CELEX: 62019CJ0378
Ennakkoratkaisupyyntö
Sähkön sisämarkkinat
Direktiivi 2009/72/EY
35 artiklan 4 ja 5 kohta
Sääntelyviranomaisten riippumattomuus
Kansallinen lainsäädäntö, jolla kansallisen sääntelyviranomaisen pääjohtajan nimitysvalta siirretään valtionpäämieheltä hallitukselle
Kansallisten ministeriöiden osallistuminen hinnoittelumenettelyihin

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (
EUVL 2009, L 211, s. 55
) 35 artiklan 4 ja 5 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty Prezident Slovenskej republikyn (Slovakian tasavallan presidentti) vireille saattamassa menettelyssä, joka koskee sellaisten kansallisten sääntöjen yhteensoveltuvuutta Slovakian perustuslain kanssa, luettuna yhdessä unionin oikeuden kanssa, jotka koskevat Úrad pre reguláciu siet’ových odvetvín (verkkotoimialojen sääntelyviranomainen, Slovakia; jäljempänä sääntelyviranomainen) pääjohtajan nimittämistä ja erottamista sekä kansallisten ministeriöiden edustajien osallistumista tässä viranomaisessa käytyihin hinnoittelumenettelyihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2009/72 johdanto-osan 33 ja 34 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(33)
Direktiivin 2003/54/EY mukaan jäsenvaltioiden on perustettava sääntelyviranomaiset, joilla on määrätyt toimivaltuudet. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että sääntelyn vaikuttavuutta on usein rajoittanut sääntelyviranomaisten puutteellinen riippumattomuus hallituksesta ja niiden riittämätön toimi- ja harkintavalta. Tästä syystä Eurooppa-neuvosto pyysi 8 ja 9 päivänä maaliskuuta 2007 pitämässään kokouksessa komissiota laatimaan lainsäädäntöehdotuksia, joiden tavoitteena on kansallisten energia-alan sääntelyviranomaisten toimivaltuuksien yhdenmukaistaminen edelleen sekä niiden riippumattomuuden lujittaminen. Olisi oltava mahdollista, että näiden kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaan kuuluvat sekä sähkö- että kaasuala.
(34)
Energia-alan sääntelyviranomaisten olisi voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä, ja niiden tulisi olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista. Tämä ei kuitenkaan estä muutoksenhakumahdollisuutta tuomioistuimessa kuten ei parlamentaarista valvontaakaan jäsenvaltioiden perustuslakien mukaisesti. Lisäksi kansallisen lainsäätäjän sääntelyviranomaisen talousarviolle antama hyväksyntä ei estä sitä, että sääntelyviranomaisella on talousarvioon liittyvä autonomia. Säännökset, jotka liittyvät sääntelyviranomaisen autonomiaan sille osoitetun talousarvion täytäntöönpanon suhteen, olisi pantava täytäntöön talousarviota koskevien kansallisten lakien ja sääntöjen mukaisissa puitteissa. Kun jäsenvaltiot edistävät kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta poliittisista tai taloudellisista eduista asianmukaisen kiertojärjestelmän avulla, niiden olisi voitava ottaa asianmukaisesti huomioon henkilöstövoimavarojen saatavuus ja johtokunnan koko.”
Kyseisen direktiivin 35 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisten nimeäminen ja riippumattomuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi kansallinen sääntelyviranomainen kansallisella tasolla.
– –
4.   Jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomainen on tässä direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä sille asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan
a)
oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton kaikista muista julkisista ja yksityisistä elimistä
b)
ja että sen henkilöstö ja johtohenkilöt
i)
toimivat markkinoiden eduista riippumatta sekä
ii)
eivät viranomaistehtäviä suorittaessaan pyydä eivätkä ota suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä. Tämä vaatimus ei rajoita tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa eikä hallituksen julkaisemien, 37 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen noudattamista.
5.   Sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojelemiseksi jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että
a)
sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta ja toteuttaa itsenäisesti sille osoitettua talousarviota erillisten vuotuisten talousarviomäärärahojen perusteella sekä että sillä on riittävät henkilöstö- ja taloudelliset voimavarat tehtäviensä suorittamiseksi;
b)
sääntelyviranomaisen johtokunnan jäsenet tai, jos johtokuntaa ei ole, sääntelyviranomaisen ylimmät johtohenkilöt nimitetään vähintään viiden mutta enintään seitsemän vuoden toimikaudeksi, joka voidaan uusia kerran.
Ensimmäisen alakohdan b alakohdan osalta jäsenvaltioiden on varmistettava, että käyttöön otetaan johtokunnan tai ylimpien johtohenkilöiden asianmukainen kiertojärjestelmä. Johtokunnan jäsenet tai, jos johtokuntaa ei ole, ylimmät johtohenkilöt voidaan vapauttaa tehtävistään kesken toimikauden ainoastaan, jos he eivät enää täytä tässä artiklassa asetettuja vaatimuksia tai ovat syyllistyneet rikkomukseen kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”
Kyseisen direktiivin 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisen yleistavoitteet”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tarvittaessa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, myös kilpailuviranomaisten, kanssa ja tämän rajoittamatta näiden toimivaltaa:
a)
kilpailulle avointen, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen yhteisön alueella ja markkinoiden tehokas avaaminen kaikille yhteisön asiakkaille ja toimittajille läheisessä yhteistyössä viraston, muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten ja komission kanssa sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen;
– –”
Saman direktiivin 37 artiklan, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisen tehtävät ja toimivaltuudet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sääntelyviranomaisen tehtävänä on:
a)
vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät;
– –”
Slovakian oikeus
Verkkotoimialojen sääntelystä annetulla lailla nro 250/2012 (zákon č. 250/2012 Z.z. o regulácii v sieťových odvetviach) saatettiin osaksi Slovakian oikeusjärjestystä direktiivi 2009/72 sekä maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73/EY (
EUVL 2009, L 211, s. 94
). Kyseistä lakia muutettiin verkkotoimialojen sääntelystä annetun muutetun lain nro 250/2012 muuttamisesta ja täydentämisestä annetulla lailla nro 164/2017 (zákon č. 164/2017 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 250/2012 Z.z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov).
Lain nro 164/2017 perusteluosassa todetaan seuraavaa:
”Sääntelyviranomaisen pääjohtajan valintatapa muutetaan. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan pääjohtajan nimittää ja erottaa Slovakian presidentti Slovakian hallituksen ehdotuksesta. Muutosehdotuksessa esitetään, että pääjohtajan nimittäisi tehtävään Slovakian hallitus. Tämä toimenpide heijastaa Slovakian hallituksen verkkotoimialojen sääntelyä koskevaa todellista vastuuta, ja samalla muiden muutosten osalta sääntelyviranomaisen riippumattomuus säilyy muuttumattomana. Slovakian hallitus on kokonaan vastuussa Slovakian energiapolitiikasta, ja presidentin toimivaltuudet ovat tässä asiassa hyvin rajalliset. Tästä syystä on tarpeellista ja loogista, että pääjohtajan nimittämistä ja erottamista koskevat toimivaltuudet olisivat Slovakian hallituksella.
– –
Slovakian valtiovarainministeriölle ja Slovakian ympäristöministeriölle myönnetään menettelyn osapuolen asema erikseen määriteltävissä hinnoittelumenettelyissä, jolloin niille myönnetään menettelylliset välineet yleisen edun johdonmukaiseen suojeluun.
– –”
Lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, 5 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Sääntelyviranomaisen johdossa toimii pääjohtaja, jonka Slovakian hallitus – – nimittää ja erottaa.”
Kyseisen lain 14 §:n 3 momentin kolmannessa virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Hinnoittelumenettelyn osapuolena on hintaehdotuksen esittänyt säännelty toimija. Jos hinnoittelumenettely on aloitettu sääntelyviranomaisen ehdotuksesta, osapuolena on säännelty toimija, johon sääntelyviranomaisen toteuttama sääntely kohdistuu. Hinnoittelumenettelyn osapuolena on myös [valtiovarain]ministeriö, kun hinnoittelumenettelyä sovelletaan 11 §:n 1 momentin d kohdan ja 11 §:n 1 momentin e kohdan mukaisesti alueelliseen jakeluverkonhaltijaan tai 11 §:n 2 momentin c kohdan ja 11 §:n 2 momentin d kohdan mukaisesti yli 100000 liitetyn toimituspisteen jakeluverkonhaltijaan, tai Slovakian ympäristöministeriö, kun kyse on 11 §:n 4 momentin a–c kohdassa tarkoitetusta hinnoittelumenettelystä.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Slovakian tasavallan presidentti nosti 16.10.2017 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Ústavný súd Slovenskej republikyssä (Slovakian tasavallan perustuslakituomioistuin) kanteen, jossa hän vaati tätä toteamaan, että lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, 5 §:n 1 momentin ensimmäinen virke ja 14 §:n 3 momentin kolmas virke ovat ristiriidassa Slovakian tasavallan perustuslain 1 §:n 1 ja 2 momentin kanssa, luettuina yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan ja SEUT 288 artiklan kanssa, koska kyseisen muutetun lain kyseisillä säännöksillä pannaan direktiivit 2009/72 ja 2009/73 täytäntöön virheellisesti.
Edeltäjänsä aloittamaa menettelyä 15.6.2019 jälkeen jatkaneen Slovakian tasavallan presidentin mukaan lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, mainituissa säännöksissä ei noudateta direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohdasta ja direktiivin 2009/73 39 artiklan 4 ja 5 kohdasta johtuvaa velvollisuutta taata sääntelyviranomaisen riippumattomuus.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisemiseksi on määriteltävä näissä direktiiveissä tarkoitetun sääntelyviranomaisen ”riippumattomuuden” käsitteen ulottuvuus. Se korostaa, että ennakkoratkaisukysymysten yksinkertaistamisen vuoksi ennakkoratkaisukysymykset koskevat ainoastaan direktiivin 2009/72 tulkintaa ja että näihin kysymyksiin annettavaa vastausta voidaan soveltaa tulkittaessa direktiiviä 2009/73, jonka asiaa koskevat säännökset ovat samanlaiset kuin direktiivissä 2009/72.
Kyseisen tuomioistuimen mukaan Slovakian tasavallan presidentti on yksilöinyt lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, yhteydessä kaksi puuttumista sääntelyviranomaisen riippumattomuuteen. Ensimmäinen on muutos tämän viranomaisen pääjohtajan nimittämistä ja erottamista koskevaan toimivaltaan, joka on siirtynyt Slovakian tasavallan presidentiltä, jonka kansalaiset ovat suoraan valinneet, Slovakian hallitukselle. Toinen riippumattomuuteen puuttumisen tavoista on sääntelyviranomaisen hinnoittelumenettelyn osanottajatahojen laajentaminen kansallisten ministeriöiden edustajiin, joiden tehtävänä on yleisen edun suojeleminen menettelyn yhteydessä.
Slovakian hallitus väittää kyseisessä tuomioistuimessa, että lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, kyseisissä säännöksissä ei aseteta kyseenalaiseksi sääntelyviranomaisen riippumattomuutta, koska kyseinen laki sisältää joukon muita tähän riippumattomuuteen liittyviä takeita, joihin tämä lainmuutos ei ole vaikuttanut.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että sen epäilykset direktiivin 2009/72 täytäntöönpanon sääntöjenmukaisuudesta selittyvät sillä, että kyseisen direktiivin tavoitteena on nimenomaan, kuten sen johdanto-osan 33 perustelukappaleesta ilmenee, lujittaa sääntelyviranomaisen riippumattomuutta erityisesti jäsenvaltioiden hallituksista.
Se katsoo, että ennen lailla nro 164/2017 tehtyä muutosta kyseisen direktiivin täytäntöön panemiseksi annettujen lain nro 250/2012 säännösten avulla voitiin lujittaa tätä riippumattomuutta. Lain nro 250/2012 mukaan nimittäin yhtäältä toimivalta sääntelyviranomaisen pääjohtajan nimittämiseen ja erottamiseen ei kuulunut Slovakian hallitukselle vaan Slovakian tasavallan presidentille, ja toisaalta yksikään ministeriöiden edustaja ei osallistunut hintojen vahvistamismenettelyyn kyseisessä viranomaisessa.
Lailla nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, palautettiin tilanne, joka vallitsi ennen direktiivin 2009/72 täytäntöönpanoa, mikä ei – toisin kuin on viimeksi mainitun direktiivin tavoitteena – lujita sääntelyviranomaisen riippumattomuutta.
Tässä tilanteessa Ústavný súd Slovenskej republiky päätti lykätä asian ratkaisemista ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko direktiivin [2009/72] 35 artiklan 4 kohtaa erityisesti sen johdanto-osan 33 perustelukappaleen valossa tulkita siten, että se on esteenä jäsenvaltion menettelylle, jolla kyseisen direktiivin kansallisen täytäntöönpanotoimen muutoksen yhteydessä poistetaan suoralla kansanvaalilla valitun tasavallan presidentin toimivalta nimittää ja erottaa sääntelyviranomaisen pääjohtaja ja jolla tämä toimivalta siirretään hallitukselle, jolloin palataan oikeustilaan, joka edelsi kyseisen direktiivin saattamista osaksi kansallista oikeusjärjestystä?
2)
Voidaanko direktiivin [2009/72] 35 artiklan 5 kohtaa tulkita erityisesti sen johdanto-osan 34 perustelukappaleen valossa siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla ministeriöiden oikeus osallistua sääntelyviranomaisen hinnoittelumenettelyyn sallitaan yleisen edun suojelemiseksi?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevilla lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, säännöksillä palautettiin – siltä osin kuin kyse on sääntelyviranomaisen pääjohtajan nimittämisestä ja erottamisesta sekä kansallisten ministeriöiden edustajien osallistumisesta tiettyihin hintojen vahvistamismenettelyihin – Slovakian oikeuden säännöt, joita sovellettiin, kun direktiivi 2003/54 oli voimassa. Lailla nro 164/2017 tehtyjen muutosten seurauksena yhtäältä Slovakian hallitus tuli toimivaltaiseksi kyseiseen nimittämiseen ja erottamiseen Slovakian tasavallan presidentin sijasta ja toisaalta tietyt ministeriöt saivat ”osapuolen” aseman kyseisissä menettelyissä.
Koska direktiivi 2003/54 on kumottu direktiivillä 2009/72, jonka yksi ilmoitetuista tavoitteista on lujittaa kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta, palaaminen viimeksi mainittua direktiiviä edeltäneeseen oikeustilaan voi kyseisen tuomioistuimen mukaan merkitä direktiivissä 2009/72 tarkoitettua kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden loukkaamista, kun taas lailla nro 250/2012, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, olisi saatettu viimeksi mainittu direktiivi asianmukaisesti osaksi Slovakian oikeusjärjestelmää.
Tältä osin on todettava, että direktiivillä 2009/72 pyritään lähinnä luomaan avoimet ja kilpailukykyiset sähkön sisämarkkinat, jotka antavat kaikille kuluttajille mahdollisuuden valita vapaasti toimittajansa ja kaikille toimittajille mahdollisuuden toimittaa vapaasti hyödykkeitä asiakkailleen, luomaan tasapuoliset kilpailuedellytykset näillä markkinoilla, varmistamaan toimitusvarmuus ja torjumaan ilmastonmuutosta (tuomio 12.12.2019, Slovenské elektrárne,
C‑376/18
,
EU:C:2019:1068
,
kohta).
Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi direktiivissä 2009/72 annetaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle sähkömarkkinoiden sääntelyyn ja valvontaan liittyviä laajoja valtaoikeuksia.
Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan, Eurooppa-neuvosto pyysi 8. ja 9.3.2007 pitämässään kokouksessa Euroopan komissiota laatimaan lainsäädäntöehdotuksia, joiden tavoitteena on kansallisten energia-alan sääntelyviranomaisten toimivaltuuksien yhdenmukaistaminen edelleen sekä näiden sääntelyviranomaisten riippumattomuuden lujittaminen. Lisäksi kyseisen direktiivin johdanto-osan 34 perustelukappaleen mukaan energia-alan sääntelyviranomaisten olisi voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä, ja niiden tulisi olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista.
Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, tästä seuraa, että direktiivillä 2009/72 pyritään vahvistamaan kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta direktiivillä 2003/54, joka on kumottu kyseisellä direktiivillä, säädettyyn järjestelmään nähden. Tällainen vahvistaminen ilmenee direktiivin 2009/72 IX luvusta, jonka otsikko on ”Kansalliset sääntelyviranomaiset” ja johon kuuluu muun muassa direktiivin 35 artikla, jonka tulkintaa nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee.
On kuitenkin korostettava, että se ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsema seikka, että lailla nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, on palautettu oikeustila, joka vallitsi Slovakian tasavallassa silloin, kun direktiivi 2003/54 oli voimassa, siltä osin kuin kyse on säännöistä, jotka koskevat sääntelyviranomaisen pääjohtajan nimittämistä ja erottamista sekä kansallisten ministeriöiden edustajien osallistumista tiettyihin hintojen vahvistamismenettelyihin, ei välttämättä – ja pelkästään tästä syystä – merkitse sitä, että direktiivin 2009/72 merkitykselliset säännökset, jotka liittyvät kyseisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuteen, olisivat esteenä kyseisen lain tällaisia sääntöjä koskeville säännöksille.
Sikäli kuin nämä säännöt annetaan direktiivissä 2009/72 jäsenvaltioille annetun toimivallan rajoissa ja niihin liitetään kyseisessä direktiivissä säädettyjä kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskevia takeita, oikeustila, jossa jäsenvaltion lainsäätäjä on ottanut uudelleen käyttöön tiettyjä kansallisen sääntelyviranomaisen organisaatioon ja toimintaan liittyviä sääntöjä, jotka olivat tässä jäsenvaltiossa voimassa silloin, kun direktiiviä 2003/54 sovellettiin, ei nimittäin välttämättä ole direktiivin 2009/72 vastainen.
Tästä seuraa, että hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä on määritettävä, onko direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä laissa nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, säädettyjen kaltaisille kansallisen oikeuden säännöksille, riippumatta siitä, olivatko lain nro 250/2012 säännökset unionin oikeuden mukaisia ennen kyseistä lainmuutosta.
Ensimmäinen kysymys
On korostettava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on muodollisesti rajoittanut kysymyksensä koskemaan vain direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 kohdan tulkintaa, tämä seikka ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä sille kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kansallisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko kansallinen tuomioistuin viitannut niihin kysymyksissään (ks. vastaavasti tuomio 12.3.2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisen valtion hallituksella on toimivalta nimittää ja erottaa kansallisen sääntelyviranomaisen pääjohtaja.
Direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan takaamaan kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistamaan, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.
Unionin tuomioistuin on jo todennut ”riippumattomuuden” käsitteestä, jota ei ole määritelty direktiivissä 2009/72, että julkisten elinten osalta tällä käsitteellä kuvataan tavanomaisesti asemaa, joka antaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia vapaasti suhteessa elimiin, joista sen on oltava riippumaton, ja vapaana kaikesta ohjaamisesta ja painostuksesta (ks. analogisesti tuomio 13.6.2018, komissio v. Puola,
C‑530/16
,
EU:C:2018:430
,
kohta).
Tällaisen riippumattomuuden takaamiseksi yhtäältä direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetään, että kyseisen viranomaisen on oltava oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton kaikista muista julkisista ja yksityisistä elimistä. Toisaalta kyseisen 35 artiklan 4 kohdan b alakohdan i ja ii alakohdassa esitetään viranomaisen henkilöstön ja johtohenkilöiden riippumattomuutta koskevat vaatimukset, joiden mukaan heidän on toimittava markkinoiden eduista riippumatta eivätkä he sääntelytehtäviä suorittaessaan saa pyytää eivätkä ottaa suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä. Näissä vaatimuksissa edellytetään, että kansallisen sääntelyviranomaisen on hoidettava sääntelytehtäväänsä ilman ulkopuolista vaikuttamista.
Kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojaamiseksi direktiivin 2009/72 35 artiklan 5 kohdan b alakohdassa edellytetään lisäksi, että sääntelyviranomaisen johtokunnan jäsenet tai, jos johtokuntaa ei ole, sääntelyviranomaisen ylimmät johtohenkilöt nimitetään vähintään viiden mutta enintään seitsemän vuoden toimikaudeksi, joka voidaan uusia kerran. Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden on varmistettava, että käyttöön otetaan johtokunnan tai ylimpien johtohenkilöiden asianmukainen kiertojärjestelmä, ja johtokunnan jäsenet tai ylimmät johtohenkilöt voidaan vapauttaa tehtävistään kesken toimikauden ainoastaan, jos he eivät enää täytä tässä artiklassa asetettuja vaatimuksia tai he ovat syyllistyneet rikkomukseen kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Näiden vaatimusten noudattamiseksi toimivallasta nimittää ja erottaa sääntelyviranomaisen johtokunnan jäsenet tai, jos johtokuntaa ei ole, sääntelyviranomaisen ylimmät johtohenkilöt on säädettävä täsmällisesti lailla, jolloin kyseistä toimivaltaa on käytettävä objektiivisilla, selkeästi ja tyhjentävästi luetelluilla sekä valvottavissa olevilla perusteilla (ks. analogisesti tuomio 13.6.2018, komissio v. Puola,
C‑530/16
,
EU:C:2018:430
,
kohta).
On kuitenkin todettava, ettei missään direktiivin 2009/72 säännöksessä täsmennetä sitä tai niitä jäsenvaltioiden viranomaisia, joiden tehtävänä olisi nimittää ja erottaa kansallisen sääntelyviranomaisen johtokunnan jäsenet tai ylimmät johtohenkilöt, erityisesti sen pääjohtaja.
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 288 artiklasta seuraa, että jäsenvaltioilla on pannessaan direktiiviä täytäntöön velvollisuus varmistaa direktiivin täysi vaikutus, mutta niillä on laaja harkintavalta valita tavat ja keinot direktiivin täytäntöönpanon varmistamiseksi. Tällainen vapaus ei näin ollen vaikuta mitenkään jokaista jäsenvaltiota, jolle direktiivi on osoitettu, koskevaan velvoitteeseen toteuttaa direktiivissä asetetun tavoitteen mukaisesti kaikki kyseisen direktiivin täyden vaikutuksen varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet (tuomio 19.10.2016, Ormaetxea Garai ja Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka jäsenvaltioilla on näissä olosuhteissa institutionaalinen itsemääräämisoikeus direktiivin 2009/72 35 artiklassa tarkoitettujen sääntelyviranomaistensa organisoinnin ja rakenteen osalta, tätä itsemääräämisoikeutta voidaan käyttää ainoastaan noudattamalla täysimääräisesti kyseisessä direktiivissä vahvistettuja tavoitteita ja velvollisuuksia (ks. analogisesti tuomio 19.10.2016, Ormaetxea Garai ja Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että direktiivissä 2009/72 ja erityisesti sen 35 artiklassa ei kielletä sitä, että jäsenvaltion hallitus voi nimittää ja erottaa kansallisen sääntelyviranomaisen pääjohtajan.
Tätä nimitys- ja erottamisvaltaa on kuitenkin käytettävä siten, että tämän viranomaisen riippumattomuus taataan noudattaen kaikkia direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädettyjä vaatimuksia.
Käsiteltävässä asiassa Slovakian hallitus toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että sääntelyviranomaisen riippumattomuus taataan kaikilla nykyisin voimassa olevilla direktiivin 2009/72 täytäntöön panemiseksi annetuilla kansallisilla säännöksillä. Kyseinen hallitus viittaa ensinnäkin lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, 4 §:n 2 ja 3 momenttiin, joissa vahvistetaan sääntelyviranomaisen puolueettomuus ja riippumattomuus sekä ilmoitetaan tämän viranomaisen elimet, toiseksi kyseisen lain, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 §:ään, jolla säännellään muun muassa kyseisen elimen pääjohtajan nimittämistä, asemaa, toimintaa ja erottamista, kolmanneksi mainitun lain, sellaisena kuin se on muutettuna, 6 §:ään, joka koskee sääntelyneuvoston toimintaa, ja neljänneksi kyseisen lain, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §:ään, jolla säännellään sääntelyneuvoston jäsenten nimittämistä ja erottamista sekä niitä koskevia vaatimuksia. Erityisesti Slovakian hallitus toteaa, että sääntelyviranomaisen pääjohtajan toimikausi on kuusi vuotta, hänen palkkansa on vahvistettu selkeästi ja läpinäkyvästi lailla nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, ja hänet voidaan erottaa tehtävästään ainoastaan kyseisessä laissa nimenomaisesti säädetyillä perusteilla.
Slovakian hallituksen mukaan kyseisillä Slovakian oikeuden säännöksillä taataan se, ettei Slovakian hallitus vaikuta sääntelyviranomaisen pääjohtajaan tavalla, joka vaarantaisi kyseisen viranomaisen riippumattomuuden.
Tältä osin on muistutettava, että koska unionin tuomioistuimen on otettava huomioon ennakkoratkaisukysymykseen liittyvät tosiasiat ja oikeudelliset seikat sellaisina kuin ne on määritelty ennakkoratkaisupyynnössä, unionin tuomioistuimen on vastattava esitettyyn kysymykseen ainoastaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien säännösten perusteella (ks. vastaavasti tuomio 28.7.2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
C‑240/15
,
EU:C:2016:608
,
ja
kohta).
Ennakkoratkaisupyynnöissä annetut tiedot eivät ole tarpeen ainoastaan sen vuoksi, että unionin tuomioistuin voi niiden perusteella antaa hyödyllisiä vastauksia, vaan myös siksi, että jäsenvaltioiden hallituksilla ja muilla osapuolilla on niiden perusteella mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti. Unionin tuomioistuimen on huolehdittava siitä, että tämä mahdollisuus turvataan, kun otetaan huomioon se, että mainitun määräyksen nojalla ainoastaan ennakkoratkaisupyynnöt annetaan tiedoksi näille osapuolille (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin ei siis voi ottaa huomioon Slovakian hallituksen kirjallisissa huomautuksissaan mainitseman kaltaisia kansallisen oikeuden säännöksiä, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole maininnut niitä ennakkoratkaisupyynnössään. Kyseisen tuomioistuimen on ratkaistava kysymys siitä, voidaanko näillä säännöksillä taata direktiivissä 2009/72 edellytetty sääntelyviranomaisen riippumattomuus, johon annettavaan vastaukseen ei vaikuta se, että – kuten tämän tuomion 39 kohdasta ilmenee – kyseisessä direktiivissä ei kielletä sitä, että Slovakian hallitus voi nimittää ja erottaa sääntelyviranomaisen pääjohtajan.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisen valtion hallituksella on toimivalta nimittää ja erottaa kansallisen sääntelyviranomaisen pääjohtaja, kunhan kaikkia näissä säännöksissä säädettyjä vaatimuksia noudatetaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Toinen kysymys
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 29 kohdassa mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään yleisen edun suojaamiseksi kyseisen valtion ministeriöiden edustajien osallistumisesta tiettyihin kansallisen sääntelyviranomaisen menettelyihin, jotka koskevat hintojen vahvistamista.
Aluksi on todettava, että kyseinen tuomioistuin tarkoittaa tässä kysymyksessä Slovakian tasavallan valtiovarainministeriön ja ympäristöministeriön edustajien osallistumista edellä mainittuihin menettelyihin. Ellei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on toteutettava, muuta johdu, ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ympäristöministeriön osallistuminen koskee ainoastaan hintojen vahvistamismenettelyjä, jotka liittyvät juomaveden tuottamiseen ja toimittamiseen. Tällaisessa tapauksessa direktiivin 2009/72 säännöksiä, joissa muun muassa vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää Euroopan unionin kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita, ei pitäisi soveltaa tällaiseen osallistumiseen.
Tämän alustavan täsmennyksen jälkeen on todettava, että kyseinen kysymys koskee edellytyksiä, jotka kansallisen sääntelyviranomaisen toiminnan on täytettävä, jotta sen päätöksenteon riippumattomuus taataan.
Tältä osin direktiivin 2009/72 35 artiklan 5 kohdan a alakohdasta ilmenee, että kansallisen sääntelyviranomaisen on voitava tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta.
Kuten tämän tuomion 33 kohdassa todetaan, direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 kohdan b alakohdan ii alakohdassa edellytetty kansallisen sääntelyviranomaisen henkilöstön ja johtohenkilöiden riippumattomuus merkitsee lisäksi sitä, että kyseinen viranomainen suorittaa sääntelytehtäviään ilman ulkopuolista vaikuttamista.
Tämän saman säännöksen mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen henkilöstön ja johtohenkilöiden riippumattomuuden vaatimus ei kuitenkaan estä asianomaisen jäsenvaltion hallitusta vahvistamasta yleisiä suuntaviivoja, jotka eivät kuitenkaan voi koskea direktiivin 2009/72 37 artiklassa tarkoitettuja sääntelytehtäviä tai sääntelyvaltuuksia. Niihin kuuluvat eri tariffien ja hintojen vahvistamiseen, hyväksymiseen ja valvontaan liittyvät tehtävät ja toimivaltuudet, erityisesti kyseisen artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainitut tehtävät, joita ovat sähkön siirto- tai jakelutariffien taikka niiden laskentamenetelmien vahvistaminen tai hyväksyminen avointen kriteerien mukaisesti.
Viimeksi mainituilta osin kyseisen direktiivin 36 artiklasta nimittäin ilmenee, että kyseisen direktiivin 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa kansallisen sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet 36 artiklassa lueteltujen yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, joita ovat muun muassa kilpailulle avointen, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen, energiatehokkuus ja kuluttajansuoja.
Tästä seuraa, että kyseisen direktiivin 35 artiklan 4 kohdan b alakohdan ii alakohdassa ja 5 kohdan a alakohdassa tarkoitettu päätöksenteon riippumattomuus merkitsee sitä, että direktiivin 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa kansallinen sääntelyviranomainen tekee päätöksensä itsenäisesti ja pelkästään yleisen edun perusteella varmistaakseen kyseisellä direktiivillä tavoiteltujen päämäärien noudattamisen ilman, että sen olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita.
On kuitenkin todettava, että direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaan ei sisälly säännöstä, jossa kiellettäisiin kansallisten ministeriöiden edustajien osallistuminen tiettyihin hintojen vahvistamiseen liittyviin menettelyihin, jotka koskevat erityisesti pääsyä sähkön siirto- ja jakeluverkkoon sekä sähköenergian siirtoa ja jakelua.
Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon tämän tuomion 37 ja 38 kohdassa mainittu liikkumavara, joka jäsenvaltioilla on täyttäessään direktiivistä 2009/72 johtuvia velvoitteita, jäsenvaltiot voivat antaa sääntöjä, jotka mahdollistavat tällaisen osallistumisen, kunhan kyseisen direktiivin 35 artiklan 4 ja 5 kohdassa tarkoitettu kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksenteon riippumattomuus taataan.
Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa se, että lain nro 250/2012, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 164/2017, kyseessä olevissa säännöksissä säädetään kansallisten ministeriöiden edustajien osallistumisesta tiettyihin hintojen vahvistamiseen liittyviin menettelyihin, ei välttämättä eikä yksin tästä syystä johda siihen, ettei sääntelyviranomainen suorita hinnoittelutehtäviään direktiivissä 2009/72 ja erityisesti sen 35 artiklassa tarkoitetulla tavalla riippumattomasti.
Slovakian hallitus toteaa tältä osin kirjallisissa huomautuksissaan, että tällainen osallistuminen on välttämätöntä ja merkityksellistä, jotta ministeriöt saavat tietoja hintojen vahvistamiseen liittyvistä menettelyistä, kun otetaan huomioon se, että nämä menettelyt ovat koko yhteiskunnan kannalta yleisen edun mukaisia, kun kyse on pääasiallisesti Slovakian tasavallan energiapolitiikan tavoitteista ja painopisteistä.
Slovakian hallitus lisää, ettei mainittujen ministeriöiden edustajilla ole mitään sellaista erityistä oikeutta, jonka perusteella ne voisivat puuttua sääntelyviranomaisen päätöksentekoon, koska heidän osallistumiseensa sovelletaan lähinnä Slovakian oikeuden yleisiä hallintomenettelysääntöjä. Näillä säännöillä nimittäin sen mukaan taataan, että kaikki kyseessä olevien menettelyjen osapuolet osallistuvat aktiivisesti menettelyyn ja näin ollen puolustavat oikeuksiaan ja etujaan, että ne voivat ilmaista mielipiteensä ja esittää ehdotuksia, esittää huomautuksia ja osallistua keskusteluun, esittää todisteita, tutustua asiakirjoihin, ottaa vastaan päätökset ja tarvittaessa riitauttaa ne kanteella kyseisen viranomaisen sääntelyneuvostossa ja kansallisissa tuomioistuimissa.
Slovakian tasavallan presidentti sen sijaan väittää kirjallisissa huomautuksissaan muun muassa, että myös lain nro 250/2012 voimassaoloaikana, ennen kuin sitä muutettiin lailla nro 164/2017, sääntelyviranomainen oli vuoden 2017 aikana kumonnut alkuperäiset päätökset Slovakian hallituksen painostuksesta korvaamalla ne hallituksen poliittisen tahdon mukaisilla päätöksillä.
Tältä osin on korostettava, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole ennakkoratkaisupyynnössään viitannut Slovakian hallituksen mainitsemiin kansallisiin sääntöihin ja säännöksiin, mikä estää unionin tuomioistuinta ottamasta niitä huomioon, kuten tämän tuomion 45 kohdasta ilmenee, eikä esittänyt mitään tietoja kansallisen sääntelyviranomaisen päätöskäytännöstä.
Jotta toiseen kysymykseen voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, on kuitenkin todettava, että – kuten komissio on kirjallisissa huomautuksissaan todennut – direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohdassa edellytetään, että kansallisten ministeriöiden edustajat eivät nyt käsiteltävässä asiassa voi käyttää osallistumistaan näihin hintojen vahvistamista koskeviin menettelyihin painostaakseen sääntelyviranomaista tai antaakseen sille ohjeita, jotka voivat ohjata päätöksiä, joita sääntelyviranomainen tekee sille kyseisen direktiivin 37 artiklassa säädettyjen tehtävien ja toimivaltuuksien puitteissa.
Vaikka direktiivi 2009/72 ei ole esteenä sille, että jäsenvaltion hallitus voi muun muassa ministeriöiden edustajien myötävaikutuksella esittää kansallisessa sääntelyviranomaisessa kantansa siitä, miten kyseinen viranomainen voi ottaa huomioon yleisen edun sääntelytehtäviään suorittaessaan, tämä osallistuminen ja varsinkaan näiden edustajien hintojen vahvistamista koskevien menettelyjen aikana antamat lausunnot eivät voi olla sitovia eikä sääntelyviranomainen voi missään tapauksessa pitää niitä ohjeina, joita sen olisi tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltuuksiaan käyttäessään noudatettava.
Säännöt, jotka koskevat kansallisten ministeriöiden edustajien osallistumista hintojen vahvistamiseen liittyviin menettelyihin, eivät myöskään saa vaikuttaa sääntelyviranomaisen kyseisessä 37 artiklassa säädettyjen tehtävien ja toimivaltuuksien nojalla tekemien päätösten ulottuvuuteen. Erityisesti silloin, kun tällaiset tehtävät tai toimivaltuudet sitä edellyttävät, nämä osallistumista koskevat säännöt eivät voi vaikuttaa kyseisen viranomaisen päätösten velvoittavuuteen ja välittömään sovellettavuuteen esimerkiksi siten, että niissä edellytettäisiin, että kyseisten edustajien on hyväksyttävä tai sallittava nämä päätökset etukäteen ennen niiden täytäntöönpanoa.
Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään yleisen edun suojaamiseksi kyseisen valtion ministeriöiden edustajien osallistumisesta tiettyihin kansallisen sääntelyviranomaisen menettelyihin, jotka koskevat hintojen vahvistamista, kunhan kyseisen viranomaisen päätöksenteon riippumattomuutta kunnioitetaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisen valtion hallituksella on toimivalta nimittää ja erottaa kansallisen sääntelyviranomaisen pääjohtaja, kunhan kaikkia näissä säännöksissä säädettyjä vaatimuksia noudatetaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

2)
Direktiivin 2009/72 35 artiklan 4 ja 5 kohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään yleisen edun suojaamiseksi kyseisen valtion ministeriöiden edustajien osallistumisesta tiettyihin kansallisen sääntelyviranomaisen menettelyihin, jotka koskevat hintojen vahvistamista, kunhan kyseisen viranomaisen päätöksenteon riippumattomuutta kunnioitetaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: slovakki.