CELEX: 62018TJ0150
Hospodářská a měnová politika
Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi
Přispívání do systému pojištění vkladů nebo do Jednotného fondu pro řešení krizí prostřednictvím neodvolatelných platebních příslibů
Úkoly svěřené ECB
Zvláštní pravomoci ECB v oblasti dohledu
Článek 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení (EU) č. 1024/2013
Opatření vyžadující odpočet kumulativní částky nesplacených neodvolatelných platebních příslibů základních vlastních zdrojů kategorie 1
Neprovedení individuálního přezkumu

Právní rámec
Po finanční krizi v roce 2008, která vedla ke krizi v eurozóně, byl zaveden nový předpisový rámec s cílem zajistit stabilitu a bezpečnost bankovní činnosti v Evropské unii a doplnit hospodářskou a měnovou unii a vnitřní trh. Tento nový rámec se vyznačuje jednotným souborem právních předpisů, který se použije stejným způsobem na úvěrové instituce ve všech dotčených členských státech. Bankovní unie je založena na třech pilířích, a to v projednávaném případě na jednotném mechanismu dohledu, jednotném mechanismu pro řešení krizí a na evropském systému pojištění vkladů.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (
Úř. věst. 2013, L 176, s. 338
) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (
Úř. věst 2013, L 176, s. 1
, opravy v
Úř. věst. 2013, L 208, s. 68
a v
Úř. věst. 2013, L 321, s. 6
), jsou součástí jednotného souboru právních předpisů uvedeného v bodě 1 výše a společně tvoří právní rámec upravující bankovní činnosti, rámec dohledu a pravidla obezřetnosti použitelná na úvěrové instituce a investiční podniky. Nařízení č. 575/2013 stanoví, že úvěrové instituce musí mít určitý procentní podíl vlastních zdrojů v závislosti na jejich rizikovém profilu. Mezi tyto vlastní zdroje patří základní vlastní zdroje kategorie 1 (Common Equity Tier 1, CET 1), tj. fondy určené k zajištění kontinuity činností úvěrové instituce a k předcházení situacím platební neschopnosti.
Obecné obezřetnostní požadavky stanovené v nařízení č. 575/2013 jsou doplněny individuálními požadavky, v souvislosti s nimiž příslušné orgány musí přijmout rozhodnutí v rámci průběžného dohledu nad každou jednotlivou úvěrovou institucí a investičním podnikem.
Jednotný mechanismus dohledu zavedený nařízením Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (
Úř. věst. 2013, L 287, s. 63
) (první pilíř bankovní unie uvedený v bodě 1 výše), má za cíl zajištění bezpečnosti a odolnosti úvěrových institucí. Uvedené nařízení svěřuje Evropské centrální bance (ECB) pravomoc plnit úkoly pro účely obezřetnostního dohledu uvedené v čl. 4 odst. 1. Podle článku 6 téhož nařízení ECB plní své úkoly v rámci jednotného mechanismu dohledu sestávajícího z ECB a příslušných vnitrostátních orgánů. ECB má zejména pravomoc zajistit obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi v eurozóně označenými jako „významné“.
V souladu s čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1024/2013 je ECB povinna použít pro účely plnění jí svěřených úkolů všechny příslušné právní předpisy Unie. Za tímto účelem ECB přijímá rozhodnutí v souladu „s veškerými legislativními i nelegislativními akty, včetně aktů uvedených v článcích 290 a 291 Smlouvy o fungování EU“, a „[v]ztahují se na ni zejména závazné regulační a prováděcí technické normy vypracované [Evropským orgánem pro bankovnictví (EBA)] a přijaté Komisí v souladu s články 10 až 15 nařízení (EU) č. 1093/2010 a s článkem 16 uvedeného nařízení; vztahují se na ni rovněž ustanovení uvedeného nařízení o evropské příručce pro výkon dohledu, kterou v souladu s uvedeným nařízením vypracoval orgán EBA“.
Příslušné orgány mají v souladu s článkem 97 směrnice 2013/36 povinnost zavést postup obezřetnostního dohledu a hodnocení (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), aby určily zejména to, „zda opatření, strategie, postupy a mechanismy zavedené institucemi a kapitál a likvidita, které tyto instituce drží, zajišťují řádné řízení a pokrytí těchto rizik“.
Navíc v souladu s čl. 107 odst. 3 směrnice 2013/36 Evropský orgán pro bankovnictví (EBA), zřízený nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/ES (
Úř. věst. 2010, L 331, s. 12
), stanovil dne 19. prosince 2014 pokyny pro společné postupy a metodiky, které se mají použít v rámci postupu (SREP) (EBA/GL/2014/13).
Jednotný mechanismus pro řešení krizí (který spadá pod druhý pilíř uvedený v bodě 1 výše) zavedený nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 806/2014 ze dne 15. července 2014, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí a Jednotného fondu pro řešení krizí a mění nařízení (EU) č. 1093/2010 (
Úř. věst. 2014, L 225, s. 1
), stanoví vytvoření jednotného fondu pro řešení krizí, do kterého musí úvěrové instituce přispívat. Součástí relevantního právního rámce je kromě toho také směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012 (
Úř. věst. 2014, L 173, s. 190
). Tato směrnice stanoví zvláštní režim prevence a řízení úpadku bank. Ukládá zejména povinnost zřídit v každém členském státě mechanismus určený k financování řešení krizí na vnitrostátní úrovni, a sice vnitrostátní fond pro řešení krizí, do něhož musí úvěrové instituce dotyčného členského státu přispívat.
Třetí pilíř bankovní unie (viz bod 1 výše), konkrétně vytvoření evropského systému pojištění vkladů, nebyl dosud završen. Byla však přijata směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/49/EU ze dne 16. dubna 2014 o systémech pojištění vkladů (
Úř. věst. 2014, L 173, s. 149
), jejímž cílem je posílit ochranu vkladatelů zavedením systému záruk předběžného financování v každém členském státě. Tento systém každému vkladateli zaručuje, že jeho úspory budou plně zachovány až do maximální výše 100000 eur.
Pokud jde o financování jednotného fondu pro řešení krizí a systémů pojištění vkladů zavedených v rámci druhého a třetího pilíře, je třeba zdůraznit, že příspěvky, které jsou úvěrové instituce povinny odvádět do jednotného fondu pro řešení krizí a do systému pojištění vkladů, mohou být odváděny buď prostřednictvím okamžité platby, nebo prostřednictvím neodvolatelného platebního příslibu (dále jen „NPP“).
Článek 70 odst. 3 nařízení č. 806/2014 tak stanoví, že úvěrové instituce, které se rozhodnou platit příspěvky prostřednictvím NPP, se zavazují zaplatit částku příspěvku do jednotného fondu pro řešení krizí a do systému pojištění vkladů na první žádost.
Podle čl. 70 odst. 3 nařízení č. 806/2014 musí být NPP v plné výši kryty zajištěním ve formě nízkorizikových aktiv nezatížených jakýmikoli právy třetích stran (s nimiž mohou volně nakládat orgány pro řešení krizí nebo systémy pojištění vkladů) a mohou být rychle zlikvidovány. Tento požadavek je uveden rovněž v čl. 103 odst. 3 směrnice 2014/59 a v čl. 13 odst. 3 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/63 ze dne 21. října 2014, kterým se doplňuje směrnice 2014/59, pokud jde o příspěvky předem do mechanismů financování k řešení krizí (
Úř. věst. 2015, L 11, s. 44
). Zajištění má formu vkladu hotovosti ve výši odpovídající částce NPP, který byl poskytnut k volnému nakládání orgánům pro řešení krizí nebo systému pojištění vkladů, jak vyplývá z rozhodnutí přijatého Jednotnou Radou pro řešení krizí v roce 2016 a z francouzského práva provádějícího směrnici 2014/49.
Konečně je třeba uvést, že orgán EBA vypracoval dne 11. září 2015 pokyny k platebním závazkům podle směrnice 2014/49 (EBA/GL/2015/09) (dále jen „pokyny k platebním závazkům“).
Pokyny k platebním závazkům, v souvislosti s nimiž ECB prohlásila, že obstály v posouzení shody, potvrzují, že za určitých okolností mohou být NPP předmětem obezřetnostních opatření. Z bodů 31 až 33 uvedených pokynů totiž vyplývá následující:
„31. Obezřetnostní přístup k platebním příslibům by měl zajistit rovné konkurenční podmínky a zmírnit procyklický účinek těchto příslibů v závislosti na způsobu účtování.
32. Je-li po zúčtování platební závazek uveden v účetní rozvaze (jako pasivum) nebo pokud je smlouva o zřízení zástavního práva uvedena na účtu zisků a ztrát, není namístě provádět obezřetnostní zacházení
ad hoc
za účelem zmírnění procyklických účinků.
33. Pokud naproti tomu po zúčtování platební závazek a smlouva o zřízení zástavního práva nejsou uvedeny v účetní rozvaze, příslušné orgány by měly v rámci [SREP] vyhodnotit rizika, kterým by byly vystaveny kapitálové položky a likvidita úvěrové instituce, zda [systém pojištění vkladů] vyžaduje, aby instituce plnila závazek v hotovosti, a měly by vykonávat přiměřené pravomoci, aby bylo zajištěno, že procyklický účinek bude zmírněn dodatečnými požadavky na kapitál/likviditu.“
Skutkový základ sporu
Žalobkyně, BNP Paribas, je významnou institucí ve smyslu čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013 a od 4. listopadu 2014 podléhá přímému obezřetnostnímu dohledu ze strany ECB.
Dne 14. září 2017 zaslala ECB žalobkyni návrh rozhodnutí na základě SREP týkající se zejména NPP. Tento návrh zahrnoval zejména obezřetnostní požadavek, aby byla od základních vlastních zdrojů kategorie 1 odečtena kumulativní částka nezaplaceného NNP. Žalobkyně byla vyzvána, aby se k tomuto návrhu vyjádřila.
V dopise ze dne 29. září 2017 předložila žalobkyně své vyjádření.
Dne 19. prosince 2017 přijala ECB rozhodnutí ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 na základě čl. 4 odst. 1 písm. f) a článku 16 nařízení č. 1024/2013, kterým se ukládá, aby byly od základních vlastních zdrojů kategorie 1 odečteny kumulativní částky nezaplaceného NNP, upsané vůči systémům pojištění vkladů nebo fondům pro řešení krizí (dále jen „rozhodnutí ze dne 19. prosince 2017“).
Žalobkyně podala proti rozhodnutí ze dne 19. prosince 2017 námitku ke správní revizní komisi ECB, která vydala stanovisko dne 19. března 2018.
Dne 26. dubna 2018 se ECB v návaznosti na stanovisko správní revizní komise rozhodla nahradit rozhodnutí ze dne 19. prosince 2017 rozhodnutím ECB-SSM-2018-FRBNP-17 (dále jen „rozhodnutí ze dne 26. dubna 2018“). Část tohoto rozhodnutí týkající se NPP byla zachována beze změn.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 1. března 2018 žalobkyně podala žalobu na neplatnost proti rozhodnutí ze dne 19. prosince 2017, která byla zapsána do rejstříku pod číslem věci T‑150/18.
Žalobní odpověď, replika a duplika ve věci T‑150/18 došly kanceláři Tribunálu ve dnech 30. května, 7. září a 24. října roku 2018.
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 1. června 2018 žalobkyně podala žalobu na neplatnost proti rozhodnutí ze dne 26. dubna 2018, která byla zapsána do rejstříku pod číslem věci T‑345/18.
Žalobní odpověď, replika a duplika ve věci T‑345/18 došly kanceláři Tribunálu ve dnech 26. července, 20. září a 5. listopadu roku 2018.
Na návrh druhého senátu rozhodl Tribunál podle článku 28 svého jednacího řádu o předání věcí T‑150/18 a T‑345/18 rozšířenému soudnímu kolegiu.
Dne 23. dubna 2019, po přijetí rozhodnutí ECB ECB-SSM-2019-FRBNP-12 ze dne 14. února 2019, kterým bylo od 1. března 2019 nahrazeno rozhodnutí ze dne 26. dubna 2018 a uložena stejná povinnost odečtení (dále jen „rozhodnutí ze dne 14. února 2019“), žalobkyně předložila kanceláři Tribunálu návrh na úpravu žaloby, v němž rovněž navrhuje částečné zrušení rozhodnutí ze dne 14. února 2019, a to na základě týchž důvodů, jako jsou důvody uvedené v žalobě směřující proti rozhodnutí ze dne 26. dubna 2018.
Rozhodnutím předsedy Tribunálu ze dne 23. dubna 2019 byly projednávané věci přiděleny novému soudci zpravodaji zasedajícímu ve druhém senátu.
Dopisem ze dne 17. května 2019 předložila ECB vyjádření k návrhu na úpravu žaloby a navrhla zamítnutí žaloby v plném rozsahu.
Na návrh soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (druhý rozšířený senát) o zahájení ústní části řízení.
Rozhodnutím ze dne 5. srpna 2019 předseda druhého rozšířeného senátu rozhodl o spojení věcí pro účely ústní části řízení.
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 11. září 2019.
Žalobkyně ve věci T‑150/18 v podstatě navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil body 9.1 až 9.3 rozhodnutí ze dne 19. prosince 2017;
–
uložil ECB náhradu nákladů řízení.
ECB ve věci T‑150/18 navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Žalobkyně ve věci T‑345/18 v podstatě navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil body 9.1 až 9.3 rozhodnutí ze dne 26. dubna 2018;
–
zrušil body 8.1 až 8.4 rozhodnutí ze dne 14. února 2019;
–
uložil ECB náhradu nákladů řízení.
ECB ve věci T‑345/18 navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Napadená rozhodnutí
Jak vyplývá z bodů 18, 20 a 26 výše, v rozhodnutích ze dne 19. prosince 2017, ze dne 26. dubna 2018 a ze dne 14. února 2019 (dále jen společně „napadená rozhodnutí“) ECB uložila žalobkyni povinnost odečíst částku odpovídající částce NPP upsaných vůči systémům pojištění vkladů nebo fondům pro řešení krizí od základních vlastních zdrojů kategorie 1.
ECB v napadených rozhodnutích zastávala názor, že je třeba zajistit řádné pokrytí rizik, jimž je žalobkyně vystavena v souvislosti s NPP, které jsou považovány za položky nezahrnuté do rozvahy. V bodě 8.2 rozhodnutí ze dne 14. února 2019 ECB upřesnila částku, jež má být odečtena, uplatněním tohoto vzorce: CET1
aj
= CET1
non

aj
– c. V uvedeném vzorci, položka „CET1
aj
“ označovala základní vlastní zdroje kategorie 1 subjektu, který podléhá dotčenému obezřetnostnímu dohledu po úpravě, položka „CET1
non

aj
“ základní vlastní zdroje kategorie 1 tohoto subjektu před úpravou a položka „c“ nejnižší částku mezi přiměřenou hodnotou zatížených aktiv nebo záruk v hotovosti poskytovaných proto, aby mohla být zaručena kumulovaná částka nezaplacených NPP subjektu podléhajícího dotčenému obezřetnostnímu dohledu, na straně jedné a nominální částkou všech nezaplacených NPP subjektu podléhajícího dotčenému obezřetnostnímu dohledu, které zajišťují, na straně druhé.
V tomto ohledu ECB vycházela, jak vyplývá z bodu 8.3 rozhodnutí ze dne 14. února 2019, z následujících důvodů:
„[S]e zárukami v hotovosti poskytovanými za účelem zajištění NPP nelze volně nakládat až do okamžiku, kdy se uskuteční platba na žádost orgánu pro řešení krizí nebo systému pojištění vkladů:
–
je-li taková platba uskutečněna, NPP jsou zaúčtovány jako závazky, které mají záporný vliv na základní vlastní zdroje kategorie 1, což znamená, že s poskytnutými zárukami v hotovosti lze volně nakládat až v okamžiku, kdy platba v hotovosti bude mít vliv na základní vlastní zdroje kategorie 1;
–
není-li taková platba uskutečněna, orgán pro řešení krizí nebo systém pojištění vkladů použije záruky poskytnuté v hotovosti, což bude mít přímý záporný vliv na základní vlastní zdroje kategorie 1.
V důsledku toho […] se zárukami v hotovosti nelze nikdy nakládat za účelem pokrytí ztrát, které by subjekt podléhající obezřetnostnímu dohledu zpravidla mohl utrpět. Kromě toho jak orgán pro řešení krizí, tak systém pojištění vkladů mohou uložit povinnost, aby byly NPP uskutečněny, pokud se na určitou úvěrovou instituci vztahuje postup řešení krize nebo likvidace, takže úhrada nezaplacených NPP v hotovosti se zaúčtuje jako ztráta, která má záporný vliv na základní vlastní zdroje kategorie 1, k čemuž může dojít během období systematických napětí spojených s možnými procyklickými účinky. Částka, na kterou jsou poskytnuty záruky v hotovosti, by tedy měla být považována za částku, s níže nelze volně nakládat za účelem pokrytí ztrát dotyčné úvěrové instituce. V současnosti tato částka není uvedena v základních vlastních zdrojích kategorie 1 subjektu podléhajícího obezřetnostnímu dohledu, což tudíž neposkytuje přesný přehled o jeho skutečné finanční stabilitě a rizicích, které nese v souvislosti s používáním NPP.“
Účastnice řízení se shodují na tom, že rozhodnutí ze dne 14. února 2019 je v podstatě shodné s rozhodnutími ze dne 19. prosince 2017 a 26. dubna 2018, pokud jde jak o výrok, tak o důvody uplatněné na jeho podporu.
ECB tak dospěla k závěru, že použití NPP vedlo k problematické situaci podle článku 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013 a že pro účely nápravy tohoto problému může vykonávat pravomoci, které jí přiznává čl. 16 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení, a požadovat tedy od každého adresáta těchto rozhodnutí, aby na svá aktiva uplatňovali zvláštní politiku tvorby rezerv nebo zvláštní zacházení s aktivy z hlediska požadavků vlastních zdrojů.
Právní otázky
Poté, co byly účastnice řízení k této otázce vyslechnuty na jednání, Tribunál rozhodl podle článku 68 jednacího řádu o spojení projednávaných věcí pro účely rozhodnutí, jímž se končí řízení.
V rámci projednávaných žalob směřujících k částečnému zrušení napadených rozhodnutí žalobkyně vznáší čtyři žalobní důvody. První důvod vychází z neexistence právního základu, neboť ECB uložila obezřetnostní požadavek s obecnou působností, přestože tato pravomoc je vyhrazena zákonodárci. Druhý důvod vychází z nesprávného právního posouzení vyplývajícího z nesprávného výkladu ustanovení unijního práva, která umožňují využít NPP, a ze zbavení těchto ustanovení užitečného účinku. Třetí důvod vychází z porušení zásady proporcionality. Čtvrtý důvod vychází z nesprávného posouzení a z porušení zásady řádné správy.
První žalobní důvod vycházející z neexistence právního základu se skládá ze dvou výtek. V rámci první výtky žalobkyně v podstatě tvrdí, že s ohledem na pravidla, která upravují provádění úkolů obezřetnostního dohledu ze strany ECB, napadená rozhodnutí stanoví nový obezřetnostní požadavek s obecnou působností. ECB podle názoru žalobkyně neprovedla žádné posouzení rizik její platební schopnosti a likvidity a neposoudila její rizikový profil.
Druhá výtka vychází ze skutečnosti, že ECB překročila pravomoci stanovené čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013. Zaprvé žalobkyně tvrdí, že čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013 byl porušen proto, že ECB neprokázala, v čem systémy, strategie, postupy a mechanismy, které zavedla, a kapitál, který má v držení, nezajišťují řádné řízení a pokrytí jejích rizik, přičemž ECB pouze sestavila seznam úvah obecné a vágní povahy. Zadruhé uvádí, že čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013 stanoví, že ECB může uložit úvěrovým institucím dodatečné zvláštní požadavky na vlastní zdroje, pouze pokud ustanovení dotčených nařízení a směrnice 2013/36 výslovně umožňují příslušným orgánům jednat. Žádné ustanovení přitom neumožňuje příslušným orgánům stanovit požadavek dodatečného kapitálu prostřednictvím paušálního odpočtu na základě položek nezahrnutých do rozvahy. Použitelná právní úprava totiž neupravuje úplný a trvalý odpočet NPP. Odpočet vlastních zdrojů je stanoven pouze v článku 36 nařízení č. 575/2013. Zatřetí, odpočet lze v každém případě uplatnit podle čl. 104 odst. 1 písm. d) směrnice 2013/36 a čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013 pouze na položky aktiv, a nikoli na položky nezahrnuté do rozvahy. Pokyny SREP uvádějí možnost stanovit požadavek dodatečného kapitálu buď dodatečným požadavkem na vlastní zdroje, nebo opatřeními stanovenými v článku 104 směrnice 2013/36, tedy zacházením s aktivy zahrnutými do rozvahy.
ECB tento žalobní důvod odmítá. Pokud jde o první výtku, zdůrazňuje, že nestanovila žádné nové a obecné pravidlo, a tvrdí, že obezřetnostní nakládání s NPP nesouvisí s předpisy, které je upravují (směrnice 2014/49 a nařízení č. 806/2014). Napadená rozhodnutí byla přijata v rámci postupu obezřetnostního dohledu a hodnocení definovaného v čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013 a v souladu s čl. 16 odst. 1 písm. c) téhož nařízení. V tomto rámci odmítá, že nebyl proveden individuální přezkum, přičemž zdůrazňuje, že úroveň vlastních zdrojů nemá vliv na existenci rizika, které odůvodňuje napadená rozhodnutí, jelikož toto riziko spočívá v tom, že základní vlastní zdroje kategorie 1, s nimiž lze skutečně nakládat, neumožňují žalobkyni pokrýt úroveň rizika odpovídající úrovni, která by měla být pokryta základními vlastními zdroji kategorie 1, jaké jsou uvedeny v její rozvaze.
Kromě toho jsou napadená rozhodnutí pouze souborem individuálních rozhodnutí směřujících pouze vůči adresátům, které stanoví zvláštní požadavky pro každý subjekt a jejichž účinky se pro každý z těchto subjektů liší. Navíc vzhledem k tomu, že úvěrové instituce jsou vystaveny stejným rizikům, opatření by měla být logicky formulována stejně.
Pokud jde o druhou výtku, ECB odmítá, že by překročila pravomoci, které jí byly svěřeny právní úpravou, když tvrdí, že správně využila své výsady k tomu, aby úvěrové instituci umožnila správně pokrýt rizika, kterým je vystavena. Dotčené opatření je založeno na čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013, kterým se ECB svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi. Podle ECB totiž přezkoumání individuální situace žalobkyně prokázalo, že některá rizika, jimž byla vystavena, nebyla správně pokryta. Takové konstatování stačí k prokázání toho, že se žalobkyně nacházela v jedné ze situací uvedených v tomto článku a odůvodňuje uložení opatření k její nápravě.
Kromě toho čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013 jí umožňuje uložit povinnost používat „specifický systém […] zacházení s aktivy z hlediska kapitálových požadavků“ a odpočet NPP představuje takové zacházení. Vzhledem k tomu, že opatření odpočtu spadá do rámce druhého pilíře, odkaz žalobkyně na článek 36 nařízení č. 575/2013 a na seznam odpočtů základních vlastních zdrojů kategorie 1, který tento článek stanoví, je tudíž irelevantní. Nakonec podle názoru ECB a na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, NPP jako položky nezahrnuté do rozvahy mohou být předmětem obezřetnostních opatření. V této souvislosti odkazuje zejména na pokyny EBA, které jí ukládají přijmout vhodná opatření k pokrytí procyklického rizika, pokud platební závazek a záruka s ním spojená nejsou uvedeny v rozvaze. Podle názoru ECB má orgán EBA za to, že žádné procyklické riziko nevzniká pouze v jediném případě, kdy se s NPP zachází z účetního hlediska stejně jako s příspěvkem odvedeným v hotovosti. ECB také připomíná, že záruka spojená s NPP představuje aktivum zahrnuté do rozvahy instituce. Uvedený závazek se tedy odráží v záruce, která je s ním spojena, což znamená, že se s nimi musí zacházet jako s nerozdělitelným celkem.
K první výtce, týkající se případné neexistence právního základu
Pokud jde o obezřetnostní požadavky, je třeba – stejně jako to činí účastnice tohoto sporu – rozlišovat mezi povinnostmi regulační povahy, které jsou v tomto rámci rovněž nazývány „pilíř 1“, na straně jedné a dodatečnými obezřetnostními opatřeními, která jsou v tomto rámci nazývána „pilíř 2“, na straně druhé.
Obecné minimální obezřetnostní požadavky jsou tedy stanoveny zákonodárcem a jsou uvedeny zejména v nařízení č. 575/2013, v souladu s tím, co již bylo uvedeno v bodě 2 výše. Uvedené nařízení stanoví požadavky v oblasti vlastních zdrojů použitelné na všechny úvěrové instituce, které podléhají této úpravě. Z toho vyplývá, že každá instituce musí mít kdykoli dostatečnou úroveň vlastních zdrojů. Kromě toho, pokud jde o základní vlastní zdroje kategorie 1, nařízení č. 575/2013 definuje nástroje, které lze zařadit mezi tyto zdroje, a vyžaduje, aby úvěrové instituce uplatňovaly obezřetnostní filtry uvedené v článcích 32 až 35 tohoto nařízení, spočívající zejména ve vyloučení určitých položek, v úpravě jejich hodnoty nebo v odečtení položek vyjmenovaných v článcích 36 až 47 téhož nařízení od základních vlastních zdrojů kategorie 1.
Konkrétně čl. 26 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 575/2013 vyjmenovává následující položky základních vlastních zdrojů kategorie 1: „a) kapitálové nástroje […]; b) emisní ážio související s [kapitálovými] nástroji […]; c) nerozdělený zisk; d) kumulovaný ostatní úplný výsledek hospodaření; e) ostatní fondy; f) rezervní fond na všeobecná bankovní rizika“. Tyto základní vlastní zdroje kategorie 1 představují jedny z nejspolehlivějších, se kterými nakládá úvěrová instituce, a lze je použít okamžitě a bez omezení.
Článek 36 nařízení č. 575/2013 stanoví, že od základních vlastních zdrojů kategorie 1 je třeba odečíst několik položek, mezi které patří zejména ztráty běžného účetního roku, nehmotná aktiva, odložené daňové pohledávky závislé na budoucím zisku a podíly v jiných úvěrových nebo finančních institucích.
Vedle těchto obezřetnostních úprav, které se obecně vztahují na všechny úvěrové instituce, unijní právo umožňuje orgánu dohledu, v tomto případě ECB, uložit v každém jednotlivém případě a vzhledem ke konkrétní situaci každé instituce jiná opatření, zejména v rámci její úlohy, která spočívá v provádění obezřetnostních kontrol v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013.
Pokud jde o otázku, zda ECB překročila svou pravomoc, když uložila obezřetnostní požadavek s obecnou působností, je třeba uvést, že je nesporné, že ECB nemá regulační pravomoc v rámci prvního pilíře, který se týká povinností regulační povahy, neboť tato pravomoc spadá do výlučné pravomoci unijního zákonodárce.
Pravomoc ECB je totiž v rámci jejích úkolů obezřetnostního dohledu, zejména role, kterou provádí na základě čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013, podmíněna uskutečněním individuálního přezkumu s cílem ověřit, zda jsou vlastní zdroje subjektů, nad nimiž je přímo prováděn dohled, přiměřené vzhledem k rizikům, kterým jsou nebo by mohly být vystaveny. Po provedení těchto ověření může ECB na základě zjištěné zranitelnosti a slabin uložit nápravná opatření.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že ECB při přijímání napadených rozhodnutí postupovala v rámci postupu obezřetnostního dohledu a hodnocení patřících do druhého pilíře. Zaprvé ECB v úvodní části napadených rozhodnutí uvedla, že prováděla obezřetnostní dohled na základě čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013. Podle tohoto ustanovení byla ECB svěřena výlučná pravomoc plnit úkoly, které spočívají v provádění obezřetnostních kontrol s cílem zjistit, zda systémy, strategie, postupy a mechanismy zavedené úvěrovými institucemi a kapitál, který tyto instituce mají v držení, zajišťují řádné řízení a pokrytí jejich rizik, a na základě této kontroly prováděné v rámci dohledu uložit úvěrovým institucím zvláštní dodatečné kapitálové požadavky, zvláštní požadavky na likviditu a jiná opatření, která mohou příslušné orgány uložit podle příslušných zvláštních právních předpisů Unie.
Zadruhé z bodů věnovaných NPP v napadených rozhodnutích, kterých se týká návrh na částečné zrušení, a sice z bodu 9 rozhodnutí ze dne 19. prosince 2017, bodu 9 rozhodnutí ze dne 26. dubna 2018 a bodu 8 rozhodnutí ze dne 14. února 2019, vyplývá, že ECB při zdanění odpočtu NPP od základních vlastních zdrojů kategorie 1 vycházela ze dvou ustanovení.
Zaprvé jde o čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013. Tento článek stanoví, že ECB má k plnění úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 pravomoci uvedené v čl. 16 odst. 2 téhož nařízení, které ji opravňují požadovat od úvěrových institucí, aby přijaly opatření nezbytná pro řešení problémů vzniklých v určitých situacích. Patří mezi ně situace, kdy v rámci obezřetnostní kontroly prováděné podle čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013 ECB konstatuje, že systémy, strategie, postupy a mechanismy, které úvěrová instituce zavedla, a kapitál, který má v držení, nezajišťují řádné řízení a pokrytí jejích rizik.
Dále jde o čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013, z něhož vychází bod 9 rozhodnutí ze dne 19. prosince 2019 a ze dne 26. dubna 2018 a bod 8 rozhodnutí ze dne 14. února 2019. Toto ustanovení stanoví, že ECB má zejména pravomoc požadovat, aby instituce na svá aktiva uplatňovaly zvláštní politiku tvorby rezerv nebo zvláštní zacházení s aktivy z hlediska požadavků vlastních zdrojů.
Z toho vyplývá, že postup ECB spadá do rámce jejích pravomocí obezřetnostního dohledu v rámci druhého pilíře. V důsledku toho opatření přijaté ECB nepostrádá právní základ. Proto v rozsahu, v němž žalobkyně v rámci první výhrady prvního žalobního důvodu zpochybnila existenci právního základu, musí být tato výhrada zamítnuta.
K druhé výtce, týkající se případné neexistence individuálního přezkumu
V rámci druhé výtky je třeba ověřit, zda ECB v projednávané věci správně vykonala pravomoci, které jí byly svěřeny na základě druhého pilíře. V tomto ohledu, jak vyplývá z bodů 58 a 59 výše, musí ECB pro účely výkonu svých pravomocí podle čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013 provést individuální přezkum situace každé úvěrové instituce, aby mohla posoudit, zda „systémy, strategie, postupy a mechanismy, které úvěrová instituce zavedla, a kapitál, který má v držení, nezajišťují řádné řízení a pokrytí jejích rizik“.
V této souvislosti je třeba na základě odůvodnění uvedeného v napadených rozhodnutích přezkoumat, jak ECB v projednávané věci vykonala své pravomoci obezřetnostního dohledu a hodnocení ve vztahu k žalobkyni.
Z odůvodnění ECB v projednávané věci, jak je uvedeno v bodě 38 výše, vyplývá, že riziko, které zjistila, bylo nadhodnocení základních vlastních zdrojů kategorie 1, což je riziko vyplývající ze skutečnosti, že s NPP je zacházeno jako s položkou nezahrnutou do rozvahy, a tudíž nejsou zapsány na straně pasiv rozvahy úvěrové instituce a že se zárukou spojenou s NPP nelze nakládat až do zaplacení NPP.
Jestliže totiž úvěrová instituce upíše NPP, základní vlastní zdroje kategorie 1 této instituce zůstávají na nezměněné úrovni. Částky převedené na základě záruky však již nelze mobilizovat pro účely nepřetržitého krytí případných ztrát z činnosti.
Vzhledem k tomu, že riziko podle ECB spočívá v rozdílu mezi částkou základních vlastních zdrojů kategorie 1, kterou uvádí dotyčná instituce, a skutečnou částkou ztrát, které může nést, ECB v jejím postavení subjektu obezřetnostního dohledu usoudila, jak vyplývá z napadených rozhodnutí shrnutých v bodech 38 a 40 výše, že taková situace neposkytovala přesný přehled o skutečné finanční stabilitě dotyčné úvěrové instituce, ani o rizicích, která by této úvěrové instituci hrozila v souvislosti s použitím NPP.
Je třeba konstatovat, že odůvodnění ECB nevychází čistě z abstrakce, protože se opírá o konstatování, že žalobkyně využila NPP a zachází s těmito NPP jako s položkami nezahrnutými do rozvahy.
Zejména s přihlédnutím k významu základních vlastních zdrojů kategorie 1 v rámci finanční stability institucí a obecně stability finančního sektoru nelze popřít existenci rizika, které ECB takto zjistila, přičemž toto riziko je mimoto potvrzeno pokyny orgánu EBA k platebním závazkům. Z těchto pokynů (viz bod 14 výše) totiž vyplývá, že příslušné orgány včetně ECB musí v rámci SREP vyhodnotit rizika, kterým jsou vystaveny položky vlastních zdrojů a likvidity úvěrové instituce, které NPP nezahrnují do rozvahy.
V této souvislosti je třeba navíc konstatovat, že účastníci řízení se shodují na tom, že NPP jsou z účetního hlediska, tak jako v projednávané věci, obecně zaúčtovány jako položky nezahrnuté do rozvahy a v rozvaze budou zapsány jako ztráta, která snižuje tím spíše základní vlastní kapitál kategorie 1, až v okamžiku, kdy bude úvěrová instituce povinna zaplatit částku jednomu z dotčených fondů.
Mimoto je třeba konstatovat, že předmětem dotčeného opatření odpočtu nejsou NPP jako takové, ale částky vložené do záruky, jak vyplývá také z bodu 8.2 rozhodnutí ze dne 14. února 2019. Částky vložené v rámci záruky představují obecně aktiva zahrnutá do rozvahy úvěrové instituce. Záruky NPP totiž povinně představují nízkoriziková likvidní aktiva. V praxi mají podobu složení hotovosti ve výši odpovídající částce NPP, poskytnutých k dispozici orgánům pro řešení krizí nebo systému pojištění vkladů. Jinými slovy, NPP se odrážejí ve své záruce a tyto dvě položky jsou neoddělitelně spjaty, a proto je nelze posuzovat odděleně.
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, ECB tedy mohla – aniž se v této souvislosti dopustila nesprávného právního posouzení – mít za to, že obezřetnostní zacházení s NPP, a tudíž se zárukou, která je od nich neoddělitelná, mohlo vést k zavedení jednoho z opatření stanovených v čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013, a to bez ohledu na skutečnost, že z účetního hlediska jsou NPP jako takové zaúčtovány jako položky nezahrnuté rozvahy.
Je tedy třeba odmítnout argument žalobkyně týkající se skutečnosti, že vzhledem k tomu, že NPP nejsou zahrnuty do rozvahy, nemůže se na ně vztahovat zvláštní politika stanovená v čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013.
Je však třeba posoudit, zda v projednávaném případě ECB provedla individuální přezkum rizikového profilu žalobkyně, který jí ukládá čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013 (viz bod 61 výše) a konkrétně, zda jí systémy, strategie, postupy a mechanismy, které zavedla, a kapitál, který má v držení, neumožňovaly čelit takto zjištěnému riziku vyplývajícímu z účetního zpracování NPP jako položek nezahrnutých do rozvahy a z nemožnosti volně nakládat se zárukou, která je s nimi spjata.
V tomto ohledu mají žalobkyně a ECB protichůdné názory na přezkum, který ECB provedla.
ECB uvádí, že přezkoumala všechny relevantní okolnosti. Žalobkyně má naproti tomu za to, že odůvodnění ECB se opírá pouze o obecné úvahy, a nikoli o jakýkoli konkrétní přezkum, jehož předmětem by bylo zejména posoudit rizikový profil konkrétní instituce. Podle žalobkyně by takový přezkum, pokud by byl proveden, prokázal, že částka základních vlastních zdrojů kategorie 1, které měla k dispozici, byla dostatečná k tomu, aby čelila případným ztrátám, které by mohla utrpět za předpokladu, že by byla vyzvána k zaplacení NPP, které upsala.
V projednávané věci z napadených rozhodnutí vyplývá, že ECB konstatovala, že žalobkyně použila mechanismus NPP a že s NPP zacházela jako s položkami nezahrnutými do rozvahy, ačkoli s nimi spjatá záruka byla do rozvahy zahrnuta mezi aktiva. ECB v rozhodnutí ze dne 14. února 2019 uvedla celkovou výšku nezaplacených NPP, pro které žalobkyně poskytla záruky v hotovosti, a to jak na konsolidované úrovni, tak institucí žalobkyně. Poté ECB vypočítala procento částky odpovídající vystavení riziku podle čl. 92 odst. 3 nařízení č. 575/2013. ECB tak stanovila úroveň vystavení žalobkyně riziku vyplývajícímu ze skutečnosti, že upsala NPP. Ze spisu předloženého Tribunálu rovněž vyplývá, že ačkoli takový výpočet nebyl uveden v rozhodnutích ze dne 19. prosince 2017 a ze dne 26. dubna 2018, ECB měla v době přijetí těchto rozhodnutí k dispozici informace relevantní pro jeho posouzení.
Odůvodnění ECB přitom vede k závěru, že účetní zpracování NPP jako položky nezařazené do rozvahy je samo o sobě problematické, protože toto zpracování ze své povahy implikuje nadhodnocení základních vlastních zdrojů kategorie 1. Stanovisko ECB vyplývá zejména z jejích písemných podání před Tribunálem a z jejích prohlášení na jednání. Prohlásila totiž, že riziko, které mělo dotčené opatření napravit, vyplývalo ze skutečnosti, že účetní zacházení použitelné na NPP neodráželo skutečnost, že nelze volně nakládat s částkami mobilizovanými z tohoto důvodu v poměru základních vlastních zdrojů kategorie 1 přispívající instituce. Podle ECB jí tato situace umožnila přiměřeně využít pravomoci, které měla na základě čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1024/2013. Takové odůvodnění, ačkoliv se konkrétně vztahuje na žalobkyni, však vyplývá ze zjištění obecné povahy, které lze uplatnit na jakoukoli úvěrovou instituci, která se rozhodla nezahrnout NPP do rozvahy, aniž zohlednila jakoukoliv okolnost typickou pro dotčenou instituci.
Naproti tomu napadená rozhodnutí neuvádějí žádný individuální přezkum, který by ECB provedla a jehož cílem by bylo ověřit, zda žalobkyně zavedla systémy, strategie, postupy a mechanismy ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013, s cílem čelit obezřetnostním rizikům spojeným se zacházením s NPP jako s položkami nezařazenými do rozvahy, a aby se případně ujistila o jejich relevanci ve vztahu k takovým rizikům.
V této souvislosti je třeba poznamenat, že zákonodárce výslovně připustil a vymezil použití NPP. Je pravda, jak tvrdí ECB, že nařízení č. 806/2014 a směrnice 2014/49 se nezabývají otázkou účetního zacházení s NPP. Kromě toho možnost stanovená zákonodárcem použít pro omezený procentní podíl NPP pro účely financování fondů a systémů pojištění vkladů nebrání tomu, že se vyskytne obezřetnostní riziko. Možnost takového rizika lze vyvodit také z pokynů k platebním závazkům. Ač není třeba vyjádřit se k správnosti výkladu, který ECB poskytla v souvislosti s pokyny k platebním závazkům, a sice že jediný způsob vyloučení procyklického rizika spočívá v tom, že se s NPP z účetního hlediska bude zacházet stejně jako s příspěvkem v hotovosti, nic to nemění na tom, že z článku 16 nařízení č. 1024/2013, jakož i z pokynů k platebním závazkům v rozsahu, v němž odkazují na přezkum provedený v rámci SREP, vyplývá, že je vyžadován přezkum v každém jednotlivém případě.
Jak již bylo uvedeno (viz bod 76 výše) z přístupu ECB vyplývá, že měla za to, že vzhledem k tomu, že instituce se rozhodla využít NPP a zacházet s nimi jako s položkami nezařazenými do rozvahy, existovalo riziko, v důsledku něhož byl jakýkoliv důkladnější přezkum situace této instituce zbytečný
Ostatně argumentace ECB, podle které bylo dotčené opatření přijato v rámci SREP, takže každé rozhodnutí přijaté v tomto rámci je tedy individuálním rozhodnutím, jež se vztahuje pouze na jeho adresáta, není relevantní. Shodná rizika mohou být zajisté kryta totožnými opatřeními, jak tvrdí ECB. Skutečnost, že dotčené opatření bylo přijato v rámci výkonu vyplývajícího z použití SREP, však neznamená, že obezřetnostní opatření přijaté v tomto kontextu je nezbytně rozhodnutím přijatým po individuálním přezkumu zohledňujícím zvláštní okolnosti žalobkyně.
Kromě toho nemůže obstát ani argument ECB, podle kterého provedla před přijetím napadených rozhodnutí individuální přezkum v rámci posouzení dopadů. Cílem takového přezkumu je totiž nanejvýš posoudit důsledky přijetí opatření s ohledem na sledované cíle. Je zajisté pravda, že posouzení dopadů může být užitečné pro účely posouzení přiměřenosti dotčeného opatření, jak v podstatě vyplývá z argumentace ECB, když tvrdí, že uvedená studie prokazuje, že opatření má jen malý dopad na dodatečný kapitál, a tudíž by pro žalobkyni nemělo představovat nepřiměřenou zátěž. Toto posouzení však sleduje jiný cíl a vychází z odlišné logiky, než je logika, která je základem analýzy, již má provést ECB podle čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013. Podle těchto ustanovení totiž ECB přísluší, aby posoudila potřebu přijetí dotčeného opatření vzhledem k individuální situaci dotyčné instituce s přihlédnutím zejména k případným systémům, strategiím, postupům nebo mechanismům, které tato instituce zavedla.
Je tedy třeba konstatovat, že ECB tím, že nepokračovala v přezkumu nad rámec pouhého zjištění potenciálního rizika vyvolaného NPP z důvodu, že je s nimi z účetního hlediska zacházeno jako s položkami nezařazenými do rozvahy, tím, že nepřezkoumala konkrétní situaci žalobkyně a zejména její rizikový profil, jakož i její úroveň likvidity, a tím, že nezohlednila případné zmírňující faktory potenciálního rizika, neprovedla individuální obezřetnostní přezkum žalobkyně, jak je uložen čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013, takže došlo k porušení těchto ustanovení.
Vzhledem k tomu, že výtka týkající se neprovedení individuálního přezkumu je opodstatněná, musí být první žalobní důvod přijat.
Projednávaná žaloba tudíž musí být v rozsahu, v němž směřuje k částečnému zrušení napadených rozhodnutí, prohlášena za opodstatněnou, aniž by bylo nutné zkoumat ostatní žalobní důvody vznesené žalobkyní.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a ECB neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Věci T‑150/18 a T‑345/18 se pro účely tohoto rozsudku spojují.

2)
Body 9.1 až 9.3 rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) č. ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 ze dne 19. prosince 2017, body 9.1 až 9.3 rozhodnutí ECB č. ECB-SSM-2018-FRBNP-17 ze dne 26. dubna 2018 a body 8.1 až 8.4 rozhodnutí ECB č. ECB-SSM-2019-FRBNP-12 ze dne 14. února 2019 se zrušují.

3)
ECB se ukládá náhrada nákladů řízení.

Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Mac Eochaidh
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 9. září 2020.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.