άλλων στο άρθρο 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου καθώς και στις παραγράφους 20 και 21 των κατευθυντήριων γραμμών για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου.
Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, μόνον το Συμβούλιο ή η ΕΜΑ μπορούν να επιτρέψουν την προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου αντιγράφου ή αποσπάσματος εγγράφων του Συμβουλίου τα οποία δεν έχουν ακόμα δημοσιοποιηθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Επιπλέον, κατά τις παραγράφους 20 και 21 των κατευθυντήριων γραμμών, έγγραφο το οποίο φέρει την ένδειξη «LIMITE» δεν πρέπει να δημοσιοποιείται εκτός αν έχει ληφθεί αντίθετη απόφαση από δεόντως εξουσιοδοτημένο υπάλληλο του Συμβουλίου, τη δημόσια διοίκηση κράτους μέλους, κατόπιν διαβούλευσης με την Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου ή, κατά περίπτωση, από το Συμβούλιο, σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 και τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου.
Πλην όμως, εν προκειμένω, το Συμβούλιο έχει μέχρι στιγμής δημοσιοποιήσει, βάσει του κανονισμού 1049/2001, μόνον τα οκτώ πρώτα σημεία της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης, χωρίς να έχει επιτρέψει στην Ουγγαρία να την προσκομίσει στο πλαίσιο της παρούσας ένδικης διαδικασίας.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου και του Γενικού Δικαστηρίου, θα αντέβαινε στο δημόσιο συμφέρον, το οποίο επιβάλλει να μπορούν τα θεσμικά όργανα να ζητούν τη γνώμη της νομικής τους υπηρεσίας –γνώμη που πρέπει να μπορεί να παρέχεται με πλήρη ανεξαρτησία–, να γίνει δεκτό ότι τέτοιου είδους εσωτερικά έγγραφα μπορούν να προσκομιστούν, στο πλαίσιο διαφοράς ενώπιον του Δικαστηρίου, χωρίς η προσκόμιση να έχει επιτραπεί από το οικείο θεσμικό όργανο ή να έχει διαταχθεί από το Δικαστήριο.
Το Συμβούλιο εξηγεί ότι, κατόπιν αιτήσεων που υποβλήθηκαν βάσει του κανονισμού 1049/2001, παρέσχε μερική μόνον πρόσβαση στην υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη ιδίως λόγω του κινδύνου, στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς επί του κύρους του προσβαλλόμενου κανονισμού, κάποιος προσφεύγων να αντιπαραθέσει, ενδεχομένως, στο Συμβούλιο τα επιχειρήματα τα οποία είχε διατυπώσει στη νομική γνώμη η ίδια η νομική υπηρεσία του θεσμικού οργάνου, κατά παράβαση των επιταγών περί δίκαιης δίκης και περί ισότητας των όπλων μεταξύ των διαδίκων σε ένδικη διαδικασία. Εξάλλου, οι κίνδυνοι αυτοί υλοποιήθηκαν με την άσκηση της υπό κρίση προσφυγής.
Κατά το Συμβούλιο άλλωστε, η Ουγγαρία ετάχθη πάντοτε, βάσει των εν λόγω επιχειρημάτων, υπέρ των αποφάσεων περί αρνήσεως της πρόσβασης του κοινού στην υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη. Αν το εν λόγω κράτος μέλος ήθελε να δημοσιοποιηθεί η νομική γνώμη, θα έπρεπε να είχε υποβάλει συναφώς αίτηση δυνάμει του κανονισμού 1049/2001 ή να είχε ζητήσει σχετική άδεια σύμφωνα με τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου και τις κατευθυντήριες γραμμές για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, αν επιτρεπόταν στην Ουγγαρία να κάνει χρήση της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης στην υπό κρίση υπόθεση, χωρίς να έχει ακολουθήσει προηγουμένως την προβλεπόμενη προς τούτο διαδικασία και χωρίς το ζήτημα να έχει υποβληθεί σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, θα καταστρατηγούνταν οι διαδικασίες τις οποίες προβλέπουν ο κανονισμός 1049/2001 και ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου. Υπενθυμίζει συναφώς την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία γίνονται δεκτά τα αιτήματα των θεσμικών οργάνων να αποσυρθούν τα εσωτερικά τους έγγραφα από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο στην περίπτωση που δεν έχουν επιτρέψει τα ίδια την προσκόμισή τους ενώπιον δικαστηρίου και φρονεί ότι εξ αυτού προκύπτει ότι η υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί στην υπό κρίση υπόθεση.
Επιπλέον, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, αν γινόταν δεκτή η προσκόμιση της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης στην παρούσα διαδικασία, θα αναγκαζόταν να προβεί σε εκτιμήσεις ενώπιον του δικαστή της Ένωσης επί γνώμης προοριζόμενης για εσωτερική χρήση και εκδοθείσας από την ίδια τη νομική του υπηρεσία κατά το στάδιο της εκπόνησης του προσβαλλόμενου κανονισμού, όπερ θα προσέκρουε στις επιταγές περί δίκαιης δίκης και θα έθιγε τη δυνατότητα του Συμβουλίου να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές γνώμες.
Τέλος, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το γεγονός ότι η υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη δημοσιοποιήθηκε χωρίς άδεια του Συμβουλίου στον ιστότοπο ενός ειδησεογραφικού φορέα και ότι το περιεχόμενό της αποκαλύφθηκε με τον τρόπο αυτό στο κοινό δεν ασκεί επιρροή συναφώς. Επιπλέον, η βλάβη την οποία θα υφίσταντο το Συμβούλιο και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης λόγω της άνευ αδείας χρήσεως της εν λόγω νομικής γνώμης στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας θα υπερέβαινε κατά πολύ τη βλάβη που προκλήθηκε από τη δημοσίευσή της στον Τύπο. Ειδικότερα, το να επιτραπεί στην Ουγγαρία να στηριχθεί στη συγκεκριμένη νομική γνώμη θα έθιγε το δημόσιο συμφέρον που συνίσταται στο να μπορούν τα θεσμικά όργανα να ζητούν τη γνώμη των νομικών τους υπηρεσιών με πλήρη ανεξαρτησία και θα εκμηδένιζε την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών που αποσκοπούν στην προστασία του συμφέροντος αυτού.
Η Ουγγαρία αμφισβητεί την ορθότητα της επιχειρηματολογίας του Συμβουλίου.
Β.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με την επιχειρηματολογία του, το Συμβούλιο υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η Ουγγαρία, περιλαμβάνοντας, στα σημεία 21, 22, 164 και 166 του δικογράφου της προσφυγής καθώς και στο παράρτημα A.3 αυτού, αναφορές στην υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη και αναλύσεις επί του περιεχομένου της, πρώτον, παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, δεύτερον, παρέβη τις παραγράφους 20 των 21 των κατευθυντήριων γραμμών για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου, τρίτον, παρέβη τον κανονισμό 1049/2001, τέταρτον, παρέβλεψε το δημόσιο συμφέρον που συνίσταται στο να δύναται το Συμβούλιο να λαμβάνει γνώμες από τη νομική του υπηρεσία, παρεχόμενες με πλήρη ανεξαρτησία και, πέμπτον, περιήγαγε το Συμβούλιο σε θέση ώστε να χρειαστεί, ενδεχομένως, να τοποθετηθεί, στο πλαίσιο της κύριας διαδικασίας, επί των εκτιμήσεων της ίδιας της νομικής του υπηρεσίας, παραβιάζοντας με τον τρόπο αυτό την αρχή της ισότητας των όπλων.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, υπενθυμίζεται ότι, κατά τη διάταξη αυτή, «[τ]ο Συμβούλιο ή η ΕΜΑ μπορεί να επιτρέπει την προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου αντιγράφου ή αποσπάσματος εγγράφων του Συμβουλίου, τα οποία δεν έχουν ακόμα δημοσιοποιηθεί».
Συναφώς, διαπιστώνεται, καταρχάς, ότι στο δικόγραφο της προσφυγής και στο παράρτημα Α.3 αυτού γίνεται αναφορά σε σημεία της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης διαφορετικά από τα οκτώ σημεία τα οποία δημοσιοποίησε το Συμβούλιο κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 1049/2001, εν συνεχεία, ότι η Ουγγαρία δεν έχει ζητήσει από το Συμβούλιο την άδεια να προσκομίσει ενώπιον δικαστηρίου αντίγραφο ή αποσπάσματα της νομικής γνώμης και, τέλος, ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν έχει επισυνάψει στο δικόγραφο της προσφυγής αντίγραφο της νομικής γνώμης.
Επομένως, πρέπει να προσδιοριστεί αν πρέπει να θεωρηθεί ότι η Ουγγαρία, καθόσον κάνει αναφορά, στο δικόγραφο της προσφυγής της και στο παράρτημα Α.3 αυτού, σε χωρία της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης, προσκόμισε ενώπιον δικαστηρίου αποσπάσματα της γνώμης, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι στα σημεία 22 και 164 του δικογράφου της προσφυγής καθώς και στο παράρτημα Α.3 αυτού, δεύτερο έως έβδομο και ένατο εδάφιο, περιλαμβάνεται επιχειρηματολογία της ίδιας της Ουγγαρίας η οποία απηχεί, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, τη διενεργηθείσα στη νομική γνώμη ανάλυση, ενώ στα σημεία 21 και 166 του δικογράφου της προσφυγής περιλαμβάνονται, ομοίως στο πλαίσιο επιχειρηματολογίας της ίδιας της Ουγγαρίας, απλές αναφορές στη συγκεκριμένη νομική γνώμη. Συνακόλουθα, τέτοια επιχειρήματα τα οποία συνοδεύονται από απλούς ισχυρισμούς περί αντιστοιχίας προς την υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη –την ακρίβεια των οποίων αμφισβητεί εξάλλου το Συμβούλιο– δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν αποσπάσματα της νομικής γνώμης.
Αντιθέτως, το παράρτημα Α.3 του δικογράφου της προσφυγής, καθόσον στο τέταρτο εδάφιό του γίνεται παράθεση της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης, πρέπει να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει «απόσπασμα» της νομικής αυτής γνώμης, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου. Επιπλέον, το γεγονός ότι περιλαμβάνεται ένα τέτοιο απόσπασμα στο παράρτημα εγγράφου της διαδικασίας συνιστά «προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου» κατά την έννοια της συγκεκριμένης διάταξης.
Κατά συνέπεια, η Ουγγαρία υποχρεούνταν καταρχήν, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, να λάβει την άδεια του Συμβουλίου προκειμένου να προσκομίσει στο Δικαστήριο το απόσπασμα της υπ’ αριθ. 13593/18 νομικής γνώμης το οποίο περιλαμβάνεται στο παράρτημα Α.3 του δικογράφου της προσφυγής.
Συναφώς, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει βεβαίως, όπως επισημαίνει το Συμβούλιο, ότι θα αντέβαινε στο δημόσιο συμφέρον, το οποίο επιβάλλει να μπορούν τα θεσμικά όργανα να ζητούν τη γνώμη της νομικής τους υπηρεσίας, γνώμη που πρέπει να μπορεί να παρέχεται με πλήρη ανεξαρτησία, να γίνει δεκτό ότι τέτοιου είδους εσωτερικά έγγραφα μπορούν να προσκομιστούν, στο πλαίσιο διαφοράς ενώπιον του Δικαστηρίου, χωρίς η προσκόμιση να έχει επιτραπεί από το οικείο θεσμικό όργανο ή να έχει διαταχθεί από το Δικαστήριο (διάταξη της 14ης Μαΐου 2019, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου,
C‑650/18
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2019:438
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2020, Σλοβενία κατά Κροατίας,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, σκέψη
).
Πράγματι, με την άνευ αδείας προσκόμιση μιας τέτοιας νομικής γνώμης, ο προσφεύγων αντιπαραθέτει –όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο– στο οικείο θεσμικό όργανο, στο πλαίσιο της διαδικασίας που αφορά το κύρος προσβαλλόμενης πράξης, τη γνώμη την οποία παρέσχε η νομική του υπηρεσία κατά το στάδιο της εκπόνησης της πράξης. Πλην όμως, καταρχήν, το να γίνει δεκτό ότι ο προσφεύγων μπορεί να συμπεριλάβει στη δικογραφία νομική γνώμη θεσμικού οργάνου της οποίας τη γνωστοποίηση δεν έχει επιτρέψει το εν λόγω θεσμικό όργανο προσκρούει στις επιταγές περί δίκαιης δίκης και ισοδυναμεί με καταστρατήγηση της διαδικασίας για την αίτηση πρόσβασης σε ένα τέτοιο έγγραφο την οποία θεσπίζει ο κανονισμός 1049/2001 (πρβλ. διάταξη της 14ης Μαΐου 2019, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου,
C‑650/18
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2019:438
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2020, Σλοβενία κατά Κροατίας,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, σκέψη
).
Εντούτοις, πρέπει να συνεκτιμηθεί η αρχή της διαφάνειας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, και στο άρθρο 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ καθώς και στο άρθρο 15, παράγραφος 1, και στο άρθρο 298, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και εγγυάται, μεταξύ άλλων, μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα (πρβλ. διάταξη της 14ης Μαΐου 2019, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου,
C‑650/18
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2019:438
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Παρέχοντας τη δυνατότητα ανοικτού διαλόγου επί των διάφορων διιστάμενων απόψεων, η διαφάνεια συμβάλλει, επιπλέον, στην αύξηση της εμπιστοσύνης των εν λόγω πολιτών (απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Είναι αληθές ότι μόνον κατ’ εξαίρεση μπορεί η αρχή της διαφάνειας να δικαιολογήσει τη γνωστοποίηση, στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας, εγγράφου θεσμικού οργάνου το οποίο δεν έχει καταστεί προσβάσιμο στο κοινό και περιέχει νομική γνώμη. Αυτός είναι άλλωστε ο λόγος που το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η διατήρηση στη δικογραφία εγγράφου το οποίο περιέχει νομική γνώμη θεσμικού οργάνου ουδόλως δικαιολογείται από υπέρτερο δημόσιο συμφέρον όταν, αφενός, η γνώμη δεν αφορά νομοθετική διαδικασία ως προς την οποία επιβάλλεται αυξημένη διαφάνεια και, αφετέρου, το συμφέρον της διατήρησης αυτής συνίσταται αποκλειστικώς στο να δυνηθεί το οικείο κράτος μέλος να επικαλεστεί τη συγκεκριμένη γνώμη στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς. Ειδικότερα, κατά το Δικαστήριο, προκύπτει ότι η προσκόμιση μιας τέτοιας γνώμης υπαγορεύεται από το ίδιον συμφέρον του προσφεύγοντος να τεκμηριώσει την επιχειρηματολογία του και όχι από οποιοδήποτε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, όπως είναι η δημοσιοποίηση της διαδικασίας που οδήγησε στην έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης (πρβλ. διάταξη της 14ης Μαΐου 2019, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου,
C‑650/18
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2019:438
, σκέψη
, και απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2020, Σλοβενία κατά Κροατίας,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι, σε αντίθεση με τις υποθέσεις επί των οποίων εκδόθηκε η νομολογία που μνημονεύθηκε στην προηγούμενη σκέψη, η υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη αφορά νομοθετική διαδικασία.
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η γνωστοποίηση εγγράφων τα οποία περιέχουν γνώμη της νομικής υπηρεσίας θεσμικού οργάνου επί νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο της διαβούλευσης επί νομοθετικών πρωτοβουλιών είναι δυνατό να εντείνει τη διαφάνεια και τον ανοικτό χαρακτήρα της νομοθετικής διαδικασίας και να ενισχύσει το δικαίωμα των Ευρωπαίων πολιτών να ελέγχουν τις πληροφορίες στις οποίες στηρίχθηκε η θέσπιση μιας νομοθετικής πράξης. Εξ αυτού έχει συναγάγει ότι δεν υφίσταται γενική ανάγκη εμπιστευτικότητας ως προς τις γνώμες τις οποίες παρέχει η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου επί νομοθετικών διαδικασιών και ότι ο κανονισμός 1049/2001 επιβάλλει, καταρχήν, υποχρέωση γνωστοποιήσεώς τους (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C‑39/05 P και C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψεις
και
).
Ειδικότερα, είναι ακριβώς η διαφάνεια ως προς τα ζητήματα αυτά που, μέσω της δυνατότητας που παρέχει ώστε να τίθενται σε ανοικτό διάλογο οι διάφορες διιστάμενες απόψεις, συμβάλλει τόσο στην άμβλυνση των αμφιβολιών των πολιτών, όχι μόνον ως προς τη νομιμότητα μίας μεμονωμένης νομοθετικής πράξης, αλλά και ως προς τη νομιμότητα της νομοθετικής διαδικασίας στο σύνολό της (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C‑39/05 P και C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
) όσο και στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως κατοχυρώνονται στο άρθρο 6 ΣΕΕ και στον Χάρτη, κατά τα διαλαμβανόμενα στην αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001.
Ωστόσο, η διαφάνεια αυτή δεν αποκλείει τη δυνατότητα να μη γίνει δεκτή, χάριν της προστασίας της παροχής νομικών συμβουλών, η γνωστοποίηση συγκεκριμένης νομικής γνώμης η οποία έχει διατυπωθεί στο πλαίσιο συγκεκριμένης νομοθετικής διαδικασίας αλλά έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της εν λόγω νομοθετικής διαδικασίας, στην περίπτωση δε αυτή το οικείο θεσμικό όργανο οφείλει να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα την άρνηση πρόσβασης (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C‑39/05 P και C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
).
Πλην όμως, εν προκειμένω, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 70 έως 72 των προτάσεών του, το Συμβούλιο δεν έχει αποδείξει ότι η υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της οικείας νομοθετικής διαδικασίας.
Ως εκ τούτου, ούτε το άρθρο 6, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου ούτε η νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 53 της παρούσας αποφάσεως εμποδίζουν την Ουγγαρία να δημοσιοποιήσει, εν όλω ή εν μέρει, την επίμαχη νομική γνώμη με το δικόγραφο της προσφυγής της.
Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η Ουγγαρία έχει ίδιον συμφέρον να συνεκτιμηθούν από το Δικαστήριο τα επίμαχα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της και του παραρτήματος Α.3 αυτού. Ειδικότερα, μια τέτοια συνεκτίμηση, δεδομένου ότι είναι δυνατό να συμβάλει επίσης στην άμβλυνση των αμφιβολιών των πολιτών, όχι μόνον ως προς τη νομιμότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού, αλλά και ως προς τη νομιμότητα της νομοθετικής διαδικασίας στο σύνολό της, εξυπηρετεί, εν πάση περιπτώσει, το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που υπενθυμίζεται στις σκέψεις 58 και 59 της παρούσας αποφάσεως.
Κατά συνέπεια, χωρίς να απαιτείται να αποφανθεί το Δικαστήριο ξεχωριστά επί των λόγων με τους οποίους προβλήθηκαν παράβαση των παραγράφων 20 και 21 των κατευθυντήριων γραμμών για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου, του κανονισμού 1049/2001 και παραβίαση της αρχής της ισότητας των όπλων καθόσον οι λόγοι αυτοί δεν μπορούν εν πάση περιπτώσει να ευδοκιμήσουν λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που απαντούν στις σκέψεις 55 έως 63 της παρούσας αποφάσεως, το αίτημα του Συμβουλίου να μη ληφθούν υπόψη τα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας και των παραρτημάτων αυτού, ιδίως εκείνα του παραρτήματος Α.3, καθόσον γίνεται σε αυτά αναφορά στην υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη –στο μέτρο που περιλαμβάνουν παράθεση του περιεχομένου της ή που απηχούν την διενεργηθείσα σε αυτήν ανάλυση–, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
V.

Επί της προσφυγής
Με την προσφυγή της, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ζητεί, κυρίως, την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού στο σύνολό του και, επικουρικώς, την εν μέρει ακύρωσή του, ήτοι την ακύρωση του άρθρου 4, παράγραφος 1, του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του άρθρου 5, παράγραφος 2, του άρθρου 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, καθώς και του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 8, του κανονισμού.
Α.

Επί του κύριου αιτήματος περί ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού στο σύνολό του
Προς στήριξη του κύριου αιτήματός της, με το οποίο ζητείται η ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού στο σύνολό του, η Ουγγαρία προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως. Κρίνεται σκόπιμο να εξεταστούν, κατά πρώτον και από κοινού, ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται, κατ’ ουσίαν, αναρμοδιότητα της Ένωσης να εκδώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό.
1.

Επί του πρώτου και του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, με τους οποίους προβάλλεται αναρμοδιότητα της Ένωσης να εκδώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός στερείται νομικής βάσεως. Υπενθυμίζει συναφώς ότι το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και βʹ, ΣΛΕΕ παρέχει στον νομοθέτη της Ένωσης την εξουσία να θεσπίζει, αντιστοίχως, «δημοσιονομικούς κανονισμούς που ρυθμίζουν ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών» και «κανόνες που οργανώνουν τον έλεγχο της ευθύνης των δημοσιονομικών φορέων, και ιδίως των διατακτών και των υπολόγων». Επισημαίνει επίσης ότι, κατά το άρθρο 322, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το Συμβούλιο καθορίζει τους τρόπους και τη διαδικασία κατά τα οποία τα έσοδα του προϋπολογισμού που προβλέπονται από τη ρύθμιση περί ιδίων πόρων της Ένωσης τίθενται στη διάθεση της Επιτροπής και προσδιορίζει τα εφαρμοστέα μέτρα προς αντιμετώπιση των ταμειακών αναγκών.
Οι ως άνω διατάξεις έχουν αποτελέσει –εν όλω ή εν μέρει– νομική βάση για πολλές νομικές πράξεις που συνδέονται πράγματι με τον ετήσιο προϋπολογισμό ή με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο της Ένωσης, όπως ο δημοσιονομικός κανονισμός, ο κανονισμός (ΕΕ) 2020/558 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2020, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1301/2013 και (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 όσον αφορά ειδικά μέτρα για την παροχή έκτακτης ευελιξίας στη χρήση των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων για την αντιμετώπιση της επιδημικής έκρηξης της COVID-19 (
ΕΕ 2020, L 130, σ. 1
), ο οποίος επιτρέπει την εφαρμογή έκτακτου ποσοστού συγχρηματοδότησης στο πλαίσιο των διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων, ή, ακόμη, ο κανονισμός (ΕΕ) 2020/2221 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 2020, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 όσον αφορά τους πρόσθετους πόρους REACT-EU και τις ρυθμίσεις εφαρμογής με σκοπό την παροχή βοήθειας για τη στήριξη της αποκατάστασης των συνεπειών της κρίσης, συμπεριλαμβανομένων των κοινωνικών, λόγω της πανδημίας της COVID-19 και για την προετοιμασία μιας πράσινης, ψηφιακής και ανθεκτικής ανάκαμψης της οικονομίας (
ΕΕ 2020, L 437, σ. 30
), ο οποίος θεσπίζει τους κανόνες εφαρμογής με σκοπό την ενίσχυση της προσπάθειας αποκατάστασης των συνεπειών της πανδημίας και προβλέπει, όλως εξαιρετικώς, πρόσθετους πόρους προς διευκόλυνση της κοινωνικής συνοχής και της οικονομικής ανάκαμψης.
Συγκεκριμένα, ο δημοσιονομικός κανονισμός καθορίζει, στο πρώτο μέρος του, κατά τρόπο γενικό και πλήρη, τις αρχές και τις διαδικασίες για την κατάρτιση και την εφαρμογή του προϋπολογισμού της Ένωσης, καθώς και για τον έλεγχο των κονδυλίων της. Οι εν λόγω αρχές και διαδικασίες συνιστούν «δημοσιονομικούς κανονισμούς» που ρυθμίζουν τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού, κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τους κανονισμούς 2020/558 και 2020/2221, των οποίων οι κανόνες συνδέονται κατά πραγματικό και άμεσο τρόπο με τον προϋπολογισμό της Ένωσης, με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο και με τις ενισχύσεις που χορηγούνται από τα διάφορα ταμεία της Ένωσης.
Αντιθέτως, τα ουσιώδη στοιχεία των διατάξεων που θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός, όπως ο ορισμός της έννοιας του «κράτους δικαίου» ή οι ενδεχόμενες μορφές παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, δεν μπορούν να θεωρηθούν αντικειμενικώς ως δημοσιονομικοί κανονισμοί που ρυθμίζουν τις πρακτικές λεπτομέρειες εκτέλεσης του προϋπολογισμού, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης. Η ακαταλληλότητα του άρθρου 322, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ειδικότερα από τη σύγκριση των κανόνων περί σύγκρουσης συμφερόντων που περιέχονται, αφενός, στον προσβαλλόμενο κανονισμό και, αφετέρου, στον δημοσιονομικό κανονισμό.
Συναφώς, από το άρθρο 61 του δημοσιονομικού κανονισμού προκύπτει ότι η υποχρέωση αποφυγής φαινομένων σύγκρουσης συμφερόντων ισχύει ως προς όλους τους τρόπους εκτέλεσης των κονδυλίων της Ένωσης, ομοίως δε και ως προς τις αρχές των κρατών μελών που ενεργούν στο πλαίσιο της εκτέλεσης των κονδυλίων της Ένωσης, με αποτέλεσμα τα κράτη μέλη να υποχρεούνται να θεσπίσουν προσήκουσα προς τούτο ρύθμιση. Προς τον σκοπό αυτό, ο δημοσιονομικός κανονισμός περιέχει τους κατάλληλους διαδικαστικούς κανόνες βάσει των οποίων είναι δυνατό να αρθούν συγκρούσεις συμφερόντων.
Πλην όμως, από το άρθρο 3, στοιχείο βʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι η παράλειψη διασφάλισης της απουσίας σύγκρουσης συμφερόντων λογίζεται ενδεικτικά ως παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου, καίτοι ο κανονισμός αυτός δεν θέτει κανέναν διαδικαστικό κανόνα σχετικά με τα μέτρα που θα μπορούσαν να λάβουν τα κράτη μέλη για την πρόληψη ή την άρση τέτοιων συγκρούσεων. Επομένως, η εν λόγω διάταξη καθιστά δυνατή τη λήψη μέτρων έναντι των κρατών μελών βάσει προσδοκιών οι οποίες δεν είναι προσδιορισμένες με ακρίβεια και υπερβαίνουν τις απαιτήσεις που θέτει ο δημοσιονομικός κανονισμός.
Γενικότερα, η Ουγγαρία θεωρεί ότι οι διατάξεις του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν μπορούν να θεωρηθούν ως δημοσιονομικοί κανονισμοί που θεσπίζουν διαδικασία για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Ειδικότερα, κατά το άρθρο του 1, σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι να ορίσει τους κανόνες που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη. Προς τον σκοπό αυτό, το άρθρο 2 του κανονισμού παρέχει τον ορισμό της έννοιας του «κράτους δικαίου» και το άρθρο 3 εκθέτει, ενδεικτικώς, περιπτώσεις παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου. Συνεπώς, τα ουσιώδη στοιχεία του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι ο ορισμός της έννοιας του «κράτους δικαίου» και ο προσδιορισμός των πιθανών μορφών παραβίασης του κράτους δικαίου.
Πλην όμως, το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ δεν παρέχει στην Ένωση την εξουσία να προσδιορίζει τις περιπτώσεις παραβίασης του κράτους δικαίου ούτε να καθορίζει τα συστατικά στοιχεία της έννοιας του «κράτους δικαίου». Επομένως, η ανωτέρω διάταξη δεν συνιστά νομική βάση επιτρέπουσα την εξέταση ή τη διαπίστωση περιπτώσεων παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου ή την πρόβλεψη των έννομων συνεπειών των εν λόγω παραβιάσεων, αφ’ ης στιγμής τέτοιοι κανόνες δεν μπορούν να θεωρηθούν αντικειμενικώς ως δημοσιονομικοί κανόνες που ρυθμίζουν τις πρακτικές λεπτομέρειες της εκτέλεσης του προϋπολογισμού.
Το γεγονός και μόνον ότι οι ουσιαστικοί και διαδικαστικοί κανόνες που θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνδέονται με τον προϋπολογισμό της Ένωσης δεν αρκεί για να χαρακτηριστούν ως «δημοσιονομικοί κανονισμοί», κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Μια τόσο ευρεία ερμηνεία της έννοιας των «δημοσιονομικών κανονισμών» ώστε να καλύπτει τις διατάξεις του προσβαλλόμενου κανονισμού θα είχε ως αποτέλεσμα την επέκταση της έννοιας αυτής στο σύνολο σχεδόν του δικαίου της Ένωσης καθώς και σε πολύ μεγάλα τμήματα των νομικών συστημάτων των κρατών μελών, δεδομένου ότι δεν θα ήταν ευχερής η ανεύρεση διάταξης για την οποία να μην είναι δυνατόν να διαπιστωθεί ότι έχει έστω και έμμεσο αντίκτυπο σε πόρους του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Η ακαταλληλότητα της νομικής βάσης του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει επίσης από το γεγονός ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού δεν περιλαμβάνει δημοσιονομικούς κανονισμούς που να καθορίζουν τη διαδικασία εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης. Ειδικότερα, η υποχρέωση εξακολούθησης της εκτέλεσης ενός δεδομένου προγράμματος κατόπιν διαπιστώσεως παρατυπιών, παραβάσεων ή ελλείψεων που επηρεάζουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης δεν εμπίπτει στις υποχρεώσεις ελέγχου και λογιστικού ελέγχου που υπέχουν τα κράτη μέλη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 317 ΣΛΕΕ και δεν προκύπτει ούτε από τους προβλεπόμενους στο άρθρο 322 ΣΛΕΕ δημοσιονομικούς κανονισμούς που ρυθμίζουν τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών με σκοπό τη διασφάλιση της τήρησης των δημοσιονομικών αρχών και, ιδίως, των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, της διαφάνειας και της απαγόρευσης των διακρίσεων.
Τέτοιοι δημοσιονομικοί κανονισμοί δεν υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να εξακολουθούν την εκτέλεση ενός δεδομένου προγράμματος κατόπιν διαπιστώσεως παρατυπιών, παραβάσεων ή ελλείψεων όπως αυτές που προαναφέρθηκαν. Αντιθέτως, το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ καθιστά δυνατή τη θέσπιση δημοσιονομικών κανονισμών –όπως είναι η αναστολή πληρωμών για συγκεκριμένο πρόγραμμα– οι οποίοι σκοπούν ακριβώς να εξασφαλίσουν ότι το κράτος μέλος συμμορφώνεται προς τις προϋποθέσεις που θέτουν οι σχετικοί δημοσιονομικοί κανονισμοί προκειμένου να διασφαλιστεί η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και η πραγματική επίτευξη των στόχων που επιδιώκονται στο πλαίσιο του συγκεκριμένου προγράμματος.
Πλην όμως, θα αντέβαινε στη λογική στην οποία ερείδονται οι εν λόγω δημοσιονομικοί κανονισμοί η δυνατότητα των δημοσιονομικών κανονισμών της Ένωσης να επιβάλουν σε κράτος μέλος την υποχρέωση να εξακολουθήσει να εκτελεί ένα πρόγραμμα ακόμη και στην περίπτωση που η Επιτροπή έχει διαπιστώσει παρατυπίες σχετικά με την εκτέλεση του συγκεκριμένου προγράμματος η οποία βλάπτει τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης και παραβιάζει την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ή θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων.
Επομένως, κατά την Ουγγαρία, ο σκοπός που επιδιώκεται με την επιβολή μιας τέτοιας υποχρέωσης δεν είναι η διασφάλιση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, αλλά η επιβολή κυρώσεων σε κράτος μέλος στην περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, όπερ δεν συμβιβάζεται με την επιλεγείσα νομική βάση. Επιπλέον, η υποχρέωση ενός κράτους μέλους να χρηματοδοτεί εξ ολοκλήρου από τον προϋπολογισμό του προγράμματα για τον καθορισμό των οποίων διαθέτει περιορισμένο μόνον περιθώριο χειρισμών περιορίζει το δικαίωμά του να κάνει χρήση του δικού του προϋπολογισμού και θεσπίζει απαίτηση η οποία δεν βαρύνει τον προϋπολογισμό της Ένωσης, αλλά τον προϋπολογισμό του οικείου κράτους μέλους.
Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός αντιβαίνει, πρώτον, στο άρθρο 7 ΣΕΕ, δεύτερον, στο άρθρο 4, παράγραφος 1, και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ καθώς και, τρίτον, στο άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και στο άρθρο 269 ΣΛΕΕ.
Προβάλλει, κατά πρώτον, ότι το άρθρο 7 ΣΕΕ είναι το μόνο άρθρο βάσει του οποίου μπορεί να διαπιστωθεί ο κίνδυνος σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών που περιέχονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Κατά την Ουγγαρία, ο προσβαλλόμενος κανονισμός θεσπίζει, σε συγκεκριμένο τομέα, παράλληλη διαδικασία έχουσα τον ίδιο σκοπό με την προβλεπόμενη στο εν λόγω άρθρο 7, κατά παράβαση του άρθρου αυτού.
Ειδικότερα, πρώτον, οι Συνθήκες δεν προβλέπουν τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 7 ΣΕΕ μέσω νομοθετικών πράξεων με αντικείμενο τη διαπίστωση παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ και τον καθορισμό των έννομων συνεπειών μιας τέτοιας παραβίασης.
Δεύτερον, η διαδικασία την οποία προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνεπάγεται ότι το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα να ελέγχει τις αποφάσεις που λαμβάνει το Συμβούλιο βάσει του κανονισμού αυτού και, ως εκ τούτου, να εκτιμά κατά πόσον συντρέχει παραβίαση από κράτος μέλος των αρχών του κράτους δικαίου, τούτο δε παρά το γεγονός ότι οι εθνικές ρυθμίσεις ή η πρακτική του κράτους μέλους από τις οποίες προκύπτει η εν λόγω παραβίαση δεν εμπίπτουν στο δίκαιο της Ένωσης και, κατά συνέπεια, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να τις εξετάσει. Επομένως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός διευρύνει, κατά παράβαση των Συνθηκών και καταστρατηγώντας ιδίως τους περιορισμούς που προβλέπονται στο άρθρο 269 ΣΛΕΕ, τις αρμοδιότητες όχι μόνον του Συμβουλίου και της Επιτροπής, αλλά και του Δικαστηρίου.
Τρίτον, στο σύστημα που καθιερώνουν οι Συνθήκες, μόνον το άρθρο 7 ΣΕΕ απονέμει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης την αρμοδιότητα να εξετάζουν, να διαπιστώνουν και, ενδεχομένως, να επιβάλλουν κυρώσεις για τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος.
Κατά τρόπο ανάλογο προς την ως άνω διάταξη, ο προσβαλλόμενος κανονισμός προβλέπει ότι η Επιτροπή οφείλει να λάβει απόφαση ως προς τρία στοιχεία πριν υποβάλει στο Συμβούλιο την πρότασή της για την έκδοση εκτελεστικής αποφάσεως και ότι το Συμβούλιο πρέπει, στη συνέχεια, να αποφανθεί επί καθενός από τα στοιχεία αυτά με τρεις διαδοχικές αποφάσεις. Συνεπώς, καταρχάς, η Επιτροπή οφείλει να διαπιστώσει, σύμφωνα με τα άρθρα 3 και 4 του κανονισμού, παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου. Στη συνέχεια, πρέπει να ερευνήσει, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού, αν υφίσταται επαρκής σύνδεση της παραβίασης αυτής με τον προϋπολογισμό της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Τέλος, πρέπει να κρίνει αν απαιτείται να λάβει, βάσει του άρθρου 5 του κανονισμού, απόφαση προσδιορίζουσα τα μέτρα προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης που θεωρεί αναγκαία.
Πλην όμως, μεταξύ των εν λόγω τριών αποφάσεων, η πρώτη και η τρίτη απόφαση εμπίπτουν στο άρθρο 7 ΣΕΕ. Ειδικότερα, η διαπίστωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, αυτού, είναι κατ’ ουσίαν πανομοιότυπη με τη διαπίστωση στην οποία απόκειται στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο να προβούν δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ, η δε λήψη μέτρων δυνάμει του άρθρου 5 του κανονισμού αποτελεί επιλογή παράλληλη προς την προβλεπόμενη στο άρθρο 7, παράγραφος 3, ΣΕΕ αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων του οικείου κράτους μέλους, η οποία είναι δυνατό να αφορά τους προβλεπόμενους για το συγκεκριμένο κράτος μέλος πόρους από τον προϋπολογισμό της Ένωσης.
Το γεγονός ότι τα μέτρα που είναι δυνατό να ληφθούν δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού συνδέονται με την παραβίαση μιας από τις αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ τεκμηριώνεται από το άρθρο 5, παράγραφος 3, και το άρθρο 6, παράγραφος 8, του κανονισμού, από τα οποία προκύπτει ότι η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου καθώς και οι σχετικές πηγές πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη κατά την εκτίμηση της αναλογικότητας των μέτρων. Ως εκ τούτου, τόσο η Επιτροπή όσο και το Συμβούλιο υποχρεούνται να προβαίνουν σε ενδελεχή εκτίμηση της ύπαρξης και της έκτασης μιας τέτοιας παραβίασης ενώ η αξιολόγηση αυτή είναι δυνατό να πραγματοποιηθεί μόνο βάσει του άρθρου 7 ΣΕΕ.
Η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ακόμη ότι το άρθρο 7 ΣΕΕ προβλέπει διαδικασία επιβολής κυρώσεων συνταγματικού χαρακτήρα κατά συγκεκριμένου κράτους μέλους. Επιπλέον, τα κράτη μέλη, ως συντακτική εξουσία, έχουν θεσπίσει κατά τρόπο εξαντλητικό τη συγκεκριμένη διαδικασία στη Συνθήκη ΕΕ λόγω της πολιτικής διάστασης των τομέων που εμπίπτουν στην εν λόγω διαδικασία, τομέων που δεν εμπίπτουν κατ’ ανάγκην στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, όπως είναι οι σχετικοί με τη λειτουργία των αρχών και των θεσμικών οργάνων των κρατών μελών.
Ο αποκλειστικός χαρακτήρας της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ όσον αφορά την παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου επιβεβαιώνεται από τα σημεία 18 και 24 της υπ’ αριθ. 10296/14 γνώμης της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, της 27ης Μαΐου 2014, σχετικά με τη συμβατότητα με τις Συνθήκες της ανακοίνωσης της Επιτροπής με τίτλο «Το νέο πλαίσιο της [Ένωσης] για την ενίσχυση του κράτους δικαίου». Μολονότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιδιώκει να συνδέσει την εξέταση της ενδεχόμενης ύπαρξης παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, εντούτοις ο πραγματικός σκοπός του εν λόγω κανονισμού, όπως αυτός προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση της πρότασης της Επιτροπής που οδήγησε στην έκδοσή του, είναι η εξέταση της τήρησης των αρχών του κράτους δικαίου και η επιβολή κυρώσεων εφόσον διαπιστωθεί ότι ένα κράτος μέλος δεν τηρεί τις συγκεκριμένες αρχές.
Κατά δεύτερον, η Ουγγαρία εκτιμά ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός παραβιάζει τις αρχές του διαχωρισμού και της κατανομής των αρμοδιοτήτων, όπως κατοχυρώνονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, καθόσον παρέχει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης τη δυνατότητα να ελέγχουν καταστάσεις εντός των κρατών μελών και εθνικά θεσμικά όργανα που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης. Ειδικότερα, από τον εν λόγω κανονισμό δεν προκύπτει με σαφήνεια ότι η εξέταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου περιορίζεται στους τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης, δεδομένου ότι ορισμένες από τις καταστάσεις που εκτίθενται στα άρθρα 3 και 4 του κανονισμού μπορούν άλλωστε να αφορούν παραβιάσεις που δεν περιορίζονται στους τομείς αυτούς.
Πλην όμως, λαμβανομένων υπόψη των αρχών του διαχωρισμού και της κατανομής των αρμοδιοτήτων, μια τέτοια εξέταση η οποία άπτεται τομέων που έγκεινται πέραν των αρμοδιοτήτων της Ένωσης είναι δυνατή μόνον προς τους σκοπούς που επιδιώκει και σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει διάταξη του πρωτογενούς δικαίου, όπως το άρθρο 7 ΣΕΕ. Αντιθέτως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν είναι δυνατό να ερείδεται σε τέτοια διάταξη του πρωτογενούς δικαίου, οπότε ο κανονισμός αυτός πρέπει να θεωρηθεί ότι εισάγει παρέκκλιση από το γενικό σύστημα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών το οποίο καθιερώνουν οι Συνθήκες. Επιπλέον, ενώ η διαδικασία του άρθρου 7, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ αφορά μόνον τις περιπτώσεις που μαρτυρούν σαφή κίνδυνο σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ και σοβαρή και διαρκή παραβίαση των αξιών αυτών, η διαδικασία την οποία προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός είναι δυνατό να κινηθεί έστω και αν οι προβαλλόμενες παραβιάσεις δεν είναι ούτε σοβαρές ούτε διαρκείς.
Τέλος, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, εκθέτει ότι, μολονότι η εξέταση που διενεργείται κατ’ εφαρμογήν του προσβαλλόμενου κανονισμού ενδέχεται να συνδέεται –από ορισμένες απόψεις–με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της, εντούτοις το γεγονός αυτό δεν σημαίνει ότι οι εξεταζόμενες καταστάσεις πρέπει κατ’ ανάγκην να θεωρηθούν ως εμπίπτουσες στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης βάσει της συγκεκριμένης σύνδεσης και μόνον. Υπογραμμίζει ότι η ανάλυση περί της ύπαρξης παραβίασης του κράτους δικαίου διενεργείται κατά το πρώτο στάδιο της εξέτασης, ενώ η σύνδεση με τον προϋπολογισμό της Ένωσης μπορεί να διαπιστωθεί μόνον κατά το πέρας του δεύτερου σταδίου. Κατά συνέπεια, βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι δυνατό να διαπιστωθεί ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβιάσει το κράτος δικαίου στο πλαίσιο καταστάσεων που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
Κατά τρίτον, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός παραβιάζει τη θεσμική ισορροπία την οποία καθιερώνουν τα άρθρα 7 και 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ καθώς και το άρθρο 269 ΣΛΕΕ, προσβάλλει δε επίσης τα δικαιώματα που απορρέουν για το οικείο κράτος μέλος από την πρώτη από τις προαναφερθείσες διατάξεις.
Συναφώς, σε αντίθεση με το άρθρο 7 ΣΕΕ, ο προσβαλλόμενος κανονισμός παρέχει μόνο στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λάβει πρωτοβουλία προς διαπίστωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου. Για τη δε ψηφοφορία του Συμβουλίου απαιτεί διαφορετική πλειοψηφία από την προβλεπόμενη στο άρθρο 7 ΣΕΕ. Επιπλέον, ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει απλώς υποχρέωση ενημέρωσης του Κοινοβουλίου –ενώ το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ τού αναγνωρίζει δικαίωμα εγκρίσεως–, στο δε Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δεν απονέμει καμία αρμοδιότητα. Δεδομένου ότι μια απόφαση του Συμβουλίου περί προβλέψεως μέτρων βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού λαμβάνεται με ειδική πλειοψηφία, η διαδικαστική θέση του οικείου κράτους μέλους αποδυναμώνεται, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του γεγονότος ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 3, ΣΕΕ, η λήψη μέτρων κατ’ εφαρμογήν της διάταξης αυτής προϋποθέτει απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ληφθείσα ομοφώνως.
Ο προσβαλλόμενος κανονισμός ανταποκρίνεται συνακόλουθα στη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης, την οποία απηχεί η αιτιολογική έκθεση της πρότασης της Επιτροπής που οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού, να παράσχει μια «ευχερέστερη», «ταχύτερη» και «αποτελεσματικότερη» οδό για τη διαπίστωση και τον κολασμό των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου. Συνακόλουθα, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 7 ΣΕΕ, ο εν λόγω κανονισμός απονέμει νέες αρμοδιότητες στο Συμβούλιο, στην Επιτροπή και στο Δικαστήριο, παρέχοντας, μεταξύ άλλων, στο Δικαστήριο τη δυνατότητα, κατά παράβαση του άρθρου 269 ΣΛΕΕ, να εξετάζει το βάσιμο των αποφάσεων με τις οποίες διαπιστώνονται παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου. Κατά συνέπεια, ο συγκεκριμένος κανονισμός αντιβαίνει στη ρητή βούληση των κρατών μελών, ως συντακτών των Συνθηκών, να περιορίσουν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου μόνον σε διαδικαστικά ζητήματα όταν πρόκειται για προσφυγή που αφορά πράξη εκδοθείσα από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή από το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον πρώτο και τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται κατ’ ουσίαν, αφενός, ότι ούτε το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ ούτε καμία άλλη διάταξη της Συνθήκης ΛΕΕ δεν μπορούσε να αποτελέσει κατάλληλη νομική βάση για τη θέσπιση του προσβαλλόμενου κανονισμού, ιδίως των άρθρων 2 έως 4 καθώς και του άρθρου 5, παράγραφος 2, αυτού. Προσθέτει, αφετέρου, ότι η διαδικασία την οποία θεσπίζει ο συγκεκριμένος κανονισμός καταστρατηγεί εκείνη του άρθρου 7 ΣΕΕ, η οποία ωστόσο έχει αποκλειστική εφαρμογή ως προς την προστασία των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, και παραβιάζει τον περιορισμό των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου τον οποίο προβλέπει το άρθρο 269 ΣΛΕΕ.
1)

Επί της νομικής βάσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού
Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ελεγκτικό Συνέδριο, θεσπίζουν μέσω κανονισμών «τους δημοσιονομικούς κανονισμούς που ρυθμίζουν ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών».
Πλην όμως, οι ως άνω δημοσιονομικοί κανονισμοί αποσκοπούν στη ρύθμιση όλων των πτυχών οι οποίες συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και οι οποίες καλύπτονται από τον επιγραφόμενο «Δημοσιονομικές διατάξεις» τίτλο ΙΙ του έκτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, το οποίο αφορά τις «[θ]εσμικές και δημοσιονομικές διατάξεις», και, ως εκ τούτου, στη ρύθμιση της εν λόγω εκτέλεσης υπό ευρεία έννοια.
Ειδικότερα, πέραν του γεγονότος ότι το άρθρο 322 ΣΛΕΕ περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο 5 του τίτλου II, το οποίο επιγράφεται «Κοινές διατάξεις», επισημαίνεται ότι παραπέμπουν στη διάταξη αυτή το άρθρο 310, παράγραφοι 2 και 3, ΣΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνεται στο εισαγωγικό μέρος του τίτλου II, το άρθρο 315, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, και το άρθρο 316, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ που περιλαμβάνονται στο κεφάλαιο 3 του τίτλου ΙΙ, το οποίο επιγράφεται «Ο ετήσιος προϋπολογισμός της Ένωσης», καθώς και το άρθρο 317 ΣΛΕΕ που περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο 4 του ίδιου τίτλου, το οποίο επιγράφεται «Εκτέλεση του προϋπολογισμού και απαλλαγή».
Τα δε άρθρα 310 και 315 έως 317 ΣΛΕΕ συνδέονται όλα με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Ειδικότερα, το άρθρο 310 ΣΛΕΕ ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι όλα τα έσοδα και τα έξοδα της Ένωσης πρέπει να προβλέπονται για κάθε οικονομικό έτος και να εγγράφονται στον προϋπολογισμό και, στην παράγραφο 3, ότι η εκτέλεση των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό δαπανών απαιτεί την προηγούμενη έκδοση νομικά δεσμευτικής πράξης της Ένωσης που να παρέχει τη νομική βάση για τη δράση της και την εκτέλεση των αντίστοιχων δαπανών, σύμφωνα με τον κανονισμό του άρθρου 322 ΣΛΕΕ, πλην των εξαιρέσεων που αυτός προβλέπει. Τέλος, το άρθρο 310 επιτάσσει, στην παράγραφο 5, ο προϋπολογισμός να εκτελείται σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, τα δε κράτη μέλη να συνεργάζονται με την Ένωση προκειμένου να διασφαλίζουν ότι οι πιστώσεις που εγγράφονται στον προϋπολογισμό χρησιμοποιούνται σύμφωνα με την εν λόγω αρχή.
Όσον αφορά το άρθρο 315 ΣΛΕΕ, αυτό προβλέπει, στο πρώτο εδάφιό του, ότι, αν, στην αρχή ενός οικονομικού έτους, ο προϋπολογισμός δεν έχει ακόμη οριστικά εγκριθεί, έξοδα δύνανται να πραγματοποιούνται μηνιαίως κατά κεφάλαιο κατά τις διατάξεις του κανονισμού που εκδίδεται εις εκτέλεση του άρθρου 322 ΣΛΕΕ, εντός των ορίων του ενός δωδεκάτου των πιστώσεων που είχαν εγγραφεί στο σχετικό κεφάλαιο του προϋπολογισμού του προηγούμενου οικονομικού έτους, χωρίς να υπερβαίνουν το ένα δωδέκατο των πιστώσεων που προβλέπονται στο ίδιο κεφάλαιο του σχεδίου προϋπολογισμού. Το δε άρθρο 316 ΣΛΕΕ αφορά τη μεταφορά στο επόμενο οικονομικό έτος πιστώσεων οι οποίες παραμένουν αχρησιμοποίητες στο τέλος του οικονομικού έτους.
Το άρθρο 317 ΣΛΕΕ ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού που εκδίδεται σε εκτέλεση του άρθρου 322 ΣΛΕΕ, με δική της ευθύνη και εντός των ορίων των πιστώσεων που εγκρίθηκαν, σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Απαιτεί επίσης τα κράτη μέλη να συνεργάζονται με την Επιτροπή προκειμένου να διασφαλίσουν ότι οι πιστώσεις χρησιμοποιούνται σύμφωνα με την προαναφερθείσα αρχή και διευκρινίζει ότι οι υποχρεώσεις ελέγχου των κρατών μελών κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού καθώς και οι απορρέουσες ευθύνες προβλέπονται από κανονισμό εκδιδόμενο σε εκτέλεση του άρθρου 322 ΣΛΕΕ.
Επομένως, οι δημοσιονομικοί κανονισμοί που ρυθμίζουν «ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες» εκτέλεσης του προϋπολογισμού καθώς και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών, κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενου υπό το πρίσμα των διατάξεων που μνημονεύονται στη σκέψη 101 της παρούσας αποφάσεως, καλύπτουν όχι μόνον τους κανόνες που καθορίζουν τον τρόπο με τον οποίο εκτελούνται, αυτές καθεαυτές, οι εγγεγραμμένες στον προϋπολογισμό δαπάνες, αλλά επίσης, μεταξύ άλλων, τους κανόνες που καθορίζουν τις υποχρεώσεις ελέγχου και λογιστικού ελέγχου τις οποίες υπέχουν τα κράτη μέλη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού από την Επιτροπή σε συνεργασία με αυτά, καθώς και τις απορρέουσες συναφώς ευθύνες. Συγκεκριμένα, προκύπτει με σαφήνεια ότι οι εν λόγω δημοσιονομικοί κανονισμοί αποσκοπούν, μεταξύ άλλων, στη διασφάλιση της τήρησης, κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και από τα κράτη μέλη.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων πρέπει να εξεταστεί, εν προκειμένω, αν το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ μπορούσε να αποτελέσει την προσήκουσα νομική βάση για την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσης μιας πράξης της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων καταλέγονται ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξης (αποφάσεις της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, σκέψη
, της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, σκέψη
, καθώς και της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, σκέψη
).
Επιπλέον, μπορεί να λαμβάνεται υπόψη, για τον καθορισμό της προσήκουσας νομικής βάσης, το νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται μια νέα ρύθμιση, ιδίως καθόσον ένα τέτοιο πλαίσιο είναι ικανό να αποσαφηνίσει τον σκοπό της εν λόγω ρύθμισης (αποφάσεις της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, σκέψη
, της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, σκέψη
, καθώς και της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, όσον αφορά, κατά πρώτον, το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού του, να έχει ως νομική βάση του το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι ο απώτατος σκοπός του κανονισμού είναι να καταστήσει δυνατή τόσο την εξέταση από την Επιτροπή και το Συμβούλιο του σεβασμού εκ μέρους των κρατών μελών των αρχών του κράτους δικαίου όσο και την επιβολή, στην περίπτωση διαπίστωσης παραβιάσεων των εν λόγω αρχών, κυρώσεων μέσω του προϋπολογισμού της Ένωσης, σκοπός ο οποίος προκύπτει επίσης από την αιτιολογική έκθεση που συνόδευσε την πρόταση της Επιτροπής η οποία οδήγησε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Συναφώς, πρώτον, το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού ορίζει ότι ο κανονισμός αυτός θεσπίζει «τους κανόνες που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη». Επομένως, από το γράμμα της διάταξης προκύπτει ότι ο συγκεκριμένος κανονισμός αποσκοπεί στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι των επιζήμιων σε βάρος του συνεπειών που είναι δυνατό να απορρέουν από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος.
Δεύτερον, από τον συνδυασμό του άρθρου 4, παράγραφος 1, και του άρθρου 6, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι η διαδικασία που προβλέπεται για τη λήψη «κατάλληλων μέτρων» προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης μπορεί να κινηθεί από την Επιτροπή μόνον εφόσον το εν λόγω θεσμικό όργανο διαπιστώσει ότι συντρέχουν βάσιμοι λόγοι για να θεωρηθεί όχι μόνον ότι λαμβάνουν χώρα σε κράτος μέλος παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, αλλά κυρίως ότι οι παραβιάσεις αυτές επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
Επιπλέον, από το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 3, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι τα κατάλληλα αυτά μέτρα συνίστανται, πρωτίστως, σε αναστολές πληρωμών, σε αναστολές εκτέλεσης νομικών δεσμεύσεων, σε αναστολές της εκταμίευσης δόσεων, σε αναστολές οικονομικού πλεονεκτήματος απορρέοντος από μέσο το οποίο τελεί υπό την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης, σε αναστολές της έγκρισης προγραμμάτων ή δεσμεύσεων, σε καταγγελίες νομικών δεσμεύσεων, σε απαγορεύσεις ανάληψης νέων νομικών δεσμεύσεων ή σύναψης νέων συμφωνιών, σε πρόωρες αποπληρωμές δανείων που τελούν υπό την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης, σε μειώσεις οικονομικού πλεονεκτήματος απορρέοντος από μέσο το οποίο τελεί υπό την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης, σε μειώσεις δεσμεύσεων ή προχρηματοδοτήσεων, καθώς και σε διακοπές των προθεσμιών πληρωμής, και ότι επιβάλλεται αυτά να είναι αναλογικά, ήτοι να περιορίζονται σε αυτό που είναι αυστηρώς αναγκαίο σε σχέση με τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντά της.
Περαιτέρω, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Επιτροπή προτείνει στο Συμβούλιο την άρση των ληφθέντων μέτρων εφόσον δεν πληρούνται πλέον οι προϋποθέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού και, ως εκ τούτου, ιδίως όταν δεν υφίσταται πλέον επηρεασμός ή σοβαρή απειλή επηρεασμού της χρηστής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της, με αποτέλεσμα, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 185 των προτάσεών του, τα μέτρα αυτά να επιβάλλεται να αρθούν εφόσον εκλείψει ο αντίκτυπος στην εκτέλεση του προϋπολογισμού, ακόμη και αν εξακολουθούν οι διαπιστωθείσες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου.
Το δε είδος των μέτρων που είναι δυνατό να ληφθούν, τα κριτήρια σχετικά με την επιλογή και την έκτασή τους καθώς και οι προϋποθέσεις θέσπισης και άρσης τους, καθόσον συνδέονται όλα με επηρεασμό ή σοβαρή απειλή επηρεασμού της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, επιρρωννύουν τη διαπίστωση ότι σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης κατά την εκτέλεσή του.
Επιπλέον, από το γράμμα του άρθρου 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με την παράγραφο 4 του ίδιου άρθρου καθώς και με την αιτιολογική σκέψη 19 του κανονισμού, προκύπτει ότι η διάταξη αυτή δεν αποσκοπεί, όπως ισχυρίζεται η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, στην επιβολή κυρώσεων σε κράτος μέλος λόγω παραβιάσεως αρχής του κράτους δικαίου, αλλά στη διασφάλιση των νόμιμων συμφερόντων των τελικών αποδεκτών και των δικαιούχων στην περίπτωση λήψεως κατάλληλων μέτρων δυνάμει του εν λόγω κανονισμού έναντι κράτους μέλους. Συνεπώς, η συγκεκριμένη διάταξη καθορίζει τις συνέπειες τέτοιων μέτρων έναντι τρίτων. Ως εκ τούτου, η εν λόγω διάταξη δεν δύναται να τεκμηριώσει τον ισχυρισμό ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός αποσκοπεί μάλλον στην επιβολή κυρώσεων για αυτές καθεαυτές τις παραβιάσεις του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος παρά στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Τρίτον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 130 των προτάσεών του, οι αιτιολογικές σκέψεις του προσβαλλόμενου κανονισμού επιρρωννύουν τον σκοπό τον οποίο επιδιώκει ο συγκεκριμένος κανονισμός, όπως αυτός προκύπτει από το άρθρο 1 και συνίσταται στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης. Ειδικότερα, οι αιτιολογικές σκέψεις 2 και 7 έως 9 του κανονισμού διαλαμβάνουν, ιδίως, ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει δηλώσει ότι τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης προστατεύονται σύμφωνα με τις αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ, ότι, όταν τα κράτη μέλη εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, ο σεβασμός του κράτους δικαίου αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συμμόρφωση με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 317 ΣΛΕΕ, ότι τα κράτη μέλη μπορούν να διασφαλίσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση μόνον αν οι δημόσιες αρχές ενεργούν σύμφωνα με τον νόμο, αν οι περιπτώσεις παραβάσεων του νόμου διώκονται αποτελεσματικά και αν οι αυθαίρετες ή παράνομες αποφάσεις των δημόσιων αρχών είναι δυνατό να υπόκεινται σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, και ότι η ανεξαρτησία και η αμεροληψία του δικαστικού συστήματος καθώς και των ανακριτικών και εισαγγελικών υπηρεσιών απαιτούνται ως ελάχιστη εγγύηση έναντι παράνομων και αυθαίρετων αποφάσεων δημόσιων αρχών που θα μπορούσαν να βλάψουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Στην αιτιολογική σκέψη 13 του ίδιου κανονισμού εκτίθεται ότι, στο πλαίσιο αυτό, υπάρχει, συνεπώς, «σαφής σύνδεση μεταξύ του σεβασμού του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης», στη δε αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού διευκρινίζεται ότι «[τ]α οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης μπορούν να πληγούν σοβαρά από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, ιδίως εκείνες που επηρεάζουν την εύρυθμη λειτουργία των δημόσιων αρχών και τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο».
Όσον αφορά, περαιτέρω, την αιτιολογική σκέψη 14 του προσβαλλόμενου κανονισμού, μολονότι αναφέρει ότι ο μηχανισμός τον οποίο προβλέπει ο συγκεκριμένος κανονισμός «συμπληρώνει» τα μέσα που προάγουν το κράτος δικαίου και την εφαρμογή του, διευκρινίζει εντούτοις ότι ο εν λόγω μηχανισμός συμβάλλει στην προαγωγή του κράτους δικαίου «προστατεύοντας τον προϋπολογισμό της Ένωσης από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που θίγουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείρισή του ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης».
Τέταρτον, στην αιτιολογική έκθεση που συνόδευσε την πρότασή της η οποία οδήγησε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Επιτροπή ανέφερε ασφαλώς ότι υπήρξε αίτημα υπέρ παρεμβάσεως της Ένωσης για την προστασία του κράτους δικαίου και, ως εκ τούτου, λαμβάνει μέτρα προς διασφάλιση του σεβασμού του κράτους δικαίου. Εντούτοις, στην ίδια αιτιολογική έκθεση, η Επιτροπή δικαιολόγησε την πρότασή της στηριζόμενη στην ανάγκη «προστασία[ς] των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης από τον κίνδυνο οικονομικής ζημίας που προκαλείται από γενικευμένες ελλείψεις όσον αφορά το κράτος δικαίου σε ένα κράτος μέλος».
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι επιζήμιων σε βάρος του συνεπειών οι οποίες απορρέουν κατά τρόπο επαρκώς άμεσο από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος και όχι η επιβολή κυρώσεων, αυτή καθεαυτήν, για τέτοιες παραβιάσεις.
Περαιτέρω, ο σκοπός αυτός είναι συνεπής προς την απαίτηση κατά την οποία ο προϋπολογισμός της Ένωσης εκτελείται σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, απαίτηση την οποία θέτει ιδίως το άρθρο 310, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ και η οποία έχει εφαρμογή ως προς το σύνολο των διατάξεων του τίτλου II του έκτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και, επομένως, μεταξύ άλλων, ως προς το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
Κατά δεύτερον, ως προς το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί, βάσει του περιεχομένου του, να έχει ως νομική βάση το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι τούτο δεν είναι δυνατό, ιδίως όσον αφορά τα άρθρα 2 έως 4 και το άρθρο 5, παράγραφος 2, αυτού. Πρώτον, το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ δεν αποτελεί έρεισμα ούτε για τον ορισμό της έννοιας του «κράτους δικαίου» ούτε για τον ορισμό της έννοιας των «παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου». Δεύτερον, η σύνδεση μεταξύ των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου και του προϋπολογισμού της Ένωσης είναι υπερβολικά χαλαρή και, αν γινόταν δεκτή, θα καθιστούσε δυνατό τον συσχετισμό με τον προϋπολογισμό αυτόν κάθε τομέα του δικαίου της Ένωσης καθώς και σημαντικών πτυχών των νομικών συστημάτων των κρατών μελών. Τρίτον, το ως άνω άρθρο 5, παράγραφος 2, δεν αφορά τον προϋπολογισμό της Ένωσης ούτε την εκτέλεσή του, αλλά αφορά τους προϋπολογισμούς των κρατών μελών. Τέταρτον, τα προαναφερθέντα άρθρα 2 έως 4 παρέχουν στα θεσμικά όργανα της Ένωσης τη δυνατότητα να ελέγχουν καταστάσεις εντός των κρατών μελών και εθνικά θεσμικά όργανα που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
Συναφώς, πρώτον, οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το ότι ένας «μηχανισμός αιρεσιμότητας», ο οποίος εξαρτά τη δυνατότητα της λήψης χρηματοδότησης που προβλέπεται στον προϋπολογισμό της Ένωσης από την τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων, μπορεί να εμπίπτει στην έννοια των «δημοσιονομικών κανονισμών» του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
Εντούτοις, ενώ η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, θεωρεί ότι μια τέτοια προϋπόθεση πρέπει να συνδέεται στενά είτε με έναν από τους στόχους ενός συγκεκριμένου προγράμματος ή μιας συγκεκριμένης δράσης της Ένωσης είτε με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, εκτιμούν ότι ένας τέτοιος μηχανισμός μπορεί επίσης να έχει τον χαρακτήρα «οριζόντιας αιρεσιμότητας», υπό την έννοια ότι η οικεία προϋπόθεση είναι δυνατό να συνδέεται με την αξία του κράτους δικαίου του άρθρου 2 ΣΕΕ, η οποία πρέπει να γίνεται σεβαστή σε όλους τους τομείς δράσης της Ένωσης.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 2 ΣΕΕ, η Ένωση βασίζεται σε αξίες, μεταξύ των οποίων και το κράτος δικαίου, οι οποίες είναι κοινές στα κράτη μέλη και ότι, κατά το άρθρο 49 ΣΕΕ, ο σεβασμός των αξιών αυτών αποτελεί προϋπόθεση για την προσχώρηση στην Ένωση κάθε ευρωπαϊκού κράτους που ζητεί να γίνει μέλος της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, σκέψεις
και
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Ειδικότερα, όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 5 του προσβαλλόμενου κανονισμού, όταν ένα υποψήφιο κράτος γίνει κράτος μέλος, εντάσσεται σε ένα νομικό μόρφωμα που εδράζεται στη θεμελιώδη παραδοχή ότι κάθε κράτος μέλος αποδέχεται από κοινού με τα λοιπά κράτη μέλη –και αναγνωρίζει ότι τα εν λόγω κράτη αποδέχονται από κοινού με αυτό– τις κοινές αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ, επί των οποίων στηρίζεται η Ένωση. Η εν λόγω παραδοχή αφορά τα σχετικά με αυτή καθεαυτήν τη φύση του δικαίου της Ένωσης ιδιαίτερα και ουσιώδη χαρακτηριστικά του, τα οποία απορρέουν από την αυτονομία της οποίας απολαύει το δίκαιο της Ένωσης έναντι των δικαίων των κρατών μελών καθώς και του διεθνούς δικαίου. Συνεπάγεται δε και δικαιολογεί την ύπαρξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών ως προς την αναγνώριση των εν λόγω αξιών και, επομένως, ως προς την τήρηση του δικαίου της Ένωσης που υλοποιεί τις αξίες αυτές [πρβλ. Γνωμοδότηση 2/13 (Προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ), της 18ης Δεκεμβρίου 2014,
EU:C:2014:2454
, σκέψεις
έως
, αποφάσεις της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, σκέψη
, και της 20ής Απριλίου 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, σκέψη
]. Η ίδια αιτιολογική σκέψη διευκρινίζει ότι οι νόμοι και οι πρακτικές των κρατών μελών θα πρέπει να εξακολουθήσουν να συμμορφώνονται προς τις κοινές αξίες στις οποίες εδράζεται η Ένωση.
Εξ αυτών προκύπτει ότι ο σεβασμός από κράτος μέλος των αξιών που περιέχονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση όλων των δικαιωμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών στο οικείο κράτος μέλος (αποφάσεις της 20ής Απριλίου 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, σκέψη
, της 18ης Μαΐου 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România κ.λπ.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 και C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, σκέψη
, καθώς και της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, σκέψη
). Ειδικότερα, ο σεβασμός των αξιών αυτών δεν μπορεί να συνίσταται απλώς σε μια υποχρέωση την οποία υποχρεούται να τηρεί ένα υποψήφιο κράτος προκειμένου να προσχωρήσει στην Ένωση και από την οποία θα μπορούσε να απαλλαγεί μετά την προσχώρησή του.
Οι αξίες που διαλαμβάνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ έχουν προσδιοριστεί από τα κράτη μέλη και γίνονται από κοινού αποδεκτές από αυτά. Καθορίζουν την ίδια την ταυτότητα της Ένωσης ως κοινής έννομης τάξης. Επομένως, η Ένωση πρέπει να είναι σε θέση, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της, όπως αυτές προβλέπονται στις Συνθήκες, να προασπίζεται τις εν λόγω αξίες.
Συνεπώς, σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας την οποία κατοχυρώνει το άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, καθώς και σύμφωνα με την αρχή της συνοχής μεταξύ των πολιτικών της Ένωσης, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 ΣΛΕΕ, η αξία του κράτους δικαίου την οποία αποδέχονται από κοινού η Ένωση και τα κράτη μέλη και η οποία καταλέγεται μεταξύ των ίδιων των θεμελίων της Ένωσης και της έννομης τάξης της μπορεί να αποτελέσει τη βάση ενός μηχανισμού αιρεσιμότητας που εμπίπτει στην έννοια των «δημοσιονομικών κανονισμών» του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
Συναφώς, επισημαίνεται, αφενός, ότι ο προϋπολογισμός της Ένωσης συνιστά ένα από τα κύρια μέσα που καθιστούν δυνατή την υλοποίηση, στις πολιτικές και τις δράσεις της Ένωσης, της αρχής της αλληλεγγύης του άρθρου 2 ΣΕΕ, η οποία αποτελεί, αυτή καθεαυτήν, μία από τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, Γερμανία κατά Πολωνίας,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, σκέψη
), και, αφετέρου, ότι η εφαρμογή της αρχής αυτής, μέσω του προϋπολογισμού, στηρίζεται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την υπεύθυνη χρήση των κοινών πόρων που εγγράφονται στον προϋπολογισμό. Πλην όμως, η εν λόγω αμοιβαία εμπιστοσύνη στηρίζεται, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 125 της παρούσας αποφάσεως, στη δέσμευση την οποία αναλαμβάνει κάθε κράτος μέλος να συμμορφώνεται προς τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης και να τηρεί διαρκώς, όπως άλλωστε επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 5 του προσβαλλόμενου κανονισμού, τις αξίες που περιέχονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η αξία του κράτους δικαίου.
Επιπλέον, όπως εκτίθεται στην αιτιολογική σκέψη 13 του προσβαλλόμενου κανονισμού, υπάρχει πρόδηλη σύνδεση μεταξύ του σεβασμού της αξίας του κράτους δικαίου, αφενός, και της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης, συμφώνως προς τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, καθώς και της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, αφετέρου.
Ειδικότερα, η εν λόγω χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης ενδέχεται να θιγούν σοβαρά από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος, δεδομένου ότι οι παραβιάσεις αυτές ενδέχεται να έχουν ως συνέπεια, μεταξύ άλλων, να μην εξασφαλίζεται ότι οι δαπάνες που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων χρηματοδότησης τις οποίες προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης και ότι, ως εκ τούτου, ανταποκρίνονται στους σκοπούς τους οποίους επιδιώκει η Ένωση όταν χρηματοδοτεί τέτοιες δαπάνες.
Συγκεκριμένα, η τήρηση των συγκεκριμένων προϋποθέσεων και σκοπών, ως στοιχείων του δικαίου της Ένωσης, δεν μπορεί να διασφαλιστεί πλήρως αν δεν υπάρχει αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος με σκοπό τη διασφάλιση της τήρησης των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, διευκρινιζομένου ότι η ύπαρξη ενός τέτοιου ελέγχου, τόσο εντός των κρατών μελών όσο και σε επίπεδο Ένωσης, διενεργούμενου από ανεξάρτητα δικαιοδοτικά όργανα, είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την ύπαρξη κράτους δικαίου (πρβλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, σκέψεις
και
).
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ένας μηχανισμός αιρεσιμότητας μπορεί επίσης να εμπίπτει στην έννοια των «δημοσιονομικών κανονισμών» του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, όταν θεσπίζει, για τη χορήγηση χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της Ένωσης, οριζόντια αιρεσιμότητα η οποία συνδέεται με τον εκ μέρους του κράτους μέλους σεβασμό της αξίας του κράτους δικαίου του άρθρου 2 ΣΕΕ και άπτεται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Εν προκειμένω, το άρθρο 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού θεσπίζει τέτοιο μηχανισμό οριζόντιας αιρεσιμότητας, καθόσον προβλέπει ότι λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα στην περίπτωση που διαπιστώνεται ότι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
Ειδικότερα, από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού προκύπτει ότι η διάταξη αυτή προβλέπει εξαντλητικώς τα «κατάλληλα μέτρα» που μπορούν να ληφθούν, τα οποία συνοψίζονται στη σκέψη 112 της παρούσας αποφάσεως και αφορούν πράγματι, στο σύνολό τους, την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Όσον αφορά την προϋπόθεση την οποία προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού και η οποία αφορά την ύπαρξη «παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου», το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού ορίζει ότι ως «κράτος δικαίου» νοείται, κατά τον εν λόγω κανονισμό, η «αξία της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ» και διευκρινίζει ότι η έννοια αυτή περιλαμβάνει τις αρχές της νομιμότητας, της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευσης της αυθαίρετης άσκησης της εκτελεστικής εξουσίας, της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, της διάκρισης των εξουσιών, της απαγόρευσης των διακρίσεων καθώς και της ισότητας ενώπιον του νόμου. Η ίδια διάταξη τονίζει, εντούτοις, ότι το «κράτος δικαίου», όπως ορίζεται για τις ανάγκες της εφαρμογής του προσβαλλόμενου κανονισμού, «νοείται σε σχέση με τις άλλες αξίες και αρχές της Ένωσης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ». Επομένως, η τήρηση των αξιών και των αρχών αυτών, καθόσον συμβάλλουν στον ίδιο τον ορισμό της αξίας του «κράτους δικαίου» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ ή, όπως προκύπτει από τη δεύτερη περίοδο του άρθρου, συνδέονται στενά με κοινωνία σεβόμενη το κράτος δικαίου, μπορεί να απαιτηθεί στο πλαίσιο μηχανισμού οριζόντιας αιρεσιμότητας, όπως ο θεσπισθείς με τον προσβαλλόμενο κανονισμό.
Επιπλέον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 152 και 280 των προτάσεών του, το άρθρο 3 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το οποίο παραθέτει περιπτώσεις οι οποίες λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των ως άνω αρχών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η παράλειψη διασφάλισης της απουσίας συγκρούσεων συμφερόντων, αποσκοπεί στη διευκόλυνση της εφαρμογής του κανονισμού.
Όσον αφορά το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, από αυτό προκύπτει ότι, για να εμπίπτουν στον μηχανισμό οριζόντιας αιρεσιμότητας τον οποίο θεσπίζει η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου, οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου πρέπει να αφορούν τις καταστάσεις ή τις πρακτικές αρχών που απαριθμούνται στα σημεία αʹ έως ηʹ, της εν λόγω παραγράφου 2, στο μέτρο που αυτές άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, το άρθρο 3, το άρθρο 4, παράγραφος 2, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού αποτελούν συστατικά στοιχεία του μηχανισμού οριζόντιας αιρεσιμότητας τον οποίο θεσπίζει το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού, καθόσον παρέχουν τους ορισμούς που είναι αναγκαίοι για την εφαρμογή του, προσδιορίζουν το πεδίο εφαρμογής του και προβλέπουν τα μέτρα στων οποίων τη λήψη είναι δυνατό να οδηγήσει. Επομένως, οι διατάξεις αυτές αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα του συγκεκριμένου μηχανισμού και, ως εκ τούτου, εμπίπτουν στην έννοια των «δημοσιονομικών κανονισμών» του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
Δεύτερον, η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από την επιχειρηματολογία την οποία προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ότι τα άρθρα 2 έως 4 του προσβαλλόμενου κανονισμού παρέχουν στα θεσμικά όργανα της Ένωσης τη δυνατότητα να εξετάζουν καταστάσεις εντός των κρατών μελών που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
Ειδικότερα, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 111 της παρούσας αποφάσεως, από τον συνδυασμό του άρθρου 4, παράγραφος 1, και του άρθρου 6, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι η διαδικασία την οποία αυτός προβλέπει σχετικά με τη λήψη «κατάλληλων μέτρων» προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης μπορεί να κινηθεί από την Επιτροπή μόνον εφόσον το εν λόγω θεσμικό όργανο διαπιστώσει ότι συντρέχουν βάσιμοι λόγοι για να θεωρηθεί όχι μόνον ότι έλαβαν χώρα σε κράτος μέλος παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, αλλά κυρίως ότι οι παραβιάσεις αυτές επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
Επιπλέον, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 138 της παρούσας αποφάσεως, από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι, για να εμπίπτουν στον μηχανισμό οριζόντιας αιρεσιμότητας τον οποίο θεσπίζει η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού, οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου πρέπει να αφορούν τις καταστάσεις ή τις πρακτικές αρχών που απαριθμούνται στα σημεία αʹ έως ηʹ της εν λόγω παραγράφου 2, στο μέτρο που αυτές συνδέονται με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Πλην όμως, μια τέτοια σύνδεση είναι δυνατό να προκύπτει κατά τεκμήριο στην περίπτωση της δραστηριότητας των αρχών που εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης και που είναι επιφορτισμένες με τον οικονομικό έλεγχο, την παρακολούθηση και τον λογιστικό έλεγχο, αρχών στις οποίες αναφέρονται τα σημεία αʹ και βʹ της ως άνω παραγράφου 2. Όσον αφορά τις ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές, η εύρυθμη λειτουργία τους μνημονεύεται, στο σημείο γʹ της παραγράφου 2, μόνο στο μέτρο που σχετίζεται με παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης που άπτονται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Το ίδιο ισχύει ως προς την πρόληψη και τον κολασμό, από εθνικά δικαστήρια ή διοικητικές αρχές, των παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης που μνημονεύονται στο σημείο εʹ. Ο δε δικαστικός έλεγχος του σημείου δʹ μνημονεύεται μόνο στο μέτρο που αφορά τις πρακτικές των αρχών που εκτίθενται στα σημεία αʹ έως γʹ. Η ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, την οποία προβλέπει το σημείο στʹ, αφορά αποκλειστικώς τα κονδύλια που προέρχονται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης, όπερ ισχύει και για την περίπτωση της συνεργασίας με την OLAF και την EPPO, για την οποία κάνει λόγο το σημείο ζʹ. Τέλος, το σημείο ηʹ αφορά ρητώς κάθε άλλη κατάσταση και κάθε άλλη πρακτική των αρχών που άπτεται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της.
Επομένως, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, αφενός, ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιτρέπει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης να εξετάζουν καταστάσεις εντός των κρατών μελών μόνο στον βαθμό που οι καταστάσεις αυτές άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και, αφετέρου, είναι δυνατό να λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα δυνάμει του εν λόγω κανονισμού μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι τέτοιες καταστάσεις ενέχουν παραβίαση μιας εκ των αρχών του κράτους δικαίου, η οποία επηρεάζει ή απειλεί σοβαρά να επηρεάσει τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
Τέτοιες δε καταστάσεις, οι οποίες άπτονται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης, όχι μόνον εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, αλλά μπορούν επίσης, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 133 της παρούσας αποφάσεως, να εμπίπτουν σε δημοσιονομικό κανονισμό, κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, ο οποίος έχει τη μορφή μηχανισμού οριζόντιας αιρεσιμότητας που συνδέεται με τον εκ μέρους των κρατών μελών σεβασμό της αξίας του κράτους δικαίου.
Τρίτον, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, το γεγονός ότι ένας μηχανισμός οριζόντιας αιρεσιμότητας ο οποίος πληροί τα κριτήρια που εκτίθενται στη σκέψη 133 της παρούσας αποφάσεως, ο οποίος συνδέεται με τον εκ μέρους των κρατών μελών σεβασμό της αξίας του κράτους δικαίου που περιέχεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ και ο οποίος άπτεται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης είναι δυνατό να εμπίπτει στην έννοια των «δημοσιονομικ[ών] κανονισμ[ών] που ρυθμίζουν ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες […] εκτέλεσης του προϋπολογισμού» του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ δεν καθιστά το περιεχόμενο της συγκεκριμένης έννοιας ευρύτερο από αυτό που είναι αναγκαίο για την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Ειδικότερα, το άρθρο 4 του προσβαλλόμενου κανονισμού περιορίζει, στην παράγραφο 2, το πεδίο εφαρμογής του μηχανισμού αιρεσιμότητας, τον οποίο θεσπίζει ο συγκεκριμένος κανονισμός, στις καταστάσεις και στις πρακτικές αρχών που συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και απαιτεί, βάσει της παραγράφου 1, να εξαρτάται η λήψη κατάλληλων μέτρων από την ύπαρξη παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου οι οποίες επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο. Επομένως, η τελευταία αυτή προϋπόθεση απαιτεί να αποδεικνύεται πραγματική σύνδεση μεταξύ των εν λόγω παραβιάσεων και ενός τέτοιου επηρεασμού ή μιας τέτοιας σοβαρής απειλής επηρεασμού.
Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι η εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού υπόκειται στις διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφοι 1 έως 9, του κανονισμού, οι οποίες συνεπάγονται, όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 26 του εν λόγω κανονισμού, την υποχρέωση της Επιτροπής να στηρίζεται, κατά την εξέταση του κατά πόσον δικαιολογείται η λήψη κατάλληλων μέτρων, σε συγκεκριμένα στοιχεία και να τηρεί τις αρχές της αντικειμενικότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών.
Όσον αφορά, ειδικότερα, τον εντοπισμό και την αξιολόγηση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου, η αιτιολογική σκέψη 16 του προσβαλλόμενου κανονισμού διευκρινίζει ότι η αξιολόγηση αυτή πρέπει να είναι αντικειμενική, αμερόληπτη και δίκαιη. Επιπλέον, η τήρηση του συνόλου των εν λόγω υποχρεώσεων υπόκειται σε πλήρη δικαστικό έλεγχο από το Δικαστήριο.
Τέταρτον, όσον αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού μπορεί να έχει ως νομική βάση το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, διαπιστώθηκε στη σκέψη 115 της παρούσας αποφάσεως ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού αποσκοπεί στη διασφάλιση των νόμιμων συμφερόντων των τελικών αποδεκτών και των δικαιούχων στην περίπτωση λήψεως κατάλληλων μέτρων δυνάμει του κανονισμού αυτού έναντι κράτους μέλους. Επομένως, η συγκεκριμένη διάταξη αφορά τις νομικές και οικονομικές συνέπειες που συνδέονται με μέτρα προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης, κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 5, μέτρα τα οποία αφορούν και τα ίδια την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, όπως διευκρινίστηκε στις σκέψεις 112 και 135 της παρούσας αποφάσεως.
Επιπλέον, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 99 της παρούσας αποφάσεως, οι δημοσιονομικοί κανονισμοί που ρυθμίζουν «ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες» της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, αποσκοπούν στη ρύθμιση όλων των πτυχών οι οποίες συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και οι οποίες καλύπτονται από τον τίτλο II του έκτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ και, ως εκ τούτου, στη ρύθμιση της εν λόγω εκτέλεσης υπό ευρεία έννοια.
Πλην όμως, διάταξη η οποία, όπως το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, αφορά τις νομικές και οικονομικές συνέπειες που συνδέονται με μέτρα προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης, κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 5, ήτοι μέτρα τα οποία αφορούν την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, πρέπει να γίνει δεκτό ότι συνδέεται και η ίδια με την εκτέλεση αυτή και μπορεί, επομένως, να θεωρηθεί ότι ρυθμίζει πρακτική λεπτομέρεια που διέπει την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, οι ισχυρισμοί τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, περί ελλείψεως νομικής βάσης του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον αυτός δεν θεσπίζει δημοσιονομικούς κανονισμούς κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, πρέπει να απορριφθούν.
Πλην όμως μένει ακόμα να εξακριβωθεί αν, όπως ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, αποκλείεται η θέσπιση από τον νομοθέτη της Ένωσης δημοσιονομικών κανόνων όπως οι προβλεπόμενοι στον προσβαλλόμενο κανονισμό, λόγω καταστρατηγήσεως του άρθρου 7 ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ.
2)

Επί της καταστρατηγήσεως του άρθρου 7 ΣΕE και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ
Κατά πρώτον, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ απονέμεται στα θεσμικά όργανα της Ένωσης η αρμοδιότητα να εξετάζουν, να διαπιστώνουν και, ενδεχομένως, να επιβάλλουν κυρώσεις για παραβιάσεις των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ που διαπράττονται σε κράτος μέλος, δεδομένου, μεταξύ άλλων, ότι μια τέτοια αρμοδιότητα καλύπτει τομείς που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, όπως η λειτουργία των αρχών και των θεσμικών οργάνων των κρατών μελών, και ότι τα κράτη μέλη, ως συντάκτες των Συνθηκών, έχουν ρυθμίσει όλες τις πτυχές της συγκεκριμένης διαδικασίας στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΕ. Αφ’ ης στιγμής οι Συνθήκες δεν περιέχουν εξουσιοδότηση για την άσκηση νομοθετικής εξουσίας στο πλαίσιο του άρθρου 7 ΣΕΕ, ούτε η διάταξη αυτή ούτε κάποια άλλη διάταξη των Συνθηκών παρέχει στον νομοθέτη της Ένωσης την εξουσία να θεσπίσει διαδικασία παράλληλη με εκείνη που προβλέπεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ με αντικείμενο τη διαπίστωση της παραβίασης των αξιών που περιέχονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ και τον καθορισμό των έννομων συνεπειών που απορρέουν από αυτή.
Συναφώς, πρώτον, υπενθυμίζεται ότι οι κοινές στα κράτη μέλη αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ στις οποίες βασίζεται η Ένωση περιλαμβάνουν τις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, εντός κοινωνίας χαρακτηριζόμενης, μεταξύ άλλων, από την απαγόρευση των διακρίσεων, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών.
Το προοίμιο του Χάρτη υπενθυμίζει, μεταξύ άλλων, ότι η Ένωση ερείδεται στις αρχές της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου και αναγνωρίζει τα δικαιώματα, τις ελευθερίες και τις αρχές που ορίζονται σε αυτόν. Τα άρθρα 6, 10 έως 13, 15, 16, 20, 21 και 23 του Χάρτη διευκρινίζουν το περιεχόμενο των αξιών της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της ισότητας, του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας μεταξύ γυναικών και ανδρών, οι οποίες περιέχονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Σε σχέση με την προστασία των δικαιωμάτων και των ελευθεριών που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, το άρθρο 47 του Χάρτη καθώς και το άρθρο 19 ΣΕΕ εγγυώνται, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και το δικαίωμα πρόσβασης σε ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο που έχει προηγουμένως συσταθεί νομίμως.
Επιπλέον, τα άρθρα 8 και 10, το άρθρο 19, παράγραφος 1, το άρθρο 153, παράγραφος 1, στοιχείο θʹ, και το άρθρο 157, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ διευκρινίζουν το περιεχόμενο των αξιών της ισότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας μεταξύ γυναικών και ανδρών και επιτρέπουν στον νομοθέτη της Ένωσης να θεσπίζει κανόνες παράγωγου δικαίου για την εφαρμογή των αξιών αυτών.
Από τις δύο προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, πέραν της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ, πολλές διατάξεις των Συνθηκών, οι οποίες συχνά συγκεκριμενοποιούνται με διάφορες πράξεις παράγωγου δικαίου, απονέμουν στα θεσμικά όργανα της Ένωσης την αρμοδιότητα να εξετάζουν, να διαπιστώνουν και, ενδεχομένως, να επιβάλλουν κυρώσεις για παραβιάσεις των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ που διαπράττονται σε κράτος μέλος.
Όσον αφορά ειδικότερα την αξία του κράτους δικαίου, ορισμένες πτυχές της προστατεύονται από το άρθρο 19 ΣΕΕ, όπως παραδέχεται εξάλλου και η Ουγγαρία. Το ίδιο ισχύει και ως προς τα άρθρα 47 έως 50 του Χάρτη, που περιλαμβάνονται στον επιγραφόμενο «Δικαιοσύνη» τίτλο VI αυτού και εγγυώνται, αντιστοίχως, το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου, το τεκμήριο αθωότητας και τα δικαιώματα της υπεράσπισης, τις αρχές της νομιμότητας και της αναλογικότητας αξιόποινων πράξεων και ποινών και το δικαίωμα του προσώπου να μη δικάζεται ή να μην τιμωρείται ποινικά δύο φορές για την ίδια αξιόποινη πράξη.
Πιο συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι το άρθρο 19 ΣΕΕ, το οποίο συγκεκριμενοποιεί την αξία του κράτους δικαίου που προβλέπεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, απαιτεί από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την παράγραφο 1, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω άρθρου 19, να καθιερώνουν σύστημα μέσων ένδικης προστασίας και διαδικασιών το οποίο να διασφαλίζει στους πολίτες τον σεβασμό του δικαιώματός τους αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης [πρβλ. απόφαση της 2ας Μαρτίου 2021, A. B. κ.λπ. (Διορισμός δικαστών στο Ανώτατο Δικαστήριο – Προσφυγές),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, σκέψεις
και
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία]. Πλην όμως, η τήρηση της απαίτησης αυτής υπόκειται σε έλεγχο από το Δικαστήριο, μεταξύ άλλων στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως ασκηθείσας από την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ [πρβλ. αποφάσεις της 24ης Ιουνίου 2019, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία του Ανωτάτου Δικαστηρίου),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, σκέψεις
και
, καθώς και της 5ης Νοεμβρίου 2019, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία των τακτικών δικαστηρίων),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, σκέψεις
και
].
Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι το άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη, επιβάλλει στα κράτη μέλη σαφή και συγκεκριμένη υποχρέωση αποτελέσματος η οποία δεν υπόκειται σε καμία προϋπόθεση όσον αφορά την ανεξαρτησία που πρέπει να χαρακτηρίζει τα δικαστήρια τα οποία καλούνται να ερμηνεύουν και να εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, με αποτέλεσμα να οφείλει το εθνικό δικαστήριο να αφήνει ανεφάρμοστη κάθε διάταξη του εθνικού δικαίου που προσκρούει στο άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ, ενδεχομένως κατόπιν ερμηνείας της τελευταίας αυτής διάταξης από το Δικαστήριο στο πλαίσιο διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής [πρβλ. απόφαση της 2ας Μαρτίου 2021, A. B. κ.λπ. (Διορισμός δικαστών στο Ανώτατο Δικαστήριο – Προσφυγές),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, σκέψεις
έως
].
Επομένως, από τα εκτιθέμενα στις σκέψεις 159 έως 162 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι η επιχειρηματολογία της Ουγγαρίας κατά την οποία η αξία του κράτους δικαίου μπορεί να προστατευτεί από την Ένωση μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ πρέπει να απορριφθεί.
Δεύτερον, όσον αφορά τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, κατά τους οποίους μόνον το άρθρο 7 ΣΕΕ παρέχει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης τη δυνατότητα να ελέγχουν τον σεβασμό από τα κράτη μέλη του κράτους δικαίου στους τομείς που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, στους οποίους περιλαμβάνεται η λειτουργία των αρχών και των θεσμικών οργάνων των κρατών μελών, αρκεί να υπομνησθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν απονέμει ούτε στην Επιτροπή ούτε στο Συμβούλιο την εξουσία να προβαίνουν σε έναν τέτοιο έλεγχο ως προς περιπτώσεις που δεν αφορούν πρακτική αρχής κράτους μέλους ή κατάσταση καταλογιστέα σε μια τέτοια αρχή που άπτεται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης και, ως εκ τούτου, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
Ειδικότερα, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 141 έως 145 της παρούσας αποφάσεως, αφενός, ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιτρέπει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης να εξετάζουν καταστάσεις εντός των κρατών μελών μόνο στον βαθμό που οι καταστάσεις αυτές άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και, αφετέρου, είναι δυνατό να θεσπίζονται κατάλληλα μέτρα βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι οι εν λόγω καταστάσεις συνεπάγονται παραβίαση κάποιας από τις αρχές του κράτους δικαίου, η οποία επηρεάζει ή απειλεί σοβαρά να επηρεάσει, κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει ως αποτέλεσμα την καταστρατήγηση της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ και τη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου που καθορίζονται στο άρθρο 269 ΣΛΕΕ, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προβάλλει, κατ’ ουσίαν, ότι η διαδικασία την οποία θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός συγκεκριμενοποιεί, ως προς ορισμένες περιπτώσεις, τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και, ως εκ τούτου, καθιερώνει παράλληλη διαδικασία δυνάμενη να καταλήξει σε διαπίστωση, κατόπιν εμπεριστατωμένης ανάλυσης, παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου από τα κράτη μέλη. Ο εν λόγω κανονισμός επιτρέπει να προσδίδονται σε τέτοιες παραβιάσεις έννομες συνέπειες πανομοιότυπες με εκείνες που προβλέπονται στο άρθρο 7 ΣΕΕ, καίτοι ούτε η διάταξη αυτή ούτε καμία άλλη διάταξη των Συνθηκών παρέχει στον νομοθέτη της Ένωσης σχετική εξουσία. Με τον τρόπο αυτό, ο συγκεκριμένος κανονισμός παραβιάζει τη θεσμική ισορροπία την οποία καθιερώνουν το άρθρο 7 ΣΕΕ, το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, καθώς και το άρθρο 269 ΣΛΕΕ, καθόσον απονέμει νέες αρμοδιότητες στο Συμβούλιο, στην Επιτροπή και στο Δικαστήριο.
Συναφώς, πρώτον, επισημαίνεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν δύναται να θεσπίσει διαδικασία παράλληλη με εκείνη που προβλέπεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ, η οποία να έχει, κατ’ ουσίαν, το ίδιο αντικείμενο, να επιδιώκει τον ίδιο σκοπό και να καθιστά δυνατή τη λήψη πανομοιότυπων μέτρων, προβλέποντας συγχρόνως την παρέμβαση άλλων θεσμικών οργάνων ή ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις διαφορετικές από εκείνες τις οποίες προβλέπει η συγκεκριμένη διάταξη, άλλως παραβιάζει το άρθρο 7 ΣΕΕ.
Εντούτοις, ο νομοθέτης της Ένωσης έχει τη δυνατότητα, εφόσον υφίσταται προς τούτο νομική βάση, να θεσπίσει, με πράξη παράγωγου δικαίου, άλλες διαδικασίες σε σχέση με τις αξίες τις οποίες περιλαμβάνει το άρθρο 2 ΣΕΕ, μεταξύ των οποίων καταλέγεται το κράτος δικαίου, υπό την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω διαδικασίες διαφοροποιούνται τόσο ως προς τον σκοπό όσο και ως προς το αντικείμενο σε σχέση με τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1979, Γαλλία κατά Επιτροπής,
15/76 και 16/76
,
EU:C:1979:29
, σκέψη
, διάταξη της 11ης Ιουλίου 1996, An Taisce και WWF UK κατά Επιτροπής,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, σκέψη
, καθώς και απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2001, Ελλάδα κατά Επιτροπής,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, όσον αφορά τους σκοπούς τους οποίους επιδιώκει η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και η διαδικασία την οποία προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός, από το άρθρο 7, παράγραφοι 2 έως 4, ΣΕΕ προκύπτει ότι η διαδικασία που προβλέπεται σε αυτό επιτρέπει, μεταξύ άλλων, στο Συμβούλιο, όταν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο διαπιστώνει σοβαρές και διαρκείς παραβιάσεις από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, να αναστείλει ορισμένα από τα δικαιώματα που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το οικείο κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης του κράτους μέλους στο Συμβούλιο, και ότι το Συμβούλιο δύναται να λάβει απόφαση εν συνεχεία να τροποποιήσει ή να ανακαλέσει τα μέτρα τα οποία έλαβε, ανάλογα με τις μεταβολές της κατάστασης που το οδήγησε στην επιβολή των μέτρων.
Επομένως, η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ έχει ως σκοπό την παροχή στο Συμβούλιο της δυνατότητας να επιβάλει κυρώσεις για σοβαρές και διαρκείς παραβιάσεις των αξιών που περιλαμβάνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, προκειμένου, μεταξύ άλλων, να υποχρεώσει το οικείο κράτος μέλος να θέσει τέρμα στις παραβιάσεις.
Αντιθέτως, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 110 έως 120 της παρούσας αποφάσεως, από τη φύση των μέτρων που είναι δυνατό να ληφθούν δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού καθώς και από τις προϋποθέσεις λήψης και άρσης των μέτρων αυτών προκύπτει ότι η διαδικασία την οποία θεσπίζει ο συγκεκριμένος κανονισμός έχει ως σκοπό να διασφαλίσει, σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 310, παράγραφος 5, και στο άρθρο 317, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος και όχι να επιβάλει κυρώσεις, μέσω του προϋπολογισμού της Ένωσης, για τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου.
Επομένως, η διαδικασία την οποία προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιδιώκει σκοπό διαφορετικό από εκείνον του άρθρου 7 ΣΕΕ.
Όσον αφορά το αντικείμενο καθεμιάς από τις δύο αυτές διαδικασίες, επισημαίνεται ότι το πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ αφορά το σύνολο των αξιών που περιλαμβάνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, ενώ το πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας που θεσπίζεται με τον προσβαλλόμενο κανονισμό αφορά μόνο μία από τις αξίες αυτές, ήτοι το κράτος δικαίου.
Επιπλέον, το άρθρο 7 ΣΕΕ καλύπτει κάθε σοβαρή και διαρκή παραβίαση αξίας που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, ενώ ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιτρέπει την εξέταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου που μνημονεύονται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού, μόνον εφόσον υφίστανται βάσιμοι λόγοι να θεωρηθεί ότι οι παραβιάσεις αυτές έχουν δημοσιονομικές επιπτώσεις.
Όσον αφορά τις προϋποθέσεις κίνησης των δύο διαδικασιών, επισημαίνεται ότι η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ μπορεί να κινηθεί, κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 1, όταν υφίσταται σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ και κατόπιν πρωτοβουλίας του ενός τρίτου των κρατών μελών, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το δε ελάχιστο απαιτούμενο όριο είναι αρχικώς ο σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης των εν λόγω αξιών και, εν συνεχεία, όσον αφορά την αναστολή, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 3, ΣΕΕ, ορισμένων δικαιωμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών στο οικείο κράτος μέλος, σοβαρή και διαρκής παραβίαση από το κράτος μέλος των ίδιων αξιών. Αντιθέτως, η διαδικασία την οποία θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί να κινηθεί μόνο από την Επιτροπή, εφόσον υφίστανται βάσιμοι λόγοι να θεωρηθεί όχι μόνον ότι έχουν σημειωθεί παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος, αλλά επίσης και κυρίως ότι οι παραβιάσεις αυτές επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της, κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
Επιπλέον, η μόνη ουσιαστική προϋπόθεση για τη λήψη μέτρων δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ είναι η διαπίστωση, από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, της ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ. Αντιθέτως, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 147 της παρούσας αποφάσεως, κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, μέτρα δυνάμει του κανονισμού αυτού μπορούν να ληφθούν μόνον εφόσον πληρούνται δύο προϋποθέσεις. Αφενός, πρέπει να αποδεικνύεται ότι η παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος αφορά τουλάχιστον μία από τις καταστάσεις ή τις πρακτικές των αρχών για τις οποίες γίνεται λόγος στην παράγραφο 2 του άρθρου, στο μέτρο που αυτή άπτεται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Αφετέρου, πρέπει επίσης να αποδεικνύεται ότι οι διαπιστούμενες παραβιάσεις επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν την προαναφερθείσα χρηστή δημοσιονομική διαχείριση ή τα προαναφερθέντα οικονομικά συμφέροντα κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, οπότε η προϋπόθεση αυτή επιτάσσει να διαπιστώνεται η ύπαρξη πραγματικής σύνδεσης μεταξύ των παραβιάσεων και ενός τέτοιου επηρεασμού ή μιας τέτοιας σοβαρής απειλής επηρεασμού.
Όσον αφορά δε τη φύση των μέτρων που είναι δυνατό να ληφθούν βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 3, ΣΕΕ, αυτά συνίστανται στην αναστολή «ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης αυτού του κράτους μέλους στο Συμβούλιο», και μπορούν, ως εκ τούτου, να αφορούν κάθε δικαίωμα που απορρέει από την εφαρμογή των Συνθηκών στο οικείο κράτος μέλος. Αντιθέτως, τα μέτρα που είναι δυνατό να ληφθούν δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού περιορίζονται σε εκείνα που απαριθμούνται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού και συνοψίζονται στη σκέψη 112 της παρούσας αποφάσεως, τα οποία είναι όλα δημοσιονομικής φύσεως.
Τέλος, το άρθρο 7 ΣΕΕ προβλέπει την τροποποίηση και την άρση των μέτρων που ελήφθησαν μόνον προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι μεταβολές της κατάστασης που οδήγησε στην επιβολή των μέτρων. Αντιθέτως, το άρθρο 7, παράγραφος 2, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του προσβαλλόμενου κανονισμού εξαρτά την άρση και την τροποποίηση των μέτρων που έχουν ληφθεί από τις προϋποθέσεις λήψης των μέτρων του άρθρου 4 του κανονισμού. Συνεπώς, τα μέτρα αυτά υπόκεινται σε άρση ή τροποποίηση όχι μόνο στην περίπτωση κατά την οποία έχουν παύσει, τουλάχιστον εν μέρει, οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου στο οικείο κράτος μέλος, αλλά κυρίως στην περίπτωση κατά την οποία οι παραβιάσεις, καίτοι εξακολουθούν, δεν επηρεάζουν πλέον τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Τούτο μπορεί να συμβεί μεταξύ άλλων στην περίπτωση που οι παραβιάσεις δεν αφορούν πλέον τουλάχιστον μία από τις καταστάσεις ή τις πρακτικές των αρχών που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, στην περίπτωση που οι καταστάσεις ή οι πρακτικές αυτές δεν άπτονται πλέον της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, στην περίπτωση που η παραβίαση δεν επηρεάζει πλέον ή δεν απειλεί πλέον σοβαρά να επηρεάσει την προαναφερθείσα χρηστή διαχείριση ή τα προαναφερθέντα οικονομικά συμφέροντα ή στην περίπτωση που η σύνδεση μεταξύ της παραβίασης μιας αρχής του κράτους δικαίου και ενός τέτοιου επηρεασμού ή μιας τέτοιας σοβαρής απειλής επηρεασμού δεν έχει πλέον επαρκώς άμεσο χαρακτήρα.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και η διαδικασία που θεσπίζεται με τον προσβαλλόμενο κανονισμό επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και η καθεμία έχει σαφώς διακριτό αντικείμενο.
Επομένως, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι καθιερώνει παράλληλη διαδικασία που καταστρατηγεί το άρθρο 7 ΣΕΕ.
Δεύτερον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία την οποία προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει τη θεσμική ισορροπία, όπως αυτή καθιερώνεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ και στο άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, αφενός, διαπιστώθηκε στις δύο προηγούμενες σκέψεις της παρούσας αποφάσεως ότι η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και η διαδικασία που θεσπίζεται με τον προσβαλλόμενο κανονισμό επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και η καθεμία έχει διακριτό αντικείμενο, οπότε δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός καθιερώνει παράλληλη διαδικασία με την οποία καταστρατηγείται η προαναφερθείσα διάταξη.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, αβασίμως ισχυρίζεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός παραβιάζει τη θεσμική ισορροπία την οποία καθιερώνει το άρθρο 7 ΣΕΕ.
Αφετέρου, όσον αφορά τις απαιτήσεις του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κατά το οποίο «[κ]άθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους προβλέπουν», από το άρθρο 6 του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι η Επιτροπή διεξάγει την οικεία διαδικασία και ότι το Συμβούλιο εκδίδει, κατά περίπτωση, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, εκτελεστική απόφαση για τη λήψη των κατάλληλων μέτρων, διευκρινιζομένου ότι, παρά την αναφορά στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο πλαίσιο της αιτιολογικής σκέψης 26 του κανονισμού, ουδένα ρόλο αναγνωρίζει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το εν λόγω άρθρο 6 στο πλαίσιο της διαδικασίας την οποία θεσπίζει ο κανονισμός.
Συναφώς, καταρχάς, κατά το άρθρο 317, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό της Ένωσης σε συνεργασία με τα κράτη μέλη με δική της ευθύνη, σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, οπότε ο ρόλος της στη διαδικασία την οποία θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός είναι σύμφωνος προς τις αρμοδιότητες που της απονέμει η διάταξη αυτή.
Εν συνεχεία, όπως ορθώς υποστήριξε το Συμβούλιο, η παρέμβαση του ίδιου μπορεί να στηριχθεί στο άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, και στο άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, οπότε δεν παραβιάζει την αρμοδιότητα που έχει ανατεθεί στην Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 317, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
Ειδικότερα, αφενός, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 99 της παρούσας αποφάσεως, οι δημοσιονομικοί κανονισμοί που ρυθμίζουν «ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες […] εκτέλεσης του προϋπολογισμού», κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, αποσκοπούν στη ρύθμιση όλων των πτυχών οι οποίες συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και οι οποίες καλύπτονται από τον τίτλο II του έκτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ και, ως εκ τούτου, στη ρύθμιση της εν λόγω εκτέλεσης υπό ευρεία έννοια.
Επομένως, ο μηχανισμός οριζόντιας αιρεσιμότητας που θεσπίστηκε με τον προσβαλλόμενο κανονισμό εντάσσεται σε μια αντίληψη περί της εκτέλεσης του προϋπολογισμού υπερβαίνουσα εκείνη η οποία, οριζόμενη στο άρθρο 2, σημείο 7, του δημοσιονομικού κανονισμού ως η διενέργεια δραστηριοτήτων σχετικών με τη διαχείριση, την παρακολούθηση, τον έλεγχο και τον λογιστικό έλεγχο των δημοσιονομικών πιστώσεων, εμπίπτει, κατά το άρθρο 317, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, στις αρμοδιότητες που απονέμονται στην Επιτροπή και εκτελούνται από αυτή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη.
Αφετέρου, το άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επιτρέπει, σε ειδικές περιπτώσεις δεόντως αιτιολογημένες, την ανάθεση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στο Συμβούλιο όταν απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εκτέλεση των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης. Συναφώς, από το άρθρο 6, παράγραφοι 9 έως 11, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι τα μέτρα που μπορεί να λάβει το Συμβούλιο δυνάμει του κανονισμού αυτού είναι εκτελεστικές αποφάσεις, η δε αιτιολογική σκέψη 20 του κανονισμού διευκρινίζει ότι οι εν λόγω εκτελεστικές αρμοδιότητες ανατίθενται στο Συμβούλιο προκειμένου να εξασφαλιστεί η ενιαία εφαρμογή του κανονισμού, δεδομένης της σημασίας των δημοσιονομικών επιπτώσεων τέτοιων μέτρων.
Τα ανωτέρω στοιχεία αρκούν για να θεωρηθεί ότι η ανάθεση στο Συμβούλιο αρμοδιότητας για τη λήψη των κατάλληλων μέτρων του άρθρου 5, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι δεόντως αιτιολογημένη.
Τέλος, η μη απονομή αρμοδιότητας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 6 του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι σύμφωνη προς τις αρμοδιότητες που του ανατίθενται από το άρθρο 15, παράγραφος 1, ΣΕΕ, κατά το οποίο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, χωρίς να ασκεί νομοθετική λειτουργία, παρέχει στην Ένωση την αναγκαία για την ανάπτυξή της ώθηση και καθορίζει τους γενικούς της πολιτικούς προσανατολισμούς και προτεραιότητες.
Μολονότι είναι αληθές ότι η αιτιολογική σκέψη 26 του προσβαλλόμενου κανονισμού διαλαμβάνει ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μπορεί, εφόσον τούτο ζητηθεί από το κράτος μέλος σε βάρος του οποίου έχει κινηθεί η διαδικασία του άρθρου 6 του κανονισμού, να εξετάσει αν τηρούνται, στη διάρκεια της διαδικασίας αυτής, οι αρχές της αντικειμενικότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών, αρκεί εντούτοις η επισήμανση ότι μια τέτοια κατ’ εξαίρεση παρέμβαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου δεν προβλέπεται ούτε στο εν λόγω άρθρο 6 ούτε σε καμία άλλη διάταξη του κανονισμού. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεδομένου ότι το προοίμιο πράξης της Ένωσης δεν είναι νομικώς δεσμευτικό (πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Puppinck κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, σκέψη
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), δεν μπορεί να γίνει επίκληση της εν λόγω αιτιολογικής σκέψης 26 προς τον σκοπό παρέκκλισης από τις ίδιες τις διατάξεις του προσβαλλόμενου κανονισμού ούτε προς τον σκοπό ερμηνείας των εν λόγω διατάξεων αντίθετης προς το γράμμα τους.
Τρίτον, στο μέτρο που η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο θα κληθεί να εκτιμήσει, στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου αποφάσεως που εξέδωσε το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 10, του προσβαλλόμενου κανονισμού, κατά πόσον υπήρξε παραβίαση από κράτος μέλος των αρχών του κράτους δικαίου και θεωρεί ότι η αρμοδιότητα που απονέμεται με τον τρόπο αυτό στο Δικαστήριο συνιστά παράβαση του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ, επιβάλλεται να επισημανθεί ότι το τελευταίο αυτό άρθρο αφορά αποκλειστικώς, κατά το γράμμα του, τον έλεγχο της νομιμότητας πράξεως την οποία εκδίδει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές και λαμβανομένων υπόψη των διαπιστώσεων που εκτίθενται στις σκέψεις 179 και 180 της παρούσας αποφάσεως, ο έλεγχος νομιμότητας τον οποίο μπορεί να κληθεί να ασκήσει το Δικαστήριο, ιδίως στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως ασκηθείσας βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, επί αποφάσεων του Συμβουλίου που έχουν ληφθεί δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 10, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 269 ΣΛΕΕ και, ως εκ τούτου, δεν υπόκειται στους ειδικούς κανόνες που προβλέπει το συγκεκριμένο άρθρο.
Συνεπώς, δεν απονέμεται καμία νέα αρμοδιότητα στο Δικαστήριο δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Τέλος, διαπιστώθηκε στη σκέψη 165 της παρούσας αποφάσεως ότι, αφενός, ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιτρέπει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης να εξετάζουν καταστάσεις εντός των κρατών μελών μόνο στον βαθμό που οι καταστάσεις αυτές άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και ότι, αφετέρου, είναι δυνατό να θεσπίζονται κατάλληλα μέτρα βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι οι εν λόγω καταστάσεις συνεπάγονται παραβίαση κάποιας από τις αρχές του κράτους δικαίου, η οποία επηρεάζει ή απειλεί σοβαρά να επηρεάσει, κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, την χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Πλην όμως, δεδομένου ότι τέτοιες καταστάσεις άπτονται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης και εμπίπτουν, ως εκ τούτου, στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, δεν μπορεί να υποστηρίξει ότι το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να προβεί σε εξέταση των εκτιμήσεων του Συμβουλίου που περιλαμβάνονται σε αποφάσεις εκδιδόμενες βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 10, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Επομένως, οι ισχυρισμοί τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, περί καταστρατηγήσεως του άρθρου 7 ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
2.

Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προβάλλει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός παραβιάζει τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της σαφήνειας των κανόνων –αρχές που αναγνωρίζονται ως γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης–, καθόσον οι έννοιες που περιλαμβάνονται στον συγκεκριμένο κανονισμό, βάσει των οποίων είναι δυνατό να διαπιστωθεί ότι ένα κράτος μέλος παραβίασε τις αρχές του κράτους δικαίου, δεν αποτελούν αντικείμενο ενιαίου ορισμού στα κράτη μέλη. Φρονεί ιδίως ότι από την έννοια του «κράτους δικαίου», όπως ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, προκύπτουν σοβαρές εννοιολογικές αβεβαιότητες και ανακολουθίες που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την ερμηνεία των αξιών της Ένωσης και να οδηγήσουν σε εφαρμογή του κανονισμού αντιβαίνουσα προς τις εν λόγω αξίες.
Κατά πρώτον, η Ουγγαρία εκθέτει ότι το κράτος δικαίου αποτελεί ιδεώδες ή, το πολύ, κατευθυντήριο στόχο, ο οποίος ουδέποτε έχει επιτευχθεί πλήρως και του οποίου ο σεβασμός πρέπει, ως εκ τούτου, να εκτιμάται με σχετικούς όρους, δεδομένου ότι κανένα κράτος δεν μπορεί να ισχυριστεί ότι τον έχει κατακτήσει απόλυτα. Το ιδεώδες αυτό, που χαρακτηρίζει τη σύγχρονη δημοκρατία, διαμορφώθηκε μέσω σύνθετων διεργασιών που έλαβαν χώρα επί αιώνες και κατέληξαν, όπως προκύπτει από την υπ’ αριθ. 512/2009 μελέτη της Επιτροπής της Βενετίας, της 28ης Μαρτίου 2011, με τίτλο «Έκθεση για το κράτος δικαίου», σε μια σύνθετη σύλληψη η οποία δεν μπορεί να τύχει ακριβούς ορισμού και της οποίας η ουσία εξελίσσεται διαρκώς.
Η σύλληψη αυτή του κράτους δικαίου προκύπτει επίσης από την υπ’ αριθ. 711/2013 μελέτη της Επιτροπής της Βενετίας, της 18ης Μαρτίου 2016, για την κατάρτιση «καταλόγου ελέγχου για το κράτος δικαίου», μελέτη στην οποία παραπέμπει εξάλλου η αιτιολογική σκέψη 16 του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ειδικότερα, κατά τα σημεία 12 και 18 της μελέτης αυτής, τα ουσιώδη στοιχεία της έννοιας του «κράτους δικαίου» δεν ορίζουν την εν λόγω έννοια και αποτελούν τα ίδια θεωρητικές κατηγορίες και αρχές που μπορούν να υποδιαιρεθούν με τη σειρά τους σε πλείονες άλλες αρχές. Επιπλέον, από τα σημεία 29 και 30 της συγκεκριμένης μελέτης προκύπτει ότι τα κριτήρια ελέγχου του σεβασμού του κράτους δικαίου τα οποία αυτή καθορίζει δεν είναι εξαντλητικά και δεν μπορούν να μετατραπούν σε κανόνες.
Συναφώς, η Ουγγαρία υπενθυμίζει ότι η Ένωση σέβεται, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών, μέρος της οποίας αποτελεί η θεμελιώδης πολιτική και συνταγματική τους δομή. Πλην όμως, ο μηχανισμός τον οποίο θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν είναι σύμφωνος προς τη ως άνω θεμελιώδη εγγύηση, δεδομένου ότι η διαδικασία την οποία αυτός καθιερώνει καθιστά δυνατή την εξέταση της νομοθεσίας ή των πρακτικών κράτους μέλους ακόμη και όταν αυτές δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
Η εννοιολογική αβεβαιότητα που περιβάλλει την έννοια του «κράτους δικαίου» εντείνεται περαιτέρω από το γεγονός ότι οι εκπρόσωποι της Επιτροπής ανέφεραν επανειλημμένως ότι οι διαπιστώσεις που περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση της Επιτροπής για το κράτος δικαίου θα χρησιμοποιούνταν στο πλαίσιο της εφαρμογής του προσβαλλόμενου κανονισμού, ενώ ο κανονισμός αυτός δεν περιέχει καμία αναφορά στη συγκεκριμένη έκθεση. Επιπλέον, η Επιτροπή εξέτασε στην εν λόγω έκθεση την εφαρμογή των απαιτήσεων του κράτους δικαίου σε τομείς που δεν αντιστοιχούν ούτε στις έννοιες που χρησιμοποιούνται στον προσβαλλόμενο κανονισμό σε σχέση με τις αρχές του κράτους δικαίου ούτε στον κατάλογο των κριτηρίων ελέγχου της τήρησης του κράτους δικαίου τα οποία διατύπωσε η Επιτροπή της Βενετίας στη μελέτη της που μνημονεύεται στη σκέψη 201 της παρούσας αποφάσεως.
Η Ουγγαρία θεωρεί ότι η Επιτροπή αντιλαμβάνεται τα συστατικά στοιχεία του κράτους δικαίου κατά τρόπο διαφορετικό από εκείνον της Επιτροπής της Βενετίας και εκείνον στον οποίο στηρίζονται οι έννοιες που περιλαμβάνονται στον προσβαλλόμενο κανονισμό, οπότε η εφαρμογή του συγκεκριμένου κανονισμού από το θεσμικό αυτό όργανο μπορεί να καταστεί απρόβλεπτη σε βαθμό που να μην συνάδει με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία αποτελεί η ίδια πτυχή του κράτους δικαίου.
Κατά δεύτερον, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, εκτιμά ότι ο νομοθέτης της Ένωσης επιχείρησε ματαίως, με το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, να αποσαφηνίσει τα συστατικά στοιχεία της έννοιας του «κράτους δικαίου». Ειδικότερα, η εν λόγω διάταξη επαναλαμβάνει απλώς παράλληλα στοιχεία τα οποία διαλαμβάνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ και τα οποία είναι εξίσου αφηρημένα, όπως ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η απαγόρευση κάθε δυσμενούς διάκρισης και η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, που διασφαλίζονται επίσης χωριστά στις Συνθήκες. Η δε περίσταση αυτή επιβεβαιώνει το γεγονός ότι οι αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ διαπνέουν την πολιτική συνεργασία στο πλαίσιο της Ένωσης αλλά στερούνται αυτοτελούς νομικού περιεχομένου. Ο νομοθέτης της Ένωσης, προβαίνοντας, στο πλαίσιο τομεακής ρύθμισης, σε ορισμό της έννοιας του «κράτους δικαίου» και επιτρέποντας, συνακόλουθα, άλλες πράξεις του παράγωγου δικαίου να ανατρέχουν σε διαφορετική αντίληψη της συγκεκριμένης έννοιας, υπονομεύει την ερμηνεία της ως κοινής αξίας της Ένωσης, όπως αυτή ορίζεται από την κοινότητα των κρατών μελών βάσει του άρθρου 2 ΣΕΕ.
Επιπλέον, μετά τον ορισμό, στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της έννοιας του «κράτους δικαίου», ο προσβαλλόμενος κανονισμός παραθέτει ενδεικτικώς, στο άρθρο 3 «παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου» οι οποίες, στην πραγματικότητα, μόνον οριακά συνδέονται με τον ορισμό της έννοιας αυτής. Ομοίως, δεν μπορεί να προσδιοριστεί με σαφήνεια η σχέση μεταξύ, αφενός, του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού, το οποίο εκθέτει τις καταστάσεις και τις πρακτικές τις οποίες αφορούν οι παραβιάσεις των εν λόγω αρχών, και, αφετέρου, των εννοιών του «κράτους δικαίου» καθώς και των «αρχών του κράτους δικαίου». Επομένως, η από κοινού εξέταση των περιπτώσεων παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, οι οποίες παρατίθενται ενδεικτικώς στο άρθρο 3 του προσβαλλόμενου κανονισμού, με τον ορισμό της έννοιας του «κράτους δικαίου», ο οποίος περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού, δεν αποκλείει την επιβολή κυρώσεων για καταστάσεις που δεν συνδέονται με τη χρηστή διαχείριση των πόρων από τον προϋπολογισμό της Ένωσης.
Η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η υιοθέτηση, από τις δημόσιες αρχές, πρακτικής η οποία βρίσκει έρεισμα στον νόμο, δεν είναι αυθαίρετη και μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, ανταποκρίνεται στα συστατικά στοιχεία του κράτους δικαίου. Θεωρεί, αντιθέτως, ότι «η παράλειψη αποτροπής […] [της] παρακράτηση[ς] χρηματοοικονομικών και ανθρώπινων πόρων που επηρεάζει την εύρυθμη λειτουργία [των δημόσιων αρχών]», «η παράλειψη διασφάλισης της απουσίας συγκρούσεων συμφερόντων» ή ακόμη «η παράλειψη αποτροπής […]παράνομων αποφάσεων» κατά τα αναφερόμενα στο άρθρο 3, στοιχείο βʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού συνδέονται μόνον κατά τρόπο χαλαρό και έμμεσο με την έννοια του «κράτους δικαίου», όπερ συνεπάγεται ρήξη του δεσμού μεταξύ του σκοπού και του περιεχομένου του εν λόγω κανόνα. Πλην όμως, αν ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να καταστήσει κολάσιμες τέτοιες ελλείψεις –οι οποίες είναι ουσιαστικά διοικητικής φύσεως– για τον λόγο ότι επηρεάζουν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, θα μπορούσε να προβεί συναφώς σε θέσπιση κυρώσεων χωρίς να κάνει χρήση της συγκεκριμένης έννοιας.
Κατά τρίτον, η Ουγγαρία επισημαίνει ότι από μελέτη που πραγματοποίησε το Κοινοβούλιο το 2015, με τίτλο «The General Principles of EU Administrative Procedural Law» (γενικές αρχές του δικαίου της διοικητικής διαδικασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης), προκύπτει ότι η έννοια του «κράτους δικαίου» είναι τόσο γενική που το ακριβές περιεχόμενό της μπορεί να καθοριστεί μόνο βάσει των συστατικών της στοιχείων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία επιτάσσει οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς, ακριβείς και τα αποτελέσματά τους να είναι προβλέψιμα, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να καθορίζουν αναλόγως τη συμπεριφορά τους στις έννομες καταστάσεις και σχέσεις που διέπονται από την έννομη τάξη της Ένωσης. Επομένως, οι απαιτήσεις αυτές πρέπει να πληρούνται και στην περίπτωση που θεσπίζεται μηχανισμός επιβολής κυρώσεων για παραβιάσεις του κράτους δικαίου.
Πλην όμως, πέραν της αποκλίσεως μεταξύ της έννοιας του «κράτους δικαίου» και των «αρχών του κράτους δικαίου», ο προσβαλλόμενος κανονισμός χρησιμοποιεί, στο άρθρο του 3 καθώς και στο άρθρο 4, παράγραφος 2, φράσεις των οποίων το περιεχόμενο δεν ορίζει κατά τρόπο αρκούντως ακριβή ώστε να είναι δυνατό να προβλεφθούν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να διαπιστωθεί παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου. Τούτο ισχύει ως προς την «εύρυθμη λειτουργία [των αρχών]», τον «αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, από ανεξάρτητα δικαστήρια, […] των αρχών», την «αποτελεσματική και έγκαιρη συνεργασία με τον OLAF» και ως προς τις «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών που άπτονται […]». Συνακόλουθα, το περιθώριο εκτιμήσεως που παραχωρήθηκε συναφώς στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο είναι τόσο ευρύ, ώστε δεν είναι συμβατό με διαδικασία δυνάμενη να οδηγήσει σε επιβολή κυρώσεων.
Κατά πάγια νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης, η νομοθεσία της Ένωσης πρέπει να είναι βέβαιη και η εφαρμογή της προβλέψιμη για τους υποκείμενους σ’ αυτή, η δε επιταγή αυτή πρέπει να τηρείται με ιδιαίτερη αυστηρότητα οσάκις πρόκειται για ρύθμιση που μπορεί να έχει οικονομικές συνέπειες, ώστε να μπορούν οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει. Η εν λόγω επιταγή καλύπτει την προβλεψιμότητα των τρόπων απόδειξης και των μεθόδων που χρησιμοποιούνται στις διαδικασίες επιβολής κυρώσεων.
Η Ουγγαρία εκθέτει ότι η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν εμποδίζει βεβαίως τον νόμο να ρυθμίζει ένα ζήτημα κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο, τα δε δικαστήρια οφείλουν, στην περίπτωση αυτή, να προβούν στην ερμηνεία του κατά την εφαρμογή του. Εντούτοις, εκτιμά ότι, λαμβανομένης υπόψη της υποχρέωσης «προστασίας» της εθνικής ταυτότητας των κρατών μελών, το κράτος δικαίου και οι αρχές του κράτους δικαίου πρέπει να μπορούν να τύχουν διαφορετικής εκτιμήσεως σε καθένα από τα κράτη μέλη, τούτο δε κατά μείζονα λόγο καθόσον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν εκτιμούν πάντοτε τις διάφορες έννομες καταστάσεις κατά ενιαίο τρόπο. Πλην όμως, θεμελιώδες στοιχείο του κράτους δικαίου και της ασφάλειας δικαίου είναι η διατύπωση του δικαίου κατά τρόπον ώστε παρόμοιες καταστάσεις να τυγχάνουν παρόμοιας μεταχείρισης. Λόγω των εννοιολογικών πλημμελειών του προσβαλλόμενου κανονισμού και της αδυναμίας επακριβούς ορισμού της έννοιας του «κράτους δικαίου», ο συγκεκριμένος κανονισμός δεν πληροί την ως άνω βασική προϋπόθεση ομοιόμορφης εφαρμογής του νόμου.
Η Ουγγαρία επισημαίνει, εν είδει παραδείγματος, ότι η Επιτροπή δεν θεώρησε, στις ετήσιες εκθέσεις της για το κράτος δικαίου, ότι συνιστά κατάχρηση το γεγονός ότι η εισαγγελία μπορεί, σε ορισμένα κράτη μέλη, να λαμβάνει οδηγίες από την εκτελεστική αρχή, ενώ το Δικαστήριο εξέφρασε σοβαρές ανησυχίες επί του ζητήματος αυτού σε υποθέσεις στις οποίες εξεταζόταν η εκτέλεση ευρωπαϊκού εντάλματος σύλληψης. Συνακόλουθα, δεν μπορεί να προσδιοριστεί ευχερώς αν, σε μια τέτοια περίπτωση, πληρούται η απαίτηση περί εύρυθμης λειτουργίας των αρχών που είναι επιφορτισμένες με την άσκηση ποινικής δίωξης. Όσον αφορά τον απαιτούμενο βαθμό συνεργασίας με την OLAF, το εν λόγω κράτος μέλος διερωτάται, καταρχάς, αν αυτός θα μπορούσε να εκτιμηθεί βάσει των διώξεων που έχουν ασκηθεί βάσει των συστάσεων της OLAF, στη συνέχεια, αν, για τη συμμόρφωση προς τον προσβαλλόμενο κανονισμό, θα έπρεπε να καθοριστεί ένα ποσοστό διώξεων που κινούνται βάσει των συστάσεων αυτών και, τέλος, αν, προκειμένου να επιτευχθεί το κατώτατο αυτό όριο, θα κρινόταν σκόπιμη η δυνατότητα παροχής οδηγιών στην εισαγγελία σε ατομικές υποθέσεις, ενώ η ύπαρξη τέτοιων οδηγιών θα δημιουργούσε αμφιβολίες ως προς την αμεροληψία και τη νομιμότητα των διώξεων καθώς και ως προς την ανεξαρτησία της εισαγγελίας. Η Ουγγαρία επισημαίνει επίσης ότι ένα κατώτατο όριο καταδικαστικών αποφάσεων βάσει τέτοιων συστάσεων θα έθετε εν αμφιβόλω την ανεξαρτησία της δικαστικής εξουσίας. Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω προβληματισμών, η Ουγγαρία εκφράζει την ανησυχία της για το ενδεχόμενο να ανακύψει αντίφαση μεταξύ των προϋποθέσεων που εξετάζει η Επιτροπή στο πλαίσιο του μηχανισμού τον οποίο καθιερώνει ο προσβαλλόμενος κανονισμός, αφενός, και των θεμελιωδών απαιτήσεων τις οποίες θέτει το Δικαστήριο και οι εθνικές συνταγματικές διατάξεις, αφετέρου.
Κατά τέταρτον, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι ορισμένες διατάξεις του προσβαλλόμενου κανονισμού παραβιάζουν την αρχή της ασφάλειας δικαίου, όπερ πρέπει να οδηγήσει στην ακύρωση του κανονισμού στο σύνολό του.
Πρώτον, το άρθρο 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον επιτρέπει τη λήψη μέτρων εφόσον υπάρξει «απειλή» επηρεασμού του προϋπολογισμού της Ένωσης, συνεπάγεται ότι είναι δυνατό να επιβληθούν κυρώσεις για καταστάσεις που δεν είναι βέβαιες ή δεν έχουν αποδειχθεί. Ειδικότερα, εφόσον δεν υφίσταται συγκεκριμένος επηρεασμός του προϋπολογισμού, η επιβολή κυρώσεων είναι αυθαίρετη και παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθόσον στην περίπτωση αυτή καθίσταται αδύνατο να προσδιορίσει η Επιτροπή τις προϋποθέσεις λήψης των μέτρων κατά τρόπο αντικειμενικό, τεχνικό και βασισμένο σε πραγματικά περιστατικά. Σε μια τέτοια περίπτωση, τα μόνα αντικειμενικά κριτήρια για τη δικαιολόγηση της λήψης μέτρων θα ήταν η σοβαρότητα και η φύση της παραβίασης του κράτους δικαίου, όπερ θα ήταν ωστόσο ασυμβίβαστο με τη νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Δεύτερον, είναι αντίθετο προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου –κατά την οποία ένας κανόνας δυνάμενος να επιφέρει την επιβολή κυρώσεων πρέπει να απαριθμεί κατά τρόπο ακριβή και εξαντλητικό τις συμπεριφορές που ενδέχεται να επισύρουν κυρώσεις– το γεγονός ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλομένου κανονισμού καθιστά δυνατή, στο στοιχείο ηʹ, τη λήψη μέτρων όταν υφίστανται, πέραν των περιπτώσεων που αναφέρονται στα στοιχεία αʹ έως ζʹ του άρθρου, «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών» οι οποίες δεν ορίζονται. Η μόνη ιδιαιτερότητα που παρουσιάζει το στοιχείο ηʹ, σε σχέση με το περιεχόμενο του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού, είναι ότι σύμφωνα με αυτό η επικρινόμενη κατάσταση ή πρακτική πρέπει να μπορεί να καταλογιστεί σε «αρχές», αλλά, σε αντίθεση προς άλλες διατάξεις του προσβαλλόμενου κανονισμού, το ως άνω στοιχείο δεν παρέχει καμία διευκρίνιση ως προς τη φύση των εν λόγω «αρχών». Η έννοια αυτή θα μπορούσε, επομένως, να καλύπτει κάθε ομάδα ατόμων που έχουν επισήμως ευθύνες για συγκεκριμένο τομέα δραστηριότητας, διότι, κατά πάγια νομολογία, η έννοια της «αρχής» ερμηνεύεται κατά τρόπο ευρύ στις διάφορες πράξεις του δικαίου της Ένωσης.
Επιπλέον, από τη σύγκριση των αποδόσεων του προσβαλλόμενου κανονισμού στη γερμανική, στην αγγλική και στη γαλλική γλώσσα δεν προκύπτει με σαφήνεια αν, στη φράση «andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden», «other situations or conduct of authorities» ή «autres situations ou comportements des autorités», η λέξη «καταστάσεις» συνδέεται με τη λέξη «αρχές». Ασφαλώς, εκ πρώτης όψεως, η φράση «Umstände von Behörden», «situations of authorities» ή «situations des autorités» δεν φαίνεται να σημαίνει κάτι, αλλά η απόδοση της διάταξης αυτής στην ουγγρική γλώσσα συνδέει τη λέξη «κατάσταση» με εκείνη των «αρχών», με αποτέλεσμα η εν λόγω διάταξη να μην πληροί την απαίτηση περί σαφήνειας του κανόνα.
Η Ουγγαρία συνάγει εξ αυτού ότι το στοιχείο ηʹ του άρθρου 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού καθιστά άνευ νοήματος την απαρίθμηση που διαλαμβάνεται στα στοιχεία αʹ έως ζʹ της διάταξης, προσδίδοντάς της μη εξαντλητικό χαρακτήρα, ο οποίος είναι ασυμβίβαστος με την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Τρίτον, το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον προβλέπει απλώς ότι για τη λήψη των προβλεπόμενων μέτρων λαμβάνονται υπόψη η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου, χωρίς να προσδιορίζει επακριβώς τη φύση και την έκταση των μέτρων αυτών, παραβιάζει επίσης την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Ειδικότερα, η εν λόγω διάταξη δεν θέτει κανένα συγκεκριμένο κριτήριο για την εκτίμηση του δικαιολογημένου, αναγκαίου ή αναλογικού χαρακτήρα ενός μέτρου ούτε διευκρινίζει το είδος της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου που μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για τον καθορισμό της φύσης και της έκτασης ενός μέτρου κύρωσης.
Τέταρτον, η Ουγγαρία φρονεί ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον ορίζει ότι τα προς λήψη μέτρα πρέπει να στοχεύουν «στο μέτρο του δυνατού» τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις, δεν διασφαλίζει την ύπαρξη άμεσης σύνδεσης μεταξύ της διαπιστωθείσας παραβιάσεως των αρχών του κράτους δικαίου και της λήψεως των μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης. Επομένως, η διάταξη αυτή καθιστά δυνατή τη λήψη μέτρων σε σχέση με πρόγραμμα της Ένωσης το οποίο δεν έχει καμία πραγματική σύνδεση με τη διαπιστωθείσα παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου, όπερ παραβιάζει όχι μόνον την αρχή της αναλογικότητας αλλά και την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Επιπλέον, η παραβίαση των δύο τελευταίων αρχών επιβεβαιώνει το γεγονός ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αποτελεί μέσο προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης, αλλά κύρωση για το κράτος δικαίου η οποία δεν καλύπτεται από τη νομική βάση του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
Πέμπτον, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον επιτρέπει στην Επιτροπή να λαμβάνει υπόψη, κατά τα διάφορα στάδια της αξιολόγησης στην οποία οφείλει να προβεί, «σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές, μεταξύ των οποίων αποφάσεις, συμπεράσματα και συστάσεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και άλλων συναφών διεθνών οργανισμών και άλλων αναγνωρισμένων θεσμικών φορέων», δεν προσδιορίζει κατά τρόπο επαρκώς ακριβή τις πηγές πληροφόρησης που είναι συναφώς αποδεκτές, αφ’ ης στιγμής δεν γίνεται εμφανές σε ποια βάση πρέπει να στηριχθεί η Επιτροπή για να εξετάσει και να εκτιμήσει κατά πόσον συντρέχει παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου ή κίνδυνος παραβιάσεως των αρχών αυτών.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, πρώτον, ότι η έννοια του «κράτους δικαίου» δεν μπορεί να οριστεί με ακρίβεια και δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο ενιαίας ερμηνείας, λόγω της υποχρέωσης σεβασμού της εθνικής ταυτότητας εκάστου των κρατών μελών. Κατά την Ουγγαρία, το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού περιλαμβάνει αξίες παράλληλες με εκείνες του άρθρου 2 ΣΕΕ, εξίσου αφηρημένες, οι οποίες διασφαλίζονται επίσης χωριστά στις Συνθήκες, με αποτέλεσμα να επιβεβαιώνεται ότι οι εν λόγω αξίες είναι πολιτικής και όχι νομικής φύσεως. Επιπλέον, ορίζοντας, στο πλαίσιο τομεακής ρύθμισης, την έννοια του «κράτους δικαίου», ο νομοθέτης της Ένωσης υπονομεύει την ερμηνεία της έννοιας αυτής ως κοινής αξίας της Ένωσης. Δεύτερον, η σχέση μεταξύ του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, του άρθρου 3 και του άρθρου 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν μπορεί να προσδιοριστεί με σαφήνεια και η συνδυασμένη εφαρμογή τους δεν αποκλείεται να οδηγήσει στην επιβολή κυρώσεων για καταστάσεις που δεν συνδέονται με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης ή με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της. Ομοίως, οι όροι που χρησιμοποιούνται στο άρθρο 3, στοιχείο βʹ, του κανονισμού συνδέονται μόνον κατά τρόπο χαλαρό με την έννοια του «κράτους δικαίου», όπερ συνεπάγεται ρήξη του δεσμού μεταξύ του σκοπού και του περιεχομένου του εν λόγω κανόνα. Τρίτον, ο κανονισμός χρησιμοποιεί, στο άρθρο 3 και στο άρθρο 4, παράγραφος 2, υπερβολικά ασαφείς φράσεις με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατό να προβλεφθούν οι προϋποθέσεις βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστωθεί παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου. Συνακόλουθα, η Επιτροπή και το Συμβούλιο διαθέτουν υπερβολικό περιθώριο εκτιμήσεως στο πλαίσιο διαδικασίας δυνάμενης να οδηγήσει στην επιβολή κυρώσεων. Τέταρτον, η έννοια της «απειλής» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού υποδηλώνει την ύπαρξη τεκμηρίου βάσει του οποίου δεν αποδεικνύεται καμία σύνδεση, από νομικής άποψης, μεταξύ του κράτους δικαίου και ενός επηρεασμού του προϋπολογισμού της Ένωσης ή των οικονομικών συμφερόντων της, και το οποίο, ως εκ τούτου, καθιστά δυνατή την επιβολή κυρώσεων σε περιπτώσεις στις οποίες δεν έχει αποδειχθεί τέτοιος επηρεασμός. Επιπλέον, το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι αόριστο και ο κατάλογος της παραγράφου 2 δεν είναι εξαντλητικός, καίτοι χρησιμοποιείται ως βάση για την επιβολή κυρώσεων. Πέμπτον, το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος του κανονισμού δεν προσδιορίζει επαρκώς τη φύση και την έκταση των μέτρων που μπορούν να ληφθούν. Έκτον, η φράση «στο μέτρο του δυνατού» του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του κανονισμού διαρρηγνύει τη σύνδεση μεταξύ της διαπιστωθείσας παραβίασης και της λήψης των μέτρων προστασίας. Έβδομον, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8 του ίδιου κανονισμού δεν προσδιορίζει κατά τρόπο επαρκώς ακριβή τις πηγές πληροφόρησης στις οποίες μπορεί να στηριχθεί η Επιτροπή.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει, αφενός, οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς και, αφετέρου, η εφαρμογή τους να μπορεί να προβλεφθεί από τους πολίτες, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες. Ειδικότερα, η εν λόγω αρχή απαιτεί, μεταξύ άλλων, να παρέχει η κανονιστική ρύθμιση τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει και να είναι σε θέση να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν ως εκ τούτου τα μέτρα τους (απόφαση της 29ης Απριλίου 2021, Banco de Portugal κ.λπ.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Πλην όμως, οι ως άνω απαιτήσεις δεν μπορούν να νοούνται ως μη επιτρέπουσες τη χρήση, στο πλαίσιο θεσπιζόμενου κανόνα, αφηρημένων νομικών εννοιών από τον νομοθέτη της Ένωσης ούτε ως επιβάλλουσες υποχρέωση σύμφωνα με την οποία ο κανόνας ο οποίος χρησιμοποιεί μια αφηρημένη νομική έννοια πρέπει να αναφέρει τις διάφορες συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατή η εφαρμογή του, καθόσον ο νομοθέτης δεν είναι σε θέση να καθορίσει εκ των προτέρων όλες αυτές τις περιπτώσεις (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Ιουλίου 2017, Marco Tronchetti Provera κ.λπ.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, σκέψεις
και
).
Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι μια νομoθετική πράξη απονέμει εξουσία εκτιμήσεως στις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή της δεν συνεπάγεται, αυτό και μόνο, μη τήρηση της απαίτησης προβλεψιμότητας, εφόσον η έκταση και ο τρόπος άσκησης αυτής της εξουσίας καθορίζονται με επαρκή σαφήνεια, λαμβανομένου υπόψη του θεμιτού επιδιωκόμενου σκοπού, ώστε να παρέχεται προσήκουσα προστασία κατά της αυθαιρεσίας (πρβλ. αποφάσεις της 17ης Ιουνίου 2010, Lafarge κατά Επιτροπής,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, σκέψη
, και της 18ης Ιουλίου 2013, Schindler Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, σκέψη
).
Υπό το πρίσμα αυτών ακριβώς των σκέψεων πρέπει να εκτιμηθούν τα επιχειρήματα τα οποία προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προς στήριξη του λόγου ακυρώσεως που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, εξεταζομένων, κατά πρώτον, εκείνων κατά τα οποία η έννοια του «κράτους δικαίου» δεν υπόκειται σε ακριβή ορισμό και δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο ενιαίας ερμηνείας λόγω της υποχρέωσης «προστασίας» της εθνικής ταυτότητας καθενός από τα κράτη μέλη, εκείνων κατά τα οποία η έννοια του κράτους δικαίου, όπως ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καλύπτει και άλλες αξίες τις οποίες περιλαμβάνει το άρθρο 2 ΣΕΕ και οι οποίες είναι όλες πολιτικής και όχι νομικής φύσεως και εκείνων κατά τα οποία η τελευταία αυτή διάταξη έχει ως αποτέλεσμα να υπονομεύεται η ερμηνεία της έννοιας του «κράτους δικαίου» ως κοινής αξίας της Ένωσης.
Συναφώς, πρώτον, το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν επιδιώκει να παράσχει εξαντλητικό ορισμό της εν λόγω έννοιας, αλλά παραθέτει απλώς, αποκλειστικά για τους σκοπούς του συγκεκριμένου κανονισμού, πλείονες αρχές τις οποίες αυτή καλύπτει και οι οποίες, κατά τον νομοθέτη της Ένωσης, είναι οι πλέον κρίσιμες σε σχέση με τον σκοπό του κανονισμού, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Δεύτερον, όπως διευκρινίστηκε στη σκέψη 136 της παρούσας αποφάσεως, η έννοια του «κράτους δικαίου» κατά το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού νοείται ως «η αξία της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ», η δε έννοια αυτή καλύπτει τις αρχές που μνημονεύονται στο εν λόγω άρθρο 2, στοιχείο αʹ. Επομένως, η συγκεκριμένη διάταξη δεν έχει ως αποτέλεσμα να υπονομεύεται η ερμηνεία της έννοιας του «κράτους δικαίου» ως κοινής αξίας της Ένωσης όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 2 ΣΕΕ.
Τρίτον, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, οι αρχές των οποίων γίνεται μνεία στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν υπερβαίνουν τα όρια της έννοιας του «κράτους δικαίου». Η αναφορά, ιδίως, στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων γίνεται αποκλειστικώς εν είδει παραδείγματος σε σχέση με τις απαιτήσεις της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η οποία κατοχυρώνεται επίσης στο άρθρο 19 ΣΕΕ και την οποία η ίδια η Ουγγαρία αναγνωρίζει ως περιλαμβανόμενη στην ως άνω έννοια. Το ίδιο ισχύει και ως προς την αναφορά στην αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων. Ειδικότερα, μολονότι το άρθρο 2 ΣΕΕ αναφέρει χωριστά το κράτος δικαίου ως αξία κοινή στα κράτη μέλη και την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, στην περίπτωση που η κοινωνία ενός κράτους μέλους χαρακτηρίζεται από δυσμενείς διακρίσεις, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι το κράτος μέλος αυτό διασφαλίζει τον σεβασμό του κράτους δικαίου, κατά την έννοια της εν λόγω κοινής αξίας.
Η διαπίστωση αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι στη μελέτη που μνημονεύεται στη σκέψη 201 της παρούσας αποφάσεως και στην αιτιολογική σκέψη 16 του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Επιτροπή της Βενετίας επισήμανε, μεταξύ άλλων, ότι η έννοια του «κράτους δικαίου» εδράζεται σε ασφαλές και προβλέψιμο δίκαιο, στο πλαίσιο του οποίου κάθε πρόσωπο δικαιούται να τυγχάνει αξιοπρεπούς, ισότιμης και ορθολογικής αντιμετώπισης από τους αρμόδιους για τη λήψη αποφάσεων, τηρουμένης της ισχύουσας νομοθεσίας, καθώς και να έχει στη διάθεσή του μέσα ένδικης προστασίας για να προσβάλει τις αποφάσεις ενώπιον ανεξάρτητων και αμερόληπτων δικαστηρίων, στο πλαίσιο δίκαιης δίκης. Πλην όμως, τα στοιχεία ακριβώς αυτά αποτυπώνονται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Τέταρτον, η υποχρέωση σεβασμού του κράτους δικαίου, η παράβαση της οποίας είναι δυνατό να εμπίπτει στον μηχανισμό οριζόντιας αιρεσιμότητας που θεσπίζεται με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού, σε συνδυασμό με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού, αποτελεί ειδική έκφραση των απαιτήσεων που απορρέουν, για τα κράτη μέλη, από το γεγονός ότι ανήκουν στην Ένωση, δυνάμει του άρθρου 2 ΣΕΕ. Ειδικότερα, η εν λόγω υποχρέωση συνιστά υποχρέωση αποτελέσματος η οποία, όπως υπομνήσθηκε στις σκέψεις 124 έως 127 της παρούσας αποφάσεως, απορρέει ευθέως από τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν τα κράτη μέλη έναντι αλλήλων καθώς και έναντι της Ένωσης.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι το άρθρο 2 ΣΕΕ δεν συνιστά απλή διατύπωση κατευθύνσεων ή προθέσεων πολιτικής φύσεως, αλλά περιέχει αξίες οι οποίες, όπως εκτέθηκε στη σκέψη 127 της παρούσας αποφάσεως, αποτελούν μέρος της ίδιας της ταυτότητας της Ένωσης ως κοινής έννομης τάξης, αξίες οι οποίες συγκεκριμενοποιούνται μέσω αρχών που συνεπάγονται νομικά δεσμευτικές υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη.
Πλην όμως, μολονότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Ένωση σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών, η οποία είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, με αποτέλεσμα τα κράτη μέλη να διαθέτουν ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τη διασφάλιση της εφαρμογής των αρχών του κράτους δικαίου, εντούτοις ουδόλως συνάγεται εξ αυτού ότι η εν λόγω υποχρέωση αποτελέσματος είναι δυνατό να διαφέρει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.
Ειδικότερα, παρά το γεγονός ότι διαθέτουν διακριτές εθνικές ταυτότητες, συμφυείς με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, τις οποίες σέβεται η Ένωση, τα κράτη μέλη αποδέχονται μια έννοια του «κράτους δικαίου» την οποία συμμερίζονται, ως κοινή αξία που απαντά στις συνταγματικές παραδόσεις τους, και την οποία δεσμεύονται να σέβονται σε μόνιμη βάση.
Επομένως, και παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή και το Συμβούλιο οφείλουν να προβαίνουν στις εκτιμήσεις τους λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τις ιδιαίτερες περιστάσεις και το ιδιαίτερο πλαίσιο κάθε διαδικασίας που διεξάγεται δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού και, ιδίως, συνεκτιμώντας τα ιδιαίτερα γνωρίσματα του νομικού συστήματος του οικείου κράτους μέλους και το περιθώριο εκτιμήσεως το οποίο διαθέτει το συγκεκριμένο κράτος μέλος προς διασφάλιση της εφαρμογής των αρχών του κράτους δικαίου, η απαίτηση αυτή ουδόλως είναι ασύμβατη με την εφαρμογή ενιαίων κριτηρίων εκτιμήσεως.
Περαιτέρω, μολονότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν διευκρινίζει τις αρχές του κράτους δικαίου τις οποίες αναφέρει, εντούτοις η αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού υπενθυμίζει ότι οι αρχές της νομιμότητας, της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευσης της αυθαιρεσίας της εκτελεστικής εξουσίας, της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και του χωρισμού των εξουσιών, για τις οποίες γίνεται λόγος στη συγκεκριμένη διάταξη, έχουν αποτελέσει αντικείμενο πλούσιας νομολογίας του Δικαστηρίου. Το ίδιο ισχύει και ως προς τις αρχές της ισότητας ενώπιον του νόμου και της απαγόρευσης των διακρίσεων για τις οποίες γίνεται επίσης λόγος, όπως προκύπτει μεταξύ άλλων από τις σκέψεις 94 και 98 της αποφάσεως της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
), καθώς και από τις σκέψεις 57 και 58 της αποφάσεως της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, État belge (Δικαίωμα διαμονής σε περίπτωση ενδοοικογενειακής βίας) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
).
Οι προαναφερθείσες αρχές του κράτους δικαίου, όπως έχουν διαμορφωθεί βάσει των Συνθηκών της Ένωσης στη νομολογία του Δικαστηρίου, αναγνωρίζονται και διευκρινίζονται στην έννομη τάξη της Ένωσης και πηγάζουν από κοινές αξίες που αναγνωρίζονται και εφαρμόζονται επίσης από τα κράτη μέλη στις δικές τους έννομες τάξεις.
Επιπλέον, οι αιτιολογικές σκέψεις 8 έως 10 και 12 του προσβαλλόμενου κανονισμού αναφέρουν τις βασικές απαιτήσεις που απορρέουν από τις αρχές αυτές. Φωτίζουν ιδίως τις περιπτώσεις που λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου και εκτίθενται στο άρθρο 3 του κανονισμού, καθώς και τις καταστάσεις και τις πρακτικές τις οποίες πρέπει να αφορούν οι παραβιάσεις, όπως αυτές περιγράφονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού, προκειμένου να είναι δυνατό να δικαιολογήσουν τη λήψη κατάλληλων μέτρων, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού.
Τέλος, οι εκτιμήσεις της Επιτροπής και του Συμβουλίου υπόκεινται στις διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφοι 1 έως 9, του προσβαλλόμενου κανονισμού. Οι απαιτήσεις αυτές συνεπάγονται ιδίως, όπως αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 26 του κανονισμού, την υποχρέωση της Επιτροπής να στηρίζεται σε συγκεκριμένα στοιχεία και να τηρεί τις αρχές της αντικειμενικότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών κατά τη διεξαγωγή των διαδικασιών που στηρίζονται στην εν λόγω διάταξη. Όσον αφορά την εξέταση περί του αν συντρέχει παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου και την αξιολόγηση τυχόν παραβιάσεων, οι οικείες απαιτήσεις πρέπει να νοηθούν υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 16 του κανονισμού, κατά την οποία η αξιολόγηση αυτή πρέπει να είναι αντικειμενική, αμερόληπτη και δίκαιη.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η Ουγγαρία δεν μπορεί να υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη δεν είναι σε θέση να προσδιορίσουν με επαρκή ακρίβεια το βασικό περιεχόμενο καθώς και τις απαιτήσεις που απορρέουν από καθεμία από τις αρχές που απαριθμούνται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού ούτε ότι οι αρχές αυτές είναι αποκλειστικώς πολιτικής φύσεως και ότι ο έλεγχος της τήρησής τους δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αυστηρά νομικής εκτιμήσεως.
Κατά δεύτερον, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η σχέση μεταξύ του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, του άρθρου 3 και του άρθρου 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν μπορεί να προσδιοριστεί με σαφήνεια, ότι η συνδυασμένη εφαρμογή των ως άνω διατάξεων δεν αποκλείεται να οδηγήσει στην επιβολή κυρώσεων για καταστάσεις που δεν συνδέονται με τη χρηστή διαχείριση των πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης και ότι οι έννοιες του άρθρου 3, στοιχείο βʹ, του κανονισμού συνδέονται μόνον κατά τρόπο χαλαρό με την έννοια του «κράτους δικαίου».
Συναφώς, καταρχάς, επισημάνθηκε στις σκέψεις 136 έως 138 και 147 της παρούσας αποφάσεως ότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού ορίζει την εν λόγω έννοια, αποκλειστικά για τους σκοπούς του συγκεκριμένου κανονισμού, ως καλύπτουσα τις αρχές της νομιμότητας, της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευσης της αυθαιρεσίας της εκτελεστικής εξουσίας, της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, του χωρισμού των εξουσιών, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας ενώπιον του νόμου, ότι το άρθρο 3 του ίδιου κανονισμού, παραθέτοντας περιπτώσεις που λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των εν λόγω αρχών, σκοπεί να διευκολύνει την εφαρμογή του κανονισμού, εξηγώντας τις απαιτήσεις που είναι συμφυείς με τις αρχές αυτές, και ότι το άρθρο 4 του κανονισμού προβλέπει, στην παράγραφο 2, το πεδίο εφαρμογής του θεσπιζόμενου στην παράγραφο 1 μηχανισμού οριζόντιας αιρεσιμότητας που επιτάσσει οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου να αφορούν τις καταστάσεις ή τις πρακτικές αρχών που απαριθμούνται στα σημεία αʹ έως ηʹ, στο μέτρο που αυτές άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, το άρθρο 3 και το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού συνδέονται μεταξύ τους κατά τρόπο επαρκώς ακριβή υπό το πρίσμα της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
Εν συνεχεία, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η συνδυασμένη εφαρμογή των ως άνω διατάξεων ουδόλως συνεπάγεται τον κίνδυνο ενδεχόμενης επιβολής μέτρων λαμβανομένων κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4 του προσβαλλόμενου κανονισμού επί καταστάσεων που δεν συνδέονται με τη χρηστή διαχείριση των πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης. Ειδικότερα, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 147 της παρούσας αποφάσεως, το εν λόγω άρθρο περιορίζει, στην παράγραφο 2, το πεδίο εφαρμογής του μηχανισμού οριζόντιας αιρεσιμότητας μόνο στις καταστάσεις και στις πρακτικές αρχών των κρατών μελών που συνδέονται με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της και απαιτεί, βάσει της παραγράφου 1, να διαπιστώνεται, σε κάθε περίπτωση, πραγματική σύνδεση μεταξύ, αφενός, των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου και, αφετέρου, του επηρεασμού ή της σοβαρής απειλής επηρεασμού της εν λόγω χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ή της προστασίας των εν λόγω οικονομικών συμφερόντων.
Τέλος, δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί οι ισχυρισμοί τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, κατά τους οποίους οι φράσεις «η παράλειψη αποτροπής […] [της] παρακράτηση[ς] χρηματοοικονομικών και ανθρώπινων πόρων που επηρεάζει την εύρυθμη λειτουργία [των δημόσιων αρχών]», «η παράλειψη διασφάλισης της απουσίας συγκρούσεων συμφερόντων» ή ακόμη «η παράλειψη αποτροπής […]παράνομων αποφάσεων» του άρθρου 3, στοιχείο βʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού συνδέονται μόνον κατά τρόπο χαλαρό και έμμεσο με την έννοια του «κράτους δικαίου». Ειδικότερα, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 9 και 10 του κανονισμού αυτού, οι εν λόγω καταστάσεις μπορούν να οδηγήσουν σε παραβίαση της αρχής της απαγόρευσης της αυθαιρεσίας της εκτελεστικής εξουσίας και της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (πρβλ. αποφάσεις της 18ης Μαΐου 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România κ.λπ.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 και C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, σκέψεις
έως
, καθώς και της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, σκέψεις
έως
).
Κατά τρίτον, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν είναι σύμφωνος προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθόσον περιλαμβάνει, στο άρθρο 3 καθώς και στο άρθρο 4, παράγραφος 2, φράσεις –όπως «[η] εύρυθμη λειτουργία [των αρχών]», «[ο] αποτελεσματικό[ς] δικαστικό[ς] έλεγχο[ς], από ανεξάρτητα δικαστήρια […], των αρχών», «[η] αποτελεσματική και έγκαιρη συνεργασία με τον OLAF» και «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών που άπτονται»– υπερβολικά αόριστες ώστε να είναι δυνατόν να προβλεφθούν οι περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να διαπιστωθεί παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου και καθόσον παρέχει συναφώς στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο υπερβολικό περιθώριο εκτιμήσεως.
Η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προβάλλει επίσης, όσον αφορά ιδίως το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, ότι η διάταξη αυτή είναι αντίθετη προς τις απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Ειδικότερα, καίτοι ένας κανόνας που θεσπίζει κύρωση πρέπει να προσδιορίζει κατά τρόπο ακριβή και εξαντλητικό την επίμεμπτη συμπεριφορά την οποία αφορά, η εν λόγω διάταξη παραβιάζει την απαίτηση αυτή καθόσον προβλέπει ότι «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών», χωρίς να τις ορίζει, μπορούν να δικαιολογήσουν την επιβολή μέτρων. Επιπλέον, από το γράμμα της συγκεκριμένης διάταξης δεν προκύπτει αν ο όρος «καταστάσεις» συνδέεται με τον όρο «αρχές». Τέλος, η αοριστία της έννοιας των «αρχών» προκαλεί ανασφάλεια δικαίου.
Συναφώς, πρώτον, όσον αφορά την «εύρυθμη λειτουργία» των δημόσιων αρχών, περιλαμβανομένων των αρχών επιβολής του νόμου, των αρχών που εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης και των αρχών που διενεργούν οικονομικούς ελέγχους, παρακολούθηση και λογιστικό έλεγχο καθώς και των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών, για τις οποίες κάνουν λόγο το άρθρο 3, στοιχείο βʹ, και το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχεία αʹ έως γʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, από τις αιτιολογικές σκέψεις 8 και 9 του κανονισμού προκύπτει ότι η φράση αυτή αφορά την ικανότητα των συγκεκριμένων αρχών να εκτελούν προσηκόντως, καθώς και κατά τρόπο αποτελεσματικό και αποδοτικό, τα καθήκοντά τους τα οποία συνδέονται με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της.
Δεύτερον, η έννοια του «αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου από ανεξάρτητα δικαστήρια» των πράξεων ή παραλείψεων των αρχών που εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης ή των αρχών που διενεργούν οικονομικούς ελέγχους, παρακολούθηση και λογιστικό έλεγχο ή ακόμη των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών, για την οποία γίνεται λόγος στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, όχι μόνο διευκρινίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις 8 έως 10 και 12 του κανονισμού, αλλά, όπως υπομνήσθηκε στις σκέψεις 132, 161 και 162 της παρούσας αποφάσεως, αποτέλεσε επίσης αντικείμενο πλούσιας νομολογίας του Δικαστηρίου σε σχέση με το άρθρο 19 ΣΕΕ και το άρθρο 47 του Χάρτη.
Τρίτον, όσον αφορά την «αποτελεσματική και έγκαιρη συνεργασία με τον OLAF», επισημαίνεται ότι η απαίτηση τέτοιας συνεργασίας απορρέει από τη δημοσιονομική νομοθεσία της Ένωσης. Ειδικότερα, το άρθρο 63, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, του δημοσιονομικού κανονισμού επιβάλλει στα κράτη μέλη, κατά την εκτέλεση καθηκόντων που συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, να λαμβάνουν όλα τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που είναι αναγκαία για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και, ιδίως, τα υποχρεώνει να συνεργάζονται, σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό και τους ειδικούς τομεακούς κανόνες, με την OLAF.
Η συγκεκριμένη απαίτηση συνεργασίας εξειδικεύεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 129 του δημοσιονομικού κανονισμού και περιλαμβάνει την υποχρέωση παροχής στην OLAF των αναγκαίων δικαιωμάτων και της πρόσβασης που απαιτείται για την πλήρη άσκηση των αρμοδιοτήτων της, μεταξύ δε των δικαιωμάτων αυτών καταλέγεται το δικαίωμα διενέργειας ερευνών, συμπεριλαμβανομένων επιτόπιων ελέγχων και επιθεωρήσεων, σύμφωνα με τον κανονισμό 883/2013. Επιπλέον, από το άρθρο 131, παράγραφος 1, του δημοσιονομικού κανονισμού προκύπτει ότι, στην περίπτωση που υπάρχουν υπόνοιες για παρατυπίες ή απάτη κατά τη διαδικασία χορήγησης, το αρμόδιο πρόσωπο πρέπει να ενημερώσει αμέσως την OLAF. Τέλος, άλλες διευκρινίσεις σχετικά με την απαιτούμενη συνεργασία μπορούν να συναχθούν από το άρθρο 57, το άρθρο 91, παράγραφος 2, το άρθρο 132, παράγραφος 2, το άρθρο 187, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, σημείο ii, και το άρθρο 220, παράγραφος 5, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού, καθώς και από τον κανονισμό 883/2013.
Τέταρτον, η φράση «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών» του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχεία αʹ έως ζʹ, καθώς και του άρθρου 4, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού.
Συναφώς, από τον συνδυασμό του άρθρου 4, παράγραφος 1, και του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα εφόσον αποδεικνύεται παραβίαση μιας από τις αρχές του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού η οποία αφορά κατάσταση που μπορεί να καταλογιστεί σε αρχή κράτους μέλους ή πρακτική τέτοιας αρχής, στο μέτρο που η εν λόγω κατάσταση ή πρακτική άπτεται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της, και εφόσον η εν λόγω παραβίαση επηρεάζει ή απειλεί σοβαρά να επηρεάσει τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
Πλην όμως, η εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, όχι μόνον οριοθετείται από το σύνολο των κριτηρίων που εκτέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, αλλά υπόκειται επίσης στις διαδικαστικές απαιτήσεις που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 239 της παρούσας αποφάσεως.
Δεν μπορεί επομένως να θεωρηθεί ότι οι «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών» του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, επειδή ορίζονται με όρους αφηρημένους και γενικούς, καθιστούν μη εξαντλητική την απαρίθμηση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου που απαντά στην εν λόγω παράγραφο 2.
Επιπλέον, το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον αναφέρει, στα στοιχεία αʹ έως ζʹ, ορισμένες αρχές, μεταξύ των οποίων τις «αρχ[ές] που εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης», τις «αρχ[ές] που διενεργούν οικονομικούς ελέγχους, παρακολούθηση και λογιστικό έλεγχο» ή ακόμη τις «διοικητικές αρχές», παρέχει ενδείξεις σχετικά με τις αρχές τις οποίες αφορά το στοιχείο ηʹ.
Επίσης, από τον ορισμό της έννοιας του «κρατικού φορέα» του άρθρου 2, στοιχείο βʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού συνάγεται ότι καλύπτονται οι δημόσιες αρχές σε οποιοδήποτε επίπεδο διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένων των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών, καθώς και των οργανισμών δημοσίου δικαίου, ακόμη και των οργανισμών που διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο, στους οποίους ανατίθεται αποστολή δημόσιας υπηρεσίας και παρέχονται επαρκείς οικονομικές εγγυήσεις από το κράτος μέλος. Η διαπίστωση αυτή επιρρωννύεται από τις αιτιολογικές σκέψεις 3, 8, 9, 15 και 19 του κανονισμού, καθώς και από το άρθρο 3, στοιχείο βʹ, του κανονισμού, που κάνουν λόγο αποκλειστικώς για «δημόσιες αρχές», «αρχές επιβολής του νόμου» και «εθνικές αρχές».
Τέλος, όπως διευκρινίστηκε στη σκέψη 164 της παρούσας αποφάσεως, ο όρος «καταστάσεις» αφορά καταστάσεις που μπορούν να καταλογιστούν σε μια τέτοια αρχή.
Συνεπώς, λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, η Ουγγαρία δεν μπορεί να υποστηρίζει ότι οι επικρινόμενες φράσεις του άρθρου 3 και του άρθρου 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν παρέχουν σε κράτος μέλος τη δυνατότητα να προσδιορίσει με επαρκή βεβαιότητα το περιεχόμενο ή το νόημά τους, προκειμένου να είναι σε θέση να προβλέψει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να διαπιστωθεί παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου κατά την έννοια του εν λόγω κανονισμού.
Πέμπτον, υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, κατά τις οποίες οι φράσεις για τις οποίες γίνεται λόγος στη σκέψη 246 της παρούσας αποφάσεως πληρούν, αυτές καθαυτές, τις απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου, καθώς και υπό το πρίσμα του σκεπτικού που εκτίθεται στις σκέψεις 171 και 239 της παρούσας αποφάσεως, οι αντιρρήσεις τις οποίες προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, σχετικά με το προβαλλόμενο ως υπερβολικά ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που παρέχεται στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο βάσει των συγκεκριμένων φράσεων πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμες.
Κατά τέταρτον, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η έννοια της «απειλής» του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθόσον καθιστά δυνατή την επιβολή αυθαίρετων κυρώσεων σε καταστάσεις οι οποίες χαρακτηρίζονται από αβεβαιότητα ή δεν έχουν αποδειχθεί. Ειδικότερα, η έννοια αυτή υποδηλώνει την ύπαρξη τεκμηρίου, καθόσον καμία σύνδεση δεν μπορεί να συναχθεί, από νομικής άποψης, μεταξύ του κράτους δικαίου και ενός επηρεασμού του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της και καθόσον είναι αδύνατον να προσδιοριστούν κατά τρόπο αντικειμενικό, τεχνικό και βασισμένο σε πραγματικά περιστατικά οι προϋποθέσεις εφαρμογής της συγκεκριμένης διάταξης.
Συναφώς, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 311 των προτάσεών του, θα ήταν αντίθετο προς τις επιταγές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης και την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης να περιοριστεί η λήψη κατάλληλων μέτρων στις περιπτώσεις αποδεδειγμένου επηρεασμού της εν λόγω χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ή των εν λόγω οικονομικών συμφερόντων. Ειδικότερα, ένας τέτοιος περιορισμός θα ισοδυναμούσε με αποκλεισμό της δυνατότητας να ληφθούν κατάλληλα μέτρα στις περιπτώσεις όπου ο επηρεασμός, μολονότι δεν έχει ακόμη αποδειχθεί, μπορεί εντούτοις ευλόγως να προβλεφθεί, δεδομένου ότι η επέλευσή του είναι πολύ πιθανή. Ο εν λόγω περιορισμός θα μπορούσε, ως εκ τούτου, να οδηγήσει σε διακύβευση του σκοπού του προσβαλλόμενου κανονισμού, ο οποίος συνίσταται, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 119 της παρούσας αποφάσεως, στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι επιζήμιων σε βάρος του συνεπειών που μπορεί να απορρέουν από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος.
Όσον αφορά τις έννοιες της «χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης» και της «προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης», για την πρώτη γίνεται επίσης λόγος στο άρθρο 317, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ορίζεται δε αυτή στο άρθρο 2, σημείο 59, του δημοσιονομικού κανονισμού ως εκτέλεση του προϋπολογισμού σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας, ενώ η δεύτερη απαντά επίσης στο άρθρο 325 ΣΛΕΕ και αφορά, κατά το άρθρο 63, παράγραφος 2, του δημοσιονομικού κανονισμού, όλα τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα με σκοπό, μεταξύ άλλων, την πρόληψη, τον εντοπισμό και τη διόρθωση των περιπτώσεων παρατυπιών και απάτης κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
Διευκρινίζεται επίσης ότι το άρθρο 2, σημείο 1, του κανονισμού 883/2013 ορίζει τα «οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης» ως «τα έσοδα, έξοδα και στοιχεία του ενεργητικού που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και εκείνα που καλύπτονται από τους προϋπολογισμούς των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών και από τους προϋπολογισμούς υπό τη διαχείριση και τον έλεγχό τους». Το δε άρθρο 135, παράγραφοι 1, 3 και 4, του δημοσιονομικού κανονισμού προβλέπει ότι, για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, η Επιτροπή δημιουργεί και θέτει σε λειτουργία ένα σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού.
Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η έννοια των «οικονομικών συμφερόντων» της Ένωσης, κατά το άρθρο 325, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, περιλαμβάνει όχι μόνον τα έσοδα που αποδίδονται στον προϋπολογισμό της Ένωσης, αλλά και τα έξοδα που καλύπτονται από αυτόν (απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, σκέψη
). Επομένως, η έννοια αυτή ασκεί επιρροή όχι μόνο σε σχέση με τα μέτρα καταπολέμησης των παρατυπιών και της απάτης που προβλέπονται στη συγκεκριμένη διάταξη, αλλά και σε σχέση με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού, δεδομένου ότι η προστασία των εν λόγω οικονομικών συμφερόντων συμβάλλει επίσης στην ως άνω χρηστή διαχείριση.
Η πρόληψη παραβιάσεων όπως αυτές περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού αποτελεί, συνεπώς, συμπλήρωμα της αντιμετώπισης τέτοιων παραβιάσεων, το οποίο είναι σύμφυτο τόσο με την έννοια της «χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης» όσο και με εκείνη της «προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης», και πρέπει, ως εκ τούτου, να θεωρηθεί ως πάγια και οριζόντια απαίτηση της δημοσιονομικής νομοθεσίας της Ένωσης.
Τέλος, η ως άνω διάταξη απαιτεί οι διαπιστούμενες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου να απειλούν «σοβαρά» να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή τα οικονομικά συμφέροντά της και απαιτεί, κατά συνέπεια, να αποδεικνύεται ότι υφίσταται μεγάλη πιθανότητα πραγμάτωσης της απειλής αυτής ως προς τις καταστάσεις ή τις πρακτικές των αρχών για τις οποίες κάνει λόγο το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, τα δε κατάλληλα μέτρα μπορούν άλλωστε να ληφθούν μόνον υπό την προϋπόθεση ότι υφίσταται επαρκώς άμεση, ήτοι πραγματική, σύνδεση μεταξύ της παραβίασης μιας εκ των αρχών του κράτους δικαίου και της σοβαρής απειλής. Επιπλέον, κατά τη λήψη των προαναφερθέντων μέτρων, πρέπει επίσης να τηρούνται οι διαδικαστικές απαιτήσεις που υπομνήσθηκαν τελευταία φορά στη σκέψη 239 της παρούσας αποφάσεως.
Συνεπώς, η επιχειρηματολογία την οποία προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, κατά την οποία η έννοια της «απειλής» του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού καθιστά δυνατή την επιβολή αυθαίρετων κυρώσεων σε καταστάσεις οι οποίες χαρακτηρίζονται από αβεβαιότητα ή δεν έχουν αποδειχθεί πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Κατά πέμπτον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία κατά την οποία το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν προσδιορίζει επαρκώς τη φύση και την έκταση των μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης που μπορούν να ληφθούν δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού, υπενθυμίζεται, πρώτον, ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού απαριθμεί εξαντλητικώς τα διάφορα μέτρα προστασίας που είναι δυνατό να ληφθούν, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 135 της παρούσας αποφάσεως.
Δεύτερον, το κατά πόσον είναι δικαιολογημένη και αναγκαία η λήψη ενός από τα εν λόγω μέτρα προστασίας προκύπτει από τη συνδρομή των προϋποθέσεων του άρθρου 4 του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Τρίτον, όσον αφορά τα εφαρμοστέα κριτήρια για τον προσδιορισμό του μέτρου ή των μέτρων που πρέπει να ληφθούν σε δεδομένη κατάσταση, καθώς και για τον προσδιορισμό της έκτασής τους, το άρθρο 5, παράγραφος 3, πρώτη έως τρίτη περίοδος, του κανονισμού διευκρινίζει ότι τα μέτρα που λαμβάνονται είναι αναλογικά, ότι καθορίζονται με βάση τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης και ότι η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου λαμβάνονται δεόντως υπόψη. Τα λαμβανόμενα μέτρα πρέπει να είναι, ως εκ τούτου, αυστηρώς ανάλογα προς τον αντίκτυπο που έχουν οι διαπιστούμενες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου επί του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η επιχειρηματολογία κατά την οποία το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν προσδιορίζει επαρκώς τη φύση και την έκταση των κατάλληλων μέτρων που είναι δυνατό να ληφθούν πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Κατά έκτον, όσον αφορά τα επιχειρήματα τα οποία προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, και κατά τα οποία η φράση «στο μέτρο του δυνατού» του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου καθόσον διαρρηγνύει τη σύνδεση μεταξύ της διαπιστωθείσας παράβασης και των λαμβανόμενων μέτρων προστασίας, με αποτέλεσμα να θίγεται η αναλογικότητα των εν λόγω μέτρων και να προσδίδεται σε αυτά χαρακτήρας κύρωσης, υπογραμμίζεται, καταρχάς, ότι η συγκεκριμένη φράση δεν επιτρέπει την προσαρμογή των μέτρων που είναι δυνατόν να ληφθούν δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού κατά τρόπον ώστε είτε να υπερβαίνουν τον αντίκτυπο της διαπιστωθείσας παράβασης επί του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της είτε να υπολείπονται του αντικτύπου αυτού.
Ειδικότερα, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 271 της παρούσας αποφάσεως, από το άρθρο 5, παράγραφος 3, πρώτη έως τρίτη περίοδος, του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι τα λαμβανόμενα μέτρα πρέπει να είναι αυστηρώς ανάλογα προς τον αντίκτυπο που έχουν οι διαπιστωθείσες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου επί του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της, ανεξαρτήτως του αν τα μέτρα μπορούν πράγματι να στοχεύσουν τις δράσεις της Ένωσης που θίγονται από τις εν λόγω παραβιάσεις.
Περαιτέρω, η φράση «στο μέτρο του δυνατού» καθιστά δυνατή τη λήψη μέτρων με αντικείμενο δράσεις της Ένωσης άλλες από εκείνες που θίγονται από μια τέτοια παραβίαση μόνο στην περίπτωση που οι τελευταίες αυτές δράσεις δεν μπορούν ή δεν μπορούν πλέον να αποτελέσουν αντικείμενο ενός μέτρου ή, ακόμη, στην περίπτωση που δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ενός μέτρου σε βαθμό επαρκή για την επίτευξη του σκοπού του προσβαλλόμενου κανονισμού, ο οποίος συνίσταται, όπως προκύπτει από το άρθρο 1 αυτού, στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του, με αποτέλεσμα τα μέτρα αυτά να καθίστανται αναγκαία για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
Επομένως, μόνον επικουρικώς και, κατά συνέπεια, κατά παρέκκλιση, σε περιπτώσεις τις οποίες η Επιτροπή οφείλει να τεκμηριώσει προσηκόντως, είναι δυνατόν τα λαμβανόμενα μέτρα να στοχεύουν δράσεις της Ένωσης άλλες από αυτές που θίγονται από τις ως άνω παραβιάσεις.
Συνεπώς, το άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού παρέχει στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο περιθώριο εκτιμήσεως ως προς την επιλογή της δράσης την οποία θα αφορά το προς λήψη μέτρο μόνον εφόσον τούτο αποδεικνύεται αναγκαίο για τη διασφάλιση της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του. Επιπλέον, κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 7 και 8, του κανονισμού, η Επιτροπή οφείλει να αξιολογεί, μεταξύ άλλων, την αναλογικότητα των σχεδιαζόμενων μέτρων και να παρέχει στο οικείο κράτος μέλος τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του επί των εν λόγω μέτρων και, ιδίως, επί της αναλογικότητάς τους, οι δε απαιτήσεις αυτές πρέπει να νοούνται υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 26 του κανονισμού, όπως υπομνήσθηκε τελευταία φορά στη σκέψη 239 της παρούσας αποφάσεως.
Ως εκ τούτου, η φράση «στο μέτρο του δυνατού», κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεν διαρρηγνύει τη σύνδεση μεταξύ της διαπιστωθείσας παραβίασης μιας αρχής του κράτους δικαίου και του εξ αυτής απορρέοντος επηρεασμού ή της εξ αυτής απορρέουσας σοβαρής απειλής επηρεασμού του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της, δεδομένου ότι η φράση αυτή καθιστά δυνατή τη στόχευση δράσης της Ένωσης διαφορετικής από εκείνη την οποία θίγει η παραβίαση μόνον όταν ο σκοπός του κανονισμού, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του, δεν μπορεί να επιτευχθεί διαφορετικά. Από τα ανωτέρω προκύπτει επίσης ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός πλαισιώνει μια τέτοια δυνατότητα με αυστηρές διαδικαστικές απαιτήσεις και ότι η εν λόγω φράση δεν απαλλάσσει την Επιτροπή και το Συμβούλιο από την υποχρέωσή τους να συμμορφώνονται απολύτως με την απαίτηση να είναι τα λαμβανόμενα μέτρα αναλογικά σε σχέση με τον αντίκτυπο της διαπιστούμενης παραβίασης επί του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η ως άνω διάταξη δεν έχει ως αποτέλεσμα να προσδίδεται στα μέτρα προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης χαρακτήρας μέτρων κύρωσης για παραβιάσεις του κράτους δικαίου αυτές καθεαυτές, οπότε η επιχειρηματολογία με την οποία προβάλλεται ότι η φράση «στο μέτρο του δυνατού» του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού διαρρηγνύει, κατά παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, τη σύνδεση μεταξύ της διαπιστούμενης παραβίασης και των λαμβανόμενων μέτρων πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Κατά έβδομον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν προσδιορίζει με επαρκή ακρίβεια τις πηγές πληροφοριών στις οποίες μπορεί να στηριχτεί η Επιτροπή, καθόσον δεν παραθέτει τη βάση επί της οποίας η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει και να εκτιμά αν υφίσταται παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου, υπενθυμίζεται ότι, κατά την εν λόγω διάταξη, η Επιτροπή, κατά την εξέταση της συνδρομής των προϋποθέσεων που ορίζονται στο άρθρο 4 του κανονισμού και κατά την αξιολόγηση της συμφωνίας των μέτρων που πρόκειται να ληφθούν προς την αρχή της αναλογικότητας, λαμβάνει υπόψη σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές, μεταξύ των οποίων αποφάσεις, συμπεράσματα και συστάσεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, άλλων συναφών διεθνών οργανισμών και άλλων αναγνωρισμένων θεσμικών φορέων.
Συναφώς, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού, στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού.
Επιπλέον, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού, η Επιτροπή υποχρεούται να εκθέσει, σε γραπτή κοινοποίηση προς το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τα πραγματικά στοιχεία και τους συγκεκριμένους λόγους στους οποίους στήριξε τις διαπιστώσεις της ότι έχει βάσιμους λόγους να θεωρεί ότι πληρούνται οι εν λόγω προϋποθέσεις.
Επομένως, η Επιτροπή υποχρεούται να προβαίνει σε επιμελή εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών υπό το πρίσμα των προϋποθέσεων που ορίζονται στο άρθρο 4 του προσβαλλόμενου κανονισμού. Το ίδιο ισχύει, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 7 έως 9, του κανονισμού, όσον αφορά την απαίτηση περί αναλογικότητας των μέτρων, την οποία προβλέπει το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 16 και 26 του κανονισμού αναφέρουν άλλωστε ότι η Επιτροπή προβαίνει σε ενδελεχή ποιοτική αξιολόγηση, η οποία πρέπει να είναι αντικειμενική, αμερόληπτη και δίκαιη, να τηρεί τις αρχές της αντικειμενικότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών και να διεξάγεται αμερόληπτα και τεκμηριωμένα.
Προκύπτει επομένως ότι η Επιτροπή υποχρεούται να διασφαλίζει, υπό τον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης, ότι οι πληροφορίες τις οποίες χρησιμοποιεί είναι κρίσιμες και ότι οι πηγές της είναι αξιόπιστες. Ειδικότερα, οι διατάξεις αυτές δεν προσδίδουν ειδική ή απόλυτη αποδεικτική αξία ούτε συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα στις πηγές πληροφοριών τις οποίες μνημονεύουν ούτε σε εκείνες για τις οποίες γίνεται λόγος στην αιτιολογική σκέψη 16 του προσβαλλόμενου κανονισμού, οπότε δεν απαλλάσσουν την Επιτροπή από την υποχρέωσή της να προβαίνει σε επιμελή εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών η οποία να ικανοποιεί πλήρως τις απαιτήσεις που υπομνήσθηκαν στην προηγούμενη σκέψη.
Συναφώς, η αιτιολογική σκέψη 16 του προσβαλλόμενου κανονισμού αναφέρει ρητώς ότι οι σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές και αναγνωρισμένους θεσμικούς φορείς περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις του Δικαστηρίου, τις εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, την ετήσια έκθεση της Επιτροπής για το κράτος δικαίου και τον πίνακα αποτελεσμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα της δικαιοσύνης, τις εκθέσεις της OLAF, της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και τα συμπεράσματα και τις συστάσεις συναφών διεθνών οργανισμών και δικτύων, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων του Συμβουλίου της Ευρώπης –όπως η GRECO και η Επιτροπή της Βενετίας, ιδίως τον κατάλογο ελέγχου της για το κράτος δικαίου–, του Ευρωπαϊκού Δικτύου των Ανωτάτων Δικαστηρίων και του Ευρωπαϊκού Δικτύου Δικαστικών Συμβουλίων.
Η Επιτροπή εξακολουθεί επομένως να φέρει ευθύνη για τις πληροφορίες των οποίων κάνει χρήση και για την αξιοπιστία των πηγών της. Επιπλέον, το εμπλεκόμενο κράτος μέλος έχει την ευχέρεια, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του άρθρου 6, παράγραφοι 1 έως 9, του προσβαλλόμενου κανονισμού, να υποβάλει παρατηρήσεις επί των πληροφοριών των οποίων σκοπεύει να κάνει χρήση η Επιτροπή προκειμένου να προτείνει τη λήψη κατάλληλων μέτρων. Συνεπώς, το εν λόγω κράτος μέλος μπορεί να αμφισβητήσει την αποδεικτική αξία καθενός από τα στοιχεία που έχουν ληφθεί υπόψη, το δε βάσιμο των εκτιμήσεων της Επιτροπής μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να υποβληθεί στον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης στο πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας κατά αποφάσεως του Συμβουλίου που ελήφθη βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Η Επιτροπή υποχρεούται ιδίως να γνωστοποιεί, κατά τρόπο συγκεκριμένο, στο οικείο κράτος μέλος, ήδη από την έναρξη της διαδικασίας του άρθρου 6, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού και, περιοδικά, καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας, τις σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές στις οποίες σκοπεύει να στηρίξει την πρόταση θέσπισης εκτελεστικής αποφάσεως περί των κατάλληλων μέτρων την οποία σχεδιάζει να υποβάλει στο Συμβούλιο.
Συνεπώς, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, το κύριο αίτημα με αντικείμενο την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού στο σύνολό του πρέπει ν απορριφθεί.
Β.

Επί του επικουρικού αιτήματος περί μερικής ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού
1.

Επί του αιτήματος ακυρώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται προς στήριξη του επικουρικού αιτήματος της προσφυγής περί ακυρώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι η διάταξη αυτή αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας και παραβιάζει τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της σαφήνειας του κανόνα, όπως εκτέθηκε στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως, καθόσον καθιστά δυνατή τη λήψη μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης όχι μόνον στην περίπτωση επηρεασμού του προϋπολογισμού ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, αλλά και στην περίπτωση που υφίσταται αποκλειστικά και μόνον σοβαρή απειλή τέτοιου επηρεασμού.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, προβάλλουν το απαράδεκτο του τέταρτου λόγου ακυρώσεως και, επικουρικώς, αμφισβητούν την ορθότητα της επιχειρηματολογίας αυτής επί της ουσίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Κατά πάγια νομολογία, η μερική ακύρωση πράξης του δικαίου της Ένωσης είναι δυνατή μόνον εφόσον τα στοιχεία των οποίων ζητείται η ακύρωση δύνανται να αποσπασθούν από την υπόλοιπη πράξη. Η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούται όταν η μερική ακύρωση πράξεως έχει ως αποτέλεσμα να μεταβάλει την ουσία της, γεγονός που πρέπει να εκτιμηθεί βάσει ενός αντικειμενικού και όχι ενός υποκειμενικού κριτηρίου που συνδέεται με την πολιτική βούληση της αρχής που εξέδωσε την επίμαχη πράξη (απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2012, Επιτροπή κατά Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Συναφώς, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ορθώς υποστηρίζουν ότι η ακύρωση του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού θα είχε ως αποτέλεσμα να μεταβληθεί η ουσία του κανονισμού, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη διευκρινίζει τις προϋποθέσεις που απαιτείται να πληρούνται ώστε να είναι δυνατή η λήψη των μέτρων του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού και συνιστά, υπό την έννοια αυτή, τον ίδιο τον πυρήνα του μηχανισμού οριζόντιας αιρεσιμότητας τον οποίο θεσπίζει ο κανονισμός. Ειδικότερα, χωρίς τη διάταξη της οποίας ζητείται η ακύρωση, ο κανονισμός δεν θα ανταποκρινόταν πλέον στον σκοπό του, όπως αυτός εκτίθεται στο άρθρο 1 και συνίσταται στον ορισμό «των κανόνων που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη».
Επομένως, το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο, οπότε παρέλκει η εξέταση του βασίμου του τέταρτου λόγου ακυρώσεως που προβάλλεται προς στήριξη του αιτήματος αυτού.
2.

Επί του αιτήματος ακυρώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται προς στήριξη του επικουρικού αιτήματος της προσφυγής περί ακυρώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η διάταξη αυτή είναι αντίθετη προς την απαίτηση σύμφωνα με την οποία ένας κανόνας που επιβάλλει κυρώσεις πρέπει να καθορίζει επακριβώς τις συμπεριφορές και τις καταστάσεις τον κολασμό των οποίων επιδιώκει. Ως εκ τούτου, η έλλειψη ακριβούς και εξαντλητικής απαρίθμησης των καταστάσεων τις οποίες αφορά ο μηχανισμός οριζόντιας αιρεσιμότητας που θεσπίστηκε με τον προσβαλλόμενο κανονισμό παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου καθώς και το άρθρο 7 ΣΕΕ.
Κατά πρώτον, η Ουγγαρία εκθέτει ότι, στην υπ’ αριθ. 13593/18 νομική γνώμη, η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου επισήμανε ότι διάταξη προβλέπουσα μηχανισμό αιρεσιμότητας πρέπει να καθορίζει με ακρίβεια τις προϋποθέσεις οι οποίες πρέπει να πληρούνται για τη λήψη χρηματοδότησης και οι οποίες πρέπει να συνδέονται επαρκώς με τους στόχους της χρηματοδότησης, με αποτέλεσμα, αν αυτές δεν πληρούνται, η χρηματοδότηση να καθίσταται ασύμβατη προς τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Συνεπώς, ο προσβαλλόμενος κανονισμός, απαριθμώντας κατά τρόπο μη εξαντλητικό τις περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να κινηθεί ο μηχανισμός αιρεσιμότητας που θεσπίζει, δεν διασφαλίζει την ύπαρξη επαρκώς άμεσης σύνδεσης με την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης και των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Κατά δεύτερον, η Ουγγαρία συνάγει από την «εξαιρετικά γενική» διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού παράβαση των απαιτήσεων περί σαφήνειας, ακρίβειας και προβλεψιμότητας και, ως εκ τούτου, παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, καθόσον η διάταξη αυτή δεν απαριθμεί κατά τρόπο ακριβή και εξαντλητικό τις καταστάσεις στις οποίες είναι δυνατή η λήψη κατάλληλων μέτρων δυνάμει του κανονισμού. Ειδικότερα, η συγκεκριμένη διάταξη είναι, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των διάφορων γλωσσικών αποδόσεών της, αόριστη, διφορούμενη, μη οριοθετημένη και μη δυνάμενη να αποτελέσει αντικείμενο ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής. Εξ αυτού προκύπτει σοβαρός κίνδυνος παραβίασης της αρχής της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Κατά πρώτον, από τις σκέψεις 244 και 253 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Ουγγαρία, το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού ουδόλως παρεκκλίνει από την απαίτηση να υφίσταται πάντοτε επαρκώς άμεση σύνδεση μεταξύ της παραβίασης μιας αρχής του κράτους δικαίου και του επηρεασμού ή της σοβαρής απειλής επηρεασμού της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της.
Επιπλέον, από τις σκέψεις 255 και 259 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι η διάταξη αυτή, αφενός, δεν καθιστά μη εξαντλητική την απαρίθμηση των καταστάσεων και πρακτικών των αρχών τις οποίες αφορούν οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού και, αφετέρου, είναι αρκούντως ακριβής ώστε να σύμφωνη προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά τα επιχειρήματα σε σχέση με τον σκοπό του προσβαλλόμενου κανονισμού και την προβαλλόμενη καταστρατήγηση της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ, αρκεί η παραπομπή στην ανάλυση που πραγματοποιήθηκε στις σκέψεις 98 έως 196 της παρούσας αποφάσεως.
Κατά τρίτον, όσον αφορά τους ισχυρισμούς περί αοριστίας και εσωτερικών ασυνεπειών του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού, αρκεί η παραπομπή στην ανάλυση που πραγματοποιήθηκε στις σκέψεις 252 έως 258 της παρούσας αποφάσεως.
Κατά συνέπεια, ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και, συνακόλουθα, πρέπει να απορριφθεί το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
3.

Επί του αιτήματος ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον έκτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται προς στήριξη του επικουρικού αιτήματος της προσφυγής περί ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η διάταξη αυτή επιβάλλει –κατά παράβαση της νομικής βάσης του εν λόγω κανονισμού και των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα– περιορισμούς στους προϋπολογισμούς των εμπλεκόμενων κρατών μελών, αφ’ ης στιγμής προβλέπει ότι, αν ληφθούν κατάλληλα μέτρα έναντι κράτους μέλους, το κράτος αυτό δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωσή του να εξακολουθήσει να χρηματοδοτεί τα οικεία προγράμματα έναντι των τελικών δικαιούχων.
Συναφώς, η Ουγγαρία επισημαίνει ότι οι ενισχύσεις της Ένωσης που προβλέπονται στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2021-2027 το οποίο καθορίζουν ο κανονισμός 2020/2093 και ο κανονισμός 2020/2094 χορηγούνται στο πλαίσιο προγραμμάτων διαχείρισης σχεδιαζόμενων κυρίως, αν όχι αποκλειστικά, σύμφωνα με τις προτεραιότητες της Ένωσης. Πλην όμως, αν οι ενισχύσεις αυτές απαιτηθεί να ανασταλούν εν όλω ή εν μέρει βάσει μέτρων θεσπισθέντων δυνάμει του προσβαλλομένου κανονισμού, το οικείο κράτος μέλος θα είναι υποχρεωμένο, δυνάμει της συγκεκριμένης διάταξης, να χρηματοδοτήσει πλήρως τα οικεία προγράμματα.
Συνακόλουθα, το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού περιορίζει το δικαίωμα του οικείου κράτους μέλους να κάνει χρήση του προϋπολογισμού του, καθιστά μη προβλέψιμο τον σχεδιασμό της οικονομικής πολιτικής του και ενέχει τον κίνδυνο να υποχρεωθεί το κράτος μέλος να παραβεί τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα. Πλην όμως, ένα τέτοιο ενδεχόμενο μπορεί να οδηγήσει στην επιβολή πρόσθετων κυρώσεων και στη δημιουργία διαρθρωτικού χρέους του οικείου κράτους μέλους, ιδίως όταν το κράτος αυτό έχει περιορισμένο προϋπολογισμό, με αποτέλεσμα να παραβιάζεται η αρχή της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών.
Επιπλέον, το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού θέτει εν αμφιβόλω την καταλληλότητα της νομικής βάσης που επελέγη για τον συγκεκριμένο κανονισμό, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη θέτει προϋποθέσεις που δεν αφορούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, αλλά τον προϋπολογισμό των οικείων κρατών μελών, όπερ επιβεβαιώνει το γεγονός ότι τα μέτρα προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης που μπορούν να ληφθούν δυνάμει του κανονισμού αυτού σκοπούν στην επιβολή κυρώσεων στα κράτη μέλη για παραβάσεις του κράτους δικαίου.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον έκτο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού επιβάλλει περιορισμούς στους προϋπολογισμούς των οικείων κρατών μελών, όπερ, καταρχάς, δεν συνάδει με τη νομική βάση του κανονισμού, εν συνεχεία, παραβιάζει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα και, τέλος, παραβιάζει την αρχή της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών.
Συναφώς, κατά πρώτον, η αιτίαση ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν συνάδει με τη νομική βάση του κανονισμού πρέπει να απορριφθεί για τους λόγους που εξετέθησαν στις σκέψεις 150 έως 152 της παρούσας αποφάσεως.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά την αιτίαση με την οποία προβάλλεται παράβαση των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα, επισημαίνεται ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού διευκρινίζει απλώς ότι η λήψη μέτρων βάσει του κανονισμού αυτού δεν μεταβάλλει τις προϋφιστάμενες υποχρεώσεις –οι οποίες απορρέουν, μεταξύ άλλων, από «τ[ους] εφαρμοστέ[ους] τομεακ[ούς] και δημοσιονομικ[ούς] κανόν[ες]»– των εν λόγω δημόσιων φορέων και κρατών μελών, δεδομένου ότι τέτοια μέτρα δεν μπορούν, ιδίως, να αποτελέσουν λόγο απαλλαγής τους από τις ανωτέρω υποχρεώσεις τους. Επομένως, η ως άνω διάταξη δεν επιβάλλει καμία νέα υποχρέωση στα κράτη μέλη.
Πλην όμως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 324 και 325 των προτάσεών του, μολονότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού συνεπάγεται την ανάληψη από τα κράτη μέλη του κόστους που συνοδεύει τα μέτρα που επιβάλλονται δυνάμει του κανονισμού, εντούτοις η συνέπεια αυτή δεν θίγει τη δυνατότητα που διαθέτουν τα κράτη μέλη, εντός των ορίων των υποχρεώσεών τους που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης, να καθορίζουν τα μέσα προς την επίτευξη των σκοπών που θέτουν οι Συνθήκες όσον αφορά τα δημόσια ελλείμματα.
Επομένως, η επίδραση που μπορεί να έχει η εν λόγω διάταξη στον προϋπολογισμό των οικείων κρατών μελών δεν διαχωρίζεται από εκείνη την οποία μπορεί να συνεπάγονται άλλες υποχρεώσεις που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης.
Επιπλέον, μολονότι τα κράτη μέλη μπορούν να συνυπολογίζουν, κατά την κατάρτιση των προϋπολογισμών τους, τις προερχόμενες από τον προϋπολογισμό της Ένωσης χρηματοδοτήσεις τις οποίες δικαιούνται, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη λήψη των χρηματοδοτήσεων, εντούτοις, αν διαπιστωθεί στη συνέχεια ότι οι προϋποθέσεις αυτές δεν πληρούνταν ή δεν πληρούνται πλέον, με αποτέλεσμα οι οικείες χρηματοδοτήσεις να μην καταβληθούν ή να πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο δημοσιονομικής διόρθωσης, το κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλεστεί τις υποχρεώσεις του σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα προκειμένου να μην τύχουν εφαρμογής οι εν λόγω προϋποθέσεις. Συνεπώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί ούτε να ισχυριστεί ότι η εφαρμογή των προβλεπόμενων προϋποθέσεων καθιστά μη προβλέψιμο τον σχεδιασμό της οικονομικής πολιτικής του.
Κατά τρίτον, όσον αφορά την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών, από το άρθρο 5, παράγραφος 3, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι τα κατάλληλα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει του εν λόγω κανονισμού είναι αυστηρώς ανάλογα προς τον αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου που διαπιστώθηκαν επί της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, η δε συγκεκριμένη απαίτηση περί αναλογικότητας έχει εφαρμογή κατά τον ίδιο τρόπο έναντι κάθε κράτους μέλους. Επιπλέον, κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 7 και 8, του κανονισμού, η Επιτροπή οφείλει να αξιολογεί, μεταξύ άλλων, την αναλογικότητα των προς επιβολή μέτρων και να παρέχει στο εκάστοτε εμπλεκόμενο κράτος μέλος τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του επί των σχεδιαζόμενων μέτρων και, ιδίως, επί της αναλογικότητάς τους. Δεδομένου ότι η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 26 του κανονισμού, η αξιολόγηση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή πρέπει να διεξάγεται τεκμηριωμένα και να τηρεί τις αρχές της αντικειμενικότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών.
Επομένως, οι διάφορες αυτές απαιτήσεις συνεπάγονται την πραγματοποίηση εξατομικευμένης και ταυτόχρονα αντικειμενικής και επιμελούς ανάλυσης κάθε κατάστασης που αποτελεί αντικείμενο διαδικασίας του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθώς και των κατάλληλων μέτρων που ενδεχομένως απαιτεί η οικεία κατάσταση, τηρουμένης αυστηρώς της αρχής της αναλογικότητας, προκειμένου να προστατευθούν αποτελεσματικά ο προϋπολογισμός της Ένωσης και τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης έναντι των επιπτώσεων των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου, διασφαλιζομένης παράλληλα της τήρησης της αρχής της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο ισχυρισμός της Ουγγαρίας ότι η εφαρμογή του άρθρου 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού συνεπάγεται παραβίαση της ως άνω αρχής είναι αβάσιμος.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, ο έκτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και, συνακόλουθα, πρέπει να απορριφθεί το αίτημα περί ακυρώσεως άρθρου 5, παράγραφος 2, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
4.

Επί του αιτήματος ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον έβδομο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται προς στήριξη του επικουρικού αιτήματος της προσφυγής περί ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι τα προβλεπόμενα στη διάταξη αυτή κριτήρια για την εκτίμηση της αναλογικότητας των μέτρων που μπορούν να ληφθούν έναντι κράτους μέλους ουδόλως συνδέονται με τον προϋπολογισμό της Ένωσης ή με τα οικονομικά συμφέροντά της, σκοπούν δε στην επιβολή κυρώσεων για παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου.
Ειδικότερα, κατά το ίδιο το γράμμα της εν λόγω διάταξης, η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου λαμβάνονται δεόντως υπόψη για τον καθορισμό των μέτρων που πρέπει να ληφθούν. Η αιτιολογική σκέψη 18 του προσβαλλόμενου κανονισμού διευκρινίζει ότι, συναφώς, η εξέταση περί αναλογικότητας πρέπει να λαμβάνει υπόψη τη σοβαρότητα της κατάστασης, τον χρόνο που έχει παρέλθει από την έναρξη της σχετικής πρακτικής, τη διάρκεια και την επανάληψή της, την πρόθεση και τον βαθμό συνεργασίας του οικείου κράτους μέλους για τον τερματισμό των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου, καθώς και τις επιπτώσεις επί της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί των οικονομικών συμφερόντων της.
Η Ουγγαρία εκτιμά ότι τα κριτήρια αυτά θέτουν υπό αμφισβήτηση, κατά παράβαση της νομικής βάσης του προσβαλλόμενου κανονισμού και του άρθρου 7 ΣΕΕ, τη σύνδεση μεταξύ της διαπιστούμενης παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου και του συγκεκριμένου αντικτύπου της εν λόγω παραβίασης επί της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Πρώτον, από τον συνδυασμό του άρθρου 5, παράγραφος 3, του προσβαλλόμενου κανονισμού και της αιτιολογικής σκέψης 18 αυτού προκύπτει ότι η Επιτροπή και το Συμβούλιο καλούνται να λάβουν υπόψη την πρόθεση του «διαπράξαντος την παραβίαση». Συναφώς, ο εν λόγω κανονισμός δεν ορίζει τον παραβιάσαντα τις αρχές του κράτους δικαίου, οι δε περιπτώσεις που προσδιορίζονται στα άρθρα 3 και 4 του κανονισμού αφορούν καταστάσεις και πρακτικές που είναι δυνατό να καταλογιστούν είτε στο εμπλεκόμενο κράτος μέλος στο σύνολό του είτε σε ορισμένα όργανα του. Πλην όμως, η Ουγγαρία επισημαίνει ότι τα όργανα αυτά δεν έχουν την ικανότητα να προβούν σε πράξη βούλησης και, συνακόλουθα, δεν διευκρινίζεται ο τρόπος με τον οποίο πρέπει να συνεκτιμηθεί η πρόθεση «διάπραξης» μιας ενέργειας κατά τον καθορισμό των κατάλληλων μέτρων.
Επιπλέον, η συνεκτίμηση μιας τέτοιας πρόθεσης επηρεάζει κατ’ ανάγκην τη φύση του μέτρου. Αν η αναλογικότητα ενός μέτρου προσδιορίζεται –έστω εν μέρει– με βάση την πρόθεση της τέλεσης της παράβασης σε σχέση με την οποία επιβάλλεται το μέτρο, τούτο προσδίδει τιμωρητικό χαρακτήρα στο εν λόγω μέτρο, το οποίο, επομένως, δεν σκοπεί να θεραπεύσει τον επηρεασμό του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της. Επομένως, η συνεκτίμηση της πρόθεσης μαρτυρεί σαφώς ότι ο κύριος σκοπός και το κύριο αντικείμενο του προσβαλλομένου κανονισμού δεν συνάδουν προς τη νομική του βάση.
Δεύτερον, η ως άνω διαπίστωση επιρρωννύεται από τη συνεκτίμηση της διάρκειας και της σοβαρότητας της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου καθώς και του βαθμού συνεργασίας του οικείου κράτους μέλους για τον τερματισμό της, διότι, ομοίως, τα κριτήρια αυτά ουδόλως συνδέονται με τον αντίκτυπο επί της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της.
Τρίτον, από τη συστηματική ερμηνεία του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι, δεδομένου ότι η υποχρέωση των θεσμικών οργάνων να λαμβάνουν υπόψη τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντά της προβλέπεται ήδη στη δεύτερη περίοδο του άρθρου 5, παράγραφος 3, του κανονισμού, η τρίτη περίοδος της διάταξης αυτής σκοπεί στη συνεκτίμηση άλλων μορφών αντικτύπου.
Η Ουγγαρία εκτιμά ότι εξ αυτού συνάγεται, καταρχάς, ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν πληροί την απαίτηση περί ύπαρξης άμεσης σύνδεσης μεταξύ των λαμβανόμενων μέτρων και της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης ή των οικονομικών συμφερόντων της. Εν συνεχεία, η συνεκτίμηση των κριτηρίων που ορίζει η εν λόγω διάταξη προϋποθέτει ενδελεχή εκτίμηση από την Επιτροπή και από το Συμβούλιο της παραβίασης του κράτους δικαίου, εκτίμηση η οποία είναι δυνατό να πραγματοποιηθεί μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ. Τέλος, η εφαρμογή της συγκεκριμένης διάταξης έχει ως αποτέλεσμα τα λαμβανόμενα μέτρα να έχουν τον χαρακτήρα κυρώσεων, ενώ κυρώσεις μπορούν να επιβληθούν σε κράτος μέλος μόνο βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον έβδομο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 18 του κανονισμού, δεν συνάδει με τη νομική βάση του κανονισμού και παραβιάζει τόσο το άρθρο 7 ΣΕΕ όσο και την αρχή της ασφάλειας δικαίου, δεδομένου ότι τα κριτήρια που μνημονεύονται στη συγκεκριμένη διάταξη σχετικά με τη λήψη κατάλληλων μέτρων για την παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου ουδόλως συνδέονται με τον προϋπολογισμό της Ένωσης ή με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της.
Συναφώς, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 271 της παρούσας αποφάσεως, από το άρθρο 5, παράγραφος 3, πρώτη έως τρίτη περίοδο, του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι τα λαμβανόμενα μέτρα απαιτείται να είναι αυστηρώς ανάλογα προς τον αντίκτυπο που έχουν οι διαπιστούμενες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου επί του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί των οικονομικών συμφερόντων της.
Ειδικότερα, η διάταξη αυτή διευκρινίζει, στην πρώτη περίοδο, ότι τα λαμβανόμενα μέτρα είναι «αναλογικά», στη δεύτερη περίοδο, ότι «καθορίζονται με βάση τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο» των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης και, στην τρίτη περίοδο, ότι η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου «λαμβάνονται δεόντως υπόψη».
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 177 και 178 των προτάσεών του, από τη σειρά των ως άνω περιόδων καθώς και από τη χρησιμοποιηθείσα διατύπωση προκύπτει ότι η αναλογικότητα των προς λήψη μέτρων διασφαλίζεται, κατά τρόπο καθοριστικό, από το κριτήριο του «αντίκτυπου» των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της. Όσον αφορά τα κριτήρια της φύσης, της διάρκειας, της σοβαρότητας και της έκτασης των παραβιάσεων, αυτά «λαμβάνονται δεόντως υπόψη» μόνο για τον προσδιορισμό του εύρους του αντικτύπου, το οποίο μπορεί να ποικίλλει ανάλογα με τα χαρακτηριστικά των διαπιστούμενων παραβάσεων, όπως προκύπτουν βάσει εφαρμογής των εν λόγω κριτηρίων.
Βέβαια, στην αιτιολογική σκέψη 18 του προσβαλλόμενου κανονισμού γίνεται μεν μνεία των ίδιων κριτηρίων με αυτά του άρθρου 5, παράγραφος 3, δεύτερη και τρίτη περίοδος, του κανονισμού, αλλά με διαφορετική σειρά. Ωστόσο, η εν λόγω αιτιολογική σκέψη δεν μπορεί να οδηγήσει σε ερμηνεία της διάταξης αυτής αντιβαίνουσα στο γράμμα και στη δομή της, δεδομένου ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου η οποία υπομνήσθηκε στη σκέψη 191 της παρούσας αποφάσεως, το προοίμιο μιας πράξης της Ένωσης δεν είναι νομικώς δεσμευτικό και δεν μπορεί επομένως να αποτελέσει βάση ούτε για παρέκκλιση από τις καθαυτό διατάξεις της οικείας πράξης ούτε για ερμηνεία των οικείων διατάξεων κατά τρόπο προδήλως αντίθετο προς το γράμμα τους. Επιπλέον, η εν λόγω αιτιολογική σκέψη, κάνοντας επίσης λόγο για «πρόθεση […] του οικείου κράτους μέλους», δεν αναφέρεται στην πρόθεση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, αλλά στην πρόθεση «για τον τερματισμό των παραβιάσεων» που διαπιστώθηκαν. Πλην όμως, η πρόθεση αυτή του εν λόγω κράτους μέλους καθώς και ο συναφής «βαθμός συνεργασίας» του, τον οποίο επίσης αναφέρει η ως άνω αιτιολογική σκέψη, είναι δυνατό να ασκούν επιρροή, μεταξύ άλλων, προκειμένου να προσδιοριστεί η διάρκεια και η έκταση της παραβίασης, κατά την έννοια των κριτηρίων του άρθρου 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του κανονισμού και, κατά συνέπεια, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη, προκειμένου να προσδιοριστεί ο αντίκτυπος της παραβίασης επί της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή επί των οικονομικών συμφερόντων της.
Συνεπώς, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς τους οποίους προβάλλει η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, τα κριτήρια του άρθρου 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, καίτοι προϋποθέτουν ενδελεχή εκτίμηση από την Επιτροπή και το Συμβούλιο των χαρακτηριστικών της επίμαχης παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, συνδέονται εντούτοις με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης και την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της, οπότε δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι προσδίδουν στα κατάλληλα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει του εν λόγω κανονισμού τη φύση κυρώσεων που αφορούν παραβιάσεις του κράτους δικαίου αυτές καθεαυτές.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο έβδομος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και, συνακόλουθα, πρέπει να απορριφθεί το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, τρίτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
5.

Επί του αιτήματος ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον όγδοο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται προς στήριξη του επικουρικού αιτήματος της προσφυγής περί ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η διάταξη αυτή παραβιάζει τις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας δικαίου, καθόσον προβλέπει ότι τα λαμβανόμενα μέτρα στοχεύουν μόνο «στο μέτρο του δυνατού» τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις.
Ειδικότερα, από το γράμμα της εν λόγω διάταξης προκύπτει ότι τα οικεία μέτρα μπορούν να στοχεύουν δράσεις της Ένωσης τις οποίες δεν επηρεάζει η παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου, με αποτέλεσμα να είναι δυνατό να λαμβάνονται τέτοια μέτρα χωρίς να διαπιστώνεται άμεση σύνδεση μεταξύ παραβίασης των εν λόγω αρχών και συγκεκριμένης δράσης της Ένωσης την οποία αφορούν τα μέτρα. Πλην όμως, η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει, αυστηρά, η εφαρμογή κανόνων που επιφέρουν οικονομικές συνέπειες να είναι βέβαιη και προβλέψιμη, όπερ δεν ισχύει όταν δεν υφίσταται πραγματική σύνδεση μεταξύ των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου και των μέτρων που λαμβάνονται δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Η έλλειψη πραγματικής σύνδεσης συνεπάγεται επίσης παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Ειδικότερα, ακόμη και αν υποτεθεί ότι σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι ο ορισμός των κανόνων που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη, το άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του κανονισμού βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού αυτού, καθόσον επιτρέπει τη λήψη μέτρων σε σχέση με προγράμματα της Ένωσης τα οποία δεν επηρεάζονται από μια τέτοια παραβίαση.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον όγδοο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού παραβιάζει τις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας δικαίου, καθόσον παρέχει, με τη φράση «στο μέτρο του δυνατού», η οποία διαλαμβάνεται σε αυτό, τη δυνατότητα στόχευσης δράσεων και προγραμμάτων που ουδόλως συνδέονται με διαπιστούμενη παραβίαση αρχής του κράτους δικαίου.
Συναφώς, αφενός, όσον αφορά την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή αυτή, η οποία ανήκει στις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, επιτάσσει να είναι οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης πρόσφορες για την επίτευξη των επιδιωκόμενων με την οικεία ρύθμιση θεμιτών σκοπών και να μην υπερβαίνουν τα όρια αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών, εξυπακουομένου ότι, εφόσον υφίσταται επιλογή μεταξύ περισσότερων κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα δυσμενή αποτελέσματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου,
C‑643/15 και C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, αρκεί να επισημανθεί, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 273 έως 279 της παρούσας αποφάσεως, ότι, καταρχάς, η φράση «στο μέτρο του δυνατού», που περιλαμβάνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεν επιτρέπει την προσαρμογή των μέτρων που μπορούν να ληφθούν δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού κατά τρόπον ώστε είτε να υπερβαίνουν τον αντίκτυπο της διαπιστωθείσας παράβασης επί του προϋπολογισμού της Ένωσης είτε να υπολείπονται του αντικτύπου αυτού, εν συνεχεία, ότι ο εν λόγω κανονισμός αποσκοπεί στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του και, τέλος, ότι η εν λόγω φράση επιτρέπει να στοχεύονται δράσεις της Ένωσης διαφορετικές από εκείνες που επηρεάζονται από μια τέτοια παραβίαση μόνον κατά παρέκκλιση, στην περίπτωση που οι τελευταίες αυτές δράσεις δεν μπορούν ή δεν μπορούν πλέον να αποτελέσουν αντικείμενο ενός μέτρου ή ακόμη δεν μπορούν να αποτελέσουν τέτοιο αντικείμενο σε βαθμό επαρκή για την επίτευξη του σκοπού του κανονισμού, ο οποίος συνίσταται στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του, με αποτέλεσμα να καθίσταται αναγκαία μια τέτοια ενέργεια για την επίτευξη του προαναφερθέντος σκοπού.
Επομένως, η επιχειρηματολογία ότι, με τη χρήση της φράσης «στο μέτρο του δυνατού», το άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του ως άνω σκοπού πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Αφετέρου, όσον αφορά την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, καταρχάς, από τις διαπιστώσεις που εκτίθενται στις σκέψεις 269 έως 272 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι το είδος των μέτρων που είναι δυνατό να ληφθούν δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού καθορίζεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού και ότι η έκταση των μέτρων καθορίζεται αυστηρώς, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, σε συνάρτηση με τον αντίκτυπο της διαπιστωθείσας παραβίασης στον προϋπολογισμό της Ένωσης.
Εν συνεχεία, στις σκέψεις 273 έως 279 της παρούσας αποφάσεως διευκρινίστηκε ότι η φράση «στο μέτρο του δυνατού», που περιλαμβάνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεν διαρρηγνύει τη σύνδεση μεταξύ της παραβίασης μιας αρχής του κράτους δικαίου και του επηρεασμού ή της σοβαρής απειλής επηρεασμού του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της. Επιπλέον, η χρήση της φράσης αυτής καθιστά δυνατή, κατά παρέκκλιση και υπό την προϋπόθεση της τήρησης του αυστηρώς απαιτούμενου μέτρου, την εφαρμογή μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης σε δράσεις άλλες από τις επηρεαζόμενες από την παραβίαση μιας αρχής του κράτους δικαίου, στην περίπτωση που ο σκοπός τον οποίον επιδιώκει ο κανονισμός και ο οποίος συνίσταται στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του ή των συμφερόντων της Ένωσης δεν μπορεί να επιτευχθεί με άλλο τρόπο. Το δε άρθρο 6 του προσβαλλόμενου κανονισμού οριοθετεί την εν λόγω δυνατότητα μέσω αυστηρών διαδικαστικών απαιτήσεων και δεν απαλλάσσει την Επιτροπή και το Συμβούλιο από την υποχρέωσή τους να τηρούν αυστηρά την απαίτηση περί αναλογικότητας των λαμβανόμενων μέτρων σε συνάρτηση με τον αντίκτυπο της διαπιστωθείσας παραβίασης στον προϋπολογισμό της Ένωσης ή στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Τέλος, αφ’ ης στιγμής ο προσβαλλόμενος κανονισμός διευκρινίζει τη φύση και την έκταση των μέτρων που είναι δυνατό να ληφθούν, αφ’ ης στιγμής παρέχει στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να στοχεύουν δράσεις άλλες από εκείνες που επηρεάζονται από την παραβίαση αρχής του κράτους δικαίου μόνον εφόσον τούτο απαιτείται για τη διασφάλιση της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του και των οικονομικών συμφερόντων της και αφ’ ης στιγμής η δυνατότητα αυτή οριοθετείται κατά τα λοιπά αυστηρά, ιδίως με βάση την αρχή της αναλογικότητας, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού παραβιάζει τις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας δικαίου.
Συνεπώς, ο όγδοος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και, συνακόλουθα, πρέπει να απορριφθεί το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, τέταρτη περίοδος, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
6.

Επί του αιτήματος ακυρώσεως του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού
α)

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον ένατο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται προς στήριξη του επικουρικού αιτήματος της προσφυγής περί ακυρώσεως του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, του προσβαλλόμενου κανονισμού παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθόσον παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λαμβάνει υπόψη, κατά την εκτίμηση της συνδρομής των προϋποθέσεων του άρθρου 4 του κανονισμού αυτού, «σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές, μεταξύ των οποίων αποφάσεις, συμπεράσματα και συστάσεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και άλλων συναφών διεθνών οργανισμών και άλλων αναγνωρισμένων θεσμικών φορέων». Το ίδιο ισχύει και ως προς το άρθρο 6, παράγραφος 8, του εν λόγω κανονισμού, το οποίο παραπέμπει στο ως άνω άρθρο 6 παράγραφος 3, όσον αφορά την εκτίμηση της αναλογικότητας των προς επιβολή μέτρων.
Ειδικότερα, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν προσδιορίζει με επαρκή ακρίβεια τις σχετικές πηγές πληροφοριών στις οποίες παραπέμπει, αφού δεν προκύπτει η βάση επί της οποίας η Επιτροπή πρέπει να κρίνει αν συντρέχει παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου.
Λαμβανομένης ιδίως υπόψη της φράσης «σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές» του άρθρου 6, παράγραφος 3, του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να στηρίξει η Επιτροπή την κρίση της στη μεμονωμένη γνώμη ορισμένων προσώπων ή οργανισμών η αντικειμενικότητα των οποίων δεν έχει αποδειχθεί ή να στηρίξει την κρίση της σε ελλιπή εφαρμογή συστάσεων που δεν είναι νομικώς δεσμευτικές και έχουν εκδοθεί από διεθνείς οργανισμούς εκτός του πλαισίου της Ένωσης. Πλην όμως, τέτοιες ποικίλης φύσεως συστάσεις δεν μπορούν να θεωρηθούν αξιόπιστοι δείκτες γενικευμένων ελλείψεων στον τομέα του κράτους δικαίου.
Ούτε αναφέρεται στο άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή πρέπει να συνδυάζει τις εν λόγω πηγές. Λαμβανομένου υπόψη του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που παρέχεται στο συγκεκριμένο θεσμικό όργανο βάσει των ως άνω διατάξεων, κάθε μη δεσμευτικό έγγραφο που χρησιμοποιείται από την Επιτροπή θα μπορούσε να αποτελεί μέσο απόδειξης παραβίασης, ακόμη και αν τούτο επελέγη αυθαίρετα.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και την Επιτροπή, αμφισβητούν την ορθότητα της εκτεθείσας επιχειρηματολογίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον ένατο λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται, καταρχάς, ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν πληροί, λόγω αοριστίας της διατύπωσής του, την απαίτηση που απορρέει από την αρχή της ασφάλειας δικαίου, εν συνεχεία, ότι η διάταξη αυτή παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να στηρίξει την κρίση της σε γνώμες οι οποίες δεν διασφαλίζεται ότι είναι αντικειμενικές και σε μη δεσμευτικές συστάσεις εκδιδόμενες εκτός του πλαισίου της Ένωσης και, τέλος, ότι η εν λόγω διάταξη δεν διευκρινίζει τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή οφείλει να συνδυάζει τις πληροφορίες που λαμβάνει υπόψη ούτε τον τρόπο με τον οποίον πρέπει να κρίνει κατά πόσον ασκούν αυτές επιρροή σε σχέση με τον σκοπό που επιδιώκει ο προσβαλλόμενος κανονισμός.
Συναφώς, κατά πρώτον, υπενθυμίζεται ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Ουγγαρία, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αποσκοπεί στην επιβολή κυρώσεων για τις παραβάσεις του κράτους δικαίου αυτές καθεαυτές, αλλά, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 98 έως 152 της παρούσας αποφάσεως, στη διασφάλιση της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης, οπότε η επιχειρηματολογία κατά την οποία ο κανονισμός αυτός πρέπει να πληροί τις απαιτήσεις που, όπως υποστηρίζεται, ισχύουν για τα μέτρα επιβολής κυρώσεων δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να ευδοκιμήσει.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να στηρίξει την κρίση της σε γνώμες των οποίων η αντικειμενικότητα θα μπορούσε να θεωρηθεί αμφίβολη και σε μη δεσμευτικές συστάσεις που εκδίδονται εκτός του πλαισίου της Ένωσης, επισημαίνεται, καταρχάς, ότι η διάταξη αυτή δεν αναφέρεται σε «γνώμες», αλλά σε «αποφάσεις, συμπεράσματα και συστάσεις» καθώς και σε «κατευθύνσεις».
Εν πάση περιπτώσει, η Ουγγαρία δεν προβάλλει κανένα συγκεκριμένο στοιχείο ικανό να κλονίσει την αντικειμενικότητα των οργανισμών και των θεσμικών φορέων που προσδιορίζονται στην αιτιολογική σκέψη 16 του προσβαλλόμενου κανονισμού, οπότε δεν μπορούν να γεννηθούν υπόνοιες ότι οι οργανισμοί αυτοί θα εξέδιδαν γνώμες αμφιβόλου αντικειμενικότητας.
Περαιτέρω, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού επιβάλλει στην Επιτροπή να λαμβάνει υπόψη, για την εκτίμηση της συνδρομής των προϋποθέσεων του άρθρου 4 του κανονισμού καθώς και για την εκτίμηση της αναλογικότητας των κατάλληλων μέτρων που πρέπει να ληφθούν, τις «σχετικές» πληροφορίες, όπερ συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι οι πληροφορίες αυτές πρέπει να έχουν σχέση με τις αρχές του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού, τις οποίες καλύπτει η κοινή στα κράτη μέλη αξία του κράτους δικαίου, όπως αυτή προβλέπεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ.
Τέλος, όσον αφορά τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα των συστάσεων που μπορούν να ληφθούν υπόψη από την Επιτροπή, στη σκέψη 285 της παρούσας αποφάσεως επισημάνθηκε ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν προσδίδει ειδική ή απόλυτη αποδεικτική αξία ούτε συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα στις πηγές πληροφοριών τις οποίες μνημονεύει ούτε και σε εκείνες τις οποίες αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 16 του κανονισμού, με αποτέλεσμα η εν λόγω διάταξη να μην απαλλάσσει την Επιτροπή από την υποχρέωσή της να προβαίνει σε επιμελή εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών η οποία να πληροί απολύτως τις απαιτήσεις που υπενθυμίζονται στη σκέψη 284 της παρούσας αποφάσεως.
Επιπλέον, δεδομένου ότι, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 287 της παρούσας αποφάσεως, η Επιτροπή υποχρεούται να διασφαλίζει την κρισιμότητα των πληροφοριών των οποίων κάνει χρήση και την αξιοπιστία των πηγών της, το εμπλεκόμενο κράτος μέλος έχει την ευχέρεια, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του άρθρου 6, παράγραφοι 1 έως 9, του προσβαλλόμενου κανονισμού, να υποβάλει τις παρατηρήσεις του επί των πληροφοριών αυτών και, συνακόλουθα, να αμφισβητήσει την αποδεικτική αξία καθενός από τα στοιχεία που έλαβε υπόψη η Επιτροπή, το δε βάσιμο των εκτιμήσεων της Επιτροπής μπορεί, εφόσον απαιτηθεί, να υποβληθεί στον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης.
Κατά τρίτον, όσον αφορά τα επιχειρήματα με τα οποία προβάλλεται ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν διευκρινίζει τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή οφείλει να συνδυάζει τις πληροφορίες που λαμβάνει υπόψη ούτε τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να αξιολογεί, με βάση τις πληροφορίες αυτές, τη σοβαρότητα της παραβίασης αρχής του κράτους δικαίου καθώς και τη σχέση της με την προστασία της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή των οικονομικών συμφερόντων της, υπομνήσθηκε στις σκέψεις 357 και 358 της παρούσας αποφάσεως ότι η Επιτροπή οφείλει να προβαίνει σε επιμελή εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και να τηρεί την απαίτηση περί αναλογικότητας των μέτρων που λαμβάνονται δυνάμει του εν λόγω κανονισμού, την οποία εγγυάται το άρθρο 5, παράγραφος 3, του ίδιου κανονισμού, το δε κύρος απόφασης που λαμβάνει το Συμβούλιο βάσει του συγκεκριμένου κανονισμού υπόκειται σε έλεγχο από τον δικαστή της Ένωσης.
Κατά συνέπεια, ο ένατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και, συνακόλουθα, πρέπει να απορριφθεί το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 8, του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των προεκτεθέντων, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
VI.

Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Δεδομένου ότι η Ουγγαρία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.
Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και η Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους ως παρεμβαίνοντα στη δίκη.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (ολομέλεια) αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Η Ουγγαρία φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, τα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

3)
Το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ουγγρική.