CELEX: 62014TJ0662
Politica agricola comune
Pagamenti diretti
Criteri aggiuntivi per aree di interesse ecologico con bosco ceduo a rotazione rapida
Articolo 45, paragrafo 8, del regolamento delegato (UE) n. 639/2014
Articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento (UE) n. 1307/2013
Sviamento di potere
Certezza del diritto
Non discriminazione
Legittimo affidamento
Diritto di proprietà
Obbligo di motivazione

)
Fatti
Il regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (
GU 2013, L 347, pag. 608
; in prosieguo: il «regolamento di base»), ha istituito una nuova disciplina giuridica per i sostegni diretti concessi nell’ambito della politica agricola comune (PAC).
Uno degli obiettivi perseguiti dalla PAC, come nuovamente definita dal regolamento di base, è il miglioramento delle prestazioni ambientali attraverso una componente ecologica obbligatoria dei pagamenti diretti, a sostegno di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente, applicabile in tutta l’Unione. A tale scopo gli Stati membri dovrebbero utilizzare parte dei loro massimali nazionali dei pagamenti diretti per concedere, in aggiunta al pagamento di base, un pagamento annuo per pratiche obbligatorie volte a conseguire in via prioritaria obiettivi climatici e ambientali. Una di tali pratiche, che dovrebbero applicarsi all’intera superficie dell’azienda, consiste nello stabilimento di aree di interesse ecologico (considerando 37 del regolamento di base). Tali aree dovranno essere individuate, in particolare, al fine di salvaguardare e migliorare la biodiversità nelle aziende agricole (considerando 44 del regolamento di base).
Il regolamento di base prevede pertanto che, quando i seminativi di un’azienda coprono più di 15 ettari, l’agricoltore provvede affinché, a decorrere dal 1
o
gennaio 2015, una superficie corrispondente ad almeno il 5% dei seminativi dell’azienda dichiarati dall’agricoltore sia costituita da aree di interesse ecologico (articolo 46, paragrafo 1, del regolamento di base).
Tra le varie superfici che possono essere considerate dagli Stati membri quali aree di interesse ecologico vi sono le superfici con bosco ceduo a rotazione rapida, senza impiego di concime minerale e/o prodotti fitosanitari [articolo 46, paragrafo 2, lettera g), del regolamento di base].
Per garantire che le aree di interesse ecologico siano determinate in maniera efficiente e coerente, il regolamento di base prevede di delegare alla Commissione europea il potere di adottare determinati atti riguardo alla definizione di ulteriori criteri per le superfici che possono essere considerate aree di interesse ecologico (considerando 45 del regolamento di base). Pertanto, l’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento di base dispone che alla Commissione sia conferito il potere di stabilire ulteriori criteri per i tipi di superfici di cui al paragrafo 2 di detta medesima disposizione, tra i quali figurano le suddette superfici con bosco ceduo a rotazione rapida, che possono essere considerate aree di interesse ecologico.
Sulla base di tale conferimento di potere, la Commissione ha adottato il regolamento delegato (UE) n. 639/2014, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento di base (
GU 2014, L 181, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento delegato»).
Nel regolamento delegato, la Commissione ha definito i criteri aggiuntivi per taluni tipi di aree di interesse ecologico. Per quanto concerne le superfici con bosco ceduo a rotazione rapida con assenza di uso di concimi minerali e/o prodotti fitosanitari, la Commissione ha precisato che gli Stati membri sono tenuti a compilare un elenco delle specie utilizzabili a tal fine, selezionando dall’elenco di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento di base le specie più idonee in una prospettiva ecologica, escludendo quindi le specie chiaramente non indigene (articolo 45, paragrafo 8, del regolamento delegato).
A seguito della pubblicazione del regolamento delegato, l’Ungheria presentava ricorso dinanzi al Tribunale inteso all’annullamento dell’articolo 45, paragrafo 8, del predetto regolamento, nella parte in cui prevede che, per i boschi cedui a rotazione rapida, possono essere selezionate solo le specie più idonee in una prospettiva ecologica, escludendo pertanto le specie chiaramente non indigene (in prosieguo: la «restrizione controversa»).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 settembre 2014, l’Ungheria ha proposto il presente ricorso.
L’Ungheria chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare l’articolo 45, paragrafo 8, del regolamento delegato nella parte in cui contiene la seguente espressione: «selezionando dall’elenco di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (UE) n. 1307/2013 le specie più idonee in una prospettiva ecologica, escludendo le specie chiaramente non indigene»;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare l’Ungheria alle spese.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 2 dicembre 2015.
Nel merito
L’Ungheria ritiene, in sostanza, che, con l’adozione della restrizione controversa, la Commissione, in primo luogo, abbia ecceduto i poteri conferitile e indebitamente limitato il potere discrezionale degli Stati membri, in secondo luogo, abbia preso in considerazione criteri contrari al regolamento di base, in terzo luogo, sia incorsa in uno sviamento di potere, in quarto luogo, abbia violato il principio della certezza del diritto, in quinto luogo, abbia violato il divieto di discriminazione, in sesto luogo, abbia violato il principio della tutela del legittimo affidamento, in settimo luogo, abbia violato il principio della tutela del diritto di proprietà e, infine, abbia violato l’obbligo di motivazione.
Sulla violazione dei limiti del potere conferito alla Commissione e del potere discrezionale degli Stati membri
L’Ungheria ritiene, in sostanza, che la Commissione abbia illegittimamente imposto la restrizione controversa avendo ecceduto i poteri conferitile dal regolamento di base e avendo vanificato la facoltà degli Stati membri di selezionare specie arboree che possano costituire boschi cedui a rotazione rapida rispondenti ai criteri relativi alle aree di interesse ecologico. A parere dell’Ungheria, la formulazione apparentemente ampia del potere conferito alla Commissione discende dal fatto che le aree per le quali essa ha il potere di definire i criteri sono particolarmente eterogenee. Tale circostanza non implicherebbe che la Commissione disponga di un ampio margine di discrezionalità. La selezione delle specie arboree idonee ad essere utilizzate rientrerebbe nella competenza degli Stati membri e nell’ampio potere discrezionale ad essi conferito dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera k), e dal paragrafo 2, lettera c), del regolamento di base, nonché dal considerando 55 del regolamento delegato. Tale competenza e tale ampio potere discrezionale osterebbero all’uso che la Commissione ha fatto del proprio potere nella specie. La restrizione controversa svuoterebbe di significato il potere discrezionale degli Stati membri. La Commissione contesta di aver ecceduto, con l’adozione della restrizione controversa, i poteri conferitile dal regolamento di base.
Alla luce di tali censure, occorre osservare che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera k), del regolamento di base definisce i boschi cedui a rotazione rapida come «superfici coltivate con quelle specie arboree del codice NC 0602 90 41, da individuare dagli Stati membri, costituite da specie legnose perenni, le cui ceppaie rimangono nel terreno dopo la ceduazione, con i nuovi polloni che si sviluppano nella stagione successiva» e «con un ciclo produttivo massimo che sarà determinato dagli Stati membri». Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento di base prevede che gli Stati membri «definiscono le specie arboree che possono considerarsi coltivate in boschi cedui a rotazione rapida e determinano il ciclo produttivo massimo relativamente a tali specie arboree ai sensi del paragrafo 1, lettera k)[, dell’articolo 4 del regolamento di base]».
Peraltro, l’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento di base conferisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati al fine di stabilire ulteriori criteri per i tipi di superfici di cui all’articolo 46, paragrafo 2, del medesimo regolamento che possono essere considerati aree di interesse ecologico. In forza di quest’ultima disposizione, entro il 1
o
agosto 2014, gli Stati membri decidono che una o più delle superfici, elencate nel prosieguo di detto articolo, siano considerate aree di interesse ecologico. In tale elenco figurano le superfici con bosco ceduo a rotazione rapida, senza impiego di concime minerale e/o prodotti fitosanitari. In tal senso, l’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento di base conferisce alla Commissione il potere di stabilire i criteri per le superfici con bosco ceduo a rotazione rapida, senza impiego di concime minerale e/o prodotti fitosanitari che saranno considerate aree di interesse ecologico.
Il considerando 45 del regolamento di base, che precisa i motivi per cui viene conferita la delega alla Commissione, prevede che, «[p]er garantire che le aree di interesse ecologico siano stabilite in maniera efficiente e coerente, tenendo conto delle caratteristiche specifiche degli Stati membri, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare determinati atti riguardo alla definizione di ulteriori criteri per le superfici che possono essere considerate aree di interesse ecologico; al riconoscimento di altri tipi di aree di interesse ecologico; alla determinazione dei fattori di conversione e di ponderazione per taluni tipi di area di interesse ecologico; alla definizione delle norme per l’applicazione, da parte degli Stati membri, di una parte delle aree di interesse ecologico a livello regionale; alla fissazione delle norme per l’attuazione collettiva dell’obbligo di mantenimento delle aree di interesse ecologico a carico di aziende nelle immediate vicinanze; alla fissazione del quadro entro il quale gli Stati membri devono definire i criteri per stabilire tale immediata vicinanza; e alla definizione dei metodi per la determinazione del rapporto tra foreste e terreni agricoli».
In forza dell’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento medesimo, la Commissione ha adottato la restrizione controversa, che impone un criterio aggiuntivo affinché una superficie sia qualificata come area di interesse ecologico. Infatti, la restrizione controversa esclude le specie non indigene dei boschi cedui a rotazione rapida coltivati su una superficie destinata a essere di interesse ecologico. Pertanto, per effetto del paragrafo 2, lettera g), dello stesso articolo 46 e della restrizione controversa, una superficie con bosco ceduo a rotazione rapida è qualificata come area di interesse ecologico a condizione che non sia cosparsa di concime minerale o trattata con prodotti fitosanitari e che i boschi cedui siano costituiti da specie indigene.
Con l’adozione della restrizione controversa, la Commissione non ha ecceduto i poteri conferitile. Infatti, ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento di base, essa ha stabilito un ulteriore criterio per i tipi di superfici di cui all’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento di base, che possono essere considerate aree di interesse ecologico. Né l’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento di base, né le altre disposizioni del medesimo regolamento prevedono che detto criterio non possa riferirsi al tipo di specie idonea ad essere coltivata. Inoltre, per i motivi esposti infra ai punti 31 e seguenti, la restrizione controversa contribuisce a stabilire aree di interesse ecologico in modo efficace e coerente tenuto conto dell’obiettivo di proteggere la biodiversità di tali aree.
Peraltro, con l’adozione della restrizione controversa, la Commissione non ha violato la competenza e il margine di discrezionalità di cui godono gli Stati membri per determinare le specie arboree che possono essere coltivate per costituire boschi cedui a rotazione rapida.
Infatti, il regolamento di base e, in particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera k), e il paragrafo 2, lettera c), non conferiscono agli Stati membri una competenza esclusiva ai fini della selezione delle specie arboree utilizzabili per costituire aree di interesse ecologico. Come correttamente rilevato dalla Commissione nelle proprie memorie, mentre gli Stati membri possono compilare un elenco delle specie arboree applicabile alle coltivazioni di boschi cedui a rotazione rapida, solo le specie arboree rispondenti alle condizioni previste dal regolamento di base e agli ulteriori criteri stabiliti dalla Commissione nell’esercizio del potere ad essa conferito possono essere prese in considerazione affinché superfici agricole siano qualificate come aree di interesse ecologico.
Inoltre, la restrizione controversa non riduce il margine di discrezionalità degli Stati membri a un livello puramente simbolico e, sul piano pratico, non lo priva di significato. Invero, l’Ungheria non ha contestato l’osservazione della Commissione secondo la quale dalle comunicazioni eseguite dagli Stati membri ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 8, del regolamento di base, risultava che questi ultimi avevano designato specie arboree indigene per costituire superfici con boschi cedui a rotazione rapida qualificate come aree di interesse ecologico. Da tali comunicazioni emerge che 18 Stati membri e talune regioni di altri due Stati membri hanno complessivamente selezionato 19 specie arboree che consentono di costituire aree di interesse ecologico coltivate con boschi cedui a rotazione rapida. Gli Stati membri hanno pertanto comunicato alcune specie rispondenti sia ai requisiti fissati nel regolamento di base sia a quello imposto dalla restrizione controversa. Inoltre, la Commissione ha dedotto che, in circa il 75% degli Stati membri, ivi compresa l’Ungheria, esistevano specie arboree che consentivano di costituire boschi cedui a rotazione rapida che potevano essere classificati come aree di interesse ecologico. L’Ungheria, al momento in cui ha eseguito la comunicazione ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 8, del regolamento di base, ha pertanto designato cinque specie arboree utilizzate per costituire boschi cedui a rotazione rapida, ossia il pioppo, il salice, l’ontano, il frassino e l’acero.
Peraltro, l’Ungheria non fornisce prove sufficienti a dimostrare il proprio argomento secondo il quale il potere discrezionale degli Stati membri sarebbe privo di significato giacché nessuna specie arborea indigena sarebbe economicamente redditizia. Infatti, l’Ungheria non specifica su quale fondamento essa affermi che la redditività era un elemento da prendere in considerazione al momento in cui si stabilivano ulteriori criteri per superfici di interesse ecologico, dal momento che, per i boschi cedui a rotazione rapida, l’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento di base prevede che una porzione corrispondente al 5% dei terreni da dedicare all’obbligo ecologico non debba essere situata in superfici seminative. Inoltre e in ogni caso, l’Ungheria non ha addotto alcuna prova che dimostri che la coltivazione di specie arboree indigene per boschi cedui a rotazione rapida non fosse economicamente redditizia.
Le suesposte valutazioni non risultano rimesse in discussione dal fatto che l’Ungheria abbia invocato il considerando 55 del regolamento delegato. Infatti, tale considerando prevede che «[l]’impiego limitato dei mezzi di produzione necessari per la coltivazione di bosco ceduo a rotazione rapida comporta benefici indiretti per la biodiversità» e che, «[a] tal fine è opportuno che gli Stati membri stabiliscano le condizioni applicabili a questo tipo di area di interesse ecologico specificando l’elenco delle specie arboree che si possono utilizzare e le norme relative all’uso dei mezzi di produzione». Pertanto, tale considerando riguarda principalmente i mezzi di produzione. Inoltre, esso non può prevalere sull’articolo 46, paragrafo 9, lettera a), del regolamento di base, o sull’articolo 45, paragrafo 8, del regolamento delegato che contiene la restrizione controversa. L’Ungheria lo riconosce implicitamente, dal momento che essa precisa nel ricorso che «i considerando non sono giuridicamente vincolanti contrariamente alle disposizioni degli articoli». Infine, per quanto riguarda il fatto che detto considerando riconosce una competenza agli Stati membri, va osservato che, per i motivi esposti supra al punto 21, esso non esclude l’adozione della restrizione controversa da parte della Commissione. Detto considerando non può dunque pregiudicare le valutazioni svolte supra.
Per tutti i suesposti motivi, vanno respinte le affermazioni dell’Ungheria secondo le quali la Commissione, con l’adozione della restrizione controversa, avrebbe ecceduto i poteri conferitile limitando, indebitamente, il potere discrezionale degli Stati membri.
Sulla considerazione delle specie più idonee in una prospettiva ecologica e sull’esclusione delle specie non indigene
L’Ungheria ritiene che la Commissione, inserendo la condizione restrittiva consistente nell’utilizzo delle «specie più idonee in una prospettiva ecologica», abbia adottato una posizione non riconosciuta dal regolamento di base e difficilmente compatibile con lo spirito dello stesso. Inoltre, l’Ungheria contesta il fatto che solo le specie indigene siano considerate quelle più idonee in una prospettiva ecologica. Un’esclusione delle specie non indigene sarebbe ammissibile solo nel caso in cui solo le superfici che incidono direttamente sulla biodiversità fossero utili in una prospettiva ecologica. Orbene, quest’ultima tesi sarebbe scientificamente errata e incompatibile con il regolamento di base. L’esclusione delle specie non indigene, sulla base del criterio delle «specie più idonee in una prospettiva ecologica», sarebbe viziata da un errore manifesto di valutazione.
Per quanto concerne la considerazione delle specie più idonee in una prospettiva ecologica affinché una superficie con boschi cedui a rotazione rapida sia definita quale area di interesse ecologico, occorre ricordare che le istituzioni dell’Unione dispongono, in materia di PAC, di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione degli scopi perseguiti e la scelta degli opportuni strumenti d’azione. Ne consegue che il sindacato di merito dell’organo giudicante dell’Unione si limita ad esaminare se l’esercizio da parte delle istituzioni delle loro competenze non sia viziato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere o ancora se tali autorità non abbiano manifestamente oltrepassato i limiti del loro potere discrezionale (v. sentenza del 9 settembre 2011, Francia/Commissione,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, punti
e
e la giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, il considerando 44 del regolamento di base prevede quanto segue:
«Occorre stabilire aree di interesse ecologico, in particolare, al fine di salvaguardare e migliorare la biodiversità nelle aziende agricole. L’area di interesse ecologico dovrebbe pertanto consistere in aree che incidono direttamente sulla biodiversità, come terreni lasciati a riposo, elementi caratteristici del paesaggio, terrazze, fasce tampone, superfici oggetto di imboschimento e superfici agroforestali, o in aree che incidono indirettamente sulla biodiversità attraverso un uso ridotto dei fattori di produzione in azienda, quali aree coperte da colture intercalari e manto vegetale nella stagione invernale (…)».
Pertanto, occorre stabilire aree di interesse ecologico al fine di salvaguardare e migliorare la biodiversità nelle aziende agricole.
Orbene, la Commissione, prendendo in considerazione le specie da essa ritenute le più idonee in una prospettiva ecologica, ossia le specie più idonee riguardo al rispetto dell’equilibrio dell’ambiente naturale o al rispetto dell’ecosistema della superficie in questione, ha scelto un criterio che contribuisce alla salvaguardia della biodiversità. Invero, la salvaguardia dell’equilibrio dell’ambiente naturale della superficie al momento della scelta delle specie contribuisce a salvaguardare la biodiversità nelle aziende, giacché ne ostacola l’alterazione. La Commissione non è quindi incorsa in alcun manifesto errore di valutazione laddove ha preso in considerazione le specie più idonee in una prospettiva ecologica per definire un’area di interesse ecologico ai sensi del regolamento di base. L’assunzione di detto criterio non è contraria al regolamento di base né allo spirito dello stesso.
Per quanto riguarda il fatto che l’Ungheria contesti che solo le specie indigene siano le specie più idonee in un prospettiva ecologica, va osservato che la Commissione poteva legittimamente ritenere, senza commettere alcun errore manifesto di valutazione, che la coltivazione di specie arboree chiaramente non indigene come i boschi cedui a rotazione rapida non consentisse di garantire che detti boschi cedui avrebbero salvaguardato o migliorato la biodiversità delle superfici delle aziende sulle quali esse sono coltivate. Come rilevato supra al punto 28, l’obiettivo perseguito mediante le aree di interesse ecologico è quello di salvaguardare o migliorare la biodiversità delle superfici delle aziende. La salvaguardia della biodiversità di tali superfici implica la salvaguardia del loro ambiente naturale. Orbene, il fatto che la Commissione abbia imposto boschi cedui costituiti da specie indigene contribuirà alla salvaguardia di tale ambiente e, pertanto, della biodiversità delle superfici in questione. Infatti, una specie è considerata indigena laddove cresca naturalmente in una regione senza esservi stata importata. Al contrario, la coltivazione di specie chiaramente non indigene non contribuisce necessariamente alla salvaguardia dell’ambiente naturale o dell’ecosistema di una superficie agricola, e l’Ungheria non ha fornito alcun elemento di prova che consenta di ritenere che, nel caso di specie, specie arboree non indigene salvaguarderebbero o migliorerebbero la biodiversità nelle aziende. Pertanto, la Commissione, senza commettere alcun errore manifesto di valutazione e senza violare il regolamento di base, ha legittimamente potuto limitare la coltivazione di specie arboree sulle aree di interesse ecologico coltivate con boschi cedui a rotazione rapida alle sole specie indigene.
L’Ungheria ritiene inoltre che, concentrandosi sulle superfici che incidono direttamente sulla biodiversità con l’adozione della restrizione controversa, la Commissione abbia ignorato il secondo metodo, sancito al considerando 44 del regolamento di base, secondo il quale la biodiversità può essere altresì promossa mediante superfici che incidono indirettamente sulla stessa, senza tuttavia fornire chiaramente la ragione di tale scelta nei considerando del regolamento né nel controricorso. La Commissione contesta tali argomenti.
Dal considerando 44 del regolamento di base (v. precedente punto 28) emerge che l’area di interesse ecologico deve consistere in aree che incidono sulla biodiversità o direttamente o indirettamente, senza che sussista una gerarchia tra tali due opzioni.
Nella specie, la restrizione controversa è intesa a stabilire aree di interesse ecologico sulla base della loro incidenza diretta sulla biodiversità, imponendo l’uso di specie indigene per costituire aree di interesse ecologico coltivate con boschi cedui a rotazione rapida.
Tale scelta della Commissione non può essere ritenuta contraria allo spirito del regolamento di base, dal momento che quest’ultimo prevede la possibilità di adottare misure che abbiano un’incidenza diretta sulla biodiversità. La Commissione, nell’esercizio del proprio margine di discrezionalità, poteva optare per una misura con un’incidenza diretta sulla biodiversità. Inoltre, detta scelta non necessitava di particolari chiarimenti rispetto a una restrizione avente un’incidenza indiretta, in ragione, da un lato, dell’assenza di gerarchia tra le due opzioni e, dall’altro, del fatto che nel caso di specie, negli Stati membri e in particolare in Ungheria, esistevano specie arboree indigene che potevano costituire boschi cedui a rotazione rapida (v. precedente punto 22). Pertanto, va respinta la censura dell’Ungheria fondata sulla scelta da parte della Commissione di un criterio che promuove direttamente la biodiversità.
Per tutti i suesposti motivi, vanno respinte le censure dell’Ungheria secondo le quali la restrizione controversa si fonderebbe su un criterio inadeguato e sarebbe viziata da un errore manifesto di valutazione.
[omissis]

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
L’Ungheria è condannata alle spese.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 1
o
giugno 2016.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.
(
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.