CELEX: 62016CJ0643
Procedimiento prejudicial
Directiva (UE) 2015/2366
Servicios de pago en el mercado interior
Artículo 35, apartado 1
Exigencias en materia de acceso de los proveedores de servicios de pago autorizados o registrados a los sistemas de pago
Artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b)
Inaplicabilidad de tales exigencias a los sistemas de pago integrados exclusivamente por proveedores de servicios de pago que pertenezcan a un grupo
Aplicabilidad de dichas exigencias a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos que hayan celebrado acuerdos de utilización de marcas combinadas o de agencia
Validez

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación y la validez del artículo 35 de la Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior y por la que se modifican las Directivas 2002/65/CE, 2009/110/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.
o
1093/2010 y se deroga la Directiva 2007/64/CE (
DO 2015, L 337, p. 35
).
Dicha petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre American Express Company y los Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury (Altos Responsables del Ministerio de Economía y Hacienda, Reino Unido; en lo sucesivo, «autoridad nacional»), relativo a los requisitos para la aplicación a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos de las normas reguladoras del acceso a los sistemas de pago de los proveedores de servicios de pago autorizados o registrados.
Marco jurídico
Reglamento (UE) 2015/751
El artículo 2 del Reglamento (UE) 2015/751 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, sobre las tasas de intercambio aplicadas a las operaciones de pago con tarjeta (
DO 2015, L 123, p. 1
), titulado «Definiciones», dispone lo siguiente:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
17)
“régimen de tarjetas de pago cuatripartito”: un régimen de tarjetas de pago en el que las operaciones con tarjeta de pago se efectúan desde la cuenta de pago de un ordenante a la cuenta de pago de un beneficiario por intermediación del régimen, un emisor (por parte del ordenante) y un adquirente (por parte del beneficiario);
[…]
30)
“marca de pago”: cualquier nombre, término, signo, símbolo o combinación de los anteriores, material o digital, capaz de indicar bajo qué régimen de tarjetas de pago se realizan operaciones de pago con tarjeta;
[…]
32)
“utilización de marcas combinadas”: la inclusión, como mínimo, de una marca de pago y de una marca que no sea de pago en el mismo instrumento de pago basado en una tarjeta;
[…]».
Directiva 2015/2366
Los considerandos 2, 6, 49, 50 y 52 de la Directiva 2015/2366 tienen el siguiente tenor:
«(2)
El marco jurídico revisado de la Unión aplicable a los servicios de pago se complementa con el [Reglamento 2015/751]. […]
[…]
(6)
Resulta oportuno establecer nuevas disposiciones que colmen las lagunas legales y, a la vez, aporten más claridad jurídica y garanticen una aplicación uniforme del marco regulador en toda la Unión. […]
[…]
(49)
Para los proveedores de servicios de pago resulta fundamental poder acceder a servicios de infraestructuras técnicas de sistemas de pago. No obstante, el acceso debe estar supeditado al cumplimiento de los requisitos pertinentes con el fin de garantizar la integridad y estabilidad de dichos sistemas. Todo proveedor de servicios de pago que solicite participar en un sistema de pago debe asumir el riesgo de su propia elección de sistema y demostrar ante el sistema de pago que sus procedimientos internos tienen solidez suficiente para hacer frente a todo tipo de riesgo. Estos sistemas de pago incluyen normalmente los sistemas de tarjetas cuatripartitos, así como los principales sistemas de tratamiento de las transferencias y los adeudos domiciliados. A fin de garantizar en toda la Unión la igualdad de trato entre las diferentes categorías de proveedores autorizados de servicios de pago, con arreglo a las condiciones contempladas en su licencia, es preciso clarificar las normas que rigen el acceso a los sistemas de pago.
(50)
Conviene establecer disposiciones en materia de trato no discriminatorio de las entidades de pago autorizadas y las entidades de crédito, de tal forma que todo proveedor de servicios de pago que opere en el mercado interior pueda recurrir a los servicios de las infraestructuras técnicas de dichos sistemas de pago en igualdad de condiciones. Es preciso establecer diferencias de trato entre los proveedores autorizados de servicios de pago y los que se beneficien de una exención de conformidad con la presente Directiva, así como de las exenciones contempladas en el artículo 3 de la Directiva 2009/110/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio, así como sobre la supervisión prudencial de dichas entidades, por la que se modifican las Directivas 2005/60/CE y 2006/48/CE y se deroga la Directiva 2000/46/CE (
DO 2009, L 267, p. 7
)], debido a las diferencias entre sus respectivos marcos prudenciales. En cualquier caso, deben permitirse diferencias en las condiciones de precio solo cuando estén motivadas por diferencias en los costes soportados por los proveedores de servicios de pago. […]
[…]
(52)
Las disposiciones relativas al acceso a los sistemas de pago no deben aplicarse a los sistemas que han sido creados y son utilizados por un único proveedor de servicios de pago. Los sistemas de pago de este tipo pueden funcionar ya sea compitiendo directamente con los sistemas de pago o, como ocurre más frecuentemente, en un sector de mercado que no esté cubierto de forma adecuada por sistemas de pago. Estos sistemas incluyen sistemas tripartitos como los sistemas de tarjetas tripartitos, en la medida en que nunca hayan funcionado en la práctica como sistemas de tarjetas cuatripartitos, por ejemplo por recurrir a licenciatarios, agentes o socios con los que utilicen tarjetas con marca combinada. También incluyen normalmente los servicios de pago ofrecidos por proveedores de servicios de telecomunicaciones en los que el operador del sistema es el proveedor de servicios de pago tanto para el ordenante como para el beneficiario, así como los sistemas internos de los grupos bancarios. Con el fin de estimular la competencia que pueden generar estos sistemas de pago cerrados con respecto a los sistemas de pago mayoritarios establecidos, no resulta conveniente conceder a terceros acceso a estos sistemas de pago cerrados privados. […]»
El artículo 1 de la Directiva 2015/2366, titulado «Objeto», que figura en el título I de esta Directiva, titulado, a su vez, «Objeto, ámbito de aplicación y definiciones», dispone en su apartado 1 que:
«La presente Directiva establece las normas con arreglo a las cuales los Estados miembros distinguirán entre las seis categorías siguientes de proveedores de servicios de pago:
a)
entidades de crédito definidas en el artículo 4, apartado 1, punto 1, del Reglamento (UE) n.
o
575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, [de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 (
DO 2013, L 176, p. 1
)], incluidas sus sucursales en el sentido del artículo 4, apartado 1, punto 17, de dicho Reglamento que estén ubicadas en la Unión, tanto si las administraciones centrales de esas sucursales de entidades de crédito están ubicadas en el interior de la Unión como si, de conformidad con el artículo 47 de la Directiva 2013/36/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (
DO 2013, L 176, p. 338
),] y con la legislación nacional, lo están en el exterior de la Unión;
b)
entidades de dinero electrónico en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Directiva [2009/110], incluidas, de conformidad con el artículo 8 de dicha Directiva y con la legislación nacional, sus sucursales si estas están ubicadas en la Unión y tienen su administración central fuera de la Unión, y en la medida en que los servicios de pago prestados por las sucursales estén vinculados a la emisión de dinero electrónico;
c)
instituciones de giro postal facultadas en virtud de la legislación nacional para prestar servicios de pago;
d)
entidades de pago;
e)
el Banco Central Europeo (BCE) y los bancos centrales nacionales cuando no actúen en su condición de autoridad monetaria u otras autoridades públicas;
f)
los Estados miembros y sus autoridades regionales y locales, cuando no actúen en su condición de autoridades públicas.»
El artículo 4 de la Directiva 2015/2366, titulado «Definiciones», tiene el siguiente tenor:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
3.
“servicio de pago”: una o más actividades empresariales enumeradas en el anexo I;
4.
“entidad de pago”: una persona jurídica a la cual se haya otorgado autorización, de conformidad con el artículo 11, para prestar y ejecutar servicios de pago en toda la Unión;
[…]
7.
“sistema de pago”: un sistema de transferencia de fondos regulado por disposiciones formales y normalizadas, y dotado de normas comunes para el tratamiento, liquidación o compensación de operaciones de pago;
[…]
11.
“proveedor de servicios de pago”: las entidades y organismos contemplados en el artículo 1, apartado 1, y las personas físicas o jurídicas que se acojan a la exención en virtud los artículos 32 y 33;
[…]
38.
“agente”: una persona física o jurídica que presta servicios de pago en nombre de una entidad de pago;
[…]
40.
“grupo”: un grupo de empresas vinculadas entre sí por una relación a que hace referencia el artículo 22, apartados 1, 2 o 7, de la Directiva 2013/34/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE del Consejo (
DO 2013, L 182, p. 19
)] o empresas definidas en los artículos 4, 5, 6 y 7 del Reglamento Delegado (UE) n.
o
241/2014 de la Comisión, [de 7 de enero de 2014, por el que se completa el Reglamento n.
o
575/2013 en lo relativo a las normas técnicas de regulación aplicables a los requisitos de fondos propios de las entidades (
DO 2014, L 74, p. 8
)], que estén vinculadas entre sí por una relación a tenor del artículo 10, apartado 1, o del artículo 113, apartados 6 o 7, del Reglamento [n.
o
575/2013];
[…]
47.
“marca de pago”: cualquier nombre, término, signo, símbolo o combinación de los anteriores, material o digital, capaz de indicar bajo qué régimen de tarjetas de pago se realizan operaciones de pago basadas en una tarjeta;
[…]».
El artículo 11 de la Directiva 2015/2366, titulado «Concesión de autorización», figura en el capítulo 1, que lleva el epígrafe «Entidades de pago», del título II de la Directiva 2015/2366, el cual, a su vez, lleva el epígrafe «Proveedores de servicios de pago». Dicho artículo dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Los Estados miembros dispondrán que las empresas distintas de aquellas a que se refiere el artículo 1, apartado 1, letras a), b), c), e) y f), y distintas de las personas físicas o jurídicas que disfruten de una exención en virtud de los artículos 32 o 33, que se propongan prestar servicios de pago, obtengan autorización como entidades de pago con anterioridad a la prestación de dichos servicios. […]»
El artículo 35 de esta Directiva, titulado «Acceso a sistemas de pago», figura en el capítulo 2, que lleva el epígrafe «Disposiciones comunes», del citado título II. Dicho artículo dispone lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros velarán por que las normas de acceso a los sistemas de pago de los proveedores de servicios de pago autorizados o registrados que sean personas jurídicas sean objetivas, no discriminatorias y proporcionadas, y no dificulten el acceso más de lo que sea necesario para prevenir riesgos específicos, tales como riesgos de liquidación, riesgos operativos y riesgos de explotación, y garanticen la estabilidad operativa y financiera del sistema de pago.
Los sistemas de pago no podrán imponer a los proveedores de servicios de pago, a los usuarios de servicios de pago o a otros sistemas de pago ninguno de los requisitos siguientes:
a)
normas que restrinjan la participación efectiva en otros sistemas de pago;
b)
normas que discriminen entre los proveedores de servicios de pago autorizados o entre proveedores de servicios de pago registrados en relación con los derechos, obligaciones y facultades de los participantes, ni
c)
restricciones basadas en el estatuto institucional.
2.   El apartado 1 no será aplicable a:
[…]
b)
los sistemas de pago integrados exclusivamente por proveedores de servicios de pago que pertenezcan a un grupo.
[…]»
El anexo I de la Directiva 2015/2366, titulado «Servicios de pago», enumera las actividades que, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de ésta, constituyen «servicios de pago» en el sentido de dicha Directiva.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
De la resolución de remisión se infiere que American Express es una sociedad internacional de servicios que, junto con las filiales que controla, ofrece servicios de pago, de viajes, de cambio y de plataforma de fidelización a empresas y particulares. Asimismo, ejerce actividades de emisión de tarjetas y de adquisición en el mundo entero, incluida la Unión Europea. American Express, junto con sus filiales, explota el régimen de tarjetas de pago American Express (en lo sucesivo, «Amex»), un régimen de tarjetas de pago tripartito. Este régimen ha celebrado acuerdos de utilización de marcas combinadas y de prestación de servicios en la Unión que podrían tener como consecuencia, en función de la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión relativa a la interpretación del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366, que el referido régimen tenga que cumplir las obligaciones en materia de acceso establecidas en el artículo 35, apartado 1, de esta Directiva.
La autoridad nacional ejerce la dirección del Her Majesty’s Treasury (Ministerio de Economía y Hacienda, Reino Unido). Este último es el máximo responsable de la ejecución de las obligaciones impuestas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en lo que atañe a la aplicación, la ejecución y cualquier otra forma de cumplimiento de la Directiva 2015/2366.
American Express solicitó al órgano jurisdiccional remitente que autorizara la interposición de un recurso que tenía por objeto el control de la legalidad (
judicial review
) del «propósito o de la obligación de [la autoridad nacional] de aplicar, ejecutar o cumplir de cualquier otra forma el artículo 35, apartado 1, [de la Directiva 2015/2366] en tanto en cuanto contempla la utilización de marcas combinadas con un socio y la figura del agente». El referido órgano jurisdiccional accedió a la autorización solicitada.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 debe interpretarse en el sentido de que un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado acuerdos de marca combinada o de agencia está exonerado del cumplimiento de las exigencias en materia de acceso impuestas por el artículo 35, apartado 1, de dicha Directiva. Para el órgano jurisdiccional remitente, el considerando 52 de esa Directiva, en concreto, no permite proporcionar una respuesta clara a la referida cuestión.
Además, según el órgano jurisdiccional remitente, si el Tribunal de Justicia declarase que tales exigencias son aplicables a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos que hayan celebrado acuerdos de marca combinada o de agencia, sería necesario pronunciarse sobre la argumentación esgrimida por American Express según la cual el artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2015/2366 es inválido por concurrir falta de motivación, error manifiesto de apreciación y una violación del principio de proporcionalidad.
En tales circunstancias, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior (Inglaterra y Gales), Sala de lo Mercantil y de lo Contencioso-Administrativo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), Reino Unido] decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Un sistema de pago que, en principio, está exonerado de la obligación en materia de acceso establecida en el artículo 35, apartado 1, de la Directiva [2015/2366], en virtud de lo dispuesto en el artículo 35, apartado 2, letra b), de la misma Directiva, ¿está sujeto a dicha obligación si a) celebra acuerdos para la utilización de marcas combinadas con socios que no prestan servicios de pago en ese sistema en lo que concierne a los productos ofrecidos con las marcas combinadas, o b) se sirve de un agente para la prestación en su nombre de servicios de pago?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿es inválido el artículo 35, apartado 1, de la citada Directiva, en la medida en que establece que los sistemas de pago que hayan celebrado tales acuerdos deben quedar sujetos a la obligación en materia de acceso, por incurrir en:
a)
incumplimiento de la obligación de motivación impuesta por el artículo 296 TFUE;
b)
error manifiesto de apreciación, o
c)
violación del principio de proporcionalidad?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
El Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sostienen que la petición de decisión prejudicial es inadmisible en su totalidad por los siguientes motivos: primero, no existe litigio real entre las partes; segundo, en su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional no proporciona la información mínimamente necesaria, pues no ha expuesto los elementos de hecho pertinentes ni las razones que le llevaron a preguntarse sobre la interpretación y la validez de las disposiciones en cuestión en el asunto principal, y tercero, la interposición del recurso en dicho asunto interesando el control de la legalidad del «propósito o de la obligación» de la autoridad nacional de aplicar o cumplir tales disposiciones constituye, en las circunstancias del asunto principal, una forma de eludir el sistema de recursos instaurado por el Tratado FUE.
Procede recordar, antes que nada, que corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que se ha de pronunciar, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación o a la validez de una norma del Derecho de la Unión, en principio, el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
).
De ello se desprende que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia sólo puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación o la apreciación de validez de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o, también, cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
).
En primer lugar, en lo que se refiere al carácter real del litigio principal, procede señalar que, mediante su recurso, American Express solicita al órgano jurisdiccional remitente que controle la legalidad del «propósito o de la obligación» de la autoridad nacional de aplicar o cumplir las disposiciones controvertidas. A este respecto, de la resolución de remisión se infiere que las partes del procedimiento principal defienden posturas contrapuestas sobre si el recurso es o no fundado. Dado que el órgano jurisdiccional remitente debe decidir sobre esta discrepancia y entiende que existe una verdadera controversia entre las partes del litigio principal en cuanto a la interpretación y la validez de las disposiciones en cuestión de la susodicha Directiva, no resulta manifiesto que el litigio principal sea irreal [véanse, por analogía, las sentencias de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, apartados
y
, así como de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, apartado
].
Por añadidura, los argumentos expuestos para demostrar el carácter artificial del litigio principal, con los que se niega la existencia de un acto o una omisión de una Administración nacional que pueda ser objeto de un recurso dirigido al control de su legalidad, se basan en una crítica de la admisibilidad del recurso examinado en el litigio principal y de la apreciación de los hechos llevada a cabo por el órgano jurisdiccional remitente a efectos de la aplicación de los criterios establecidos en el Derecho nacional. Pues bien, no corresponde al Tribunal de Justicia poner en cuestión esa apreciación, que en el presente procedimiento es competencia del juez nacional, ni verificar si la resolución de remisión ha sido adoptada de acuerdo con las normas de organización judicial y procesales del Derecho nacional. Por consiguiente, tales alegaciones no bastan para destruir la presunción de pertinencia a la que se ha hecho referencia en el apartado 18 de la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
).
En segundo lugar, en lo que concierne a la alegación relativa a que el órgano jurisdiccional remitente no ha expuesto ni los hechos pertinentes ni los motivos que lo determinaron a preguntarse sobre la interpretación y la validez de las disposiciones en cuestión en el litigio principal, debe señalarse que, según el artículo 94, letra a), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, toda petición de decisión prejudicial debe contener «una exposición concisa del objeto del litigio y de los hechos pertinentes, según se hayan constatado por el órgano jurisdiccional remitente, o al menos una exposición de los datos fácticos en que se basan las cuestiones».
A este respecto, basta con que el objeto del litigio principal y sus principales implicaciones para el ordenamiento jurídico de la Unión se desprendan de la petición de decisión prejudicial para que se permita a los Estados miembros y a las demás partes interesadas presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y participar eficazmente en el procedimiento entablado ante éste (sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que Amex está integrado exclusivamente por proveedores de servicios de pago que pertenecen a un grupo, en el sentido del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366, y que en consecuencia puede estar comprendido en la excepción prevista en dicha disposición. Ahora bien, de la resolución de remisión también se desprende que Amex ha celebrado una serie de acuerdos de marca combinada y de prestación de servicios en la Unión que, sin perjuicio de la cuestión de interpretación planteada por el órgano jurisdiccional remitente, podrían impedirle acogerse a la referida disposición, lo que implicaría que estaría sujeto a las exigencias en materia de acceso del artículo 35, apartado 1, de esa Directiva.
De esta manera, la resolución de remisión expone de manera breve pero precisa el origen y la naturaleza del litigio principal, cuyo resultado considera que depende de la interpretación y de la validez de aquellas disposiciones. De ello se sigue que el órgano jurisdiccional remitente ha definido el marco fáctico y jurídico en el que se integra su petición de interpretación del Derecho de la Unión de forma suficiente para hacer posible que el Tribunal de Justicia responda útilmente a tal petición (véase, por analogía, la sentencia de 7 de julio de 2016, Genentech,
C‑567/14
,
EU:C:2016:526
, apartado
).
Por otra parte, en lo atinente a la cuestión de si el órgano jurisdiccional remitente ha expuesto de modo suficiente las razones que le llevaron a plantearse la interpretación y la validez de las disposiciones de que se trata en el asunto principal, del espíritu de cooperación que debe presidir el funcionamiento de la remisión prejudicial se desprende, efectivamente, que es indispensable que el órgano jurisdiccional nacional explique, en su resolución de remisión, las razones precisas por las que considera que una respuesta a sus cuestiones sobre la interpretación o la validez de ciertas disposiciones del Derecho de la Unión resulta necesaria para resolver el litigio (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, es importante que el órgano jurisdiccional nacional indique, en concreto, las razones precisas que le han llevado a cuestionarse la validez de ciertas disposiciones del Derecho de la Unión y exponga los motivos de invalidez que estime, en consecuencia, que cabe apreciar. Tal exigencia se desprende también del artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, apartado
y jurisprudencia citada).
En este caso, en la petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente, reproduciendo parcialmente la argumentación esgrimida sobre este punto por American Express y MasterCard Europe SA, indicó que la interpretación de algunas disposiciones de la Directiva 2015/2366 suscitaba dudas. Asimismo, advirtió que el Tribunal de Justicia podría considerar ineludible, en función de cómo interprete esas disposiciones, pronunciarse sobre los motivos de invalidez invocados por American Express.
De ello se sigue que el órgano jurisdiccional remitente considera no solamente que las alegaciones formuladas por las partes del litigio principal plantean una cuestión de interpretación cuya respuesta suscita dudas, sino también que los motivos de invalidez invocados por American Express y reproducidos en la resolución de remisión podrían resultar fundados.
En lo que respecta, en tercer lugar, a la alegación de que la interposición del recurso del asunto principal, que tiene por objeto el control de la legalidad del «propósito o de la obligación» de la autoridad nacional de aplicar o cumplir la Directiva 2015/2366, constituye una forma de eludir el sistema de recursos instaurado por el Tratado FUE en las circunstancias del asunto principal, en el que la expresada Autoridad no adoptó medida alguna contra Amex y se limitó a afirmar que no se oponía a la interposición del recurso del litigio principal, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado admisibles diversas peticiones de decisión prejudicial relativas a la interpretación o la validez de actos de Derecho derivado formuladas en el marco de recursos en los que se interesa el control de la legalidad, en particular en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
); de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros (
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
); de 8 de julio de 2010, Afton Chemical (
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
); de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38 (
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
), así como de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros (
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
).
Además, la posibilidad de que los particulares aleguen ante los órganos jurisdiccionales nacionales la invalidez de un acto de la Unión de alcance general no está sujeta al requisito de que se hayan ya adoptado efectivamente en el Derecho nacional medidas para la aplicación de dicho acto. A este respecto, basta con que el órgano jurisdiccional nacional conozca de un litigio real en el que se plantee, con carácter incidental, la cuestión de la validez de tal acto. Pues bien, en el litigio principal se cumple este requisito, como se desprende de los apartados 14, 19, 20, 27 y 28 de la presente sentencia [véanse, por analogía, las sentencias de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, apartado
; de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
; de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, apartado
, y de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
].
En tales circunstancias, no cabe deducir que un recurso como el formulado en el litigio principal pretenda eludir el sistema de recursos instaurado por el Tratado FUE.
De las consideraciones anteriores resulta que la petición de decisión prejudicial es admisible.
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 debe interpretarse en el sentido de que un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado un acuerdo para la utilización de marcas combinadas con un socio que no presta servicios de pago en dicho régimen en lo que concierne a los productos ofrecidos con las marcas combinadas, o que se sirva de un agente para la prestación de servicios de pago, no puede acogerse a la excepción prevista en esa disposición y, por lo tanto, está sujeto a las exigencias enunciadas en el artículo 35, apartado 1, de la referida Directiva.
Procede recordar, antes que nada, que el artículo 35, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2015/2366 dispone que «los Estados miembros velarán por que las normas de acceso a los sistemas de pago de los proveedores de servicios de pago autorizados o registrados que sean personas jurídicas sean objetivas, no discriminatorias y proporcionadas, y no dificulten el acceso más de lo que sea necesario para prevenir riesgos específicos, tales como riesgos de liquidación, riesgos operativos y riesgos de explotación, y garanticen la estabilidad operativa y financiera del sistema de pago». El artículo 35, apartado 1, párrafo segundo, de esta Directiva enumera, además, las exigencias que los sistemas de pago no podrán imponer en ningún caso a los proveedores de servicios de pago, a los usuarios de servicios de pago o a otros sistemas de pago.
En cuanto al artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366, en él se establece que el artículo 35, apartado 1, de ésta no es aplicable «a los sistemas de pago integrados exclusivamente por proveedores de servicios de pago que pertenezcan a un grupo». El concepto de «grupo» está definido en el artículo 4, punto 40, de esta Directiva como «un grupo de empresas vinculadas entre sí por una relación a que hace referencia el artículo 22, apartados 1, 2 o 7, de la Directiva [2013/34] o empresas definidas en los artículos 4, 5, 6 y 7 del Reglamento Delegado [n.
o
241/2014] que estén vinculadas entre sí por una relación a tenor del artículo 10, apartado 1, o del artículo 113, apartados 6 o 7, del Reglamento [n.
o
575/2013]».
Como se ha recordado en el apartado 23 de la presente sentencia, consta que un régimen de tarjetas de pago tripartito como Amex está integrado exclusivamente por proveedores de servicios de pago que pertenecen a un grupo en el sentido del apartado anterior.
De ello se sigue que, en principio, tal régimen de tarjetas de pago tripartito no estará sujeto a las exigencias en materia de acceso establecidas en el artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2015/2366, a menos que haga intervenir a un tercero en su funcionamiento de tal suerte que ya no pueda considerarse integrado exclusivamente por proveedores de servicios de pago pertenecientes a un grupo, en el sentido del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de dicha Directiva.
En el presente asunto, American Express sostiene que el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 debe interpretarse en el sentido de que la circunstancia de que un régimen de tarjetas de pago tripartito haya celebrado acuerdos de marca combinada y de agencia no basta por sí sola para determinar la preceptiva sujeción de ese régimen a las exigencias en materia de acceso. Según American Express, cuando se trata de acuerdos de marca combinada en los que el socio no presta ningún servicio de pago, el único emisor de tarjetas y el único adquirente de operaciones efectuadas con tarjetas sigue siendo el régimen. El hecho de servirse de un agente para la prestación de servicios de pago tampoco modifica, para American Express, la identidad del proveedor de servicios de pago en un régimen de tarjetas de pago. American Express entiende que, en consecuencia, sólo en caso de que un sistema de tarjetas de pago tripartito concediera una licencia a un proveedor de servicios de pago suplementario en el seno de ese sistema serían aplicables a éste las exigencias en materia de acceso.
MasterCard Europe, por el contrario, alega que el mero hecho de que un régimen de tarjetas de pago tripartito se sirva de un socio de marca combinada o de un agente determina su preceptiva sujeción a las exigencias en materia de acceso, ya que, en tal caso, no puede seguir considerándose que el sistema en cuestión esté comprendido en la excepción establecida en el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 21 de septiembre de 2017, Comisión/Alemania,
C‑616/15
,
EU:C:2017:721
, apartado
y jurisprudencia citada).
En primer lugar, del tenor del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 se infiere que la participación, en un mismo sistema de pago, de proveedores de servicios de pago que no pertenecen a un mismo grupo tiene por consecuencia que dicho sistema no pueda acogerse a la excepción establecida en esa disposición y, por tanto, quede sujeto a las exigencias en materia de acceso enunciadas en el artículo 35, apartado 1, de la mencionada Directiva.
El artículo 4, punto 11, de la Directiva 2015/2366 define al proveedor de servicios como «las entidades y organismos contemplados en el artículo 1, apartado 1, y las personas físicas o jurídicas que se acojan a la exención en virtud de los artículos 32 y 33 [de aquélla]». El citado artículo 1, apartado 1, distingue seis categorías de proveedores de servicios de pago, a saber, determinadas entidades de crédito, las entidades de dinero electrónico en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Directiva 2009/110, las instituciones de giro postal facultadas en virtud de la legislación nacional para prestar servicios de pago, las entidades de pago, el BCE y los bancos centrales nacionales cuando no actúen en su condición de autoridad monetaria u otras autoridades públicas y, por último, los Estados miembros y sus autoridades regionales y locales cuando no actúen en su condición de autoridades públicas. Los antedichos artículos 32 y 33, por su parte, establecen exenciones para las personas físicas y jurídicas que presten determinados servicios de pago.
En lo tocante a la cuestión de si un socio de marca combinada o un agente tiene cabida en el concepto de «proveedor de servicios de pago» al que se ha hecho referencia en el apartado anterior, es cierto, en primer lugar, que el concepto de «utilización de marcas combinadas» no está definido en la Directiva 2015/2366. Sin embargo, en el considerando 2 de esta Directiva se indica que el marco jurídico revisado de la Unión aplicable a los servicios de pago, que dio lugar a la adopción de dicha Directiva, se complementó con el Reglamento 2015/751. Por otro lado, en el considerando 6 de esa misma Directiva se puso de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de garantizar una aplicación uniforme del marco regulador de los servicios de pago en toda la Unión.
Pues bien, en el artículo 2, punto 32, del Reglamento 2015/751 se define la utilización de marcas combinadas como «la inclusión, como mínimo, de una marca de pago y de una marca que no sea de pago en el mismo instrumento de pago basado en una tarjeta». En cuanto al término «marca de pago», tanto el artículo 2, punto 30, de este Reglamento como el artículo 4, punto 47, de la Directiva 2015/2366 lo definen como «cualquier nombre, término, signo, símbolo o combinación de los anteriores, material o digital, capaz de indicar bajo qué régimen de tarjetas de pago se realizan operaciones de pago con tarjeta».
En lo que respecta, en segundo lugar, al término «agente», el artículo 4, punto 38, de la Directiva 2015/2366 lo define como «una persona física o jurídica que presta servicios de pago en nombre de una entidad de pago». Como se desprende del apartado 42 de la presente sentencia, las entidades de pago constituyen una de las seis categorías de proveedores de servicios de pago enumeradas en el artículo 1, apartado 1, de esta Directiva.
Así pues, de las definiciones pertinentes de los términos «utilización de marcas combinadas» y «agente» no resulta que un socio de marca combinada o un agente sea necesariamente un proveedor de servicios de pago en el sentido del artículo 4, punto 11, de la Directiva 2015/2366.
Es necesario señalar, por consiguiente, que en el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 no se indica expresamente que el hecho de que un sistema de pago integrado exclusivamente por proveedores de servicios de pago pertenecientes a un grupo se sirva de un socio de marca combinada o de un agente tenga por consecuencia necesaria que dicho sistema no pueda acogerse a la excepción establecida en la referida disposición. Pues bien, si el legislador de la Unión hubiera deseado restringir el ámbito de aplicación de dicha disposición para excluir ese supuesto, habría podido establecerlo expresamente (véase, por analogía, la sentencia de 19 de marzo de 2009, Comisión/Italia,
C‑275/07
,
EU:C:2009:169
, apartado
).
En segundo lugar, en lo que concierne al contexto en el que se inscribe el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366, procede recordar que el artículo 35 de esta Directiva tiene por objeto, como se desprende de su apartado 1, párrafo primero, regular, en particular, los requisitos de acceso de los proveedores de servicios de pago autorizados o registrados a los sistemas de pago. Pues bien, es conforme con tal objeto una interpretación del referido artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), según la cual un régimen de tarjetas de pago tripartito en el que se ha optado por un funcionamiento abierto a la intervención de un proveedor de servicios de pago que no pertenece al grupo está sujeto a las exigencias en materia de acceso enunciadas en el artículo 35, apartado 1, de la indicada Directiva.
Ciertamente, en el considerando 52 de la Directiva 2015/2366 se indica que los sistemas que han sido creados y son utilizados por un único proveedor de servicios de pago «incluyen sistemas tripartitos como los sistemas de tarjetas tripartitos, en la medida en que nunca hayan funcionado en la práctica como sistemas de tarjetas cuatripartitos, por ejemplo por recurrir a licenciatarios, agentes o socios con los que utilicen tarjetas con marca combinada».
Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene MasterCard Europe, el citado considerando no justifica una interpretación según la cual los contratos de marca combinada o de agencia celebrados por los regímenes de tarjetas de pago tripartitos implican necesariamente que éstos quedan excluidos del ámbito de aplicación del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366.
A este respecto, debe recordarse que un considerando de un acto de Derecho derivado, si bien puede aclarar la interpretación que ha de darse a una norma jurídica, no constituye, en sí mismo, tal norma (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 1989, Casa Fleischhandel,
215/88
,
EU:C:1989:331
, apartado
).
En cualquier caso, como sostiene, en esencia, la Comisión, ni los enunciados del considerando 52 de la Directiva 2015/2366 ni, por otro lado, ninguna de las restantes disposiciones de la misma Directiva se oponen a que el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de ésta se interprete en el sentido de que, cuando un régimen de tarjetas de pago se sirva de un socio de marca combinada o de un agente, es necesario que ese socio de marca combinada o ese agente sea un proveedor de servicios de pago, o bien que cumpla una función que pueda asimilarse a la actividad de un proveedor de servicios de pago, para que ya no pueda considerarse que el susodicho régimen está integrado exclusivamente por proveedores de servicios de pago que pertenecen a un grupo en el sentido de esta última disposición.
Procede subrayar, en efecto, que, por un lado, el considerando 52 de esa Directiva expone, en su primera frase, que las disposiciones relativas al acceso a los sistemas de pago no deben aplicarse a los sistemas de pago «que han sido creados y son utilizados por un único proveedor de servicios de pago», es decir, que pone el acento en el número de proveedores de servicios de pago implicados en el funcionamiento del sistema de que se trate.
Por otro lado, aunque del referido considerando se infiere que los regímenes de tarjetas de pago que se sirvan de socios de marca combinada o de agentes pueden ser considerados regímenes de tarjetas de pago en cuyo funcionamiento intervienen, en la práctica, cuatro partes, debe recordarse también que un régimen de tarjetas de pago cuatripartito está definido en el artículo 2, punto 17, del Reglamento 2015/751 como aquel «en el que las operaciones con tarjeta de pago se efectúan desde la cuenta de pago de un ordenante a la cuenta de pago de un beneficiario por intermediación del régimen, un emisor (por parte del ordenante) y un adquirente (por parte del beneficiario)».
Por lo tanto, y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el apartado 43 de la presente sentencia, un régimen de tarjetas de pago cuatripartito típico en el sentido de la Directiva 2015/2366 se caracteriza por la presencia de diferentes proveedores de servicios de pago, que realizan los servicios de «adquirente» y de «emisor» en la operativa de los pagos con tarjeta.
Así pues, es necesario señalar que, como sostiene la Comisión, los ejemplos, expuestos en el considerando 52 de la Directiva 2015/2366, de situaciones en las que los regímenes de tarjetas de pago tripartitos celebran acuerdos con agentes o con socios de marca combinada no hacen sino ilustrar el modo en el que tales regímenes pueden organizar sus operaciones de suerte que puedan actuar, en la práctica, como regímenes de tarjetas de pago cuatripartitos a los efectos de la aplicación de las exigencias en materia de acceso establecidas en esa Directiva.
En tercer lugar, con respecto a los objetivos perseguidos por la Directiva 2015/2366, en la que están contenidas las disposiciones en cuestión en el asunto principal, conviene recordar que, a tenor del considerando 49 de dicha Directiva, «para los proveedores de servicios de pago resulta fundamental poder acceder a servicios de infraestructuras técnicas de sistemas de pago», y, «a fin de garantizar en toda la Unión la igualdad de trato entre las diferentes categorías de proveedores autorizados de servicios de pago, con arreglo a las condiciones contempladas en su licencia, es preciso clarificar las normas que rigen el acceso a los sistemas de pago».
Asimismo, el considerando 50 de la Directiva 2015/2366 señala que «conviene establecer disposiciones en materia de trato no discriminatorio de las entidades de pago autorizadas y las entidades de crédito, de tal forma que todo proveedor de servicios de pago que opere en el mercado interior pueda recurrir a los servicios de las infraestructuras técnicas de dichos sistemas de pago en igualdad de condiciones». En el mismo considerando se indica que «es preciso establecer diferencias de trato entre los proveedores autorizados de servicios de pago y los que se beneficien de una exención de conformidad con [esta Directiva], así como de las exenciones contempladas en el artículo 3 de la Directiva [2009/110], debido a las diferencias entre sus respectivos marcos prudenciales».
Finalmente, el considerando 52 de la Directiva 2015/2366 expone, en particular, que, con el fin de estimular la competencia que pueden generar los sistemas de pago cerrados, como los regímenes de tarjetas de pago tripartitos que nunca funcionan en la práctica como regímenes de tarjetas en los que intervienen cuatro partes, con respecto a los sistemas de pago mayoritarios establecidos, no resulta conveniente conceder a terceros acceso a estos sistemas de pago cerrados privados.
De las consideraciones expuestas en los apartados 57 a 59 de la presente sentencia se sigue que el artículo 35 de la Directiva 2015/2366 tiene por objeto lograr que cualquier proveedor de servicios de pago, en principio, pueda acceder a los servicios de infraestructuras técnicas de los sistemas de pago, de modo que pueda garantizarse en toda la Unión la igualdad de trato entre las diferentes categorías de proveedores de servicios de pago. En efecto, como se infiere asimismo de dichas consideraciones, la voluntad del legislador de la Unión va dirigida a garantizar que cualquier proveedor de servicios de pago pueda recurrir a tales servicios en las mismas condiciones, para mantener así una competencia real en los mercados de pago.
Ahora bien, de las mismas consideraciones, en particular de las expuestas en los apartados 58 y 59 de la presente sentencia, se infiere que, si bien las exigencias en materia de acceso impuestas en el artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2015/2366 deben permitir, en principio, que cualquier proveedor de servicios de pago acceda a los sistemas de pago, en las condiciones fijadas en dicha disposición, el legislador de la Unión ha querido también establecer un trato diferente entre los proveedores de servicios de pago cuando existan diferencias entre ellos que lo justifiquen.
Más concretamente, respecto de los sistemas de pago tripartitos cerrados, del apartado 59 de la presente sentencia se desprende que el legislador de la Unión consideró apropiado exonerarlos de las exigencias en materia de acceso con el fin de estimular la competencia entre sistemas de pago. No obstante, como resulta, en particular, de los apartados 54 a 56 de la presente sentencia, cuando un régimen de tarjetas de pago tripartito opta por un funcionamiento abierto a la intervención de un proveedor de servicios de pago externo al grupo, establece una operativa semejante a la de un sistema de pago cuatripartito típico, de modo que la necesidad de estimular la competencia que su actividad genera en el mercado ya no justifica que sea exonerado de las exigencias en materia de acceso.
En efecto, difícilmente podrían realizarse los objetivos de la Directiva 2015/2366, en particular el del artículo 35, apartado 1, de ésta, que consiste en garantizar condiciones de competencia equitativas en la prestación de servicios de pago, si un régimen de tarjetas de pago tripartito que se sirva de un tercero que tiene la condición de proveedor de servicios de pago, en el sentido del artículo 4, punto 11, de dicha Directiva, o que cumple una función que puede asimilarse a la de tal proveedor, no estuviera sujeto a las exigencias en materia de acceso de los proveedores de servicios de pago a los sistemas de pago establecidas en el artículo 35, apartado 1, de la referida Directiva.
Es necesario señalar, por lo tanto, que tales exigencias son aplicables a un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado un acuerdo de marca combinada, en el sentido del artículo 2, punto 32, del Reglamento 2015/751, si el socio de marca combinada de que se trate es un proveedor de servicios de pago en el sentido del artículo 4, punto 11, de la Directiva 2015/2366, incluso en caso de que dicho socio no preste ningún servicio de pago en el marco de ese acuerdo en lo que concierne a los productos ofrecidos con las marcas combinadas.
Asimismo, las exigencias en materia de acceso deben aplicarse necesariamente a un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado un acuerdo con un agente en el sentido del artículo 4, punto 38, de la Directiva 2015/2366. En efecto, toda vez que, como se ha recordado en el apartado 45 de la presente sentencia, el artículo 4, punto 38, de esta Directiva define al agente como «una persona física o jurídica que presta servicios de pago en nombre de una entidad de pago», y aunque un agente no sea, por tanto, necesariamente un proveedor de servicios de pago, la función de tal agente, teniendo en cuenta su naturaleza, debe ser asimilada, en todo caso, a la de un proveedor de servicios de pago.
Esta interpretación no queda desvirtuada por la argumentación esgrimida por MasterCard Europe según la cual las situaciones en las que un régimen de tarjetas de pago tripartito está sujeto a las exigencias en materia de acceso deberían ser las mismas que aquellas en las que tal sistema está sujeto a las obligaciones relativas a las tasas de intercambio en virtud del artículo 1, apartado 5, y del artículo 2, punto 18, del Reglamento 2015/751, disposiciones cuyo alcance y validez han sido objeto de cuestiones prejudiciales en el asunto que ha dado lugar a la sentencia de este día, American Express (C‑304/16).
A este respecto, basta observar, por un lado, que el tenor tanto del artículo 1, apartado 5, como del artículo 2, punto 18, del Reglamento 2015/751, que tratan, en particular, de las situaciones en las que los regímenes de tarjetas de pago tripartitos deben ser considerados regímenes de tarjetas de pago cuatripartitos a efectos de la aplicación de las obligaciones establecidas en dicho Reglamento, incluidas las que imponen límites a las tasas de intercambio, es distinto, por varias razones, del tenor del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366.
Por otro lado, si bien es cierto que los objetivos de las dos categorías de exigencias a las que se ha hecho referencia en el apartado 66 de la presente sentencia coinciden en la medida en que ambas persiguen garantizar la igualdad de trato entre competidores y una competencia efectiva en los mercados de pago, no es menos cierto que tanto la naturaleza de las dos categorías de exigencias referidas como el acto legislativo en el que se inscribe cada una de ellas son diferentes.
En vista de las anteriores consideraciones, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 debe interpretarse en el sentido de que un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado un acuerdo para la utilización de marcas combinadas con un socio puede acogerse a la excepción prevista en dicha disposición y, por lo tanto, no está sujeto a las exigencias enunciadas en el artículo 35, apartado 1, de la referida Directiva en caso de que ese socio de marca combinada no sea un proveedor de servicios de pago y no preste servicios de pago en ese régimen en lo que concierne a los productos ofrecidos con las marcas combinadas. En cambio, un régimen de tarjetas de pago tripartito que se sirva de un agente para la prestación de servicios de pago no puede acogerse a la susodicha excepción y, por lo tanto, está sujeto a las exigencias enunciadas en el citado artículo 35, apartado 1.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 35 de la Directiva 2015/2366 es inválido en tanto en cuanto establece exigencias en materia de acceso aplicables a un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado un acuerdo para la utilización de marcas combinadas con un socio que no presta servicios de pago en el indicado régimen en lo que concierne a los productos ofrecidos con las marcas combinadas, o que se sirva de un agente para la prestación de servicios de pago.
Ha de observarse, de entrada, que la interpretación del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2015/2366 que ha quedado expuesta en el apartado 69 de la presente sentencia no corresponde enteramente, en lo que respecta a los contratos de marca combinada, a la interpretación que sirve de base al órgano jurisdiccional remitente para plantear la segunda cuestión prejudicial.
De este modo, teniendo en cuenta la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, procede responder a la segunda sólo en tanto en cuanto tenga por objeto determinar si el artículo 35 de la Directiva 2015/2366 es inválido por el hecho de que las exigencias establecidas en el apartado 1 de este artículo sean aplicables a un régimen de tarjetas de pago tripartito que se sirva de un agente para la prestación de servicios de pago.
Sobre la existencia de un incumplimiento de la obligación de motivación
En lo atinente a la obligación de motivación, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aun cuando la motivación de los actos de la Unión, exigida por el artículo 296 TFUE, apartado 2, debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento del autor del acto controvertido, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control, no se requiere sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. Por otro lado, para apreciar si se ha cumplido la obligación de motivación es preciso tener en cuenta, no sólo el tenor del acto, sino también su contexto y el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que, si un acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (sentencia de 3 de marzo de 2016, España/Comisión,
C‑26/15 P
, no publicada,
EU:C:2016:132
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, los considerandos 49, 50 y 52 de la Directiva 2015/2366 ponen de manifiesto con la suficiente claridad la lógica en la que se basa la aplicación de las exigencias establecidas en el artículo 35, apartado 1, de esta Directiva a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos que hagan intervenir en el funcionamiento del régimen a un proveedor de servicios de pago externo al grupo o a un tercero cuya función pueda asimilarse a la de tal proveedor. En particular, como se desprende del apartado 60 de la presente sentencia, los indicados considerandos ponen de manifiesto que dicho artículo 35 tiene por objeto lograr que cualquier proveedor de servicios, en principio, pueda acceder a los servicios de infraestructuras técnicas de los sistemas de pago, de modo que pueda garantizarse en toda la Unión la igualdad de trato entre las diferentes categorías de proveedores de servicios de pago y, con ello, mantener una competencia efectiva en los mercados de pago.
Además, de los mismos considerandos se infiere que, si bien las exigencias en materia de acceso deben permitir, en principio, que cualquier proveedor de servicios de pago acceda a los servicios de infraestructuras técnicas de los sistemas de pago en las condiciones fijadas por la Directiva 2015/2366, el legislador de la Unión ha querido también establecer un trato diferente entre los proveedores de servicios de pago cuando existan diferencias entre ellos que lo justifiquen. De esta manera, aunque el legislador de la Unión consideró apropiado exonerar a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos cerrados de tales exigencias en materia de acceso con el fin de estimular la competencia entre sistemas de pago, consideró, en cambio, que en caso de un régimen de tarjetas de pago tripartito que opte por un funcionamiento abierto a la intervención de un proveedor de servicios externo al grupo o de un tercero, como un agente, cuya función pueda asimilarse a la de tal proveedor, la operativa de dicho sistema es semejante a la de un sistema de pago cuatripartito típico, de modo que la necesidad de estimular la referida competencia ya no justifica que se le exonere de esas exigencias en materia de acceso.
Por otro lado, el considerando 52 de la Directiva 2015/2366 pone de manifiesto las diferencias que existen entre los regímenes de tarjetas de pago tripartitos cerrados privados y los sistemas de pago mayoritarios establecidos, diferencias que explican que la aplicación a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos de las exigencias en materia de acceso sólo esté justificada si el funcionamiento de dichos regímenes determina que quedan excluidos del ámbito de aplicación del artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de esa Directiva.
De ello se sigue que las disposiciones de la Directiva 2015/2366 a las que se ha hecho referencia en el apartado 75 de la presente sentencia exponen la situación de conjunto que indujo al legislador de la Unión a decidir sujetar los regímenes de tarjetas de pago tripartitos que hayan celebrado contratos de agencia a las exigencias en materia de acceso del artículo 35, apartado 1, de dicha Directiva, así como los objetivos generales que se persiguen con tal decisión, y permiten, de este modo, a los interesados conocer las razones que justifican la expresada decisión y al Tribunal de Justicia ejercer su control, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 73 de la presente sentencia.
En tales circunstancias, de acuerdo con la jurisprudencia expuesta en los apartados 73 y 74 de la presente sentencia, el legislador de la Unión no estaba obligado a explicar en la Directiva 2015/2366 de manera específica las razones por las que, en cada una de las situaciones de que se trata, un sistema de tarjetas de pago tripartito debe cumplir las exigencias en materia de acceso.
En consecuencia, no cabe considerar que la Directiva 2015/2366 adolezca, en ese sentido, de una falta de motivación que determine la invalidez de su artículo 35.
Sobre la existencia de un error manifiesto de apreciación
De la resolución de remisión se desprende que la validez del artículo 35 de la Directiva 2015/2366 ha sido cuestionada en el litigio principal sobre la base de una argumentación según la cual el citado artículo incurre en error manifiesto de apreciación en la medida en que las exigencias en materia de acceso establecidas en su apartado 1 se aplican a los regímenes de tarjetas de pago tripartitos que hayan celebrado acuerdos de agencia, toda vez que el legislador de la Unión no podía razonablemente adoptar una disposición de tal alcance.
Sin embargo, de la información obrante en los autos remitidos al Tribunal de Justicia en el presente procedimiento no se infiere que, por esa razón, el legislador de la Unión haya incurrido en error manifiesto de apreciación al adoptar el artículo 35 de la Directiva 2015/2366.
En particular, en los autos remitidos al Tribunal de Justicia no consta la menor prueba de que el legislador de la Unión cometiera un error al considerar que el hecho de incluir tal sistema en el ámbito de aplicación del artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2015/2366 coadyuva al logro de los objetivos recordados en los apartados 57 a 63 de la presente sentencia.
Sobre la existencia de una violación del principio de proporcionalidad
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
y jurisprudencia citada).
En lo que se refiere al control judicial de la observancia de esos requisitos, el Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le han atribuido, una amplia facultad de apreciación en materias en las que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones y valoraciones complejas. En consecuencia, no se trata de determinar si la medida adoptada por el legislador en una materia de esa clase era la única o la mejor posible, pues sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, apartado
y jurisprudencia citada).
En este caso, en los autos remitidos al Tribunal de Justicia no consta la menor prueba de que el artículo 35 de la Directiva 2015/2366 no sea idóneo para alcanzar los legítimos objetivos que se persiguen y que han sido expuestos en los apartados 57 a 62 de la presente sentencia.
Por el contrario, habida cuenta de que, como se desprende de los apartados 63 y 65 de la presente sentencia, difícilmente podrían realizarse los objetivos de la Directiva 2015/2366, en particular el del artículo 35 de ésta, que consiste en garantizar condiciones de competencia equitativas en la prestación de servicios de pago, si un régimen de tarjetas de pago tripartito que se sirva de un agente no estuviera sujeto a las exigencias en materia de acceso, no resultaba manifiestamente inadecuado, a la vista de tales objetivos, someter también tal régimen a estas exigencias.
De cuanto antecede resulta que el examen de la segunda cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 35 de la Directiva 2015/2366.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
El artículo 35, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior y por la que se modifican las Directivas 2002/65/CE, 2009/110/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.
o
1093/2010 y se deroga la Directiva 2007/64/CE, debe interpretarse en el sentido de que un régimen de tarjetas de pago tripartito que haya celebrado un acuerdo para la utilización de marcas combinadas con un socio puede acogerse a la excepción prevista en dicha disposición y, por lo tanto, no está sujeto a las exigencias enunciadas en el artículo 35, apartado 1, de la referida Directiva en caso de que ese socio de marca combinada no sea un proveedor de servicios de pago y no preste servicios de pago en ese régimen en lo que concierne a los productos ofrecidos con las marcas combinadas. En cambio, un régimen de tarjetas de pago tripartito que se sirva de un agente para la prestación de servicios de pago no puede acogerse a la susodicha excepción y, por lo tanto, está sujeto a las exigencias enunciadas en el citado artículo 35, apartado 1.

2)
El examen de la segunda cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 35 de la Directiva 2015/2366.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.