CELEX: 62017CJ0024
Odesłanie prejudycjalne
Polityka społeczna
Zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na wiek
Dyrektywa 2000/78/WE
Wyłączenie doświadczenia zawodowego zdobytego przed ukończeniem 18. roku życia
Nowy system wynagradzania i awansów
Utrzymanie odmiennego traktowania
Swobodny przepływ pracowników
Artykuł 45 TFUE
Rozporządzenie (UE) nr 492/2011
Artykuł 7 ust. 1
Uregulowanie krajowe przewidujące częściowe uwzględnienie wcześniejszych okresów zatrudnienia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 TFUE, art. 21 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (
Dz.U. 2011, L 141, s. 1
), a także art. 1, 2, 6 i 17 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (
Dz.U. 2000, L 303, s. 16
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (austriacką konfederacją związków zawodowych, związkiem zawodowym służby publicznej, zwanym dalej „Gewerkschaftsbund”) a Republik Österreich (Republiką Austrii), dotyczącego zgodności z prawem federalnego systemu wynagradzania i awansów pracowników kontraktowych w służbie publicznej, przyjętego przez prawodawcę austriackiego w celu zakończenia dyskryminacji ze względu na wiek.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 492/2011
Rozdział I rozporządzenia nr 492/2011, zatytułowany „Zatrudnienie, równość traktowania i rodziny pracowników”, zawiera sekcję 2, dotyczącą zatrudnienia i równości traktowania. W sekcji tej zawarto art. 7 tego rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi:
„Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego traktowany – ze względu na swą przynależność państwową – odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia oraz, w przypadku utraty pracy, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia”.
Dyrektywa 2000/78
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2000/78 jej „[c]elem […] jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2.   Do celów ust. 1:
a)
dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1;
b)
dyskryminacja pośrednia występuje w przypadku, gdy przepis, kryterium lub pozornie neutralna praktyka może doprowadzić do szczególnej niekorzystnej sytuacji dla osób danej religii lub przekonań, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej, w stosunku do innych osób, chyba że:
(i)
taki przepis, kryterium lub praktyka [są] obiektywnie uzasadnion[e] zgodnym z prawem celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne, lub
[…]”.
Artykuł 6 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.   Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
a)
wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony;
b)
określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy wymagan[ych] do zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem;
c)
określenia górnej granicy wieku przy rekrutacji, z uwzględnieniem wykształcenia wymaganego na danym stanowisku lub potrzeby racjonalnego okresu zatrudnienia przed przejściem na emeryturę.
2.   Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą uznać, że nie stanowi dyskryminacji ze względu na wiek ustalanie, dla systemów zabezpieczenia społecznego pracowników, wieku przyznania lub nabycia praw do świadczeń emerytalnych lub inwalidzkich, włącznie z wyznaczaniem, w ramach tych systemów, różnych granic wieku dla pracowników lub grup bądź kategorii pracowników i wykorzystania, w ramach tych systemów, kryteriów wieku do obliczania wysokości świadczeń, pod warunkiem że nie stanowi to dyskryminacji ze względu na płeć”.
Artykuł 17 tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie ustanowią zasady stosowania sankcji obowiązujących wobec naruszeń przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą i podejmą wszelkie niezbędne działania dla zapewnienia ich stosowania. Sankcje, które mogą określać wypłacenie odszkodowania ofierze, muszą być skuteczne, proporcjonalne i dolegliwe. Najpóźniej do dnia 2 grudnia 2003 r. państwa członkowskie poinformują o tych przepisach Komisję, jak również poinformują niezwłocznie o wszystkich ich kolejnych zmianach”.
Prawo austriackie
Sąd odsyłający wskazuje, że ustawodawstwo krajowe w dziedzinie wynagradzania i awansów pracowników kontraktowych państwa było wielokrotnie nowelizowane ze względu na niezgodność niektórych przepisów z prawem Unii. Nowy system wynagradzania i awansów tych pracowników, przyjęty w następstwie nowelizacji ustawodawstwa w latach 2015 i 2016, ma w szczególności na celu zakończenie dyskryminacji ze względu na wiek, jaka miała wynikać z wcześniej obowiązującego systemu wynagradzania i awansów.
Ustawa w sprawie statusu pracowników kontraktowych
Paragraf 19 Vertragsbedienstetengesetz 1948 (ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych z 1948 r.), znowelizowanej ustawą federalną z dnia 30 sierpnia 2010 r. (BGBl. I, 82/2010) (zwanej dalej „ustawą w sprawie statusu pracowników kontraktowych”) w ust. 1 stanowił:
„Awans ustala się na podstawie daty odniesienia. O ile niniejszy paragraf nie stanowi inaczej, okres wymagany dla potrzeb awansu do drugiego stopnia zaszeregowania w ramach każdej grupy zatrudnienia wynosi pięć lat, a w przypadku pozostałych stopni zaszeregowania – dwa lata”.
Paragraf 26 ust. 1 ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych stanowił:
„Z zastrzeżeniem ograniczeń, o których mowa w ust. 4–8, datę odniesienia dla potrzeb awansu ustala się przy uwzględnieniu, licząc wstecz od daty zatrudnienia, okresów po dniu 30 czerwca roku, w którym po rozpoczęciu pierwszego etapu edukacji szkolnej ukończono albo ukończono by dziewięć lat nauki:
1.
okresy wymienione w ust. 2 są uwzględniane w całości;
2.
pozostałe okresy […]”.
Znowelizowana ustawa w sprawie statusu pracowników kontraktowych
W celu zakończenia dyskryminacji ze względu na wiek stwierdzonej w wyrokach Trybunału z dnia 18 czerwca 2009 r., Hütter (
C‑88/08
,
EU:C:2009:381
) i z dnia 11 listopada 2014 r., Schmitzer (
C‑530/13
,
EU:C:2014:2359
) ustawa w sprawie statusu pracowników kontraktowych została znowelizowana z mocą wsteczną przez Bundesbesoldungsreform 2015 (federalną ustawę o reformie wynagrodzeń z 2015 r., BGBl. I, 32/2015) i przez Besoldungsrechtsanpassungsgesetz (ustawę o reformie wynagrodzeń) z dnia 6 grudnia 2016 r. (BGBl. I, 104/2016) (ustawa zwana dalej „znowelizowaną ustawą w sprawie statusu pracowników kontraktowych”).
Paragraf 19 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych, zatytułowany „Zaszeregowanie i awans”, w ust. 1 stanowi:
„[…] Zaszeregowanie oraz dalsze awanse ustala się przy uwzględnieniu stażu pracy w ramach skali wynagrodzeń”.
Zgodnie z § 26 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych, zatytułowanym „Staż pracy w ramach skali wynagrodzeń”:
„1.   Staż pracy w ramach skali wynagrodzeń obejmuje okresy zatrudnienia podlegające uwzględnieniu przy awansie, wraz z podlegającymi zaliczeniu wcześniejszymi okresami zatrudnienia.
2.   Zaliczeniu do stażu pracy w ramach skali wynagrodzeń podlegają, jako wcześniejsze okresy zatrudnienia, okresy ukończone:
1)
w ramach stosunku pracy zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub gminą państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Republiki Turcji lub Konfederacji Szwajcarskiej;
2)
w ramach stosunku pracy zawartego z organem Unii Europejskiej lub organizacją międzyrządową, której członkiem jest Republika Austrii;
3)
okresy, w których pracownik kontraktowy był uprawniony do renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie Heeresversorgungsgesetz (ustawy o ochronie sił zbrojnych) […]; oraz
4)
okresy ukończone:
a)
w ramach służby wojskowej […];
b)
w ramach kształcenia wojskowego […];
c)
w ramach służby cywilnej […];
d)
w ramach obowiązkowej służby wojskowej, w ramach porównywalnego kształcenia wojskowego lub w ramach zastępczej służby cywilnej w państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Republiki Turcji lub Konfederacji Szwajcarskiej.
[…].
3.   Oprócz okresów wymienionych w ust. 2 zaliczeniu jako wcześniejsze okresy zatrudnienia podlega również wykonywanie odpowiedniej działalności zawodowej lub odpowiedniej praktyki w administracji, w wymiarze maksymalnie 10 lat […]”.
Paragraf 94a znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych stanowi, że w chwili przeniesienia pracowników kontraktowych w ramach służby do nowego systemu wynagradzania i awansów należy zastosować §§ 169c, 169d i 169e Gehaltsgesetz 1956 (ustawy o wynagrodzeniach z 1956 r., BGBl. 54/1956), znowelizowanej przez ustawę federalną o reformie wynagrodzeń z 2015 r. i przez ustawę o reformie wynagrodzeń z 2016 r., (zwanej dalej „znowelizowaną ustawą o wynagrodzeniach”), które dotyczą ponownego zaszeregowania urzędników w ramach służby w tym nowym systemie.
Zgodnie z § 100 ust. 70 pkt 3 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych §§ 19 i 26 tej ustawy, w tym ich tytuły, wchodzą w życie w brzmieniu określonym w federalnej ustawie o reformie wynagrodzeń z 2015 r., opublikowanej w BGBl. I, 32/2015, „1 lipca 1948 r.; jakiekolwiek brzmienie tych przepisów opublikowane przed dniem 11 lutego 2015 r. nie ma już zastosowania w toczących się lub w przyszłych postępowaniach”.
Znowelizowana ustawa o wynagrodzeniach
Zgodnie z § 169c znowelizowanej ustawy o wynagrodzeniach:
„(1)   Wszyscy urzędnicy przypisani do kategorii wynagrodzenia i zatrudnienia wskazanych w § 169d, którzy pracują w ramach służby w dniu 11 lutego 2015 r., zostają ponownie zaszeregowani, zgodnie z następującymi przepisami i jedynie na podstawie ich wcześniejszego wynagrodzenia, w ramach nowego systemu wynagradzania ustanowionego na mocy niniejszej ustawy federalnej. W pierwszej kolejności na podstawie dotychczasowego wynagrodzenia urzędnicy zostaną przypisani do stopnia zaszeregowania w ramach nowego systemu wynagradzania, w którym zagwarantowane będzie dotychczasowe wynagrodzenie. […]
(2)   Przeniesienie urzędnika do nowego systemu wynagradzania następuje poprzez całościowe określenie jego stażu pracy w ramach skali wynagrodzeń. Dla całościowego określenia miarodajna jest kwota przeniesienia. Kwotę przeniesienia stanowi pełne wynagrodzenie, bez uwzględnienia ewentualnego nadzwyczajnego awansu, które stanowiło podstawę do obliczenia wynagrodzenia urzędnika za luty 2015 r. (miesiąc przeniesienia). […]
(2a)   Kwotą, którą należy uwzględnić jako kwotę przeniesienia, jest kwota odpowiadająca stopniowi wynagrodzenia faktycznie miarodajnemu dla określenia wynagrodzenia wypłaconego w miesiącu przeniesienia (zaszeregowanie zgodnie z rozliczeniem wynagrodzenia). Nie przeprowadza się oceny prawidłowości wynagrodzenia ani w odniesieniu do jego podstawy, ani w odniesieniu do jego wysokości. Późniejsza korekta wypłaconych wynagrodzeń podlega uwzględnieniu przy obliczaniu kwoty przeniesienia jedynie wtedy, gdy:
1.
korekta ta dotyczy błędów o charakterze faktycznym powstałych przy wprowadzaniu danych do automatycznego systemu przetwarzania informacji; oraz
2.
błędnie wprowadzone dane w sposób oczywisty różnią się od danych, jakie należało wprowadzić, co wynika z dokumentów istniejących już w momencie wprowadzania danych.
(2b)   Gdy w odniesieniu do kwoty faktyczne zaszeregowanie zgodnie z rozliczeniem wynagrodzenia jest niższe od zaszeregowania gwarantowanego przez ustawę, na żądanie urzędnika dla celów obliczenia kwoty przeniesienia uwzględnia się zaszeregowanie gwarantowane przez ustawę, jeśli nie jest możliwe zastosowanie § 169d ust. 5, przy uwzględnieniu istnienia zwykłego zaszeregowania tymczasowego. Zaszeregowaniem gwarantowanym przez ustawę jest zaszeregowanie odpowiadające stopniowi wynagrodzenia w dacie odniesienia. Datą odniesienia jest dzień wynikający z uwzględnienia, licząc wstecz od pierwszego dnia miesiąca przeniesienia, poniższych okresów. Doliczeniu podlegają:
1.
okresy ustalone ostatecznie jako okresy zatrudnienia aż do początkowego dnia miesiąca przeniesienia, w zakresie, w jakim nastąpiły one po ukończeniu 18. roku życia i mogą zostać uwzględnione dla celów awansu; oraz
2.
okresy po dniu zatrudnienia, w zakresie, w jakim mogą one zostać uwzględnione dla celów awansu.
Doliczenie wcześniejszych okresów jest wykluczone. W odniesieniu do każdych dwóch lat, jakie upłynęły po dniu odniesienia, stosuje się odpowiednio każdy kolejny stopień wynagrodzenia jako stopień gwarantowany ustawowo. Dany stopień wynagrodzenia uważa się za osiągnięty w dniu 1 stycznia lub w dniu 1 lipca następującym po upływie dwuletniego okresu, o ile w tym dniu przeniesienie nie zostało odroczone lub wstrzymane. Przyjmuje się, iż termin dwuletni upłynął odpowiednio w dniu 1 stycznia lub w dniu 1 lipca, gdy upływa on, odpowiednio, przed kolejnym dniem 31 marca lub 30 września.
(2c)   W ust. 2a i 2b transponowano do prawa austriackiego, w zakresie statusu pracowników federalnych i personelu nauczycielskiego w Länder, art. 2 i 6 [dyrektywy 2000/78], których wykładni dokonano w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2014 r., Specht i in. (od
C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12
,
EU:C:2014:2005
). Szczegółowe zasady przeniesienia urzędników mianowanych przed wejściem w życie federalnej reformy wynagradzania z 2015 r. zostały zatem uregulowane w nowym systemie wynagradzania; przewidują one, po pierwsze, że stopień wynagrodzenia, do którego zostaną oni od tej chwili zakwalifikowani, jest określany wyłącznie na podstawie kwoty wynagrodzenia, jakie otrzymywali zgodnie z poprzednim systemem wynagradzania, mimo że ten ostatni system był oparty na dyskryminacji ze względu na wiek urzędnika, oraz po drugie, że późniejszy awans na wyższy stopień wynagrodzenia jest odtąd obliczany wyłącznie na podstawie okresu doświadczenia zawodowego zdobytego od chwili wejścia w życie reformy wynagradzania z 2015 r.
(3)   Staż pracy w ramach skali wynagrodzeń urzędnika objętego przeniesieniem jest określany na podstawie okresu niezbędnego do awansu z pierwszego stopnia wynagrodzenia (od pierwszego dnia) do stopnia wynagrodzenia w ramach tej samej grupy zatrudnienia, która w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 2015 r. obejmuje wynagrodzenie o stopień niższe od kwoty przeniesienia. Jeżeli kwota przeniesienia jest równa najniższej kwocie w danym stopniu wynagrodzenia w ramach tej samej grupy zatrudnienia, przyjmuje się wówczas ten stopień wynagrodzenia. Wszelkie porównywane kwoty należy zaokrąglić do najbliższej kwoty pełnego euro.
(4)   Staż pracy w ramach skali wynagrodzeń wskazany w ust. 3 powiększa się o okres między datą ostatniego podwyższenia wynagrodzenia a upływem miesiąca przeniesienia, jeśli okres ten jest istotny dla celów awansu.
[…]
(6)   […] Jeśli nowe wynagrodzenie urzędnika jest niższe od kwoty przeniesienia, wypłaca się mu dodatek wyrównawczy odpowiadający różnicy tych kwot, uwzględniany przy obliczaniu świadczeń emerytalnych […], do chwili osiągnięcia stopnia wynagrodzenia wyższego od kwoty przeniesienia. Porównanie kwot uwzględnia ewentualne dodatki za wysługę lat lub nadzwyczajny awans.
[…]
(9)   W celu uwzględnienia oczekiwań związanych z przyszłym awansem, nadzwyczajnym awansem lub dodatkiem za wysługę lat w ramach dawnego systemu wynagradzania urzędnikowi przysługuje dodatek wyrównawczy, uwzględniany przy obliczaniu świadczeń emerytalnych, jako dodatek uzupełniający […], od chwili gdy osiągnął on stopień przejściowy […].
[…]”.
Spór w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
Stronami w sporze w postępowaniu głównym są Gewerkschaftsbund, związek zawodowy reprezentujący w szczególności pracowników kontraktowych w służbie publicznej, oraz Republika Austrii – jako pracodawca.
Gewerkschaftsbund złożył skargę przed Oberster Gerichtshof (sądem najwyższym, Austria), na podstawie § 54 ust. 2 Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (ustawy o sądach prawa pracy i prawa zabezpieczenia społecznego), o stwierdzenie, że nowy system wynagradzania i awansów pracowników kontraktowych jest niezgodny z prawem Unii.
Na poparcie skargi Gewerkschaftsbund twierdzi, że wynikająca z dawnego systemu wynagradzania i awansów dyskryminacja ze względu na wiek została utrzymana w nowym systemie, ponieważ wynagrodzenie należne za luty 2015 r. uwzględniono jako punkt odniesienia w ramach nowego systemu w celu przeprowadzenia ponownego zaszeregowania danych pracowników kontraktowych. Gewerkschaftsbund podnosi ponadto, że zniesienie z mocą wsteczną „daty odniesienia dla celów awansu”, która do tej chwili miała zastosowanie do tych pracowników, pozbawiło tych pracowników możliwości kontroli zgodności z prawem wspomnianego wynagrodzenia.
Oberster Gerichtshof (sąd najwyższy) dąży do ustalenia, po pierwsze, czy szczegółowe zasady przeniesienia pracowników kontraktowych z dawnego systemu wynagradzania i awansów do nowego systemu – w szczególności ze względu na to, że nie przewidziano w nim żadnego odszkodowania pieniężnego dla pracowników kontraktowych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji oraz że nowy system uniemożliwia ponownie zaszeregowanym pracownikom kontraktowym przeprowadzenie ponownego rozpoznania ich daty odniesienia według reguł określonych w dawnym systemie wynagradzania i awansów – są zgodne z prawem Unii.
Po drugie, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy reguły nowego systemu wynagradzania i awansów – zgodnie z którymi wcześniejsze doświadczenie zawodowe uwzględnia się według szczegółowych zasad różniących się w zależności od pracodawcy, u którego to doświadczenie zostało zdobyte – są zgodne z prawem Unii.
Sąd ten wskazuje, że znowelizowana ustawa o wynagrodzeniach ma na celu zapobieżenie istotnemu obniżeniu poziomu wynagrodzenia pracowników kontraktowych, których dotyczy przeniesienie. Wspomniany sąd dodaje, że reforma ta odpowiada także celowi związanemu z neutralnością w zakresie kosztów. Ponadto ze względu na bardzo dużą liczbę zainteresowanych pracowników kontraktowych nie jest możliwe przeprowadzenie w krótkim okresie indywidualnego badania sytuacji każdego z tych nich przed ich ponownym zaszeregowaniem.
Oberster Gerichtshof (sąd najwyższy) jest zdania, że istnieje istotna różnica między reformą wynikającą ze znowelizowanej ustawy o wynagrodzeniach a systemami wynagrodzeń rozpatrzonymi przez Trybunał w sprawach, w których wydano wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Specht i in. (od
C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12
,
EU:C:2014:2005
), a także wyrok z dnia 9 września 2015 r., Unland (
C‑20/13
,
EU:C:2015:561
). W szczególności według tego sądu rozpatrywany w owych sprawach system wynagradzania i awansów skutkował dyskryminacją ze względu na wiek, ponieważ uwzględniono wiek pracowników jako kryterium odniesienia. Żadna z kategorii pracowników nie była zatem uprzywilejowana. Z tego względu wszyscy pracownicy w ramach służby, lub przynajmniej ich znaczna część, mieli być dotknięci dawnym dyskryminującym systemem. Natomiast w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym w okresie obowiązywania dawnego systemu wynagradzania i awansów jedna z kategorii pracowników kontraktowych znajdowała się w niekorzystnej sytuacji, mianowicie kategoria pracowników kontraktowych, którzy zdobyli doświadczenie zawodowe przed ukończeniem 18. roku życia.
W ramach nowego systemu wynagradzania i awansów owi pracownicy kontraktowi nie mogą uzyskać ponownego rozpoznania daty odniesienia wynikającej z zastosowania reguł dawnego systemu wynagradzania i awansów. Jednakże nowy system wynagradzania i awansów nie pozbawia ich prawa wniesienia do sądu skutecznego odwołania mającego na celu kontrolę ważności danego przepisu tego systemu w świetle prawa Unii i austriackiego prawa konstytucyjnego.
W tych okolicznościach Oberster Gerichtshof (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
a)
Czy prawo Unii, w szczególności art. 1, 2 i 6 dyrektywy [2000/78] w związku z art. 21 [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisom krajowym, które zastępują system wynagradzania dyskryminujący ze względu na wiek (w odniesieniu do zaliczenia okresów zatrudnienia odbytych przed ukończeniem 18. roku życia) nowym systemem wynagradzania, lecz przewidują, że przeniesienie aktualnych pracowników sektora publicznego do nowego systemu wynagradzania nastąpi w ten sposób, że nowy system wynagradzania zostanie wprowadzony z mocą wsteczną w momencie wejścia w życie ustawy pierwotnej, przy czym pierwsze zaszeregowanie według nowego systemu wynagradzania wynika z faktycznie wypłaconego wynagrodzenia obliczonego według starego systemu za określony miesiąc przejściowy (luty 2015 r.) z tym skutkiem, że finansowe konsekwencje dotychczasowej dyskryminacji ze względu na wiek nadal trwają?
b)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze [lit. a)]:
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 17 dyrektywy [2000/78], należy interpretować w ten sposób, że aktualni pracownicy sektora publicznego, którzy ze względu na zaliczenie okresu służby odbytego przed ukończeniem 18. roku życia byli dyskryminowani w starym systemie wynagradzania, powinni otrzymać odszkodowanie pieniężne, jeżeli finansowe skutki dotychczasowej dyskryminacji ze względu na wiek trwają także po przejściu do nowego systemu wynagradzania?
c)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze [lit. a)]:
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 47 [karty], należy interpretować w ten sposób, że zawarte w nim prawo podstawowe do skutecznego środka prawnego stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z którymi nie stosuje się starego, dyskryminującego systemu wynagradzania w bieżących i przyszłych postępowaniach, a ponowne zaszeregowanie płacowe aktualnych pracowników sektora publicznego do nowego systemu wynagradzania zależy wyłącznie od wynagrodzenia podlegającego ustaleniu i wypłaconego w miesiącu przejściowym?
2)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 45 TFUE, art. 7 ust. 1 rozporządzenia [nr 492/2011] oraz art. 20 i nast. [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym należy uwzględnić okresy zatrudnienia odbyte przez pracowników kontraktowych:
–
w ramach stosunku pracy nawiązanego z jednostką samorządu terytorialnego lub związkiem gmin państwa członkowskiego EOG, Republiką Turcji lub Konfederacją Szwajcarską, instytucją Unii Europejskiej lub organizacją międzyrządową, której członkiem jest Republika Austrii, lub z innymi podobnymi podmiotami – w całości;
–
w ramach stosunku pracy nawiązanego z innym pracodawcą jedynie przy wykonywaniu odpowiedniej działalności zawodowej lub praktyki w administracji – w wymiarze co najwyżej 10 lat?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego lit. a)
Poprzez pytanie pierwsze lit. a) sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1, 2 i 6 dyrektywy 2000/78 w związku z art. 21 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wchodzącemu w życie z mocą wsteczną i przewidującemu, w celu zakończenia dyskryminacji ze względu na wiek, przeniesienie pracowników kontraktowych pełniących służbę do nowego systemu wynagradzania i awansów, w ramach którego pierwsze zaszeregowanie tych pracowników kontraktowych jest określane przy uwzględnieniu ich ostatniego wynagrodzenia pobieranego na podstawie wcześniejszego systemu.
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy rozpatrywane uregulowanie krajowe skutkuje odmiennym traktowaniem w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu przez „zasadę równego traktowania” rozumie się brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 tej dyrektywy. W art. 2 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy uściślono, że dla celów jej art. 2 ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy daną osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jednej z przyczyn określonych w art. 1 wspomnianej dyrektywy.
W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym kategorie osób istotne dla celów tego porównania obejmują, po pierwsze, pracowników kontraktowych pełniących służbę w chwili przeniesienia, którzy zdobyli doświadczenie zawodowe, nawet tylko w części, przed ukończeniem 18. roku życia (zwanych dalej „pracownikami kontraktowymi znajdującymi się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu”), oraz po drugie, pracowników kontraktowych, którzy po osiągnięciu tego wieku zdobyli doświadczenie tego samego rodzaju i w porównywalnym wymiarze (zwanych dalej „pracownikami kontraktowymi uprzywilejowanymi w ramach dawnego systemu”).
Z akt sprawy, jakimi dysponuje Trybunał, wynika, że prawodawca austriacki, przyjmując § 169c znowelizowanej ustawy o wynagrodzeniach, ustanowił mechanizm ponownego zaszeregowania dokonywanego przy uwzględnieniu „kwoty przeniesienia”, obliczanej zgodnie z regułami określonymi w ramach dawnego systemu. W szczególności owa „kwota przeniesienia”, która zgodnie z § 169c ust. 2 tej ustawy jest rozstrzygająca dla celów całościowego określenia stażu pracy pracowników kontraktowych przeniesionych w ramach skali wynagrodzeń, jest obliczana na podstawie wynagrodzenia wypłacanego tym pracownikom w miesiącu poprzedzającym ich przeniesienie do nowego systemu.
Z akt sprawy, jakimi dysponuje Trybunał, wynika zaś, że dawny system wynagradzania i awansów wykazuje cechy analogiczne do cech systemu rozpatrywanego w sprawie leżącej u podstaw wyroku z dnia 11 listopada 2014 r., Schmitzer (
C‑530/13
,
EU:C:2014:2359
).
W tym względzie Trybunał orzekł we wspomnianym wyroku, że uregulowanie krajowe, które – w celu wyeliminowania dyskryminacji urzędników ze względu na wiek – uwzględnia okresy nauki i zatrudnienia przebyte przed ukończeniem 18. roku życia, lecz jednocześnie jedynie w przypadku urzędników dotkniętych ową dyskryminacją wydłuża o trzy lata okres zatrudnienia wymagany do awansu z pierwszego do drugiego stopnia zaszeregowania w każdej z grup zatrudnienia i w każdej z kategorii płacowych, skutkuje utrzymaniem bezpośredniej dyskryminacji ze względu na wiek w rozumieniu art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
Ponadto należy wskazać, że z samego brzmienia § 169c ust. 2c znowelizowanej ustawy o wynagrodzeniach wynika, że dawny system wynagradzania i awansów opierał się na dyskryminacji pracowników kontraktowych ze względu na wiek.
W tych okolicznościach mechanizm ponownego zaszeregowania taki jak ustanowiony w znowelizowanej ustawie o wynagrodzeniach, opisany w pkt 30 niniejszego wyroku, może utrzymać skutki wynikające z dawnego systemu wynagradzania i awansów ze względu na związek, jaki ustanawia między ostatnim wynagrodzeniem otrzymywanym na podstawie tego systemu a zaszeregowaniem w ramach nowego systemu wynagradzania i awansów.
Należy zatem stwierdzić, że § 169c znowelizowanej ustawy o wynagrodzeniach utrzymuje odmienne traktowanie pracowników kontraktowych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu i pracowników kontraktowych uprzywilejowanych w ramach tego systemu, ponieważ kwota wynagrodzenia, jaką będą otrzymywać ci pierwsi, będzie niższa od kwoty wypłacanej tym drugim jedynie ze względu na wiek, w jakim pracowników tych zatrudniono, podczas gdy znajdują się oni w porównywalnych sytuacjach (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2015 r., Unland,
C‑20/13
,
EU:C:2015:561
, pkt
).
W drugiej kolejności należy rozpatrzyć, czy to odmienne traktowanie ze względu na wiek może zostać uzasadnione w świetle art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
W art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78 uściślono, że państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Trybunał wielokrotnie orzekał, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wyborze nie tylko sposobu osiągnięcia jednego celu spośród innych w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia, lecz również przy definiowaniu środków mogących go zrealizować (wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r., Starjakob,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje, że uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym służy przede wszystkim ustanowieniu niedyskryminującego systemu wynagradzania i awansów. Sąd ten uściślił, że wspomniane uregulowanie realizuje cele związane z neutralnością finansową, ekonomią funkcjonowania administracji, poszanowaniem praw nabytych i ochroną uzasadnionych oczekiwań.
Po pierwsze, co się tyczy celu związanego z neutralnością finansową, jaki ma realizować uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, należy przypomnieć, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu przez państwa członkowskie względów budżetowych obok względów politycznych, socjalnych lub demograficznych, pod warunkiem że czyniąc to, przestrzegają one w szczególności ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek. W tym względzie o ile względy budżetowe mogą leżeć u podstawy wyborów w dziedzinie polityki społecznej państwa członkowskiego i wpływać na charakter lub zakres środków, jakie państwo to zamierza przyjąć, względy te nie mogą same w sobie stanowić celu zgodnego z przepisami w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Podobna sytuacja ma miejsce w wypadku względów związanych z administracją, wspomnianych przez sąd odsyłający i rząd austriacki (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r., Starjakob,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, pkt
).
Po drugie, co się tyczy poszanowania praw nabytych i ochrony uzasadnionych oczekiwań pracowników kontraktowych uprzywilejowanych w ramach dawnego systemu pod względem ich wynagrodzeń, należy wskazać, że stanowią one zgodne z prawem cele polityki zatrudnienia i rynku pracy, które mogą uzasadnić utrzymanie w okresie przejściowym wcześniejszych wynagrodzeń i, w konsekwencji, odmiennego traktowania ze względu na wiek (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Schmitzer,
C‑530/13
,
EU:C:2014:2359
, pkt
).
Wspomniane cele nie mogą jednak uzasadnić środka utrzymującego definitywnie, choćby jedynie w odniesieniu do niektórych osób, odmienne traktowanie ze względu na wiek, które ma wyeliminować reforma, w którą wpisuje się ten środek. Taki środek nie może utworzyć systemu niedyskryminującego kategorii osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r., Starjakob,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku w § 169c znowelizowanej ustawy o wynagrodzeniach przewidziano różne mechanizmy mające na celu zapobieżenie istotnemu obniżeniu wynagrodzenia ponownie zaszeregowanych pracowników kontraktowych. Wśród tych mechanizmów wskazano zapłatę dodatku wyrównawczego w wysokości różnicy między kwotą nowego wynagrodzenia otrzymywanego przez przeniesionego pracownika kontraktowego a kwotą przeniesienia. Ten dodatek wyrównawczy jest przyznawany ze względu na okoliczność, że w następstwie przeniesienia pracownik kontraktowy jest w ramach nowego systemu wynagradzania i awansów przypisany do stopnia wynagrodzenia, któremu odpowiada poziom wynagrodzenia bezpośrednio niższy od poziomu wynagrodzenia otrzymywanego ostatnio przez tego pracownika na mocy dawnego systemu. Wśród wspomnianych mechanizmów wskazano także podwyższenie z 6 do 18 miesięcy stażu pracy w ramach skali wynagrodzeń przeniesionego pracownika kontraktowego.
Jak uściślił zaś rząd austriacki na rozprawie, wszystkie te mechanizmy mają zastosowanie, bez rozróżnienia, do wszystkich pracowników kontraktowych przeniesionych w sposób całościowy do nowego systemu wynagradzania i awansów – bez względu na to, czy znajdowali się oni w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w odróżnieniu od spraw, w których wydano wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Specht i in. (od
C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12
,
EU:C:2014:2005
), a także wyrok z dnia 9 września 2015 r., Unland (
C‑20/13
,
EU:C:2015:561
), w których różnica wynagrodzenia między dwoma rozpatrywanymi w owych sprawach kategoriami pracowników została złagodzona, a w niektórych sprawach nawet progresywnie zniknęła, z przedstawionych Trybunałowi w niniejszej sprawie akt sprawy nie wynika, by mechanizmy przewidziane w uregulowaniu rozpatrywanym w postępowaniu głównym umożliwiały progresywną konwergencję wynagrodzeń pracowników kontraktowych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu z wynagrodzeniami otrzymywanymi przez uprzywilejowanych pracowników kontraktowych, w związku z czym ci pierwsi mogliby w średnim okresie, lub nawet w krótkim okresie, uzyskać takie same korzyści jak korzyści przyznane tym drugim. Wspomniane mechanizmy nie skutkują zatem zmniejszeniem, po upływie określonego okresu, różnicy wynagrodzenia istniejącej między uprzywilejowanymi pracownikami kontraktowymi a pracownikami kontraktowymi znajdującymi się w niekorzystnej sytuacji.
A zatem uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym nie może ustanowić systemu niedyskryminującego pracowników kontraktowych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów. Przeciwnie, uregulowanie to utrzymuje w stosunku do tych pracowników dyskryminację ze względu na wiek wynikającą z dawnego systemu.
Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze lit. a) należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 1, 2 i 6 dyrektywy 2000/78 w związku z art. 21 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wchodzącemu w życie z mocą wsteczną i przewidującemu, w celu zakończenia dyskryminacji ze względu na wiek, przeniesienie pracowników kontraktowych pełniących służbę do nowego systemu wynagradzania i awansów, w ramach którego pierwsze zaszeregowanie tych pracowników kontraktowych jest określane przy uwzględnieniu ich ostatniego wynagrodzenia pobieranego na podstawie wcześniejszego systemu.
W przedmiocie pytania pierwszego lit. b)
Pytanie pierwsze lit. b) sądu odsyłającego dotyczy art. 17 dyrektywy 2000/78.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 dyrektywy 2000/78 państwa członkowskie ustanawiają zasady stosowania sankcji obowiązujących w wypadkach naruszeń przepisów krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą i podejmują wszelkie niezbędne działania dla zapewnienia ich stosowania. Tak określone sankcje, które mogą określać wypłacenie odszkodowania ofierze, powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że przepis ten ma za przedmiot nałożenie na państwa członkowskie obowiązku określenia systemu sankcji za wszelkie naruszenia przepisów krajowych przyjętych w celu transpozycji tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., Asociația Accept,
C‑81/12
,
EU:C:2013:275
, pkt
).
W sprawie w postępowaniu głównym z akt sprawy, jakimi dysponuje Trybunał, nie wynika zaś, by rozpatrywano naruszenia przepisów krajowych przyjętych w celu transpozycji wspomnianej dyrektywy.
Dokonanie wykładni art. 17 dyrektywy 2000/78 nie jest zatem niezbędne dla celów rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
Zgodnie z możliwością przyznaną w utrwalonym orzecznictwie Trybunału, a w szczególności w wyroku z dnia 21 września 2017 r., Beshkov (
C‑171/16
,
EU:C:2017:710
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), należy przeformułować pytanie pierwsze lit. b), jako dotyczące w istocie tego, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy stwierdzono dyskryminację niezgodną z prawem Unii, i tak długo, jak długo środki przywracające równe traktowanie nie zostały przyjęte, w wypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym przywrócenie równego traktowania wymaga przyznania pracownikom kontraktowym znajdującym się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów takich samych uprawnień jak te, z których korzystają pracownicy kontraktowi uprzywilejowani w ramach tego systemu, zarówno w zakresie uwzględnienia okresów służby ukończonych przed osiągnięciem 18. roku życia, jak i w zakresie awansu w ramach skali wynagrodzeń i, w konsekwencji, przyznania dyskryminowanym pracownikom kontraktowym odszkodowania pieniężnego.
W tym względzie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sądy krajowe powinny, przy uwzględnieniu wszystkich norm prawa krajowego i w oparciu o uznane w krajowym porządku prawnym metody wykładni, rozstrzygnąć, czy oraz w jakim zakresie wykładni przepisu prawa krajowego można dokonać zgodnie z dyrektywą 2000/78 bez dokonywania wykładni contra legem tego przepisu krajowego (wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, pkt
).
Na wypadek braku możliwości dokonania wykładni i stosowania uregulowania krajowego zgodnie z wymogami tej dyrektywy należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, z której korzysta także zasada niedyskryminacji ze względu na wiek, należy odstąpić od zastosowania uregulowania krajowego, które wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, lecz jest z nim niezgodne (wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Specht i in., od
C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12
,
EU:C:2014:2005
, pkt
).
Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w razie stwierdzenia istnienia dyskryminacji niezgodnej z prawem Unii i dopóty, dopóki nie zostaną przyjęte środki zmierzające do przywrócenia równego traktowania, poszanowanie zasady równego traktowania może zostać zapewnione jedynie w drodze przyznania osobom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji takich samych korzyści, jakie przysługują osobom uprzywilejowanym. Osoby będące w niekorzystnej sytuacji powinny zatem znaleźć się w takiej samej sytuacji jak osoby, którym przysługuje dana korzyść (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W takiej sytuacji sąd krajowy jest zobowiązany do odstąpienia od stosowania wszelkiego dyskryminującego przepisu krajowego bez konieczności żądania uprzedniego uchylenia tego przepisu przez ustawodawcę – lub oczekiwania na nie – a także do zastosowania wobec osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji przepisów obowiązujących wobec osób należących do drugiej kategorii. Obowiązek ten ciąży na nim niezależnie od istnienia w prawie wewnętrznym przepisów przyznających mu właściwość w tym względzie (wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże rozwiązanie takie znajduje zastosowanie jedynie w wypadku istnienia ważnego systemu referencyjnego (wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku, po pierwsze, jak wynika z odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze lit. a), a w szczególności z pkt 32 i 33 niniejszego wyroku, reguły określone w dawnym systemie wynagradzania i awansów skutkowały dyskryminacją bezpośrednią ze względu na wiek w rozumieniu dyrektywy 2000/78.
Po drugie, regułami dotyczącymi wynagradzania i awansów mającymi zastosowanie do uprzywilejowanych pracowników kontraktowych są reguły, które umożliwiłyby pracownikom kontraktowym znajdującym się w niekorzystnej sytuacji awans do poszczególnych stopni bez żadnej dyskryminacji.
W konsekwencji tak długo, jak długo środki przywracające równe traktowanie nie zostały przyjęte, przywrócenie równego traktowania w wypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym wymaga przyznania pracownikom kontraktowym znajdującym się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów takich samych uprawnień jak te, z których korzystają pracownicy kontraktowi uprzywilejowani w ramach tego systemu, zarówno w zakresie uwzględnienia okresów służby ukończonych przed osiągnięciem 18. roku życia, jak i w zakresie awansu w ramach skali wynagrodzeń (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r., Starjakob,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, pkt
).
Z powyższego wynika także, że pracownik kontraktowy znajdujący się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów jest uprawniony do żądania zapłacenia mu przez pracodawcę odszkodowania w wysokości różnicy między kwotą wynagrodzenia, jakie dany pracownik kontraktowy powinien był otrzymać, gdyby nie był traktowany w sposób dyskryminujący, a kwotą wynagrodzenia, jaką faktycznie otrzymał.
Należy przypomnieć, że względy wskazane w pkt 61 i 62 niniejszego wyroku są istotne dopóty, dopóki nie zostaną przyjęte przez ustawodawcę krajowego przepisy zmierzające do przywrócenia równego traktowania (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, pkt
).
Należy bowiem stwierdzić, że o ile zgodnie z art. 16 dyrektywy 2000/78 na państwach członkowskich ciąży obowiązek uchylenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych sprzecznych z zasadą równego traktowania, o tyle przepis ten nie zobowiązuje ich do przyjęcia określonych środków w wypadku naruszenia zakazu dyskryminacji, lecz pozostawia im swobodę wyboru spośród różnych rozwiązań właściwych dla zrealizowania zamierzonego przez ten przepis celu takiego rozwiązania, jakie wydaje im się najlepiej do tego dostosowane, w zależności od sytuacji, jakie mogą wystąpić (wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation,
C‑193/17
,
EU:C:2019:43
, pkt
).
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze lit. b) należy udzielić następującej odpowiedzi: w sytuacji gdyby nie można było dokonać wykładni przepisów krajowych w sposób zgodny z dyrektywą 2000/78, sąd krajowy powinien w ramach swojej właściwości zapewnić ochronę prawną wynikającą dla podmiotów prawa z tej dyrektywy i zagwarantować jej pełną skuteczność, odstępując w razie potrzeby od zastosowania wszelkiego niezgodnego z nią przepisu prawa krajowego. Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy stwierdzono dyskryminację niezgodną z prawem Unii, i tak długo, jak długo środki przywracające równe traktowanie nie zostały przyjęte, przywrócenie równego traktowania w wypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym wymaga przyznania pracownikom kontraktowym znajdującym się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów takich samych uprawnień jak te, z których korzystają pracownicy kontraktowi uprzywilejowani w ramach tego systemu, zarówno w zakresie uwzględnienia okresów służby ukończonych przed osiągnięciem 18. roku życia, jak i w zakresie awansu w ramach skali wynagrodzeń i, w konsekwencji, przyznania dyskryminowanym pracownikom kontraktowym odszkodowania pieniężnego w wysokości różnicy między kwotą wynagrodzenia, jakie dany pracownik kontraktowy powinien był otrzymać, gdyby nie był traktowany w sposób dyskryminujący, a kwotą wynagrodzenia, jaką faktycznie otrzymał.
W przedmiocie pytania pierwszego lit. c)
Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze lit. a) udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. c) nie jest konieczne.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego aby określić staż pracy pracownika kontraktowego w ramach skali wynagrodzeń, uwzględnia się w całości wcześniejsze okresy zatrudnienia ukończone w ramach stosunku pracy łączącego tego pracownika z jednostką samorządu terytorialnego lub gminą państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Republiki Turcji lub Konfederacji Szwajcarskiej, z organem Unii lub organizacją międzyrządową, której członkiem jest Republika Austrii, lub z innymi podobnymi podmiotami, podczas gdy wszelki inny okres wcześniejszego zatrudnienia uwzględnia się jedynie do wysokości 10 lat oraz w zakresie, w jakim zatrudnienie to jest istotne.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 45 ust. 2 TFUE stanowi, iż swobodny przepływ pracowników obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.
Trybunał orzekł, że art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 stanowi jedynie szczególne wyrażenie zasady niedyskryminacji zagwarantowanej w art. 45 ust. 2 TFUE w szczególnym obszarze warunków zatrudnienia i pracy i stąd jego wykładni należy dokonywać w taki sam sposób jak wykładni tego ostatniego przepisu (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, pkt
).
W tym kontekście należy podkreślić, że zasada równego traktowania, ujęta zarówno w art. 45 TFUE, jak i w art. 7 rozporządzenia nr 492/2011, zakazuje nie tylko dyskryminacji bezpośredniej ze względu na przynależność państwową, lecz również wszelkich pośrednich form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do takiego samego rezultatu (wyrok z dnia 2 marca 2017 r., Eschenbrenner,
C‑496/15
,
EU:C:2017:152
, pkt
).
I tak jeśli przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny do realizowanego celu – mimo że jest stosowany bez rozróżnienia ze względu na przynależność państwową – należy uznać go za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej pracowników migrujących niż pracowników krajowych i, w konsekwencji, istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji (wyrok z dnia 2 marca 2017 r., Eschenbrenner,
C‑496/15
,
EU:C:2017:152
, pkt
).
W niniejszym wypadku, po pierwsze, jest oczywiste, że uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym ma zastosowanie do pracowników kontraktowych bez względu na ich przynależność państwową.
Nie wydaje się zatem, by uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym ustanawiało odmienne traktowanie bezpośrednio oparte na przynależności państwowej w rozumieniu art. 45 TFUE i art. 7 rozporządzenia nr 492/2011.
Po drugie, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 91 opinii, kryterium, na podstawie którego ma miejsce odmienne traktowanie, można opisać jako kryterium pozwalające stwierdzić, czy zainteresowany pracownik odbywał wcześniejsze zatrudnienie, którego uwzględnienia się domaga, u pracodawców wymienionych w § 26 ust. 2 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych lub u pracodawców wskazanych w § 26 ust. 3 – bez względu na państwo członkowskie, na którego terytorium był zatrudniony.
Takie kryterium nie wydaje się zaś wywierać większego wpływu na pracowników z innych państw członkowskich niż na pracowników austriackich.
Jednakże należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepisy krajowe uniemożliwiające pracownikowi będącemu obywatelem państwa członkowskiego opuszczenie jego państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu lub odwodzące go od tego stanowią ograniczenie tej swobody, nawet gdy są stosowane niezależnie od przynależności państwowej danych pracowników (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, pkt
).
W tym względzie należy dodać, że wszystkie postanowienia traktatu FUE dotyczące swobodnego przepływu osób, jak również przepisy rozporządzenia nr 492/2011 służą ułatwieniu obywatelom państw członkowskich wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na obszarze Unii oraz stoją na przeszkodzie działaniom, które mogłyby stawiać ich w niekorzystnej sytuacji, gdyby pragnęli oni wykonywać działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, pkt
).
W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym uwzględnienie istotnych okresów wcześniejszego zatrudnienia odbytych u pracodawców innych niż pracodawcy wskazani w § 26 ust. 2 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych ograniczono do 10 lat.
A zatem osoby, które zdobyły doświadczenie zawodowe przekraczające 10 lat u tych innych pracodawców, będą zniechęcone do ubiegania się o stanowisko austriackiego pracownika kontraktowego ze względu na niższy stopień wynagrodzenia, do którego zostaną zaszeregowane, ponieważ istotne okresy zatrudnienia, jakie ukończyły u takich pracodawców, nie zostaną uwzględnione w całości przy określaniu ich stażu pracy w ramach skali wynagrodzeń.
Pracownik migrujący, który zdobył istotne doświadczenie zawodowe przekraczające 10 lat u pracodawcy innego niż pracodawcy wskazani w § 26 ust. 2 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych, zostanie bowiem zaszeregowany do takiego samego stopnia wynagrodzenia jak pracownik, który zdobył doświadczenie takiego samego rodzaju, lecz w okresie krótszym niż 10 lat lub w okresie 10 lat.
Co więcej, pracownik migrujący, który ma dziesięcioletnie doświadczenie zawodowe podlegające uwzględnieniu w rozumieniu § 26 ust. 3 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych, może być zmuszony do poszukiwania zatrudnienia u pracodawców wymienionych w § 26 ust. 2 tej ustawy, aby uzyskać istotne doświadczenie zawodowe umożliwiające mu zachowanie możliwości podjęcia pracy w charakterze austriackiego pracownika kontraktowego.
Z powyższego wynika, że wykluczając uwzględnienie całości istotnych okresów zatrudnienia ukończonych przez pracownika migrującego u pracodawcy innego niż pracodawcy wymienieni w § 26 ust. 2 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych, uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym może zniechęcić pracowników migrujących, którzy zdobyli lub zdobywają istotne doświadczenie zawodowe u innych pracodawców, do wykonania przysługującego im prawa do swobodnego przepływu pracowników.
Uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym może w konsekwencji wywrzeć negatywny wpływ na atrakcyjność swobodnego przepływu pracowników – z naruszeniem art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011.
Stosowanie takiego przepisu może być dopuszczone jedynie wtedy, gdy realizuje on jeden z podlegających ochronie celów określonych w traktacie FUE lub jest uzasadniony nadrzędnymi wymogami interesu ogólnego. W takim przypadku konieczne jest także, by jego stosowanie było właściwe dla zapewnienia realizacji rozpatrywanego celu i nie wykraczało poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, pkt
).
W tym względzie rząd austriacki wskazuje, po pierwsze, że Trybunał uznał już, że rekompensowanie doświadczenia zdobytego w danej dziedzinie, które umożliwia pracownikowi lepsze wykonywanie powierzonych mu zadań, stanowi zgodny z prawem cel polityki płacowej, a pracodawcy mogą, w konsekwencji, uwzględnić jedynie to zdobyte doświadczenie, gdy określają wynagrodzenia. Po drugie, uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym ma na celu zrekompensowanie wierności pracowników kontraktowych.
Co się tyczy pierwszego względu podniesionego tytułem uzasadnienia przez rząd austriacki należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału rekompensowanie doświadczenia zdobytego w danej dziedzinie, które umożliwia pracownikowi lepsze wykonywanie powierzonych mu zadań, stanowi zgodny z prawem cel polityki płacowej (wyrok z dnia 14 marca 2018 r., Stollwitzer,
C‑482/16
,
EU:C:2018:180
, pkt
).
Takie doświadczenie powinno zaś zostać uwzględnione w całości dla celów zaszeregowania i obliczenia wynagrodzenia pracownika kontraktowego.
A zatem środek krajowy taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który skutkuje ograniczonym uwzględnieniem istotnego doświadczenia, nie może zostać uznany za mający na celu całkowitą waloryzację tego doświadczenia i, w konsekwencji, nie może on zagwarantować realizacji tego celu.
Co się tyczy drugiego względu podniesionego tytułem uzasadnienia przez rząd austriacki należy stwierdzić – zakładając nawet, że taki przepis faktycznie realizuje cel wynagradzania za lojalność pracowników wobec pracodawców, i gdyby nie można było wykluczyć, że taki cel mógłby stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, pkt
) – że w świetle charakterystyki omawianego uregulowania wynikająca z niego przeszkoda nie wydaje się gwarantować realizacji tego celu.
Należy bowiem stwierdzić, że – ze względu na dużą liczbę pracodawców wskazanych w § 26 ust. 2 znowelizowanej ustawy w sprawie statusu pracowników kontraktowych – nowy system wynagradzania i awansów ma na celu umożliwienie maksymalnej mobilności w ramach grupy prawnie wyodrębnionych pracodawców, a nie rekompensatę lojalności danego pracownika wobec określonego pracodawcy (zob. analogicznie wyrok z dnia 30 listopada 2000 r., Österreichischer Gewerkschaftsbund,
C‑195/98
,
EU:C:2000:655
, pkt
).
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że to ograniczenie czasowe nie zostało uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o których mowa w pkt 86 i 89 niniejszego wyroku.
Z powyższych względów na pytanie drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego aby określić staż pracy pracownika kontraktowego w ramach skali wynagrodzeń, uwzględnia się w całości wcześniejsze okresy zatrudnienia ukończone w ramach stosunku pracy łączącego tego pracownika z jednostką samorządu terytorialnego lub gminą państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Republiki Turcji lub Konfederacji Szwajcarskiej, z organem Unii lub organizacją międzyrządową, której członkiem jest Republika Austrii, lub z innymi podobnymi podmiotami, podczas gdy wszelki inny okres wcześniejszego zatrudnienia uwzględnia się jedynie do wysokości 10 lat oraz w zakresie, w jakim zatrudnienie to jest istotne.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuły 1, 2 i 6 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w związku z art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wchodzącemu w życie z mocą wsteczną i przewidującemu, w celu zakończenia dyskryminacji ze względu na wiek, przeniesienie pracowników kontraktowych pełniących służbę do nowego systemu wynagradzania i awansów, w ramach którego pierwsze zaszeregowanie tych pracowników kontraktowych jest określane przy uwzględnieniu ich ostatniego wynagrodzenia pobieranego na podstawie wcześniejszego systemu.

2)
W sytuacji gdyby nie można było dokonać wykładni przepisów krajowych w sposób zgodny z dyrektywą 2000/78, sąd krajowy powinien w ramach swojej właściwości zapewnić ochronę prawną wynikającą dla podmiotów prawa z tej dyrektywy i zagwarantować jej pełną skuteczność, odstępując w razie potrzeby od zastosowania wszelkiego niezgodnego z nią przepisu prawa krajowego. Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy stwierdzono dyskryminację niezgodną z prawem Unii, i tak długo, jak długo środki przywracające równe traktowanie nie zostały przyjęte, przywrócenie równego traktowania w wypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym wymaga przyznania pracownikom kontraktowym znajdującym się w niekorzystnej sytuacji w ramach dawnego systemu wynagradzania i awansów takich samych uprawnień jak te, z których korzystają pracownicy kontraktowi uprzywilejowani w ramach tego systemu, zarówno w zakresie uwzględnienia okresów służby ukończonych przed osiągnięciem 18. roku życia, jak i w zakresie awansu w ramach skali wynagrodzeń i, w konsekwencji, przyznania dyskryminowanym pracownikom kontraktowym odszkodowania pieniężnego w wysokości różnicy między kwotą wynagrodzenia, jakie dany pracownik kontraktowy powinien był otrzymać, gdyby nie był traktowany w sposób dyskryminujący, a kwotą wynagrodzenia, jaką faktycznie otrzymał.

3)
Artykuł 45 TFUE i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego aby określić staż pracy pracownika kontraktowego w ramach skali wynagrodzeń, uwzględnia się w całości wcześniejsze okresy zatrudnienia ukończone w ramach stosunku pracy łączącego tego pracownika z jednostką samorządu terytorialnego lub gminą państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Republiki Turcji lub Konfederacji Szwajcarskiej, z organem Unii Europejskiej lub organizacją międzyrządową, której członkiem jest Republika Austrii, lub z innymi podobnymi podmiotami, podczas gdy wszelki inny okres wcześniejszego zatrudnienia uwzględnia się jedynie do wysokości 10 lat oraz w zakresie, w jakim zatrudnienie to jest istotne.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.