CELEX: 62016TJ0585
Służba publiczna
Urzędnicy
Wolność wypowiedzi
Obowiązek lojalności
Wyrządzenie istotnej szkody interesom Unii
Odmowa zezwolenia na publikację artykułu
Wezwanie do dokonania zmian w tekście
Artykuł 17a regulaminu pracowniczego
Przedmiot skargi
Decyzja oddalająca zażalenie administracyjne

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Carina Skareby, jest urzędniczką Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ).
Pismem z dnia 19 maja 2015 r. skarżąca, za pośrednictwem swoich doradców prawnych, powiadomiła ESDZ, zgodnie z art. 17a regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), o zamiarze opublikowania w czasopiśmie „Politico” artykułu zatytułowanego „List otwarty do obywatela Hermana”, zawierającego pismo otwarte skierowane do byłego prezydenta Rady Europejskiej, Hermana Van Rompuya, w celu zwrócenia uwagi na problem molestowania w instytucjach europejskich (zwanego dalej „spornym tekstem”).
W nocie z dnia 5 czerwca 2015 r. pełnomocnik pełniący obowiązki kierownika wydziału „Prawa i obowiązki” w dyrekcji „Zasobów ludzkich” w dyrekcji generalnej „Administracja i finanse” ESDZ uznał, że dwa ustępy artykułu, którego ma dotyczyć zezwolenie, są niezgodne z „obowiązkiem lojalności i powściągliwości” ciążącym na skarżącej jako urzędniczce Unii Europejskiej wobec instytucji, ponieważ skarżąca przypisała bezpośrednio – i bez żadnego dowodu – dyrekcji ESDZ szczególne zachowanie naruszające regulamin pracowniczy. W konsekwencji wezwał on skarżącą do przedstawienia zmienionego tekstu uwzględniającego te zastrzeżenia, bez czego nie będzie można zezwolić na publikację (nota zwana dalej „decyzją odmawiającą publikacji”).
Rozpatrywane ustępy spornego tekstu, konkretnie ustępy piąty i osiemnasty (zwane dalej łącznie „spornymi ustępami”), mają następujące brzmienie:
„Modus operandi przełożonych instytucji europejskich wydaje się polegać, jak mogłam być tego świadkiem, na przekonaniu każdej jednostki mającej własną opinię w przedmiocie sposobu kierowania instytucjami, aby lepiej zmieniła pracę, skorzystała z wcześniejszej emerytury lub świadczenia z tytułu niezdolności do pracy. Wybierz coś innego. Zapomnij. Oto, w jaki sposób zwierzchnicy mogą nadal molestować niektórych podwładnych i faworyzować innych: być może nie jest to planowana strategia – lecz jest jednak systematyczna.
[…]
ESDZ powinna dać przykład wewnętrznego stosowania praw, przejrzystości organizacyjnej i państwa prawa – lub nie będziemy wiarygodni na scenie międzynarodowej”.
Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. za pośrednictwem swoich doradców skarżąca zażądała wyjaśnień dotyczących decyzji odmawiającej publikacji, w szczególności aby dowiedzieć się, w jaki sposób sporne ustępy – poza podnoszonym naruszeniem obowiązku lojalności i powściągliwości – mogą „w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii” w rozumieniu art. 17a regulaminu pracowniczego.
Pismem z dnia 24 lipca 2015 r. główny prawnik wydziału „Prawa i obowiązki” udzielił następującej odpowiedzi:
„W [decyzji odmawiającej publikacji] nie wskazano, że kwestia ta może »w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii«.
Niemniej ważne jest powtórzenie, iż ESDZ nie zezwala na publikację [spornego tekstu] jako takiego, ponieważ uważa się go za naruszenie obowiązku lojalności i powściągliwości.
Publikacja podlega zezwoleniu zgodnie z art. 17 ust. 1 regulaminu pracowniczego […].
Usilnie zaleca się zainteresowanej niedokonywanie publikacji bez zezwolenia”.
Pismem z dnia 4 września 2015 r. za pośrednictwem swoich doradców skarżąca wniosła zażalenie na decyzję odmawiającą publikacji, zgodnie z art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. W zażaleniu tym podniosła ona w istocie, po pierwsze, że ESDZ naruszyła art. 17a regulaminu pracowniczego, jako że nie wykazała, iż publikacja spornego tekstu może „w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii”, oraz po drugie, że w konsekwencji naruszyła ona prawo do wolności wypowiedzi, zagwarantowane skarżącej w art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”) i w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r. organ powołujący (zwany dalej „organem powołującym”) ESDZ oddalił zażalenie wniesione przez skarżącą (zwaną dalej „decyzją oddalającą zażalenie”).
W decyzji oddalającej zażalenie wskazano w istocie, że art. 17a regulaminu pracowniczego wyraża ideę stałej konieczności zachowania właściwej równowagi między zapewnieniem wykonywania wolności wypowiedzi urzędników Unii a ochroną uzasadnionego celu interesu ogólnego, w szczególności ochroną uzasadnionych interesów Unii. W tym względzie w decyzji oddalającej zażalenie uściślono przede wszystkim, że przedmiot spornego tekstu jest związany z działalnością Unii, następnie – że sporny tekst może naruszyć „obowiązek lojalności i powściągliwości”, oraz wreszcie – że owo naruszenie samo w sobie stanowi rzeczywiste ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii w rozumieniu art. 17a regulaminu pracowniczego. W decyzji oddalającej zażalenie podkreślono, że publikacja spornego tekstu mogłaby w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii w zakresie, w jakim, po pierwsze, w spornym tekście nie przedstawiono żadnego dowodu wykazującego twierdzenia dotyczące molestowania urzędników, oraz po drugie, sporne ustępy nie mogą być postrzegane jako opinia odmienna od opinii ESDZ, lecz sugerują istnienie nierozwiązanego problemu związanego z rozpowszechnionym molestowaniem w instytucjach Unii, co z punktu widzenia przeciętnego czytelnika mogłoby być postrzegane jako fakt, że instytucje nie wdrożyły odpowiedniej polityki walki z molestowaniem. Co więcej, w decyzji oddalającej zażalenie podkreślono, że można także przedstawić uwagi dotyczące wielu innych części spornego tekstu, jednakże ESDZ przedstawiła jedynie uwagi dotyczące dwóch ustępów, co wykazuje, że decyzja oddalająca zażalenie jest proporcjonalna i ograniczona do tego co niezbędne.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu do spraw Służby Publicznej w dniu 15 marca 2016 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę. Skarga ta została zarejestrowana pod numerem F‑15/16.
Odpowiedź ESDZ na skargę została złożona w sekretariacie Sądu do spraw Służby Publicznej w dniu 10 czerwca 2016 r.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2016/1192 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie przekazania Sądowi właściwości do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów między Unią Europejską a jej pracownikami (
Dz.U. 2016, L 200, s. 137
) niniejsza sprawa została przekazana Sądowi w stanie, w jakim się znajdowała w dniu 31 sierpnia 2016 r. Została ona zarejestrowana pod sygnaturą T‑585/16 i przydzielona drugiej izbie.
Ze względu na to, że zamknięcie pisemnego etapu postępowania nastąpiło przed przekazaniem Sądowi niniejszej sprawy, w pismach przesłanych z sekretariatu w dniu 9 listopada 2016 r. Sąd zwrócił się do stron o wypowiedzenie się w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy.
Strony przedstawiły stanowiska podczas rozprawy w dniu 3 maja 2017 r.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie dopuszczalności skargi;
–
stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej publikacji oraz, „w niezbędnym zakresie”, decyzji oddalającej zażalenie;
–
obciążenie ESDZ kosztami postępowania.
ESDZ wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie bezzasadności skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Uwaga wstępna w przedmiocie skargi
Należy podkreślić, że skarżąca wniosła niniejszą skargę na decyzję odmawiającą publikacji oraz, „w niezbędnym zakresie”, na decyzję oddalającą zażalenie.
W tym względzie należy przypomnieć, że zażalenie w drodze administracyjnej i jego oddalenie – w sposób wyraźny lub dorozumiany – stanowią integralną część złożonej procedury i są jedynie wstępną przesłanką wniesienia sprawy do sądu. W tych okolicznościach skarga, nawet jeżeli formalnie skierowana jest przeciwko oddaleniu zażalenia, skutkuje przedłożeniem ocenie sądu aktu niekorzystnego, którego dotyczyło zażalenie, chyba że oddalenie zażalenia ma inny zakres niż akt, na który zażalenie zostało wniesione. Decyzja oddalająca w wyraźny sposób zażalenie może, ze względu na swoją treść, nie stanowić decyzji potwierdzającej akt podważany przez skarżącego. Jest tak w przypadku decyzji oddalającej zażalenie, w której ponownie zbadano sytuację skarżącego w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych, lub decyzji, która zmienia albo uzupełnia decyzję wydaną pierwotnie. W tych wypadkach oddalenie zażalenia stanowi akt podlegający kontroli sądu, który bierze go pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem kwestionowanego aktu, a nawet uznaje za akt niekorzystny wstępujący w miejsce tego ostatniego (zob. wyrok z dnia 21 maja 2014 r., Mocová/Komisja,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, koncepcję tę wspiera również założenie, zgodnie z którym uzupełnienie uzasadnienia na etapie decyzji oddalającej zażalenie jest zgodne z celem art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, na mocy którego decyzja w sprawie zażalenia sama zawiera uzasadnienie. Przepis ten koniecznie prowadzi bowiem do tego, by organ, który ma rozstrzygać w przedmiocie zażalenia, nie był związany wyłącznie uzasadnieniem – w danym wypadku niewystarczającym czy też nawet w przypadku dorozumianej decyzji odmownej nieistniejącym – decyzji, na którą złożono zażalenie (zob. wyroki: z dnia 21 maja 2014 r., Mocová/Komisja,
T‑347/12 P
,
EU:T:2014:268
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 stycznia 2017 r., LP/Europol,
T‑719/15 P
, niepublikowany,
EU:T:2017:7
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku, jak wynika z pkt 3, 8 i 9 powyżej, decyzja oddalająca zażalenie nie zmienia ani znaczenia, ani zakresu decyzji odmawiającej publikacji. Decyzja oddalająca zażalenie bowiem, po pierwsze, utrzymuje w mocy odmowę publikacji spornego tekstu, oraz po drugie, ogranicza wymóg uprzedniej zmiany spornego tekstu do dwóch ustępów zidentyfikowanych w decyzji odmawiającej publikacji.
Jednakże uzasadnienie zawarte w decyzji oddalającej zażalenie różni się częściowo od uzasadnienia zawartego w decyzji odmawiającej publikacji. W decyzji odmawiającej publikacji odmówiono bowiem publikacji spornego tekstu w oparciu o naruszenie „obowiązku lojalności i powściągliwości” ze względu na to, że skarżąca przypisuje bezpośrednio, i bez żadnego dowodu, dyrekcji ESDZ szczególne zachowanie naruszające regulamin pracowniczy. Decyzję oddalającą zażalenie oparto zaś w istocie na istnieniu rzeczywistego ryzyka wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii w rozumieniu art. 17a regulaminu pracowniczego. Ściślej – stwierdzono w niej, po pierwsze, że naruszenie „obowiązku lojalności i powściągliwości” samo w sobie stanowi rzeczywiste ryzyko wyrządzenia istotnej szkody tym interesom, po drugie, że w spornym tekście nie przedstawiono żadnego dowodu, aby wykazać zawarte w nim twierdzenia, oraz po trzecie, że sporne ustępy podważają istnienie polityki mającej na celu walkę z molestowaniem w instytucjach Unii.
A zatem należy stwierdzić, że w decyzji oddalającej zażalenie zawarto dodatkowe uzasadnienie, w którym uściślono i rozwinięto uzasadnienie zawarte w akcie, przeciwko któremu skierowano to zażalenie – w niniejszym wypadku decyzji odmawiającej publikacji.
Ze względu na to, że w uzasadnieniu tym uściślono i uzupełniono uzasadnienie zawarte w decyzji odmawiającej publikacji, a także aby uwzględnić rozwojowy charakter postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, w celu rozpatrzenia zgodności z prawem decyzji odmawiającej publikacji należy uwzględnić uzasadnienie decyzji oddalającej zażalenie.
Co do istoty
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia prawa do wolności wypowiedzi. Zarzut drugi dotyczy błędu w ocenie w odniesieniu do naruszenia „obowiązku lojalności i powściągliwości”.
Sąd uznał, że należy najpierw rozpatrzyć zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego błędu w ocenie w odniesieniu do naruszenia obowiązku lojalności
W ramach zarzutu drugiego skarżąca podnosi pierwszy zarzut szczegółowy, zgodnie z którym organ powołujący błędnie stwierdził, że ustępy pierwszy, od czwartego do siódmego, trzynasty i dziewiętnasty spornego tekstu podważają istnienie polityki ESDZ i Unii mającej na celu walkę z molestowaniem. Skarżąca twierdzi bowiem, że w ustępach tych wyraziła ona jedynie ideę, zgodnie z którą, po pierwsze, molestowanie jest szeroko rozpowszechnionym zjawiskiem, oraz po drugie, że sytuacja ta może podważać wiarygodność organów ESDZ i w konsekwencji Unii na scenie międzynarodowej. Jednakże w spornym tekście skarżąca nie podnosi ani tego, że molestowanie „zagroziłoby prawidłowemu funkcjonowaniu służb”, ani że „żaden środek prawny nie jest dostępny”. W każdym wypadku sporny tekst nie może stanowić „zachowania naruszającego godność i poszanowanie należne instytucji” w rozumieniu mającego zastosowanie orzecznictwa.
W ramach drugiego zarzutu szczegółowego skarżąca podkreśla, iż organ powołujący popełnił „oczywisty” błąd w ocenie, gdy stwierdził, że w ustępach drugim i szóstym spornego tekstu skarżąca uznała swojego pracodawcę za wroga i od dawna nie ma do niego zaufania. Skarżąca twierdzi bowiem, że o ile rozpatrywane ustępy odsyłają do „wojny”, o tyle chodzi o „wojnę w instytucjach europejskich”, a nie o wojnę przeciwko nim.
Poprzez trzeci zarzut szczegółowy skarżąca twierdzi, że organ powołujący błędnie stwierdził, iż z trzeciego i piętnastego ustępu spornego tekstu wynika, że „szeroko rozpowszechnione molestowanie skłoniło licznych urzędników do skorzystania z długiego urlopu chorobowego lub świadczenia z tytułu niepełnosprawności”. W tym względzie skarżąca podnosi, że nigdy nie wskazała liczby osób przebywających na długim urlopie chorobowym lub korzystających ze świadczenia z tytułu niepełnosprawności i że w konsekwencji ze spornego tekstu nie można wywodzić, iż osoby te są liczne. Co więcej, nawet jeśli wyraziła ona opinię, że molestowanie jest szeroko rozpowszechnionym zjawiskiem i że liczni współpracownicy znajdują się na długim urlopie chorobowym lub korzystają ze świadczenia z tytułu niepełnosprawności, organ powołujący popełnił błąd, gdy stwierdził, że wyrażenie takiej opinii stanowi zachowanie naruszające godność i poszanowanie należne instytucji.
W ramach czwartego zarzutu szczegółowego skarżąca podnosi, że organ powołujący popełnił błąd w ramach wykładni, gdy stwierdził, że osiemnasty ustęp spornego tekstu wskazuje na to, iż ESDZ i Unia „nie dają przykładu” prowadzenia polityki rozpatrywania spraw dotyczących molestowania w podległych im służbach. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanym ustępie stwierdzono jedynie, iż ESDZ powinna dawać przykład – a nie, że tego nie czyni – sugerując po prostu, że mogłaby czynić więcej.
Poprzez piąty zarzut szczegółowy skarżąca twierdzi, że sporne ustępy nie zawierają żadnej zniewagi ani nie wyrażają żadnego braku szacunku, agresji lub innej formy braku życzliwości i że stanowią one jedynie przejaw wolności wypowiedzi, która obejmuje prawo wyrażenia opinii odmiennych lub mniejszościowych w stosunku do opinii przedstawianych przez zatrudniającą ją instytucję, nawet jeśli opinie te mogą ranić, szokować lub niepokoić.
W ramach szóstego zarzutu szczegółowego skarżąca podnosi, że organ powołujący popełnił „oczywisty” błąd w ocenie, gdy stwierdził, że wyżej wspomniane ustępy stanowią naruszenie „obowiązku lojalności i powściągliwości” ciążącego na niej jako na urzędniczce wobec instytucji.
ESDZ kwestionuje argumenty skarżącej.
Na wstępie należy wskazać, że z pkt 3, 4, 8 i 9 powyżej wynika, po pierwsze, że w decyzji odmawiającej publikacji ograniczono się do wskazania, iż dwa ustępy spornego tekstu – a mianowicie piąty i osiemnasty – są niezgodne z „obowiązkiem lojalności i powściągliwości” ciążącym na skarżącej jako na urzędniczce Unii, oraz po drugie, że to ograniczenie do dwóch ustępów utrzymano w decyzji oddalającej zażalenie.
A zatem o ile jest prawdą, że decyzja oddalająca zażalenie zawiera komentarze dotyczące innych ustępów spornego tekstu, o tyle komentarze te należy uznać za obiter dicta.
Z powyższego wynika, że zarzuty szczegółowe dotyczące ustępów spornego tekstu innych niż piąty i osiemnasty są nieistotne dla sprawy, jako że nie wywołują one żadnego skutku w odniesieniu do zgodności z prawem decyzji odmawiającej publikacji.
A zatem należy stwierdzić, po pierwsze, że pierwszy zarzut szczegółowy jest częściowo nieistotny dla sprawy w zakresie, w jakim dotyczy on ustępów pierwszego, czwartego, szóstego, siódmego, trzynastego i dziewiętnastego spornego tekstu, oraz po drugie, że zarzuty szczegółowe drugi i trzeci są nieistotne dla sprawy w całości.
W konsekwencji należy rozpatrzyć jedynie zarzuty szczegółowe pierwszy i od czwartego do szóstego w zakresie, w jakim dotyczą one spornych ustępów.
W zarzutach szczegółowych pierwszym i czwartym skarżąca stwierdza, iż organ powołujący błędnie uznał, że sporne ustępy, po pierwsze, podważają istnienie polityki ESDZ i Unii mającej na celu walkę z molestowaniem, oraz po drugie, wskazują, iż ESDZ i Unia „nie dają przykładu” poprzez prowadzoną przez nie politykę rozpatrywania spraw związanych z molestowaniem w podległych im służbach.
W tym względzie należy przypomnieć tekst spornych ustępów:
„Modus operandi przełożonych instytucji europejskich wydaje się polegać, jak mogłam być tego świadkiem, na przekonaniu każdej jednostki mającej własną opinię w przedmiocie sposobu kierowania instytucjami, aby lepiej zmieniła pracę, skorzystała z wcześniejszej emerytury lub świadczenia z tytułu niezdolności do pracy. Wybierz coś innego. Zapomnij. Oto w jaki sposób zwierzchnicy mogą nadal molestować niektórych podwładnych i faworyzować innych: być może nie jest to planowana strategia – lecz jest jednak systematyczna.
[…]
ESDZ powinna dać przykład wewnętrznego stosowania praw, przejrzystości organizacyjnej i państwa prawa – lub nie będziemy wiarygodni na scenie międzynarodowej”.
Należy także przypomnieć, że owe sporne ustępy zawarto w tekście dotyczącym problemu molestowania w instytucjach europejskich. W ustępie piątym spornego tekstu opisano ściślej „modus operandi przełożonych instytucji europejskich” i dodano, że „zwierzchnicy mogą nadal molestować niektórych podwładnych i faworyzować innych” w sposób „systematyczny”. A zatem w tym kontekście twierdzenie to – odnoszące się w szczególności do wyrazów „modus operandi” i „systematyczny” – oznacza, że molestowanie jest rozpowszechnionym zjawiskiem wśród przełożonych instytucji europejskich.
Ponadto w osiemnastym ustępie spornego tekstu stwierdzono, że ESDZ „powinna dać przykład wewnętrznego stosowania praw, przejrzystości organizacyjnej i państwa prawa”. Z powyższego wynika, że ESDZ nie stanowi „przykładu” walki z molestowaniem. Innymi słowy instytucja ta nie daje „przykładu” prowadzoną przez siebie polityką rozpatrywania spraw związanych z molestowaniem w podległych jej służbach.
Co więcej, w ustępie osiemnastym spornego tekstu wyrażono ideę – wynikającą już z ustępu piątego – zgodnie z którą w ESDZ, a w konsekwencji w instytucjach Unii, brak jest skutecznej polityki walki z molestowaniem.
Powyższe stwierdzenia zostały ponadto potwierdzone przez samą skarżącą w skardze. W pkt 44 skargi stwierdziła ona bowiem, że w spornym tekście „wyraziła swoje zdanie, iż molestowanie [jest] szeroko rozpowszechnionym zjawiskiem, a także swoje zaniepokojenie tym, że sytuacja ta może podważać wiarygodność organów ESDZ, i w konsekwencji Unii, na scenie międzynarodowej”.
Z powyższego wynika, że organ powołujący nie popełnił błędu w ocenie przy wykładni spornych ustępów.
W konsekwencji zarzuty szczegółowe pierwszy i czwarty powinny zostać oddalone jako bezzasadne.
W piątym zarzucie szczegółowym skarżąca podnosi w istocie, że sporne ustępy nie zawierają żadnej zniewagi ani nie wyrażają żadnego braku szacunku, agresji lub innej formy braku życzliwości i że stanowią one jedynie przejaw wolności wypowiedzi.
Jednakże, jak wynika z pkt 3 i 9 powyżej, decyzja odmawiająca publikacji nie została przyjęta ze względu na to, że sporny tekst zawiera zniewagi lub wyraża jakikolwiek brak szacunku, agresję lub inną formę braku życzliwości. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej publikacji wskazano bowiem, że sporne ustępy są niezgodne z „obowiązkiem lojalności i powściągliwości” ciążącym na skarżącej jako urzędniczce Unii w odniesieniu do instytucji.
W konsekwencji w zakresie, w jakim organ powołujący nie stwierdził, że sporne ustępy zawierają zniewagi lub wyrażają jakikolwiek brak szacunku, agresję lub inną formę braku życzliwości, należy oddalić piąty zarzut szczegółowy jako bezzasadny.
Wreszcie w szóstym zarzucie szczegółowym skarżąca twierdzi, że organ powołujący popełnił „oczywisty” błąd w ocenie, gdy stwierdził, że sporne ustępy są niezgodne z „obowiązkiem lojalności i powściągliwości” ciążącym na skarżącej jako na urzędniczce Unii w odniesieniu do instytucji.
W tym względzie należy przypomnieć zasady wynikające z przepisów regulujących stosunek między Unią a jej urzędnikami i pracownikami.
A zatem przede wszystkim zgodnie z art. 11 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego urzędnik przy wykonywaniu swoich obowiązków i w swoim postępowaniu musi kierować się wyłącznie interesem Unii. Ten sam przepis zobowiązuje urzędnika do pełnienia obowiązków w sposób obiektywny, bezstronny oraz w poszanowaniu obowiązku zachowania lojalności wobec Unii.
Następnie zgodnie z art. 12 regulaminu pracowniczego urzędnik powstrzymuje się od jakichkolwiek działań lub zachowań, które mogłyby szkodzić powadze jego stanowiska.
Ponadto zgodnie z art. 12b ust. 1 urzędnik mający zamiar podjąć dodatkową działalność, zarobkową lub niezarobkową, musi uzyskać uprzednio pozwolenie organu powołującego.
Wreszcie i przede wszystkim zgodnie z art. 17a ust. 1 regulaminu pracowniczego urzędnik ma prawo do wolności wypowiedzi przy ścisłym poszanowaniu „zasad lojalności i bezstronności”. Przepis ten stanowi, podobnie jak art. 11, 12 i 12b, jeden ze szczególnych przejawów ciążącego na urzędniku obowiązku lojalności. Na mocy tego obowiązku urzędnik powinien w szczególności powstrzymać się od zachowań naruszających godność i poszanowanie należne instytucji i jej organom (zob. w odniesieniu do obowiązku lojalności w ramach art. 17a regulaminu pracowniczego wyrok z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC,
F‑80/11
,
EU:F:2013:159
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, należy podkreślić, iż z orzecznictwa wynika, że urzędnik nie może, poprzez słowne lub pisemne wyrażenia lub jakiekolwiek inne działania, naruszać obowiązków wynikających dla niego z regulaminu – w szczególności z art. 11, 12, 12b i 17a regulaminu pracowniczego – wobec Unii, której powinien służyć, naruszając w ten sposób łączący go z Unią stosunek zaufania i utrudniając, a nawet uniemożliwiając dalsze wykonywanie we współpracy z nim zadań powierzonych Unii (wyrok z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, pkt
).
Ponadto należy także uściślić, iż w szczególności z odniesień zawartych w art. 11 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego do jego „obowiązków” i „postępowania”, w art. 12 regulaminu pracowniczego do „[jakiegokolwiek] działania” i w art. 12b do „dodatkowej działalności” wynika, że zachowanie stosunku zaufania jest wymagane nie tylko przy realizacji szczególnych zadań powierzonych urzędnikowi, lecz obejmuje także sferę stosunków istniejących między urzędnikiem a Unią (wyrok z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC,
F‑80/11
,
EU:F:2013:159
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 26 listopada 1991 r., Williams/Cour des comptes,
T‑146/89
,
EU:T:1991:61
, pkt
).
Przede wszystkim należy wskazać, iż w decyzji odmawiającej publikacji stwierdzono, że sporne ustępy są niezgodne z „obowiązkiem lojalności i powściągliwości”. Jednakże z decyzji tej jasno wynika, że faktycznie dotyczy ona naruszenia obowiązku lojalności i że obowiązek powściągliwości został w niej po prostu wspomniany, bez żadnego skutku w niniejszej sprawie. W konsekwencji jedynie w świetle obowiązku lojalności należy rozpatrzyć podniesiony przez skarżącą błąd w ocenie.
W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że sporne ustępy zawierają oszczercze twierdzenia naruszające dobre imię każdej osoby zajmującej stanowisko przełożonego w instytucjach europejskich. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, twierdzenia, zgodnie z którymi, po pierwsze, istnieje „modus operandi instytucji europejskich” lub „systematyczna praktyka” umożliwiająca zwierzchnikom dalsze „molestowanie niektórych podwładnych i faworyzowanie innych”, oraz po drugie, ESDZ uchybiła obowiązkowi „dania przykładu wewnętrznego stosowania praw, przejrzystości organizacyjnej i państwa prawa”, nie mogą być zakwalifikowane jako zwykłe odmienne lub mniejszościowe opinie. Sformułowania te należy uznać za naruszające same w sobie godność wszelkich osób zajmujących stanowisko przełożonego w instytucjach europejskich i w konsekwencji samych instytucji.
Jak wskazuje bowiem ESDZ, molestowanie stanowi bezprawną praktykę, która może zagrozić funkcjonowaniu instytucji, tym bardziej jeśli jest ona rozpowszechniona, jak to stwierdzono w spornym tekście. Twierdzenia sugerujące zaś, po pierwsze, naganne zachowanie przełożonych instytucji europejskich takie jak molestowanie, oraz po drugie, brak przedsięwzięcia odpowiednich środków przez instytucje, aby temu zapobiec, mogą naruszać wizerunek, godność i szacunek należne co do zasady wszelkim osobom zajmującym stanowisko przełożonego w instytucjach i w konsekwencji samym instytucjom, a w szczególności ESDZ. Twierdzenia te stanowią zatem naruszenie obowiązku lojalności.
Z powyższego wynika, iż organ powołujący słusznie stwierdził, że twierdzenia wynikające ze spornych ustępów są niezgodne z obowiązkiem lojalności ciążącym na skarżącej jako na urzędniczce.
Nie można zatem uwzględnić tego ostatniego zarzutu szczegółowego.
W świetle wszystkich powyższych rozważań zarzut drugi należy oddalić w całości jako częściowo nieistotny dla sprawy, a częściowo bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa do wolności wypowiedzi
W ramach zarzutu pierwszego skarżąca twierdzi zasadniczo, że nie wykazując, iż sporny tekst może wyrządzić istotną szkodę interesom Unii, i odmawiając jej zezwolenia na publikację spornego tekstu, organ powołujący naruszył art. 17a regulaminu pracowniczego i w konsekwencji prawo do wolności wypowiedzi, z jakiego korzysta ona na mocy art. 10 EKPC i art. 11 karty praw podstawowych.
W tym względzie skarżąca podzieliła niniejszy zarzut na trzy części. Część pierwsza ma na celu kwestionowanie tego, że naruszenie „obowiązku lojalności i powściągliwości” stanowi rzeczywiste ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii, część druga ma na celu podważenie wymogu, zgodnie z którym urzędnik zamierzający opublikować artykuł prasowy powinien dysponować dowodami wykazującymi jego oświadczenia, a część trzecia ma na celu kwestionowanie argumentu, zgodnie z którym sporne ustępy podważają istnienie polityki mającej na celu walkę z molestowaniem w instytucjach Unii.
– W przedmiocie części pierwszej, mającej na celu kwestionowanie tego, że naruszenie obowiązku lojalności stanowi rzeczywiste ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii
W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że wyrok z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC (
F‑80/11
,
EU:F:2013:159
), na którym oparł się organ powołujący, aby wskazać, że naruszenie „obowiązku lojalności i powściągliwości” samo w sobie stanowi ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesowi publicznemu, nie podlega transpozycji w niniejszym wypadku. Zdaniem skarżącej okoliczności faktyczne leżące u podstaw wydania tego wyroku nie są porównywalne z okolicznościami rozpatrywanymi w niniejszej sprawie, gdyż wyrok ten został przyjęty nie w kontekście wniosku o zezwolenie na publikację, lecz w ramach rozwiązania umowy o pracę.
ESDZ kwestionuje argument pierwszy skarżącej.
W tym względzie należy stwierdzić, że w decyzji oddalającej zażalenie odniesiono się do pkt 62 i 64 wyroku z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC (
F‑80/11
,
EU:F:2013:159
), aby wesprzeć stwierdzenie, zgodnie z którym „naruszenie obowiązku lojalności i powściągliwości samo w sobie stanowi ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesowi publicznemu”.
Jednakże odniesienie do wyroku z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC (
F‑80/11
,
EU:F:2013:159
) nie stanowi szczególnej podstawy przyjęcia decyzji oddalającej zażalenie. Decyzję oddalającą zażalenie uzasadniono bowiem stwierdzeniem, zgodnie z którym „naruszenie obowiązku lojalności i powściągliwości samo w sobie stanowi ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesowi publicznemu”, a nie przywołaniem, jako takim, wyroku z dnia 23 października 2013 r., Gomes Moreira/ECDC (
F‑80/11
,
EU:F:2013:159
).
W konsekwencji nie można podważać zgodności z prawem decyzji oddalającej zażalenie poprzez powołanie się na ewentualny błąd związany z odniesieniami do orzecznictwa, jakimi posłużono się w celu wykazania wspomnianej decyzji.
A zatem należy uznać ten argument pierwszy za nieistotny dla sprawy.
W drugiej kolejności skarżąca twierdzi w istocie, że organ powołujący odesłał do ryzyka wyrządzenia istotnej szkody „interesowi publicznemu”, podczas gdy w art. 17a regulaminu pracowniczego wspomniano jedynie ryzyko wyrządzenia szkody „interesom Unii”. Otóż te dwa pojęcia nie pokrywają się i nie są wymienne.
ESDZ kwestionuje argument drugi skarżącej.
W tym względzie wystarczy wskazać, że – wbrew temu, co twierdzi skarżąca – w decyzji oddalającej zażalenie nie pomieszano wcale pojęć „interesu publicznego” i „interesów Unii”. Jak wynika z przywołanego poniżej fragmentu, w decyzji oddalającej zażalenie wskazano jedynie, że ochrona „interesów Unii” stanowi – wśród innych celów – cel związany z „interesem ogólnym”:
„Jak mógł zakwalifikować to Trybunał, w art. 17a regulaminu pracowniczego wyrażono ideę stałej konieczności utrzymania właściwej równowagi między zapewnieniem wykonywania prawa podstawowego, takiego jak wolność wypowiedzi, a ochroną zgodnego z prawem celu związanego z interesem ogólnym, takiego jak zapobieganie ryzyku naruszenia interesów Unii wynikającemu z publikacji tekstu (wyroki: z dnia 13 grudnia 2001 r., Komisja/Cwik,
C‑340/00 P
,
EU:C:2001:701
, pkt
; z dnia 14 lipca 2000 r., Cwik/Komisja,
T‑82/99
,
EU:T:2000:193
, pkt
)”.
W konsekwencji należy oddalić ów argument drugi.
W trzeciej kolejności skarżąca twierdzi, że orzecznictwo nie umożliwia wywiedzenia powołanego przez organ powołujący domniemania, zgodnie z którym naruszenie „obowiązku lojalności i powściągliwości” samo w sobie stanowi ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii. Zdaniem skarżącej nawet przyjmując – jako założenie – że takie naruszenie wynika ze spornego tekstu, nie umożliwia to wywiedzenia ipso facto, iż publikacja spornego tekstu stanowi rzeczywiste ryzyko wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii.
ESDZ kwestionuje argument trzeci skarżącej.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem urzędnicy i pracownicy Unii korzystają z prawa do wolności wypowiedzi, w tym w dziedzinach objętych działalnością instytucji Unii. Wolność ta obejmuje wyrażanie, ustnie lub na piśmie, opinii odmiennych lub mniejszościowych w stosunku do opinii przedstawianych przez zatrudniającą ich instytucję (zob. wyrok z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wolność wypowiedzi może podlegać ograniczeniom wymienionym w art. 10 ust. 2 EKPC, zgodnie z którym korzystanie z tej wolności pociągającej za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom lub sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym (zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., Strack/Komisja,
T‑199/11 P
,
EU:T:2012:691
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności zgodne z prawem jest poddanie urzędników, ze względu na ich status, obowiązkom takim jak określone w art. 11, 12 i 17a regulaminu pracowniczego. Takie obowiązki, choć stanowiące ograniczenia wykonywania wolności wypowiedzi, mają na celu zachowanie stosunku zaufania, jaki powinien istnieć między instytucją a jej urzędnikami, a także mogą zostać uzasadnione zgodnym z prawem celem polegającym na ochronie praw innych osób w rozumieniu art. 10 ust. 2 EKPC (wyroki: z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, pkt
; z dnia 13 grudnia 2012 r., Strack/Komisja,
T‑199/11 P
,
EU:T:2012:691
, pkt
).
Ponadto należy wskazać, iż z art. 17a ust. 2 regulaminu pracowniczego wynika, że urzędnik, który zamierza podać do publicznej wiadomości jakiekolwiek treści dotyczące prac Unii lub przyczynić się do tego, samodzielnie lub wraz z innymi osobami, powiadamia o tym uprzednio organ powołujący. Jednakże zezwolenia tego odmawia się wyłącznie w wypadkach, gdy zamierzona publikacja może „w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii”.
W tym kontekście w orzecznictwie uściślono, że w art. 17a ust. 2 regulaminu pracowniczego ustanowiono zasadę wydawania zezwolenia, czego można odmówić wyłącznie wyjątkowo. Ze względu na to bowiem, że we wspomnianym przepisie umożliwiono instytucjom odmowę zezwolenia na publikację i przewidziano w ten sposób możliwość poważnej ingerencji w wolność wypowiedzi stanowiącą jedną z istotnych podstaw społeczeństwa demokratycznego, przepis ten należy interpretować zawężająco, w związku z czym zezwolenia można odmówić jedynie wtedy, gdy rozpatrywana publikacja może wyrządzić istotną szkodę interesom Unii (zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., Komisja/Cwik,
C‑340/00 P
,
EU:C:2001:701
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Taki reżim wyraża stosunek zaufania, jaki powinien istnieć między pracodawcą a pracownikami, a jego wdrożenie można oceniać jedynie w świetle wszystkich okoliczności danego wypadku i ich wpływu na wykonywanie służby publicznej (wyrok z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, pkt
).
Z powyższego wynika, że w ramach kontroli sąd Unii powinien rozpatrzyć, mając na względzie wszystkie okoliczności danego wypadku, czy zachowano właściwą równowagę między prawem podstawowym jednostki do wolności wypowiedzi a zgodnym z prawem interesem instytucji w sprawowaniu nadzoru nad przestrzeganiem przez jej urzędników i pracowników poszanowania obowiązków i odpowiedzialności związanych z wykonywanymi przez nich zadaniami (wyrok z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, pkt
).
W niniejszym wypadku należy przypomnieć, że – jak wspomniano już w pkt 50–60 powyżej – organ powołujący nie popełnił błędu w ocenie, gdy stwierdził, że sporne ustępy są niezgodne z obowiązkiem lojalności ciążącym na skarżącej jako na urzędniczce.
Jak wykazano już w pkt 39–43 powyżej, ze spornych ustępów wynika bowiem, po pierwsze, że istnieje rozpowszechnione zjawisko molestowania przez osoby zajmujące stanowisko przełożonego w instytucjach europejskich, oraz po drugie, że instytucje te nie stosują skutecznej polityki zapobiegania temu istotnemu problemowi.
W tych okolicznościach, jak wskazano w pkt 58–60 powyżej, publikacja przez urzędnika tekstu zawierającego ustępy takie jak sporne ustępy stanowi naruszenie obowiązku lojalności danego urzędnika w zakresie, w jakim publikacja ta może poważnie i negatywnie naruszać wizerunek i godność osób zajmujących stanowisko przełożonych w instytucjach Unii, a także instytucji – co do zasady i ESDZ – w szczególności.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17a ust. 1 regulaminu pracowniczego urzędnik ma prawo do wolności wypowiedzi, z poszanowaniem w szczególności zasady lojalności (zob. pkt 54 powyżej).
Ponadto ochrona instytucji europejskich przed twierdzeniami, które mogą w istotny sposób oraz bardzo negatywnie wpłynąć na ich wizerunek, stanowi sama w sobie cel związany z interesem ogólnym, a ściślej zgodny z prawem interes Unii.
A zatem ze względu na to, że sporne ustępy mogą istotnie wpłynąć na wizerunek i godność instytucji europejskich, publikacja spornego tekstu może w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii.
W każdym wypadku należy wskazać, że w niniejszym wypadku zachowano właściwą równowagę między zapewnieniem prawa do wolności wypowiedzi a ochroną uzasadnionych interesów Unii. Wynikające z decyzji odmawiającej publikacji ograniczenie wolności wypowiedzi zostało bowiem ograniczone do dwóch spośród dwudziestu czterech ustępów, jakie obejmował sporny tekst, co pozostawiało skarżącej szeroką możliwość przedstawienia zmienionego tekstu.
Z powyższego wynika, iż organ powołujący słusznie stwierdził, że publikacja tekstu obejmującego ustępy takie jak sporne ustępy może w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii w rozumieniu art. 17a ust. 2 regulaminu pracowniczego.
W konsekwencji część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako częściowo nieistotną dla sprawy, a częściowo bezzasadną.
– W przedmiocie części drugiej, mającej na celu kwestionowanie wymogu, zgodnie z którym urzędnik zamierzający opublikować artykuł powinien przedstawić dowód wykazujący jego oświadczenia
Skarżąca podnosi w istocie, po pierwsze, że wymóg organu powołującego, zgodnie z którym urzędnik zamierzający dokonać publikacji, powinien posiadać dowody, aby wykazać swoje oświadczenia, stanowi ograniczenie wykonywania wolności wypowiedzi, po drugie, że tego ograniczenia nie przewidziano w ustawie, oraz po trzecie, że nawet jeśli taki przepis istnieje, ów wymóg nie jest proporcjonalny.
ESDZ kwestionuje argumenty skarżącej.
W tym względzie należy przede wszystkim podkreślić, że zawarte w spornych ustępach twierdzenia – dotyczące podnoszonego zjawiska rozpowszechnionego molestowania przez przełożonych instytucji europejskich i braku polityki mającej temu zapobiec – wymieniono w sposób niejasny i ogólny, nie uściślając żadnej konkretnej okoliczności, aby je wykazać. Następnie należy wskazać na poważny charakter tych twierdzeń, mając na względzie, że sugerują one istnienie potencjalnie rozpowszechnionych nagannych – wręcz nielegalnych – zachowań osób zajmujących stanowisko przełożonego w instytucjach. Wreszcie należy wskazać, że owe twierdzenia mogą negatywnie wpłynąć na wizerunek oraz godność samych instytucji i w konsekwencji w istotny sposób zaszkodzić interesom Unii.
W niniejszym wypadku, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, nie chodzi o to, aby urzędnik, który zamierza dokonać publikacji, posiadał „dowody, aby wykazać swoje oświadczenia”. Chodzi natomiast o wymaganie, by twierdzenia mogące przypisywać naganne – lub wręcz nielegalne – zachowania nieokreślonemu kręgowi wszystkich osób zajmujących stanowiska przełożonych w instytucjach zostały wykazane i sprecyzowane.
W konsekwencji należy oddalić tę część drugą zarzutu pierwszego jako bezzasadną.
– W przedmiocie części trzeciej, mającej na celu kwestionowanie argumentu, zgodnie z którym sporne ustępy podważają istnienie polityki mającej na celu walkę z molestowaniem w instytucjach Unii
Skarżąca twierdzi, że podniesiony przez organ powołujący argument, zgodnie z którym sporne ustępy podważają istnienie polityki mającej na celu walkę z molestowaniem w instytucjach Unii, nie został wykazany okoliczności faktycznymi. Podkreśla ona, że sporny tekst dotyczy problemu molestowania w instytucjach Unii, który uważa ona za bardzo rozpowszechniony, lecz że nigdy nie twierdziła ona, iż brak jest polityki mającej na celu rozwiązanie tego problemu. W każdym wypadku ewentualne zaprzeczenie istnieniu polityki walki z molestowaniem powinno być postrzegane jedynie jako odmienna lub mniejszościowa opinia w stosunku do opinii bronionej przez instytucję, która to odmienna lub mniejszościowa opinia nie może stanowić rzeczywistego czynnika ryzyka wyrządzenia istotnej szkody interesom Unii.
ESDZ kwestionuje argument skarżącej.
W tym względzie wystarczy wskazać, że – ze względów wymienionych już w pkt 58 i 59 powyżej – sporne ustępy nie mogą być postrzegane jako zwykłe opinie odmienne lub mniejszościowe w stosunku do opinii instytucji, lecz powinny być uznane za mogące same w sobie naruszać godność danych instytucji.
W konsekwencji tę część trzecią zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, przyjmując decyzję odmawiającą publikacji, organ powołujący nie naruszył art. 17a regulaminu pracowniczego ani w konsekwencji wolności wypowiedzi.
W związku z powyższym należy oddalić zarzut pierwszy jako częściowo nieistotny dla sprawy a częściowo bezzasadny, i w konsekwencji oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem ESDZ – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Carina Skareby zostaje obciążona kosztami postępowania.

Prek
Schalin
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 września 2017 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.