CELEX: 62020CJ0350
Predhodno odločanje
Direktiva 2011/98/EU
Pravice za delavce iz tretjih držav, ki so imetniki enotnega dovoljenja
Člen 12
Pravica do enakega obravnavanja
Socialna varnost
Uredba (ES) št. 883/2004
Koordinacija sistemov socialne varnosti
Člen 3
Dajatve za materinstvo in za očetovstvo
Družinske dajatve
Ureditev države članice, ki iz pravice do dodatka ob rojstvu in materinskega dodatka izključuje državljane tretjih držav, ki so imetniki enotnega dovoljenja

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 34 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), člena 3(1)(b) in (j) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72) in člena 12(1)(e) Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici (
UL 2011, L 343, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med O. D., R. I. H. V., B. O., F. G., M. K. F. B., E. S., N. P. in S. E. A., državljani tretjih držav, ki imajo enotno dovoljenje, ter Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (nacionalni zavod za socialno varnost, Italija), ker je bila prvonavedenim zavrnjena pravica do dodatka ob rojstvu otroka in do materinskega dodatka.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2011/98
V uvodnih izjavah 20, 24 in 31 Direktive 2011/98 je navedeno:
„(20)
Vsi državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo in delajo v državah članicah, bi morali uživati vsaj skupni niz pravic na podlagi enakega obravnavanja, kot so ga deležni državljani zadevne države članice gostiteljice, ne glede na prvotni namen za sprejem ali podlago zanj. Pravica do enakega obravnavanja na področjih, podrobno navedenih v tej direktivi, bi morala biti podeljena ne samo tistim državljanom tretjih držav, ki so bili v državo članico sprejeti zaradi dela, ampak tudi tistim, ki so bili sprejeti za druge namene in jim je bil omogočen dostop do trga dela te države članice v skladu z drugimi predpisi prava Unije ali nacionalnega prava, vključno z družinskimi člani delavca iz tretje države, ki so sprejeti v državo članico v skladu z Direktivo Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224)], državljani tretjih držav, ki so sprejeti na ozemlje države članice v skladu z Direktivo Sveta 2004/114/ES z dne 13. decembra 2004 o pogojih za sprejem državljanov tretjih držav za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela [(
UL 2004, L 375, str. 12
)], in raziskovalci, sprejetimi v skladu z Direktivo Sveta 2005/71/ES z dne 12. oktobra 2005 o posebnem postopku za dovolitev vstopa državljanom tretjih držav za namene znanstvenega raziskovanja [(
UL 2005, L 289, str. 15
)].
[…]
(24)
Delavci iz tretjih držav bi morali biti deležni enakega obravnavanja, kar zadeva socialno varnost. Področja socialne varnosti so opredeljena v [Uredbi št. 883/2004]. Določbe o enakem obravnavanju glede socialne varnosti v tej direktivi bi se morale uporabljati tudi za delavce, sprejete v državo članico neposredno iz tretje države. […]
[…]
(31)
V tej direktivi so v skladu s členom 6(1) PEU spoštovane temeljne pravice in upoštevana načela, ki jih priznava [Listina].“
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve:
(a)
,državljan tretje države‘ pomeni osebo, ki ni državljan Unije v smislu člena 20(1) PDEU;
(b)
,delavec iz tretje države‘ pomeni državljana tretje države, ki je bil sprejet na ozemlje države članice in ki tam zakonito prebiva ter mu je v okviru plačanega razmerja v tej državi članici dovoljeno delati v skladu z nacionalnim pravom oziroma prakso;
(c)
,enotno dovoljenje‘ pomeni dovoljenje za prebivanje, ki ga izdajo organi države članice in državljanu tretje države dovoljuje zakonito prebivanje na njenem ozemlju za namen dela;
[…]“
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za:
[…]
(b)
državljane tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za druge namene, kot je delo, ki jim je dovoljeno delati in ki imajo dovoljenje za prebivanje v skladu z Uredbo [Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 3)]; ter
(c)
državljane tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za namen dela.
2.   Ta direktiva se ne uporablja za državljane tretjih držav:
[…]
(i)
ki so rezidenti za daljši čas v skladu z Direktivo [Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272)];
[…]“
Člen 12 Direktive 2011/98, naslovljen „Pravica do enakega obravnavanja“, določa:
„1.   Delavci iz tretjih držav iz točk (b) in (c) člena 3(1) so v državi članici, v kateri prebivajo, deležni enakega obravnavanja kot državljani te države članice glede:
[…]
(e)
področij socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi [št. 883/2004];
[…]
2.   Države članice lahko enako obravnavanje omejijo:
[…]
(b)
z omejitvijo pravic, ki so podeljene delavcem iz tretjih držav v točki (e) odstavka 1, vendar brez omejevanja takšnih pravic za delavce iz tretjih držav, ki so zaposleni ali so bili zaposleni za obdobje najmanj šestih mesecev in ki so prijavljeni kot brezposelni.
Poleg tega lahko države članice odločijo, da se točka (e) odstavka 1 glede družinskih prejemkov ne uporablja za državljane tretjih držav, ki jim je bilo dovoljeno delati na ozemlju države članice za obdobje, ki ne presega šestih mesecev, za državljane tretjih držav, ki so bili sprejeti za namen študija, ali za državljane tretjih držav, ki jim je dovoljeno delati na podlagi vizuma;
[…]“
Člen 16(1) te direktive določa:
„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 25. decembra 2013. Besedila teh predpisov nemudoma sporočijo Komisiji.“
Uredba št. 883/2004
V skladu s členom 1(z) Uredbe št. 883/2004 v tej uredbi „družinska dajatev“ pomeni vse storitve ali denarne dajatve, namenjene pokrivanju družinskih izdatkov, razen predujmov preživnin in posebnih dodatkov ob rojstvu in posvojitvi otroka iz Priloge I k tej uredbi.
Člen 3(1) navedene uredbe določa:
„Ta uredba se uporablja za vso zakonodajo v zvezi z naslednjimi področji socialne varnosti:
[…]
(b)
dajatve za materinstvo in enakovredne dajatve za očetovstvo;
[…]
(j)
družinske dajatve.“
Priloga I k Uredbi št. 883/2004, naslovljena „Predujmi preživnin in posebni dodatki ob rojstvu in posvojitvi otroka“, v delu II vsebuje seznam posebnih dodatkov ob rojstvu in posvojitvi otroka, ki so navedeni po državah članicah. Italijanska republika ni bila nikoli navedena v tem delu II Priloge I.
Italijansko pravo
S členom 1(125) legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (zakon št. 190 o določbah za oblikovanje letnega in večletnega proračuna države (zakon o stabilnosti za leto 2015)) z dne 23. decembra 2014 (GURI št. 300 z dne 29. decembra 2014, redni dodatek h GURI št. 99) (v nadaljevanju: zakon št. 190/2014) je uveden dodatek ob rojstvu otroka (v nadaljevanju: dodatek ob rojstvu otroka) za vsakega rojenega ali posvojenega otroka, ki se izplačuje mesečno, zaradi spodbujanja rodnosti in „prispevanja k stroškom za njeno ohranjanje“.
Ta določba določa, da se za vsakega otroka, rojenega ali posvojenega v obdobju od 1. januarja 2015 do 31. decembra 2017, dodeli dodatek v višini 960 EUR letno, ki se izplačuje mesečno od meseca rojstva ali posvojitve do otrokovega dopolnjenega tretjega leta starosti ali dopolnjenega tretjega leta od njegove pridružitve gospodinjstvu zaradi posvojitve. Ta dodatek izplačuje INPS, če ekonomske razmere gospodinjstva tistega od staršev, ki zaprosi za dodatek, ustrezajo minimalni vrednosti kazalnika enakovrednih ekonomskih razmer (KEER), ki je določena z uredbo iz decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 159 – Regolamento concernente la revisione delle modalitá di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) (odlok predsednika vlade št. 159 o uredbi za revizijo metod določanja in področjih uporabe kazalnika enakovrednih ekonomskih razmer (KEER)) z dne 5. decembra 2013 (GURI št. 19 z dne 24. januarja 2014).
Člen 1(248) legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (zakon št. 205 o načrtovanem državnem proračunu za proračunsko leto 2018 in o večletnem proračunu za triletno obdobje 2018–2020) z dne 27. decembra 2017 (GURI št. 302 z dne 29. decembra 2017, redni dodatek h GURI št. 62) določa, da se dodatek ob rojstvu otroka dodeli za vsakega otroka, rojenega ali posvojenega v obdobju od 1. januarja do 31. decembra 2018, za obdobje enega leta, do otrokovega dopolnjenega prvega leta starosti ali dopolnjenega enega leta od njegove pridružitve gospodinjstvu zaradi posvojitve.
Člen 23c(1) decreto legge n. 119 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria (uredba‑zakon št. 119 o nujnih določbah o davčnih in finančnih zadevah) z dne 23. oktobra 2018 (GURI št. 247 z dne 23. oktobra 2018), ki je bila s spremembami preoblikovana v zakon z zakonom št. 136 z dne 17. decembra 2018, razširja pravico do dodatka ob rojstvu otroka na vsakega otroka, rojenega ali posvojenega v obdobju od 1. januarja do 31. decembra 2019, do njegovega dopolnjenega prvega leta starosti ali dopolnjenega prvega leta od njegove pridružitve gospodinjstvu zaradi posvojitve, za vsakega otroka, ki sledi prvemu, pa določa povišanje dodatka za 20 %.
Člen 1(340) legge n. 160 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020–2022 (zakon št. 160 o načrtovanem državnem proračunu za proračunsko leto 2020 in o večletnem proračunu za triletno obdobje 2020–2022) z dne 27. decembra 2017 (GURI št. 304 z dne 30. decembra 2017, redni dodatek h GURI št. 45) je dodatno razširil pravico do dodatka ob rojstvu otroka, in sicer na vsakega otroka, rojenega ali posvojenega v obdobju od 1. januarja do 31. decembra 2020, do otrokovega dopolnjenega prvega leta starosti ali dopolnjenega prvega leta od njegove pridružitve gospodinjstvu zaradi posvojitve, vendar se znesek tega dodatka spreminja glede na ekonomske razmere gospodinjstva, kot so opredeljene s kazalnikom, ki je naveden v točki 12 te sodbe, in se za vsakega otroka, ki sledi prvemu, poviša za 20 %.
V skladu s členom 1(125) zakona št. 190/2014 so do navedenega dodatka upravičeni italijanski državljani, državljani drugih držav članic in državljani tretjih držav, ki imajo dovoljenje za prebivanje za rezidente za daljši čas, določeno v členu 9 decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (zakonska uredba št. 286 o enotnem besedilu določb, ki urejajo priseljevanje in status tujcev) z dne 25. julija 1998 (GURI št. 191 z dne 18. avgusta 1998, redni dodatek h GURI št. 139), če prebivajo v Italiji.
Člen 74 decreto legislativo n. 151 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53 (zakonska uredba št. 151 o enotnem besedilu v zvezi z varstvom in podporo materinstva in očetovstva v skladu s členom 15 zakona št. 53 z dne 8. marca 2000) z dne 26. marca 2001 (GURI št. 96 z dne 26. aprila 2001, redni dodatek h GURI št. 93) priznava pravico do materinskega dodatka (v nadaljevanju: materinski dodatek) za vsakega otroka, rojenega od 1. januarja 2001, ali za vsakega mladoletnika, ki je v postopku predhodne namestitve v družino posvojitelja ali ki je posvojen brez izvedbe postopka predhodne namestitve, ženskam, ki prebivajo v Italiji, ki so državljanke te države članice ali druge države članice Unije, ali ki imajo dovoljenje za prebivanje za rezidente za daljši čas. Ta dodatek se dodeli ženskam, ki ne prejemajo materinskega nadomestila v okviru zaposlitve ali samozaposlitve ali opravljanja svobodnega poklica, če gospodinjstvo nima sredstev, ki bi presegala določen znesek, izračunan na podlagi kazalnika ekonomskih razmer (KER), in ki so navedena v decreto legislativo n. 109 – Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell’articolo 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (zakonska uredba št. 109 o opredelitvah enotnih meril za oceno ekonomskih razmer subjektov, ki zaprosijo za subvencionirane socialne dajatve, v skladu s členom 59(51) zakona št. 449 z dne 27. decembra 1997) z dne 31. marca 1998 (GURI št. 90 z dne 18. aprila 1998).
Direktiva 2011/98 je bila v nacionalno pravo prenesena z decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (zakonska uredba št. 40 o prenosu Direktive 2011/98) z dne 4. marca 2014 (GURI št. 68 z dne 22. marca 2014), s katero je bilo uvedeno „enotno dovoljenje za delo“.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
INPS je državljanom tretjih držav, ki zakonito bivajo v Italiji in imajo samo enotno dovoljenje za delo, ki je določeno v zakonski uredbi št. 40 o prenosu Direktive 2011/98, zavrnil pravico do dodatka ob rojstvu otroka, ker nimajo statusa rezidenta za daljši čas. Prvostopenjska sodišča, pred katerimi so državljani tretjih držav to zavrnitev izpodbijali, so na podlagi načela enakega obravnavanja iz člena 12(1)(e) Direktive 2011/98 ugodila njihovim zahtevkom.
Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija), ki je bilo pozvano k odločanju o pritožbah, vloženih zoper odločbe več višjih sodišč, je menilo, da je s tem sistemom dodatka ob rojstvu otroka kršenih več določb italijanske ustave v povezavi s členi 20, 21, 24, 33 in 34 Listine in je Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) postavilo vprašanja glede ustavnosti člena 1(125) zakona št. 190/2014, in sicer v delu, v katerem ta člen za dodelitev dodatka ob rojstvu otroka državljanom tretjih držav določa pogoj, da imajo status rezidenta za daljši čas.
Tožeče stranke oziroma pritožnice v postopkih na nižjih stopnjah pred Corte costituzionale (ustavno sodišče) predlagajo, naj se ugotovi protiustavnost zadevne določbe in trdijo, da je ta določba prav tako v nasprotju s členom 12 Direktive 2011/98. INPS kot tožena stranka oziroma druga stranka v postopkih na nižjih stopnjah nasprotno predlaga zavrnitev vprašanj glede ustavnosti, pri čemer trdi, da ima dodatek ob rojstvu otroka naravo nagrade, ki ne spada na področje socialne varnosti in ki ni namenjen zadovoljevanju osnovnih in neodložljivih potreb oseb. Dodaja, da je s to direktivo državam članicam podeljena diskrecijska pravica, da – glede na omejitev razpoložljivih finančnih sredstev – iz zadevne pravice do dajatev izključijo državljane tretjih držav, ki nimajo statusa rezidenta za daljši čas. Presidente del Consiglio dei Ministri (predsednik vlade, Italija) kot intervenient v postopkih na nižjih stopnjah predlaga, naj se vprašanja glede ustavnosti zavržejo kot nedopustna ali, podredno, zavrnejo kot očitno neutemeljena. Trdi, da dodatek ob rojstvu otroka ni namenjen zagotavljanju osnovnih potreb oseb in da – tudi v skladu s pravom Unije – popolno izenačitev državljana tretje države z državljanom Unije v zvezi s socialnimi dajatvami omogoča le status rezidenta za daljši čas.
Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče) je iz istih razlogov, kot so tisti v zvezi z dodatkom ob rojstvu otroka, predložitvenemu sodišču predložilo tudi vprašanje glede ustavnosti, ki se nanaša na člen 74 zakonske uredbe št. 151 z dne 26. marca 2001 v zvezi z materinskim dodatkom. Tožeče stranke oziroma pritožnice v postopkih na nižjih stopnjah pred predložitvenim sodiščem predlagajo, naj se ugotovi protiustavnost te določbe, medtem ko predsednik sveta ministrov predlaga, naj se vprašanje glede ustavnosti zavrže kot nedopustno ali, podredno, zavrne kot očitno neutemeljeno.
Predložitveno sodišče v utemeljitev predloga za sprejetje predhodne odločbe med drugim navaja, da je pristojno za odločanje o morebitni neskladnosti nacionalnih določb s pravicami in načeli, zagotovljenimi z Listino. Navaja, da kadar mu je v predhodno odločanje predloženo vprašanje glede ustavnosti, ki se nanaša na te pravice in načela, ne more opustiti preverjanja, ali so z zadevno določbo hkrati kršene ustavne pravice in načela ter pravice in načela, ki so zagotovljena z Listino, saj so jamstva, določena z italijansko ustavo, dopolnjena s tistimi, ki so zagotovljena z Listino. Kot nacionalno sodišče v smislu člena 267 PDEU vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču vsakič, kadar je to potrebno za razjasnitev pomena in učinkov določb Listine, in na podlagi te presoje lahko razglasi protiustavnost izpodbijane določbe in jo tako z učinki
erga omnes
izloči iz nacionalnega pravnega reda.
Predložitveno sodišče meni, da so ustavne pravice in načela, ki jih omenja Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče), ter pravice in načela, ki so zagotovljena z Listino in obogatena s sekundarnim pravom, neločljivo povezana, se dopolnjujejo in so usklajena, ter da je treba prepoved samovoljne diskriminacije ter varstvo materinstva in otrok, ki ju zagotavlja italijanska ustava, razlagati ob upoštevanju zahtev prava Unije.
Predložitveno sodišče ob sklicevanju na člen 12 Direktive 2011/98 in sodno prakso Sodišča navaja, da mora preučiti pravico do enakega obravnavanja v zvezi s področji socialne varnosti, kot so opredeljena v Uredbi št. 883/2004, in pojasnjuje, da Italijanska republika ob uvedbi sistema enotnega dovoljenja ni izrecno izkoristila možnosti uvedbe odstopanj, določenih s to direktivo. Meni, da je treba pred odločanjem o vprašanjih glede ustavnosti, ki jih je postavilo Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče), Sodišču postaviti vprašanje glede razlage določb prava Unije, ki vplivajo na odgovor, ki ga je treba dati na ta vprašanja.
V zvezi s tem opozarja, da ima dodatek ob rojstvu otroka zlasti zaradi pomembnih sprememb, ki so bile v zvezi z njim določene v zadnjih letih, v primerjavi z družinskimi dajatvami, ki jih je Sodišče že preučilo, nove vidike. V zvezi s tem poudarja, da je ta dodatek sicer povezan z objektivnimi merili, opredeljenimi z zakonom, in spada v kategorijo dajatev socialne varnosti, vendar ima številne funkcije, zaradi katerih je lahko njegova opredelitev kot družinska dajatev negotova.
Na eni strani naj bi imel dodatek ob rojstvu otroka funkcijo nagrade, katere namen je spodbujanje rodnosti, pri čemer je ta cilj potrjen z razvojem sistema, ki vzpostavlja univerzalno dajatev, ki se poviša za vsakega otroka, ki sledi prvemu. Na drugi strani pa se zdi, da člen 1(125) zakona št. 190/2014 v prvotni različici s tem, da dodelitev tega dodatka veže na dohodek, priznava upoštevnost šibkejšega položaja družine, ki je upravičena do dodatka. Cilj navedenega dodatka naj bi bil tako tudi podpirati gospodinjstva v negotovih ekonomskih razmerah in mladoletnikom zagotoviti osnovno oskrbo. Zadnjenavedeni cilj naj bi bil potrjen z nedavnimi zakonodajnimi spremembami, s katerimi je sicer dodatek ob rojstvu otroka postal univerzalni preventivni ukrep, vendar je njegov znesek prilagojen glede na različne pragove dohodkov in s tem glede na različne ravni potrebe.
Poleg tega se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba materinski dodatek vključiti v dajatve, zagotovljene s členom 34 Listine, ob upoštevanju sekundarnega prava, katerega namen je zagotoviti skupni niz pravic na podlagi enakega obravnavanja vseh državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo in delajo v državi članici, kot so ga deležni državljani države članice gostiteljice.
V teh okoliščinah je Corte costituzionale (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 34 [Listine] razlagati tako, da dodatek ob rojstvu otroka in dodatek za materinstvo v skladu s členom 3(1)(b) in (j) Uredbe [št. 883/2004], ki je navedena v členu 12(1)(e) [Direktive 2011/98], spadata na njegovo področje uporabe, in ali je zato treba pravo Unije razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki navedenih dodatkov, ki so že dodeljeni imetnikom dovoljenja [Unije] za prebivanje rezidenta za daljši čas, ne razširja na tujce, ki imajo enotno dovoljenje v skladu z navedeno direktivo?“
Postopek pred Sodiščem
Predložitveno sodišče Sodišču predlaga, naj to zadevo obravnava po hitrem postopku na podlagi člena 105(1) Poslovnika Sodišča.
V utemeljitev svojega predloga trdi, da italijanska sodišča o vprašanju, predloženem v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, obsežno razpravljajo, kar bi lahko pripeljalo do številnih predlogov za sprejetje predhodne odločbe pred Sodiščem. Obseg sporov v zvezi s tem vprašanjem je namreč povzročil negotovosti pri razlagi prava Unije med organom, pristojnim za dodelitev zadevnih dodatkov, na eni strani in italijanskimi sodišči na drugi, ker samo zadnjenavedena pripisujejo neposredni učinek členu 12 Direktive 2011/98.
Iz člena 105(1) Poslovnika izhaja, da če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času, lahko predsednik Sodišča na predlog predložitvenega sodišča ali izjemoma po uradni dolžnosti po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se z odstopanjem od določb tega poslovnika predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.
V obravnavanem primeru je predsednik Sodišča 17. septembra 2020 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da predlog predložitvenega sodišča, naveden v točki 30 te sodbe, zavrne, ker pogoji za ugoditev temu predlogu in zlasti obstoj izjemnih okoliščin niso bili izpolnjeni.
Prvič, iz ustaljene sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da veliko število oseb ali pravnih položajev, na katere bi se lahko nanašala odločba, ki jo mora predložitveno sodišče izdati po tem, ko je Sodišču v predhodno odločanje predložilo vprašanja, ne more biti izjemna okoliščina, ki bi lahko upravičila obravnavo po hitrem postopku (sodba z dne 8. decembra 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Ponarejeni nalogi za nakazilo),
C‑584/19
,
EU:C:2020:1002
, točka
).
Drugič, Sodišče je razsodilo, da čeprav je potreba po poenotenju razhajajoče se nacionalne sodne prakse legitimna, sama po sebi ne more zadoščati za utemeljitev uporabe hitrega postopka (glej v tem smislu sklep predsednika Sodišča z dne 30. aprila 2018, Oro Efectivo,
C‑185/18
, neobjavljen,
EU:C:2018:298
, točka
).
Italijanska republika je v skladu s členom 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije Sodišču predlagala, naj o tej zadevi odloča v velikem senatu.
Vprašanje za predhodno odločanje
Dopustnost vprašanja za predhodno odločanje v delu, v katerem se nanaša na materinski dodatek
Komisija dvomi o dopustnosti vprašanja v delu, v katerem se nanaša na materinski dodatek, ker je Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče) ob predložitvi zadeve predložitvenemu sodišču, Corte costituzionale (ustavno sodišče), pojasnilo, da so dejstva iz postopka v glavni stvari nastala pred 25. decembrom 2013, ko se je iztekel rok za prenos Direktive 2011/98, določen v členu 16(1) te direktive. Italijanska vlada pa dvomi, da imajo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari enotno dovoljenje za delo, pri čemer poudarja, da je razvidno, da imajo dovoljenje za prebivanje iz drugega naslova. Zlasti ugotavlja, da je ta dodatek namenjen samo osebam, ki jih ni mogoče opredeliti kot „delavce“. Člen 12(1) Direktive 2011/98 pa se uporablja le za državljane tretjih držav, ki imajo tak status.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenega v členu 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, tisto, ki ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločiti (sodba z dne 13. novembra 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, točka
).
Iz tega sledi, da za vprašanja o razlagi prava Unije, ki jih postavi nacionalno sodišče v pravnem in dejanskem okviru, za katerega opredelitev je samo odgovorno in katerega pravilnost ni predmet presoje Sodišča, velja domneva upoštevnosti. Predlog nacionalnega sodišča lahko Sodišče zavrže samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 13. novembra 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, točka
).
Res je, da se posamezniki v obravnavanem primeru, da bi dosegli neuporabo obstoječih nacionalnih določb, ki bi bile v nasprotju s to direktivo, ne morejo sklicevati na direktivo zaradi dejanskega stanja pred njenim prenosom (glej v tem smislu sodbo z dne 5. februarja 2004, Rieser Internationale Transporte,
C‑157/02
,
EU:C:2004:76
, točki
in
ter navedena sodna praksa). Vendar je treba poudariti, da predložitveno sodišče ni sodišče, ki je pozvano k temu, da sámo odloči neposredno o sporih o glavni stvari, temveč je ustavno sodišče, ki mu je bilo predloženo povsem pravno vprašanje, neodvisno od dejanskega stanja, ki je bilo predloženo sodišču, ki vsebinsko odloča o zadevi, kar je vprašanje, na katero mora odgovoriti ob upoštevanju tako pravil nacionalnega prava kot tudi pravil prava Unije, da bi lahko zagotovilo – ne samo lastnemu predložitvenemu sodišču, ampak tudi vsem italijanskim sodiščem – odločbo z učinkom
erga omnes
, ki jo bodo ta sodišča morala uporabiti v vsakem upoštevnem sporu, ki bi lahko bil vložen pred njimi. V teh okoliščinah razlaga prava Unije, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, ima zvezo s predmetom spora, ki mu je predložen in ki se nanaša izključno na ustavnost nacionalnih določb glede na nacionalno ustavno pravo v povezavi s pravom Unije.
Poleg tega se vprašanje, ali se člen 12(1) Direktive 2011/98 uporablja samo za državljane tretjih držav, ki imajo dovoljenje za prebivanje v državi članici gostiteljici, da bi tam delali, ali pa ta določba zajema tudi državljane tretjih držav, ki imajo dovoljenje za prebivanje za druge namene kot za zaposlitev in ki jim je dovoljeno delati v tej državi članici, nanaša na razlago te direktive in zato na vsebino te zadeve.
Iz tega sledi, da je to vprašanje dopustno, tudi v delu, v katerem se nanaša na materinski dodatek.
Vsebinska presoja
Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje o razlagi člena 34 Listine, da bi izvedelo, ali dodatek ob rojstvu otroka in materinski dodatek spadata na področje uporabe tega člena in ali člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 nasprotuje nacionalni ureditvi, ki iz pravice do teh dodatkov izključuje državljane tretjih držav, ki so imetniki enotnega dovoljenja v smislu člena 2(c) te direktive.
Ugotoviti je treba, da v skladu s členom 34(1) Listine Unija priznava in spoštuje pravico dostopa do dajatev socialne varnosti in socialnih služb, ki nudijo varstvo v primerih, kot so materinstvo, bolezen, nesreče pri delu, odvisnost ali starost ter v primeru izgube zaposlitve, v skladu s pravili, ki jih določajo pravo Unije ter nacionalne zakonodaje in običaji. Poleg tega ima v skladu s členom 34(2) Listine vsakdo, ki v Uniji zakonito prebiva in spreminja prebivališče, pravico do dajatev socialne varnosti in socialnih ugodnosti v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji.
Poleg tega člen 12(1)(e) Direktive 2011/98, s katero se – kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 31 – spoštujejo temeljne pravice in upoštevajo načela, ki jih priznava Listina, določa, da so delavci iz tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive glede področij socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi št. 883/2004, deležni enakega obravnavanja kot državljani države članice, v kateri prebivajo.
Zato je treba na podlagi tega sklicevanja na Uredbo št. 883/2004 ugotoviti, da člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 konkretizira pravico dostopa do dajatev socialne varnosti, določeno v členu 34(1) in (2) Listine.
Iz sodne prakse Sodišča pa izhaja, da morajo države članice ob sprejemanju ukrepov, ki spadajo na področje uporabe direktive, ki konkretizira temeljno pravico, določeno z Listino, to direktivo spoštovati (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 2014, Schmitzer,
C‑530/13
,
EU:C:2014:2359
, točka
in navedena sodna praksa). Zato je treba postavljeno vprašanje preučiti glede na Direktivo 2011/98. Področje uporabe člena 12(1)(e) te direktive je določeno z Uredbo št. 883/2004.
Ugotoviti je treba tudi, da se člen 12(1) Direktive 2011/98 uporablja tako za državljane tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti zaradi dela, kot za državljane tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za druge namene, kot je delo, ki jim je dovoljeno delati in ki imajo dovoljenje za prebivanje v skladu z Uredbo št. 1030/2002.
Kot izhaja iz uvodne izjave 20 te direktive, ta določba ne zagotavlja enakega obravnavanja samo imetnikom enotnega dovoljenja za delo, ampak velja tudi za imetnike dovoljenja za prebivanje za druge namene, kot je zaposlitev, ki jim je dovoljeno delati v državi članici gostiteljici.
V teh okoliščinah je treba šteti, da predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki iz pravice do dodatka ob rojstvu otroka in materinskega dodatka, ki sta določena s to ureditvijo, izključuje državljane tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive.
Ob upoštevanju dejstva, da je – kot je bilo navedeno v točki 45 te sodbe in kot izhaja iz uvodne izjave 24 Direktive 2011/98 – za upravičenost do enakega obravnavanja, določenega v členu 12(1)(e) te direktive, nujno, da zadevne dajatve spadajo na področja socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi št. 883/2004, je treba za odgovor na to vprašanje preučiti, ali sta dodatek ob rojstvu otroka in materinski dodatek dajatvi, ki spadata na področja socialne varnosti, ki so navedena v členu 3(1) te uredbe.
V zvezi s tem je treba spomniti, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da razlika med dajatvami, ki spadajo na področje uporabe Uredbe št. 883/2004, in dajatvami, ki na to področje uporabe ne spadajo, v bistvu temelji na konstitutivnih elementih vsake dajatve, zlasti njenih ciljih in njenih pogojih dodelitve, in ne na tem, ali je dajatev z nacionalno zakonodajo opredeljena kot dajatev socialne varnosti (sodbi z dne 21. junija 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 2. aprila 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Otrok zakonca obmejnega delavca),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče je že večkrat razsodilo, da je dajatev mogoče šteti za dajatev socialne varnosti, če se, prvič, upravičencem dodeli na podlagi zakonsko opredeljenega položaja, brez vsakršne individualne in diskrecijske presoje osebnih potreb, in drugič, če se nanaša na eno od tveganj, izrecno naštetih v členu 3(1) Uredbe št. 883/2004 (sodbi z dne 21. junija 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 2. aprila 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Otrok zakonca obmejnega delavca),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče je tako v zvezi s prvim pogojem iz prejšnje točke odločilo, da je treba dajatve, ki se samodejno dodeljujejo družinam, ki izpolnjujejo določena objektivna merila, ki se med drugim nanašajo na njihovo velikost, njihove dohodke in njihove kapitalske vire, brez vsakršne individualne in diskrecijske presoje osebnih potreb, in ki so namenjene pokrivanju družinskih izdatkov, šteti za dajatve socialne varnosti (sodbi z dne 21. junija 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 2. aprila 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Otrok zakonca obmejnega delavca),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, točka
).
Poleg tega je treba opozoriti, da je Sodišče v zvezi s tem pogojem glede dajatev, ki se dodelijo ali zavrnejo oziroma katerih znesek se izračuna ob upoštevanju zneska dohodkov upravičenca, razsodilo, da dodelitev takšnih dajatev ni odvisna od individualne presoje osebnih potreb prosilca, če gre za objektivno in zakonsko določeno merilo, ki daje pravico do te dajatve, ne da bi pristojni organ lahko upošteval druge osebne okoliščine (sodba z dne 12. marca 2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace‑Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da se mora – zato, da bi se lahko štelo, da navedeni pogoj ni izpolnjen – diskrecijska narava presoje osebnih potreb upravičenca do dajatve, ki jo opravi pristojni organ, nanašati predvsem na možnost pridobitve pravice do te dajatve. Te ugotovitve
mutatis mutandis
veljajo za individualno naravo presoje osebnih potreb upravičenca do dajatve, ki jo opravi pristojni organ (sodba z dne 12. marca 2020, Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace‑Moselle,
C‑769/18
,
EU:C:2020:203
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi z vprašanjem, ali neka dajatev spada med družinske dajatve iz člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004, je treba ugotoviti, da v skladu s členom 1(z) te uredbe izraz „družinske dajatve“ označuje vse storitve ali denarne dajatve, ki so namenjene pokrivanju družinskih izdatkov, razen predujmov preživnin in posebnih dodatkov ob rojstvu ali posvojitvi otroka iz Priloge I k navedeni uredbi. Sodišče je razsodilo, da je treba izraz „pokrivanje družinskih izdatkov“ razlagati tako, da se nanaša zlasti na javni prispevek k družinskemu proračunu, ki je namenjen omilitvi bremena, ki izvira iz preživljanja otrok (sodba z dne 2. aprila 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Otrok zakonca obmejnega delavca),
C‑802/18
,
EU:C:2020:269
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je v zvezi z dodatkom ob rojstvu otroka iz elementov, ki jih je predložilo predložitveno sodišče in ki so navedeni v točkah od 11 do 16 ter v točkah 26 in 27 te sodbe, razvidno, prvič, da se dodeli za vsakega otroka, rojenega ali posvojenega, čigar starši prebivajo v Italiji in imajo italijansko državljanstvo ali so državljani države članice Evropske unije ali imajo status rezidenta za daljši čas. Ta dodatek, ki je bil prvotno dodeljen gospodinjstvom, katerih sredstva niso presegala določene zgornje meje, določene z zakonom, se je nato razširil na vsa gospodinjstva, ne glede na njihova sredstva, pri čemer se njegov znesek razlikuje glede na sredstva gospodinjstva in se za vsakega otroka, ki sledi prvemu, poviša za 20 %. Tako je razvidno, da se ta dajatev samodejno dodeli gospodinjstvom, ki izpolnjujejo določena objektivna merila, ki so zakonsko opredeljena, brez vsakršne individualne in diskrecijske presoje osebnih potreb prosilca. Natančneje, iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bila dodelitev dodatka ob rojstvu otroka prvotno odobrena ali zavrnjena ob upoštevanju sredstev gospodinjstva, katerega član je bil tisti od staršev, ki je vložil prošnjo, na podlagi objektivnega in zakonsko opredeljenega merila, in sicer kazalnika enakovrednih ekonomskih razmer, ne da bi pristojni organ lahko upošteval druge osebne okoliščine. Nato je bil dodatek ob rojstvu otroka dodeljen ne glede na raven sredstev gospodinjstva, pri čemer pa je bilo pojasnjeno, da je dejanski znesek tega dodatka v bistvu izračunan na podlagi tega kazalnika.
Drugič, dodatek ob rojstvu otroka je denarni znesek, ki ga INPS upravičencem izplačuje mesečno, njegov namen pa je zlasti prispevati k stroškom, ki so povezani z rojstvom ali posvojitvijo otroka. Gre torej za denarno dajatev, ki je zlasti namenjena z javnim prispevkom k družinskemu proračunu omiliti breme, ki izvira iz preživljanja novorojenega ali komaj posvojenega otroka, v smislu sodne prakse, navedene v točki 57 te sodbe. Poleg tega, ker Italijanska republika – kot je bilo omenjeno v točki 10 te sodbe – nikoli ni bila navedena v delu II Priloge I k Uredbi št. 883/2004, ki se nanaša na posebne dodatke ob rojstvu in posvojitvi otroka, dodatek ob rojstvu otroka iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe te priloge in ga zato glede na navedeno prilogo ni mogoče izključiti iz pojma „družinske dajatve“ v smislu sodne prakse, navedene v točki 57 te sodbe.
Zato je dodatek ob rojstvu otroka družinska dajatev v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004. V zvezi s tem ni pomembno, da ima ta dodatek dvojno funkcijo, in sicer, kot navaja predložitveno sodišče, da ima hkrati funkcijo prispevka k stroškom, povezanim z rojstvom ali posvojitvijo otroka, in funkcijo nagrade, katere namen je spodbujanje rodnosti, saj se ena od teh funkcij nanaša na področje socialne varnosti iz te določbe (glej v tem smislu sodbi z dne 16. julija 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, točki
in
, in z dne 15. marca 2001, Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, točka
).
V zvezi z materinskim dodatkom je iz elementov, ki jih je predložilo predložitveno sodišče in ki so navedeni v točki 17 te sodbe, razvidno, da se dodeli za vsakega rojenega ali posvojenega otroka, ali za vsakega mladoletnika, ki je v postopku predhodne namestitve v družino posvojitelja, ženskam, ki prebivajo v Italiji, ki so državljanke Italijanske republike ali druge države članice, ali ki imajo status rezidenta za daljši čas, če ne prejemajo materinskega nadomestila v okviru zaposlitve ali samozaposlitve ali opravljanja svobodnega poklica in če gospodinjstvo, katerega članica je mati, nima sredstev, ki bi presegala določen znesek.
Tako je razvidno, prvič, da se materinski dodatek samodejno dodeli materam, ki izpolnjujejo določena objektivna merila, ki so zakonsko opredeljena, brez vsakršne individualne in diskrecijske presoje osebnih potreb zadevne osebe. Zlasti se materinski dodatek dodeli ali zavrne tako, da se poleg neobstoja materinskega nadomestila v okviru zaposlitve ali opravljanja svobodnega poklica upoštevajo sredstva gospodinjstva, katerega članica je mati, na podlagi objektivnega in zakonsko opredeljenega merila, in sicer kazalnika ekonomskih razmer, ne da bi pristojni organ lahko upošteval druge osebne okoliščine. Drugič, nanaša se na področje socialne varnosti iz člena 3(1)(b) Uredbe št. 883/2004.
Iz tega sledi, da dodatek ob rojstvu otroka in materinski dodatek spadata na področja socialne varnosti, v zvezi s katerimi imajo državljani tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) Direktive 2011/98 pravico do enakega obravnavanja, določeno v členu 12(1)(e) te direktive.
Poleg tega je treba poudariti, da Italijanska republika, kot navaja predložitveno sodišče, ni izkoristila možnosti, ki je dana na voljo državam članicam, da omejijo enako obravnavanje, kot to določa člen 12(2)(b) Direktive 2011/98.
Zato je treba šteti, da nacionalna ureditev, ki iz pravice do dodatka ob rojstvu otroka in materinskega dodatka izključuje državljane tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) Direktive 2011/98, ni v skladu s členom 12(1)(e) te direktive.
Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki iz pravice do dodatka ob rojstvu otroka in materinskega dodatka, določenih s to ureditvijo, izključuje državljane tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člen 12(1)(e) Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki iz pravice do dodatka ob rojstvu otroka in materinskega dodatka, določenih s to ureditvijo, izključuje državljane tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.