CELEX: 62018TJ0292
EFJP i EPFRR
Izdaci isključeni iz financiranja
Izdaci nastali za Portugal
Članci 32. i 33. Uredbe (EZ) br. 1290/2005
Članak 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013
Pojam ,nacionalni sud’

Pravni okvir
Pravo Europske unije
Člankom 9. stavkom 1. točkom (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL 2005., L 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) predviđa se sljedeće:
„Države članice:
(a)
usvajaju u okviru zajedničke poljoprivredne politike sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Zajednice, a osobito u svrhu:
i.
provjere istinitosti i pravilnosti operacija koja se financiraju iz EFJP‑a i EPFRR‑a;
ii.
sprečavanja i praćenja nepravilnosti;
iii.
povrata sredstava izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje.”
U skladu s člankom 32. stavkom 5. navedene uredbe, koji se odnosi na „Posebne odredbe za EFJP”:
„5.   Ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od prvog upravnog ili sudskog nalaza, ili u roku od osam godina ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima, predmetna država članica snosi 50 % financijskih posljedica neizvršenog povrata, a proračun Zajednice preostalih 50 %.
Države članice u sažetom izvješću iz prvog podstavka stavka 3. odvojeno navode iznose za koje nije osiguran povrat u rokovima navedenima u prvom podstavku ovog stavka.
Raspodjela financijskog tereta neosiguranog povrata u skladu s prvim podstavkom ne dovodi u pitanje zahtjev da dotična država članica mora provoditi postupke povrata u skladu s člankom 9. stavkom 1. ove Uredbe. 50 % tako naplaćenih iznosa pripisuje se EFJP‑u nakon primjene odbitka iz stavka 2. ovog članka.
Ako je u okviru postupka povrata konačnim upravnim ili pravnim instrumentom ustanovljeno nepostojanje nepravilnosti, dotična država članica prijavljuje EFJP‑u financijski teret koji snosi kao izdatke u skladu s prvim podstavkom.
Međutim, ako povrat nije osiguran u rokovima iz prvog podstavka zbog razloga koji nisu povezani s dotičnom državom članicom, a iznos za povrat premašuje 1 milijun [eura], Komisija može na zahtjev države članice produljiti rokove za najviše 50 % početnih rokova.”
U skladu s člankom 33. stavkom 8. navedene uredbe, naslovljenim „Posebne odredbe za EPFRR”:
„8.   Ako povrat nije osiguran prije završetka programa ruralnog razvoja, predmetna država članica snosi 50 % financijskih posljedica neosiguranog povrata, a proračun Zajednice preostalih 50 %, pri čemu se te posljedice uzimaju u obzir po isteku četverogodišnjeg razdoblja nakon prvog upravnog ili sudskog nalaza ili po isteku osmogodišnjeg razdoblja ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima, ili po zaključenju programa ako ti rokovi istječu prije zaključenja.
Međutim, ako povrat nije osiguran u rokovima iz prvog podstavka zbog razloga koji nisu povezani s dotičnom državom članicom, a iznos za povrat premašuje 1 milijun [eura], Komisija može na zahtjev države članice produljiti rokove za najviše 50 % početnih rokova.”
Uredba br. 1290/2005 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) [br.] 485/2008 (
SL 2013., L 347, str. 549
. i ispravak
SL 2018., L 233, str. 3
.), primjenjivom od 1. siječnja 2014.
Članak 9. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1290/2005 zamijenjen je i preuzet u biti u članku 58. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013, koji zahtjevima te odredbe dodaje, među ostalim, to da države članice poduzimaju potrebne mjere za pokretanje sudskih postupaka po potrebi u svrhu vraćanja neopravdanih plaćanja. Odredbe članka 32. stavka 5. i članka 33. stavka 8. Uredbe br. 1290/2005 u biti su preuzete u članku 54. stavku 2. prvom podstavku Uredbe br. 1306/2013.
Portugalsko pravo
Člankom 103. Leija Geral Tributária (Opći porezni zakon) određuje se sljedeće:
„Ovršni postupak
1.   Postupak porezne ovrhe pravne je naravi, ne dovodeći u pitanje sudjelovanje tijela porezne uprave u aktima koji nisu sudske naravi.
2.   Zainteresirane osobe imaju pravo osporavati pred sudom poreznu ovrhu materijalnopravnih upravnih akata tijela porezne uprave, u skladu s prethodnim stavkom.”
Člankom 179. Códiga de Procedimento Administrativo (Zakonik o upravnom postupku) predviđa se sljedeće:
„Izvršenje novčanih obveza
1.   Kad, na temelju upravnog akta, treba isplatiti novčana davanja javnopravnoj osobi ili po njezinoj naredbi, ako se u određenom roku plaćanje ne izvrši dobrovoljno, valja pokrenuti postupak porezne ovrhe u skladu s odredbama zakonodavstva koje se odnosi na porezni postupak.
2.   Za potrebe odredbi iz prethodnog stavka, nadležno tijelo izdaje, u skladu s pravnim odredbama, potvrdu koja ima snagu ovršne isprave koju prosljeđuje nadležnoj službi porezne uprave s upravnim spisom.
3.   Ako uprava u skladu sa zakonom, izravno ili posredstvom treće osobe, provodi ovrhu davanja koja su u biti zamjenjiva, uvijek se može pokrenuti postupak predviđen ovim člankom radi dobivanja naknade nastalih troškova.”
Člankom 148. Códiga de Procedimento e de Processo Trobutário (Zakonik o poreznom postupku) određuje se sljedeće:
„Područje primjene porezne ovrhe
1.   Postupak porezne ovrhe uključuje prisilnu naplatu sljedećih dugova:
(a)
poreza, uključujući carinske pristojbe, uključujući trošarine i neporezna davanja, naknada, ostalih financijskih doprinosa u korist države, dodatnih i kumulativnih, kamata i ostalih propisanih davanja;
(b)
novčanih kazni i drugih novčanih sankcija izrečenih odlukama ili presudama zbog počinjenja povreda poreznog prava, osim ako ih ne izriču redovni sudovi;
(c)
novčanih kazni i drugih novčanih sankcija koje se odnose na građansku odgovornost utvrđenu u skladu s općim sustavom povreda poreznog prava.
2.   Postupkom porezne ovrhe mogu se također naplatiti, u slučajevima i pod uvjetima izričito predviđenim zakonom:
(a)
drugi dugovi prema državi i ostalim pravnim osobama javnog prava koje treba platiti na temelju upravnog akta;
(b)
naknade troškova ili povrata.”
Člankom 149. Zakona o poreznom postupku predviđa se sljedeće:
„Tijelo porezne ovrhe
Za potrebe ovog zakonika, tijelo nadležno za poreznu ovrhu je služba porezne uprave koja je prema zakonu dužna provesti ovrhu ili, kada ovrha treba biti provedena pred redovitim sudovima, nadležni sud.”
Okolnosti spora
Dopisom od 28. srpnja 2015. Europska komisija dostavila je Portugalskoj Republici svoja utvrđenja, u skladu s člankom 34. stavkom 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe br. 1306/2013 u pogledu agencija za plaćanja i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontrolama, jamstvima i transparentnosti (
SL 2014., L 255, str. 59
. i ispravak
SL 2015., L 114, str. 25
.).
Konkretno, Komisija je osporavala način na koji su portugalska tijela kategorizirala određene izdatke nastale u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) ili Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i koji su se trebali vratiti. Člankom 32. stavkom 5. Uredbe br. 1290/2005 predviđa se da, ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od prvog upravnog ili sudskog nalaza, ili u roku od osam godina ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima, predmetna država članica snosi 50 % posljedica neizvršenog povrata, a proračun Unije preostalih 50 % (u daljnjem tekstu: pravilo 50/50). Komisija je smatrala da su dugovi prema portugalskoj agenciji za plaćanje, odnosno Institutu de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, Institut za financiranje poljoprivrede i ribarstva, Portugal), čiji je povrat bio u ovršnom postupku koji su vodila portugalska porezna tijela, bili pogrešno kategorizirani kao predmeti čiji je povrat bio u postupku pred nacionalnim sudovima, u smislu navedene odredbe. Prema njezinu mišljenju, pravilo 50/50 već je trebalo primijeniti na te dugove u slučaju neizvršenog povrata nakon četiri godine, a ne tek nakon osam godina, kao što su tvrdila portugalska tijela. Slijedom toga, Komisija je obavijestila portugalska tijela da ona može predložiti iz financiranja Unije isključiti dio izdataka koje je Portugalska Republika prijavila.
Portugalska tijela odgovorila su na Komisijina utvrđenja dopisom 30. studenoga 2015. Konkretno, ona su objasnila da je sredstvo izvršenja koje je trebalo primijeniti za povrat dugova u pitanju porezna ovrha i smatrala su da potonji postupak treba smatrati postupkom sudske naravi. Prema njihovu mišljenju, pravilo 50/50 trebalo je stoga primijeniti samo ako nakon osam godina ne dođe do povrata.
Dopisom od 22. prosinca 2015. Komisija je, u skladu s člankom 34. stavkom 2. Provedbene uredbe br. 908/2014, pozvala portugalska tijela na bilateralni sastanak.
Dopisom od 9. rujna 2016. Komisija je dostavila svoje zaključke Portugalskoj Republici, u skladu s člankom 34. stavkom 3. trećim podstavkom Provedbene uredbe br. 908/2014. Komisija je smatrala da, ako povrat nije u postupku koji vode redoviti sudovi, pravilo 50/50 treba primijeniti nakon četiri godine, a ne nakon osam godina. Stoga je predložila ispravak u iznosu od 1272594,35 eura.
Dopisom od 21. listopada 2016. Portugalska Republika podnijela je zahtjev za pokretanje postupka pred tijelom za mirenje, u skladu s člankom 40. Provedbene uredbe br. 908/2014.
Dana 21. ožujka 2017. tijelo za mirenje zaključilo je da neće biti moguće uskladiti stajališta dviju strana. Tijelo za mirenje je u svojem završnom izvješću istaknulo da „postupak koji se primjenjuje u Portugalu, a koji službe smatraju upravnim postupkom, ali koji [portugalska] tijela smatraju postupkom sličnim sudskom postupku, omogućuje u određenoj mjeri uključenost (upravnih) sudova” te je zaključilo da se „u predmetima pred tim sudovima može koristiti razdoblje od osam godina predviđeno europskim zakonodavstvom”.
Komisija je dopisom od 20. listopada 2017. u svojem konačnom stajalištu utvrdila da je postupak porezne ovrhe upravni postupak koji ne ispunjava uvjete iz članka 32. stavka 5. Uredbe br. 1290/2005. Osim toga, istaknula je da je od 604 predmeta koji su predmet prijedloga za financijski ispravak samo njih 19 podneseno sudu. Komisija je iznos financijskog ispravka smanjila na 1052101,05 eura, uzimajući u obzir iznose čiji je povrat osiguran ili na koje se već primijenilo pravilo 50/50 tijekom prethodnih financijskih godina.
Provedbenom odlukom (EU) 2018/304 od 27. veljače 2018. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
SL 2018., L 59, str. 3
.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), Komisija je, među ostalim, isključila iz financiranja Unije izdatke koje je prijavila Portugalska Republika u iznosu od 1052101,05 eura zbog „[d]ugov[a] koji su pogrešno navedeni u tablicama Priloga III. i na koje nije primijenjeno pravilo 50/50”.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 7. svibnja 2018. Portugalska Republika pokrenula je ovaj postupak.
Komisija je 11. srpnja 2018. podnijela odgovor na tužbu.
Portugalska Republika 28. rujna 2018. dostavila je repliku.
Komisija je 19. studenog 2018. podnijela odgovor na repliku.
Opći je sud 8. srpnja 2019. strankama postavio pitanja u pisanom obliku na temelju mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. Poslovnika Općeg suda. Stranke su se odazvale na taj zahtjev u određenom roku.
Na temelju izvješća suca izvjestitelja Opći sud (peto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka. Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 10. prosinca 2019.
Portugalska Republika od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome iz financiranja Unije isključuje iznos od 1052101,05 eura koji se odnosi na izdatke koje je prijavila Portugalska Republika zbog toga što oni čine „dugove koji su pogrešno navedeni u tablicama Priloga III. i na koje nije primijenjeno pravilo 50/50”;
–
Komisiji naloži snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži Portugalskoj Republici snošenje troškova.
Pravo
U prilog osnovanosti tužbe, Portugalska Republika ističe jedan tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članaka 32. i 33. Uredbe br. 1290/2005 i članka 54. Uredbe br. 1306/2013 jer je Komisija pogrešno smatrala da dugovi prema IFAP‑u – čiji je povrat bio u ovršnom postupku koji vode porezna tijela – ne predstavljaju predmete čiji je povrat bio u postupku pred nacionalnim sudovima, u smislu navedenih članaka.
Kao prvo, navodi da se portugalskim pravnim poretkom zahtijeva da se prisilne naplate dužnih iznosa u okviru upravnih odnosa provode putem postupka porezne ovrhe. U tu svrhu, javni vjerovnik izdaje potvrdu o dugu koju dostavlja nadležnoj službi porezne uprave radi pokretanja porezne ovrhe, u okviru kojeg se ovršna isprava sastoji od potvrde o dugu u pitanju, s obzirom na to da javni vjerovnik koji je podnio zahtjev za pokretanje porezne ovrhe može intervenirati u svojstvu stranke. Međutim, prema mišljenju Portugalske Republike, portugalsko zakonodavstvo i sudska praksa portugalskih viših sudova jednoglasno priznaju da postupak porezne ovrhe ima sudsku narav i da mu predsjeda sudac. Tako je člankom 103. stavkom 1. Općeg poreznog zakona izričito propisano da „[p]ostupak porezne ovrhe ima sudsku narav”. Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovni upravni sud, Portugal) također je u svojoj presudi od 8. kolovoza 2012. u predmetu 0803/12 smatrao da je ‚postupak’ porezne ovrhe potpuno sudske naravi”. Isto tako, Tribunal Constitucional (Ustavni sud, Portugal) je u svojoj presudi 80/2003 u predmetu 151/02 smatrao da se „[njegovim] temeljnim zakonom ne nameće […] obveza da sve akte kojima se provodi postupak porezne ovrhe donese sudac, premda sudska praksa o porezima i, jasno i trenutno, Opći porezni zakon (članak 103. stavak 1.) […] postupku porezne ovrhe pridaju ‚sudsku narav’”. U istoj je presudi Tribunal Constitucional (Ustavni sud) zaključio da „akt kojim se pokreće porezna ovrha […] jednostavno odgovara podnošenju odgovarajuće ovršne isprave poreznoj upravi […] te da njegova narav nije različita od naravi akta kojim se pokreće ovršni postupak građanskog postupka koji je pokrenuo vjerovnik”. Štoviše, upravni i porezni sud ima sva obilježja sudskog tijela u smislu članka 267. UFEU‑a: utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktornu narav postupka, primjenu pravnih pravila i neovisnost. U prilog svojoj tvrdnji, Portugalska Republika poziva se i na presude od 12. lipnja 2014., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
) i od 17. rujna 2014., Cruz & Companhia (
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
).
Kao drugo, Portugalska Republika tvrdi da je izraz „tribunais nacionais” koji se upotrebljava u portugalskoj verziji članka 54. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013 jednak izrazu „jurisdições nacionais” koji se upotrebljava u portugalskoj verziji članaka 32. i 33. Uredbe br. 1290/2005 i koji treba shvatiti kao da upućuje na „nacionalne sudove”.
Kao treće, Portugalska Republika tvrdi da je struktura i svrha dotičnih odredbi obuhvatiti iznose koji su izgubljeni zbog nepravilnosti i koji nisu vraćeni u razumnom roku. Međutim, na državama članicama je da se što bolje organiziraju na unutarnjem planu s obzirom na sredstva kojima raspolažu i u obliku koji im se čini najprikladnijim, kako bi mogle slijediti i postići cilj poštovanja obveza na temelju prava Unije.
Kao četvrto, Portugalska Republika u replici dodaje da pobijana odluka, ako ostane na snazi, predstavlja povredu načela pravičnosti, proporcionalnosti i pravde zbog obvezatnosti postupka porezne ovrhe u portugalskom pravnom poretku.
Komisija osporava argumente Portugalske Republike.
Kao prvo, valja istaknuti da se, kao što to pravilno ističe Portugalska Republika, portugalski izrazi „tribunais nacionas” i „jurisdições nacionais” trebaju tumačiti kao da se odnose na pojam „nacionalni sudovi”, i to tim više s obzirom na to da izrazi upotrijebljeni u članku 32. stavku 5. prvom podstavku i u članku 33. stavku 8. prvom podstavku Uredbe br. 1290/2005 i članku 54. stavku 2. prvom podstavku Uredbe br. 1306/2013 ne predstavljaju nikakvu razliku u verzijama tih tekstova sastavljenima na drugim jezicima Unije, kao što su, među ostalim, njemački, engleski, francuski i talijanski.
Kao drugo, valja pojasniti da se pojam „nacionalnog suda” ne može prepustiti isključivo ocjeni svake države članice. Naime, iz potrebe jedinstvene primjene prava Unije proizlazi da, s obzirom na to da Uredbe br. 1290/2005 i br. 1306/2013 ne upućuju na pravo država članica u vezi s pojmom „nacionalni sud”, ovaj odlučujući pojam za određivanje područja primjene pravila 50/50 zahtijeva autonomno i jedinstveno tumačenje koje treba pronaći vodeći računa o kontekstu odredaba kojih je ono dio te o cilju koji se želi postići tim uredbama (vidjeti, po analogiji, presude od 7. lipnja 2005., WEMW i dr.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu i od 14. studenoga 2013., Baláž,
C‑60/12
,
EU:C:2013:733
, t.
25.
i
26.
).
Kao što to osobito proizlazi iz uvodne izjave 26. Uredbe br. 1290/2005 i uvodne izjave 37. Uredbe br. 1306/2013, cilj pravila 50/50 je uspostava sustava pravedne raspodjele financijskog tereta između Unije i država članica u odnosu na financijske posljedice koje proizlaze iz toga što nije osiguran povrat iznosa isplaćenih u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a u razumnom roku zbog nepravilnosti ili nepažnje. Taj rok iznosi četiri godine od prvog upravnog ili sudskog nalaza, koji je postao datum zahtjeva za povrat na temelju Uredbe br. 1306/2013, ili osam godina ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima.
U tom kontekstu, u cilju tumačenja pojma „nacionalni sud” iz članka 32. stavka 5. i članka 33. stavka 8. Uredbe br. 1290/2005 kao i članka 54. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, potrebno je primijeniti kriterije Suda kako bi se ocijenilo ima li tijelo koje je uputilo zahtjev karakter „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a (vidjeti, po analogiji, presudu od 14. studenoga 2013., Baláž,
C‑60/12
,
EU:C:2013:733
, t.
32.
).
U tom smislu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, valja voditi računa o svim elementima, kao što su utemeljenost tijela na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna priroda postupka, primjena pravnih pravila, te njegova neovisnost (vidjeti, po analogiji, presudu od 16. veljače 2017., Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
, t.
27.
i navedenu sudsku praksu). Usto, premda se, na temelju prava države članice, dotično tijelo smatra upravnim tijelom, ta činjenica nije sama po sebi odlučujuća u svrhu ocjenjivanja njegova svojstva „suda” (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 20. rujna 2018., Montte,
C‑546/16
,
EU:C:2018:752
, t.
25.
i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Montte,
C‑546/16
,
EU:C:2018:493
, t.
22.
).
U ovom slučaju, na temelju elemenata kojima raspolaže Opći sud, valja istaknuti da, s obzirom na to da u određenom roku dugovi nisu dobrovoljno podmireni i da nije moguće doći do povrata putem prijeboja dugova, IFAP, portugalska agencija za plaćanje, zadužena za povrat iznosa koji su nepravilno isplaćeni u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a, izdaje potvrdu koja ima snagu ovršne isprave koju prosljeđuje nadležnoj službi porezne uprave u svrhu vođenja postupka porezne ovrhe (članak 103. Općeg poreznog zakona, članak 179. Zakonika o upravnom postupku i članci 148. i 149. Zakonika o poreznom postupku).
Cilj je tog postupka porezne ovrhe osigurati brzi povrat, među ostalim, dugova u korist države ili drugih pravnih osoba javnog prava, kao što je IFAP (članak 148. stavak 2. točka (a) Zakonika o poreznom postupku).
U tom pogledu, iz portugalskog zakonodavstva, kao i iz sudske prakse Supremo Tribunala Administrativo (Vrhovni upravni sud) i Tribunala Constitucional (Ustavni sud), proizlazi da je nadležna služba porezne uprave zadužena jedino za donošenje materijalnopravnih upravnih akata (članak 103. stavak 2. portugalskog Općeg poreznog zakona), koji naposljetku vode do zapljene i prodaje imovine dužnika (članci 214. do 236. i 248. do 258. Zakonika o poreznom postupku).
Ako, kao što to ističe Portugalska Republika, portugalski viši sudovi tvrde da je postupak porezne ovrhe sudske naravi, to čine s ciljem, s jedne strane, potvrde ustavnosti tog postupka i mogućnosti porezne uprave da poduzima radnje koje nisu sudske naravi u kontekstu postupka porezne ovrhe (presuda 80/2003 Tribunala Constitucional (Ustavni sud)) i, s druge strane, da naglase primjenu pravila građanskog postupka na postupak porezne ovrhe (presuda 0803/12 Supremo Tribunala Administrativo (Vrhovni upravni sud)). Međutim, portugalski viši sudovi inzistiraju na činjenici da je porezna uprava isključivo zadužena za poduzimanje radnji koje nisu sudske naravi i da je akt kojim se pokreće postupak porezne ovrhe tek podnošenje ovršne isprave poreznom uredu.
„Sudska narav” postupka porezne ovrhe u portugalskom pravnom poretku proizlazi iz mogućeg nadzora koji su upravni i porezni sudovi dužni vršiti u svakom trenutku kada postoji sukob interesa koji je posljedica djelovanja jedne od stranaka, treće osobe koja ne sudjeluje u postupku ili odluke koju je donijela porezna uprava (presuda 80/2003 Tribunala Constitucional (Ustavni sud)). Stoga nije sporno da intervencija upravnih i poreznih sudova odgovara postupku pred „nacionalnim sudovima” u smislu članka 32. stavka 5. i članka 33. stavka 8. Uredbe br. 1290/2005 te članka 54. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013.
Osim toga, iako je točno da dužnik ima mogućnost podnijeti prigovor protiv izvršenja prisilne naplate (članci 203. do 213. Zakonika o poreznom postupku) i podnijeti žalbu protiv akata nadležne službe porezne uprave (članci 276. do 278. Zakonika o poreznom postupku), ostaje činjenica da ispitivanje zahtjeva za prisilnu naplatu koje provodi ta služba na temelju ovršne isprave nije kontradiktorno.
Naime, u slučaju sukoba, bilo da je on posljedica djelovanja jedne od stranaka, treće osobe koja ne sudjeluje u postupku ili odluke koju je donijela porezna uprava, služba porezne uprave dužna je poslati spis nadležnom sucu upravnog i poreznog suda kako bi on mogao provesti sudski nadzor (članci 203., 208., 237. i 276. do 278. Zakonika o poreznom postupku).
Stoga, nadležna služba porezne uprave obavlja samo funkcije upravne prirode i nije joj zadaća donijeti odluku u sporu niti nadzirati zakonitost potvrde o dugu koju je izdao IFAP. Samo u slučaju da stranka u postupku ili treća osoba nešto ospori na bilo koji način upravni će i porezni sudovi, pred kojima će se tako pokrenuti postupak, izvršavati sudsku funkciju čiji je predmet nadzor zakonitosti akta kojim se utvrđuje dug protiv dužnika, i samo će u tom slučaju dužnik moći ostvariti svoja prava.
Osim toga, važno je istaknuti da nadležna služba porezne uprave ne ispunjava ni kriterij neovisnosti naveden u točki 37. ove presude.
U tom pogledu, valja podsjetiti da zahtjev neovisnosti sadržava dva kuta gledanja. Prvi aspekt, vanjske prirode, znači da predmetno tijelo posve samostalno izvršava svoje funkcije a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu narušiti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke (vidjeti presudu od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, t.
44.
i navedenu sudsku praksu).
Drugi kut gledanja, nacionalnog pravnog poretka, dovodi se u vezu s pojmom neovisnosti i ima za cilj osiguranje jednake distance naspram stranaka spora i njihovih pripadajućih interesa u odnosu na predmet spora. Taj kut gledanja zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje bilo kakvog interesa u rješavanju spora osim isključivo primjene pravnih pravila (vidjeti presudu od 16. veljače 2017., Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
Ta jamstva neovisnosti i nepristranosti pretpostavljaju postojanje pravila, osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja funkcije kao i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv njegovih članova, koja omogućuju da se otkloni svaka legitimna sumnja kod građana u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese (presuda od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, t.
66.
).
U ovom slučaju, kao što je to navedeno u točkama 44. i 45. ove presude, ako nema nikakvih osporavanja, upravni i porezni sudovi ne sudjeluju u postupku porezne ovrhe.
Što se tiče nadležne službe porezne uprave, iz odredaba nacionalnog prava i osobito članaka 55. i 58. Općeg poreznog zakona proizlazi da porezna uprava mora biti nepristrana i ne može ovisiti o inicijativi podnositelja zahtjeva.
Kada provodi ispitivanje postupaka porezne ovrhe, porezna uprava dakle ispunjava zahtjev neovisnosti razmotren iz unutarnjeg kuta gledanja jer svoje zadaće obavlja poštujući u potpunosti objektivnost i nepristranost naspram stranaka spora i njihovih interesa u sporu.
Međutim, valja utvrditi da porezna uprava ne ispunjava taj zahtjev razmotren iz vanjskog kuta gledanja, kojim se traži nepostojanje hijerarhijskog ili podređenog odnosa u pogledu bilo kojeg subjekta koji mu može davati naloge ili upute. Naime, člankom 182. Ustava Portugalske Republike određuje se da je vlada više upravno tijelo. Osim toga, iz članka 199. točke (d) Ustava Portugalske Republike proizlazi da je na vladi da, u izvršavanju svojih upravnih funkcija, vodi službe i upravlja djelatnošću građanske i vojne uprave koja izravno ovisi o državi, nadzire neizravnu upravu i skrbi o njoj te o neovisnim službama.
Usto, valja istaknuti da su dužnosnici koji su članovi nadležne službe porezne uprave dužnosnici porezne uprave i da voditelj financija nadzire navedenu službu, koja je integrirana u Ministarstvo financija. Stoga postoji podređeni hijerarhijski odnos između porezne uprave i vlade.
Iz tih razmatranja proizlazi da se, ako ne postoji nikakva intervencija upravnih i poreznih sudova, ne može smatrati da nadležna služba porezne uprave izvršava sudsku funkciju. Stoga postupak pred nadležnom službom porezne uprave nje isto što i postupak pred „nacionalnim sudom” u smislu članka 32. stavka 5. i članka 33. stavka 8. Uredbe br. 1290/2005 te članka 54. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013. Drukčije bi bilo samo u slučaju intervencije upravnih i poreznih sudova.
Stoga, čak i pod pretpostavkom da postupku porezne ovrhe predsjeda sudac i da dužnik u svakom trenutku raspolaže mogućnošću osporavanja pred upravnim i poreznim sudovima odlukâ koje je donijela nadležna služba porezne uprave, ipak ostaje činjenica da će, ako nema nikakvog osporavanja, tim postupkom u cijelosti upravljati služba uprave, koja ne ispunjava sve kriterije na temelju kojih bi je se okvalificiralo kao „nacionalni sud”.
Taj zaključak nije doveden u pitanje sudskom praksom koju je istaknula Portugalska Republika u ovom slučaju.
Naime, iz presuda od 2. lipnja 2014., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
, t.
34.
), i od 17. rujna 2014., Cruz & Companhia (
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
), proizlazi da se upravni i porezni sudovi, poput Tribunala Arbitral Tributário (arbitražni sud u poreznim pitanjima, Portugal) i Supremo Tribunala Administrativo (Vrhovni upravni sud), smatraju „sudovima države članice” u smislu članka 267. UFEU‑a. Međutim, uopće se ne radi o kvalificiranju službi porezne uprave.
Kao treće, važno je podsjetiti da je cilj sustava financijske suodgovornosti utvrđenog člankom 32. stavkom 5. i člankom 33. stavkom 8. Uredbe br. 1290/2005, koji su u biti postali članak 54. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013, zaštititi financijske interese proračuna Unije djelomično tereteći dotičnu državu članicu za iznose koji su izgubljeni zbog nepravilnosti ili nepažnje i čiji povrat nije osiguran u razumnim rokovima. U tim posebnim slučajevima, predmetna država članica snosi 50 % financijskih posljedica neizvršenog povrata, a proračun Unije preostalih 50 %.
Što se tiče obveza država članica u tom kontekstu, člankom 9. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1290/2005, koji je u biti preuzet u članku 58. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013, nalaže se državama članicama da poduzimaju sve potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije i povrat neopravdano isplaćenih sredstava.
Ti članci su izraz, što se tiče financiranja zajedničke poljoprivredne politike, opće obveze dužne pažnje predviđene člankom 4. stavkom 3. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 21. veljače 1991., Njemačka/Komisija,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, t.
31.
; od 21. siječnja 1999., Njemačka/Komisija,
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, t.
66.
i
177.
i od 13. studenoga 2001., Francuska/Komisija,
C‑277/98
,
EU:C:2001:603
, t.
40.
).
Međutim, te odredbe ne preciziraju posebne mjere koje se moraju donijeti u tu svrhu, osobito postupke koje treba pokrenuti radi povrata navedenih iznosa.
Budući da je financijsko upravljanje EFJP‑om i EPFRR‑om u nadležnosti poglavito nacionalnih uprava, koje su zadužene za nadzor strogog poštovanja pravila Unije i koje imaju prednost zemljopisne blizine potrebne u tu svrhu, države članice su u najboljem položaju da povrate neopravdano isplaćene iznose ili iznose izgubljene zbog nepravilnosti ili nepažnje te da odrede najprikladnije mjere koje zbog toga treba poduzeti (presuda od 30. siječnja 2019., Belgija/Komisija,
C‑587/17 P
,
EU:C:2019:75
, t.
69.
).
Stoga je osobito na nacionalnim tijelima, pod uvjetom poštovanja obveze dužne pažnje iz točke 61. ove presude, da izaberu pravna sredstva koja smatraju najprikladnijima u svrhu povrata predmetnih iznosa, s obzirom na posebne okolnosti slučaja (vidjeti u tom smislu presudu od 21. srpnja 2005., Grčka/Komisija,
C‑370/03
, neobjavljenu,
EU:C:2005:489
, t.
44.
).
Ta obveza dužne pažnje, koja se primjenjuje tijekom cijelog postupka povrata, također podrazumijeva da države članice moraju provesti povrat i poduzeti mjere namijenjene ispravljanju nepravilnosti brzo i pravodobno. Naime, po proteku određenog roka povrat neplaćenih iznosa može se zakomplicirati ili postati nemoguć zbog nekih okolnosti kao što su, među ostalim, prestanak poslovanja ili gubitak računovodstvene dokumentacije (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2018., Komisija/Italija,
C‑433/15
,
EU:C:2018:31
, t.
42.
).
Usto, nacionalna tijela ne mogu opravdati povredu te obveze navodeći duljine upravnih ili sudskih postupaka koje pokreće gospodarski subjekt (presuda od 21. veljače 1991., Njemačka/Komisija,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, t.
32.
).
Valja dodati da poštovanje postupaka i rokova koji se primjenjuju u području povrata na temelju nacionalnog prava čini nužnu minimalnu obvezu, ali koja nije dovoljna da se dokaže da država članica postupa s dužnom pažnjom u smislu članka 9. stavka 1. Uredbe br. 1290/2005, koji je u biti postao članak 58. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 (presuda od 12. rujna 2012., Italija/Komisija,
T‑394/06
, neobjavljena,
EU:T:2012:417
, t.
90.
i
91.
).
U ovom slučaju, Portugalska Republika ističe da je postupak utvrđen u portugalskom pravu za povrat neopravdano isplaćenih iznosa u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a obvezujući i učinkovit, tako da je rok od osam godina opravdan. Međutim, valja istaknuti da se struktura sustava uspostavljenog člankom 32. stavkom 5. i člankom 33. stavkom 8. Uredbe br. 1290/2005, koji su u biti postali članak 54. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013, temelji na nekom drugom pitanju, točnije na pitanju je li povrat u postupku pred „nacionalnim sudovima” u smislu propisa Unije. Postojanje spora pokrenutog pred nacionalnim sudovima odlučujući je kriterij čije se ispunjenje može objektivno provjeriti.
U tom pogledu, iz točaka 55. i 56. ove presude proizlazi da se postupak porezne ovrhe pokrenut pred nadležnom službom porezne uprave ne može okvalificirati kao povrat koji je pokrenut pred „nacionalnim sudovima” u smislu članaka 32. i 33. Uredbe br. 1290/2005 i članka 54. Uredbe br. 1306/2013, u najmanju ruku ne u slučaju kada nema intervencije upravnih i poreznih sudova.
Time se Portugalskoj Republici nalaže da uspješno okonča postupak porezne ovrhe pred nadležnom službom porezne uprave u prekluzivnom roku od četiri godine iz članaka 32. i 33. Uredbe br. 1290/2005 i članka 54. Uredbe br. 1306/2013.
Nije se moguće pozvati na rok od osam godina kao na razuman rok koji se primjenjuje na postupak porezne ovrhe osim u slučaju da je došlo do sukoba i da je pred poreznim sudom pokrenut postupak prije isteka roka od četiri godine.
Drukčija odluka bi dovela do toga da se u svim postupcima porezne ovrhe priznaje rok od osam godina, uključujući u predmetima u kojima nadležna služba porezne uprave, u nedostatku bilo kakvog sukoba i intervencije suda, okončava postupak, što ne bi bilo u skladu s ciljem zaštite financijskih interesa proračuna Unije koji zakonodavac nastoji postići i uspostavljanjem mehanizama namijenjenih poticanju učinkovitog i pravodobnog povrata neopravdano plaćenih iznosa u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a.
Kao četvrto, valja istaknuti da replika sadržava izričita upućivanja na prigovore koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, pravičnosti i pravde. Međutim, u prilog tim prigovorima nije iznesena nikakva posebna, jasna i dosljedna argumentacija kojom se pokazuje zbog kojih su razloga ta načela povrijeđena. Posljedično, te prigovore treba odbiti kao nedopuštene na temelju članka 76. točke (d) Poslovnika.
Stoga, Komisija je mogla valjano isključiti određene izdatke iz financiranja Unije zato što su bili predmet postupka porezne ovrhe pred nadležnom službom porezne uprave više od četiri godine, koja služba se ne može okvalificirati kao „nacionalni sud” u smislu članaka 32. i 33. Uredbe br. 1290/2005 i članka 54. Uredbe br. 1306/2013.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da Portugalska Republika nije uspjela u postupku, valja joj naložiti, osim vlastitih troškova, i snošenje Komisijinih troškova, sukladno njezinu zahtjevu.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Portugalskoj Republici nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije.

Dean Spielmann
Forrester
Öberg
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 30. siječnja 2020.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski