CELEX: 62018CJ0210
Преюдициално запитване
Транспорт
Единно европейско железопътно пространство
Директива 2012/34/ЕС
Член 3
Понятие „железопътна инфраструктура“
Приложение II
Минимален достъп
Включване на използването на пътнически перони

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на приложение II към Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (
ОВ L 343, 2012 г., стр. 32
).
Запитването е отправено в рамките на спор между WESTbahn Management GmbH и ÖBB-Infrastruktur AG във връзка със законността на таксите, изисквани от последното за използването от WESTbahn Management на пътнически перони в железопътните гари.
Правна уредба
Регламент (ЕИО) № 2598/70
Част А от приложение 1 към Регламент (ЕИО) № 2598/70 на Комисията от 18 декември 1970 година за определяне на позициите, които да се включат по различните рубрики в счетоводните форми, показани в приложение I към Регламент (ЕИО) № 1108/70 на Съвета от 4 юни 1970 година (
ОВ L 278, 1970 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 1, стр. 69), е предвиждала следното:
„Железопътната инфраструктура се състои от следните компоненти, при условие че те са част от постоянния път, включително и страничните железопътни линии, но се изключват линиите, намиращи се в ремонтни работилници, депа или локомотивни хангари, както и частни или странични железопътни линии:
[…]
–
[…] платформи за превоз на пътници и стоки;
[…]“.
Директива 91/440/ЕИО
Член 3 от Директива 91/440/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността (
ОВ L 237, 1991 г., стр. 25
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 86) е предвиждал:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
–
„железопътна инфраструктура“ са позициите, посочени в [част А от] приложение I […] [към] Регламент […] № 2598/70 […],
[…]“.
Директива 2001/14/ЕО
Приложение II към Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура (
ОВ L 75, 2001 г., стр. 29
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66) е имало следната редакция:
„Услуги, предоставяни на железопътните предприятия
1.
Пакетът за минимален достъп обхваща:
а)
обработка на заявленията за инфраструктурен капацитет;
б)
право на ползване на предоставения капацитет;
в)
използване на стрелки и железопътни възли;
г)
управление на влаковете, включително сигнализация, регулиране, дисперчески контрол, както и предаване и осигуряване на информация относно движението на влаковете;
д)
всякаква друга информация, необходима за прилагането или извършването на услугата, за която е предоставен капацитетът.
2.
Достъпът посредством мрежата до обслужващи съоръжения и предоставянето на услуги обхваща:
[…]
в)
пътнически гари, техните сгради и други съоръжения;
[…]“.
Директива 2012/34
Съображения 3, 7, 8, 26 и 65 от Директива 2012/34 гласят:
„(3)
Ефикасността на железопътната система следва да бъде подобрена с цел нейното включване в рамките на конкурентен пазар, като при това се отчитат особените характеристики на железниците.
[…]
(7)
Принципът на свобода на предлагането на услуги следва да се прилага и за сектора на железопътния транспорт, като се отчитат неговите особени характеристики.
(8)
С цел насърчаване на конкуренцията в областта на управлението на железопътните услуги по отношение на подобряването на удобствата и обслужването на клиентите, държавите членки следва да продължат да носят обща отговорност за развитието на подходяща железопътна инфраструктура.
[…]
(26)
С оглед осигуряване на лоялна конкуренция между железопътните предприятия и гарантиране на пълна прозрачност, недискриминационен достъп до услуги и предоставяне на услуги, следва да се прави разграничение между предоставянето на транспортни услуги и експлоатацията на обслужващи съоръжения. […]
[…]
(65)
Желателно е да се определят онези компоненти на инфраструктурното обслужване, които са от първостепенно значение за предоставянето на услуги от страна на операторите и които следва да се осигуряват срещу минимални такси за достъп“.
Член 3 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда в точки 1—3:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„железопътно предприятие“ означава всяко публично или частно предприятие, лицензирано в съответствие с настоящата директива, основният предмет на дейност на което е предоставянето на услуги за железопътен превоз на товари и/или пътници, с изискване предприятието да осигурява тракция; това включва и предприятия, които предоставят само тракция;
2)
„управител на инфраструктура“ означава всяка организация или дружество, отговарящи по-специално за изграждането, управлението и поддръжката на железопътна инфраструктура, включително управлението на трафика и контрола на управлението и сигнализацията; функциите на управител на инфраструктурата на дадена мрежа или част от мрежа могат да бъдат поверени на различни организации или дружества;
3)
„железопътна инфраструктура“ означава елементите, изброени в приложение I“.
Член 13 от посочената директива, озаглавен „Условия за достъп до услуги“, предвижда в параграфи 1, 2 и 4:
„1.   Управителите на инфраструктурата предоставят по недискриминационен начин на всички железопътни предприятия пакета за минимален достъп, предвиден в точка 1 от приложение II.
2.   Операторите на обслужващи съоръжения предоставят по недискриминационен начин достъп на всички железопътни предприятия, включително достъп до релсов път, до съоръженията, посочени в приложение II, точка 2, както и до услугите, предоставяни в тези съоръжения.
[…]
4.   На заявките на железопътни предприятия за достъп до и за предоставяне на услуги в обслужващото съоръжение, посочено в приложение II, точка 2, се предоставя отговор в разумен срок, определен от регулаторния орган, посочен в член 55. Тези заявки могат да бъдат отхвърляни само при условие че съществуват жизнеспособни алтернативи, даващи им възможност да извършват съответните услуги за превоз на товари или пътници по същия [или по заместващ] маршрут и при икономически приемливи условия. […]“.
Член 31 от тази директива, озаглавен „Принципи на налагане на такси“, предвижда в параграфи 3 и 7:
„3.   Без да се засягат параграфи 4 или 5 от настоящия член или член 32, таксите за пакета за минимален достъп и за достъп до инфраструктура, която свързва обслужващи съоръжения, се определят на равнището на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга.
[…]
7.   Таксата, налагана за релсовия достъп в рамките на обслужващи съоръжения по точка 2 от приложение II и предоставянето на услуги в тези съоръжения, не надхвърля разходите за извършването им заедно с разумна печалба“.
Приложение I към Директива 2012/34, съдържащо „Списък на елементите на железопътната инфраструктура“, има следния текст:
„Железопътната инфраструктура се състои от следните елементи, при условие че те съставляват част от постоянния път, включително обслужващите странични коловози, но с изключение на линиите, разположени в железопътни ремонтни заводи, локомотивни депа и частни отклонителни линии или странични коловози:
[…]
–
[…] пътнически и товарни перони, включително [намиращите се в] пътнически гари и товарни терминали[…],
[…]“.
Приложение II към тази директива, съдържащо списъка на „Услуги, предоставяни на железопътните предприятия“, има следния текст:
„1.   Пакетът за минимален достъп обхваща:
[…]
в)
използване на железопътната инфраструктура, включително на стрелки и железопътни възли;
[…]
2.   Следва да се осигурява достъп, включително достъп до релсов път, до следните обслужващи съоръжения, когато съществуват такива, и до услуги, предоставяни в тези съоръжения:
а)
пътнически гари, техните сгради и други съоръжения, включително обозначаване на пътна информация и подходящо място за билетно обслужване;
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
ÖBB-Infrastruktur е „управител на инфраструктура“ по смисъла на член 3, точка 2 от Директива 2012/34, който управлява по-голямата част от австрийската железопътна мрежа.
WESTbahn Management, което е „железопътно предприятие“ по смисъла на член 3, точка 1 от тази директива, иска от ÖBB-Infrastruktur влаковете да спират на железопътни гари от австрийската железопътна мрежа.
Тъй като счита, че таксата, изисквана от ÖBB-Infrastruktur за използването на тези железопътни гари, е твърде висока, WESTbahn Management подава жалба относно законността на тази такса до Schienen-Control Kommission (Комисия за железопътен контрол, Австрия) в качеството ѝ на регулаторен орган в австрийския железопътен сектор.
Страните в главното производство спорят по въпроса дали използването на пътнически перони се обхваща от пакета за минимален достъп, и по-специално от използването на железопътната инфраструктура по смисъла на точка 1, буква в) от приложение II към Директива 2012/34, или от достъпа до обслужващи съоръжения по смисъла на точка 2, буква а) от приложение II към посочената директива.
Според запитващата юрисдикция този въпрос е решаващ за определяне на допустимия размер на таксата, изисквана за използването на пътнически перони. Всъщност по смисъла на член 31, параграф 3 от Директива 2012/34 събираните за пакета за минимален достъп такси се определят на равнището на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга. За сметка на това в съответствие с член 31, параграф 7 от посочената директива таксите, дължими за релсов достъп в рамките на обслужващите съоръжения, посочени в точка 2 от приложение II към същата директива, не надвишават разходите за неговото предоставяне заедно с разумна печалба.
Запитващата юрисдикция счита, че буквалното тълкуване на релевантните разпоредби от Директива 2012/34 води до привилегироване на тълкуването, според което използването на пътническите перони се обхваща от пакета за минимален достъп, и в частност от използването на железопътната инфраструктура, предвидено в точка 1, буква в) от приложение II към Директива 2012/34. Всъщност тази разпоредба квалифицира като минимален достъп „използването на железопътната инфраструктура“, която в съответствие с второ тире от приложение I към тази директива се състои по-специално от „пътнически […] перони, включително [намиращите се в] пътнически гари“.
Това обаче не било така, ако се възприеме систематично тълкуване на Директива 2012/34, съгласно което пътническите перони били включени в категорията, съдържаща „пътнически гари, техните сгради и други съоръжения“ като обслужващи съоръжения по смисъла на точка 2, буква а) от приложение II към тази директива, като по този начин те отпадат от пакета за минимален достъп, определен в точка 1 от приложение II към Директивата.
Освен това до влизането в сила на Директива 2012/34 Директива 2001/14 е включвала приложение II, което е било аналогично на приложение II към Директива 2012/34. При все това, за разлика от последно посоченото приложение, приложение II към Директива 2001/14 не включва използването на железопътната инфраструктура в минималния достъп, така че според запитващата юрисдикция е било ясно, че „пътническите перони“ е трябвало да бъдат включени в категорията, съдържаща „пътнически гари, техните сгради и други съоръжения“, по точка 2, буква в) от приложение II към Директива 2001/14. Ето защо тази юрисдикция счита, че ако законодателят на Съюза е искал да измени принципа на определяне на таксите за използване на пътническите перони, той е щял да го обяви в съображенията на Директива 2012/34, още повече че подобно изменение водело до съществени финансови последици.
Именно в този контекст Schienen-Control Kommission (Комисия за железопътен транспорт, Австрия) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли точка 2, буква а) от приложение II към Директива [2012/34] да се тълкува в смисъл, че съдържащото се в нея понятие „пътнически гари, техните сгради и други съоръжения“ включва елементите на железопътната инфраструктура „пътнически перони“ съгласно второ тире от приложение I към тази директива?
2)
При отрицателен отговор на първия въпрос:
Следва ли точка 1, буква в) от приложение II към Директива [2012/34] да се тълкува в смисъл, че съдържащото се в нея понятие „използване на железопътната инфраструктура“ обхваща използването на пътнически перони съгласно второ тире от приложение I към тази директива?“.
По преюдициалните въпроси
Със своите два въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали приложение II към Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че „пътническите перони“, посочени в приложение I към тази директива, са елемент на железопътната инфраструктура, чието използване се обхваща от пакета за минимален достъп в съответствие с точка 1, буква в) от същото приложение II, или представляват обслужващо съоръжение по смисъла на точка 2, буква а) от същото приложение II.
За да се отговори на тези въпроси, следва да се припомни, че при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се имат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (решения от 7 октомври 2010 г., Lassal,
C‑162/09
,
EU:C:2010:592
, т.
и от 11 април 2019 г., Tarola,
C‑483/17
,
EU:C:2019:309
, т.
).
В това отношение следва да се отбележи, че член 3, точка 3 от Директива 2012/34 определя железопътната инфраструктура като елементите, изброени в приложение I към тази директива.
Съгласно посоченото приложение I обаче железопътната инфраструктура включва по-специално „пътнически и товарни перони, включително [намиращите се в] пътнически гари и товарни терминали“.
Следователно, ако пътническите перони са част от железопътната инфраструктура, от това задължително произтича, че тяхното използване се обхваща от „използването на железопътната инфраструктура“ в съответствие с точка 1, буква в) от приложение II към същата директива.
Ето защо, както счита запитващата юрисдикция, от самия текст на тези разпоредби на Директива 2012/34 следва, че използването на пътнически перони се обхваща от пакета за минимален достъп, определен в точка 1 от приложение II към тази директива.
Такова тълкуване се потвърждава както от историческия контекст на релевантните разпоредби от Директива 2012/34, така и от преследваните от нея цели.
Що се отнася до историческия контекст на посочените разпоредби, най-напред, следва да се припомни, че „пътническите перони“ вече са били включени в определението за железопътна инфраструктура преди приемането на Директива 2012/34. Всъщност член 3, трето тире от Директива 91/440 е определял „железопътната инфраструктура“, препращайки към съвкупността от елементи, посочени в част А от приложение 1 към Регламент № 2598/70, сред които се намират „пътническите перони“.
Наистина, доколкото под въздействието на приложение II към Директива 2001/14 „използването на железопътна инфраструктура“ не е било част от минималния достъп, използването на пътническите перони е можело да попадне в рамките на достъпа до „пътнически гари, [до] техните сгради и [до] други инфраструктури“ по смисъла на точка 2, буква в) от приложение II към Директива 2001/14.
Тъй като обаче в точка 1 от приложение II към Директива 2012/34 законодателят на Съюза е добавил „използването на железопътна инфраструктура“ сред минималния достъп, използването на тези перони вече следва да се счита за обхванато от този достъп.
На следващо място, фактът, че при приемането на Директива 2012/34 в приложение I към същата директива законодателят е уточнил, че железопътната инфраструктура се състои по-специално от пътнически перони, „включително [намиращите се в] пътнически гари“, показва желанието да се прави разграничение между пътническите перони, от една страна, и пътническите гари, от друга, като само последните представляват обслужващи съоръжения по смисъла на точка 2, буква а) от приложение II към посочената директива.
Освен това фактът, че приложение II изобщо не е било изменено с Директива (ЕС) 2016/2370 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 година за изменение на Директива 2012/34/ЕС по отношение на отварянето на пазара на вътрешни услуги за железопътни пътнически превози и управлението на железопътната инфраструктура (
ОВ L 352, 2016 г., стр. 1
), дава възможност да се заключи, че законодателят на Съюза е възнамерявал да разшири обхвата на пакета за минимален достъп, за да включи в него използването на пътническите перони като компонент на железопътната инфраструктура.
На последно място, както посочва запитващата юрисдикция, наистина разширяването на пакета за минимален достъп с Директива 2012/34, за да се включи в него използването на железопътната инфраструктура, не е било специално мотивирано в съображенията на тази директива. Това обстоятелство обаче не може да е пречка приложение II към посочената директива да се тълкува в смисъл, че използването на пътнически перони се обхваща от минималния достъп по смисъла на това приложение, тъй като в установената съдебна практика вече е уточнено, че ако от акт с общо приложение може да се изведе съществената част от преследваната от институцията цел, би било прекомерно да се изискват специфични мотиви за различните видове избор от техническо естество (решение от 7 февруари 2018 г., American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се приеме, че изборът, направен от законодателя на Съюза, е в съответствие с постигането на целите на Директива 2012/34.
Всъщност, по-специално от съображения 3, 7, 8 и 26 от тази директива следва, че последната има за цел да подобри ефективността на железопътната система, така че тя да се интегрира в един конкурентен пазар, по-специално чрез стимулиране на лоялната конкуренция в областта на железопътните транспортни услуги и чрез гарантиране на прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в железопътния сектор.
Именно с оглед на тези цели, в съответствие със съображение 65 от Директива 2012/34 последната определя онези компоненти на инфраструктурното обслужване, които са от първостепенно значение за предоставянето на услуги от страна на операторите и които следва да се осигуряват срещу минимални такси за достъп.
Ето защо, предвид същественото значение на минималния достъп, правната уредба на условията за достъп и определяне на таксите по отношение на пакета за минимален достъп е особено благоприятна за железопътните предприятия, на които управителите на инфраструктурата са задължени да предоставят този достъп. Действително в член 13, параграф 1 и член 31, параграф 3 от Директива 2012/34 се предвижда, че от управителите на инфраструктура се изисква да предоставят на всички железопътни предприятия, на недискриминационна основа, пакета за минимален достъп срещу такса, равна на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга.
За сметка на това, в съответствие с член 13, параграфи 2 и 4 и член 31, параграф 7 от същата директива, достъпът до обслужващите съоръжения, посочени в точка 2 от приложение II към Директивата, може да бъде отказан само ако съществуват жизнеспособни алтернативи и таксата, наложена за този достъп, не може да надхвърля разходите за предоставянето заедно с разумна печалба.
От това следва, че изборът на законодателя на Съюза да добави използването на железопътната инфраструктура, включително и на пътническите перони, в пакета за минимален достъп, се отразява благоприятно на условията за достъп на железопътните предприятия до пазара на железопътния транспорт и по този начин отговаря на целите на посочената директива.
Следователно ограничителното тълкуване на текста на точка 1, буква в) от приложение II към Директива 2012/34 би лишило от всякакво полезно действие изменението на предходното законодателство, направено с тази директива с цел в пакета за минимален достъп да се включи използването на железопътната инфраструктура.
С оглед на всички горепосочени съображения на отправените въпроси следва да се отговори, че приложение II към Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че „пътническите перони“, посочени в приложение I към тази директива, са елемент от железопътната инфраструктура, чието използване се обхваща от пакета за минимален достъп в съответствие с точка 1, буква в) от същото приложение II.
По ограничаването на действието на настоящото решение във времето
В писменото си становище ÖBB-Infrastruktur иска от Съда да ограничи действието на настоящото решение във времето, в случай че приложение II към Директива 2012/34 се изтълкува в смисъл, че използването на пътнически перони се обхваща от пакета за минимален достъп по смисъла на точка 1, буква в) от същото приложение.
В подкрепа на искането си ÖBB-Infrastruktur отбелязва, от една страна, риска от сериозни икономически проблеми, произтичащи от развалянето, дори частично, на договорите, сключени добросъвестно от него с железопътните транспортни предприятия, и от друга страна, факта, че държавите членки и Европейската комисия били допринесли за обективно несигурния обхват на разпоредбите, които са предмет на преюдициално запитване.
Във връзка с това следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика тълкуването, което Съдът дава на норма на правото на Съюза при упражняване на компетентността си по член 267 ДФЕС, уточнява и изяснява значението и приложното поле на тази норма, както тя трябва или е трябвало да се разбира и прилага от момента на нейното влизане в сила. Следователно, така разтълкувана, нормата може и трябва да се прилага от съда дори към правоотношения, възникнали и установени преди произнасянето на решението по искането за тълкуване, ако освен това са налице условията, които позволяват пред компетентните юрисдикции да се отнесе спор относно прилагането на посочената норма (решение от 14 март 2019 г., Skanska Industrial Solutions и др.,
C‑724/17
,
EU:C:2019:204
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът може да ограничи възможността всяко заинтересовано лице да се позовава на разтълкувана от него разпоредба, за да постави под въпрос добросъвестно установени правоотношения, единствено по изключение, въз основа на общия принцип на правната сигурност, присъщ на правния ред на Съюза. За да може да бъде наложено подобно ограничение, е необходимо да бъдат изпълнени два основни критерия, а именно добросъвестност на заинтересованите среди и риск от тежки смущения (решение от 14 март 2019 г., Skanska Industrial Solutions и др.,
C‑724/17
,
EU:C:2019:204
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно, Съдът е прибягвал до това разрешение само при точно определени обстоятелства, а именно когато е съществувал риск от тежки икономически последици, дължащи се преди всичко на големия брой правоотношения, установени добросъвестно въз основа на считаната за валидно действаща правна уредба, и когато лицата и националните власти са били подтикнати към поведение, което не съответства на правото на Съюза, поради обективна и значителна несигурност по отношение на приложното поле на разпоредбите на Съюза — несигурност, за която евентуално е допринесло самото поведение, възприето от други държави членки или от Комисията (решение от 14 март 2019 г., Skanska Industrial Solutions и др.,
C‑724/17
,
EU:C:2019:204
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай е достатъчно да се отбележи, както посочва генералният адвокат в точка 75 от своето заключение, че твърденията на ÖBB-Infrastruktur се свеждат до това, че ако използването на пътнически перони следва да попада в рамките на минималния достъп по смисъла на точка 1, буква в) от приложение II към Директива 2012/34, това би имало последици за правоотношенията, в които то било влязло добросъвестно с железопътните предприятия, чието прекратяване би представлявало прекомерна икономическа тежест за него. При все това, доколкото ÖBB-Infrastruktur не предоставя на Съда точна информация относно броя на засегнатите правоотношения или естеството и обхвата на такава икономическа тежест, този аргумент не може да бъде достатъчен, за да се установи наличието на извънредни обстоятелства, обосноваващи ограничаването на последиците на настоящото решение във времето.
Ето защо това действие не следва да бъде ограничено във времето.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:

Приложение II към Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство трябва да се тълкува в смисъл, че „пътническите перони“, посочени в приложение I към тази директива, са елемент от железопътната инфраструктура, чието използване се обхваща от пакета за минимален достъп в съответствие с точка 1, буква в) от посоченото приложение II.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.