CELEX: 62020CJ0144
Řízení o předběžné otázce
Železniční doprava
Směrnice 2012/34/EU
Články 32 a 56
Zpoplatnění železniční infrastruktury
Nezávislost provozovatele železniční infrastruktury
Funkce regulačního subjektu
Pojem optimální ‚konkurenceschopnost segmentů železničního trhu‘
Výlučné právo na segment železniční dopravy
Provozovatel veřejné služby

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 32 odst. 1 a čl. 56 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (
Úř. věst. 2012, L 343, s. 32
).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společnostmi AS „LatRailNet“ (dále jen „LatRailNet“) a VAS „Latvijas dzelzceļš“ (dále jen „LD“), na jedné straně a Valsts dzelzceļa administrācija (Národní železniční správa, Lotyšsko), na straně druhé, ve věci zpochybnění dvou aktů přijatých touto správou dne 27. června 2018 a 7. listopadu 2018.
Právní rámec
Směrnice 2012/34
V bodech 19 a 76 odůvodnění směrnice 2012/34 je uvedeno:
„(19)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici [, kterým se zrušují nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (
Úř. věst. 2007, L 315, s. 1
)] opravňuje členské státy a územní samosprávné celky uzavírat smlouvy na veřejné služby, které mohou obsahovat výlučná práva na provozování určitých služeb. Proto je nezbytné zajistit, aby ustanovení uvedeného nařízení byla v souladu se zásadou otevření mezinárodní osobní dopravy hospodářské soutěži.
[…]
(76)
Účinné řízení a spravedlivé a nediskriminační využívání železniční infrastruktury si žádají zřízení regulačního subjektu dohlížejícího na uplatňování pravidel stanovených v této směrnici a působícího jako subjekt příslušný pro přezkum rozhodnutí, aniž by byla dotčena možnost přezkumu soudního. Tento regulační subjekt by měl být s to prosazovat své požadavky na informace a rozhodnutí příslušnými sankcemi.“
Článek 4 směrnice 2012/34, nadepsaný „Nezávislost železničních podniků a provozovatelů infrastruktury“ v odstavci 2 stanoví:
„Při dodržování rámce pro stanovení poplatků a pro přidělování kapacity a specifických pravidel stanovených členskými státy odpovídá provozovatel infrastruktury za vlastní vedení, správu a vnitřní kontrolu.“
Článek 7 této směrnice, nadepsaný „Nezávislost hlavních funkcí provozovatele infrastruktury“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby hlavní funkce, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, byly svěřeny subjektům nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu. Bez ohledu na organizační struktury musí být tento cíl prokazatelně dosažen.
Hlavními funkcemi jsou:
a)
rozhodování o přidělení trasy vlaku, včetně definice a posouzení dostupnosti a přidělení individuálních tras vlaků, a
b)
rozhodování o zpoplatnění infrastruktury, včetně určení a výběru poplatků, aniž je dotčen čl. 29 odst. 1.
Členské státy mohou nicméně přenést na železniční podniky nebo jiné subjekty odpovědnost za přispívání k rozvoji železniční infrastruktury, například prostřednictvím investic, údržby a financování.
[…]“
Oddíl 2 kapitoly IV směrnice 2012/34, nadepsaný „Poplatky za infrastrukturu a služby“, obsahuje články 29 až 37 této směrnice.
Článek 29 uvedené směrnice, nadepsaný „Zavedení, stanovení a vybírání poplatků“, stanoví:
„1.   Členské státy stanoví rámec zpoplatnění, přičemž zohlední nezávislost řízení podniků stanovenou v článku 4.
S výhradou uvedené podmínky členské státy rovněž zavedou specifická pravidla zpoplatnění nebo delegují tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury.
Členské státy zajistí, aby byl ve zprávě o síti uveden rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění nebo aby byla uvedena internetová stránka, kde jsou rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění zveřejněny.
Provozovatel infrastruktury stanoví a vybírá poplatky za použití infrastruktury v souladu se stanoveným rámcem zpoplatnění a pravidly zpoplatnění.
Aniž je dotčena nezávislost řízení stanovená v článku 4, a bylo-li toto přímo stanoveno ústavními právními předpisy před 15. prosincem 2010, vnitrostátní parlament může mít právo posoudit a případně revidovat úroveň poplatků stanovenou provozovatelem infrastruktury. Takováto revize zajistí, aby poplatky byly v souladu s touto směrnicí, stanoveným rámcem zpoplatnění a pravidly zpoplatnění.
2.   Nejsou-li přijata zvláštní opatření podle čl. 32 odst. 3, zajistí provozovatelé infrastruktury, aby byl používaný systém zpoplatnění v rámci celé jejich sítě založen na stejných zásadách.
[…]“
Článek 31 této směrnice, nadepsaný „Zásady zpoplatnění“, v odst. 5 druhém pododstavci stanoví:
„Na základě zkušeností získaných provozovateli infrastruktury, železničními podniky, regulačními subjekty a příslušnými orgány a s přihlédnutím ke stávajícím systémům odstupňování poplatků v závislosti na hluku přijme Komise prováděcí opatření stanovující způsoby uplatňování zpoplatnění za náklady vzniklé působením hluku, včetně délky trvání tohoto uplatňování, a umožňující, aby odstupňování poplatků za infrastrukturu případně zohlednilo citlivost dotčené oblasti, zejména vzhledem k velikosti dotčené populace a řazení vlaku a jeho dopadu na úroveň emisí hluku. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 62 odst. 3. Nesmí vést k neopodstatněnému narušení hospodářské soutěže mezi železničními podniky nebo ovlivnit celkovou konkurenceschopnost železničního odvětví.“
Článek 32 uvedené směrnice, nadepsaný „Výjimky ze zásad zpoplatnění“, v odstavci 1 a odst. 4 čtvrté větě stanoví:
„1.   Za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury může členský stát, pokud to trh unese, vybírat přirážky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu. Systém zpoplatnění zohlední zvýšenou produktivitu dosaženou železničními podniky.
Výše poplatků však nesmí vylučovat užívání infrastruktury ze strany segmentů trhu, které mohou zaplatit alespoň náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřenou míru návratnosti, kterou trh unese.
Předtím, než členské státy tyto přirážky schválí, zajistí, aby provozovatelé infrastruktury posoudili, nakolik jsou případné pro konkrétní segmenty trhu, přičemž zváží alespoň páry uvedené v příloze VI bodu 1 a vyberou ty z nich, které jsou relevantní. Seznam segmentů trhu stanovený provozovateli infrastruktury obsahuje alespoň tyto tři segmenty: služby nákladní dopravy, služby osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby a jiné služby osobní dopravy.
Provozovatelé infrastruktury mohou dále rozlišovat segmenty trhu podle přepravované komodity nebo cestujících.
Rovněž se stanoví segmenty trhu, v nichž nejsou železniční podniky v současné době činné, ale mohou v nich poskytovat služby během doby platnosti systému zpoplatnění. Pro uvedené segmenty trhu provozovatel infrastruktury nezahrne do systému zpoplatnění žádné přirážky.
Seznam segmentů trhu se zveřejní ve zprávě o síti a přezkoumá se alespoň každých pět let. Regulační subjekt uvedený v článku 55 kontroluje tento seznam v souladu s článkem 56.
[…]
4.   […]
Před 16. června 2015 a v návaznosti na posouzení dopadů přijme Komise opatření stanovující způsoby uplatňování odstupňování poplatků za infrastrukturu ve lhůtě v souladu s evropským plánem zavádění [evropského systému řízení železničního provozu (ERTMS)] stanoveným rozhodnutím [Komise] 2009/561/ES [ze dne 22. července 2009, kterým se mění rozhodnutí Komise 2006/679/ES, pokud jde o provádění technické specifikace pro interoperabilitu subsystému pro řízení a zabezpečení transevropského konvenčního železničního systému (
Úř. věst. 2009, L 194, s. 60
)] a zajišťující, aby nedošlo k žádné celkové změně výnosů provozovatele infrastruktury. Tato prováděcí opatření upraví způsoby odstupňování vztahující se na vlaky provozující místní nebo regionální dopravu s použitím omezeného úseku železničních koridorů uvedených v rozhodnutí 2009/561/ES. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 62 odst. 3. Nesmí vést k neopodstatněnému narušení hospodářské soutěže mezi železničními podniky nebo ovlivnit celkovou konkurenceschopnost železničního odvětví.“
Článek 56 směrnice 2012/34, nadepsaný „Funkce regulačního subjektu“, stanoví:
„1.   Aniž je dotčen čl. 46 odst. 6, má žadatel právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem nebo provozovatelem zařízení služeb, která se týkají:
a)
zprávy o síti v předběžném i konečném znění;
b)
kritérií v ní stanovených;
c)
procesu přidělování a jeho výsledků;
d)
systému zpoplatnění;
e)
úrovně nebo systému poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být účtovány;
f)
úpravy přístupu podle článků 10 až 13;
g)
přístupu ke službám a zpoplatnění služeb podle článku 13;
2.   Aniž jsou dotčeny pravomoci vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž týkající se zajištění hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy, má regulační subjekt pravomoc sledovat situaci v oblasti hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy a z vlastní iniciativy a s cílem předcházet diskriminaci žadatelů zejména kontroluje odst. 1 písm. a) až g). Kontroluje zejména to, zda zpráva o síti neobsahuje diskriminační ustanovení či nedává provozovateli infrastruktury prostor pro volné uvážení, který by mohl být využit k diskriminaci žadatelů.
[…]
6.   Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou IV oddílem 2 a byly nediskriminační. Vyjednávání mezi žadateli a provozovatelem infrastruktury o úrovni poplatků za využití infrastruktury jsou přípustná pouze pod dohledem regulačního subjektu. Regulační subjekt zasáhne, pokud hrozí, že při jednání budou porušeny požadavky této kapitoly.
[…]“
Nařízení č. 1370/2007
Článek 2 nařízení č. 1370/2007, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
e)
‚závazkem veřejné služby‘ požadavek, který vymezí nebo stanoví příslušný orgán k zajištění veřejné služby v přepravě cestujících v obecném zájmu, který by provozovatel na základě svých vlastních obchodních zájmů bez odměny nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek;
f)
‚výlučným právem‘ právo opravňující provozovatele veřejných služeb k provozování některých veřejných služeb v přepravě cestujících na určité trase, síti nebo v určité oblasti, s vyloučením dalších takových provozovatelů;
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Dne 30. června 2017 schválila LatRailNet jakožto subjekt pověřený plněním hlavních funkcí provozovatele železniční infrastruktury ve smyslu čl. 7 odst. 1 směrnice 2012/34 systém zpoplatnění segmentu trhu služeb osobní dopravy poskytovaných na základě smlouvy na veřejné služby, přičemž na ně uplatnila kritérium o hodnotě 1, a sice maximální příplatek, zatímco kritérium použitelné na ostatní segmenty bylo určeno na základě znaleckého posudku.
Dne 27. června 2018 přijala Národní železniční správa jakožto regulační subjekt ve smyslu článku 55 směrnice 2012/34 rozhodnutí, v němž uložila LatRailNet, aby změnila systém zpoplatnění použitelný na služby osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby (dále jen „první sporné rozhodnutí“).
Toto rozhodnutí je odůvodněno skutečností, že směrnice 2012/34 stanoví, že přirážky se uplatňují jen tehdy, když to trh umožňuje, a v souladu s pravidlem, že poplatky za využívání infrastruktury nesmí bránit využívání veřejné železniční infrastruktury pro segmenty trhu, které mohou pokrývat alespoň přímé náklady. Podle Národní železniční správy to znamená, že uplatnění přirážky a určení její výše je předmětem posouzení konkurenceschopnosti a návratnosti dotčeného segmentu trhu.
Ve výroku prvního sporného rozhodnutí je uvedeno, že systém zpoplatnění by měl stanovit kritéria pro posouzení přirážek uplatnitelných na segment trhu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby, s výjimkou nákladů pokrytých ze státního rozpočtu nebo z rozpočtů územních samosprávných celků, které nejsou podniky osobní dopravy schopny pokrýt vlastními příjmy z dopravy.
Dne 26. července 2018 podala LatRailNet žalobu k administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud, Lotyšsko), která zněla na zrušení tohoto rozhodnutí.
Na podporu této žaloby LatRailNet uvedla, že Národní železniční správa překročila své pravomoci regulačního subjektu tím, že uložila provedení změny systému zpoplatnění a uvedla přesný obsah, který má být do něj zahrnut, ačkoli takovou pravomoc má pouze subjekt pověřený plněním hlavních funkcí provozovatele železniční infrastruktury.
Dne 21. srpna 2018 změnila LatRailNet systém zpoplatnění tím, že stanovila, že v segmentu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby bude výše přirážky stanovena rovněž na základě znaleckého posudku.
Dne 20. září 2018 podala LD jakožto provozovatel infrastruktury odvolání proti změnám systému zpoplatnění k Národní železniční správě, která toto odvolání zamítla rozhodnutím ze dne 7. listopadu 2018 (dále jen „druhé sporné rozhodnutí“).
Společnost LD podala k administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud) žalobu proti druhému spornému rozhodnutí a tento soud spojil řízení týkající se návrhu na zrušení prvního sporného rozhodnutí a řízení týkající se druhého sporného rozhodnutí.
LD tvrdila, že Národní železniční správa nemá jakožto regulační subjekt pravomoc měnit systém zpoplatnění, jelikož jeho pravomoc se odvíjí od existence diskriminace v souvislosti se systémem zpoplatnění.
Tak tomu není ve věci v původním řízení, jelikož dotčené železniční společnosti bylo uděleno výlučné právo poskytovat služby veřejné dopravy na meziměstských železničních tratích do 30. června 2031 a čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34, jehož cílem je zajistit optimální konkurenceschopnost, nemá být použit na segmenty trhu, na kterých neexistuje hospodářská soutěž.
Administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud) zdůrazňuje, že článek 56 směrnice 2012/34 stanoví, že regulační subjekt jedná z vlastní iniciativy a s cílem předcházet diskriminaci žadatelů, což bylo ostatně potvrzeno ustálenou judikaturou Soudního dvora.
Kromě toho má tento soud za to, že články 4 a 7 této směrnice stanoví nezávislost provozovatele infrastruktury a jeho hlavních funkcí, což vedlo Soudní dvůr k rozhodnutí, že takový provozovatel musí mít určitý rozhodovací prostor, který mu umožňuje přijímat přinejmenším rozhodnutí, která zahrnují volby a posouzení týkající se faktorů, na jejichž základě se výpočet provádí.
Administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud) rovněž uvádí, že čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 stanoví, že uplatnění přirážek na specifické segmenty trhu musí být posouzeno s tím, že se zohlední zejména účinky těchto přirážek na segment trhu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby, a tudíž se přihlíží ke konkurenceschopnosti tohoto segmentu. Navíc, i když bod 19 odůvodnění této směrnice odkazuje na segmenty trhu poskytované na základě smlouvy na veřejné služby, uvedená směrnice nestanoví výjimku z posouzení konkurenceschopnosti tohoto typu segmentu trhu.
Uvedený soud má za to, že na základě čl. 32 odst. 1 a čl. 56 odst. 2 směrnice 2012/34 může regulační subjekt jednat z vlastní iniciativy jen s cílem předcházet jakékoli diskriminaci žadatelů, a pokud stanoví výši přirážek pro segment trhu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby, musí zejména posoudit konkurenceschopnost tohoto segmentu.
Tento soud má však pochybnosti o tomto výkladu.
Za těchto podmínek se administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 56 odst. 2 směrnice 2012/34 vykládán v tom smyslu, že regulačnímu subjektu přiznává pravomoc přijmout z vlastní iniciativy rozhodnutí ukládající podniku, jenž vykonává hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury uvedené v čl. 7 odst. 1 směrnice 2012/34, aby v pravidlech (systému) týkajících se zpoplatnění infrastruktury provedl určité změny, které nesouvisejí s diskriminací žadatelů?
2)
Je v případě kladné odpovědi na první otázku regulační subjekt oprávněn určit takovým rozhodnutím podmínky, které musí uvedené změny stanovit, zejména uložením povinnosti vyloučit z kritérií pro stanovení poplatků za využívání infrastruktury dříve plánované náklady pokryté ze státního rozpočtu nebo z rozpočtů územních samosprávných celků, které podniky osobní dopravy nejsou schopny pokrýt z příjmů pocházejících z dopravy?
3)
Musí být čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 vykládán v tom smyslu, že povinnost uložená v uvedeném odstavci členským státům, aby při stanovení přirážek k poplatkům za využívání infrastruktury zaručily optimální konkurenceschopnost segmentů železničního trhu, dopadá rovněž na stanovení poplatků za využívání infrastruktury v segmentech trhu, v nichž neexistuje hospodářská soutěž, například v důsledku toho, že v dotyčném segmentu trhu zajišťuje dopravu pouze jediný provozovatel železniční dopravy, jemuž bylo uděleno výlučné právo k zajišťování dopravy v tomto segmentu trhu podle čl. 2 písm. f) nařízení č. 1370/2007?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Ačkoli se první otázka týká pouze výkladu čl. 56 odst. 2 směrnice 2012/34, je třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru, aby poskytl předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen, a z tohoto hlediska mu přísluší přeformulovat otázky. Soudní dvůr může za účelem poskytnutí takovéto užitečné odpovědi zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal (rozsudek ze dne 27. ledna 2021, De Ruiter,
C‑361/19
,
EU:C:2021:71
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
Na základě této judikatury je třeba konstatovat, že za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba zohlednit rovněž další funkce regulačního subjektu stanovené v článku 56 uvedené směrnice, zejména pak ty, které jsou stanoveny v tomto čl. 56 odst. 6 a 9.
Je tudíž třeba přeformulovat první otázku, jako otázku, jejímž cílem je zjistit, zda článek 56 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že přiznává regulačnímu subjektu pravomoc přijmout z vlastní iniciativy rozhodnutí ukládající podniku, jenž vykonává hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury uvedené v čl. 7 odst. 1 této směrnice, aby v systému zpoplatnění infrastruktury provedl určité změny, třebaže tento systém s sebou nenese diskriminaci žadatelů.
Je třeba uvést, že tento čl. 56 odst. 6 první věta stanoví, že „[r]egulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s ustanoveními oddílu 2 kapitoly IV a byly nediskriminační“.
Tento oddíl 2 kapitoly IV směrnice 2012/34 přitom obsahuje pravidla týkající se zpoplatnění a poplatků.
Z článku 56 odst. 6 této směrnice tudíž vyplývá, že regulační subjekt má pravomoc posuzovat, zda jsou poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury v souladu s ustanoveními uvedené směrnice, aniž je tato kontrola omezena na posouzení případné diskriminační povahy těchto poplatků.
Z článku 56 odst. 9 směrnice 2012/34 dále vyplývá, že regulační subjekt v případech, kdy je to vhodné, rozhodne z vlastní iniciativy o vhodných opatřeních k nápravě diskriminace žadatelů, narušení trhu a jakéhokoli jiného nežádoucího vývoje na těchto trzích, zejména ve vztahu k tomuto čl. 56 odst. 1 písm. a) až g). Vzhledem k tomu, že uvedený čl. 56 odst. 1 písm. d) se vztahuje právě na systém zpoplatnění, uvedený čl. 56 odst. 9 přiznává regulačnímu subjektu možnost i bez návrhu kontrolovat jakékoli případné porušení ustanovení směrnice 2012/34 v rámci takového systému zpoplatnění, a nikoli jen porušení ustanovení vztahujících se na situace spojené s diskriminací žadatelů.
Tento závěr je podpořen bodem 76 odůvodnění směrnice 2012/34, který zejména obecně uvádí, že regulační subjekt je pověřen dohledem nad uplatňováním pravidel stanovených v této směrnici.
Kromě toho tato pravomoc regulačního subjektu není podmíněna podáním stížnosti nebo opravného prostředku, a může tak být vykonávána i z moci úřední.
Na první otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že článek 56 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že regulačnímu subjektu přiznává pravomoc z vlastní iniciativy přijmout rozhodnutí ukládající podniku, jenž vykonává hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury uvedené v čl. 7 odst. 1 této směrnice, aby v systému zpoplatnění infrastruktury provedl určité změny, třebaže tento systém s sebou nenese diskriminaci žadatelů.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 56 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že regulační subjekt tím, že uloží podniku vykonávajícímu hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury provedení změn, může určit podmínky, které musí tyto změny stanovit, a konkrétně, zda může uložit povinnost vyloučit z kritérií pro stanovení poplatků za využívání infrastruktury plánované náklady kryté ze státního rozpočtu nebo z rozpočtů územních samosprávných celků, které podniky osobní dopravy nejsou schopny pokrýt z příjmů pocházejících z dopravy.
Je třeba poznamenat, že tato otázka sestává ze dvou částí. Předkládající soud se táže, zda jeho rozhodnutí může obecně vyžadovat určitý obsah požadované změny a zda konkrétně identifikuje specifické opatření a táže se, zda toto opatření může být uloženo.
Je třeba uvést, že čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury (
Úř. věst. 2001, L 75, s. 29
) obsahoval ustanovení, která stejně jako ustanovení čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34, jakož i ustanovení čl. 4 odst. 2 této směrnice, na který tento čl. 29 odst. 1 odkazuje, se týkala nezávislosti řízení provozovatele infrastruktury. V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že k takové nezávislosti musí mít provozovatel infrastruktury v rámci zpoplatňování, který je definován členskými státy, určitý rozhodovací prostor pro stanovení výše poplatků tak, aby tyto poplatky mohl použít jako nástroj řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. července 2013, Komise v. Česká republika,
C‑545/10
,
EU:C:2013:509
, bod
a citovaná judikatura).
Tato nezávislost provozovatele železniční infrastruktury při stanovení výše poplatků byla uznána Soudním dvorem jak ve vztazích tohoto provozovatele s dotčeným členským státem (rozsudky ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko,
C‑483/10
,
EU:C:2013:114
, bod
, jakož i ze dne 3. října 2013, Komise v. Itálie,
C‑369/11
,
EU:C:2013:636
, body
a
), tak ve vztazích mezi uvedeným provozovatelem a železničními podniky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Maďarsko,
C‑473/10
,
EU:C:2013:113
, bod
).
I když taková nezávislost provozovatele platí rovněž ve vztahu k regulačnímu subjektu, je třeba zdůraznit, že uvedená nezávislost se posuzuje ve světle rovnováhy, kterou měl unijní zákonodárce v úmyslu nastolit mezi provozovatelem infrastruktury, zejména při výkonu jeho hlavních funkcí uvedených v čl. 7 odst. 1 směrnice 2012/34, a ostatními subjekty, kterým tato směrnice svěřuje pravomoci.
Soudní dvůr již tedy rozhodl, že čl. 29 odst. 1 této směrnice zavádí dělbu pravomocí mezi členské státy a provozovatele infrastruktury, pokud jde o systémy zpoplatnění. Členským státům totiž přísluší stanovit rámec zpoplatnění, kdežto o stanovení poplatků a jejich výběr se musí v zásadě postarat provozovatel infrastruktury (obdobně viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
, bod
a citovaná judikatura).
Jak vyplývá rovněž z odpovědi na první otázku, přezkum legality, který článek 56 směrnice 2012/34 přiznal regulačnímu subjektu, spadá pod dělbu pravomocí stanovenou touto směrnicí mezi tímto regulačním subjektem a provozovatelem infrastruktury. Nelze tedy mít za to, že výkon tohoto přezkumu legality regulačním subjektem ohrožuje nezávislost provozovatele infrastruktury, kterou tato směrnice zaručuje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Komise v. Itálie,
C‑369/11
,
EU:C:2013:636
, bod
). Regulační subjekt je tak v rámci tohoto výkonu oprávněn uložit podniku vykonávajícímu hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury změny systému, které musí být provedeny v systému zpoplatnění za účelem odstranění neslučitelnosti tohoto systému s požadavky stanovenými směrnicí 2012/34.
V tomto ohledu však rozhodnutí regulačního subjektu mohou být založena pouze na porušení ustanovení oddílu 2 kapitoly IV směrnice 2012/34 nebo zásady zákazu diskriminace. Regulační subjekt není oprávněn nutit podnik vykonávající hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury k tomu, aby se podrobil posouzení vhodnosti, jelikož tím by regulační subjekt narušil rozhodovací prostor, který musí mít tento provozovatel k dispozici, jak bylo připomenuto v bodě 41 tohoto rozsudku.
V důsledku toho je třeba na první část druhé otázky odpovědět tak, že článek 56 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že podmínky, které mají být zavedeny do systému zpoplatnění, jež je regulační subjekt oprávněn uložit podniku, který vykonává hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury, musí být odůvodněny porušením směrnice 2012/34 a musí se omezovat na odstranění neslučitelnosti a nemohou obsahovat posouzení vhodnosti tímto subjektem, které by ohrozilo rozhodovací prostor tohoto provozovatele.
V druhé části druhé otázky předkládající soud uvádí konkrétní a specifický prvek zpoplatnění, který je regulační subjekt případně oprávněn uložit.
Je třeba uvést, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje žádnou informaci týkající se povahy dříve plánovaných nákladů pokrytých ze státního rozpočtu nebo z rozpočtů územních samosprávných celků, které by byly vyloučeny z kritérií pro stanovení poplatků za infrastrukturu. V každém případě vyrovnání za veřejnou službu poskytnuté železničnímu podniku nemůže být považováno za poplatek za využívání infrastruktury.
Podle čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34 musí členské státy stanovit rámec zpoplatnění, přičemž zachovají nezávislost řízení infrastruktury. S výhradou této podmínky členské státy zavedou rovněž pravidla specifického zpoplatnění nebo delegují tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury.
Spis, který má Soudní dvůr k dispozici, neobsahuje žádnou informaci o tom, že dotyčný členský stát stanovil taková pravidla specifického zpoplatnění. S výhradou ověření předkládajícím soudem byla tato odpovědnost dle všeho svěřena podniku, který vykonává hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury.
V této situaci se vztahy mezi regulačním subjektem a podnikem, který vykonává tyto hlavní funkce, řídí zásadami uvedenými v bodě 47 tohoto rozsudku.
Za těchto podmínek odpověď na druhou část druhé otázky nevyžaduje dodatečný výklad těchto zásad, ale vyžaduje, aby byly použity vnitrostátním soudem.
Soudní dvůr již rozhodl, že je třeba připomenout, že „článek 267 SFEU je založen na jasné dělbě funkcí mezi vnitrostátní soudy a Soudní dvůr, v rámci něhož přísluší Soudnímu dvoru vykládat unijní právo a předkládajícímu soudu aplikovat toto právo, které je takto vykládáno, na skutkový stav věci v původním řízení“ (usnesení ze dne 19. prosince 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld,
C‑645/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:1108
, bod
a citovaná judikatura).
Není tedy namístě, aby Soudní dvůr odpovídal na druhou část druhé otázky.
K třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že se použije, i pokud jde o kritérium optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu, na segmenty železničního trhu bez hospodářské soutěže, zejména pokud jsou provozovány provozovatelem veřejné služby, kterému bylo na základě smlouvy na veřejné služby přiznáno výlučné právo ve smyslu čl. 2 písm. f) nařízení č. 1370/2007.
Je třeba uvést, jak učinil generální advokát v bodech 38 až 44 svého stanoviska, že pojem „konkurenceschopnost“ uvedený v čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 se liší od pojmu „hospodářská soutěž“ a že ustanovení, jejichž součástí je první z těchto výrazů, musí být vykládána s přihlédnutím k této specifičnosti.
Toto rozlišení vyplývá ze znění ustanovení směrnice 2012/34. Pojem „konkurenceschopnost“ je totiž v kapitole IV této směrnice věnované zpoplatnění železniční infrastruktury a přidělování kapacity této infrastruktury použit v čl. 31 odst. 5 druhém pododstavci této směrnice, který stanoví, že prováděcí akty přijaté Komisí a stanovující způsoby uplatňování zpoplatnění za náklady vzniklé působením hluku „nesmí vést k neopodstatněnému narušení hospodářské soutěže mezi železničními podniky nebo ovlivnit celkovou konkurenceschopnost železničního odvětví“ a dále čl. 32 odst. 4 čtvrtý pododstavec stanoví, že prováděcí akty stanovující způsoby uplatňování odstupňování poplatků za využívání infrastruktury „nesmí vést k neopodstatněnému narušení hospodářské soutěže mezi železničními podniky nebo ovlivnit celkovou konkurenceschopnost železničního odvětví“.
Tento pojem „konkurenceschopnost“ se tudíž vztahuje nikoli na hospodářskou soutěž mezi železničními podniky, nýbrž na konkurenceschopnost daného odvětví železniční dopravy ve vztahu k ostatním druhům dopravy.
Z toho vyplývá, že zohlednění takové „optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu“, jako je konkurenceschopnost ve smyslu čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34, se uplatní rovněž na segmenty trhu bez hospodářské soutěže, zejména pokud je dotčený segment provozován provozovatelem veřejné služby, kterému bylo na základě smlouvy na veřejné služby přiznáno výlučné právo ve smyslu čl. 2 písm. f) nařízení č. 1370/2007.
Tento výklad je ostatně potvrzen skutečností, že čl. 32 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2012/34 výslovně stanoví, že seznam segmentů trhu stanovený provozovateli infrastruktury za účelem umožnění posouzení relevance zvýšení poplatků musí zohledňovat služby osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby, které, jak upřesňuje bod 19 odůvodnění této směrnice, mohou na základě nařízení č. 1370/2007 „obsahovat výlučná práva na provozování určitých služeb“.
Jak v tomto ohledu uvedl generální advokát v bodech 58 až 61 svého stanoviska, skutečnost, že provozovatel veřejné služby plní závazek veřejné služby ve smyslu čl. 2 písm. e) nařízení č. 1370/2007, a z tohoto důvodu mu bylo přiznáno výlučné právo k segmentu železniční dopravy, nevylučuje, že provozování tohoto segmentu může dosáhnout určitého stupně návratnosti, což vede k uplatnění přirážek.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že se použije, i pokud jde o kritérium optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu, na segmenty železničního trhu bez hospodářské soutěže, zejména pokud jsou provozovány provozovatelem veřejné služby, kterému bylo na základě smlouvy na veřejné služby přiznáno výlučné právo ve smyslu čl. 2 písm. f) nařízení č. 1370/2007.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 56 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru musí být vykládán v tom smyslu, že regulačnímu subjektu přiznává pravomoc přijmout z vlastní iniciativy rozhodnutí ukládající podniku, jenž vykonává hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury uvedené v čl. 7 odst. 1 této směrnice, aby v systému zpoplatnění infrastruktury provedl určité změny, třebaže tento systém s sebou nenese diskriminaci žadatelů.

2)
Článek 56 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že podmínky, které mají být zavedeny do systému zpoplatnění, jež je regulační subjekt oprávněn uložit podniku vykonávajícímu hlavní funkce provozovatele železniční infrastruktury, musí být odůvodněny porušením směrnice 2012/34, musí se omezovat na odstranění neslučitelnosti a nemohou obsahovat posouzení vhodnosti tímto subjektem, které by ohrozilo rozhodovací prostor tohoto provozovatele.

3)
Článek 32 odst. 1 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že se použije, i pokud jde o kritérium optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu, na segmenty železničního trhu bez hospodářské soutěže, zejména pokud jsou provozovány provozovatelem veřejné služby, kterému bylo na základě smlouvy na veřejné služby přiznáno výlučné právo ve smyslu čl. 2 písm. f) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: lotyština.