CELEX: 62017TJ0128
Funzione pubblica
Funzionari
Riforma dello Statuto del 2014
Aspettativa per motivi personali
Assunzione concomitante in qualità di agente temporaneo
Misure transitorie relative a talune modalità per il calcolo dei diritti a pensione
Domanda di decisione anticipata
Atto lesivo
Finalità delle misure transitorie
Applicazione ratione personae
Entrata in servizio

Fatti
Il 16 aprile 2006 la ricorrente, sig.ra Isabel Torné, è stata nominata funzionaria presso la Commissione europea con grado A6, successivamente convertito in AD 6.
Il 1
o
febbraio 2012, sulla base delle disposizioni dell’articolo 40 dello statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «statuto»), e allorché era inquadrata nel grado AD 8, scatto 1, la ricorrente, a sua domanda, è stata collocata in aspettativa senza assegni per motivi personali.
Lo stesso giorno la ricorrente è stata tuttavia assunta dall’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) come agente temporaneo per il gruppo di funzioni AD, nel grado 12, scatto 2, con un contratto stipulato sulla base dell’articolo 2, lettera a), del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA»), come allora in vigore, per svolgere le funzioni di capo dell’Unità «Personale e servizi».
Quasi due anni più tardi, lo statuto e il RAA sono stati modificati dal legislatore dell’Unione europea (in prosieguo: la «riforma del 2014»). Il nuovo articolo 77 dello statuto, che si applica anche agli agenti temporanei in virtù del rinvio operato dall’articolo 39, paragrafo 1, del RAA, definisce, al paragrafo 2, un nuovo tasso annuo di acquisizione dei diritti a pensione, sicché si passa dal tasso precedente dell’1,9% a un tasso, meno favorevole, dell’1,8%. Inoltre, il comma 5 del medesimo articolo 39, paragrafo 1, del RAA ha stabilito che l’età pensionabile sarebbe passata da 63 a 66 anni.
È stato altresì istituito un regime transitorio tra le vecchie e le nuove disposizioni dello statuto. L’articolo 21, paragrafo 2, dell’allegato XIII dello statuto, relativo alle «[M]isure transitorie applicabili ai funzionari dell’Unione», prevede, in primo luogo, che il funzionario «entrato in servizio nel periodo compreso tra il 1
o
maggio 2004 e il 31 dicembre 2013» continui a maturare, nonostante l’entrata in vigore del nuovo articolo 77, diritti a pensione a un tasso annuo dell’1,9%.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, comma 4, dell’allegato XIII dello statuto, «per il funzionario di età pari o superiore a 45 anni al 1
o
maggio 2014 entrato in servizio tra il 1
o
maggio 2004 e il 31 dicembre 2013, l’età pensionabile rimane fissata a 63 anni.
Peraltro, come precisato al considerando 34 del regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che modifica lo [statuto] e il [RAA] (
GU 2013, L 287, pag. 15
) e tenuto conto dell’elevato numero di agenti temporanei presso le agenzie nonché della necessità di definire una politica del personale coerente in questo particolare settore, l’articolo 2, lettera f), del RAA ha istituito una nuova categoria di agenti temporanei impiegati dalle agenzie (in prosieguo: «gli agenti delle agenzie») e sono state stabilite alcune norme specifiche per questa nuova categoria.
Di conseguenza, il contratto stipulato dalla ricorrente con l’agenzia Frontex è stato convertito ex lege, a partire dal 1
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gennaio 2014, in un contratto di agente temporaneo ai sensi dell’articolo 2, lettera f), del RAA, a norma dell’articolo 6 dell’allegato a tale regime, sulle misure transitorie applicabili agli agenti che rientrano nel regime in questione.
[Come rettificato con ordinanza del 22 gennaio 2019] Il 1
o
giugno 2015 la ricorrente ha lasciato Frontex per essere assunta, in pari data, dall’Agenzia europea per la sicurezza marittima (AESM), tramite la conclusione di un contratto ai sensi dell’articolo 2, lettera f), del RAA, in qualità di Capo del dipartimento «Corporate service». L’articolo 3 di tale contratto stabiliva che ella avrebbe continuato ad essere inquadrata nel grado AD 12, scatto 3, mantenendo la propria anzianità nel grado al 1
o
febbraio 2012 e nello scatto al 1
o
febbraio 2014. L’articolo 4 di tale contratto prevedeva che la data di scadenza dello stesso fosse la medesima stabilita dal precedente contratto della ricorrente con Frontex, vale a dire il 31 gennaio 2017. Conformemente al suo articolo 5, il contratto in questione è stato rinnovato alle condizioni applicabili agli agenti delle agenzie, consentendo in tal modo alla ricorrente di proseguire la sua attività con l’AESM fino ad ora.
Va inoltre sottolineato che l’articolo 1, paragrafo 1, dell’allegato al RAA, concernente misure transitorie applicabili agli agenti coperti da tale regime, ha previsto, in particolare, che le disposizioni degli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto, menzionate ai punti 5 e 6 supra, vale a dire la continuità rispetto al tasso annuo di acquisizione (articolo 21) e la continuità rispetto all’età pensionabile (articolo 22), si applicavano per analogia agli agenti «impiegati» al 31 dicembre 2013.
Fase precontenziosa del procedimento
Il 16 dicembre 2015 la ricorrente ha presentato una domanda, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello statuto, presso il direttore dell’Ufficio «Gestione e liquidazione dei diritti individuali» (PMO) della Commissione, al fine di ottenere una decisione dell’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (in prosieguo: «l’AACC») che fissasse anticipatamente taluni elementi del calcolo dei suoi diritti a pensione (in prosieguo: «la domanda del 16 dicembre 2015»). In sostanza, ella chiedeva che le fosse confermato che, dopo l’entrata in vigore della riforma del 2014, avrebbe continuato a beneficiare, nonostante il trasferimento all’AESM, del tasso annuo di acquisizione dei diritti a pensione dell’1,9% e dell’età pensionabile in vigore prima del 1
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gennaio 2014, ossia 63 anni.
La domanda del 16 dicembre 2015 è stata inizialmente oggetto di un rigetto implicito, il 16 aprile 2016, confermato, successivamente, da un rigetto esplicito, espresso, il 29 aprile 2016, con una nota del Capo dell’Unità «Pensioni» del PMO (in prosieguo: la «nota del 29 aprile 2016» o «la decisione impugnata»).
Nella nota del 29 aprile 2016, il capo dell’Unità «Pensioni» del PMO spiegava, in sostanza, alla ricorrente che la decisione di cui ella chiedeva l’adozione avrebbe potuto essere presa, sul piano amministrativo, soltanto «al momento della [sua] cessazione dal servizio e sulla base dello status in cui ella [si sarebbe] trovata al momento di tale cessazione».
La nota del 29 aprile 2016 precisava tuttavia che «le nuove regole statutarie [si applicavano] in caso di discontinuità nella carriera di un agente»; che «[il] cambiamento di datore di lavoro [era] considerato costitutivo di una siffatta discontinuità»; che «[c]iò [implicava] che, per il periodo di lavoro che [seguiva] la conclusione del contratto con l’AESM, [erano] applicabili le regole statutarie [esistenti] al momento dell’inizio di detto contratto» e che «[p]er tale periodo, i diritti a pensione [sarebbero] stati determinati in base all’età [pensionabile] di 66 anni e al tasso di acquisizione dell’1,80%».
Infine, la nota del 29 aprile 2016 precisava anche che la ricorrente «mant[eneva] i suoi diritti in forza del [suo] status di funzionaria della Commissione, al quale [non aveva] posto fine».
Il 18 luglio 2016 la ricorrente presentava reclamo, presso l’AACC, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello statuto, contro la risposta alla domanda del 16 dicembre 2015. Con decisione del 16 novembre 2016, l’AACC respingeva detto reclamo in quanto irricevibile, con la motivazione, in sostanza, che la nota del 29 aprile 2016 non costituiva una decisione, bensì una mera informazione basata sulle norme statutarie attuali.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 27 febbraio 2017, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale lo stesso giorno, la ricorrente ha chiesto, conformemente all’articolo 69, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, la sospensione del procedimento, in attesa che una decisione che ponga fine al procedimento nella causa T‑769/16, Picard/Commissione, acquisisse efficacia di giudicato. Con decisione del 5 aprile 2017, sentita la Commissione, il presidente della Terza Sezione ha accolto tale domanda.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 marzo 2017, la Commissione ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 15 giugno 2017, l’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER), Frontex, l’Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu‑LISA), l’AESM, l’Autorità bancaria europea (ABE), l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AEMF) e l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), hanno chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno della ricorrente.
Con decisione del 18 luglio 2017, sentite le parti principali, il presidente della Terza Sezione ha deciso di riassumere il procedimento conformemente all’articolo 70, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
Il 1
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settembre 2017 la ricorrente ha depositato le sue osservazioni sull’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione (v. punto 19 supra).
Con ordinanza del Tribunale del 5 ottobre 2017, l’eccezione d’irricevibilità è stata rinviata al merito.
Il 20 novembre 2017 la Commissione ha depositato il controricorso. Con lettera del 6 dicembre 2017, la ricorrente ha rinunciato al deposito della replica.
Con ordinanza del presidente della Terza Sezione del 13 dicembre 2017, l’ACER, Frontex, eu‑LISA, l’AESM, l’ABE, l’AEMF e l’EASO sono stati ammessi a intervenire a sostegno della ricorrente.
Il 26 e 27 gennaio 2018 gli intervenienti hanno depositato le loro memorie d’intervento. Con lettera del 12 febbraio 2018, la ricorrente ha rinunciato a depositare osservazioni e, il 15 febbraio 2018, la Commissione ha depositato le sue osservazioni in merito a tali memorie.
Con lettera del 26 febbraio 2018 la ricorrente ha presentato una domanda motivata, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del regolamento di procedura, di essere sentita in un’udienza di discussione. Il Tribunale ha accolto la domanda della ricorrente ed è passato alla fase orale del procedimento.
Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 10 ottobre 2018, l’ABE ha informato il Tribunale che rinunciava a partecipare all’udienza.
Tramite una misura di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato la Commissione a rispondere ad un quesito scritto. La Commissione ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile;
–
in subordine, respingerlo in quanto infondato;
–
condannare la ricorrente alle spese.
Gli intervenenti chiedono che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che, in mancanza di un atto che arreca pregiudizio, il presente ricorso è manifestamente irricevibile.
In via preliminare, la Commissione ricorda che nessuna disposizione dello statuto obbliga espressamente l’istituzione interessata a fissare anticipatamente, nei confronti del funzionario che ne faccia domanda prima della sua effettiva ammissione alla pensione, alcuni elementi del calcolo dell’importo dei suoi diritti a pensione. Al contrario, a suo avviso, lo statuto non sancisce affatto, in tale settore, una sorta di principio di certezza quanto alla determinazione dei diritti a pensione prima della data di pensionamento. Pertanto, l’articolo 40 dell’allegato VIII dello statuto stabilirebbe che la liquidazione dei diritti alla pensione di un funzionario si effettua al momento dell’ammissione dello stesso al pensionamento.
La Commissione sostiene dunque, in primo luogo, che, nel caso di specie, la nota del 29 aprile 2016 non costituisce una decisione, vale a dire un atto che arreca pregiudizio, bensì una mera informazione basata sulle norme statutarie.
In secondo luogo, la Commissione sostiene che, al momento della presentazione della domanda del 16 dicembre 2015, l’amministrazione non era a conoscenza di tutti gli elementi per il calcolo dei futuri diritti a pensione della ricorrente e, attualmente, continua a non esserne a conoscenza. A suo parere, le informazioni relative alla data di entrata in servizio della ricorrente e quelle relative all’età che la ricorrente aveva raggiunto quando la riforma del 2014 è entrata in vigore le consentono al massimo di stimare l’importo di tali diritti a pensione.
La Commissione ritiene che solo al momento del pensionamento della ricorrente il quadro giuridico applicabile a quest’ultima, che potrà comprendere altre norme transitorie adottate nel frattempo, sarà in definitiva conosciuto con certezza, e che solo in tali circostanze si potrà prendere in considerazione in via definitiva l’intera carriera della ricorrente ai fini di calcolare l’importo della pensione di anzianità.
Secondo la Commissione, l’attuale tasso annuo di acquisizione dei diritti a pensione può eventualmente ancora variare nel corso del tempo e la ricorrente può altresì acquisire diritti a pensione differenziati in funzione dello sviluppo della sua carriera, come previsto, ad esempio, dall’articolo 77, paragrafo 3, dello statuto in caso di distacco. Per quanto riguarda l’età pensionabile, essa formerà oggetto di una valutazione attuariale quinquennale proprio per equilibrare il regime delle pensioni dell’Unione, conformemente all’articolo 83 bis, paragrafo 3, dello statuto. L’innalzamento nel tempo di questo fattore non potrebbe quindi essere escluso prima del pensionamento della ricorrente.
In terzo luogo, la Commissione sostiene che, anche supponendo che alcuni elementi dei diritti a pensione della ricorrente fossero già noti al momento della domanda del 16 dicembre 2015, il ricorso è comunque irricevibile perché, atteso che i diritti a pensione sono «in corso di formazione», il loro contenuto potrebbe essere fissato con una decisione «definitiva» solo al momento del suo pensionamento.
Infine, tale soluzione sarebbe in linea con quella elaborata nella sentenza del 12 febbraio 1992, Pfloeschner/Commissione (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, punti
e
).
In sede di udienza, la Commissione ha peraltro sottolineato, a tale proposito, che la sentenza del 1o febbraio 1979, Deshormes/Commissione (
17/78
,
EU:C:1979:24
, punto
), in cui la Corte aveva ammesso che la fissazione anticipata di un elemento di calcolo dei diritti a pensione costituiva un atto che arreca pregiudizio, rientrava in un contesto particolare, che non era pertinente nel caso di specie.
La ricorrente, sostenuta dagli intervenienti, ritiene invece che la risposta alla domanda presentata il 16 dicembre 2015 a norma dell’articolo 90, paragrafo 1, dello statuto, sia un atto che arreca pregiudizio, in quanto tale risposta costituisce un’omissione dall’adottare una misura imposta dallo statuto ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello stesso. Ella ritiene che anche la nota del 29 aprile 2016, in virtù del suo contenuto, che la priva dell’applicazione delle disposizioni transitorie in questione, costituisca un atto che le arreca pregiudizio.
Giudizio del Tribunale
Occorre innanzitutto ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, «possono esser considerati pregiudizievoli soltanto gli atti da cui derivano effetti giuridici obbligatori, che incidono direttamente e immediatamente sulla situazione giuridica degli interessati, modificandola [anche] in misura rilevante» (sentenza del 13 ottobre 2015, Commissione/Verile e Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:C:2015:776
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, è pacifico che, in relazione all’oggetto della domanda del 16 dicembre 2015, il Capo dell’Unità «Pensioni» del PMO, nella nota del 29 aprile 2016, ha chiaramente espresso la sua posizione in merito alla modifica dei fattori per il calcolo dell’importo dei futuri diritti a pensione della ricorrente, vale a dire, da un lato, quello del tasso annuo di acquisizione di tali diritti e, dall’altro, quello dell’età pensionabile di quest’ultima. Inoltre, secondo la Commissione, tali modifiche sono state decise sulla base del cambiamento di datore di lavoro della ricorrente, avvenuto dopo l’entrata in vigore della riforma del 2014 (v. punto 13 supra). Essa ritiene pertanto che sia a causa del menzionato cambiamento di datore di lavoro, vale a dire, a seguito di una modifica sostanziale del rapporto contrattuale d’impiego della ricorrente, che il PMO ha adeguato taluni fattori rientranti nel calcolo dei diritti a pensione di quest’ultima.
Orbene, è giocoforza constatare che, in forza del suo contenuto, non si può considerare che una siffatta presa di posizione contenga mere informazioni relative alla portata delle disposizioni dello statuto in materia di diritti a pensione e alla loro modalità di calcolo dopo l’entrata in vigore della riforma del 2014.
In effetti, nella nota del 29 aprile 2016, il Capo dell’Unità «Pensioni» del PMO ha spiegato alla ricorrente che, a seguito della conclusione del nuovo contratto con l’AESM, il 1
o
giugno 2015, era proprio in tale data che doveva considerarsi, ai fini dell’applicazione del regime transitorio previsto dalla riforma del 2014, che ella fosse «entrata in servizio». Ne consegue, concretamente, da un lato, che in virtù di tale nota l’età pensionabile della ricorrente è ormai portata, a diritto costante, a 66 anni (anziché 63 anni) e che, dall’altro, il tasso annuo di acquisizione dei suoi diritti a pensione passa dall’1,9% all’1,8% a partire dalla stessa data.
A questo proposito, la nota del 29 aprile 2016 indica inoltre che la fissazione della data di entrata in servizio della ricorrente, ai sensi delle disposizioni transitorie introdotte all’epoca della riforma del 2014, «implica che, per il periodo di lavoro successivo alla conclusione del contratto con l’AESM [e quindi a decorrere dal 1
o
giugno 2015], le regole statutarie applicabili [alla ricorrente sono proprio quelle in vigore] al momento dell’inizio del contratto» che quest’ultima ha stipulato con l’AESM (v. punto 13 supra).
Di conseguenza, la nota del 29 aprile 2016 produce effetti giuridici che incidono in modo immediato e definitivo sullo status amministrativo della ricorrente, nel senso che, mediante tale decisione, la Commissione esclude quest’ultima dal godimento dei benefici discendenti dal regime transitorio istituito dagli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto, applicandole il tasso annuo di acquisizione dei diritti a pensione e l’età pensionabile come modificati dalla riforma del 2014. Inoltre, il fatto che tale decisione possa essere eseguita soltanto in futuro e che i suoi effetti siano pertanto differiti nel corso del tempo è, a tale riguardo, irrilevante. (v., in tal senso, sentenza del 1o febbraio 1979, Deshormes/Commissione,
17/78
,
EU:C:1979:24
, punto
).
Quindi, ad arrecare un pregiudizio alla ricorrente è proprio la nota del 29 aprile 2016, che fissa la data di entrata in servizio della ricorrente, e non già l’applicazione che ne verrà fatta nel contesto del futuro calcolo dei diritti a pensione di quest’ultima, al momento della loro liquidazione, in occasione del definitivo pensionamento.
Inoltre, e a differenza della situazione esaminata nella sentenza del 12 febbraio 1992, Pfloeschner/Commissione (
T‑6/91
,
EU:T:1992:13
, punto
), l’AACC, investita della domanda del 16 dicembre 2015, era tenuta, a seguito del cambiamento di rapporto contrattuale di impiego della ricorrente, ad adottare una decisione che precisasse se l’interessata beneficiava o meno delle disposizioni transitorie di cui agli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto, posto che tale AACC disponeva di informazioni fattuali relative alla situazione amministrativa della ricorrente, che erano certe e immutabili.
Pertanto, la data di entrata in servizio della ricorrente che il PMO ha voluto chiaramente fissare sulla base della propria interpretazione delle disposizioni transitorie applicabili, e le conseguenze che tale fissazione ha prodotto riguardo alle condizioni amministrative che erano quelle della ricorrente prima di tale data in qualità di iscritta al regime pensionistico dell’Unione, possono incidere immediatamente e direttamente sulla posizione giuridica della ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 1o febbraio 1979, Deshormes/Commissione,
17/78
,
EU:C:1979:24
, punti
e
).
Ne consegue che, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 43 supra, la risposta della Commissione alla domanda del 16 dicembre 2015 costituisce un atto che le arreca pregiudizio, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello statuto.
Di conseguenza, l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione dev’essere respinta.
Nel merito
Argomenti delle parti
La ricorrente, sostenuta dagli intervenienti, afferma, in sostanza, che la tesi della Commissione secondo cui, a causa del suo cambiamento di datore di lavoro, ella non beneficia dei criteri stabiliti nelle disposizioni transitorie di cui agli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto in materia di acquisizione di diritti a pensione e di età pensionabile legale, viola in tal modo non solo dette disposizioni, bensì anche il principio della continuità del lavoro e della carriera degli agenti delle agenzie nonché i principi della certezza del diritto, d’irretroattività e della parità di trattamento. A suo parere, una tesi di questo tipo è contraria alle condizioni del contratto da essa stipulato con l’AESM e alle disposizioni generali di esecuzione dell’AESM, del 25 marzo 2015, relative all’assunzione di tali agenti temporanei.
Peraltro, la nuova categoria di agenti temporanei delle agenzie, rientrante nell’articolo 2, lettera f), del RAA, sarebbe stata creata dal legislatore dell’Unione proprio per rispondere alle esigenze specifiche delle varie agenzie europee esistenti, in particolare al fine di garantire l’attrattività dei posti di lavoro nel contesto di un mercato dei posti di lavoro vacanti, detto «interagenzia», facilitando in tal modo la mobilità degli interessati e garantendo a tali agenti, al tempo stesso, la continuità dell’occupazione e della carriera nella mobilità.
Infine, la ricorrente e gli intervenienti hanno sottolineato, in sede di udienza, che i funzionari, gli agenti temporanei e gli agenti contrattuali assunti dall’Unione erano tutti coperti dal medesimo regime pensionistico uniforme dell’Unione. Il campo di applicazione delle disposizioni transitorie dell’allegato XIII dello statuto sarebbe stato chiaramente definito. Esso coprirebbe le persone assicurate e che abbiano versato i contributi a tale regime prima del 1
o
gennaio 2014. Il cambiamento di istituzione, organo o agenzia non produrrebbe pertanto alcun impatto su tale iscrizione.
La Commissione contesta tale argomento. Pur ammettendo che l’articolo 2, lettera f), del RAA ha creato una nuova categoria di agenti temporanei al fine, in particolare, di promuovere la mobilità tra agenzie, a suo avviso gli agenti delle agenzie non costituiscono tuttavia una categoria autonoma di agenti temporanei. Essi sarebbero invece soggetti, come gli altri agenti dell’Unione, considerate globalmente tutte le categorie, alle disposizioni generali applicabili del RAA, ad eccezione delle deroghe specifiche. Pertanto, allo stato attuale del diritto, il principio della continuità della carriera sarebbe limitato in materia di diritti a pensione e non si estenderebbe automaticamente alle condizioni di ammissibilità e di calcolo della pensione. Tale estensione non può comunque essere implicita.
Secondo la Commissione, al fine di rispettare l’obiettivo di ridurre le spese amministrative, perseguito in particolare da parte del legislatore dell’Unione, la riforma del 2004 non ha eliminato tutti gli ostacoli al «mercato interagenzia». A sua detta, il regolamento n. 1023/2013 non contiene disposizioni esplicite che prevedano il principio della continuità di carriera degli agenti delle agenzie per il calcolo dei diritti a pensione.
La Commissione ritiene pertanto che né essa, né le agenzie, né gli agenti interessati possano integrare, in via contrattuale o amministrativa, gli obiettivi della riforma del 2014, basandosi su un’interpretazione teleologica dell’articolo 1 dell’allegato al RAA e degli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto. In realtà, tale interpretazione produrrebbe l’effetto di ridurre, se non addirittura di sconvolgere parzialmente, i risparmi di bilancio voluti dal legislatore dell’Unione, ritardando l’applicazione delle nuove disposizioni dell’articolo 77 dello statuto.
Nel corso dell’udienza, la Commissione ha sostenuto che lo statuto non prevedeva neppure il principio di continuità in materia di diritti a pensione. Il considerando 29 del regolamento (CE) n. 1023/2013 farebbe riferimento, in modo generico, all’applicazione graduale delle nuove disposizioni mediante disposizioni transitorie. A tale riguardo, per quanto concerne i diritti a pensione, gli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto, che introdurrebbero il criterio dell’«entrata in servizio», sarebbero peraltro precisi e non conterrebbero alcuna lacuna.
Inoltre, tenuto conto della loro duplice natura di misure transitorie e di misure finanziarie, gli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto dovrebbero di riflesso essere interpretati restrittivamente, in quanto costituiscono un’eccezione al principio dell’applicazione immediata dell’articolo 77 dello statuto e disciplinano la concessione di un vantaggio finanziario.
In quest’ottica, la Commissione ha inoltre affermato, in sede di udienza, che l’articolo 28 dell’allegato XIII dello statuto, che prevede un adeguamento attuariale dei diritti a pensione acquisiti da un agente il cui contratto sia in essere prima del 1
o
gennaio 2014, quando tale agente è nominato funzionario dopo tale data, dimostra come, in via generale, devono applicarsi le disposizioni transitorie.
Orbene, nel caso specifico della ricorrente, la Commissione ritiene, in primo luogo, che, conformemente al principio dell’autonomia amministrativa delle istituzioni europee, sancito dall’articolo 335 TFUE, in particolare nell’ambito della gestione del loro personale, la ricorrente non possa essere considerata una dipendente dell’Unione, bensì solamente a partire dalla domanda del 16 dicembre 2015, un agente dell’AESM (sentenza del 21 gennaio 2014, Van Asbroeck/Parlamento,
F‑102/12
,
EU:F:2014:4
, punto
). In altre parole, poiché le agenzie dell’Unione sono dotate di personalità giuridica, i loro agenti non potrebbero avere quale datore di lavoro al contempo un’agenzia e l’Unione.
Di conseguenza, la Commissione ritiene che, tenuto conto del quadro giuridico applicabile nel caso di specie, il cambiamento di datore di lavoro deciso dalla ricorrente ha comportato necessariamente una rottura sostanziale del suo precedente rapporto d’impiego e, di conseguenza, una discontinuità nella sua carriera. A tale riguardo, l’articolo 55 del RAA, che consente all’agente interessato di conservare il suo inquadramento e la sua anzianità nel grado e allo scatto, differirebbe dall’articolo 32, paragrafo 3, dello statuto, che prevede la conservazione dell’anzianità di scatto nel caso di un agente temporaneo nominato funzionario nella stessa istituzione, «per il quale un certo grado di continuità di carriera appare logico e naturale».
Secondo la Commissione, il principio di continuità della carriera limitato, riconosciuto dall’articolo 55 del RAA, costituisce solo un’eccezione alla regola generale secondo la quale non vi è continuità nella carriera per gli agenti temporanei che cambiano istituzione o agenzia.
In secondo luogo, la giurisprudenza confermerebbe la mancanza di un «principio di continuità di servizio» per quanto riguarda gli agenti temporanei, mentre un principio siffatto esisterebbe, come regola generale, solo per i funzionari, in virtù del nesso statutario conferito loro dall’atto di nomina. L’articolo 8 dello statuto prevedrebbe infatti, in modo specifico, che il funzionario trasferito a un’altra istituzione «si considera che […] abbia compiuto la sua carriera presso l’Unione presso quest’ultima istituzione».
Pertanto, secondo la Commissione, per quanto riguarda gli agenti temporanei, nella sentenza del 16 settembre 2015, EMA/Drakeford, (
T‑231/14 P
,
EU:T:2015:639
), lungi dal riconoscere, in caso di cambiamento di datore di lavoro, una continuità di carriera, il giudice dell’Unione ha stabilito solo una continuità tra più contratti successivi identici all’interno della stessa agenzia, ai sensi dell’articolo 8 del RAA, che mira specificamente a prevenire l’abuso dei contratti a tempo determinato. Inoltre, dalla sentenza del 29 aprile 2015, Todorova Androva/Consiglio (
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, punti
e
) risulta che se il legislatore dell’Unione non lo avesse previsto espressamente, non vi sarebbe alcuna continuità amministrativa nella carriera di un agente temporaneo divenuto funzionario. Per quanto riguarda la sentenza del 1o aprile 2008, Maruko (
C‑267/06
,
EU:C:2008:179
), essa si limiterebbe a confermare che i diritti acquisiti in via definitiva in virtù di un contratto non sarebbero pregiudicati dalla nuova norma e che quindi il principio del nesso tra retribuzione e pensione sarebbe effettivamente rispettato. Infine, la Commissione aggiunge che la sentenza del 5 dicembre 2012, Grazyte/Commissione (
F‑76/11
,
EU:F:2012:173
) conferma che, prima della riforma del 2014, non esisteva tutela degli agenti trasferiti da un’agenzia all’altra, e dimostra che le disposizioni specifiche relative gli agenti delle agenzie non sono sufficienti per creare un’autentica «continuità sostanziale» tra i contratti stipulati con agenzie diverse.
Infine, per le stesse ragioni, la Commissione sostiene che l’applicazione delle nuove norme relative al tasso di maturazione annuo dei diritti a pensione e all’età pensionabile non pregiudica i diritti acquisiti dalla ricorrente prima della sua assunzione da parte dell’AESM, né viola i principi di certezza del diritto e di irretroattività (sentenza del 19 luglio 2016, Stips/Commissione (
F‑131/15
,
EU:F:2016:154
, punto
). Peraltro, in assenza di una sostanziale continuità tra gli impieghi della ricorrente presso Frontex e l’AESM, la ricorrente non avrebbe subito alcuna discriminazione rispetto ai colleghi che non hanno cambiato agenzia.
Giudizio del Tribunale
Occorre rilevare che la ricorrente, che è stata nominata funzionaria della Commissione il 16 aprile 2006, è stata collocata in aspettativa per motivi personali (in prosieguo: «CCP») dal 1
o
giugno 2012. In pari data, è stata assunta come agente temporaneo da Frontex e ha successivamente stipulato un contratto con l’AESM nel 2015, ossia dopo l’entrata in vigore della riforma del 2014, il 1
o
gennaio 2014 (v. punto 9 supra).
Peraltro, prima di esaminare le argomentazioni delle parti, è necessario ricordare il campo di applicazione ratione temporis e ratione personae delle nuove disposizioni dell’articolo 77 dello statuto, in particolare alla luce delle norme transitorie stabilite nell’allegato XIII dello statuto.
–
Ambito di applicazione ratione temporis e ratione personae delle nuove disposizioni dell’articolo 77 dello statuto introdotte dalla riforma del 2014
Da un punto di vista temporale, va osservato, in via preliminare, che qualsiasi modifica legislativa si applica, in linea di principio, agli effetti futuri delle situazioni sorte sotto l’impero della normativa abrogata, salvo espressa deroga prevista dal legislatore. Una soluzione diversa è ammissibile per le situazioni sorte e definitivamente verificatesi in vigenza della normativa precedente, in quanto questa crea diritti quesiti (sentenza del 13 ottobre 2015, Commissione/Verile e Gjergji,
T‑104/14 P
,
EU:T:2015:776
, punto
).
Pertanto, per quanto riguarda, in primo luogo, il campo di applicazione ratione temporis del nuovo articolo 77 dello statuto, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente (v. punto 54 supra), l’applicazione immediata del presente articolo non può essere contraria ai principi di certezza del diritto e di irretroattività.
Il nuovo articolo 77 dello statuto, infatti, non incide né sui diritti a pensione acquisiti all’1,9% per il servizio prestato prima del 1
o
gennaio 2014, ossia prima della sua entrata in vigore, né sui diritti dei funzionari e degli altri agenti che hanno presentato domanda per essere ammessi alla pensione di legge a 63 anni e la cui pensione è stata fissata anteriormente al 1
o
gennaio 2014 (articolo 24 bis dell’allegato XIII dello statuto). Possono rientrare nel campo di applicazione delle nuove norme introdotte dal legislatore dell’Unione nell’ambito della riforma del 2014 solo le situazioni non ancora definitivamente costituite al momento dell’entrata in vigore della riforma, ossia i diritti a pensione corrispondenti ai servizi prestati sotto l’egida di tali nuove norme nonché i pensionamenti dopo il 1
o
gennaio 2014, per quanto riguarda i funzionari e gli altri agenti non coperti da un regime transitorio.
In secondo luogo, per quanto riguarda il campo di applicazione ratione personae del nuovo articolo 77 dello statuto, va osservato che, nel contesto della riforma del 2014, il legislatore dell’Unione ha previsto «norme transitorie per consentire un’applicazione graduale delle nuove disposizioni e misure, rispettando [tuttavia] al contempo i diritti acquisiti e le aspettative legittime del personale assunto prima dell’entrata in vigore delle presenti modifiche dello statuto», come enuncia il considerando 29 del regolamento n. 1023/2013.
Pertanto, per quanto attiene nello specifico alle modalità di calcolo dei diritti a pensione, gli articoli 21 e 22, paragrafo 1, dell’allegato XIII dello statuto, che si applicano per analogia al caso di specie, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, dell’allegato al RAA, precisano che i funzionari entrati in servizio tra il 1
o
maggio 2004 e il 31 dicembre 2013 hanno diritto a un tasso annuo di acquisizione dei diritti a pensione pari all’1,9% e, in caso di età di 45 anni o più al 1
o
maggio 2014, come la ricorrente, l’età pensionabile legale è mantenuta a 63 anni.
–
Sulla nozione di «entrata in servizio»
A tale riguardo, occorre innanzitutto osservare che né lo statuto né il RAA definiscono espressamente la nozione di entrata in servizio di cui alle disposizioni transitorie menzionate ai punti 74 e 73 supra, circostanza che la Commissione ha peraltro confermato nel corso dell’udienza.
Tuttavia, le norme applicabili nel caso di specie contengono indicazioni, o addirittura criteri, sufficientemente chiari e precisi da consentire di definire il contenuto della nozione di entrata in servizio nell’ambito di un’interpretazione sistematica di tali norme. In particolare, dall’articolo 1, paragrafo 1, dell’allegato al RAA, che rinvia, per quanto riguarda gli altri agenti, ad un’applicazione per analogia delle regole dell’allegato XIII dello statuto, si evince che tutto il personale dell’Unione, indipendentemente dalla natura del rapporto di lavoro, statutario o contrattuale, beneficia, alle stesse condizioni, di tali regole transitorie.
Poiché il legislatore dell’Unione ha così espressamente stabilito un regime transitorio uniforme per i funzionari e gli altri agenti dell’Unione, la nozione di entrata in servizio deve essere interpretata sulla base dei medesimi principi del rapporto di impiego, a prescindere dal fatto che abbia natura statutaria o contrattuale, fatte salve, tuttavia, le norme dello statuto e del RAA che definiscono il regime proprio di ciascuna di tali categorie di personale.
Più specificamente, secondo la giurisprudenza, la nozione di entrata in servizio deve essere interpretata tenendo conto non solo della sua formulazione, ma anche degli scopi perseguiti e del sistema istituito dallo statuto e dal RAA in cui essa rientra (v., in tal senso, sentenza del 29 aprile 2015, Todorova Androva/Consiglio,
F‑78/12
,
EU:F:2015:37
, punto
).
Ne consegue che un’interpretazione restrittiva delle pertinenti disposizioni transitorie, la cui necessità è giustamente invocata dalla Commissione (v. punto 61 supra), a causa del carattere derogatorio di tali disposizioni (sentenza del 17 gennaio 2013, Commissione/Spagna,
C‑360/11
,
EU:C:2013:17
, punto
), e delle loro implicazioni quanto al bilancio (sentenza del 30 giugno 2005, Olesen/Commissione,
T‑190/03
,
EU:T:2005:264
, punto
), non può tuttavia pregiudicare gli obiettivi perseguiti dal legislatore dell’Unione e dal sistema predisposto dallo statuto e dal RAA.
Nel caso di specie, le disposizioni transitorie in questione riguardano il settore specifico del regime pensionistico dell’Unione.
Orbene, tale regime, come previsto dalle pertinenti disposizioni del titolo V, capo 3, dello statuto e dall’allegato VIII di quest’ultimo, è comune ai funzionari, agli agenti temporanei e agli agenti contrattuali dell’Unione, a prescindere dalla natura statutaria o contrattuale della relazione di lavoro.
[Come rettificato dall’ordinanza del 22 gennaio 2019] In particolare, l’articolo 2 dell’allegato VIII dello statuto, allegato che disciplina le «[m]odalità del regime delle pensioni», prevede che «la pensione di anzianità è liquidata in base al numero totale di annualità maturate dal funzionario». A tale riguardo, il seguente articolo 3 dello stesso allegato precisa inoltre che, a condizione che l’interessato abbia versato al regime pensionistico dell’Unione i contributi previsti per la durata del servizio in questione, «la durata dei servizi prestati in qualità di funzionario presso una delle istituzioni» e «la durata dei servizi prestati in qualsiasi altra qualità alle condizioni fissate dal [RAA]» sono prese in considerazione per il calcolo delle annualità.
Inoltre, in risposta a un quesito scritto del Tribunale, la Commissione ha confermato che, nel caso di specie, la ricorrente aveva versato contribuiti al regime pensionistico dell’Unione senza interruzioni sin dalla sua prima entrata in servizio in qualità di funzionaria e poi in qualità di agente temporanea assunta da Frontex nel 2012 e, infine, come agente temporanea assunta dall’AESM nel 2015.
Ne consegue che, in forza dell’ancora sussistente rapporto d’impiego statutario della ricorrente con la Commissione e, di riflesso, della permanenza della sua iscrizione al regime pensionistico dell’Unione anche durante il periodo del suo CCP, l’assunzione dell’interessata quale agente temporanea, prima da parte di Frontex nel 2012, e successivamente da parte dell’AESM nel 2015, non può essere considerata, in relazione alla sua iscrizione al citato regime pensionistico, una nuova entrata in servizio, fatte salve, naturalmente, eventuali variazioni dell’importo dei contributi dovute a modifiche del suo stipendio base a causa del cambiamento della sua posizione amministrativa in CCP, per esempio, o come agente temporaneo assunto in un grado superiore a quello detenuto come funzionario in CCP.
A tale proposito, nella risposta menzionata al precedente punto 84, la Commissione ha in effetti anche precisato che, a norma dell’articolo 41 del RAA, il tasso di contribuzione al regime pensionistico dell’Unione (che è una percentuale dello stipendio base) «è il medesimo, che l’agente sia funzionario o agente temporaneo». Pertanto, nel caso specifico della ricorrente, anche se, come sottolinea la Commissione, «la [sua] retribuzione di base è variata in misura significativa, poiché ella era un funzionario di grado AD 8, scatto 1, quando ha preso il CCP per lavorare all’agenzia Frontex come agente temporaneo di grado AD 12, scatto 2 [e poi quando] l’agenzia AESM l’ha assunta nel grado AD 12, scatto 3», rimane il fatto che ella non ha mai cessato di rimanere iscritta al citato regime pensionistico e di versarvi i contributi proprio in ragione di questi diversi stipendi base.
Ciò considerato, nonostante il suo CCP e le sue successive assunzioni, prima presso Frontex, dalla data del citato CCP, e poi all’AESM, la ricorrente è rimasta, sul piano amministrativo e in particolare in termini di iscrizione al regime pensionistico dell’Unione, una funzionaria della Commissione, presso la quale è entrata «in servizio» nel 2006, diventando così funzionario dell’Unione. Ai sensi dell’articolo 1 bis dello statuto, infatti, «[è] funzionario dell’Unione ai sensi del presente statuto chiunque sia stato nominato, alle condizioni in esso previste, ad un impiego permanente presso un’istituzione dell’Unione mediante atto scritto dell’autorità di detta istituzione che ha il potere di nomina».
Va inoltre osservato che, nel quadro generale dello statuto e del RAA, l’entrata in servizio di una persona presso l’Unione può soltanto coincidere con la data in cui tale persona inizia, sulla base di un atto di nomina ‑ laddove si tratti, come nel caso della ricorrente di un funzionario (v. articolo 1 bis, citato supra) ‑ ad esercitare le funzioni che le sono assegnate, fino al momento in cui interviene un atto amministrativo, uguale e contrario, per produrre ciò che lo statuto stesso qualifica, al capo 4, come «cessazione definitiva dal servizio».
Per quanto riguarda i funzionari, integrano una siffatta cessazione definitiva, ad esempio, l’atto di dimissioni (articolo 48 dello statuto), la dispensa dall’impiego (articolo 50 dello statuto), il licenziamento per insufficienza professionale (articolo 51 dello statuto), la decisione di collocamento a riposo (articolo 52 dello statuto), il decesso (articolo 47 dello statuto). Il CCP non costituisce invece una posizione amministrativa che dia origine ad una «cessazione definitiva dal servizio».
Ciò premesso, anche supponendo che la ricorrente, pur essendo, in seguito al suo collocamento in CCP, ancora un funzionario titolare della Commissione, abbia compiuto una nuova «entrata in servizio» in virtù della sua assunzione all’AESM il 1
o
giugno 2015, quando la riforma del 2014 era già in vigore, l’impatto di questa nuova «entrata in servizio» potrebbe essere valutato solo in relazione al quadro e alle finalità specifiche delle nuove disposizioni in materia di determinazione del tasso di acquisizione dei diritti a pensione (1,8%) e dell’età pensionabile di legge (66 anni), affinché le «nuove disposizioni e misure [nel campo dei diritti a pensione] [si applichino] rispettando [tuttavia] al contempo i diritti acquisiti e le aspettative legittime del personale [anche delle agenzie] assunto prima dell’entrata in vigore» della riforma del 2014.
Pertanto, anche se l’obiettivo delle disposizioni transitorie in questione era anche quello di controllare i costi di bilancio delle spese amministrative dell’Unione, tali disposizioni non possono in alcun caso pregiudicare i diritti acquisiti e le aspettative legittime del personale, di tutte le categorie, che sia «assunto» prima dell’entrata in vigore della riforma del 2014 (v. punto 74 supra).
A tale riguardo, va osservato che la ricorrente, pur essendo in servizio presso l’Unione senza interruzione di servizio fin dalla sua nomina di funzionario della Commissione nel 2006, ha obbligatoriamente mantenuto, nel corso del suo intero rapporto di servizio con l’Unione, e nonostante la sua collocazione in CCP, la propria iscrizione al regime pensionistico dell’Unione, come previsto all’articolo 83 dello statuto, e ha contribuito a tale regime pensionistico sulla base di contributi prelevati sugli stipendi mensili cui aveva diritto, inizialmente in qualità di funzionario della Commissione e, successivamente, senza soluzione di continuità, quale agente dell’Unione, dalla sua prima assunzione presso Frontex, il 1
o
febbraio 2012, e poi presso l’AESM, il 1
o
giugno 2015.
[Come rettificato con ordinanza del 22 gennaio 2019] In tali circostanze, si deve pertanto concludere che, ai fini dell’applicazione delle misure transitorie in questione, la ricorrente deve essere considerata come «entrata in servizio» presso l’Unione tra il 1
o
maggio 2004 e il 31 dicembre 2013 e che, essendo rimasta ancora in servizio dopo tale ultima data, ha diritto a beneficiare delle condizioni stabilite dalle citate disposizioni transitorie relative, da un lato, al tasso di acquisizione dei diritti a pensione all’1,9% e, dall’altro, all’età pensionabile a 63 anni.
Per il complesso dei motivi che precedono, occorre accogliere i motivi tratti dalla violazione degli articoli 21 e 22 dell’allegato XIII dello statuto e annullare la decisione impugnata senza che sia necessario esaminare gli altri motivi.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione è risultata soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese e quelle della ricorrente, conformemente alle conclusioni di quest’ultima.
In conformità all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 2, lettera f), del medesimo regolamento, gli organi e gli organismi dell’Unione intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Le parti intervenienti sopporteranno quindi le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione della Commissione europea del 16 aprile 2016, confermata dalla nota dell’Ufficio «Gestione e liquidazione dei diritti individuali» (PMO) del 29 aprile 2016, è annullata.

2)
La Commissione sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dalla sig.ra Isabel Torné.

3)
L’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER), l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), l’Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu‑LISA), l’Agenzia europea per la sicurezza marittima (AESM), l’Autorità bancaria europea (ABE), l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AEMF) e l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) sopportano le proprie spese.

Frimodt Nielsen
Forrester
Perillo
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 dicembre 2018.
Il cancelliere
E. Coulon
Il presidente
S. Gervasoni
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.