CELEX: 62015CJ0497
Zahtjev za prethodnu odluku
Usklađivanje zakonodavstava
Cestovni promet
Porezne odredbe
Direktiva 1999/62/EZ
Naknade koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila
Cestarina
Obveza država članica da odrede učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije
Paušalna kazna
Proporcionalnost

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 9.a Direktive 1999/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 1999. o naknadama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila (
SL 1999., L 187., str. 42
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 34.), kako je izmijenjena Direktivom 2011/76/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2011. (
SL 2011., L 269., str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 21., str. 247.; u daljnjem tekstu: Direktiva 1999/62).
Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova između, društava Euro‑Team Kft. (predmet C‑497/15) i Spirál‑Gép Kft. (predmet C‑498/15), s jedne strane, i Budapest Rendőrfőkapitánye (Glavna policijska uprava u Budimpešti, Mađarska), s druge strane, povodom izricanja novčane kazne zbog korištenja dionice autoceste a da pritom nije plaćen propisani iznos cestarine.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 1., 12. i 15. Direktive 1999/62 određuju:
„1.
Uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja među prijevozničkim poduzećima iz država članica zahtijeva usklađivanje sustava ubiranja poreza i uspostavljanje pravednih mehanizama naplate troškova infrastrukture prijevoznicima.
[…]
12.
Postojeća narušavanja tržišnog natjecanja ne mogu se ukloniti samo usklađivanjem poreza ili trošarina na gorivo; međutim, do uspostave tehnički i gospodarski prikladnijih oblika ubiranja poreza takva se narušavanja mogu ublažiti mogućnošću zadržavanja ili uvođenja cestarina i/ili naknada za korištenje autocesta; osim toga, državama članicama trebalo bi omogućiti naplaćivanje naknada za korištenje mostova, tunela i planinskih prijevoja.
[…]
15.
Stope korisničkih naknada trebale bi se temeljiti na trajanju korištenja dotične infrastrukture i razlikovati prema troškovima koje motorna vozila uzrokuju.”
Članak 1. prvi stavak te direktive glasi:
„Ova se Direktiva primjenjuje na porez na vozila, cestarine i korisničke naknade uvedene na vozila, kako je određeno člankom 2.”
Članak 2. navedene direktive propisuje:
„Za potrebe ove direktive:
[…]
(b)
’cestarina‚ znači određeni iznos koji se plaća za vozilo na temelju udaljenosti koju je određena vrsta vozila prešla na danoj infrastrukturi i koja obuhvaća infrastrukturnu pristojbu i/ili pristojbu za vanjske troškove;
[…]”
U skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 1999/62:
„1. Ne dovodeći u pitanje članak 9. stavak 1.a, države članice mogu zadržati ili uvesti cestarine i/ili pristojbe na trans‑europskoj cestovnoj mreži ili na određenim dionicama te mreže, ili na bilo kojoj dodatnoj dionici njihove mreže autocesta koje nisu dio trans‑europske cestovne mreže pod uvjetima utvrđenim u stavcima 2., 3., 4. i 5. ovog članka i člancima od 7.a do 7.k. Ovo ne dovodi u pitanje pravo država članica da, u skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, naplaćuju cestarine i/ili pristojbe na drugim cestama, pod uvjetom da uvođenje cestarina i/ili pristojba na tim drugim cestama ne dovodi do diskriminacije međunarodnog prometa i ne remeti tržišnu utrku među prijevoznicima.”
Članak 9.a te direktive glasi kako slijedi:
„Države članice uspostavljaju odgovarajuće kontrole, te utvrđuju sustav sankcija koje se primjenjuju u slučaju kršenja nacionalnih propisa donesenih na temelju ove Direktive. One poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu primjenu. Ove sankcije su učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
Mađarsko pravo
Zakon o cestovnom prometu
Članak 20. stavak 1. közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvénya (Zakon br. I iz 1988. o cestovnom prometu, u daljnjem tekstu: Zakon o cestovnom prometu) određuje:
„Novčana kazna izreći će se svakoj osobi koja krši odredbe ovog zakona, posebnih zakona ili propisa i akata prava Zajednice koja se odnose na:
[…]
(m)
pristojbu, proporcionalnu prijeđenoj udaljenosti, koja se plaća za korištenje dionice ceste za koju se plaća cestarina.
[…]”
Članak 21. Zakona o cestovnom prometu određuje:
„1.   Osoba koja se služi vozilom ili, u slučaju iz članka 21/A stavka 2., osoba kojoj je povjereno vozilo u svrhu korištenja, odgovorna je prilikom služenja vozilom ili njegova korištenja, za poštovanje pravila utvrđenih posebnim odredbama koja se odnose na
[…]
(h)
pristojbu, proporcionalnu prijeđenoj udaljenosti, koja se plaća za korištenje dionice ceste za koju se plaća cestarina.
[…]
2.   U slučaju povrede nekoga od pravila iz stavka 1., osobi koja se služi vozilom ili, u slučaju iz članka 21/A, osobi kojoj je vozilo povjereno radi njegova korištenja, izreći će se upravna kazna u iznosu od 10000 do 300000 [mađarskih] forinti [(HUF) (oko 32 eura do 974 eura)]. Vlada uredbom određuje iznos novčanih kazni koje se mogu izreći u slučaju povreda navedenih odredbi. Kad isto ponašanje predstavlja povredu više pravila te se ispituje u okviru istog postupka, sankcionira se novčanom kaznom čiji iznos odgovara zbroju iznosa novčanih kazni utvrđenih za svaku od tih povreda.
[…]
5.   Vodeći računa o odredbama stavka 1., Vlada Uredbom određuje povrede za koje se osobi koja se služi predmetnim vozilom […] izriče upravna kazna.”
Zakon o cestarinama
Članak 3. stavci 1. i 6. az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (Zakon br. LXVII iz 2013. o pristojbi, proporcionalnoj prijeđenoj udaljenosti, koja se plaća za korištenje autocesta, brzih cesta i državnih cesta, u daljnjem tekstu: Zakon o cestarinama) određuje:
„1.   Vozilo koje podliježe plaćanju cestarine mora dobiti ovlaštenje za prometovanje određeno ovim zakonom kako bi imalo pravo kretati se dionicom ceste za koju se plaća cestarina.
[…]
6.   Osoba koja se služi predmetnim vozilom odgovorna je za poštovanje, kad je riječ o vozilu kojim se služi, pravila koja se nalaze u stavku 1.”
Članak 14. Zakona o cestarinama određuje:
„Ne dovodeći u pitanje iznimke navedene u članku 9. osoba koja je dužna platiti cestarinu neovlašteno prometuje cestom ako:
(a)
koristi dionicu ceste za koju se plaća cestarina a da nije kupila karticu za cestarinu za tu dionicu prije početka njezina korištenja, a nema sklopljen valjani ugovor s tijelom za upravljanje sustavom cestarina kojim se uređuje podnošenje deklaracija određenih ovim zakonom tijelu nadležnom za ubiranje i plaćanje cestarina
(b)
koristi dionicu ceste za koju se plaća cestarina na temelju deklaracije u kojoj se navodi skupina vozila koja je, prema tarifi ili učinku na okoliš, niža od one kojoj pripada predmetno vozilo, ili
(c)
koristi dionicu ceste za koju se plaća cestarina a da nije kupila karticu za cestarinu za tu dionicu prije početka njezina korištenja, iako ima valjani ugovor, radi prometovanja navedenom dionicom predmetnim vozilom, kojim se uređuje podnošenje deklaracija određenih ovim zakonom tijelu nadležnom za ubiranje i plaćanje cestarina, a koji je sklopljen s tijelom za upravljanje sustavom cestarina, ali tijekom prometovanja predmetnom dionicom ceste za koju se plaća cestarina nije ispunjen barem jedan od uvjeta pravilnog funkcioniranja ugrađenog sustava, poput uvjeta određenih uredbom donesenom na temelju ovog zakona.”
Članak 15. tog zakona propisuje:
„1.   Iznos novčane kazne utvrđuje se tako da potakne obveznike plaćanja cestarine da plate propisanu cestarinu.
2.   Prihod od izrečenih novčanih kazni uplaćuje se u središnji proračun kao proračunski prihod u rubrici iz članka 14. stavka 4. točke (d) Zakona br. CXCV iz 2011. o javnim financijama. Novčana kazna plaća se u [mađarskim] forintama [(HUF)] uplatnicom na bankovni račun određen aktom donesenim na temelju ovog zakona.”
Članak 16. navedenog zakona propisuje:
„Neovlašteno korištenje ceste na temelju ovog zakona čini prekršaj za koji se može izreći novčana kazna na temelju Zakona o cestovnom prometu.”
Članak 29/A stavci 1., 4., 6. i 7. Zakona o cestarinama, uvršten u taj zakon Zakonom br. LIV iz 2014., s učinkom od 9. studenoga 2014., određuje:
„1.   U slučajevima iz stavaka 2. do 4., podnositelji zahtjeva koji su podnijeli tijelu nadležnom za naplatu cestarina (u daljnjem tekstu: tijelo za naplatu cestarina) zahtjev u skladu sa stavcima 6. i 7. (u daljnjem tekstu: zahtjev) izuzeti su, pod uvjetima utvrđenima ovim zakonom, od plaćanja novčane kazne izrečene zbog bilo kakvog neovlaštenog korištenja ceste iz članka 14. točke (a) ovog zakona, u razdoblju od 1. srpnja 2013. do 31. ožujka 2014.
[…]
4.   Na temelju osnovanog zahtjeva podnositelj zahtjeva je, ako su ispunjeni uvjeti iz stavka 7., izuzet od plaćanja novčane kazne određene za povredu članka 14. točke (a) ako je, tijekom razdoblja valjanosti kartice za cestarinu i najviše jednom na određenoj postaji u svakom pravcu, novčana kazna određena za dio ceste za koju se plaća cestarina ili za priključnu cestu koja je usporedna s cestom kojom je u tom trenutku predmetno vozilo bilo ovlašteno prometovati, ali to ovlaštenje nije upotrijebilo tijekom razdoblja njegove valjanosti.
[…]
6.   Osim onoga što je utvrđeno stavcima 2. do 4., izuzeće od novčane kazne uvjetovano je time da je podnositelj zahtjeva, prije njegova podnošenja, platio tijelu za naplatu cestarina troškove pružene usluge u iznosu od 12000 HUF [oko 39 eura] po kazni, uključujući porez na dodanu vrijednost, te o tome podnio dokaz u trenutku podnošenja zahtjeva. […]
7.   Zahtjev se može podnijeti u roku od 60 dana nakon stupanja na snagu Zakona br. LIV iz 2014. o izmjeni [Zakona o cestarinama]. Na temelju podnesenog zahtjeva – pod uvjetom da je njegov sadržaj u skladu sa zahtjevima ovog zakona te nije protivan sadržaju baze podataka tijela za naplatu cestarina – potonje tijelo izdaje potvrdu o mogućnosti izuzeća podnositelja zahtjeva od plaćanja novčane kazne, ako su ispunjeni uvjeti iz stavaka 2. do 4. Takva se potvrda neće izdati ako postoji nesklad između sadržaja zahtjeva i sadržaja baze podataka tijela za naplatu cestarina. Tijelo za naplatu cestarina izdaje potvrdu u roku od 120 dana od primitka zahtjeva. […]”
Uredba Vlade br. 410/2007
Članak 1. stavak 1. a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. Rendelet (Uredba Vlade br. 410 o prekršajima u cestovnom prometu za koje se mogu izreći upravne kazne, o iznosima novčanih kazni koje se trebaju platiti u slučaju prekršaja u cestovnom prometu, primjeni novčanih kazni i uvjetima suradnje prilikom cestovnih kontrola) od 29. prosinca 2007. (u daljnjem tekstu: Uredba Vlade br. 410/2007) određuje:
„Na temelju članka 21. stavka 1. [Zakona o cestovnom prometu], osobi koja se služi predmetnim vozilom […] može se, u slučaju povrede odredbi iz članaka 2. do 8/A, izreći upravna kazna čiji je iznos utvrđen ovom uredbom.”
Članak 8/A Uredbe Vlade br. 410/2007 određuje:
1.   Kad je riječ o članku 21. stavku 1. točki (h) [Zakona o cestovnom prometu], osoba koja se služi predmetnim vozilom dužna je za svaki prekršaj iz Priloga 9. platiti novčanu kaznu čiji se iznos utvrđuje ovisno o skupini kojoj pripada vozilo.
2.   Novčana kazna iz stavka 1. izrečena osobi koja se služi predmetnim vozilom ne može se izreći ponovno u slučaju da to isto vozilo neovlašteno prometuje cestom dok ne prođe osam sati nakon prvog utvrđenja da to isto vozilo neovlašteno prometuje cestom.
[…]”
Članak 9. te uredbe propisuje:
„A
B


B1
B2
B3
1. Povreda Zakona o cestarinama
Iznos novčane kazne prema skupini vozila

J2
J3
J4
2. Povreda članka 14. točke (a)
140.000
150.000
165.000
3. Povreda članka 14. točke (b)
80.000
90.000
110.000
4. Povreda članka 14. točke (c)
140.000
150.000
165.000”
Uredba Vlade br. 209/2013
Članak 24. stavak 3. az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (Uredba Vlade br. 209 o izvršenju Zakona o cestarinama) od 18. lipnja 2013. (u daljnjem tekstu: Uredba Vlade br. 209/2013) određuje:
„Kartica za cestarinu je ovlaštenje za neprekidno prometovanje vozilom određenom cestom čije su značajke navedene u trenutku kupnje navedene karte. Kartica za cestarinu nije prenosiva niti se u njoj navedena ruta ili značajke vozila, kako su prijavljeni prilikom kupovine, mogu mijenjati. Kartica za cestarinu može se koristiti za putovanje započeto na dan koji je unaprijed utvrđen te je valjana:
(a)
od trenutka kupovine do kraja sljedećeg dana, ako razdoblje valjanosti započinje na datum kupovine,
(b)
od početka navedenog kalendarskog dana do kraja sljedećeg dana, ako je kupljena najviše 30 dana unaprijed.”
Članak 26. stavak 1. točka (a) Uredbe Vlade br. 209/2013 propisuje:
„Prije početka korištenja dionice ceste za koju se plaća cestarina obveznik plaćanja cestarine mora uspostaviti pravni odnos s tijelom nadležnim za upravljanje sustavom cestarina koji mu omogućava učinkovito korištenje [elektroničkog] sustava [cestarina] kojim upravlja tijelo za naplatu cestarina i na tom temelju izvršiti kupovinu kartice za cestarinu u skladu sa stvarnom rutom.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Euro‑Team, tužitelj u glavnom postupku u predmetu C‑497/15, poduzetnik je sa sjedištem u Mađarskoj. Kako bi vozilo za prijevoz robe kojim se Euro‑Team služi moglo 6. rujna 2014. prometovati dionicom ceste za koju se plaća cestarina „Budimpešta – Gyula”, prethodno je kupilo karticu za cestarinu, u skladu sa zakonodavstvom o cestarinama.
Dana 6. rujna 2014., pogreška u navigacijskom sustavu tog vozila navela je njegova vozača, zaposlenika Euro‑Teama, da propusti izaći s autoceste M5 kako bi se nastavio kretati po cesti br. 5, prometnici nižeg reda na kojoj je imao ovlaštenje prometovati. On se dakle nastavio kretati po autocesti M5 a da nije imao valjanu karticu za cestarinu te ne plativši nije platio pristojbu proporcionalnu udaljenosti prijeđenoj na toj dionici autoceste.
Taj dio autoceste, dug oko pet kilometara, praktički je paralelan s cestom br. 5. Iznos cestarine za navedeni segment je 324 HUF (oko 1 euro), odnosno niže je tarife od one koja se obračunava za usporedivu dionicu ceste br. 5 koja je u vrijeme nastanka činjenica iznosila 520 HUF (oko 1,7 eura). Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, u odnosu na rutu navedenu na unaprijed kupljenoj kartici za cestarinu, Euro‑Team nije stekao korist ni uzrokovao štetu.
Budapest Rendőrfőkapitánya (Glavna policijska uprava u Budimpešti, Mađarska) je ipak, odlukom od 8. prosinca 2014., Euro‑Teamu izrekao upravnu kaznu u iznosu od 165000 HUF (oko 535 eura), u skladu s Uredbom Vlade br. 410/2007 zbog toga što je, propustivši unaprijed kupiti karticu koja odgovara cestarini za korištenje dionice autoceste koja se nalazi između 85. i 90. kilometra, to poduzeće povrijedilo obveze koje ima na temelju Zakona o cestarinama.
Euro‑Team je podnio tužbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev, navodeći, među ostalim, da se sankcija utvrđena Uredbom Vlade br. 410/2007 protivi pravu Unije jer izrečena novčana kazna nije proporcionalna.
Spirál‑Gép, tužitelj u glavnom postupku u predmetu C‑498/15, također je poduzeće sa sjedištem u Mađarskoj. Kako bi vozilo za prijevoz robe kojim se ono služi moglo 25. travnja 2014. koristiti dionicu „Kaba‑Bököny” za koju se plaća cestarina, ono je unaprijed kupilo propisanu karticu, u skladu sa Zakonom o cestarinama.
Istoga dana, vozač tog vozila, zaposlenik Spirál‑Gépa nepažnjom je promašio izlaz s autoceste M35. Zbog toga se nastavio kretati autocestom M35, između 24. i 35. kilometra, iako taj segment nije bio dio predviđene rute za čije korištenje je bila plaćena pristojba. Nakon što je zamijetio svoju pogrešku i s obzirom na to da se nije mogao polukružno okrenuti, zaustavio je svoje vozilo na prometnoj traci za zaustavljanje vozila u nuždi te autoceste i na vlastitu inicijativu podmirio iznos cestarine za navedenu dionicu.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da u odnosu na unaprijed plaćen iznos cestarine kao i u odnosu na iznos cestarine od 1597 HUF (oko 5,2 eura) koji je vozač vozila spontano platio, Spirál‑Gép nije stekao korist ni uzrokovao štetu.
Budapest Rendőrfőkapitánya (Glavna policijska uprava u Budimpešti) odlukom od 16. ožujka 2015. Spirál‑Gépu izrekla je upravnu kaznu u iznosu od 140000 HUF (oko 454 eura), u skladu s Uredbom Vlade br. 410/2007, jer je, propustivši unaprijed platiti propisani iznos cestarine za dionicu autoceste koja se nalazi između 24. i 35. kilometra, to poduzeće povrijedilo obveze koje ima na temelju Zakona o cestarinama.
Spirál‑Gép je podnio tužbu protiv te odluke pred sudom koji je uputio zahtjev, navevši, među ostalim, da sankcija utvrđena navedenom vladinom uredbom nije proporcionalna i da se zbog toga protivi pravu Unije.
U tim dvama predmetima sud koji je uputio zahtjev ističe da je, na temelju članka 21. Zakona o cestarinama, osoba koja se služi vozilom objektivno odgovorna s obzirom na to da se iznos izrečene upravne kazne mora platiti neovisno o bilo kakvoj pogrešci. Stoga, osim u slučajevima izričito određenima tim zakonom, uprava nije u mogućnosti voditi računa o pojedinačnoj i konkretnoj situaciji osobe koja se služi vozilom, niti ispitati može li mu se stvarno pripisati povreda, odnosno proizlazi li ona iz izričite namjere ili obične nepažnje.
Stoga je irelevantna okolnost da je u predmetu C‑497/15 Euro‑Team imao pravnu osnovu za korištenje cestovne infrastrukture za dionicu usporednu s onom na kojoj je počinjena povreda i da je iznos cestarine za tu potonju dionicu bio niži od cijene plaćene za predviđenu rutu. Isto vrijedi u predmetu C‑498/15 u kojem je vozač vozila, zaposlenik Spirál‑Gépa, u roku od 20 minuta nakon počinjenja prekršaja na vlastitu inicijativu platio propisani iznos cestarine za korištenje te autoceste.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da članak 9.a Direktive 1999/62 ostavlja državama članicama široku diskrecijsku ovlast kad je riječ o izboru sankcija namijenjenih osiguranju plaćanja cestarina. On međutim dvoji o tome može li se, vodeći računa o osobitostima prekršaja počinjenih u predmetima koji se pred njim vode, novčana kazna izrečena jednom od tužitelja, a čiji je iznos preko 500 puta viši od propisanog iznosa cestarine, smatrati proporcionalnom.
Sud koji je uputio zahtjev ipak ocjenjuje da odredba članka 29/A Zakona o cestarinama, koja nije primjenjiva
rationae temporis
na činjenice tih predmeta s obzirom na datume počinjenja prekršaja, omogućuje izricanje novčanih kazni koje su proporcionalne težini tih prekršaja.
U tim je okolnostima Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Segedinu, Mađarska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja, istovjetna u oba predmeta:
„1.
Treba li zahtjev proporcionalnosti, utvrđen u članku 9.a Direktive 1999/62 […] tumačiti na način da mu se protivi sustav sankcija kakav je utvrđen u Prilogu 9. [Uredbi Vlade br. 410/2007], u kojem se za nepoštovanje pravila o kupnji kartice za cestarinu predviđa novčana kazna u paušalnom iznosu, neovisno o težini počinjenog prekršaja?
2.
Je li upravna novčana kazna koja je određena u Prilogu 9. [Uredbi Vlade br. 410/2007] sukladna zahtjevu iz članka 9.a Direktive 1999/62, prema kojem sankcije utvrđene u nacionalnom pravu moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće?
3.
Treba li zahtjev proporcionalnosti koji je utvrđen u članku 9.a Direktive 1999/62 tumačiti na način da mu se protivi, s jedne strane, sustav sankcija poput onog koji je sporan u glavnom postupku, a u okviru kojeg se predviđa objektivna odgovornost počiniteljâ prekršaja, te, s druge strane, iznos sankcije koji je propisan u navedenom sustavu?”
Odlukom predsjednika Suda od 19. listopada 2015. predmeti C‑497/15 i C‑498/15 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka te presude.
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koje valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 9.a Direktive 1999/62 tumačiti na način da se njime određenim zahtjevima učinkovitosti, proporcionalnosti i odvraćajuće naravi sankcija protivi sustav sankcija, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji predviđa izricanje novčane kazne u paušalnom iznosu za sve povrede pravila o obvezi prethodnog plaćanja cestarine povezane s korištenjem cestovne infrastrukture, neovisno o njihovoj naravi i težini.
Podredno, valja podsjetiti da, na temelju članka 9.a Direktive 1999/62, države članice provode primjerene kontrole i utvrđuju sustav sankcija primjenjiv na povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju te direktive. One poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale primjenu tih sankcija. Sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.
Ipak, valja utvrditi da navedena direktiva ne sadržava podrobnija pravila o određivanju navedenih nacionalnih sankcija i osobito ne propisuje nikakve izričite kriterije za ocjenu njihove proporcionalnosti.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u nedostatku usklađenosti propisa Unije u području sankcija primjenjivih u slučaju neispunjenja uvjeta iz režima uvedenog tim propisima, države članice ovlaštene su odabrati sankcije koje smatraju primjerenima. Ipak, one su dužne izvršavati svoju nadležnost poštujući pravo Unije i njegova opća načela te, sukladno tomu, načelo proporcionalnosti (vidjeti, među ostalim, presude od 9. veljače 2012., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
23.
i od 19. listopada 2016., EL‑EM-2001,
C‑501/14
,
EU:C:2016:777
, t.
37.
).
U predmetnom slučaju, represivne mjere koje dopušta nacionalno zakonodavstvo u glavnom postupku ne smiju prelaziti granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje ciljeva kojima to zakonodavstvo legitimno teži, s time da, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (presuda od 19. listopada 2016., EL‑EM-2001,
C‑501/14
,
EU:C:2016:777
, t.
39.
i navedena sudska praksa).
U okviru Direktive 1999/62, ciljevi, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 1., su, radi uklanjanja narušavanja tržišnog natjecanja među prijevozničkim poduzećima iz država članica, usklađivanje sustava ubiranja poreza i uspostavljanje pravednih mehanizama naplate troškova infrastrukture prijevoznicima.
Sud je s tim u vezi presudio da strogost sankcija mora odgovarati težini povreda koje suzbijaju i osobito osigurati stvarno odvraćajući učinak, istovremeno poštujući opće načelo proporcionalnosti (presuda od 19. listopada 2016., EL‑EM-2001,
C‑501/14
,
EU:C:2016:777
, t.
40.
).
Osim toga, Sud je presudio da se načelo proporcionalnosti nameće državama članicama ne samo kad je riječ o određivanju sastavnih elemenata prekršaja i pravila o iznosu novčanih kazni, nego i što se tiče ocjene elemenata koji se mogu uzeti u obzir prilikom utvrđivanja iznosa novčane kazne (presuda od 19. listopada 2016., EL‑EM-2001,
C‑501/14
,
EU:C:2016:777
, t.
41.
).
U predmetnom slučaju valja istaknuti da članak 21. stavak 2. Zakona o cestovnom prometu sankcionira novčanom kaznom u iznosu od 10000 do 300000 HUF (oko 32 do 974 eura) osobu koja se služi vozilom kojim se krše pravila o obvezi plaćanja pristojbe za korištenje dionice ceste za koju se plaća cestarina, čiji je iznos proporcionalan prijeđenoj udaljenosti. S time u vezi se Prilogom 9. Uredbi Vlade br. 410/2007 propisuju određene novčane kazne za predmetne prekršaje, koje se razlikuju ovisno o skupini kojoj pripada vozilo, utvrđenoj na temelju broja njegovih osovina, a čiji je paušalni iznos između 140000 i 165000 HUF (oko 454 i 535 eura).
Sankcije za povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 1999/62 moraju biti proporcionalne ne samo počinjenim povredama, već isto tako i učinkovite i odvraćajuće. U predmetnom slučaju, u predmetu C‑497/15, iznos novčane kazne izrečene Euro‑Teamu je preko 500 puta viši od iznosa neplaćene cestarine koji je niži od stvarno plaćenog iznosa za usporedivu dionicu ceste br. 5. U predmetu C‑498/15 on je preko 87 puta viši od onog koji je nepravodobno plaćen.
S obzirom na iznos novčanih kazni izrečenih u odnosu na stvarno dugovani trošak cestarine koji nije plaćen unaprijed, nesporno je da mađarski sustav represivnih mjera zbog strogosti određenih sankcija i njihove redovne primjene ima učinkovitu i odvraćajuću narav.
Kad je riječ o poštovanju načela proporcionalnosti, valja utvrditi da je jedina prilagodba novčanih kazni predviđena tim sustavom, koja proizlazi iz Uredbe Vlade br. 410/2007, ona u vezi sa skupinom kojoj pripada predmetno vozilo, a koja se utvrđuje na temelju broja njegovih osovina. Ipak, takva prilagodba, koja nije ni na koji način povezana s ponašanjem osobe koja se služi vozilom ili s njegovim vozačem, ne vodi računa o naravi i težini počinjenog prekršaja. Kao što je to navela Europska komisija u svojem pisanom očitovanju, nadležno tijelo ne može, primjerice, uzeti u obzir, prijeđenu udaljenost bez da je propisani iznos cestarine bio plaćen. Iznos novčane kazne kojom se sankcionira nepoštovanje obveze plaćanja u glavnom postupku je stoga paušalan i ne ovisi ni o kilometrima prijeđenima bez ovlaštenja, a čak ni o činjenici je li počinitelj prekršaja unaprijed platio iznos cestarine za određenu rutu.
Osim toga, u skladu sa zahtjevima Direktive 1999/62 koji se nalaze među ostalim u njezinim člancima 7. do 7.k, sustav cestarine u glavnom postupku zamišljen je tako da sudjelovanje korisnika u održavanju infrastrukture bude proporcionalno njihovu korištenju te infrastrukture i da vodi računa o emisijskom razredu kojem pripada korišteno vozilo. Međutim, nemogućnost prilagodbe novčanih kazni ovisno o težini počinjenog prekršaja može se protiviti tom načelu sudjelovanja.
Sud je već presudio da je primjena novčane kazne u paušalnom iznosu za svaku povredu određenih obveza utvrđenih zakonom, bez prilagodbe iznosa navedene kazne ovisno o težini povrede, neproporcionalna u odnosu na ciljeve predviđene propisom Unije (vidjeti presudu od 9. veljače 2012., Urbán, C
210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
41.
).
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti na način da članak 9.a Direktive 1999/62 treba tumačiti tako da se njime određenom zahtjevu proporcionalnosti protivi sustav sankcija, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se određuje izricanje novčane kazne u paušalnom iznosu za sve povrede, neovisno o njihovoj naravi ili težini, pravila o obvezi plaćanja carine unaprijed povezanom s korištenjem cestovne infrastrukture.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 9.a Direktive 1999/62 tumačiti na način da se njime određenom zahtjevu proporcionalnosti protivi, s jedne strane, sustav sankcija, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se uspostavlja objektivna odgovornost počiniteljâ prekršaja i, s druge strane, iznos sankcija utvrđeni tim sustavom.
Valja podsjetiti da iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da na temelju Priloga 9. Uredbi Vlade br. 410/2007 nacionalna tijela nadležna za njezinu provedbu imaju ograničenu nadležnost u odnosu na paušalni iznos novčane kazne predviđen za slučaj povrede Zakona o cestarinama. Ta tijela stoga nemaju ovlast voditi računa o konkretnim i pojedinačnim okolnostima svakog predmetnog slučaja i tako prilagoditi taj iznos tim okolnostima.
Kad je riječ, kao prvo, o sukladnosti uspostavljanja objektivne odgovornosti s načelom proporcionalnosti, valja utvrditi da je Sud već presudio u brojnim slučajevima da takav sustav koji sankcionira povredu prava Unije nije, sam za sebe, nespojiv s njime (vidjeti, među ostalim, presudu od 9. veljače 2012., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
Naime, stajalište Suda je da uspostavljanje sustava objektivne odgovornosti nije proporcionalno ciljevima koji se nastoje ostvariti, kad taj sustav može navesti predmetne osobe na poštovanje odredbi uredbe i kad su ciljevi koji se nastoje postići od općeg interesa koji može opravdati uspostavljanje takvog sustava (presuda od 9. veljače 2012., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
48.
i navedena sudska praksa).
Nadalje, valja podsjetiti da Direktiva 1999/62 zahtijeva od nacionalnih zakonodavaca da za teška teretna vozila propišu plaćanje pristojbe za korištenje cestovne infrastrukture. Tako nacionalni sustav o kojem je riječ u glavnom postupku kojim se prenosi ta direktiva određuje da su osobe koje se služe tim vozilima obvezne plaćati pristojbe za korištenje te infrastrukture i uvodi mehanizam sankcija namijenjen poštovanju obveze plaćanja. U skladu s nacionalnim zakonodavstvom, povreda te obveze utvrđuje se kad korisnik cestovne infrastrukture za koju se plaća cestarina nije prije njezina korištenja platio propisani iznos cestarine. Takav sustav objektivne odgovornosti stoga potiče osobe koje se služe teškim teretnim vozilima na prethodno plaćanje iznosa cestarine čiji su obveznici.
Budući da, s jedne strane, navedeni sustav objektivne odgovornosti može potaknuti osobe koje se služe vozilima na poštovanje obveza prethodnog plaćanja pristojbi za korištenje cestovne infrastrukture i da su, s druge strane, ciljevi koje mađarsko zakonodavstvo nastoji postići, odnosno borba protiv narušavanja tržišnog natjecanja među prijevozničkim poduzećima i provedba načela „onečišćivač plaća”, ciljevi od općeg interesa, uvođenje posredstvom tog zakonodavstva sustava objektivne odgovornosti može se smatrati opravdanim.
Stoga uspostavljanje sustava objektivne odgovornosti, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se sankcionira povreda navedenih obveza nije, kao takvo, neusklađeno s pravom Unije.
Kad je riječ, kao drugo, o utvrđivanju iznosa novčanih kazni za svaku vrstu prekršaja predviđenog sustavom sankcija o kojem je riječ u glavnom postupku, valja podsjetiti na sudsku praksu navedenu u točkama 39. i 40. ove presude, prema kojoj su države članice nadležne za odabir sankcija koje im se čine primjerenima. Ipak, one su dužne izvršavati tu nadležnost poštujući pravo Unije i njegova opća načela te sukladno tomu i načelo proporcionalnosti. Represivne mjere ne smiju stoga, među ostalim, prekoračiti ono što je nužno za ostvarenje legitimno zadanih ciljeva tog zakonodavstva niti, nadalje, biti neproporcionalne u odnosu na njih.
U tom pogledu valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti obvezuje države članice ne samo kad je riječ o određivanju sastavnih elemenata prekršaja i pravila o visini iznosa novčanih kazni, nego isto tako i u pogledu ocjene elemenata koji se mogu uzeti u obzir prilikom utvrđivanja novčane kazne (vidjeti, među ostalim, presude od 9. veljače 2012., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
54.
kao i od 19. listopada 2016., ELEM-2001,
C-501/14
,
EU:C:2016:777
, t.
41.
).
S obzirom na to, valja utvrditi da obveza nacionalnih tijela nadležnih za sankcioniranje povreda obveza plaćanja pristojbi za korištenje cestovne infrastrukture da izriču novčane kazne u paušalnom iznosu između 140000 i 165000 HUF (oko 454 do 535 eura), a da pritom ne mogu voditi računa o konkretnim i pojedinačnim okolnostima svakog predmetnog slučaja ni, prema potrebi, sniziti iznos te kazne, ne ispunjava uvjete utvrđene sudskom praksom navedenom u točkama 39. i 40. ove presude.
Stoga je mađarski sustav sankcija neproporcionalan, osobito u predmetima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku.
U tom pogledu valja navesti da je nesporno da je, s jedne strane, u predmetu C‑497/15 vozač predmetnog vozila zbog pogreške navigacijskog sustava promašio izlaz s autoceste kako bi se nastavio kretati svojom rutom na cesti nižeg reda, za čije je korištenje imao ovlaštenje. Taj vozač je dakle prešao oko 5 kilometara te autoceste a da prethodno nije platio cestarinu, pri čemu je predmetna dionica bila usporedna s cestom nižeg reda. Iznos koji se trebao platiti za put od 5 km prijeđen na autocesti bio je niži od onog obračunatog za korištenje usporedive dionice ceste nižeg reda. Kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev, Euro‑Team nije tim prekršajem stekao korist ni uzrokovao financijsku štetu državnom proračunu.
S druge strane, u predmetu C‑498/15, vozač spornog vozila koji je imao pravnu osnovu korištenja cestovne infrastrukture za različitu rutu, platio je propisani iznos cestarine na vlastitu inicijativu, nakon što je zamijetio svoju pogrešku i zaustavio vozilo na prometnoj traci autoceste za zaustavljanje vozila u nuždi, ne mogavši izvršiti polukružno okretanje. U predmetnom slučaju, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je vozač pogreškom tijekom 20 minuta vozio autocestom zbog toga što je propustio predviđeni izlaz. U tom slučaju također, u skladu s utvrđenjima suda koji je uputio zahtjev, Spirál‑Gép nije stekao korist ni uzrokovao štetu.
U tim okolnostima, kao prvo, kad je riječ o uvjetu prema kojem represivna mjera ne smije prekoračiti ono što je nužno za ostvarenje legitimno zadanih ciljeva zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku, valja utvrditi da je također moguće da nadležna nacionalna tijela ostvare predviđene ciljeve manje ograničavajućim mjerama s obzirom na to da počinjene povrede ne ugrožavaju ciljeve Direktive 1999/62, odnosno usklađivanje sustava ubiranja poreza i uspostavljanje pravednih mehanizama naplate troškova infrastrukture prijevoznicima radi uklanjanja narušavanja tržišnog natjecanja među prijevozničkim poduzećima iz država članica.
Kao drugo, kad je riječ o uvjetu prema kojem represivna mjera ne smije biti neproporcionalna u odnosu na navedene ciljeve, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u predmetu C‑497/15 proizlazi da je iznos novčane kazne izrečen Euro‑Teamu preko 500 puta viši od iznosa neplaćene cestarine koji je niži od stvarno plaćenog iznosa za usporedivu dionicu ceste br. 5. U predmetu C‑498/15, sud koji je uputio zahtjev navodi da je taj iznos preko 87 puta viši od iznosa nepravodobne plaćene cestarine. Posljedično tomu, iznos sankcije u predmetima u glavnom postupku neproporcionalan je u odnosu na počinjeni prekršaj.
S obzirom na prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 9.a Direktive 1999/62 treba tumačiti na način da se njime određenom zahtjevu proporcionalnosti ne protivi sustav sankcija, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se uspostavlja objektivna odgovornost. Ipak, valja ga tumačiti tako da mu se protivi iznos sankcije utvrđen tim sustavom.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 9.a Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 1999/62/EZ od 17. lipnja 1999. o naknadama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila, kako je izmijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2011/76/EU od 27. rujna 2011., treba tumačiti na način da se zahtjevu proporcionalnosti iz tog članka protivi sustav sankcija, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se određuje izricanje novčane kazne u paušalnom iznosu za sve povrede pravila o obvezi prethodnog plaćanja carine povezane s korištenjem cestovne infrastrukture, neovisno o njihovoj naravi ili težini.

2.
Članak 9.a Direktive 1999/62, kako je izmijenjena Direktivom 2011/76, treba tumačiti na način da se njime određenom zahtjevu proporcionalnosti ne protivi sustav sankcija, poput onog u glavnom postupku, kojim se uspostavlja objektivna odgovornost. Ipak, valja ga tumačiti tako da mu se protivi iznos sankcije utvrđen tim sustavom.

Potpisi
(
)	Jezik postupka: mađarski