CELEX: 62019CJ0024
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Smernica 2001/42/ES
Posudzovanie účinkov na životné prostredie
Stavebné povolenie na výstavbu a využívanie veterných elektrární
Článok 2 písm. a)
Pojem ‚plány a programy‘
Podmienky udelenia povolenia stanovené výnosom a obežníkom
Článok 3 ods. 2 písm. a)
Vnútroštátne akty definujúce rámec, v ktorom možno v budúcnosti povoliť realizáciu projektov
Neuskutočnenie environmentálneho posúdenia
Zachovanie účinkov vnútroštátnych aktov a povolení udelených na ich základe po tom, ako bol zistený nesúlad týchto aktov s právom Únie
Podmienky

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 písm. a) a článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (
Ú. v. ES L 197, 2001, s. 30
; Mim. vyd. 15/006, s. 157).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi A a i. a Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost‑Vlaanderen (regionálny úradník pre výstavbu z oddelenia územného plánovania pre Flámsko, sekcia Východné Flámsko, Belgicko) vo veci rozhodnutia tohto úradníka vydať stavebné povolenie výrobcovi a dodávateľovi elektrickej energie na účely výstavby a prevádzky piatich veterných elektrární na území, kde majú A a i. bydlisko.
Právny rámec
Medzinárodné právo
Dohovor o hodnotení vplyvu na životné prostredie presahujúceho štátne hranice, podpísaný v Espoo (Fínsko) 26. februára 1991 (ďalej len „Dohovor z Espoo“), bol schválený v mene Európskeho spoločenstva 24. júna 1997 a nadobudol platnosť 10. septembra toho istého roku.
Článok 2 ods. 7 Dohovoru z Espoo stanovuje:
„Podľa požiadaviek tohto dohovoru sa hodnotenie vplyvu na životné prostredie vykonáva prinajmenšom na úrovni zámeru navrhovanej činnosti. Strany sa v primeranom rozsahu budú usilovať uplatňovať zásady hodnotenia vplyvu na životné prostredie na politiky, plány a programy.“
Právo Únie
Podľa odôvodnenia 4 smernice 2001/42:
„Environmentálne posudzovanie je dôležitý nástroj na začlenenie environmentálnych hľadísk do prípravy a schvaľovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významný účinok na životné prostredie členských štátov, pretože zabezpečí, aby sa tieto účinky prijatých plánov a programov zohľadnili počas ich prípravy a pred schválením.“
Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Ciele“, stanovuje:
„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
Článok 2 uvedenej smernice znie:
„Na účely tejto smernice:
a)
‚plány a programy‘ sú plány a programy vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Európske spoločenstvo, ako aj ich akékoľvek modifikácie:
–
ktoré sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo ktoré úrad pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a
–
ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy;
b)
‚environmentálne posudzovanie‘ je príprava environmentálnej správy, uskutočnenie porád, zohľadnenie environmentálnej správy a výsledkov porád pri rozhodovaní a poskytnutie informácií o rozhodnutí v súlade s článkami 4 až 9;
…“
Podľa článku 3 tej istej smernice, nazvaného „Rozsah [Pôsobnosť –
neoficiálny preklad
]“:
„1.   Environmentálne posudzovanie sa vykonáva v súlade s článkami 4 až 9 pre plány a programy uvedené v odsekoch 2 až 4, ktoré majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
2.   S výhradou odseku 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,
a)
ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre súhlas budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k smernici [Rady] 85/337/EÚ [z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (
Ú. v. ES L 175, 1985, s. 40
; Mim. vyd. 15/001, s. 248)]…
…“
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (
Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1
) zrušila a nahradila smernicu 85/337.
Príloha II bod 3 písm. i) smernice 2011/92 sa týka „zariadení pre zachytávanie veternej energie na výrobu energie (veterné farmy)“.
Belgické právo
Vlarem II
Besluit van de Vlaamse regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (nariadenie flámskej vlády, ktorým sa schvaľujú všeobecné a odvetvové predpisy týkajúce sa environmentálnej hygieny) z 1. júna 1995 (
Belgisch Staatsblad
z 31. júla 1995, s. 20526), v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „Vlarem II“), bolo prijaté najmä na základe decreet van de Vlaamse Raad betreffende de milieuvergunning (dekrét flámskej rady o environmentálnych povoleniach) z 28. júna 1985 (
Belgisch Staatsblad
zo 17. septembra 1985, s. 13304), ako aj na základe decreet van de Vlaamse Raad houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (dekrét flámskej rady, ktorým sa schvaľujú všeobecné predpisy týkajúce sa environmentálnej politiky) z 5. apríla 1995 (
Belgisch Staatsblad
z 3. júna 1995, s. 15971). Vlarem II stanovuje všeobecné a odvetvové environmentálne podmienky týkajúce sa na jednej strane škodlivých vplyvov a rizík, ktoré môžu spôsobiť niektoré zariadenia a činnosti, a na druhej strane náhrady prípadných škôd na životnom prostredí spôsobených ich prevádzkou.
Článkom 99 besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het [Vlarem II], wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek (nariadenie flámskej vlády, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie flámskej vlády zo 6. februára 1991, ktorým sa ustanovuje flámske nariadenie o environmentálnych povoleniach a ktorým sa mení a dopĺňa [Vlarem II], a to pokiaľ ide o aktualizáciu vyššie uvedených nariadení so zreteľom na technický vývoj) z 23. decembra 2011 (
Belgisch Staatsblad
z 21. marca 2012, s. 16474), bol do Vlarem II zaradený oddiel 5.20.6 týkajúci sa zariadení na výrobu elektriny pomocou veternej energie.
Tento oddiel, nazvaný „Zariadenia na výrobu elektriny pomocou veternej energie“, obsahuje najmä ustanovenia týkajúce sa tienenia listami vrtule (obmedzenie stroboskopických účinkov spôsobených týmto tieňom), bezpečnosti veterných elektrární (prítomnosť určitých detekčných systémov a automatických zastavení) a hluku (uskutočnenie akustických meraní).
Článok 5.20.6.2.1 Vlarem II so zreteľom na tienenie stanovuje:
„Ak sa predmet, ktorý je citlivý na vrhanie tieňa, nachádza v okruhu štyroch hodín tieňa veternej elektrárne očakávaného ročne, táto elektráreň je vybavená modulom automatického zastavenia.“
Článok 5.20.6.2.2 Vlarem II ukladá prevádzkovateľovi povinnosť viesť denník pre každú veternú elektráreň a uvádzať v ňom určité údaje týkajúce sa nastavenia tieňa, ako aj vypracovať správu o kontrole aspoň za prvé dva roky prevádzky.
Podľa článku 5.20.6.2.3 Vlarem II:
„Pre každý relevantný predmet, ktorý je citlivý na vrhanie tieňa v priemyselnej oblasti, s výnimkou obydlí, platí maximálne 30 hodín skutočného tieňa za rok s maximálnou dĺžkou 30 minút tieňa za deň.
Vo všetkých ostatných oblastiach a v obývaných častiach priemyselnej oblasti platí pre každý relevantný predmet, ktorý je citlivý na vrhanie tieňa, maximálna dĺžka osem hodín tieňa za rok, s maximálnou dĺžkou 30 minút tieňa za deň.“
V oblasti bezpečnosti článok 5.20.6.3.1 Vlarem II stanovuje, že všetky veterné elektrárne musia byť vybudované v súlade s bezpečnostnými požiadavkami vymedzenými normou IEC61400 alebo rovnocennou normou a musia byť certifikované. Článok 5.20.6.3.2 tohto predpisu stanovuje, že všetky veterné elektrárne musia byť vybavené bezpečnostnými zariadeniami zloženými najmä z ochranného zariadenia proti nebezpečenstvu námrazy a blesku, ako aj z pomocného brzdového systému a systému on‑line kontroly, ktorý odhaľuje anomálie a zasiela ich kontrolnému oddeleniu, ktoré je vlastné veternej elektrárni.
Pokiaľ ide o hluk, článok 5.20.6.4.2 Vlarem II stanovuje maximálne hodnoty hluku na otvorenom priestranstve v blízkosti obydlí:
„Hluk špecifický pre veternú elektráreň je, pokiaľ nie je v environmentálnom povolení stanovené inak, obmedzený obdobím hodnotenia a v blízkosti iného najbližšieho obydlia alebo obývanej oblasti, nosnou hodnotou uvedenou v prílohe 5.20.6.1 alebo reziduálnym hlukom, uvedeným v hlave I prílohe 4B bode F14, 3 tohto nariadenia. Lsp ≤ MAX (nosná hodnota, LA 95).
V prípade, že reziduálny hluk definuje normu, vzdialenosť medzi veternými elektrárňami a obydliami musí byť vyššia ako trojnásobná hodnota priemeru rotora.“
Príloha 5.20.6.1 Vlarem II obsahuje tieto údaje:
„Určenie oblasti podľa povolenia
Indikatívna hodnota špecifického hluku na voľnom priestranstve v dB (A)
Deň
Večer
Noc
1° Poľnohospodárske oblasti a oblasti určené na rekreáciu a krátkodobý pobyt
2° Oblasti alebo časti oblastí s výnimkou obývaných oblastí alebo častí obývaných oblastí nachádzajúcich sa vo vzdialenosti do 500 m od priemyselných oblastí
2b° Obývané oblasti alebo časti obývaných oblastí nachádzajúce sa menej ako 500 m od priemyselných oblastí
3a° Oblasti alebo časti oblastí s výnimkou obývaných oblastí alebo častí obývaných oblastí nachádzajúcich sa menej ako 500 m od oblastí vyhradených pre remeselné podniky a malé a stredné podniky, servisných zón alebo ťažobných oblastí počas ťažby
3b° Obývané oblasti alebo časti obývaných oblastí nachádzajúce sa menej ako 500 m od oblastí vyhradených pre remeselné podniky a malé a stredné podniky, servisných zón alebo ťažobných oblastí počas ťažby
4° Obývané oblasti
5° Priemyselné oblasti, servisné zóny, oblasti určené pre kolektívne zariadenia a zariadenia služieb verejnosti a ťažobné oblasti počas ťažby
5a° Agrárne oblasti
6° Oblasti určené na zábavné aktivity s výnimkou oblastí určených na rekreáciu a krátkodobý pobyt
7° Všetky ostatné oblasti s výnimkou ochranných zón, vojenských zariadení a oblastí, na ktoré savzťahujú indikatívne hodnoty stanovené v osobitných nariadeniach
8° Ochranné zóny
9° Oblasti alebo časti oblastí nachádzajúcich sa menej ako 500 m od oblastí určených na ťažbu štrku počas ťažby
10° Poľnohospodárske oblasti
43“
Obežník z roku 2006
Omzendbrief EME/2006/01‑RO/2006/02 (obežník EME/2006/01‑RO/2006/02) z 12. mája 2006 s názvom „Rámec posudzovania a rámcové podmienky pre výstavbu veterných elektrární“ (
Belgisch Staatsblad
z 24. októbra 2006, s. 56705) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „obežník z roku 2006“) predstavuje, ako je uvedené v jeho bode 3, aktualizáciu obežníka zo 17. júla 2000.
Podľa bodu 3.1 obežníka z roku 2006 obsahuje tento obežník určitý počet prvkov, ktoré treba zohľadniť pri výbere lokality na výstavbu veternej elektrárne. Body 3.1.1 až 3.1.14 zahŕňajú rôzne hľadiská týkajúce sa zoskupovania, využívania pôdy, biotopu, poľnohospodárstva, priemyselných pozemkov, prístavných oblastí, oblastí určených na šport a zábavu, krajinných oblastí, hlučnosti, tienenia a svetelných odleskov, bezpečnosti, prírody, posúdenia vplyvu na životné prostredie a letectva.
Konkrétne bod 3.1.9 tohto obežníka s názvom „Hlučnosť“ znie takto:
„Miera, v akej môžu veterné elektrárne vytvárať škodlivosť, závisí od rôznych faktorov, ako je výkonnosť pohonu veterných turbín, tvar, výška osi a počet veterných turbín. Úlohu zohráva druh povrchu (voda, pôda), vzdialenosť s obytnými oblasťami v okolí a úroveň reziduálneho hluku. Reziduálny hluk sa vo všeobecnosti zvyšuje viac v dôsledku vetra ako v dôsledku pohonu veternej turbíny.
Podľa hlavy II článku 5.20 ods. 2 Vlarem [II] sa neuplatňuje žiadne pravidlo upravujúce hlučnosť. Environmentálne povolenie však môže stanoviť emisné limity hluku v závislosti od environmentálneho prostredia. Nevyhnutné opatrenia, ktoré je potrebné prijať pri zdroji hluku, musia zodpovedať súčasnému technickému stavu. Na posúdenie špecifického hluku veterných elektrární možno použiť medzinárodne uznávané softvéry. Určenie reziduálneho hluku musí byť vykonané odborníkom v oblasti životného prostredia uznaným v oblasti hluku a vibrácií.
Ak sa najbližšie obydlie alebo najbližšia obytná oblasť nachádzajú vo vzdialenosti 250 metrov od stĺpu veternej turbíny, možno sa domnievať, že rušenie spôsobené veternou elektrárňou alebo veternou farmou môže byť obmedzené na prijateľnú úroveň.
Ak je vzdialenosť menšia alebo sa rovná 250 metrom, je potrebné zvoliť nasledujúci prístup.
Špecifický hluk sa určuje v blízkosti najbližšieho obydlia alebo najbližšej obytnej oblasti. Na účely posúdenia prípustnosti veternej elektrárne alebo veternej farmy na určitom mieste sa odchylne od hlavy II prílohy 2.2.1 Vlarem [II] posúdi špecifický hluk z hľadiska týchto noriem kvality životného prostredia pre hluk na otvorenom priestranstve:
Referenčné hodnoty v dB (A) na otvorenom priestranstve
Oblasť
Normy kvality životného prostredia v dB (A) na otvorenom priestranstve
Deň
Večer
Noc
1° Poľnohospodárske oblasti a oblasti určené na rekreáciu a krátkodobý pobyt
2° Oblasti alebo časti oblastí nachádzajúce sa menej ako 500 metrov od priemyselných oblastí, ktoré nie sú uvedené v bode 3 alebo od oblastí určených pre kolektívne zariadenia a zariadenia služieb verejnosti
3° Oblasti alebo časti oblastí nachádzajúce sa menej ako 500 metrov od oblastí vyhradených pre priemyselné podniky a malé a stredné podniky, servisných zón alebo ťažobných oblastí počas ťažby
4° Obývané oblasti
5° Priemyselné oblasti, servisné zóny, oblasti určené pre kolektívne zariadenia a zariadenia služieb verejnosti a ťažobné oblasti počas ťažby
6° Oblasti určené na zábavné aktivity s výnimkou oblastí určených na rekreáciu a krátkodobý pobyt
7° Všetky ostatné oblasti s výnimkou ochranných zón, vojenských zariadení a oblastí, na ktoré sa vzťahujú indikatívne hodnoty stanovené v osobitných nariadeniach
8° Ochranné zóny
9° Oblasti alebo časti oblastí nachádzajúcich sa menej ako 500 m od oblastí určených na ťažbu štrku počas ťažby
Určenie špecifického hluku sa musí uskutočniť pri rýchlosti vetra 8 metrov za sekundu a pri najmenej priaznivom smere vetra, teda vtedy, keď je hlučnosť veterných elektrární v posudzovanom bode maximálna.
Ak špecifický hluk spĺňa vyššie uvedené normy kvality životného prostredia alebo ak je špecifický hluk v blízkosti najbližšieho obydlia alebo najbližšej obytnej oblasti nižší ako 5 dB(A) reziduálneho hluku, možno sa domnievať, že rušenie spôsobené veternou elektrárňou alebo veternou farmou môže byť obmedzené na prijateľnú úroveň.“
Podľa bodu 3.1.10 obežníka z roku 2006 s názvom „Tienenie – svetelné odlesky“:
„Pohybujúce sa listy vrtule veterných elektrární môžu spôsobovať ťažkosti spojené s tienením a svetelnými odleskami tak pre osoby, ktoré bývajú v ich okolí alebo tam pracujú, ako aj pre pestovanie poľnohospodárskych plodín (skleníky).
Obrysy oblasti tienenia možno vypočítať pomocou špeciálnych softvérov, ktoré sú dostupné na celom svete. Pri hodnotení rušenia spôsobeného tienením sa považuje za prijateľných maximálne 30 hodín tieňa za rok v obydlí, ktoré je obývané. Ak je počet hodín tieňa vyšší, treba preskúmať, do akej miery možno prijať nápravné opatrenia (napríklad žalúzie, filmy na okná…). …
Prípadné účinky musia byť opísané vo vyhodnotení miesta zriadenia elektrárne.“
Pokiaľ ide o výber umiestnenia, obežník z roku 2006 sa zaoberá aj zásadou plánovacieho prístupu (bod 3.2.1), ktorého cieľom je vymedziť ideálne oblasti z urbanistického, environmentálneho a veterného hľadiska, a poskytuje prehľad o oblastiach, ktoré prichádzajú do úvahy pri vydávaní povolení na výstavbu veterných elektrární (bod 3.2.2). Tento obežník napokon uvádza prehľad úlohy pracovnej skupiny pre veternú energiu (bod 4).
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Dňa 30. novembra 2016 po skončení konania, ktoré sa začalo v roku 2011, regionálny úradník pre výstavbu z oddelenia územného plánovania pre Flámsko, sekcia Východné Flámsko, vydal po splnení určitých podmienok stavebné povolenie (ďalej len „povolenie z 30. novembra 2016“) spoločnosti Electrabel SA na účely výstavby a prevádzky piatich veterných elektrární na území obcí Aalter (Belgicko) a Nevele (Belgicko) (ďalej len „projekt veternej farmy“). Toto povolenie si vyžadovalo najmä dodržanie určitých podmienok stanovených v ustanoveniach uvedených v oddiele 5.20.6 Vlarem II a obežníku z roku 2006 (ďalej spoločne len „nariadenie a obežník z roku 2006“).
A a i., ako obyvatelia oblasti plánovanej na realizáciu projektu veternej farmy podali na vnútroštátny súd, t. j. Raad voor Vergunningsbetwistingen (Rada pre spory týkajúce sa povolení, Belgicko), žalobu o zrušenie povolenia z 30. novembra 2016. Na podporu svojho návrhu A a i. tvrdia, že nariadenie a obežník z roku 2006, na základe ktorých bolo toto povolenie vydané, porušujú článok 2 písm. a), ako aj článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42 z dôvodu, že tieto vnútroštátne akty neboli predmetom environmentálneho posudzovania v rozpore s ustanoveniami tejto smernice, ako ich vyložil Súdny dvor najmä vo svojom rozsudku z 27. októbra 2016, D’Oultremont a i. (
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
). Podľa A a i. z tohto rozsudku vyplýva, že na vnútroštátny regulatívny akt obsahujúci rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby veterných elektrární, ktoré treba dodržiavať pri vydávaní správnych povolení týkajúcich sa výstavby a prevádzky takýchto zariadení, sa vzťahuje pojem „plány a programy“ v zmysle tejto smernice, a preto musí podliehať environmentálnemu posudzovaniu.
Regionálny úradník pre výstavbu z oddelenia územného plánovania pre Flámsko, sekcia Východné Flámsko, sa v podstate domnieva, že na nariadenie a obežník z roku 2006 sa nevzťahuje pojem „plány a programy“ v zmysle smernice 2001/42, keďže tieto akty nepredstavujú dostatočne komplexný rámec na to, aby ich bolo možné považovať za koherentný systém pre projekty výstavby veterných elektrární.
Vzhľadom na spresnenia uvedené v rozsudku z 27. októbra 2016, D’Oultremont a i. (
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
), má vnútroštátny súd pochybnosti o tom, či nariadenie a obežník z roku 2006 mali byť predmetom environmentálneho posudzovania. Preto má pochybnosti o súlade týchto aktov, ako aj povolenia z 30. novembra 2016, ktoré bolo prijaté na ich základe, so smernicou 2001/42.
Navyše tento súd vyzýva Súdny dvor, aby prehodnotil svoju ustálenú judikatúru, ktorú zaviedol rozsudok z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles a i. (
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
), a odvtedy bola potvrdená v rozsudkoch zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i. (
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
); zo 7. júna 2018, Thybaut a i. (
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
); z 8. mája 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – ApS Onlus a i. (
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
); z 12. júna 2019, CFE (
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
), ako aj z 12. júna 2019, Terre wallonne (
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
), podľa ktorej sa má syntagma „ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy“, nachádzajúca sa v článku 2 písm. a) smernice 2001/42, vykladať v tom zmysle, že ide o plány a programy „vyžadované“ vnútroštátnymi legislatívnymi alebo regulatívnymi predpismi v zmysle a na uplatnenie tohto ustanovenia, a teda podliehajú environmentálnemu posudzovaniu za podmienok, ktoré dané ustanovenie upravuje, pričom ich prijatie „patrí do rámca“ uvedených predpisov.
Podľa vnútroštátneho súdu, ktorý v tejto súvislosti odkazuje na body 18 a 19 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Inter‑Environnement Bruxelles a i. (
C‑567/10
,
EU:C:2011:755
), by mal Súdny dvor uprednostniť výklad, ktorý je bližší zámeru normotvorcu Únie a spočíva v obmedzení rozsahu článku 2 písm. a) smernice 2001/42 na akty, ktoré musia byť povinne prijaté na základe ustanovení zákonov alebo iných právnych predpisov.
Za týchto podmienok Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Rada pre spory týkajúce sa povolení) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Vyžaduje článok 2 písm. a) a článok 3 ods. 2 písm. a) smernice [2001/42], aby sa za ‚plány a programy‘ v zmysle ustanovení [tejto] smernice považoval článok 99 nariadenia flámskej vlády, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie flámskej vlády zo 6. februára 1991, ktorým sa ustanovuje flámske nariadenie o environmentálnych povoleniach a ktorým sa mení a dopĺňa [Vlarem II], a to pokiaľ ide o aktualizáciu vyššie uvedených nariadení so zreteľom na technický vývoj, ktorým bol do Vlarem II doplnený oddiel 5.20.6 o zariadeniach na výrobu elektriny pomocou veternej energie, a obežník [z roku 2006], ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby veterných elektrární, okrem iného aj bezpečnostné opatrenia a normy týkajúce sa tienenia a hlučnosti stanovené podľa plánovacích oblastí?
2.
Ak sa ukáže, že pred vydaním [nariadenia a obežníka z roku 2006] sa malo uskutočniť environmentálne posudzovanie, môže [Raad voor Verguningsbetwistingen (Rada pre spory týkajúce sa povolení)] časovo upraviť právne účinky nezákonnej povahy [nariadenia a obežníka z roku 2006]? V tejto súvislosti treba položiť niekoľko čiastkových otázok:
a)
Možno za ‚plán alebo program‘ v zmysle článku 2 písm. a) smernice [2001/42] považovať určité odporúčanie správneho orgánu, akým je obežník [z roku 2006], ktorý prijal príslušný orgán v medziach svojej diskrečnej právomoci a voľnej úvahy, ktorá mu je vlastná, takže príslušný orgán v pravom zmysle slova nie je povolaný vypracovať ‚plán alebo program‘, a pre ktorý nie je stanovený formálny postup jeho prijatia?
b)
Postačuje, ak usmernenie vydané správnym orgánom alebo všeobecné pravidlo, [ako je nariadenie a obežník z roku 2006], čiastočne obmedzujú diskrečnú právomoc orgánu príslušného na udelenie povolenia na to, aby sa mohli považovať za ‚plán alebo program‘ v zmysle článku 2 písm. a) smernice [2001/42], aj keď [toto nariadenie a obežník z roku 2006] nepredstavujú nevyhnutný predpoklad udelenia povolenia, ani nemajú stanovovať rámec pre udeľovanie budúcich povolení, hoci normotvorca Únie považuje tento účel za jeden zo znakov pojmu ‚plány a programy‘?
c)
Možno odporúčanie správneho orgánu, ktoré bol vydané z dôvodov právnej istoty, a teda predstavuje úplne voľné rozhodnutie, akým je [obežník z roku 2006], definovať ako ‚plán alebo program‘ v zmysle článku 2 písm. a) smernice [2001/42] a takýto výklad nie je v rozpore s judikatúrou [Súdneho dvora], podľa ktorej sa teleologický výklad smernice nemôže zásadne odkloniť od jasne vyjadrenej vôle normotvorcu Únie?
d)
Možno oddiel 5.20.6 Vlarem II, ktorý obsahuje pravidlá, ktorých vydanie nebolo povinné, považovať za ‚plán alebo program‘ v zmysle článku 2 písm. a) smernice [2001/42] a neodporuje taký výklad judikatúre [Súdneho dvora], podľa ktorej sa teleologický výklad smernice nesmie podstatne odkláňať od jasne vyjadrenej vôle normotvorcu Únie?
e)
Možno odporúčanie správneho orgánu a normatívne ministerské nariadenie, akými sú [nariadenie a obežník z roku 2006], ktoré majú obmedzenú indikatívnu povahu alebo prinajmenšom nestanovujú rámec, z ktorého možno vyvodiť právo na uskutočnenie projektu, a ktoré nemôžu byť súčasťou rámca, v ktorom možno povoľovať projekty, považovať za ‚plán alebo program‘ ktorý v zmysle článku 2 písm. a) a článku 3 ods. 2 smernice 2001/42 stanovuje ‚rámec [pre budúce povoľovanie] projektov uvedených v prílohách I a II k smernici [85/337]‘, ktorý je v súlade s článkom 3 ods. 2 [písm. A)] smernice 2001/42, a neodporuje taký výklad judikatúre Súdneho dvora, podľa ktorej sa teleologický výklad smernice nesmie podstatne odkláňať od jasne vyjadrenej vôle normotvorcu Únie?
f)
Možno odporúčanie správneho orgánu, akým je obežník [z roku 2006], ktorý má čisto indikatívnu povahu alebo normatívne nariadenie vlády, akým je oddiel 5.20.6 Vlarem II, ktorý stanovuje len minimálne štandardy na udeľovanie povolení a inak pôsobí úplne samostatne ako všeobecná právna úprava,
–
pričom oba tieto nástroje obsahujú len obmedzený počet kritérií a pravidiel
–
a ani jeden z nich nie je sám osebe rozhodujúci pre ktorékoľvek z kritérií alebo pravidiel, a preto možno tvrdiť, že na základe objektívnych okolností sa dá vylúčiť, že tieto nástroje môžu mať významné účinky na životné prostredie,
považovať za ‚plán alebo program‘ v zmysle článku 2 písm. a) v spojení s článkom 3 ods. 1 a 2 smernice [2001/42], a teda za právne akty, ktoré tým, že vymedzujú pravidlá a kontrolné postupy uplatniteľné v dotknutom odvetví, stanovujú významný súbor kritérií a pravidiel pre povoľovanie a vykonávanie jedného alebo viacerých projektov, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie?
g)
Môže súd v prípade, ak je odpoveď na [druhú otázku písm. f)] záporná, sám konštatovať túto skutočnosť po vydaní uvedeného nariadenia alebo kvázi právnych predpisov ([ako sú nariadenie a obežník z roku 2006])?
h)
Môže súd v prípade, ak má len nepriamu právomoc založenú na námietke, pričom rozhodnutie o tejto námietke je záväzné len pre účastníkov konania, a ak z odpovede na prejudiciálne otázky vyplynie, že [nariadenie a obežník z roku 2006] sú protiprávne, nariadiť, aby účinky protiprávneho nariadenia alebo obežníka zostali zachované, ak tieto protiprávne nástroje prispievajú k dosiahnutiu cieľa ochrany životného prostredia, ktorý sleduje aj smernica v zmysle článku 288 ZFEÚ, a sú splnené podmienky tohto zachovania účinkov vyplývajúce z práva Únie (stanovené v rozsudku [z 28. júla 2016, Association France Nature Environnement (
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
)])?
i)
Môže súd v prípade, ak je odpoveď na [ôsmu otázku písm. f)] záporná, nariadiť, aby účinky napadnutého projektu zostali zachované, aby tak nepriamo boli splnené podmienky zachovania právnych účinkov plánu alebo programu, ktorý odporuje smernici [2001/42], vyplývajúce z práva Únie (stanovené v rozsudku [z 28. júla 2016, Association France Nature Environnement (
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
)])?“
O prejudiciálnych otázkach
O pojme „plány a programy“ v zmysle článku 2 písm. a) smernice 2001/42, ktorý je uvedený v prvej otázke a v druhej otázke písm. a) až d)
Svojou prvou otázkou a druhou otázkou písm. a) až d), ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 2 písm. a) smernice 2001/42 vykladať v tom zmysle, že na nariadenie a obežník prijaté vládou federálneho samosprávneho celku členského štátu, ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, sa vzťahuje pojem „plány a programy“.
Článok 2 písm. a) smernice 2001/42 definuje „plány a programy“, ktoré uvádza, ako plány a programy, ktoré spĺňajú dve kumulatívne podmienky uvedené v dvoch zarážkach, ktoré toto ustanovenie zahŕňa, a to na jednej strane, že sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo pripravené úradom na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu, a na druhej strane, že ich prijatie vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.
Pokiaľ ide o prvú z týchto podmienok, táto je splnená, keďže z informácií vnútroštátneho súdu vyplýva, že nariadenie a obežník z roku 2006 prijala flámska vláda, ktorá je regionálnym orgánom.
Pokiaľ ide o druhú z uvedených podmienok vyjadrenú v článku 2 písm. a) druhej zarážke smernice 2001/42, z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že za „vyžadované“ sa v zmysle a na účely uplatňovania smernice 2001/42 majú považovať plány a programy, ktorých prijímanie, ako aj postup ich vypracovania upravujú vnútroštátne zákony alebo iné právne predpisy, ktoré určujú orgány príslušné na ich prijatie (rozsudky z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, bod
; zo 7. júna 2018, Thybaut a i.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, bod
, ako aj z 12. júna 2019, Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, bod
). Súdny dvor tak rozhodol, že na účely zachovania potrebného účinku tohto ustanovenia treba vzhľadom na jeho účel považovať opatrenie za „vyžadované“, ak má právomoc prijať opatrenie svoj právny základ v osobitnom ustanovení, aj keď v pravom zmysle slova neexistuje žiadna povinnosť prijať toto opatrenie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, body
až
).
Na úvod treba uviesť, že vnútroštátny súd, rovnako ako vláda Spojeného kráľovstva vo svojich písomných pripomienkach, svojimi otázkami vyzýva Súdny dvor, aby prehodnotil túto judikatúru.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že výklad ustanovenia práva Únie vyžaduje zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj kontext, do ktorého patrí, ako aj ciele a účel, ktorý sleduje akt, ktorého je súčasťou. Pôvod ustanovenia práva Únie môže tiež poskytnúť informácie relevantné pre jeho výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. októbra 2019, BGL BNP Paribas,
C‑548/18
,
EU:C:2019:848
, bod
a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide v prvom rade o znenie článku 2 písm. a) smernice 2001/42, treba zdôrazniť, ako uviedol generálny advokát v bode 60 svojich návrhov, že z porovnania jazykových verzií článku 2 písm. a) druhej zarážky smernice 2001/42 vyplývajú rôzne významy v závislosti od použitého jazyka. Zatiaľ čo pojem „
exigés
“ (vyžadované) použitý vo francúzskej jazykovej verzii, ako aj pojmy použité okrem iného v španielskom („
exigidos
“), nemeckom („
erstellt werden müssen
“), anglickom („
required
“), holandskom („
zijn voorgeschreven
“), portugalskom („
exigido
“) a rumunskom („
impulse
“) jazykovom znení odkazujú na druh požiadavky alebo povinnosti, talianske jazykové znenie využíva menej záväzný pojem „
previsti
“ (stanovené).
Všetky úradné jazyky Európskej únie predstavujú záväzné jazyky aktov, ktoré sú v nich vyhotovené, takže všetkým jazykovým zneniam aktu Únie sa v zásade musí priznať rovnaká hodnota (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. novembra 2011, Homawoo,
C‑412/10
,
EU:C:2011:747
, bod
a citovanú judikatúru; ako aj z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, bod
a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že preskúmanie znenia článku 2 písm. a) druhej zarážky smernice 2001/42 nie je rozhodujúce, pretože neumožňuje určiť, či „plány a programy“ uvedené v tomto ustanovení sú výlučne tie, ktoré sú vnútroštátne orgány povinné prijať na základe ustanovení zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení.
Pokiaľ ide ďalej o pôvod článku 2 písm. a) druhej zarážky smernice 2001/42, toto ustanovenie, ktoré sa nenachádzalo ani v pôvodnom návrhu smernice Európskej komisie, ani v jej zmenenom znení, bolo doplnené spoločnou pozíciou (ES) č. 25/2000 z 30. marca 2000, ktorú prijala Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva na účely prijatia smernice Európskeho parlamentu a Rady o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (
Ú. v. ES C 137, 2000, s. 11
). Ako uviedol generálny advokát v bodoch 62 a 63 svojich návrhov, normotvorca Únie chcel týmto doplnením obmedziť povinnosť vykonať environmentálne posudzovanie len na určité plány a programy bez toho, aby bolo možné tvrdiť, že jeho úmyslom bolo obmedziť tento typ posudzovania iba na plány a programy, ktorých prijatie je povinné.
Pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí toto ustanovenie, treba po prvé zdôrazniť, ako uviedol generálny advokát v bodoch 66 a 67 svojich návrhov, že binárna koncepcia rozlišujúca podľa toho, či je prijatie plánu alebo programu povinné alebo fakultatívne, neumožňuje dostatočne presne, a teda uspokojivo pochopiť rozmanitosť situácií a rôznorodosť praxe vnútroštátnych orgánov. Prijatie plánov alebo programov, ktoré môže spadať pod množstvo hypotéz, totiž často nie je ani predpísané všeobecným spôsobom, ani ponechané na diskrečnú právomoc príslušných orgánov.
Po druhé článok 2 písm. a) smernice 2001/42 zahŕňa nielen vypracovanie alebo prijatie „plánov a programov“, ale aj ich zmeny (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, bod
, ako aj z 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, bod
). Ako však spresnil generálny advokát v bode 68 svojich návrhov, tento posledný uvedený prípad, v ktorom môže mať zmena dotknutého plánu alebo programu tiež pravdepodobne významné účinky na životné prostredie v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2001/42, sa najčastejšie vyskytuje v prípade, keď sa orgán z vlastnej iniciatívy rozhodne vykonať takúto zmenu bez toho, aby bol povinný tak urobiť.
Predchádzajúce úvahy sú v súlade s účelom a cieľmi smernice 2001/42, ktorá sama osebe patrí do rámca stanoveného v článku 37 Charty základných práv Európskej únie, podľa ktorého vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie jeho kvality musia byť začlenené do politík Únie a zabezpečené v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja.
Účelom tejto smernice je, ako to pripomína jej článok 1, zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja.
Ako vyplýva z uvedeného článku 1, základným cieľom smernice 2001/42 je podrobiť plány a programy, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie, environmentálnemu posudzovaniu počas ich prípravy a pred ich schválením (rozsudky z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i.,
C‑295/10
,
EU:C:2011:608
, bod
, ako aj zo 7. júna 2018, Thybaut a i.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Na úvod treba uviesť, že smernica 2001/42 je založená na článku 175 ods. 1 ES týkajúcom sa postupov, ktoré má Spoločenstvo prijať v oblasti životného prostredia na účely dosiahnutia cieľov uvedených v článku 174 ES. Článok 191 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že politika Únie v oblasti životného prostredia sa zameriava na „vysokú úroveň ochrany“, pričom prihliada na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. Článok 191 ods. 1 ZFEÚ povoľuje prijatie opatrení zameraných najmä na určité definované aspekty životného prostredia, ako je zachovanie, ochrana a zlepšovanie jeho kvality, ochrana ľudského zdravia, ako aj rozvážne a racionálne využívanie prírodných zdrojov. V tom istom zmysle článok 3 ods. 3 ZEÚ stanovuje, že Únia sa usiluje okrem iného o „vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality“ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, body
až
a citovanú judikatúru).
Takéto ciele by však mohli byť ohrozené, ak by sa článok 2 písm. a) smernice 2001/42 vykladal v tom zmysle, že povinnosť environmentálneho posudzovania stanovená touto smernicou sa vzťahuje len na plány alebo programy, ktorých prijatie je povinné. Na jednej strane, ako bolo uvedené v bode 42 tohto rozsudku, totiž prijatie uvedených plánov alebo programov často nie je všeobecne záväzné. Na druhej strane by takýto výklad umožnil, aby členský štát jednoducho obišiel vyššie uvedenú povinnosť environmentálneho posudzovania tým, že by nestanovil, že príslušné orgány sú povinné prijať takéto plány alebo programy.
Navyše široký výklad pojmu „plány a programy“ je v súlade s medzinárodnými záväzkami Únie, ako vyplývajú najmä z článku 2 ods. 7 Dohovoru z Espoo.
Z toho vyplýva, že zatiaľ čo reštriktívny výklad obmedzujúci druhú podmienku článku 2 písm. a) smernice 2001/42 len na „plány a programy“, ktorých prijatie je povinné, by mohol priznať tejto podmienke okrajový dosah, Súdny dvor uprednostnil potrebu zabezpečiť potrebný účinok tejto podmienky tým, že vychádzal z širšieho chápania pojmu „vyžadované“ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, bod
).
Neexistuje teda žiadna skutočnosť, ktorá by mohla odôvodniť zmenu judikatúry Súdneho dvora.
Z toho vyplýva, že článok 2 písm. a) druhá zarážka smernice 2001/42 sa má vykladať v tom zmysle, že plány a programy, ktorých prijímanie upravujú vnútroštátne zákony a iné právne predpisy, ktoré určujú orgány príslušné na ich prijatie a postup ich vypracovania, sa majú považovať za „vyžadované“ v zmysle a na účely uplatňovania tejto smernice.
Pokiaľ ide o otázku, či nariadenie a obežník z roku 2006 spĺňajú túto podmienku, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že Vlarem II je nariadením prijatým výkonnou mocou belgického federálneho samosprávneho celku, konkrétne flámskej vlády, na základe uplatnenia noriem vyššej právnej sily vychádzajúcich zo zákonodarnej právomoci tohto samosprávneho celku, konkrétne flámskeho parlamentu. Z vysvetlení vnútroštátneho súdu týkajúcich sa dekrétu Fámskej rady o environmentálnych povoleniach, ako aj dekrétu Flámskej rady, ktorým sa schvaľujú všeobecné predpisy týkajúce sa environmentálnej politiky, vyplýva, že tieto dekréty vymedzili prijatie Vlarem II flámskou vládou najmä tým, že uvedenej vláde zverili právomoc prijať takýto akt a uviedli, že cieľom sektorových podmienok stanovených týmto nariadením je predchádzať a obmedziť neprijateľné poruchy a riziká pre životné prostredie, ktoré so sebou dotknuté zariadenia a činnosti prinášajú.
Pokiaľ ide o obežník z roku 2006, z uvedenej žiadosti vyplýva, že v prejednávanej veci tento obežník pochádza od flámskej vlády a bol podpísaný ministerským predsedom a dvoma ministrami zodpovednými za túto oblasť.
Vnútroštátny súd v tejto súvislosti uvádza, že obežník z roku 2006, ktorý rovnako ako nariadenie prispieva k dosiahnutiu stanovených cieľov a noriem vyplývajúcich zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES z 23. apríla 2009 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie a o zmene a doplnení a následnom zrušení smerníc 2001/77/ES a 2003/30/ES (
Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 16
), má svoj právny základ v právomoci správy a posúdenia, ktorú majú orgány na základe príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy na účely vydania tzv. „environmentálnych“ povolení v zmysle tejto úpravy.
Dôvodom existencie obežníka z roku 2006 je teda rozhodnutie ministerských orgánov tohto federálneho samosprávneho celku obmedziť ich vlastnú diskrečnú právomoc tým, že sa budú riadiť pravidlami, ktoré si stanovia týmto spôsobom. Zdá sa teda, že prijatie obežníka z roku 2006 patrí do rámca právomocí, ktoré takéto ministerské orgány požívajú podľa belgického práva, s výhradou overení, ktoré musí v prejednávanej veci vykonať vnútroštátny súd, pokiaľ ide o presnú právnu povahu takéhoto obežníka v právnom poriadku tohto členského štátu.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pojem „plány a programy“ zahŕňa nielen ich vypracovanie, ale aj ich zmenu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. júna 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, bod
a citovanú judikatúru).
Konkrétne, Súdny dvor už rozhodol, že aj keď akt neobsahuje a nemôže obsahovať pozitívne predpisy, možnosť ľahšie získať výnimky z platných predpisov zavedená týmto aktom mení právne usporiadanie a má za následok, že taký akt patrí do pôsobnosti článku 2 písm. a) smernice 2001/42 (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2018, Thybaut a i.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, bod
).
Okrem toho, ako zdôraznil generálny advokát v bodoch 108 a 109 svojich návrhov a ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, na jednej strane sa zdá, že bod 3 obežníka z roku 2006 umožňuje zohľadniť oblasti, ktoré pôvodne so zreteľom na výrobu veternej energie neboli zohľadnené. Na druhej strane sa zdá, že príloha tohto obežníka obsahuje menej prísne hodnoty v porovnaní s hodnotami uvedenými v prílohe oddielu 5.20.6.1 Vlarem II v oblasti kvality životného prostredia týkajúce sa hlučnosti a tienenia v obývaných oblastiach, čo však prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
Preto, ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 80 svojich návrhov, a s výhradou overení, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, obežník z roku 2006 mení ustanovenia Vlarem II tým, že ich rozvíja alebo sa od nich odchyľuje, a preto ho možno považovať za akt spĺňajúci podmienku pripomenutú v bode 52 tohto rozsudku.
Ďalej treba uviesť, že všeobecná povaha nariadenia a obežníka z roku 2006 nebráni tomu, aby boli tieto akty kvalifikované ako „plány a programy“ v zmysle článku 2 písm. a) smernice 2001/42. Hoci zo znenia tohto ustanovenia vyplýva, že pojem „plány a programy“ sa môže vzťahovať na normatívne akty prijaté prostredníctvom zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení, táto smernica neobsahuje práve osobitné ustanovenia týkajúce sa politík alebo všeobecných právnych úprav, ktoré by vyžadovali vymedzenie vo vzťahu k plánom a programom v zmysle uvedenej smernice. Okolnosť, že vnútroštátny akt má určitý stupeň abstrakcie a sleduje cieľ transformácie zemepisnej oblasti, predstavuje ilustráciu jeho programového alebo plánovacieho rozmeru a nie je prekážkou jeho zahrnutia pod pojem „plány a programy“ (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, bod
, ako aj citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že Vlarem II a s výhradou overenia, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, obežník z roku 2006 spĺňajú tiež druhú podmienku uvedenú v článku 2 písm. a) druhej zarážke smernice 2001/42.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy treba na prvú otázku a druhú otázku písm. a) až d) odpovedať tak, že článok 2 písm. a) smernice 2001/42 sa má vykladať v tom zmysle, že nariadenie a obežník prijaté vládou federálneho samosprávneho celku členského štátu, ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, patria pod pojem „plány a programy“.
O pojme „plány a programy“ podliehajúce environmentálnemu posudzovaniu v zmysle článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42, ktorý je uvedený v druhej otázke písm. e) až g)
Svojou druhou otázkou písm. e) až g) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42 vykladať v tom zmysle, že nariadenie a obežník, ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, medzi ktoré patria opatrenia týkajúce sa tienenia, bezpečnosti, ako aj noriem hlučnosti, predstavujú plány a programy, ktoré musia podliehať environmentálnemu posudzovaniu podľa tohto ustanovenia.
Článok 3 smernice 2001/42 podriaďuje povinnosť podrobiť konkrétny plán alebo program environmentálnemu posudzovaniu podmienke, že plán alebo program, na ktorý sa toto ustanovenie vzťahuje, môže mať významné účinky na životné prostredie (rozsudok zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, bod
). Konkrétne podľa článku 3 ods. 2 písm. a) tejto smernice plány a programy vypracované pre určité odvetvia, ktoré stanovujú rámec pre budúce povoľovanie projektov uvedených v prílohách I a II smernice 2011/92, podliehajú systematickému environmentálnemu posudzovaniu [rozsudok z 8. mája 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – ApS Onlus a i.,
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
, bod
).
V prvom rade je v prejednávanej veci nesporné, že nariadenie a obežník z roku 2006 sa zaoberajú energetickým odvetvím uvedeným v článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42 a že tieto vnútroštátne akty sa týkajú projektov veterných fariem, ktoré patria medzi projekty vymenované v bode 3 písm. i) prílohy II smernice 2011/92.
V druhom rade, pokiaľ ide o otázku, či takéto akty vymedzujú rámec, v ktorom možno v budúcnosti povoliť realizáciu projektov, treba pripomenúť, že pojem „plány a programy“ sa vzťahuje na každý akt, ktorý pri definovaní pravidiel a postupov kontroly uplatniteľných na dotknuté odvetvie stanovuje významný súbor kritérií a pravidiel pre povoľovanie a vykonávanie jedného alebo viacerých projektov, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie (rozsudky z 27. októbra 2016, D’Oultremont a i.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, bod
; zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, bod
, ako aj z 12. júna 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, bod
).
Takýto výklad má zabezpečiť, aby predpisy, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie, boli predmetom environmentálneho posudzovania (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, bod
, ako aj zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, bod
).
V prejednávanej veci nariadenie a obežník z roku 2006 stanovujú podmienky výstavby a prevádzky veterných elektrární vo flámskom regióne, ktoré sa týkajú najmä tienenia, bezpečnostných pokynov, ako aj emisií hluku.
Hoci sa zdá, že nariadenie a obežník z roku 2006 nepredstavujú úplný súbor noriem týkajúcich sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, Súdny dvor už mal príležitosť spresniť, že pojem „významný súbor kritérií a pravidiel“ treba chápať kvalitatívne, a nie kvantitatívne. Treba totiž zabrániť prípadným stratégiám obchádzania povinností uvedených v smernici 2001/42, ktoré by sa mohli prejaviť roztrieštením opatrení, čím by sa znížil potrebný účinok tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, bod
, ako aj z 12. júna 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, bod
).
Význam a rozsah požiadaviek stanovených v nariadení a v obežníku z roku 2006 naznačujú, ako uviedol generálny advokát v bode 94 svojich návrhov, že tieto akty predstavujú síce nie vyčerpávajúci, ale dostatočne významný rámec na určenie podmienok, ktorým podlieha vydanie povolenia na zriadenie veterných fariem v príslušnej geografickej oblasti, teda projektov, ktorých vplyvy na životné prostredie sú nepopierateľné.
Okrem toho treba v tejto súvislosti pripomenúť, že v bode 50 rozsudku z 27. októbra 2016, D’Oultremont a i. (
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
), Súdny dvor rozhodol, že akt obsahujúci typy noriem porovnateľné s nariadením a obežníkom z roku 2006, pokiaľ ide o výstavbu a prevádzku veterných elektrární, má dostatočný význam a rozsah na určenie podmienok uplatniteľných na toto odvetvie a že výber predovšetkým environmentálnej povahy stanovený na základe uvedených noriem má určiť podmienky, po splnení ktorých bude možné v budúcnosti povoliť konkrétne projekty výstavby a prevádzky veterných fariem.
Vzhľadom na tieto skutočnosti sa treba domnievať, že nariadenie, a s výhradou overení, na ktoré odkazujú body 60 a 62 tohto rozsudku, obežník z roku 2006 spadajú pod pojem „plány a programy“, ktoré podľa článku 3 ods. 2 smernice 2001/42 musia podliehať environmentálnemu posudzovaniu.
Takýto výklad nemôže byť spochybnený osobitnou právnou povahou obežníka z roku 2006.
Vetné spojenie „ktoré stanovuje rámec pre [budúce povoľovanie projektov]“ uvedené v článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42 totiž neobsahuje nijaký odkaz na vnútroštátne právne predpisy, a preto predstavuje autonómny pojem práva Únie, ktorý sa má na jej území vykladať jednotne.
Hoci nie je isté, či akt, akým je obežník z roku 2006, môže vyvolávať záväzné právne účinky pre tretie osoby, uvedený obežník nemožno považovať za ustanovenie čisto orientačnej povahy, ktoré nespĺňa podmienku pripomenutú v predchádzajúcom bode (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. júna 2019, Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, bod
), podlieha to však podmienke overenia presného právneho rozsahu tohto ustanovenia vnútroštátnym súdom.
Okrem toho, že obežník z roku 2006 má názov „Rámec posudzovania a rámcové podmienky pre výstavbu veterných elektrární“, z informácií vnútroštátneho súdu totiž vyplýva, že povolenie z 30. novembra 2016 spresňuje, že toto povolenie musí vždy zodpovedať podmienkam daného obežníka, čo naznačuje, že tento obežník je pre orgány príslušné v oblasti vydávania takýchto preukazov prinajmenšom záväzný.
Okrem toho, ako zdôraznil generálny advokát v bode 95 svojich návrhov, zdá sa, že belgická vláda sama pripúšťa záväznosť nariadenia a obežníka z roku 2006 pre takéto orgány ako celok, keď poznamenáva, že prípadný nesúlad environmentálnych podmienok, ktoré tieto akty stanovujú, s právom Únie by mal za následok neplatnosť skôr vydaných povolení, takže by bolo potrebné obmedziť časové účinky rozsudku, ktorý má prijať vnútroštátny súd.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že na druhú otázku písm. e) až g) treba odpovedať tak, že článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42 sa má vykladať v tom zmysle, že nariadenie a obežník, ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, vrátane opatrení týkajúcich sa tienenia, bezpečnosti, ako aj hlukových noriem, predstavujú plány a programy, ktoré musia podliehať environmentálnemu posudzovaniu podľa tohto ustanovenia.
O možnosti vnútroštátneho súdu zachovať účinky nariadenia a obežníka z roku 2006, ako aj povolenia z 30. novembra 2016, ktorá je predmetom druhej otázky písm. h) a i)
Svojou druhou otázkou písm. h) a i) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či a za akých podmienok môže v prípade, že sa zdá, že environmentálne posudzovanie v zmysle smernice 2001/42 sa malo uskutočniť pred prijatím nariadenia a obežníka, na ktorom je založené povolenie na výstavbu a prevádzku veterných elektrární napadnuté pred ním, zachovať účinky uvedených aktov a povolenia, ak tieto akty a povolenia nie sú v súlade s právom Únie.
Predovšetkým v súlade s článkom 1 smernice 2001/42 je hlavným cieľom tejto smernice podriadiť plány a programy, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie, pri ich vypracovávaní a pred ich schválením environmentálnemu posudzovaniu.
V prípade, že táto smernica neobsahuje ustanovenia upravujúce následky vyplývajúce z porušenia ňou stanovených procesných ustanovení, prináleží členským štátom, aby v rámci svojej právomoci prijali všetky všeobecné alebo osobitné opatrenia nevyhnutné na to, aby všetky „plány“ alebo „programy“, ktoré môžu mať „významné účinky na životné prostredie“ v zmysle uvedenej smernice, boli predmetom environmentálneho posudzovania v súlade s procesnými pravidlami a kritériami stanovenými touto smernicou (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. júla 2016, Association France Nature Environnement,
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
, bod
a citovanú judikatúru).
Podľa zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ sú členské štáty povinné odstrániť protiprávne dôsledky takéhoto porušenia práva Únie. Z toho vyplýva, že príslušné vnútroštátne orgány vrátane vnútroštátnych súdov, ktoré rozhodujú o žalobe proti aktu vnútroštátneho práva prijatému v rozpore s právom Únie, majú povinnosť prijať v rámci svojich právomocí všetky opatrenia potrebné na nápravu neuskutočnenia environmentálneho posudzovania. Môže to spočívať napríklad v „pláne“ alebo „programe“ prijatom v rozpore s povinnosťou vykonať environmentálne posudzovanie, v prijatí opatrení smerujúcich k pozastaveniu alebo zrušeniu tohto plánu alebo tohto programu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. júla 2016, Association France Nature Environnement,
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
, body
a
), ako aj odobratí alebo pozastavení už udelených povolení na účely vykonania takéhoto posúdenia [pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. novembra 2019, Komisia/Írsko (Veterná farma v Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, bod
, ako aj citovanú judikatúru].
Treba ešte dodať, že iba Súdny dvor môže výnimočne a z naliehavých dôvodov právnej istoty priznať dočasné pozastavenie vylučovacieho účinku vyplývajúceho z právneho predpisu Únie vo vzťahu k vnútroštátnemu právu, ktoré je v rozpore s týmto predpisom. Ak by totiž vnútroštátne súdy mali právomoc priznať vnútroštátnym ustanoveniam prednosť pred právom Únie, ktorému tieto ustanovenia odporujú, hoci len dočasne, došlo by k narušeniu jednotného uplatňovania práva Únie (rozsudok z 29. júla 2019, Inter‑Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmile Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
V odpovedi na argumentáciu, ktorú Komisia uviedla vo svojich písomných pripomienkach, podľa ktorej je možné výnimočne zachovať účinky vnútroštátnych opatrení, ktoré sú v rozpore s právom Únie, len v rámci priamej žaloby proti potenciálne chybným opatreniam, nie však výnimočne vtedy, ak sa žaloba podaná na vnútroštátny súd týka aktov prijatých na vykonanie uvedených opatrení, treba spresniť, ako uviedol generálny advokát v bodoch 126 až 128 svojich návrhov, že z judikatúry Súdneho dvora takéto rozlišovanie nevyplýva a toto zachovanie zo strany Súdneho dvora je možné v rámci oboch týchto žalôb.
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že hoci Decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (dekrét upravujúci organizáciu niektorých flámskych správnych súdov a konanie na týchto súdoch), zo 4. apríla 2014 (
Belgisch Staatsblad
z 1. októbra 2014, s. 77620), neumožňuje vnútroštátnemu súdu dočasne zachovať účinky nariadenia a obežníka z roku 2006, belgická Ústava, ako ju vykladá vnútroštátna judikatúra, však súdu priznáva právo neuplatniť tieto vnútroštátne právne predpisy, pokiaľ nie sú v súlade s ustanoveniami vyššej právnej sily. Pokiaľ ide o účinky povolenia z 30. novembra 2016, článok 36 ods. 1 a 2 dekrétu upravujúceho organizáciu niektorých flámskych správnych súdov a konanie na týchto súdoch splnomocňuje vnútroštátny súd, aby ich dočasne zachoval, aj keď toto povolenie bolo vydané na základe vnútroštátnych aktov porušujúcich právo Únie.
V tejto súvislosti treba uviesť, že zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že sa nezdá, že by bol projekt veternej farmy dokončený, ba dokonca sa zdá, že jeho realizácia sa ani nezačala.
Ak by sa však ukázalo, že realizácia projektu veternej farmy sa nezačala, zachovanie účinkov povolenia z 30. novembra 2016 počas obdobia posudzovania vplyvov na životné prostredie stanovených nariadením a obežníkom z roku 2006 by sa v každom prípade nejavilo ako nevyhnutné (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. júla 2017, Comune di Corridonia a i.,
C‑196/16 a C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, bod
, ako aj z 28. februára 2018, Comune di Castelbellino,
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
, bod
). Je preto úlohou vnútroštátneho súdu zrušiť povolenie prijaté na základe samotného „plánu“ alebo „programu“ prijatého v rozpore s povinnosťou vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie (pozri analogicky rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, bod
).
K takémuto zrušeniu by malo dôjsť v súlade so zásadami pripomenutými v bode 83 tohto rozsudku, ak by sa ukázalo, že realizácia projektu veternej farmy sa začala, alebo dokonca že sa skončila.
Vzhľadom na to bolo v prvom rade rozhodnuté, že s prihliadnutím na existenciu naliehavého dôvodu spojeného s ochranou životného prostredia môže byť vnútroštátny súd výnimočne oprávnený využiť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá ho oprávňuje zachovať určité účinky vnútroštátneho aktu, ktorého postup prijímania nebol v súlade so smernicou 2001/42, ako je úprava uvedená v bode 86 tohto rozsudku, ak existuje riziko, že zrušenie tohto aktu by viedlo k právnemu vákuu nezlučiteľnému s povinnosťou dotknutého členského štátu prijať opatrenia na prebratie iného aktu práva Únie o ochrane životného prostredia, akým je smernica Rady 91/676/EHS z 12. decembra 1991 o ochrane vôd pred znečistením dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov (
Ú. v. ES L 375, 1991, s. 1
; Mim. vyd. 15/002, s. 68) (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, body
a
).
V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že nariadenie a obežník z roku 2006 prispievajú k dosiahnutiu cieľov smernice 2009/28 týkajúcich sa výroby elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie. Hoci je však takáto výroba vedená úvahami o ochrane životného prostredia a predstavuje prvoradý cieľ Únie v oblasti energetiky, prekážka v rozvoji tejto ochrany na území členského štátu, ktorá môže vyplývať zo zrušenia stavebného povolenia výrobcu a dodávateľa elektrickej energie na účely výstavby obmedzeného počtu veterných elektrární, nemôže stačiť na to, aby bolo celkovo narušené uplatňovanie uvedenej smernice na tomto území.
V druhom rade v bode 179 rozsudku z 29. júla 2019, Inter‑Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmile Vlaanderen (
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
), Súdny dvor uznal, že bezpečnosť zásobovania dotknutého členského štátu elektrickou energiou predstavuje tiež naliehavý dôvod. Zároveň však spresnil, že úvahy týkajúce sa bezpečnosti dodávok elektrickej energie môžu odôvodniť zachovanie účinkov vnútroštátnych opatrení prijatých v rozpore s povinnosťami vyplývajúcimi z práva Únie len vtedy, ak v prípade zrušenia alebo pozastavenia účinkov týchto opatrení existuje skutočná a vážna hrozba prerušenia zásobovania dotknutého členského štátu elektrickou energiou, ktorej by nebolo možné čeliť inými prostriedkami a alternatívnymi riešeniami, najmä v rámci vnútorného trhu.
Ako však uviedla Komisia na pojednávaní pred Súdnym dvorom a ako zdôraznil generálny advokát v bode 132 svojich návrhov, nie je isté, či by ukončenie činnosti obmedzeného počtu veterných elektrární mohlo mať významný vplyv na zásobovanie celého dotknutého členského štátu elektrickou energiou.
V každom prípade eventuálne zachovanie časových účinkov týchto aktov môže pokrývať len časový úsek nevyhnutne potrebný na odstránenie konštatovanej protiprávnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, bod
, ako aj z 29. júla 2019, Inter‑Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmide Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, bod
).
Vzhľadom na vyššie uvedené treba na druhú otázku písm. h) a i) odpovedať tak, že ak sa ukáže, že environmentálne posudzovanie v zmysle smernice 2001/42 sa malo uskutočniť pred prijatím nariadenia a obežníka, na ktorých je založené povolenie na výstavbu a prevádzku veterných elektrární napadnuté pred vnútroštátnym súdom, takže tieto akty a toto povolenie nie sú v súlade s právom Únie, tento súd môže zachovať účinky uvedených aktov a tohto povolenia len v prípade, že mu to umožňuje vnútroštátne právo v rámci sporu, ktorý prejednáva, a za predpokladu, že zrušenie uvedeného povolenia by mohlo významne ovplyvniť zásobovanie celého dotknutého členského štátu elektrickou energiou, a len na obdobie, ktoré je nevyhnutné na odstránenie tohto protiprávneho stavu. Vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby v prípade potreby vykonal toto posúdenie v spore vo veci samej.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.
Článok 2 písm. a) smernice 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie sa má vykladať v tom zmysle, že nariadenie a obežník prijaté vládou federálneho samosprávneho celku členského štátu, ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, patria pod pojem „plány a programy“.

2.
Článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42 sa má vykladať v tom zmysle, že nariadenie a obežník, ktoré obsahujú rôzne ustanovenia týkajúce sa výstavby a prevádzky veterných elektrární, vrátane opatrení týkajúcich sa tienenia, bezpečnosti, ako aj hlukových noriem, predstavujú plány a programy, ktoré musia podliehať environmentálnemu posudzovaniu podľa tohto ustanovenia.

3.
Ak sa ukáže, že environmentálne posudzovanie v zmysle smernice 2001/42 sa malo uskutočniť pred prijatím nariadenia a obežníka, na ktorých je založené povolenie na výstavbu a prevádzku veterných elektrární napadnuté pred vnútroštátnym súdom, takže tieto akty a toto povolenie nie sú v súlade s právom Únie, tento súd môže zachovať účinky uvedených aktov a tohto povolenia len v prípade, že mu to umožňuje vnútroštátne právo v rámci sporu, ktorý prejednáva, a za predpokladu, že zrušenie uvedeného povolenia by mohlo významne ovplyvniť zásobovanie celého dotknutého členského štátu elektrickou energiou, a len na obdobie, ktoré je nevyhnutné na odstránenie tohto protiprávneho stavu. Vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby v prípade potreby vykonal toto posúdenie v spore vo veci samej.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.