CELEX: 62017TJ0309
Državne potpore
Program potpora koje je Francuska provela između 1994. i 2008.
Subvencije za ulaganje koje je dodijelila regija Île‑de‑France
Odluka o proglašavanju programa potpora spojivim s unutarnjim tržištem
Pojmovi ‚postojeća potpora’ i ‚nova potpora’
Članak 107. UFEU‑a
Članak 108. UFEU‑a
Članak 1. točka (b) podtočke i. i v. Uredbe (EU) 2015/1589
Rok zastare
Članak 17. Uredbe 2015/1589

Okolnosti spora
Ovom tužbom tužitelj, l’organisation professionnelle des transports d’Ile de France (Optile), traži djelomično poništenje Odluke Komisije (EU) 2017/1470 оd 2. veljače 2017. o programima potpore SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) koje je Francuska provela u korist poduzeća autobusnog prijevoza u regiji Île‑de‑France (
SL 2017., L 209, str. 24
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Tužitelj je udruga čiji su članovi poduzetnici koji posluju u redovnom javnom cestovnom prijevozu putnika na području regije Île‑de‑France (u daljnjem tekstu: Regija). Ti poduzetnici obavljaju prijevoz na linijama i mrežama koje prvenstveno opslužuju departmane „velike krune” (to jest Seine‑et‑Marne, Yvelines, Essonne i Val‑d’Oise), dok régie autonome des transports parisiens (RATP) drži monopol nad mrežom cestovnog prijevoza unutar Pariza i njegovih susjednih departmana.
Dana 20. listopada 1994. conseil régional d’Île‑de‑France (regionalno vijeće regije Île‑de‑France, Francuska) donijelo je Odluku CR 34‑94 o potpori za poboljšanje usluga javnog cestovnog prijevoza koji obavljaju privatna ili javna poduzeća, u svrhu daljnje provedbe mjera potpora koje su prethodno provedene u korist navedenih poduzetnika. Godine 1998., odnosno 2001., uslijedile su dvije odluke, CR 44‑98 i CR 47‑01, (u daljnjem tekstu, zajedno s odlukom CR 34‑94: sporne odluke), prije nego što je provedena mjera potpora ukinuta 2008.
Primjenom spornih odluka Regija je dodjeljivala financijsku potporu javnim tijelima na svojem području koja su sklopila ugovore o obavljanju prijevoza na redovnim autobusnim linijama s privatnim poduzetnicima za redovni javni cestovni prijevoz, ili onima koji su obavljali prijevoz na tim linijama izravno putem javnog upravljanja regije. Javna tijela su zatim isplaćivala potpore navedenim prijevozničkim poduzećima (u daljnjem tekstu: krajnji korisnici).
Potpore su bile dodijeljene u obliku subvencija za ulaganje i ponajprije su bile namijenjene olakšavanju nabave novih vozila i ugradnji nove opreme od strane krajnjih korisnika, kako bi se poboljšala ponuda javnog prijevoza i ublažile negativne posljedice povezane s osobito gustim cestovnim prometom mreže Regije.
Prema francuskim vlastima, 135 poduzetnika bili su korisnici predmetnog programa potpora između 1994. i 2008. Korištenje potpora bilo je regulirano dopunama ugovora o obavljanju prijevoza koje su sklopili javna tijela i krajnji korisnici. Dopune je potpisao predsjednik regionalnog vijeća Île‑de‑France te su one pobliže navele obveze koje su teretile krajnje korisnike u zamjenu za isplatu potpora.
Dana 17. listopada 2008. Europskoj komisiji podnesena je pritužba glede navodno nezakonitih programa državnih potpora koje se sastoje od mjera potpore koje je između 1994. i 2008. na svojem području provela Regija u korist određenih autobusnih prijevoznika, a od 2008. Sindikat prijevoznika regije Île‑de‑France (STIF, Francuska).
Komisija je dopisom od 11. ožujka 2014. obavijestila Francusku Republiku o odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka propisanog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Objavom te odluke u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2014., C 141, str. 38
.), Komisija je pozvala zainteresirane stranke da iznesu svoja očitovanja o predmetnim mjerama.
Francuska Republika podnijela je 30. travnja 2014. svoja očitovanja Komisiji. Sva su očitovanja zainteresiranih stranaka, među kojima i tužitelja, dostavljena Francuskoj Republici, koja nije imala niti jedan komentar.
Komisija je 21. lipnja 2016. zaprimila zajednički dopis četvero od sedam zainteresiranih stranaka, kojim je pobliže objašnjeno njihovo stajalište nakon objave presude od 6. listopada 2015., Komisija/Andersen (
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
). Dana 9. studenoga 2016. Regija je u svojstvu zainteresirane stranke dopunila svoja očitovanja.
Komisija je 2. veljače 2017. donijela pobijanu odluku i završila formalni istražni postupak propisan člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
Komisija je u pobijanoj odluci posebno navela da su subvencije za ulaganja koje je Regija dodijelila na temelju predmetnog programa potpora između 1994. i 2008. predstavljale državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koje nisu bile utjecale na trgovinu među državama članicama suprotno zajedničkom interesu i da su stoga spojive s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. UFEU‑a. S druge strane, Komisija je zaključila da su te potpore dodijeljene nezakonito, kršenjem članka 108. stavka 3. UFEU‑a, s obzirom na to da nije bila obaviještena o tim potporama te ih je trebalo okvalificirati kao „nove potpore”.
Izreka pobijane odluke glasi:
„Članak 1.
Program potpora, koji je [Republika Francuska] nezakonito provela između 1994. i 2008. u obliku subvencija za ulaganje, koje je regija Île‑de‑France dodijelila u okviru odluka CR 34‑94, CR 44‑98 i CR 47‑01, spojiv je s unutarnjim tržištem.
[…]
Članak 4.
Ova je odluka upućena Francuskoj Republici.”
Postupak pred nacionalnim sudovima
U svibnju 2004. Neovisni sindikat putničkih prijevoznika (Syndicat autonome des transporteurs de voyageurs, u daljnjem tekstu: SATV) zatražio je od predsjednika regionalnog vijeća regije Île‑de‑France da ukine sporne odluke. Nakon odbijanja tog zahtjeva, SATV je 17. lipnja 2004. pred tribunalom administratif de Paris (Upravni sud u Parizu, Francuska) podnio tužbu za poništenje protiv odluke predsjednika regionalnog vijeća regije Île‑de‑France.
Tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) presudom br. 0417015 od 10. srpnja 2008. prihvatio je tužbu SATV‑a i naložio Regiji da regionalnom vijeću podnese novu odluku jer Komisija nije bila obaviještena o dodjeli potpore primjenom spornih odluka. Nadalje, tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) naložio je Regiji da ukine sporne odluke.
Regija je, istovremeno uz ulaganje žalbe protiv te odluke, donijela odluku CR 80‑08, od 16. listopada 2008., kojom je ukinula sporne odluke.
Cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu, Francuska) potvrdio je presudom br. 08PA04753 od 12. srpnja 2010. presudu tribunala administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) br. 0417015 od 10. srpnja 2008. Regija je protiv te odluke podnijela žalbu u kasacijskom postupku pred Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska). Državno je vijeće presudom br. 343440 od 23. srpnja 2012. odbilo tu žalbu.
Nakon nove tužbe SATV‑a od 27. listopada 2008. tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) presudom br. 0817138 od 4. lipnja 2013. naredio je Regiji izdavanje ovršnih naslova koji bi omogućili povrat potpora isplaćenih na temelju spornih odluka. Cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu) odbio je 27. studenoga 2015. žalbu Regije protiv te odluke (presuda br. 13PA03172). Regija je podnijela žalbu u kasacijskom postupku pred Državnim vijećem, koji je još uvijek bio u tijeku na dan podnošenja tužbe.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. svibnja 2017. tužitelj je, primjenom članka 263. UFEU‑a, pokrenuo ovaj postupak, s ciljem djelomičnog poništenja pobijane odluke.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
proglasi tužbu dopuštenom;
–
poništi pobijanu odluku u mjeri u kojoj je u njoj utvrđeno da, ponajprije, program potpora koji je proveden u okviru odluka CR 34‑94, CR 44‑98 i CR 47‑01 predstavlja novi program državnih potpora koji je bio „nezakonito izvršen” i podredno, da se zastara odnosi samo na subvencije koje su isplaćene prije svibnja 1994.:
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
ponajprije, tužbu odbaci kao nedopuštenu;
–
podredno, odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost
Komisija navodi da je tužba, zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije i pravnog interesa tužiteljâ, nedopuštena, pri čemu ne ističe prigovor nedopuštenosti zasebnim aktom, u skladu s člankom 130. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda.
Tužitelj tvrdi da je tužba dopuštena premda on nije adresat pobijane odluke.
U tom pogledu, potrebno je podsjetiti da je sud Europske unije ovlašten procijeniti, u skladu s okolnostima svakog slučaja, opravdava li pravilno sudovanje odbijanje tužbe kao neosnovane, bez prethodnog odlučivanja o njezinoj dopuštenosti (presude od 26. veljače 2002., Vijeće/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, t.
51.
i
52.
, i od 14. rujna 2015., Brouillard/Sud,
T‑420/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:633
, t.
18.
).
U okolnostima predmetnog slučaja Opći sud smatra da zbog postupovne ekonomije najprije treba ispitati osnovanost tužbe, bez prethodnog odlučivanja o njezinoj dopuštenosti.
Meritum
Tužitelj u prilog tužbi u bitnome ističe dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi, s jedne strane, članka 1. točke (b), podtočaka i. i v. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (
SL 2015., L 249, str. 9
.), jer je Komisija u pobijanoj odluci pogrešno smatrala da su potpore koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora između 1994. i 2008. bile nove potpore koje su, u izostanku obavještavanja, nezakonito provedene, i s druge strane, na povredi obveze obrazlaganja u okviru primjene članka 1. točke (b) podtočke v. navedene Uredbe, jer Komisija nije dovoljno precizirala razloge zbog kojih je smatrala da su navedene potpore već u trenutku njihova uvođenja predstavljale državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Drugi tužbeni razlog, koji je istaknut podredno, odnosi se na povredu članka 17. stavka 2. iste uredbe, s obzirom na to da je Komisija u pobijanoj odluci pogrešno zaključila da su zastarjele samo potpore koje su isplaćene prije svibnja 1994. na temelju predmetnog programa potpora.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočaka i. i v. Uredbe 2015/1589 i na povredi obveze obrazlaganja
Ponajprije, Komisija ističe da tužitelj nije formulirao prvi tužbeni zahtjev na način da se temelji na povredi „materijalnih odredbi” prava Unije.
Taj se argument može odmah odbaciti jer je tužitelj u podnescima naveo članak 1. točku (b) podtočke i. i v. Uredbe 2015/1589 te je izričito temeljio svoju argumentaciju na toj odredbi. Naslovi prigovora koji tvore prvi tužbeni razlog također upućuju na članak 1. točku (b) podtočku i. Uredbe 2015/1589, odnosno na članak 1. točku (b) podtočku v. navedene uredbe. Iz toga slijedi da Komisija ne može tvrditi da tužitelj nije utemeljio ovaj tužbeni zahtjev na točnim odredbama prava Unije.
Osim navodne povrede članka 1. točke (b) podtočaka i. i v. Uredbe 2015/1589, tužitelj Komisiji prigovara da u pobijanoj odluci nije dovoljno precizirala razloge zbog kojih je smatrala da su potpore dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora predstavljale potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a već od trenutka njihova uvođenja i da su zbog toga mogle predstavljati postojeće potpore na temelju članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589.
U tom pogledu, potrebno je podsjetiti da nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja podrazumijeva utvrđenje bitnih povreda postupka i stoga kao takvo zahtijeva zasebno ispitivanje ocjene netočnosti razloga pobijane odluke čija je provjera dio ispitivanja osnovanosti te odluke (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
67.
i od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, t.
26.
).
U tim uvjetima, prigovor koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja valja ispitati u okviru primjene članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589 prije ostalih prigovora koji su istaknuti u okviru ovog tužbenog razloga, a koji se odnose na materijalnu zakonitost pobijane odluke.
–
Prigovor koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelj u bitnome tvrdi da Komisija nije obrazložila odluku da odbije kvalifikaciju potpora dodijeljenih na temelju predmetnog programa potpora kao postojeće potpore na temelju članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589, s obzirom na to da nije precizno utvrdila datum uvođenja navedenog programa i da je samo navela da se taj datum nalazio „između 1979. i 2008.”.
U tom pogledu, tužitelj posebno ističe da je Komisijino obrazloženje proturječno jer je zaključila, s jedne strane, da su potpore dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora bile uvedene 1979., a s druge strane, da je odluka CR 84‑07 (iz 1984.) predstavljala pravnu osnovu navedenog programa. Nadalje, Komisija je u uvodnim izjavama 226. i 237. pobijane odluke smatrala da je uvjet utjecaja na trgovinu među državama članicama bio zadovoljen, bez obzira na datum uvođenja predmetnog programa potpora. Međutim, Komisija je u uvodnoj izjavi 228. pobijane odluke navela da su samo subvencije dodijeljene nakon 1993. mogle utjecati na trgovinu među državama članicama.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Valja podsjetiti da, na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a, sudski akti moraju biti obrazloženi. Usto, u skladu s člankom 41. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, pravo na dobru upravu obuhvaća i obvezu uprave da obrazloži svoje odluke.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, opseg obveze obrazlaganja ovisi o prirodi predmetnog akta i o kontekstu u kojem je donesen. Obrazloženje treba na jasan i nedvosmislen način pokazati razmišljanje institucije, tako da se, s jedne strane, sudu Unije omogući provođenje nadzora zakonitosti, a s druge strane da se zainteresiranim osobama omogući upoznavanje s razlozima za poduzetu mjeru kako bi mogle zaštititi svoja prava i provjeriti je li odluka osnovana (vidjeti presudu od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija,
T‑228/99 i T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, t.
278.
i navedenu sudsku praksu).
U obrazloženju nije potrebno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. drugog stavka UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegovu formulaciju već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (presuda od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija,
T‑228/99 i T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, t.
279.
).
Međutim, iako Komisija nije obvezna zauzeti stajalište o svim argumentima koje su joj istaknule zainteresirane osobe, mora izložiti činjenice i pravna stajališta koja imaju suštinsku važnost u strukturi odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija,
T‑228/99 i T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, t.
280.
).
U pogledu kvalifikacije mjere kao potpore, obveza obrazlaganja zahtijeva da budu navedeni razlozi zbog kojih Komisija smatra da predmetna mjera ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a (presuda od 13. lipnja 2000., EPAC/Komisija,
T‑204/97 i T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, t.
36.
).
Nadalje, čak i kada iz okolnosti u kojima je potpora dodijeljena proizlazi da ona može utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti ili prijetiti narušavanju tržišnog natjecanja, Komisija svejedno mora navesti te okolnosti u obrazloženju svoje odluke (presude od 7. lipnja 1988., Grčka/Komisija,
57/86
,
EU:C:1988:284
, t.
15.
; od 24. listopada 1996., Njemačka i dr./Komisija,
C‑329/93, C‑62/95 i C‑63/95
,
EU:C:1996:394
, t.
52.
, i od 30. travnja 1998., Vlaamse Gewest/Komisija,
T‑214/95
,
EU:T:1998:77
, t.
64.
).
Naime, utjecaj na trgovinu među državama članicama ne smije biti potpuno hipotetski ili pretpostavljen jer bi se time članku 107. stavku 1. UFEU‑a oduzela njegova bit. Zato valja odrediti razlog zbog kojeg dotična mjera narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje i svojim predvidivim učincima može utjecati na trgovinu među državama članicama (presuda od 18. svibnja 2017., Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, t.
30.
).
U tom pogledu, treba podsjetiti da, u skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom v. Uredbe 2015/1589, potpora se smatra postojećom potporom ako u trenutku kada je započela njezina primjena nije predstavljala potporu, ali je kasnije postala potporom zbog razvoja unutarnjeg tržišta, a dotična država članica je nije izmijenila. Nasuprot tomu, mjere koje postanu potporom slijedom liberalizacije neke djelatnosti na temelju odredaba prava Unije ne smatraju se postojećom potporom nakon datuma utvrđenog za provedbu liberalizacije.
Komisija je u uvodnim izjavama 226. i 237. pobijane odluke zaključila da zato što su krajnji korisnici mogli koristiti subvencioniranu opremu u okviru djelatnosti povremenog prijevoza i na drugim tržištima redovnog prijevoza koja su otvorena za tržišno natjecanje u Francuskoj ili na području Unije, potpore koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora mogle su narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama i posljedično, od njihove prve provedbe predstavljati državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U potporu tom zaključku Komisija je navela presudu tribunala administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) br. 0417015 od 10. srpnja 2008. i presudu coura administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu) br. 08PA04753 od 12. srpnja 2010., kojima je utvrđeno da je provedba predmetnog programa potpora bila nezakonita.
Nadalje, nakon što je navela da je dodjela regionalnih potpora bila uređena spornim odlukama, od kojih prva potječe iz 1994., i koje čine pravnu osnovu predmetnog programa potpora, Komisija je uredno vodila računa o argumentima stranaka upravnog postupka usmjerenima na utvrđivanje da je navedeni program bio uveden bilo prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske zajednice u Francuskoj (koji je postao UFEU), to jest prije 1994., kada tržište javnog redovnog cestovnog prijevoza još nije bilo otvoreno za tržišno natjecanje, odnosno 1984., ili najranije 1979.
S time u vezi, iz uvodnih izjava 234. do 237. pobijane odluke proizlazi da je Komisija ispitala je li se postojanje programa državnih potpora, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moglo utvrditi već glede mogućih potpora dodijeljenih prije 1994., samo kako bi odgovorila na argumente Regije i određenih zainteresiranih stranaka koji su izneseni tijekom upravnog postupka.
Slijedom toga, iz uvodnih izjava 234. do 237. pobijane odluke ne može se izvesti zaključak da je sama Komisija smatrala da je predmetni program potpora mogao biti ustanovljen bilo kada između 1979. i 2008. Upravo suprotno, Komisija je smatrala da je razdoblje 1979. – 1994. prethodilo uvođenju predmetnog programa potpora. U tim uvjetima, ne može joj se prigovoriti da je propustila objasniti zašto su subvencije koje su dodijeljene tijekom tog razdoblja mogle biti okvalificirane kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Nadalje, Komisiji se ne može prigovoriti da nije dovoljno precizirala razloge zbog kojih je smatrala da je trebalo odbiti argumente zainteresiranih stranaka kojima se ističe da je predmetni program potpora bio uveden prije 1994. i da se trebao okvalificirati kao postojeći program potpora jer tržište redovnog prijevoza putnika tada još nije bilo otvoreno za tržišno natjecanje.
Naime, Komisija je u uvodnim izjavama 226. i 237. pobijane odluke objasnila da je predmetni program potpora, čak i da je bio uveden prije 1994., mogao narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama i, slijedom toga, zadovoljiti uvjete propisane člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a od svojeg uvođenja, s obzirom na prisutnost krajnjih korisnika na tržištu povremenog prijevoza putnika.
Iz toga slijedi da je Komisija pružila obrazloženje koje doista jest sažeto, ali u predmetnom slučaju dovoljno da tužiteljima omogući da razumiju razloge zbog kojih je smatrala da su, od osnivanja predmetnog programa potpora, potpore koje su dodijeljene na temelju navedenog programa potpora mogle narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama i da stoga predstavljaju nove potpore u smislu članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589.
Stoga treba odbiti prigovor koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja.
–
Prigovor koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589
Tužitelj u bitnome ističe da je predmetni program potpora trebalo okvalificirati kao postojeći program potpora na temelju članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589. Prema mišljenju tužitelja, mogućnost javnih tijela da dodjeljuju subvencije poduzetnicima koji obavljaju javni cestovni prijevoz putnika, u okviru ugovora koji uređuju obveze pružanja usluga i tarifne obveze koje imaju ti poduzetnici, uvedena je člankom 19. Uredbe br. 49‑1473 od 14. studenoga 1949. o koordinaciji i usklađivanju željezničkog i cestovnog prometa (JORF od 15. studenoga 1949., str. 11104.; u daljnjem tekstu: Uredba iz 1949.), prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice u Francuskoj, 1. siječnja 1958. Tužitelj podsjeća da se, u skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe 2015/1589, potpore koje su uvedene prije stupanja na snagu UFEU‑a u dotičnoj državi članici smatraju postojećim potporama.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Konkretnije, Komisija tvrdi da, iako je Uredba iz 1949. uvela mogućnost da francuske teritorijalne jedinice sklapaju ugovore o subvencijama s poduzetnicima koji obavljaju javni prijevoz, ta uredba je u svakom slučaju bila znatno izmijenjena spornim odlukama.
Uredba iz 1949. je propisivala:
„Članak 2.
Usluge prijevoza putnika koje podliježu koordinaciji i usklađivanju primjenom odredbi članka 7. Zakona od 5. srpnja 1949. su:
[…]
2. Usluge javnog cestovnog prijevoza putnika nabrojane u daljnjem tekstu […]:
Redovne usluge, uključujući sezonske i periodične usluge […]:
Povremene usluge, to jest usluge koje, iako pružene na zahtjev, odgovaraju općim potrebama javnosti, pojavljujući se u određenim razdobljima svake godine […]:
Članak 19.
Teritorijalna jedinica može subvencionirati cestovnu uslugu sklapajući s poduzetnikom ugovor koji određuje obveze koje su mu nametnute pored onih koje proističu iz njegovih operativnih propisa.
Tarifa utvrđena u skladu s tim ugovorom mora poštovati sve pravila sadržana u prethodnim člancima.”
U pogledu pitanja potječu li potpore koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora iz Uredbe iz 1949., kao prvo, valja pobliže navesti da su se pravila dodjele subvencija propisana Uredbom iz 1949. razlikovala od pravila dodjele potpora na temelju odluke CR 34‑94. Kao što to s pravom ističe Komisija, Regija je u okviru odluke CR 34‑94 subvencije za ulaganje bila dodijelila javnim tijelima, prije nego što su one isplaćene krajnjim korisnicima. Takav mehanizam isplate nije postojao u okviru Uredbe iz 1949.
Kao drugo, iz presude Državnog vijeća br. 343440 od 23. srpnja 2012. proizlazi da su subvencije koje su dodijeljene na temelju odluke CR 34‑94 bile usmjerene jedino na olakšavanje kupovine opreme poduzetnicima koji obavljaju javni prijevoz u regiji Île‑de‑France, a da predmetni program potpora nije imao za cilj ili učinak krajnjim korisnicima kao protučinidbu nametnuti tarifne obveze. To nije bio slučaj s člankom 19. Uredbe iz 1949., koji je, propisujući općenito mogućnost da francuske teritorijalne jedinice sklope ugovore o subvenciji s tim istim poduzetnicima, bio usmjeren na kontrolu primijenjenih tarifa. Tako je članak 11. te uredbe propisivao da „za usluge za koje postoji ugovor s teritorijalnom jedinicom, tarife se određuju […] u skladu s ugovorom sklopljenim između poduzetnika i jedinice koja isplaćuje subvenciju”.
Kao treće, sporne odluke nisu sadržavale niti jedno upućivanje na Uredbu iz 1949. Te su odluke spominjale samo Opći zakonik teritorijalnih jedinica, Zakon br. 82‑1153 od 30. prosinca 1982. o usmjeravanju unutarnjih prijevoza (JORF od 31. prosinca 1982., str. 4004.) i nekoliko prethodnih odluka i uredbi donesenih u skladu s nacionalnim pravom, među kojima se nije nalazila Uredba iz 1949.
Kao četvrto, sporne su odluke donesene u posebnom zakonodavnom kontekstu, koji se odnosi na organizaciju prijevoza u regiji Île‑de‑France, koja je prvi put pobliže određena u Rješenju br. 59‑151 od 7. siječnja 1959., o organizaciji prijevoza putnika u pariškoj regiji (JORF od 10. siječnja 1959., str. 696.), gotovo deset godina nakon donošenja Uredbe iz 1949.
Iz svih tih razmatranja proizlazi da Uredba iz 1949. nije predstavljala pravnu osnovu predmetnog programa potpora.
U tim uvjetima, valja utvrditi da tužitelji nisu pred Općim sudom iznijeli dokaze koji su dostatni kako bi se utvrdilo da predmetni program potpora treba okvalificirati kao postojeću potporu, u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589.
Stoga treba odbiti prigovor koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589.
–
Prigovor koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589
Tužitelj u bitnome tvrdi da je Komisija počinila povredu članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589 time što u pobijanoj odluci nije smatrala da potpore koje je dodijelila Regija predstavljaju postojeći program potpora na temelju te odredbe.
U tom pogledu tužitelj osobito smatra da – ako je tržište javnog prijevoza država članica Unije bilo otvoreno za tržišno natjecanje tek od 1995., datuma koji je glede otvaranja navedenih tržišta naveden u presudi od 24. srpnja 2003.Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
) – subvencije koje su dodijeljene na temelju spornih odluka nisu mogle predstavljati program potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, kad su bile dodijeljene prvi put.
Prema mišljenju tužitelja, predmetni je program potpora bio proveden odlukom CR 79‑21 od 10. srpnja 1979., zatim dopunjen odlukom CR 80‑40 od 10. prosinca 1980., dok tržišta javnog prijevoza nisu bila otvorena za tržišno natjecanje u Uniji. Taj je program bio obnovljen bez znatnih izmjena 1984., 1994., 1998. i 2001.
Komisija ističe da, kao što je to utvrdio tribunal administratif de Paris (Upravni sud u Parizu) u presudi br. 0417015, od 10. srpnja 2008., krajnji su korisnici ponekad poslovali na tržištu redovnog prijevoza putnika i na tržištu povremenog prijevoza putnika. Međutim, tržište povremenog prijevoza putnika bilo je liberalizirano već 1979. Iz toga slijedi da je predmetni program potpora mogao utjecati na tržišno natjecanje među državama članicama na tom tržištu, neovisno o datumu njegova uvođenja, pod uvjetom da je smješten između 1979. i 2008.
Komisija dodaje da je datum koji treba uzeti u obzir za otvaranje tržišta redovnog prijevoza putnika datum stupanja na snagu Zakona br. 93‑122 od 29. siječnja 1993. o prevenciji korupcije i transparentnosti gospodarskih aktivnosti i javnih postupaka, (JORF od 30. siječnja 1993., str. 1588.; u daljnjem tekstu: Zakon Sapin), koji je dopustio ulazak investitora i operatera na francusko tržište i u francusko pravo prenio Direktivu 93/38/EEZ Vijeća od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (
SL 1993., L 199, str. 84
.).
Prema mišljenju Komisije, činjenica da iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), proizlazi da su određene države članice otvorile svoja tržišta za tržišno natjecanje 1995., ne isključuje da je Francuska mogla otvoriti svoje tržište 1993.
Treba podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, pojam „razvoj unutarnjeg tržišta” iz članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589 može shvatiti na način da upućuje na promjenu gospodarskog i pravnog konteksta u dotičnom sektoru donošenjem predmetne mjere. Takva promjena osobito može dovesti do liberalizacije tržišta koje je prvotno bilo zatvoreno za tržišno natjecanje (vidjeti, po analogiji, presudu od 24. ožujka 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisija,
T‑443/08 i T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, t.
188.
).
U skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom v. Uredbe 2015/1589, datum liberalizacije neke djelatnosti na temelju odredaba prava Unije treba uzeti u obzir samo kako bi se isključilo da, nakon tog datuma, mjera koja nije predstavljala potporu prije liberalizacije bude okvalificirana kao postojeća potpora (vidjeti, po analogiji, presudu od 16. siječnja 2018., EDF/Komisija,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, t.
369.
).
U predmetnom slučaju, iz pobijane odluke, točnije iz uvodne izjave 18. točke (a), uvodnih izjava 19., 183. i 186. te odluke, proizlazi da je Komisija smatrala da je predmetni program potpora bio uveden 1994. i ukinut 2008., s posljedicom da se prvotni plan potpora iz 1979. treba smatrati odvojenim programom potpora od onoga koji je proveden odlukom CR 34‑94 i daljnjim odlukama.
U pogledu pitanja treba li predmetni program potpora okvalificirati kao postojeći program potpora u skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom v. Uredbe 2015/1589 ili u skladu sa sudskom praksom, prema kojoj program potpora ustanovljen na tržištu prvotno zatvorenom za tržišno natjecanje treba u vrijeme liberalizacije tog tržišta smatrati postojećom potporom (presuda od 15. lipnja 2000., Alzetta i dr./Komisija,
T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98
,
EU:T:2000:151
, t.
143.
), treba podsjetiti da je Zakon Sapin, koji je proveo liberalizaciju tržišta redovnog prijevoza putnika na čitavom području Francuske, uz izuzetak regije Île‑de‑France, bio donesen 1993., dakle prije datuma stupanja na snagu odluke CR 34‑94, i da se taj potonji datum, prema analizi koju je Komisija provela u pobijanoj odluci, kao što je navedeno u točki 71. ove presude, preklapa s datumom uvođenja predmetnog programa potpora.
Vodeći računa o tim čimbenicima, Komisija je u pobijanoj odluci s pravom smatrala da su krajnji korisnici od 1994. mogli koristiti opremu financiranu potporama dodijeljenima na temelju predmetnog programa potpora na drugim tržištima redovnog prijevoza putnika koja su bila otvorena za tržišno natjecanje, i, slijedom toga, da su navedene potpore mogle utjecati na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama i od tog datuma predstavljati nove potpore.
Taj zaključak ne mogu dovesti u pitanje tužiteljeve tvrdnje prema kojima Zakon Sapin prethodi formalnoj liberalizaciji tržišta redovnog prijevoza na temelju prava Unije. Naime, članak 1. točku (b) podtočku v. Uredbe 2015/1589 treba čitati u smislu da samo postojanje datuma liberalizacije, koji proizlazi iz stupanja na snagu europskog propisa, nije dovoljno da bi se isključilo da se mjera može okvalificirati kao nova potpora ako se, na temelju kriterija razvoja tržišta, može dokazati da je mjera donesena na tržištu koje je već bilo, djelomično ili u potpunosti, otvoreno za tržišno natjecanje prije datuma na koji je predmetna djelatnost liberalizirana na temelju prava Unije (vidjeti, po analogiji, presudu od 16. siječnja 2018., EDF/Komisija,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, t.
369.
).
S time u vezi, treba istaknuti da tužitelj nije osporio kvalifikaciju subvencija dodijeljenih na temelju spornih odluka kao državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, za razdoblje 1994. – 2008. Usto, Komisijin zaključak da su za to razdoblje bili ispunjeni svi uvjeti propisani člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a u skladu je s analizom u odlukama nacionalnih sudova, to jest, posebice presudom br. 0417015 od 10. srpnja 2008.,tribunala administratif de Paris (Upravni sud u Parizu), i presudom br. 08PA04753 od 12. srpnja 2010., coura administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu), posebno navedenima u uvodnoj izjavi 226. pobijane odluke.
Osim toga, čak i da je Komisija, kao što to navodi tužitelj, počinila pogrešku smatrajući da je predmetni program potpora bio uveden tek 1994., sama ta pogreška ne bi bila dovoljna da poništi zaključak da se potonji program potpora treba smatrati novim programom potpora. Naime, kao što je to već navedeno u točki 49. ove presude, iz uvodnih izjava 226. i 237. pobijane odluke proizlazi da, čak i pod pretpostavkom da bi se predmetni program potpora trebao smatrati ustanovljenim od 1979., ili najkasnije 1994., na datum kada je tržište redovnog prijevoza putnika još bilo zatvoreno za tržišno natjecanje, krajnji su korisnici mogli koristiti opremu koju je djelomično financirala Regija u okviru djelatnosti povremenog prijevoza koja je bila otvorena za tržišno natjecanje.
U predmetnom slučaju, tužitelj nije iznio niti jedan stvarni dokaz kako bi utvrdio da tržište povremenog prijevoza nije bilo predmet trgovine među državama članicama tijekom razdoblja koje je prethodilo uvođenju predmetnog programa potpora ili u vrijeme njegova uvođenja.
Nadalje, cour administrative d’appel de Paris (Žalbeni upravni sud u Parizu) već je bio istaknuo važnost tržišta povremenog prijevoza putnika u presudi br. 15PA00385, od 27. studenoga 2015. Oslanjajući se upravo na odluke nacionalnih sudova, Komisija je stoga utvrdila da je trebalo smatrati da je predmetni program potpora od svojeg uvođenja utjecao na trgovinu među državama članicama i na tržišno natjecanje, uključujući i pod pretpostavkom da je bio uveden 1979.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba odbiti prigovor koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589, kao i čitav prvi tužbeni razlog.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589
Tužitelj u bitnome osporava zaključak iz uvodne izjave 239. pobijane odluke, prema kojemu su, s obzirom na to da je prva tužba pred nacionalnim sudovima bila podnesena u svibnju 2004., zastarjele samo potpore dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora prije svibnja 1994.
Točnije, tužitelj ističe da je Komisija počinila povredu članka 17. Uredbe 2015/1589 kad je u pobijanoj odluci smatrala da je rok zastare propisan tom odredbom mogao biti prekinut podnošenjem tužbe pred nacionalnim sudovima na inicijativu privatne stranke. Smatra da, u skladu s tom odredbom, samo akt Komisije ili države članice koja djeluje na zahtjev Komisije može prekinuti rok zastare.
Tužitelj nadalje tvrdi da je Komisija povrijedila ostvarivanje postupovnih prava tužitelja te načelo zaštite legitimnih očekivanja jer nije obavijestila tužitelje o izmjeni roka zastare koju je prethodno odredila u odluci o otvaranju od 11. ožujka 2014. i koja je dovela do toga da su zastarjele samo potpore koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora prije 1998.
Komisija tvrdi da je drugi tužbeni razlog bespredmetan. Smatra da njezina analiza zastare potpora dodijeljenih na temelju predmetnog programa potpora glede nacionalnog postupka ne ulazi u tumačenje članka 17. Uredbe 2015/1589, već članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
Prema mišljenju Komisije, članak 108. stavak 3. UFEU‑a usmjeren je na to da nacionalni sudovi sačuvaju svoju isključivu nadležnost za odobravanje potpora i ovlast za povrat potpora. Rok zastare određuje nacionalno pravo i on može biti prekinut prvom pravosudnom radnjom koju je konkurent krajnjih korisnika obavio pred nacionalnim sudovima.
Treba podsjetiti da članak 17. stavak 2. Uredbe 2015/1589 određuje načine izračuna roka zastare od deset godina u kojemu Komisija ima ovlasti u području povrata potpore, dok članak 17. stavak 3. navedene Uredbe propisuje da se „[s]vaka potpora u vezi s kojom je istekao rok zastare smatra […] postojećom potporom”. Članak 1. točka (b) podtočka iv. te iste uredbe pobliže navodi da postojeća potpora uključuje „potpor[u] koja se smatra postojećom potporom u skladu s člankom 17.”.
S tim u vezi, iz uvodnih izjava 238. do 240. pobijane odluke proizlazi da je Komisija ispitala pitanje zastare spornih potpora samo kako bi provjerila jesu li prethodno doneseni zaključci u toj odluci u pogledu novog karaktera predmetnog programa potpora mogli biti dovedeni u pitanje činjenicom zastare dijela tih potpora. Osobito, uvodna izjava 239. pobijane odluke potvrđuje da „svaka potpora koju je Regija isplatila nakon svibnja 1994. […] se u okviru ovog postupka treba smatrati novom potporom”.
Iz toga slijedi da su razmatranja izložena u uvodnoj izjavi 239. pobijane odluke izričito povezana s analizom provedenom u toj odluci glede pitanja je li predmetni program potpora nov ili postojeć, slijedom čega je cilj te odluke, protivno navodima Komisije, bio u toj uvodnoj izjavi primijeniti članak 1. točku b) podtočku iv. Uredbe 2015/1589, u vezi s člankom 17. te uredbe.
Osim toga, treba utvrditi da se pravila o zastari utvrđena u članku 17. Uredbe 2015/1589 odnose samo na „ovlasti Komisije u vezi s povratom potpore”. Naime, tu odredbu treba promatrati u vezi s člankom 16. stavkom 1. navedene uredbe, koji u bitnome propisuje da Komisija može donijeti odluku o povratu samo u slučaju negativne odluke u vezi s nezakonitom potporom, to jest nakon što je utvrdila nespojivost spornih potpora s unutarnjim tržištem.
Iz toga proizlazi da pravila o zastari propisana u članku 17. Uredbe 2015/1589, kao i članku 1. točki (b) podtočki iv. navedene uredbe, nisu namijenjena da se primjenjuju na slučaj, kao što je to predmetni, u kojemu je Komisija priznala spojivost nezakonitih potpora s unutarnjim tržištem nakon njihove dodjele.
Isto tako, rok zastare od deset godina propisan u članku 17. Uredbe 2015/1589 ne može se tumačiti kao da se odnosi i na ovlasti nacionalnih tijela da traže povrat kamata za razdoblje tijekom kojeg su predmetne potpore bile nezakonito isplaćene.
U tom pogledu, iz samog teksta članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589 proizlazi da je cilj te odredbe u potpunosti urediti pitanje zastare koje se primjenjuje u slučaju Komisijine odluke o povratu. Podnošenje tužbe konkurenta nacionalnom sudu stoga ne može predstavljati „radnj[u] koju Komisija ili neka država članica, djelujući na zahtjev Komisije, poduzme u vezi s nezakonitom potporom”, u smislu članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589.
U tim uvjetima, iako su nacionalni sudovi u vezi s predmetnim programom potpora odlučili da potpore koje su dodijeljene na temelju tog programa zastarijevaju od kada konkurent krajnjih korisnika podnese prvu tužbu pred tim sudovima, te odluke ne mogu obvezati Komisiju.
Isto tako, valja smatrati da su ovlasti nacionalnih tijela u vezi s mogućim povratom predmetnih potpora ili kamata za razdoblje tijekom kojeg su predmetne potpore bile nezakonito isplaćene podvrgnute samo pravilima zastare nacionalnog prava koje se primjenjuju pred nacionalnim sudom.
Naime, Sud je u točkama 34. i 35. presude od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
), precizirao da se Uredbom 2015/1589, s obzirom na to da sadržava pravila postupovne naravi koja se primjenjuju na sve upravne postupke u području državnih potpora koji se vode pred Komisijom, kodificira i podupire praksa Komisije u području ispitivanja državnih potpora te da ona ne sadržava odredbe koje bi se ticale ovlasti i obveza nacionalnih sudova, a koje i dalje uređuju odredbe Ugovora kako ih tumači Sud.
U predmetnom slučaju valja podsjetiti da, s jedne strane, Komisija nije mogla izvršavati svoje ovlasti vezane uz povrat u odnosu na krajnje korisnike potpora koje su dodijeljene na temelju predmetnog programa potpora, jer je u članku 1. izreke osporavane odluke zaključila da je predmetni program potpora bio spojiv s unutarnjim tržištem.
S druge strane, valja podsjetiti da, kada Komisija, kao u pobijanoj odluci, zaključi da je potpora nezakonita, pravo Unije nacionalnim sudovima nameće da korisnicima te potpore nalože plaćanje kamata za razdoblje tijekom kojeg su predmetne potpore bile nezakonito isplaćene (vidjeti u tom smislu presude od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, t.
51.
,
52.
i
55.
, i od 16. listopada 2014., Alpiq RomIndustries i Alpiq RomEnergie/Komisija,
T‑129/13
, neobjavljenu,
EU:T:2014:895
, t.
39.
). Međutim, čak i kad nema izvanrednih okolnosti, pravo Unije nacionalnim sudovima ne nameće da odrede i povrat nezakonite potpore, kad je ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Slijedom navedenog, nacionalni sud, jedino na temelju nacionalnog prava može, ovisno o slučaju, naložiti povrat nezakonite potpore – ne dovodeći u pitanje pravo dotične države članice da tu potporu kasnije ponovno provede – ili prihvatiti zahtjeve za naknadu štete uzrokovane zbog nezakonitosti potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, t.
55.
).
Slijedom toga, pod pretpostavkom da je Komisija u uvodnoj izjavi 239. pobijane odluke počinila pogrešku pri primjeni članka 1. točke (b) podtočke iv. i članka 17. Uredbe 2015/1589, ta okolnost ne može proizvesti pravne učinke u odnosu na tužitelje.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, drugi tužbeni razlog treba proglasiti bespredmetnim, jer članak 17. stavak 2. Uredbe 2015/1589 nije primjenjiv u predmetnom slučaju, s obzirom na spojivost predmetnog programa potpora s unutarnjim tržištem.
Budući da su svi tužbeni razlozi koji su navedeni u prilog ovoj tužbi odbijeni, navedenu tužbu treba odbiti.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen.
U predmetnom slučaju, budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Komisije, u skladu s Komisijinim zahtjevom.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
L’organisation professionnelle des transports d’Île de France (Optile) snosit će vlastite troškove, kao i troškove Europske komisije.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. srpnja 2019.
Potpisi
Sadržaj

Okolnosti spora

Postupak pred nacionalnim sudovima

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Dopuštenost

Meritum

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočaka i. i v. Uredbe 2015/1589 i na povredi obveze obrazlaganja

– Prigovor koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja

– Prigovor koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589

– Prigovor koji se temelji na povredi članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe 2015/1589

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski