CELEX: 62014TJ0662
Política agrícola comum
Pagamentos diretos
Critérios suplementares para superfícies de interesse ecológico com talhadias de curta rotação
Artigo 45.°, n.° 8, do Regulamento Delegado (UE) n.° 639/2014
Artigo 46.°, n.° 9, alínea a), do Regulamento (UE) n.° 1307/2013
Abuso de poder
Segurança jurídica
Não discriminação
Confiança legítima
Direito de propriedade
Dever de fundamentação

)
Antecedentes do litígio
O Regulamento (UE) n.
o
1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.
o
73/2009 do Conselho (
JO 2013, L 347, p. 608
, a seguir «regulamento de base»), institui um novo quadro jurídico para os apoios diretos concedidos no contexto da política agrícola comum (PAC).
Um dos objetivos da PAC, tal como redefinida pelo regulamento de base, é a melhoria do desempenho ambiental, através de uma componente «ecologização» obrigatória dos pagamentos diretos que apoiará práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, aplicável em toda a União Europeia. Para o efeito, os Estados‑Membros deverão utilizar uma parte dos seus limites máximos nacionais de pagamentos diretos a fim de concederem, em suplemento do pagamento de base, um pagamento anual destinado a práticas obrigatórias a seguir pelos agricultores, dirigidas prioritariamente a objetivos de política climática e ambiental. Uma dessas práticas, que deverão ser aplicáveis a toda a superfície elegível da exploração, consiste no estabelecimento de superfícies de interesse ecológico (considerando 37 do regulamento de base). Essas superfícies deverão ser estabelecidas, em especial, a fim de salvaguardar e melhorar a biodiversidade nas explorações (considerando 44 do regulamento de base).
Assim, o regulamento de base prevê que, caso as terras aráveis de uma exploração cubram mais de quinze hectares, os agricultores asseguram que, a partir de 1 de janeiro de 2015, uma superfície correspondente a pelo menos 5% das terras aráveis da exploração que o agricultor declarou constitui uma superfície de interesse ecológico (artigo 46.
o
, n.
o
1, do regulamento de base).
Entre as diferentes superfícies de interesse ecológico que podem ser consideradas pelos Estados‑Membros como superfícies de interesse ecológico figuram as superfícies com talhadias de curta rotação sem uso de fertilizantes minerais e/ou produtos fitofarmacêuticos [artigo 46.
o
, n.
o
2, alínea g), do regulamento de base].
A fim de assegurar que as superfícies de interesse ecológico são criadas de modo eficiente e coerente, o regulamento de base prevê delegar na Comissão Europeia o poder de adotar determinados atos com vista ao estabelecimento de novos critérios para a classificação das superfícies de interesse ecológico (considerando 45 do regulamento de base). Assim, o artigo 46.
o
, n.
o
9, alínea a), do regulamento de base prevê que a Comissão fica habilitada a estabelecer novos critérios para qualificar os tipos de superfícies referidos no n.
o
2 da mesma disposição, entre as quais figuram as superfícies com talhadias de curta rotação acima referidas, que podem ser considerados superfícies de interesse ecológico.
Com base nesta habilitação, a Comissão adotou o Regulamento Delegado (UE) n.
o
639/2014, de 11 de março de 2014, que completa o regulamento de base (
JO 2014, L 181, p. 1
, a seguir «regulamento delegado»).
No regulamento delegado, a Comissão definiu critérios suplementares para determinados tipos de superfícies de interesse ecológico. No que se refere às superfícies com talhadias de curta rotação sem uso de fertilizantes minerais e/ou produtos fitofarmacêuticos, os Estados‑Membros devem estabelecer uma lista de espécies que podem ser utilizadas para o efeito através de seleção, da lista estabelecida em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea c), do regulamento de base, das espécies mais adequadas do ponto de vista ecológico, excluindo, assim, as espécies que são claramente não indígenas (artigo 45.
o
, n.
o
8, do regulamento delegado).
Na sequência da publicação do regulamento delegado, a Hungria interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação do artigo 45.
o
, n.
o
8, do referido regulamento, na medida em que este prevê, a respeito das superfícies com talhadias de curta rotação, que só podem ser selecionadas as espécies mais adequadas do ponto de vista ecológico, excluindo, assim, as espécies que são claramente não indígenas (a seguir «limitação controvertida»).
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de setembro de 2014, a Hungria interpôs o presente recurso.
A Hungria conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
anular a primeira frase do artigo 45.
o
, n.
o
8, do regulamento delegado na parte em que enuncia o seguinte: «através de seleção, da lista estabelecida em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea c), do Regulamento (UE) n.
o
1307/2013, das espécies mais adequadas do ponto de vista ecológico, excluindo, assim, as espécies que são claramente não indígenas»;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a Hungria nas despesas.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 2 de dezembro de 2015.
Quanto ao mérito
A Hungria considera, em substância, que, ao adotar a limitação controvertida, a Comissão, em primeiro lugar, ultrapassou a sua habilitação e restringiu indevidamente o poder de apreciação dos Estados‑Membros, em segundo lugar, tomou em consideração critérios contrários ao regulamento de base, em terceiro lugar, incorreu em abuso de poder, em quarto lugar, violou o princípio da segurança jurídica, em quinto lugar, violou o princípio da não discriminação, em sexto lugar, violou o princípio da proteção da confiança legítima, em sétimo lugar, violou o princípio da proteção do direito de propriedade e, em oitavo lugar, violou o dever de fundamentação.
Quanto à violação dos limites da habilitação da Comissão e do poder de apreciação dos Estados‑Membros
A Hungria considera, em substância, que o facto de a Comissão ter imposto a limitação controvertida é ilegal dado que ultrapassou a habilitação que lhe tinha sido conferida pelo regulamento de base e que tornou teórico o poder de os Estados‑Membros escolherem as espécies arbóreas que podem constituir talhadias de curta rotação que cumprem os critérios de superfície de interesse ecológico. Segundo a Hungria, a redação aparentemente ampla da habilitação conferida à Comissão decorre do facto de as superfícies relativamente às quais está habilitada a definir os critérios serem especialmente heterogéneas. Na sua opinião, daí não se infere que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação. A seleção das espécies arbóreas suscetíveis de serem utilizadas faz parte da competência e da ampla margem de apreciação que o artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea k), e n.
o
2, alínea c), do regulamento de base e o considerando 55 do regulamento delegado conferem aos Estados‑Membros. Esta competência e esta margem de apreciação opõem‑se ao uso que a Comissão fez da sua habilitação no presente caso. A limitação controvertida esvazia de conteúdo o poder de apreciação dos Estados‑Membros. A Comissão nega que, ao ter adotado a limitação controvertida, ultrapassou os poderes que lhe foram conferidos pelo regulamento de base.
Tendo em conta estas alegações, há que observar que o artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea k), do regulamento de base define as talhadias de curta rotação como «superfícies plantadas com espécies arbóreas do código NC 0602 90 41, a definir pelos Estados‑Membros, que constituem culturas lenhosas perenes cujas raízes ou toiças permanecem no solo depois do corte e das quais surgem novos rebentos na estação seguinte e com um ciclo máximo de corte a determinar pelos Estados‑Membros». Além disso, o artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea c), do regulamento de base prevê que os Estados‑Membros «[d]efinem as espécies arbóreas que se prestam à talhadia de curta duração e determinam o ciclo máximo de corte dessas espécies arbóreas, como referido no n.
o
1, alínea k), [do artigo 4.
o
do regulamento de base]».
Por outro lado, o artigo 46.
o
, n.
o
9, alínea a), do regulamento de base confere à Comissão o poder de adotar atos delegados que estabeleçam novos critérios para qualificar os tipos de superfícies referidos no artigo 46.
o
, n.
o
2, do mesmo regulamento que podem ser considerados superfícies de interesse ecológico. Em virtude desta última disposição, os Estados‑Membros decidem até 1 de agosto de 2014, o mais tardar, que uma ou mais das seguintes superfícies enumeradas no referido artigo devem ser consideradas de interesse ecológico. Nesta enumeração figuram as superfícies com talhadias de curta rotação sem uso de fertilizantes minerais e/ou produtos fitofarmacêuticos. Assim, o artigo 46.
o
, n.
o
9, alínea a), do regulamento de base confere à Comissão o poder de estabelecer critérios para determinar as superfícies com talhadias de curta rotação sem uso de fertilizantes minerais e/ou produtos fitofarmacêutico que serão consideradas superfícies de interesse ecológico.
O considerando 45 do regulamento de base, que precisa os motivos da habilitação conferida à Comissão, refere que, «[a] fim de assegurar que as superfícies de interesse ecológico são criadas de modo eficiente e coerente, tendo simultaneamente em conta as características específicas dos Estados‑Membros, o poder de adotar determinados atos deverá ser delegado na Comissão no que diz respeito ao estabelecimento de novos critérios para a classificação de superfícies como superfícies de interesse ecológico; ao reconhecimento de outros tipos de superfícies de interesse ecológico, ao estabelecimento de fatores de conversão e ponderação para determinados tipos de superfície de interesse ecológico; ao estabelecimento de regras de execução, pelos Estados‑Membros, de uma parte da superfície de interesses ecológico a nível regional; ao estabelecimento de regras para a aplicação coletiva da obrigação de as explorações manterem superfícies de interesse ecológico em estreita proximidade; ao estabelecimento do quadro aplicável aos critérios, a definir pelos Estados‑Membros, para a identificação dessa estreita proximidade; e ao estabelecimento dos métodos para a determinação do rácio entre floresta e terras agrícolas».
Nos termos do artigo 46.
o
, n.
o
9, do regulamento de base, a Comissão adotou a limitação controvertida, que estabelece um critério suplementar para que uma superfície seja qualificada de superfície de interesse ecológico. Com efeito, a limitação controvertida exclui as espécies não indígenas das talhadias de curta rotação plantadas numa superfície destinada a ser de interesse ecológico. Assim, em virtude do artigo 46.
o
, n.
o
2, alínea g), do regulamento de base e da limitação controvertida, uma superfície com talhadias de curta rotação é considerada superfície de interesse ecológico desde que não seja enriquecida com fertilizantes minerais ou tratada com produtos fitofarmacêuticos e que as talhadias sejam constituídas de espécies indígenas.
Ao adotar a limitação controvertida a Comissão não ultrapassou o seu poder de habilitação. Com efeito, em conformidade com o artigo 46.
o
, n.
o
9, alínea a), do regulamento de base, a mesma estabeleceu um novo critério para determinar que tipos de superfícies previstos no artigo 46.
o
, n.
o
2, do regulamento de base podem ser considerados superfícies de interesse ecológico. Nem o artigo 46.
o
, n.
o
9, alínea a), do regulamento de base nem as outras disposições do mesmo regulamento dispõem que esse critério não se podia referir ao tipo de espécie que podia ser plantada. Além disso, pelos motivos expostos nos n.
os
31 e seguintes
infra
, a limitação controvertida participa no estabelecimento das superfícies de interesse ecológico de maneira eficaz e coerente, tendo em conta o objetivo de salvaguardar a biodiversidade dessas superfícies.
Por outro lado, ao adotar a limitação controvertida, a Comissão não violou a competência e a margem de apreciação dos Estados‑Membros para definirem as espécies arbóreas que podem ser plantadas para formar talhadias de curta rotação.
Com efeito, o regulamento de base, e, em especial o artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea k), e n.
o
2, alínea c), não confere aos Estados‑Membros uma competência exclusiva para selecionar as espécies arbóreas que podem ser utilizadas para constituir superfícies de interesse ecológico. Como a Comissão indica acertadamente nos seus articulados, embora os Estados‑Membros possam estabelecer uma lista das espécies arbóreas aplicável às plantações de talhadias de curta rotação, só as espécies arbóreas que preencham as condições previstas no regulamento de base e respondam aos critérios suplementares estabelecidos pela Comissão no exercício da sua habilitação podem ser tidas em conta para qualificar as superfícies agrícolas de superfícies de interesse ecológico.
Além disso, a limitação controvertida não reduz a margem de apreciação dos Estados‑Membros a um nível puramente simbólico e, na prática, não a esvazia de conteúdo. Com efeito, a Hungria não refutou a constatação da Comissão segundo a qual decorria das notificações feitas pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 46.
o
, n.
o
8, do regulamento de base, que estes tinham designado as espécies arbóreas indígenas para formar superfícies plantadas com talhadias de curta rotação qualificadas de superfícies de interesse ecológico. Resulta dessas notificações que 18 Estados‑Membros e regiões de dois outros Estados‑Membros selecionaram um total de 19 espécies arbóreas que permitem estabelecer superfícies de interesse ecológico com talhadias de curta rotação. Deste modo, os Estados‑Membros notificaram as espécies que cumpriam tanto as exigências que figuram no regulamento de base como a imposta pela limitação controvertida. Além disso, a Comissão indicou que, em cerca de 75% dos Estados‑Membros, incluindo a Hungria, existiam espécies arbóreas que permitem constituir talhadias de curta rotação suscetíveis de serem classificadas como superfícies de interesse ecológico. Assim, quando da notificação feita nos termos do artigo 46.
o
, n.
o
8, do regulamento de base, a Hungria designou cinco espécies arbóreas utilizadas para constituir talhadias de curta rotação, a saber, o choupo, o salgueiro, o amieiro, o freixo e o ácer.
Por outro lado, a Hungria não fundamenta suficientemente o seu argumento segundo o qual o poder de apreciação dos Estados‑Membros estaria vazio de conteúdo uma vez que nenhuma espécie arbórea indígena seria economicamente rentável. Com efeito, a Hungria não explica em que é que se baseia para afirmar que a rentabilidade constituía um elemento que deve ser tido em conta quando da fixação de novos critérios para determinar as superfícies de interesse ecológico, tanto mais que, no que se refere às talhadias de curta rotação, o artigo 46.
o
, n.
o
2, do regulamento de base prevê que o equivalente a 5% das terras que devem dedicar‑se à obrigação ecológica não se deve situar em terras aráveis. Além disso e em qualquer caso, a Hungria não apresentou nenhuma prova que demonstre que a cultura de espécies arbóreas indígenas para as talhadias de curta rotação não era rentável.
As apreciações precedentes não são postas em causa pela invocação pela Hungria do considerando 55 do regulamento delegado. Com efeito, esse considerando prevê que «[o] uso limitado de fatores de produção necessário para as talhadias de curta rotação resulta em benefícios indiretos para a biodiversidade» e que, «[p]ara esse efeito, os Estados‑Membros devem estabelecer as condições aplicáveis a este tipo de superfície de interesse ecológico, especificando a lista de espécies de árvores que podem ser utilizadas e as regras relativas à utilização de fatores de produção». Assim, esse considerando refere‑se principalmente aos fatores de produção. Além disso, não pode prevalecer sobre o artigo 46.
o
, n.
o
9, alínea a), do regulamento de base nem sobre o artigo 45.
o
, n.
o
8, do regulamento delegado, que contém a limitação controvertida. A Hungria admite isto implicitamente, dado que indica na petição que, «contrariamente às disposições dos artigos, os considerandos não têm força vinculativa em direito». Por último, na medida em que o referido considerando reconhece uma competência a favor dos Estados‑Membros, há que observar que, pelos motivos acima expostos no n.
o
21, não exclui a adoção da limitação controvertida por parte da Comissão. Consequentemente, este considerando não pode afetar as apreciações efetuadas anteriormente.
Pelas razões precedentes, há que julgar improcedentes as alegações da Hungria segundo as quais, ao adotar a limitação controvertida, a Comissão ultrapassou a sua habilitação e restringiu indevidamente o poder de apreciação dos Estados‑Membros.
Quanto à tomada em conta das espécies mais adequadas de um ponto de vista ecológico e quanto à exclusão das espécies não indígenas
A Hungria considera que, ao introduzir um requisito restritivo que consiste na utilização das «espécies mais adequadas de um ponto de vista ecológico», a Comissão adotou uma posição que o regulamento de base não reconhece e que é dificilmente compatível com o espírito deste. Além disso, a Hungria contesta o facto de que só as espécies indígenas sejam consideradas as mais adequadas do ponto de vista do interesse ecológico. Considera que a exclusão das espécies não indígenas só seria admissível se apenas as superfícies que influenciam diretamente a biodiversidade fossem úteis no plano ecológico. Ora, esta última posição é cientificamente inexata e incompatível com o regulamento de base. A exclusão das espécies não indígenas com base no critério das «espécies mais adequadas de um ponto de vista ecológico» enferma, na sua opinião, de erro manifesto de apreciação.
No que se refere à tomada em conta das espécies mais adequadas do ponto de vista ecológico para definir uma superfície com talhadias de curta rotação como superfície de interesse ecológico, há que recordar que, em matéria de PAC, as instituições da União gozam de um amplo poder de apreciação quanto à definição dos objetivos prosseguidos e à escolha dos instrumentos de ação adequados. Daqui resulta que o controlo do mérito pelo juiz da União se deve limitar a examinar se o exercício de tal poder de apreciação não está viciado por erro manifesto ou desvio de poder ou ainda se as instituições da União não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v. acórdão de 9 de setembro de 2011, França/Comissão,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
n.
os
84, 85 e jurisprudência aí referida).
Por outro lado, o considerando 44 do regulamento de base indica o seguinte:
«Deverão ser estabelecidas superfícies de interesse ecológico, em especial, a fim de salvaguardar e melhorar a biodiversidade nas explorações. As superfícies de interesse ecológico deverão, pois, consistir em superfícies que afetem diretamente a biodiversidade, tais como terras deixadas em pousio, elementos paisagísticos, socalcos, faixas de proteção, superfícies florestadas e superfícies agroflorestais, ou que tenham um impacto indireto na biodiversidade através de uma utilização reduzida de fatores de produção na exploração, tais como superfícies cobertas por culturas secundárias ou por coberto vegetal durante o inverno […]»
Assim, as superfícies de interesse ecológico devem ser estabelecidas para salvaguardar e melhorar a biodiversidade nas explorações.
Ora, ao ter em conta as espécies que considera mais adequadas do ponto de vista ecológico, isto é, as espécies mais adequadas no que se refere ao equilíbrio do meio natural ou ao respeito do ecossistema da superfície em causa, a Comissão optou por um critério que favorece a preservação da biodiversidade. Com efeito, a preservação do equilíbrio do meio natural da superfície no momento da escolha das espécies contribui para preservar a biodiversidade na exploração, uma vez que impede a sua alteração. Consequentemente, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao ter em conta as espécies mais adequadas do ponto de vista ecológico para definir uma superfície de interesse ecológico na aceção do regulamento de base. A tomada em conta do referido critério não é contrária ao regulamento de base nem ao seu espírito.
Na medida em que a Hungria contesta que só as espécies indígenas são as mais adequadas do ponto de vista ecológico, importa observar que a Comissão podia considerar, sem incorrer em erro manifesto de apreciação, que a plantação de espécies arbóreas que não são claramente indígenas como talhadias de curta rotação não permitia garantir que essas talhadias preservariam ou melhorariam a biodiversidade das superfícies das explorações em que são plantadas. Como acima indicado no n.
o
28, o objetivo prosseguido com as superfícies de interesse ecológico é melhorar a biodiversidade das superfícies das explorações. A preservação da biodiversidade das referidas superfícies implica a preservação do seu meio natural. Ora, o facto de a Comissão ter imposto talhadias constituídas de espécies indígenas contribuirá para a preservação do referido meio e, consequentemente, da biodiversidade das superfícies em causa. Com efeito, uma espécie é considerada indígena quando cresce naturalmente numa região sem ter sido importada para a mesma. Pelo contrário, a plantação de espécies que não são claramente indígenas não contribui necessariamente para a preservação do meio natural ou do ecossistema de uma superfície agrícola, e a Hungria não apresentou nenhum elemento de prova que permita considerar que, no caso em apreço, as espécies arbóreas não indígenas preservarão e melhorarão a biodiversidade nas explorações. Por conseguinte, a Comissão podia, sem cometer um erro manifesto de apreciação e sem violar o regulamento de base, limitar a plantação de espécies arbóreas nas superfícies de interesse ecológico com talhadias de curta rotação unicamente às espécies indígenas.
A Hungria considera também que, ao centrar‑se em superfícies que influenciam diretamente a biodiversidade mediante a adoção da limitação controvertida, a Comissão deixou de lado a segunda abordagem, consagrada no considerando 44 do regulamento de base, segundo a qual também se pode favorecer a biodiversidade através de superfícies que a influenciam indiretamente, sem contudo explicar claramente a razão dessa escolha nos considerandos do regulamento delegado ou na contestação. A Comissão contesta estes argumentos.
Resulta do considerando 44 do regulamento de base (v. n.
o
28
supra
) que as superfícies de interesse ecológico devem consistir em superfícies que afetem direta ou indiretamente a biodiversidade, sem que se estabeleça uma hierarquia entre estas duas opções.
No caso em apreço, a limitação controvertida visa determinar superfícies de interesse ecológico com base na sua incidência direta na biodiversidade, uma vez que impõe a utilização de espécies indígenas para constituir superfícies de interesse ecológico com talhadias de curta rotação.
Esta escolha da Comissão não pode ser considerada contrária ao espírito do regulamento de base, dado que este prevê a possibilidade de adotar medidas com incidência direta na biodiversidade. A Comissão podia, no exercício da sua margem de apreciação, optar por uma medida com incidência direta na biodiversidade. Além disso, a referida escolha não exigia uma explicação especial a respeito das limitações com incidência indireta, tendo em conta, por um lado, a falta de hierarquia entre as duas opções e, por outro, o facto de, no caso em apreço, existirem nos Estados‑Membros, e em especial na Hungria, espécies arbóreas indígenas que podiam constituir talhadias de curta rotação (v. n.
o
22
supra
). Por conseguinte, a alegação da Hungria baseada na escolha pela Comissão de um critério que favorece diretamente a biodiversidade deve ser julgada improcedente.
Em face do exposto, há que julgar improcedentes as alegações da Hungria segundo as quais a limitação controvertida se baseia num critério inadequado e enferma de erro manifesto de apreciação.
[omissis]

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Hungria é condenada nas despesas.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 1 de junho de 2016.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.
(
)	Apenas são reproduzidos os números do presente acórdão cuja publicação o Tribunal considera útil.