CELEX: 62018TJ0611
Zdravila za uporabo v humani medicini
Vloga za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico zdravila Tecfidera
Sklep agencije EMA, s katerim se zavrne potrditev vloge za pridobitev dovoljenja za promet
Predhodni sklep Komisije, ki vsebuje stališče, da zdravilo Tecfidera
dimetilfumarat ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot zdravilo Fumaderm
Ugovor nezakonitosti
Dopustnost
Predhodno odobreno kombinirano zdravilo
Poznejša izdaja dovoljenja za promet za sestavino kombiniranega zdravila
Presoja obstoja dveh različnih skupnih dovoljenj za promet
Očitna napaka pri presoji

I.

Dejansko stanje
Tožeča stranka, Pharmaceutical Works Polpharma S.A., je farmacevtska družba, ki razvija in trži razna zdravila, med katerimi so generična zdravila.
Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (zvezni inštitut za zdravila in medicinske pripomočke, Nemčija; v nadaljevanju: BfArM) je 9. avgusta 1994 izdal dovoljenji za promet, ki sta se nanašali na dve jakosti zdravila, imenovanega Fumaderm, družbi Fumapharm AG. Fumaderm vsebuje dimetilfumarat (v nadaljevanju: DMF) in različne soli etil hidrogen fumarata (soli monoetil fumarata, v nadaljevanju MEF). Na eni strani je Fumaderm prae oziroma Fumaderm initial namenjen uporabi v tritedenski začetni fazi za boljše prenašanje zdravljenja. Ima obliko tablet, v katerih sestavi je 30 mg DMF, 67 mg kalcijeve soli MEF, 5 mg magnezijeve soli MEF in 3 mg cinkove soli MEF. Na drugi strani je Fumaderm namenjen uporabi po zaključitvi začetne faze in ima obliko tablet, v katerih sestavi je 120 mg DMF, 87 mg kalcijeve soli MEF, 5 mg magnezijeve soli MEF in 3 mg cinkove soli MEF. Fumaderm je indiciran za zdravljenje luskavice.
Ti dovoljenji za promet sta bili zaporedoma preneseni na družbo Almirall Hermal GmbH, na družbo Fumedica AG in nazadnje na družbo Biogen Idec. Poleg tega je družba Fumapharm oktobra 2003 družbi Biogen Idec podelila izključno licenco za pravice razvoja in trženja izdelkov, ki vsebujejo DMF, nato pa je družba Biogen Idec leta 2006 prevzela družbo Fumapharm.
Družba Biogen Idec Ltd je 8. junija 2011 pri Evropski agenciji za zdravila (EMA) vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet po centraliziranem postopku na ravni Evropske unije na podlagi člena 3(2)(b) Uredbe (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 229). Člen 3(2)(b) Uredbe št. 726/2004 določa:
„Kateremu koli zdravilu, ki ni navedeno v prilogi [k Uredbi št. 726/2004], sme [Unija] izdati dovoljenje za promet v skladu z določbami te uredbe, če […] predlagatelj dokaže, da zdravilo predstavlja pomembno terapevtsko, znanstveno ali tehnično inovacijo ali[] da je izdaja dovoljenja za promet v skladu [z navedeno] uredbo v interesu bolnikov ali zdravja živali na ravni [Unije].“
Vloga, omenjena v točki 4 zgoraj, se je nanašala na izdelek, ki ga je sestavljal DMF in ki je bil namenjen zdravljenju multiple skleroze. V dopisu, ki je spremljal to vlogo, je družba Biogen Idec omenila naslednje elemente. Prvič, navedla je, da je DMF zdravilna učinkovina, ki predhodno še ni bila odobrena ali ovrednotena kot samostojna snov, in sicer kot edina sestavina zdravila, za katero koli indikacijo. Drugič, poudarila je, da namerava vložiti „popolno“ vlogo za pridobitev dovoljenja za promet, to je vlogo, ki jo bodo spremljali vsi podatki iz člena 8(3) Direktive 2001/83/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. novembra 2001 o zakoniku Skupnosti o zdravilih za uporabo v humani medicini (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 27, str. 69), med drugim rezultati predkliničnih preskusov in kliničnih preskušanj. Tretjič, pojasnila je, da je imetnica dovoljenja za promet, ki je bilo leta 1994 odobreno družbi Fumapharm za Fumaderm, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF (glej točko 2 zgoraj).
V teh okoliščinah je na eni strani družba Biogen Idec zaprosila za potrdilo, da izdelek, za katerega želi pridobiti dovoljenje za promet in ki ga sestavlja DMF, ni zajet s skupnim dovoljenjem za promet s Fumadermom v smislu člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83.
Člen 6(1) Direktive 2001/83 določa:
„Zdravilo je lahko v državi članici dano na trg samo na podlagi dovoljenja za promet, ki ga pristojni organi navedene države članice izdajo v skladu s to direktivo ali ki je bilo izdano v skladu z Uredbo (ES) št. 726/2004 […]
Kadar se prvotno dovoljenje za promet z zdravilom izda v skladu s prvim pododstavkom, se tudi za vse dodatne jakosti, farmacevtske oblike, način[e] uporabe zdravila, oblike pakiranj ter za vse spremembe in podaljšanja dovoljenje izda v skladu s prvim pododstavkom ali se vključi v prvotno dovoljenje za promet z zdravilom. Vsa ta dovoljenja za promet z zdravilom se štejejo kot del istega skupnega dovoljenja za promet z zdravilom, zlasti za namene uporabe člena 10(1).“
Člen 10(1) Direktive 2001/83 določa:
„Z odstopanjem od člena 8(3)(i) in brez vpliva na zakon o varstvu industrijske in poslovne lastnine, se od predlagatelja ne zahteva predložitev rezultatov predkliničnih preskusov in kliničnih preskušanj, če lahko dokaže, da je zdravilo generična oblika zdravila, ki ima v državi članici ali v [Uniji] na podlagi člena 6 dovoljenje za promet z zdravilom najmanj osem let.
Generično zdravilo, ki je pridobilo dovoljenje za promet skladno s to določbo, ne sme biti v prometu dokler ne preteče 10 let od izdaje prvotnega dovoljenja za promet za referenčno zdravilo.
Prvi pododstavek se uporabi tudi, če referenčno zdravilo ni pridobilo dovoljenja za promet v državi članici, v kateri je bila vložena vloga za pridobitev dovoljenj[a] za promet z generičnim zdravilom. V tem primeru predlagatelj v obrazcu za pridobitev dovoljenja navede ime države članice, v kateri je ali je bilo pridobljeno dovoljenje z promet z referenčnim zdravilom. Na zahtevo pristojnega organa države članice, v kateri se vloži vloga za pridobitev dovoljenja za promet, pristojni organ druge države članice v obdobju enega meseca izda potrdilo, da je ali je bilo pridobljeno dovoljenje za promet z referenčnim zdravilom, ter popolno sestavo referenčnega zdravila in vso drugo pomembno dokumentacijo, če je to potrebno.
Obdobje desetih let iz drugega pododstavka se podaljša na največ 11 let, če v prvih osmih letih obdobja desetih let imetnik dovoljenja za promet z zdravilom pridobi dovoljenje za eno ali več novih terapevtskih indikacij, za katere se med znanstvenim ocenjevanjem pred izdajo dovoljenja ugotovi, da v primerjavi z obstoječimi terapijami prinašajo pomembne klinične koristi.“
Na drugi strani in ob upoštevanju zgoraj navedenega je družba Biogen Idec 8. junija 2011 agencijo EMA tudi zaprosila, naj potrdi, da bi bil izdelek, za katerega je želela pridobiti dovoljenje za promet, če bi bil odobren na podlagi popolne vloge, upravičen do obdobja varstva podatkov iz člena 14(11) Uredbe št. 726/2004 neodvisno od vprašanja, ali bi bila zdravilna učinkovina, ki jo vsebuje, to je DMF, opredeljena kot „nova zdravilna učinkovina“ ali ne.
Člen 14(11) Uredbe št. 726/2004 določa:
„Brez poseganja v pravo o varstvu industrijske in trgovske lastnine imajo zdravila za humano uporabo, ki so pridobila dovoljenje za promet v skladu z določbami te uredbe, osemletno varstvo podatkov in desetletno obdobje tržne zaščite, v povezavi s katerim se zadnje obdobje podaljša na največ 11 let, če v obdobju prvih osmih let od desetih imetnik dovoljenja za promet pridobi dovoljenje za promet za eno ali več novih terapevtskih indikacij, za katere je med znanstvenim vrednotenjem pred pridobitvijo dovoljenja veljalo, da prinašajo pomembno klinično korist v primerjavi z obstoječimi terapijami.“
Odbor za zdravila za uporabo v humani medicini (v nadaljevanju: CHMP), ustanovljen s členom 5(1) Uredbe št. 726/2004, je 21. julija 2011 presodil, da izdelek družbe Biogen Idec, ki ga sestavlja DMF, izpolnjuje pogoje za vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za promet po centraliziranem postopku, ker predstavlja pomembno terapevtsko inovacijo v smislu člena 3(2)(b) Uredbe št. 726/2004 (glej točko 4 zgoraj).
EMA je z dopisom z dne 3. avgusta 2011 družbo Biogen Idec obvestila, da CHMP meni, da njen izdelek, ki ga sestavlja DMF, izpolnjuje pogoje za vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za promet po centraliziranem postopku. V istem dopisu je EMA pojasnila, da se za dovoljenje za kombinirano zdravilo ne šteje, da je zajeto s skupnimi dovoljenji za promet za različne posamezne zdravilne učinkovine v skladu s členom 6(1) Direktive 2001/83. EMA je dodala, da bi bilo ob upoštevanju te presoje in dejstva, da je tožeča stranka izvedla celotni razvoj za svoj izdelek, ki vsebuje DMF, za zadevno zdravilo načeloma upravičena do ekskluzivnosti podatkov, ki jo določa člen 14(11) Uredbe št. 726/2004, neodvisno od vprašanja, ali bi bila zdravilna učinkovina opredeljena kot „nova zdravilna učinkovina“ ali ne.
Družba Biogen Idec je 28. februarja 2012 na podlagi člena 4(1) Uredbe št. 726/2004 pri agenciji EMA vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom za uporabo v humani medicini Tecfidera – dimetilfumarat (v nadaljevanju: Tecfidera – dimetilfumarat ali Tecfidera). Ta vloga za pridobitev dovoljenja za promet je vsebovala vse podatke, navedene v členu 8(3) Direktive 2001/83. V tej vlogi je družba Biogen Idec v bistvu poudarila, da je Tecfidera indicirana za zdravljenje multiple skleroze. Ta vloga se je nanašala na gastrorezistentne trde kapsule z vsebnostjo 120 mg in 240 mg DMF. Predlagano je bilo odmerjanje, pri katerem se sedem dni jemlje začetni odmerek 120 mg dvakrat na dan, nato pa se ta odmerek zviša na priporočeni odmerek 240 mg dvakrat na dan. Poleg tega je družba Biogen Idec v obrazcu, ki je spremljal to vlogo, navedla, da se njena vloga nanaša na znano zdravilno učinkovino, in ne, da bo Tecfidera vsebovala novo zdravilno učinkovino, ki v Uniji nikoli ni bila odobrena.
CHMP je 21. marca 2013 glede na vse predložene podatke in znanstvene razprave, ki so potekale v njem, podal mnenje v korist izdaje dovoljenja za promet s Tecfidero.
Po tem mnenju je družba Biogen Idec navezala stik z Evropsko komisijo in zaprosila, naj bo v sklepu o izdaji dovoljenja za promet navedeno, da se za Tecfidero v skladu s stališčem, ki ga je EMA izrazila v svojem dopisu z dne 3. avgusta 2011 (glej točko 12 zgoraj), uporablja ekskluzivnost podatkov, določena v členu 14(11) Uredbe št. 726/2004.
Komisija in družba Biogen Idec sta imeli 16. maja 2013 sestanek. Na tem sestanku je Komisija poudarila, da se v sklepih, s katerimi se izda dovoljenje za promet, ne dajejo izjave o ekskluzivnosti podatkov, ker je ekskluzivnost podatkov dinamičen pojem, ki se lahko spreminja v primeru prenosa sredstev med družbami. Komisija je dodala, da sklepi o izdaji dovoljenj za promet vsebujejo le – in sicer na podlagi znanstvenega vrednotenja, ki ga izvede CHMP – izjavo o statusu „nove zdravilne učinkovine“ v smislu Priloge I, del II, točka 3, k Direktivi 2001/83. Ta točka med drugim določa, da „[k]adar zdravilna učinkovina bistveno podobnega zdravila vsebuje enako terapevtsko molekulo [terapevtski del] kot izvirno zdravilo, ki je že pridobilo dovoljenje za promet, povezano z različno soljo/estrskim kompleksom/derivat[om,] se prikaže [predloži] dokaz, da ni nobene spremembe v farmakokinetiki molekule, farmakodinamiki in/ali v toksičnosti, ki bi lahko spremenila profil varnosti/učinkovitosti“, in da „[č]e ni tako, se ta povezava šteje kot nova zdravilna učinkovina“. Poleg tega je Komisija izrazila pridržke glede razlage agencije EMA v zvezi z ekskluzivnostjo podatkov za Tecfidero neodvisno od statusa „nove zdravilne učinkovine“ (glej točko 12 zgoraj). Tako je Komisija družbi Biogen Idec sporočila, da ima ta izbiro. Na eni strani bi lahko družba Biogen Idec Komisiji pustila sprejeti sklep o izdaji dovoljenja za promet brez izjave v zvezi s statusom „nove zdravilne učinkovine“. Ker ta vidik v poročilu CHMP o oceni ni bil obravnavan, bi morala družba Biogen Idec v primeru, da bi bila potrjena vloga za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico Tecfidere, svoj primer zagovarjati pred sodiščem. Na drugi strani bi lahko družba Biogen Idec Komisiji predložila prošnjo, naj prekine postopek sprejemanja sklepa o izdaji dovoljenja za promet in zahteva vrednotenje v zvezi s statusom „nove zdravilne učinkovine“. Komisija je opozorila, da je ta postopek lahko dolgotrajen, in poudarila, da ni mogoče predvideti izida znanstvenega vrednotenja. Na koncu je Komisija družbo Biogen Idec zaprosila, naj jo čim prej obvesti o svoji izbiri.
Komisija je v dopisu z dne 17. maja 2013, poslanem agenciji EMA, med drugim navedla, da njen sklep o izdaji dovoljenja za promet s Tecfidero ne more vsebovati izjave v zvezi s statusom „nove zdravilne učinkovine“ v obravnavanem primeru, ker to vprašanje ni bilo obravnavno v poročilu CHMP o oceni.
V dopisu z dne 18. septembra 2013, poslanem predsedniku CHMP, je Komisija navedla, da je družba Biogen Idec zaprosila, naj se analizira vprašanje, ali je zdravilno učinkovino DMF mogoče opredeliti kot novo zdravilno učinkovino. Poleg tega je Komisija pojasnila, da je nova zdravilna učinkovina opredeljena kot kemična snov, ki ni bila predhodno odobrena kot zdravilo v Uniji. V zvezi s tem se je sklicevala na Prilogo I k dokumentu „Notice to applicants, Volume 2A, Procedures for marketing authorisation, Chapter 1, Marketing authorisations“ (obvestilo predlagateljem, zvezek 2A, postopki v zvezi z dovoljenji za promet, poglavje 1, dovoljenja za promet; v nadaljevanju: obvestilo predlagateljem) v različici iz junija 2013. Poleg tega je poudarila, da DMF ni bil predhodno odobren kot zdravilo v Uniji, da pa gre za sestavino zdravila Fumaderm, ki je bilo leta 1994 odobreno v Nemčiji. Zato je za presojo, ali gre pri DMF za novo zdravilno učinkovino, Komisija od CHMP zahtevala, naj oceni, ali se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF. Tako je Komisija CHMP pozvala, naj revidira svoje poročilo o oceni, da bi se vanj vključilo vrednotenje DMF v Tecfideri z vidika statusa „nove zdravilne učinkovine“.
EMA je 23. septembra 2013 prejela prošnjo družbe Biogen Idec, naj se DMF v Tecfideri opredeli kot „nova zdravilna učinkovina“.
V poročilu o oceni z dne 9. oktobra 2013, ki se je nanašalo na status „nove zdravilne učinkovine“, ki bi ga imel DMF v Tecfideri, je poročevalec CHMP menil, da se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljata DMF in MEF. Vendar je poročevalec zaradi doslednosti s podobnimi predhodnimi primeri zahteval, naj Quality Working Party, to je stalna delovna skupina, ki odboru CHMP svetuje zlasti v zvezi s kakovostjo zdravil, poda mnenje glede vprašanja, ali je DMF in MEF mogoče šteti za derivata drug drugega.
V drugem poročilu o oceni z dne 9. oktobra 2013 je soporočevalec CHMP ugotovil, da se Tecfidera, katere sestavina je DMF, razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljata DMF in MEF. Vendar je zahteval mnenje Quality Working Party, da bi izvedel, ali se ta skupina strinja, prvič, da se DMF in MEF kemično razlikujeta, ter drugič, da DMF in MEF nista derivata drug drugega.
V skupnem poročilu z dne 18. oktobra 2013 sta poročevalec in soporočevalec CHMP (v nadaljevanju: skupaj: poročevalca) menila, da morajo biti zagotovljene dodatne informacije v podporo trditvi, da se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljata DMF in MEF. V teh okoliščinah sta poročevalca na družbo Biogen Idec naslovila več pripomb. Prvič, menila sta, da bi morala družba Biogen Idec utemeljiti, zakaj se MEF in DMF ne moreta šteti za estra in derivata drug drugega. Drugič, družbo Biogen Idec sta pozvala, naj z vidika lastnosti, ki jih imata DMF v Tecfideri na eni strani ter mešanica DMF in več soli MEF, ki jo vsebuje Fumaderm, na drugi strani, obravnava morebitne pomembne razlike med njima glede varnosti in/ali učinkovitosti.
Na sestanku, ki je bil 24. oktobra 2013, je CHMP izrazil dva večja zadržka glede prošnje, naj se DMF prizna status „nove zdravilne učinkovine“. Ta zadržka sta se nanašala, prvič, na razjasnjevanje, ali sta DMF in MEF estra ali derivata drug drugega, in drugič, na obravnavanje upoštevnih kliničnih razlik glede varnosti in/ali učinkovitosti med DMF na eni strani ter DMF v kombinaciji z MEF na drugi strani.
Družba Biogen Idec je 4. novembra 2013 predložila odgovore na zadržka, ki ju je izrazil CHMP.
V skupnem poročilu z dne 11. novembra 2013 sta poročevalca analizirala odgovore družbe Biogen Idec in menila, da zdravilne učinkovine DMF, ki jo vsebuje zdravilo Tecfidera, ni mogoče opredeliti kot „novo zdravilno učinkovino“, ker iz predloženih podatkov ni razvidno, da se lastnosti DMF glede varnosti in/ali učinkovitosti pomembno razlikujejo od zdravila Fumaderm, ki je bilo že odobreno ter vsebuje mešanico DMF in več soli MEF.
CHMP je 21. novembra 2013 izdal mnenje, ki je bilo revidirano v primerjavi z mnenjem, sprejetim 21. marca 2013 (glej točko 14 zgoraj). V tem revidiranem mnenju je CHMP poudaril, da je Komisija v zahtevi z dne 18. septembra 2013 za preizkus statusa DMF v Tecfideri kot „nove zdravilne učinkovine“ (glej točko 18 zgoraj) pojasnila, prvič, da „nova zdravilna učinkovina“ v smislu Direktive 2001/83 pomeni kemično snov, ki ni bila predhodno odobrena kot zdravilo v Uniji, in drugič, da je DMF sestavina zdravila Fumaderm, odobrenega leta 1994 v Nemčiji, da pa ni bil predhodno odobren kot zdravilo v Uniji.
CHMP je v istem mnenju na podlagi člena 7 Uredbe št. 726/2004 soglasno priporočil izdajo dovoljenja za promet s Tecfidero. Poleg tega je CHMP na podlagi preučitve znanstvenih dokazov in v skladu s pojasnili, ki jih je Komisija podala 18. septembra 2013 (glej točko 18 zgoraj), menil, da se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF. CHMP je iz tega sklepal, da je zdravilna učinkovina Tecfidere, to je DMF, „nova zdravilna učinkovina“.
CHMP je 26. novembra 2013 sprejel evropsko javno poročilo o oceni (v nadaljevanju: EPAR) v zvezi s Tecfidero. EPAR je bilo objavljeno na podlagi člena 13(3) Uredbe št. 726/2004. To poročilo je javnosti razumljiv povzetek značilnosti zdravila, ki vsebuje razloge za mnenje CHMP v korist izdaje dovoljenja za promet. EPAR v zvezi s Tecfidero vsebuje štiri dele. V prvem delu je CHMP spomnil na dotedanji postopek. V drugem delu je CHMP izvedel znanstveno razpravo, ki se nanaša med drugim na vidike kakovosti, neklinične vidike, klinične vidike in na status DMF, vsebovanega v Tecfideri, kot „nove zdravilne učinkovine“. V tretjem delu je CHMP ocenil razmerje med tveganji in koristmi Tecfidere ter ugotovil, da je to razmerje pozitivno za zdravljenje „bolnikov, ki trpijo za recidivno-remitentno multiplo sklerozo“. V četrtem delu je CHMP priporočil izdajo dovoljenja za promet s pridržkom izpolnjevanja nekaterih pogojev.
Posebej glede statusa DMF v Tecfideri kot „nove zdravilne učinkovine“ je CHMP spomnil na pojasnilo, ki ga je Komisija podala 18. septembra 2013 in je omenjeno v točki 18 zgoraj. Poleg tega je CHMP poudaril, da je za presojo, ali se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF, upošteval člen 10(2)(b) Direktive 2001/83, ki med drugim določa, da se „[r]azlične soli, estri, etri, izomeri, mešanice izomerov, kompleksi ali derivati zdravilne učinkovine […] štejejo kot ena zdravilna učinkovina, razen če se pomembno razlikujejo glede varnosti in/ali učinkovitosti“. Nazadnje, CHMP je menil, da sta MEF in DMF oba zdravilni učinkovini in nista ista zdravilna učinkovina, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. V zvezi s tem se je CHMP skliceval na Prilogo I, del II, točka 3, k Direktivi 2001/83, omenjeno v točki 16 zgoraj. Iz tega je CHMP sklepal, da ni potrebe po nadaljnjem raziskovanju glede morebitnih pomembnih razlik glede profila varnosti/učinkovitosti. CHMP je zaključil, da je zdravilna učinkovina Tecfidere, to je DMF, nova zdravilna učinkovina.
Komisija je 19. decembra 2013 predložila osnutek izvedbenega sklepa o izdaji dovoljenja za promet z zdravilom za uporabo v humani medicini „Tecfidera – dimetilfumarat“ Stalnemu odboru za zdravila za uporabo v humani medicini, ustanovljenem s členom 121(1) Direktive 2001/83 in omenjenem v členu 87(1) Uredbe št. 726/2004, da bi dobila mnenje tega odbora po pisnem postopku.
Eden od članov Stalnega odbora za zdravila za uporabo v humani medicini je 10. januarja 2014 zahteval organizacijo plenarnega zasedanja navedenega odbora v skladu s členom 10(3)(c) Uredbe št. 726/2004. Ta član se je strinjal z izdajo dovoljenja za promet zdravilu Tecfidera na podlagi razmerja med tveganji in koristmi. Nasprotno pa se ni strinjal s presojo, da je DMF v Tecfideri nova zdravilna učinkovina, ker je bil DMF že uporabljen v kombinaciji z drugo zdravilno učinkovino v Fumadermu. Kljub temu nestrinjanju je menil, da je Tecfidera zajeta z novim skupnim dovoljenjem za promet glede na to, da ne pomeni niti dodatne jakosti, farmacevtske oblike, načina uporabe ali oblike pakiranja niti razširitve Fumaderma.
28. januarja 2014 je v Bruslju (Belgija) potekalo plenarno zasedanje Stalnega odbora za zdravila za uporabo v humani medicini, da bi se razpravljalo o osnutku izvedbenega sklepa Komisije o izdaji dovoljenja za promet z zdravilom za uporabo v humani medicini „Tecfidera – dimetilfumarat“ na podlagi Uredbe št. 726/2004.
Na tem zasedanju so številni člani izrazili mnenje, da se status „nove zdravilne učinkovine“ ne more uporabiti za snov, ki je vključena v že odobreno zdravilo, in da DMF torej ni nova zdravilna učinkovina.
V teh okoliščinah je bila točka 3 obrazložitve osnutka izvedbenega sklepa Komisije spremenjena, da bi se na eni strani črtalo sklicevanje na status „nove zdravilne učinkovine“ in na drugi strani omenilo, da vloga za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero temelji na členu 8(3) Direktive 2001/83. Stalni odbor za zdravila za uporabo v humani medicini je nato izdal pritrdilno mnenje glede tega spremenjenega osnutka.
Komisija je 30. januarja 2014 sprejela Izvedbeni sklep C(2014) 601 final o izdaji dovoljenja za promet z zdravilom za uporabo v humani medicini „Tecfidera – dimetilfumarat“ na podlagi Uredbe št. 726/2004 (v nadaljevanju: Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014). Povzetek tega izvedbenega sklepa je bil objavljen v
Uradnem listu Evropske unije
28. februarja 2014 (
UL 2014, C 59, str. 1
).
V točki 1 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 Komisija navaja, da zdravilo Tecfidera – dimetilfumarat ustreza zahtevam Direktive 2001/83.
V točki 2 obrazložitve tega izvedbenega sklepa Komisija poudarja, da je zato treba izdati dovoljenje za promet s tem zdravilom.
Točka 3 obrazložitve navedenega izvedbenega sklepa se glasi tako:
„[DMF], aktivna snov v proizvodu ‚Tecfidera – dimetilfumarat‘, je del odobrenega zdravila Fumaderm istega imetnika dovoljenja za promet z zdravilom. Navedeno zdravilo sestavljajo DMF in kalcijeva sol etil fumarata, magnezijeva sol etil hidrogen fumarata in cinkova sol etil hidrogen fumarata (soli monoetil fumarata – MEF). Odbor za zdravila za uporabo v humani medicini je sklenil, da sta MEF in DMF aktivni snovi ter da nista ista aktivna snov, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. Zato se šteje, da se Tecfidera, ki vsebuje DMF, razlikuje od Fumaderma, drugega zdravila, za katero je bilo že izdano dovoljenje in ga sestavljajo soli DMF in MEF [DMF in soli MEF]. Zato ‚Tecfidera – dimetilfumarat‘, za katerega je vloga temeljila na členu 8(3) Direktive 2001/83/ES, in že odobreno zdravilo Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, kakor je opisano v členu 6(1) Direktive 2001/83/ES.“
Po sprejetju Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 je bila v EPAR (glej točko 28 zgoraj) dodana opomba, da bi se navedlo, da „[g]lede na […] razvoj regulativnih preudarkov, na katerega kaže točka [3] obrazložitve [Izvedbenega] sklepa [z dne 30. januarja 2014], končna izjava v mnenju CHMP, v skladu s katero je zdravilna učinkovina Tecfidere, in sicer DMF, nova zdravilna učinkovina, ni več veljavna“. Vendar je CHMP pojasnil, da drugi znanstveni preudarki in zaključki v zvezi z njegovim vrednotenjem ostajajo veljavni.
Tožeča stranka je 22. junija 2015 pri BfArM vložila prošnjo za dostop do dokumentov na podlagi ustreznega nemškega zakona. Ta prošnja se je v bistvu nanašala na vse dokumente, ki jih je imel BfArM in so se nanašali na vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm. BfArM je 20. februarja 2017 to prošnjo zavrnil z obrazložitvijo, da so informacije, do katerih se zaproša dostop, zajete s poslovnimi skrivnostmi družbe Biogen Idec in da ta nasprotuje takemu dostopu.
Tožeča stranka je 22. novembra 2017 na BfArM naslovila novo prošnjo za dostop do dokumentov. Ta prošnja se je nanašala na vse dokumente, ki jih je imel BfArM in so se nanašali na vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm. Ta prošnja za dostop za dokumentov se je nanašala tudi na izdelek z imenom Panaclar 120 mg, namenjen zdravljenju luskavice. Ta izdelek je bil predmet vloge za pridobitev dovoljenja za promet, ki jo je leta 2005 pri BfArM vložila družba Fumapharm in je bila nato umaknjena.
Tožeča stranka je 27. novembra 2017 pri agenciji EMA vložila vlogo. S to vlogo je želela dobiti potrditev, da izpolnjuje pogoje za vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za promet po centraliziranem postopku na podlagi člena 3(3) Uredbe št. 726/2004 za generično zdravilo, imenovano Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma. Člen 3(3) Uredbe št. 726/2004 določa, da generično zdravilo nekega referenčnega zdravila, ki ga je odobrila Unija, pristojni organi držav članic lahko odobrijo med drugim v skladu z Direktivo 2001/83 pod nekaterimi pogoji.
EMA je z dopisom z dne 14. decembra 2017 potrdila prejem vloge, omenjene v točki 42 zgoraj. Poleg tega je tožeči stranki sporočila, da na podlagi predložene dokumentacije zdravilo Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma izpolnjuje pogoje za vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za promet po centraliziranem postopku na podlagi člena 3(3) Uredbe št. 726/2004. EMA je tudi poudarila, da bo vloga tožeče stranke za pridobitev dovoljenja za promet sprejeta šele ob izteku obdobja varstva podatkov v smislu člena 14(11) Uredbe št. 726/2004, odobrenega referenčnemu zdravilu z imenom Tecfidera, ki je prejelo prvotno dovoljenje za promet 30. januarja 2014. V zvezi s tem se je EMA sklicevala na Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 (glej točko 35 zgoraj). EMA je pojasnila, da je Komisija v tem izvedbenem sklepu menila, da zdravilo Tecfidera – dimetilfumarat na eni strani in že odobreno zdravilo, imenovano Fumaderm, na drugi strani ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet v smislu člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 (glej točko 7 zgoraj). Prav tako je v dopisu z dne 14. decembra 2017 EMA poudarila, da dokler vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za promet ni mogoča, ne bo nobenega imenovanja poročevalcev. Nazadnje, EMA je tožečo stranko pozvala, naj jo najpozneje sedem mesecev vnaprej obvesti o svoji nameri vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja za promet ob upoštevanju obdobja varstva podatkov, do katerega je upravičena Tecfidera.
BfArM je 19. marca 2018 zavrnil prošnjo za dostop do dokumentov, omenjeno v točki 41 zgoraj.
V dopisu z dne 22. marca 2018 se je EMA sklicevala na dopis tožeče stranke z dne 27. novembra 2017 (glej točko 42 zgoraj) in jo obvestila, da sta CHMP in Odbor za ocenjevanje tveganja na področju farmakovigilance na sestanku marca 2018 skupaj imenovala po enega poročevalca za vsakega od njiju.
Tožeča stranka je 19. aprila 2018 vložila pritožbo zoper odločbo BfArM, ki je omenjena v točki 44 zgoraj in s katero je ta inštitut zavrnil njeno prošnjo za dostop do dokumentov.
Tožeča stranka je 27. junija 2018 pri EMA vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere. Ta vloga je bila spremenjena 5. in 18. julija 2018. Nanašala se je na gastrorezistentne trde kapsule z vsebnostjo 120 mg in 240 mg DMF. Temeljila je na členu 10(1) Direktive 2001/83, ki določa predložitev vloge za pridobitev dovoljenja za promet po tako imenovanem „skrajšanem“ postopku (glej točko 8 zgoraj).
EMA je z dopisom z dne 11. julija 2018 od tožeče stranke zahtevala predložitev dodatnih podatkov.
Tožeča stranka je 18. julija 2018 odgovorila na zahtevo EMA.
V dopisu z dne 30. julija 2018 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) je EMA zlasti poudarila, da je v točki 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 navedeno, da zdravilo Tecfidera – dimetilfumarat, za katero je vloga za pridobitev dovoljenja za promet temeljila na členu 8(3) Direktive 2001/83, na eni strani in že odobreno zdravilo Fumaderm na drugi strani ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, kakor je opisano v členu 6(1) Direktive 2001/83, saj sta MEF in DMF oba zdravilni učinkovini ter nista ista zdravilna učinkovina, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. Poleg tega je EMA spomnila, da člen 14(11) Uredbe št. 726/2004 določa, da imajo brez poseganja v pravo o varstvu industrijske in trgovske lastnine zdravila za humano uporabo, ki so pridobila dovoljenje za promet v skladu z določbami te uredbe, osemletno varstvo podatkov in desetletno obdobje tržne zaščite. EMA je tako menila, da je Tecfidera očitno upravičena do lastnega in neodvisnega osemletnega obdobja varstva podatkov ter da se to obdobje varstva še ni izteklo. Ob upoštevanju teh ugotovitev je EMA navedla, da sklicevanje na podatke v zvezi s predkliničnimi preskusi in kliničnimi preskušanji, vsebovane v dosjeju Tecfidere, trenutno ni dovoljeno za namene predložitve vloge za pridobitev dovoljenja za promet na podlagi člena 10(1) Direktive 2001/83. EMA je sklenila, da ne more potrditi vloge tožeče stranke, s katero je ta želela doseči izdajo dovoljenja za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere.
BfArM je 8. oktobra 2018 zavrnil pritožbo, ki jo je vložila tožeča stranka in je omenjena v točki 46 zgoraj, v delu, v katerem se je nanašala na dokumente, povezane z dovoljenjem za promet s Fumadermom.
II.

Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 9. oktobra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
EMA je 17. januarja 2019 vložila odgovor na tožbo.
Družba Biogen Netherlands BV, na katero je bilo preneseno dovoljenje za promet s Tecfidero (v nadaljevanju: Biogen), in Komisija sta 21. decembra 2018 oziroma 31. januarja 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom agencije EMA.
Z dopisi z dne 5., 7. in 25. februarja 2019 je EMA predlagala, naj se v razmerju do družbe Biogen in Komisije zaupno obravnavajo nekateri elementi v prilogah k odgovoru na tožbo.
Tožeča stranka je 11. marca 2019 vložila repliko.
S sklepoma predsednika devetega senata Splošnega sodišča z dne 19. marca 2019 je bilo družbi Biogen in Komisiji dovoljeno intervenirati v podporo predlogom EMA. Odločitev o utemeljenosti predlogov za zaupno obravnavo je bila pridržana.
EMA je 29. aprila 2019 vložila dupliko.
Na podlagi nezaupnih različic procesnega gradiva sta družba Biogen in Komisija 16. oziroma 17. maja 2019 vložili intervencijski vlogi.
EMA in tožeča stranka sta 21. oziroma 24. junija 2019 vložili stališča glede intervencijskih vlog.
Potem ko je bila sestava senatov Splošnega sodišča spremenjena, je bil sodnik poročevalec od 4. oktobra 2019 razporejen v sedmi senat, zato je bila obravnavana zadeva na podlagi člena 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča dodeljena temu senatu.
Splošno sodišče je na predlog sedmega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da se zadeva dodeli razširjenemu senatu.
Splošno sodišče (sedmi razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika pozvalo stranke, naj odgovorijo na več pisnih vprašanj in predložijo nekatere dokumente. Stranke so se na te pozive odzvale v za to določenih rokih.
Ker je bila obravnava, ki je bila prvotno predvidena za 7. maj 2020, preložena, so stranke ustno podale stališča in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi 13. julija 2020.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da je ugovor nezakonitosti, ki ga tožeča stranka podaja zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 v delu, v katerem Komisija v tem izvedbenem sklepu meni, da Tecfidera – dimetilfumarat ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, dopusten in utemeljen;
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
agenciji EMA naloži plačilo stroškov.
EMA Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
–
zavrže ugovor nezakonitosti, podan zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, kot nedopusten;
–
vsekakor v celoti zavrne ničnostno tožbo kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo vseh stroškov tega postopka.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
zavrže ugovor nezakonitosti, podan zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, kot nedopusten in torej tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
vsekakor zavrne ugovor nezakonitosti, podan zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, kot neutemeljen in torej tožbo zavrne kot neutemeljeno.
Družba Biogen Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
zavrže ugovor nezakonitosti, podan zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, kot nedopusten;
–
vsekakor v celoti zavrne tožbo kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov tega postopka, vključno z njenimi.
III.

Pravo
S prvim predlogom tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je ugovor nezakonitosti, ki ga podaja zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, dopusten in utemeljen. Z drugim predlogom tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen.
A.

Prvi predlog: Splošno sodišče naj ugotovi, da je ugovor nezakonitosti, podan zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, dopusten in utemeljen
V skladu s členom 277 PDEU lahko vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije, pred Sodiščem Evropske unije uveljavlja, da se ta akt iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 263 PDEU, ne uporablja.
Člen 277 PDEU je izraz splošnega načela, v skladu s katerim ima vsaka stranka pravico, da za dosego razglasitve ničnosti odločbe, ki je nanjo naslovljena, posredno izpodbija veljavnost splošnih aktov, ki so podlaga take odločbe (glej v tem smislu sodbi z dne 6. marca 1979, Simmenthal/Komisija,
92/78
,
EU:C:1979:53
, točka
, in z dne 19. januarja 1984, Andersen in drugi/Parlament,
262/80
,
EU:C:1984:18
, točka
).
Ugotovitev nezakonitosti, ki jo poda sodišče, nima učinka
erga omnes
in zato povzroči zgolj nezakonitost izpodbijane posamične odločbe, splošni pravni akt pa še naprej obstaja v pravnem redu, ne da bi to vplivalo na zakonitost drugih aktov, ki so bili sprejeti na njegovi podlagi in ki niso bili izpodbijani v roku za vložitev tožbe (glej sodbo z dne 25. oktobra 2018, KF/SATCEN,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, točka
in navedena sodna praksa).
Tako možnost sklicevanja na neuporabo pravnega akta, ki se splošno uporablja, v skladu s členom 277 PDEU ne daje samostojne pravice do vložitve tožbe in jo je mogoče uveljavljati samo posredno (glej sklep z dne 8. julija 1999, Area Cova in drugi/Svet,
T‑194/95
,
EU:T:1999:141
, točka
in navedena sodna praksa; sodba z dne 6. junija 2013, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, točka
).
Poleg tega je v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti posamičnega akta, ki posega v položaj, sodišče Unije vsekakor pristojno za
incidenter
ugotavljanje nezakonitosti splošne določbe, na kateri temelji izpodbijani akt. Ni pa pristojno, da to ugotovi v izreku sodb (glej sodbo z dne 14. decembra 2018, GQ in drugi/Komisija,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru tožeča stranka s samostojnim predlogom Splošnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je ugovor nezakonitosti, ki ga tožeča stranka podaja zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 v delu, v katerem je Komisija menila, da Tecfidera – dimetilfumarat ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, dopusten in utemeljen.
Iz sodne prakse, navedene v točkah od 70 do 73 zgoraj, izhaja, da prvi predlog ni dopusten in ga je treba zavreči.
Vendar ob upoštevanju vsebine tožbe ta ugotovitev ne preprečuje, da Splošno sodišče ugovor nezakonitosti Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 preizkusi v okviru svojega odgovora na drugi tožbeni predlog, s katerim se predlaga razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa (glej v tem smislu sodbi z dne 14. decembra 2018, GQ in drugi/Komisija,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
, točki
in
, in z dne 12. decembra 2019, Feral/Odbor regij,
T‑529/16
, neobjavljena,
EU:T:2019:851
, točke 27, 33 in 58).
B.

Drugi predlog: izpodbijani sklep naj se razglasi za ničen
V utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti tožeča stranka navaja en sam tožbeni razlog, in sicer nezakonitost Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 v delu, v katerem je Komisija menila, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm. Tožeča stranka v bistvu trdi, da Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, ki je edina pravna podlaga izpodbijanega sklepa, ni zakonit, zato je treba v skladu s členom 277 PDEU ugotoviti, da se ne uporablja. Posledično naj bi izpodbijani sklep, s katerim je bila zavrnjena potrditev vloge za pridobitev dovoljenja za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere, ostal brez pravne podlage in naj bi ga bilo treba razglasiti za ničnega, med drugim zaradi neobstoja obrazložitve, ki jo zahteva člen 296 PDEU.
EMA, ki jo podpirata Komisija in družba Biogen, podaja ugovor nedopustnosti.
1.

Dopustnost
EMA, ki jo podpirata Komisija in družba Biogen, v bistvu navaja, da tudi če Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 v delu, v katerem je Komisija menila, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, pomeni predpis, je treba ugovor nezakonitosti, ki ga podaja tožeča stranka, zavreči kot nedopusten. Tožeča stranka naj bi namreč ravnala dopustno, če bi navedeni izvedbeni sklep izpodbijala na podlagi člena 263 PDEU, in naj bi torej morala zoper ta sklep vložiti ničnostno tožbo, česar ni storila.
EMA na eni strani trdi, da če Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, kot trdi tožeča stranka, glede na točko 3 njegove obrazložitve pomeni predpis, ta predpis neposredno in brez izvedbenih ukrepov ustvarja učinke na pravni položaj te tožeče stranke. Po navedbah agencije EMA ta izvedbeni sklep učinkuje tako, da Tecfideri daje upravičenost do ločenega obdobja varstva podatkov in torej tožeči stranki preprečuje, da bi se do izteka tega obdobja oprla na dosje Tecfidere.
EMA na drugi strani ob podpori družbe Biogen trdi, da je tožeča stranka imela pravni interes za izpodbijanje Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 v delu, v katerem je Komisija potrdila, da Tecfidera in Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet. V zvezi s tem EMA poudarja, da bi razglasitev ničnosti tega izvedbenega sklepa vodila do ugotovitve, da Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, in bi tožeči stranki torej omogočila, da nemudoma vloži vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico Tecfidere.
Po mnenju agencije EMA je bilo v pravni položaj tožeče stranke nesporno poseženo v obdobju med objavo povzetka Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 v
Uradnem listu Evropske unije
28. februarja 2014 in iztekom roka za vložitev ničnostne tožbe zoper ta izvedbeni sklep.
Komisija pa trdi tudi, da med izpodbijanim sklepom in nekaterimi pripravljalnimi ukrepi Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 ni neposredne pravne povezave.
a)

Opredelitev Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 kot „splošnega akta“
Iz člena 277 PDEU izhaja, da se ugovor nezakonitosti lahko poda samo zoper splošni akt (glej točko 70 zgoraj).
Poleg tega člen 288, četrti odstavek, PDEU določa, da je „[s]klep […] v celoti zavezujoč“ in da je, „[č]e določa tiste, na katere je naslovljen, […] zavezujoč samo zanje“.
V obravnavanem primeru je bil Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 sprejet na podlagi vloge za pridobitev dovoljenja za promet, ki jo je vložila družba Biogen Idec. Poleg tega se s tem izvedbenim sklepom dovoljenje za promet podeljuje konkretni družbi, to je Biogen Idec. Nazadnje, družba Biogen Idec je edini naslovnik tega izvedbenega sklepa.
Tako ima s formalnega vidika Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 podobo posamične odločbe, ne pa splošnega akta.
Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso izbira oblike ne more spremeniti narave akta, tako da se je treba vprašati, ali vsebina akta dejansko ustreza obliki, ki mu je bila dana (sodba z dne 13. decembra 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, točka
, in sklep z dne 27. oktobra 2015, Belgija/Komisija,
T‑721/14
,
EU:T:2015:829
, točka
). Poleg tega se sodišče Unije pri ugotavljanju obsega akta ne sme zadovoljiti z njegovim uradnim poimenovanjem, pač pa mora prvenstveno upoštevati njegov cilj in njegovo vsebino (sodba z dne 14. decembra 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes in drugi/Svet,
16/62 in 17/62
, neobjavljena,
EU:C:1962:47
, str. 918).
Akt je splošen, če se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno (sodba z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
).
Področje uporabe člena 277 PDEU mora biti torej razširjeno na akte institucij, ki imajo, čeprav niso v obliki uredbe, vseeno podobne učinke (sodba z dne 6. marca 1979, Simmenthal/Komisija,
92/78
,
EU:C:1979:53
, točka
). Drugače povedano, ugovor nezakonitosti ne sme biti omejen na akte, ki imajo obliko splošnega akta v smislu člena 277 PDEU, da se zagotovi učinkovit nadzor zakonitosti splošnih aktov institucij v korist oseb, ki nimajo pravice vložiti direktne tožbe zoper take akte, kadar na te osebe vplivajo izvedbene odločbe, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo (glej v tem smislu sodbo z dne 26. oktobra 1993, Reinarz/Komisija,
T‑6/92 in T‑52/92
,
EU:T:1993:89
, točka
).
V obravnavanem primeru je Komisija v točki 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 menila, da se Tecfidera, ki vsebuje DMF, razlikuje od Fumaderma, to je drugega, že odobrenega zdravila, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF. Iz tega je sklepala, da zdravilo Tecfidera – dimetilfumarat, za katero je vloga za pridobitev dovoljenja za promet temeljila na členu 8(3) Direktive 2001/83, in že odobreno zdravilo Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, kakor je opisano v členu 6(1) te direktive.
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 napotuje na člen 10(1) te direktive in tako izrecno povezuje pojem „skupno dovoljenje“ z obdobjem zakonskega varstva podatkov za referenčna zdravila iz navedenega člena 10(1), čeprav ta pojem obsega različne razvoje prvotnega zdravila, za katere morajo biti ob različnih trenutkih predloženi ločeni podatki (sodba z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija,
C‑629/15 P in C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, točka
). Ta ugotovitev velja tudi za obdobje zakonskega varstva podatkov iz člena 14(11) Uredbe št. 726/2004.
Tako ima ugotovitev, ki je podana v točki 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 ter v skladu s katero Tecfidera in predhodno odobreni Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet v smislu člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83, to posledico, da je treba ta izvedbeni sklep razlagati tako, da pomeni, da se uporablja obdobje zakonskega varstva podatkov, povezanih s Tecfidero.
Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 se torej uporablja za objektivno določene položaje zaradi ugotovitve v zvezi z značilnostmi Fumaderma oziroma Tecfidere, ki je podana v njem. Poleg tega, ker iz te ugotovitve izhaja uporaba obdobja zakonskega varstva podatkov, povezanih z Tecfidero, ima lahko ta izvedbeni sklep pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno, in sicer za vsak gospodarski subjekt, katerega dejavnost se lahko navezuje na Tecfidero, in zlasti za vsak gospodarski subjekt, ki bi lahko proizvajal generično zdravilo, izpeljano iz Tecfidere.
Zato je Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, kot sta poleg tega EMA in Komisija trdili na obravnavi, splošni akt v smislu člena 277 PDEU v delu, v katerem je v točki 3 njegove obrazložitve ugotovljeno, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm.
b)

Obstoj povezave med izpodbijanim sklepom in presojami, ki jih izpodbija tožeča stranka
Komisija poudarja, da je med izpodbijanim sklepom in Izvedbenim sklepom z dne 30. januarja 2014 neposredna pravna povezava, ker je zavrnitev v izpodbijanem sklepu neposredno povezana, prvič, z ugotovitvijo, da se Tecfidera razlikuje od Fumaderma, in drugič, z neodvisnim obdobjem varstva podatkov, ki izhaja iz te opredelitve. Nasprotno pa Komisija trdi, da ni neposredne pravne povezave med izpodbijanim sklepom in nekaterimi od pripravljalnih ukrepov Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, in sicer revidiranim mnenjem CHMP z dne 21. novembra 2013 (glej točko 26 zgoraj) in,
a fortiori
, poročilom EPAR z dne 26. novembra 2013 v zvezi s Tecfidero (glej točko 28 zgoraj).
Ker cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da bi s kakršnim koli pravnim sredstvom izpodbijala uporabo katerega koli splošnega akta, mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora. Iz tega izhaja, da se mora splošni akt, katerega nezakonitost se uveljavlja, v zadevi, ki je predmet tožbe, neposredno ali posredno uporabljati (glej sodbo z dne 25. oktobra 2018, KF/SATCEN,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
, točka
in navedena sodna praksa).
Tako je Sodišče v primeru ničnostnih tožb, vloženih zoper posamične odločbe, priznalo, da so lahko določbe splošnega akta, ki so podlaga za navedene odločbe (glej v tem smislu sodbi z dne 28. oktobra 1981, Krupp Stahl/Komisija,
275/80 in 24/81
,
EU:C:1981:247
, točka
, in z dne 11. julija 1985, Salerno in drugi/Komisija in Svet,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 in 10/84
,
EU:C:1985:318
, točka
) ali imajo neposredno pravno povezavo s takimi odločbami, utemeljeno predmet ugovora nezakonitosti (glej v tem smislu sodbe z dne 31. marca 1965, Macchiorlati Dalmas/Visoka oblast,
21/64
,
EU:C:1965:30
, str. 245; z dne 9. septembra 2003, Kik/UUNT,
C‑361/01 P
,
EU:C:2003:434
, točka
, in z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, točka
).
V zvezi s tem je res, da je Splošno sodišče v sodbi z dne 22. januarja 2015, Teva Pharma in Teva Pharmaceuticals Europe/EMA (
T‑140/12
,
EU:T:2015:41
, točki
in
), na katero se sklicuje Komisija, kot nedopusten zavrglo ugovor nezakonitosti, podan zoper kratko poročilo in mnenje Odbora za zdravila sirote pri agenciji EMA. V navedeni sodbi je Splošno sodišče poudarilo, da sta ta akta pripravljalna akta in da Komisija lahko odstopi od mnenja tega odbora. Iz tega je sklepalo, da ta akta nista splošna akta in po naravi nista akta, ki bi lahko bila pravna podlaga za izpodbijano odločbo ali pravno povezana z njo, tako da njuna domnevna nezakonitost ne more vplivati na rešitev spora.
Vendar je treba navesti, prvič, da tožeča stranka v okviru tožbe formalno ne podaja ugovora nezakonitosti zoper mnenje CHMP ali poročilo EPAR. Tožeča stranka namreč trdi, da je znanstveno vrednotenje CHMP očitno napačno v delu, v katerem je ugotovljen obstoj upoštevne razlike med Tecfidero in Fumadermom. Po mnenju tožeče stranke iz tega izhaja, da Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, ki v tem pogledu potrjuje ugotovitve CHMP, ni zakonit in se zato ne uporablja.
Drugič, iz sodne prakse izhaja, da če ukrep ali odločba zgolj in izključno potrjuje mnenje agencije EMA, je treba šteti, da je vsebina tega mnenja, tako kot tudi vsebina poročila o oceni, na katerem navedeno mnenje temelji, sestavni del obrazložitve te odločbe, zlasti glede znanstvenega vrednotenja zadevnega zdravila (glej sodbo z dne 11. junija 2015, Laboratoires CTRS/Komisija,
T‑452/14
, neobjavljena,
EU:T:2015:373
, točka
in navedena sodna praksa).
Komisija v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014 ni ponovila ugotovitve CHMP, da je zdravilna učinkovina Tecfidere, to je DMF, nova zdravilna učinkovina. Vendar se je Komisija v tem izvedbenem sklepu na eni strani izrecno oprla na presojo CHMP, da sta MEF in DMF zdravilni učinkovini in da nista ista zdravilna učinkovina, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine, ter na drugi strani na ugotovitev CHMP, da se DMF razlikuje od Fumaderma. Komisija je iz tega sklepala, da Tecfidera in Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Tako je bila po sprejetju tega izvedbenega sklepa v EPAR v zvezi s Tecfidero dodana opomba, da bi se navedlo, da „[g]lede na […] razvoj regulativnih preudarkov, na katerega kaže točka [3] obrazložitve [Izvedbenega] sklepa [z dne 30. januarja 2014], končna izjava v mnenju CHMP, v skladu s katero je zdravilna učinkovina Tecfidere, in sicer DMF, nova zdravilna učinkovina, ni več veljavna“. Vendar je CHMP pojasnil, da drugi znanstveni preudarki in zaključki v zvezi z njegovim vrednotenjem ostajajo veljavni.
Torej je treba šteti, da je vsebina revidiranega mnenja CHMP, tako kot tudi vsebina poročila EPAR, na katerem navedeno mnenje temelji, sestavni del obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, zlasti glede znanstvenega vrednotenja obstoja razlike med Tecfidero in Fumadermom.
Tako je tožeča stranka za to, da bi dokazala nezakonitost Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, upravičena izpodbijati presoje, ki jih, prvič, vsebujeta revidirano mnenje CHMP in poročilo EPAR, ter na katerih, drugič, ta izvedbeni sklep temelji.
Trditve, ki jih Komisija navaja v zvezi z neobstojem neposredne pravne povezave med izpodbijanim sklepom in nekaterimi od pripravljalnih ukrepov Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, je treba zato zavrniti.
c)

Pravica tožeče stranke do vložitve direktne tožbe zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014
Člen 277 PDEU je izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico, da za to, da bi dosegla razglasitev ničnosti odločbe, ki se nanjo neposredno in posamično nanaša, izpodbija veljavnost predhodnih aktov institucij, ki so pravna podlaga izpodbijane odločbe, če ta stranka ni imela pravice, da bi na podlagi člena 263 PDEU vložila direktno tožbo proti tem aktom, katerih posledice tako nosi, ne da bi imela možnost predlagati razglasitev njihove ničnosti (sodbi z dne 6. marca 1979, Simmenthal/Komisija,
92/78
,
EU:C:1979:53
, točka
, in z dne 17. junija 1999, ARAP in drugi/Komisija,
T‑82/96
,
EU:T:1999:127
, točka
).
Če je bilo za tožečo stranko dopustno vložiti ničnostno tožbo zoper akt, na katerega nezakonitost se pozneje sklicuje z uporabo ugovora, se ugovor nezakonitosti, podan zoper ta akt, zavrže kot nedopusten, ker temu posrednemu izpodbijanju dokončnega akta nasprotuje prekluzija (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2011, Regione autonoma della Sardegna in drugi/Komisija,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 in T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, točka
). Če bi bilo namreč dovoljeno, da tožeča stranka v okviru ničnostne tožbe zoper odločbo navaja nepravilnosti glede predhodnega akta, glede katerega bi lahko predlagala razglasitev ničnosti, bi bilo mogoče posredno izpodbijati predhodne odločbe, ki niso bile izpodbijane v roku za vložitev tožbe, določenem v členu 263 PDEU, in se tako izogniti temu roku (glej v tem smislu sodbo z dne 29. junija 1995, Španija/Komisija,
C‑135/93
,
EU:C:1995:201
, točka
).
Zato je treba preučiti, ali bi bila glede na elemente iz spisa tožba, ki bi jo tožeča stranka na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vložila zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, dopustna.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da „[f]izične ali pravne osebe lahko pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“.
V obravnavanem primeru ni sporno, da Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 ni bil naslovljen na tožečo stranko.
V tem okviru je treba opozoriti, da je dopustnost tožbe, ki jo fizična ali pravna oseba na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vloži zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, pogojena s tem, da se ji prizna procesno upravičenje, ki obstaja v dveh primerih. Prvič, tako tožbo je mogoče vložiti, če se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša. Drugič, taka oseba lahko vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se nanjo neposredno nanaša (sodbi z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točki
in
, in z dne 13. marca 2018, Industrias Químicas del Vallés/Komisija,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, točka
).
Na prvem mestu, v zvezi s pogojem posamičnega nanašanja na tožečo stranko je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da lahko subjekti, ki niso naslovniki odločbe, trdijo, da se ta nanaša posamično na njih le, če nanje vpliva zaradi nekaterih njihovih značilnosti ali dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb, in jih torej individualizira podobno kot naslovnika te odločbe (sodbe z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija,
25/62
,
EU:C:1963:17
, str. 223; z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, točka
, in z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, točka
).
Možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba za te subjekte šteti, da se ukrep posamično nanaša nanje, ker je ta uporaba izvedena na podlagi pravno ali dejansko objektivne situacije, ki je določena v zadevnem aktu (glej v tem smislu sodbi z dne 22. novembra 2001, Antillean Rice Mills/Svet,
C‑451/98
,
EU:C:2001:622
, točka
, in z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, točka
).
V obravnavanem primeru, najprej, okoliščina, da je tožeča stranka proizvajalec generičnih zdravil in da je nameravala morda dati v promet generično zdravilo, izpeljano iz Tecfidere, sama po sebi ni taka, da bi jo individualizirala, saj so lahko bili v enakem položaju kot ona tudi drugi subjekti.
Dalje, ugotoviti je treba, da je bil Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 sprejet po tem, ko je družba Biogen Idec vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet.
V okviru Direktive 2001/83 ali Uredbe št. 726/2004 pa je postopek izdaje dovoljenja za promet zasnovan kot dvostranski postopek, ki vključuje le predlagatelja in pristojni organ (glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 2014, Olainfarm,
C‑104/13
,
EU:C:2014:2316
, točka
). Gre namreč za postopek med predlagateljem in upravo, v katerem mora ta upoštevati interes predlagatelja za pridobitev dovoljenja za promet in javni interes za varovanje zdravja ljudi. Tretje osebe, kot je tožeča stranka v obravnavanem primeru, ne morejo sodelovati v tem postopku ali se postaviti za sogovornika CHMP in Komisije glede vrednotenja znanstvenih podatkov v zvezi z zadevnim zdravilom (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2003, Olivieri/Komisija in EMEA,
T‑326/99
,
EU:T:2003:351
, točka
).
Nazadnje, poudariti je treba, da je Komisija v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014 menila, da se Tecfidera, ki vsebuje DMF, razlikuje od Fumaderma, to je drugega, že odobrenega zdravila, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF, ter da zato zdravilo Tecfidera – dimetilfumarat, za katero je vloga za pridobitev dovoljenja za promet temeljila na členu 8(3) Direktive 2001/83, in že odobreno zdravilo Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, kakor je opisano v členu 6(1) Direktive 2001/83.
Tako je iz postopka sprejetja in iz vsebine Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 razvidno, da posamični položaj tožeče stranke pri sprejetju tega izvedbenega sklepa ni bil upoštevan, vključno z delom, v katerem je Komisija menila, da Tecfidera in že odobreno zdravilo Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet na podlagi člena 6(1) Direktive 2001/83.
Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 se je torej na tožečo stranko nanašal le zaradi njene objektivne lastnosti proizvajalca zdravil, med drugim generičnih zdravil, na enak način kot na vse druge gospodarske subjekte, ki so bili v istem trenutku in potencialno v enakem položaju.
Zato ni izkazano, da se je Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 posamično nanašal na tožečo stranko.
Na drugem mestu, glede obstoja predpisa, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, je treba poudariti, da pojem „predpis“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU zajema vse splošne nezakonodajne akte (sodba z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
).
V obravnavanem primeru je treba opozoriti, da je Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 glede presoj, ki jih izpodbija tožeča stranka, splošen (glej točke od 85 do 96 zgoraj). Poleg tega ni sporno, da ta izvedbeni sklep ni zakonodajni akt.
Navedeni izvedbeni sklep je torej predpis v delu, v katerem je v točki 3 obrazložitve ugotovljeno, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pojem „[ki] ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU razlagati glede na cilj te določbe, ki je, kot je razvidno iz zgodovine njenega nastanka, v preprečevanju tega, da bi moral posameznik kršiti pravo, da bi imel dostop do sodišča. Če ima predpis neposredne učinke na pravni položaj fizične ali pravne osebe, ne da bi potreboval izvedbene ukrepe, bi bila lahko ta oseba prikrajšana za učinkovito sodno varstvo, če pred sodiščem Unije ne bi imela na voljo pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti tega predpisa. Ob neobstoju izvedbenih ukrepov bi namreč fizična ali pravna oseba, čeprav bi se zadevni akt neposredno nanašal nanjo, sodni nadzor nad tem aktom lahko dosegla šele po tem, ko bi kršila določbe navedenega akta, in sicer s sklicevanjem na njihovo nezakonitost v okviru postopkov, sproženih zoper njo pred nacionalnimi sodišči (glej sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
in navedena sodna praksa).
Če pa predpis potrebuje izvedbene ukrepe, je sodni nadzor nad spoštovanjem pravnega reda Unije zagotovljen ne glede na to, ali navedeni ukrepi izhajajo iz Unije ali iz držav članic. Fizične ali pravne osebe, ki zaradi pogojev za dopustnost iz člena 263, četrti odstavek, PDEU ne morejo neposredno izpodbijati predpisa Unije pri sodišču Unije, so pred tem, da bi se tak akt uporabil proti njim, zaščitene tako, da lahko izpodbijajo izvedbene ukrepe, ki so potrebni za ta akt (glej sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
in navedena sodna praksa).
Če so za izvedbo takega akta pristojne institucije, organi, uradi ali agencije Unije, lahko fizične ali pravne osebe pri sodiščih Unije zoper izvedbene akte vložijo direktno tožbo pod pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU in se na podlagi člena 277 PDEU v utemeljitev te tožbe sklicujejo na nezakonitost zadevnega osnovnega akta (glej sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče je poleg tega večkrat odločilo, da se je treba za presojo, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, navezati na položaj osebe, ki se sklicuje na pravico do tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Vprašanje, ali zadevni akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih pravnih subjektov, torej ni upoštevno (glej sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega se je treba v okviru te presoje omejiti izključno na predmet tožbe in če bi tožeča stranka predlagala le razglasitev ničnosti dela akta, je treba glede na okoliščine primera upoštevati le izvedbene ukrepe, ki jih ta del akta morda potrebuje (glej sodbo z dne 10. decembra 2015, Kyocera Mita Europe/Komisija,
C‑553/14 P
, neobjavljena,
EU:C:2015:805
, točka
in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
).
Nazadnje, člen 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU za to, da se ukrep opredeli kot ukrep za izvedbo predpisa, ne zahteva, da je ta akt pravna podlaga za ta ukrep. Isti ukrep je lahko ukrep za izvedbo tako akta, katerega določbe so pravna podlaga za ta ukrep, kot drugega akta, če vsi pravni učinki zadnjenavedenega akta ali njihov del za tožečo stranko nastanejo šele s tem ukrepom (sodba z dne 13. marca 2018, Industrias Químicas del Vallés/Komisija,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, točka
).
Vprašanje, ali so izvedbeni ukrepi mehanične narave ali ne, ni upoštevno (sodba z dne 13. marca 2018, Industrias Químicas del Vallés/Komisija,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, točka
). Drugače povedano, vprašanje, ali izpodbijani predpis organom, ki so pristojni za sprejetje izvedbenih ukrepov, pušča polje proste presoje, ni upoštevno za ugotovitev, ali so potrebni izvedbeni ukrepi v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU (sodba z dne 6. junija 2013, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
, točka
; glej v tem smislu tudi sklep z dne 14. julija 2015, Forgital Italy/Svet,
C‑84/14 P
, neobjavljen,
EU:C:2015:517
, točka
).
V zvezi s tem je treba na eni strani navesti, da je vsebina točke 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 ponovljena v izpodbijanem sklepu. Poleg tega ni sporno, da izpodbijani sklep temelji na Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014. Komisija je v intervencijski vlogi namreč navedla, da je zavrnitev potrditve, za katero se je odločila v izpodbijanem sklepu, neposredno povezana s presojami, podanimi v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014. V pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča je Komisija dodala, da je vsebina točke 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 za agencijo EMA zavezujoča.
Na drugi strani je treba opozoriti, da je Komisija na sestanku, ki je bil 16. maja 2013 med službami Komisije in družbo Biogen Idec, poudarila, da se v sklepih, s katerimi se izda dovoljenje za promet, ne dajejo izjave o ekskluzivnosti podatkov, ker je ekskluzivnost podatkov dinamičen pojem, ki se lahko spreminja v primeru prenosa sredstev med družbami. Kot je poleg tega Komisija pojasnila v intervencijski vlogi, EMA v postopku potrditve preveri, ali se je zakonsko obdobje varstva podatkov za referenčno zdravilo izteklo. V pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča je EMA pojasnila, da je treba za ugotovitev, ali je referenčno zdravilo odobreno manj kot osem let, preveriti, ali je imetnik dovoljenja za promet z referenčnim zdravilom tudi imetnik dovoljenj za druga zdravila, ki vsebujejo isto zdravilno učinkovino. Nazadnje, kot sta EMA in Komisija pojasnili na obravnavi, gre pri preverjanjih, ki jih EMA opravi v okviru svoje pristojnosti potrjevanja, splošneje za to, da se presodi, ali je dokumentacija predlagatelja izdaje dovoljenja za promet popolna z vidika člena 8(3) in člena 10(1) Direktive 2001/83.
Tako je treba poudariti, da je Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, v katerem je ugotovljeno, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, imel pravne učinke v zvezi s tožečo stranko le prek izpodbijanega sklepa, ki je bil sprejet po vložitvi vloge za pridobitev dovoljenja za promet po tako imenovanem „skrajšanem“ postopku (glej točko 8 zgoraj) in s katerim je bila zavrnjena potrditev te vloge.
Sodišče je resda odločilo, da bi bilo umetno konkurentu upravičenca do nacionalnega ukrepa, ki ne pomeni državne pomoči, naložiti, da od nacionalnih organov zahteva, da mu prizna to korist, in akt, s katerim je bila ta zahteva zavrnjena, izpodbija pred nacionalnim sodiščem, da bi dosegel, da to sodišče v zvezi z veljavnostjo sklepa Komisije v zvezi z navedenim ukrepom Sodišču predloži vprašanja (glej sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar je v obravnavanem primeru tožeča stranka zgolj z vložitvijo vloge za pridobitev dovoljenja za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere, lahko ustrezno izkazala razloge, iz katerih je Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 lahko imel neposredne, konkretne in gotove učinke na njen pravni položaj. Torej vložitve vloge za pridobitev dovoljenja za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere, ni mogoče opredeliti kot umetne, saj je tožeči stranki omogočila, da dokaže, da je bila zmožna proizvajati generično zdravilo, izpeljano iz Tecfidere, in da se je odločila tržiti tako zdravilo. Dodati je treba, da je EMA po vložitvi te vloge preverila, ali je referenčno zdravilo, ki ga je določila tožeča stranka, in sicer Tecfidera, upravičeno do obdobja zakonskega varstva podatkov na podlagi člena 14(11) Uredbe št. 726/2004.
Iz tega sledi, prvič, da Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 potrebuje izvedbene ukrepe v delu, v katerem je v točki 3 njegove obrazložitve ugotovljeno, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, in drugič, da je izpodbijani sklep, naslovljen na tožečo stranko, eden od teh ukrepov.
Vsekakor nič ne nasprotuje temu, da tožeča stranka poda ugovor nezakonitosti zoper splošni akt z utemeljitvijo, da v roku, določenem za vložitev ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, ni mogla dokazati pravnega interesa za to, da bi ta akt izpodbijala neposredno (glej po analogiji sodbo z dne 27. marca 2019, Canadian Solar Emea in drugi/Svet,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, točka
, in sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Pitruzzelle v zadevi Compagnie des pêches de Saint‑Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:179
, točki
in
).
V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta sama po sebi pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točka
in navedena sodna praksa).
Pravnega interesa pa ni, če tožeča stranka z ugodnim izidom tožbe ne bi nikakor prejela zadoščenja (glej sodbo z dne 23. novembra 2017, Bionorica in Diapharm/Komisija,
C‑596/15 P in C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, točka
in navedena sodna praksa).
Pravni interes tožeče stranke mora biti obstoječ in dejanski. Ne more se nanašati na prihodnji in hipotetičen položaj (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točka
in navedena sodna praksa).
Pravni interes je tako bistveni in prvi pogoj za vsa pravna sredstva pred sodišči (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je res, da je tožeča stranka 27. februarja 2014, to je dan pred objavo povzetka Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 v
Uradnem listu Evropske unije
, pri Evropskem patentnem uradu vložila ugovor zoper evropski patent, ki je bil maja 2013 podeljen družbi Biogen Idec, ki se je nanašal na „sestave in njihove uporabe za zdravljenje multiple skleroze“ ter ki je zajemal uporabo DMF pri zdravljenju multiple skleroze s konkretnimi jakostmi, odobrenimi za Tecfidero. Poleg tega je družba Biogen predložila publikacijo tožeče stranke, ki se na eni strani navezuje na aktivne farmacevtske sestavine, ki so bile v prvem četrtletju leta 2014 v fazi razvoja, in v kateri je na drugi strani omenjen DMF za zdravljenje multiple skleroze.
Vendar je treba navesti, da je v publikaciji tožeče stranke, ki jo je predložila družba Biogen, omenjeno, da je bil razvoj DMF v prvem četrtletju leta 2014 v zgodnji fazi. Poleg tega je treba ugotoviti, da je tožeča stranka trdila, ne da bi ji druge stranke na obravnavi oporekale, da proces razvoja generičnega zdravila vključuje številne faze in študije, da bi se ustvarili podatki, potrebni za dokumentacijo za vlogo za pridobitev dovoljenja za promet. Trdila je tudi, da rezultati nekaterih od teh študij ostanejo nezanesljivi, dokler niso končane. Kot je natančneje navedla, med študijami, ki so potrebne, nekaterih od njih, kot so bioekvivalenčne študije, ni mogoče začeti ali izvajati, dokler referenčno zdravilo, v obravnavanem primeru Tecfidera, ni v prometu.
Tako na eni strani pojasnila, ki jih je zagotovila tožeča stranka, kažejo, da njen interes za to, da neposredno predlaga razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, na dan, ko bi bila upravičena vložiti ničnostno tožbo zoper ta izvedbeni sklep, ni bil obstoječ in dejanski, ampak prihodnji, ker takrat ni bilo predvidljivo, da bo vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere, in ker je bilo za vložitev take vloge potrebno veliko daljše obdobje od roka za vložitev ničnostne tožbe. Na drugi strani navedena pojasnila kažejo tudi, da zmožnost tožeče stranke izpolniti pogoje za dovoljenje za promet z generičnim zdravilom, izpeljanim iz Tecfidere, na dan, ko bi bila upravičena vložiti ničnostno tožbo zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, ni bila gotova.
Zato glede na položaj tožeče stranke med datumom, ko je bil povzetek Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 objavljen v
Uradnem listu Evropske unije
, in iztekom roka, ki je bil na voljo za vložitev ničnostne tožbe zoper ta izvedbeni sklep, ni dokazano, da je tožeča stranka imela obstoječ in dejanski interes za to, da bi navedeni izvedbeni sklep izpodbijala neposredno.
Poleg tega je bilo presojeno, da zgolj izjava namere vstopiti na trg, ker se nanaša na prihodnji in negotov položaj, ne more zadostovati za ugotovitev obstoječega in dejanskega pravnega interesa (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2017, Bionorica in Diapharm/Komisija,
C‑596/15 P in C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, točki
in
).
Zato je treba ugotoviti, da iz elementov iz spisa ni razvidno, da bi bila tožba, ki bi jo tožeča stranka na podlagi člena 263 PDEU vložila za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, dopustna.
Ugovor nedopustnosti ugovora nezakonitosti se torej zavrne.
2.

Utemeljenost
Tožeča stranka trdi, da je Komisija uporabila napačno merilo in storila očitno napako pri presoji, ko je ugotovila, da se Tecfidera in Fumaderm razlikujeta ter da Tecfidera zato ne spada v skupno dovoljenje za promet s Fumadermom. Tožeča stranka namreč na prvem mestu navaja, da je Komisija za ugotovitev, ali se za skupno dovoljenje za promet Tecfidera in Fumaderm razlikujeta, uporabila napačno merilo, s katerim niso bili upoštevani vsi upoštevni dejavniki. Na drugem mestu tožeča stranka trdi, da če bi CHMP in Komisija uporabila ustrezno merilo in upoštevala vse upoštevne dejavnike, ne bi mogla odločiti, da Tecfidera ne spada na področje uporabe dovoljenja za promet s Fumadermom. Glede na vsebino tožbe Splošno sodišče meni, da je treba ta očitka preučiti skupaj, saj se dejansko z njima zatrjuje, da Izvedbeni sklep z dne30. januarja 2014 vsebuje očitno napako pri presoji, ker se je Komisija pri sprejetju tega sklepa oprla na podatke, ki niso pomenili vseh razpoložljivih in upoštevnih podatkov, ki bi jih bilo treba upoštevati. Natančneje, tožeča stranka trdi, da je v primeru vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilno učinkovino, ki je del predhodno odobrenega kombiniranega zdravila, presoja obstoja razlike med to kombinacijo in to izolirano zdravilno učinkovino odvisna od vprašanja, ali posamične zdravilne učinkovine v kombinaciji zagotavljajo dokumentiran in upošteven terapevtski prispevek v okviru te kombinacije.
Tako bo Splošno sodišče najprej namenilo nekaj uvodnih ugotovitev upoštevnosti edinega tožbenega razloga in obsegu sodnega nadzora. Nato bo Splošno sodišče presodilo, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji, ko je sprejela Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, pri čemer bo zaporedoma preučilo naslednje štiri vidike: prvič, skupno dovoljenje za promet in njegove cilje, drugič, pravo Unije, ki se je uporabljalo, in razvoj znanstvenih spoznanj med letoma 1994 in 2014, tretjič, načelo vzajemnega priznavanja odločb, ki jih sprejmejo nacionalni organi, in četrtič, podatke, s katerimi sta razpolagali ali bi lahko razpolagali Komisija in EMA v zvezi z vlogo, ki jo ima MEF v Fumadermu.
a)

Uvodne ugotovitve
Uvodoma je treba preveriti upoštevnost edinega tožbenega razloga in določiti obseg sodnega nadzora.
1)

Upoštevnost edinega tožbenega razloga
EMA je v svojih odgovorih na ukrepe procesnega vodstva, omenjene v točki 63 zgoraj, navedla, da je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da ima ta dve medsebojno ločeni pravni podlagi, in sicer, prvič, člen 14(11) Uredbe št. 726/2004 v povezavi s členom 6(1) Direktive 2001/83, in drugič, Izvedbeni sklep Komisije z dne 30. januarja 2014. EMA je tudi pojasnila, da izpodbijani sklep temelji na primerjavi kakovostnih sestav Fumaderma in Tecfidere na ravni zdravilnih učinkovin na eni strani ter na Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014 na drugi. Po mnenju EMA sta ti pravni podlagi ločeni, ker temeljita na rahlo drugačnih razlogovanjih.
Ob upoštevanju navedenega je EMA v pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča trdila, da je edini tožbeni razlog brezpredmeten, ker tožeča stranka ni izpodbijala enega od delov obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer primerjave kakovostnih sestav Fumaderma in Tecfidere, ki jo je izvedla EMA sama v fazi potrjevanja vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma.
Vendar je treba ugotoviti, prvič, da je EMA v izpodbijanem sklepu najprej spomnila na točko 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, v kateri se tudi sklicuje na presoje, ki jih je opravil CHMP. Dalje, EMA je spomnila na določbe člena 14(11) Uredbe št. 726/2004. Nazadnje, EMA je opozorila na dejstvo, da se Tecfidera in Fumaderm razlikujeta po kakovostni sestavi na ravni zdravilnih učinkovin. V zvezi s tem je omenila vsebino člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83. EMA je dodala, da Tecfidera in Fumaderm – kot je Komisija navedla v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014 – ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet ter da je očitno, da je Tecfidera upravičena do lastnega in neodvisnega osemletnega obdobja varstva podatkov.
Iz tega je EMA sklepala, da glede na Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, s katerim se priznava, da Tecfidera in Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, ter glede na člen 14(11) Uredbe št. 726/2004 ne more potrditi vloge za pridobitev dovoljenja za promet, ki jo je tožeča stranka vložila za generično različico Tecfidere.
Tako je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da se je EMA v njem oprla izključno na ugotovitev, ki je bila navedena že v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014, in sicer, da „sta MEF in DMF aktivni snovi ter nista ista aktivna snov, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine[, ter se zato] šteje, da se Tecfidera, ki vsebuje DMF, razlikuje od Fumaderma, drugega zdravila, za katero je bilo že izdano dovoljenje in katerega sestavini sta DMF in soli MEF“.
Izpodbijanega sklepa torej ni mogoče razlagati tako, da je EMA sama izvedla primerjavo kakovostnih sestav Fumaderma in Tecfidere v fazi potrjevanja vloge za pridobitev dovoljenja za promet, ki jo je tožeča stranka vložila za generično zdravilo, izpeljano iz Tecfidere.
Poleg tega, ker se je Komisija že izrekla o primerjavi kakovostnih sestav Fumaderma in Tecfidere, ni bilo potrebno, da EMA izvede lastno primerjavo kakovostnih sestav Fumaderma in Tecfidere.
Drugič, poudariti je treba, da razlaga izpodbijanega sklepa, ki jo EMA podaja v pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča, ni združljiva s pojasnili, ki jih je zagotovila v odgovoru na tožbo in dupliki.
V odgovoru na tožbo je EMA resda pojasnila, da je ugotovitev obstoja različnih skupnih dovoljenj za promet na podlagi primerjave povzetka glavnih značilnosti zdravil (v nadaljevanju: PGZZ), za kateri gre, mogoče podati med potrjevanjem katere koli vloge za pridobitev dovoljenja za generično različico Tecfidere, ne glede na to, ali se taka vloga vloži pri EMA ali pri pristojnem nacionalnem organu. Poleg tega je EMA pojasnila, da njen sklep temelji na dejstvu, da Tecfidera ne spada v skupno dovoljenje za promet s Fumadermom, ker se kakovostna sestava Tecfidere in Fumaderma na ravni zdravilnih učinkovin razlikuje.
Vendar je EMA v istem odgovoru na tožbo trdila, da je merilu primerjave kakovostnih sestav obeh zdravil, kot sta bili odobreni, mogoče zadostiti na dva načina: bodisi ob koncu primerjave PGZZ, ki se nanašata na Fumaderm oziroma Tecfidero, kot je EMA navedla v dopisu z dne 3. avgusta 2011 (glej točko 12 zgoraj), bodisi na podlagi vrednotenja, ki je privedlo do zaključka, da sta DMF in MEF različni zdravilni učinkovini (merilo, ki ga je Komisija uporabila v času izdaje dovoljenja za promet s Tecfidero). Poleg tega je iz pisanj EMA razvidno, da je trdila, da bi lahko zgolj primerjala PGZZ, povezani z zadevnima zdraviloma, in da že samo ugotovitev obstoja različne kakovostne sestave na ravni zdravilnih učinkovin, do katere bi prišla na podlagi navedenih PGZZ, omogoča oblikovanje zaključka. Drugače povedano, EMA je pojasnila, da „bi bilo mogoče“ v obravnavanem primeru slediti takemu pristopu in da gre za pristop, ki bo uporabljen v prihodnje. Vendar pa EMA v odgovoru na tožbo in dupliki nikoli ni trdila, da je temu pristopu dejansko sledila v obravnavanem primeru v izpodbijanem sklepu. V zvezi s tem je pomenljivo, da se je EMA v podporo svojim trditvam večkrat oprla na pristop, ki ga je zagovarjala v dopisu z dne 3. avgusta 2011, ne pa na vsebino izpodbijanega sklepa. Poleg tega izpodbijani sklep ne vsebuje nobenega sklicevanja na PGZZ, ki se nanašata na Fumaderm oziroma Tecfidero.
Zato je treba zavrniti trditve agencije EMA, v skladu s katerimi je edini tožbeni razlog brezpredmeten, ker tožeča stranka ni izpodbijala enega od delov obrazložitve izpodbijanega sklepa.
2)

Obseg sodnega nadzora
Če je odločba upravnega organa rezultat zapletenih tehničnih presoj, na primer na medicinsko‑farmacevtskem področju, so te praviloma predmet omejenega sodnega nadzora, kar pomeni, da sodišče Unije s svojo presojo ne more nadomestiti presoje dejstev, ki jo je opravil navedeni organ (glej sodbo z dne 19. novembra 2008, Schräder/USRS (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, točka
in navedena sodna praksa).
Kadar mora institucija Unije opravljati kompleksne presoje, ima namreč široko diskrecijsko pravico, katere izvajanje je predmet sodnega nadzora, ki je omejeno na preverjanje, ali zadevni ukrep ne vključuje očitne napake ali zlorabe pooblastil in ali pristojni organ ni očitno prekoračil meja svoje diskrecijske pravice (glej sodbo z dne 11. decembra 2014, PP Nature‑Balance Lizenz/Komisija,
T‑189/13
, neobjavljena,
EU:T:2014:1056
, točka
in navedena sodna praksa).
A čeprav sodišče Unije upravnemu organu priznava polje proste presoje glede ekonomskih ali tehničnih zadev, to ne pomeni, da se mora vzdržati nadzora nad razlago tehničnih ali ekonomskih podatkov, ki jo opravi upravni organ. Sodišče Unije mora namreč med drugim preveriti ne le vsebinsko točnost navedenih dokazov, njihovo verodostojnost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse relevantne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletene situacije, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe (glej sodbo z dne 19. novembra 2008, Schräder/USRS (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodni nadzor, čeprav ima omejen obseg, zahteva, da institucije Unije, ki so avtorice zadevnega akta, lahko sodišču Unije izkažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja (glej v tem smislu sodbi z dne 8. julija 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, točka
, in z dne 30. aprila 2015, Polynt in Sitre/ECHA,
T‑134/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:254
, točka
).
Za ugotovitev, da je institucija storila očitno napako pri presoji zapletenega dejanskega stanja, ki bi upravičila razglasitev ničnosti akta, morajo biti dokazi, ki jih je predložila tožeča stranka, zadostni, da se presoja dejstev v tem aktu ne zdi verjetna (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2011, Francija/Komisija,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede mnenja CHMP Splošno sodišče ne more s svojo presojo nadomestiti presoje tega odbora. Sodni nadzor se namreč opravlja le nad zakonitostjo delovanja Odbora ter nad notranjo doslednostjo in obrazložitvijo njegovega mnenja. Z zadnjenavedenega vidika je sodišče pooblaščeno le za preverjanje, ali mnenje vsebuje obrazložitev, ki omogoča presojo preudarkov, na katerih to mnenje temelji, in ali je v njem vzpostavljena razumljiva povezava med medicinskimi ali znanstvenimi ugotovitvami in zaključki, ki jih vsebuje. V zvezi s tem je treba poudariti, da mora CHMP v svojem mnenju navesti glavna poročila in znanstvena strokovna mnenja, na katera se je oprl, ter v primeru večjih odstopanj pojasniti razloge, iz katerih se je oddaljil od zaključkov v poročilih ali strokovnih mnenjih, ki so jih predložila zadevna podjetja. Ta obveznost še posebej velja v primeru znanstvene negotovosti. Ker navedena obveznost zagotavlja, da je posvetovanje Odbora kontradiktorno in pregledno, je z njo mogoče zagotoviti, da je preučevana snov predmet temeljitega in objektivnega znanstvenega vrednotenja, ki temelji na soočenju najbolj reprezentativnih znanstvenih tez in znanstvenih stališč, ki jih predstavijo zadevni farmacevtski laboratoriji (glej sodbo z dne 11. decembra 2014, PP Nature‑Balance Lizenz/Komisija,
T‑189/13
, neobjavljena,
EU:T:2014:1056
, točka
in navedena sodna praksa).
Nazadnje, v skladu z ustaljeno sodno prakso je treba v okviru ničnostne tožbe zakonitost izpodbijanega akta presojati glede na dejanske in pravne elemente, ki so obstajali ob sprejetju akta (glej sodbi z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet,
C‑123/18 P
,
EU:C:2019:694
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 17. septembra 2007, Microsoft/Komisija,
T‑201/04
,
EU:T:2007:289
, točka
), ter informacije, s katerimi je institucija, ki je akt izdala, lahko razpolagala, ko ga je sprejela (sodba z dne 9. septembra 2009, Brink’s Security Luxembourg/Komisija,
T‑437/05
,
EU:T:2009:318
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 12. aprila 2013, Du Pont de Nemours (France) in drugi/Komisija,
T‑31/07
, neobjavljena,
EU:T:2013:167
, točka
).
Tako se tožeča stranka pred sodiščem Unije ne more sklicevati na dejanske elemente, ki so nastali po sprejetju akta, katerega zakonitost se izpodbija, in za katere avtor tega akta ob njegovem sprejetju ni mogel vedeti. Trditve, ki temeljijo na takih elementih, so namreč brezpredmetne.
Ob upoštevanju teh ugotovitev je treba preučiti, ali Komisija s tem, da je v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014 menila, da Tecfidera, ki jo sestavlja samo DMF, ne spada v skupno dovoljenje za promet s Fumadermom, ki ga je BfArM izdal leta 1994, ni storila očitne napake pri presoji.
b)

Skupno dovoljenje za promet in njegovi cilji
Tožeča stranka trdi, da to, da je Tecfidera odobrena po drugačnem postopku, za drugačno indikacijo in z drugačnim tržnim imenom kot Fumaderm, ni dejavnik, na katerega bi se bilo kot takega mogoče sklicevati v podporo trditvi, da Tecfidera ne spada na področje uporabe skupnega dovoljenja za promet s Fumadermom. Kot navaja, terapevtsko delovanje raznih soli MEF v Fumadermu oziroma neobstoj takega delovanja pomeni ključ, s katerim je mogoče dokazati, ali med Tecfidero in Fumadermom obstaja kakršna koli upoštevna razlika za skupno dovoljenje za promet. Tožeča stranka dodaja, da mora biti terapevtski učinek raznih soli MEF v Fumadermu upošteven. Neprimerno naj bi bilo namreč dva izdelka šteti za „različna“ zgolj zato, ker bi eden od njiju vseboval posamezno sestavino, ki naj bi povzročala nekakšen farmacevtski učinek zdravila, ki ga primerjano zdravilo ne bi imelo. V nasprotnem primeru naj bi lahko imetnik dovoljenja za promet preveč zlahka pridobil dolgo obdobje dodatnega zakonskega varstva podatkov tako, da bi ob razširitvi izdelka na novo terapevtsko indikacijo dodal ali odstranil snov, ki bi bila s farmacevtskega vidika zdravilna učinkovina, klinično gledano pa neupoštevna. Enako naj bi veljalo za snov, ki bi imela upoštevno delovanje in bi bila prisotna v kombinaciji, vendar v premajhnem odmerku, da bi povzročala kakršen koli pomemben terapevtski učinek, in ki bi jo bilo mogoče tudi odstraniti iz kombinacije brez kakršnega koli občutnega vpliva na terapevtsko delovanje. Tožeča stranka trdi, da če bi se take spremembe nagrajevale s podelitvijo novega obdobja zakonskega varstva podatkov zgolj zato, ker bi zadevne zdravilne učinkovine posamično izkazovale (določeno) terapevtsko delovanje, bi bilo to v nasprotju s cilji, ki jim sledi Direktiva 2001/83, in ne bi omogočalo zagotavljanja pravičnega ravnotežja med zaščito interesov inovativnih družb in potrebo po spodbujanju proizvodnje generičnih zdravil z vidika splošnega interesa.
EMA izpodbija trditev tožeče stranke, da lahko pravno merilo, ki ga Komisija uporablja za ugotavljanje, ali dve zdravili spadata v ločeni skupni dovoljenji za promet, podjetjem zagotovi način, da obidejo pravila v zvezi z zakonskim varstvom podatkov. Po mnenju agencije EMA je tveganje, ki ga omenja tožeča stranka, da bi se ta pravila obšla, popolnoma hipotetično.
S členom 10(1) Direktive 2001/83 (glej točko 8 zgoraj) se uresničuje cilj usklajevanja zadostnega varstva raziskovalnih del in podjetniškega razvoja inovativnih farmacevtskih družb z željo po izogibanju odvečnim preskusom na ljudeh in živalih. Tako je treba v skladu z uvodno izjavo 9 navedene direktive „bolj podrobno določiti primere, pri katerih rezultatov toksikoloških in farmakoloških preskusov ali kliničnih preskušanj ni treba predložiti v vlogi za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom, ki je bistveno podobno zdravilu, ki je že pridobilo dovoljenje za promet, pri tem pa je treba zagotoviti, da inovativna podjetja ne bodo prikrajšana“, v uvodni izjavi 10 pa je navedeno, da je „[v] interesu javnega reda […], da se preskusi na ljudeh ali živalih ne izvajajo ponovno brez utemeljenega razloga“ (sodba z dne 15. septembra 2015, Novartis Europharm/Komisija,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, točka
).
Pojem skupno dovoljenje za promet iz člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83, kakor je bila spremenjena (glej točko 7 zgoraj), izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, ki je ta pojem razvilo zlasti, da bi se upošteval cilj tako imenovanega „skrajšanega“ postopka, da se omogoči zmanjšanje porabe časa in stroškov, ki so potrebni za zbiranje rezultatov farmakoloških in toksikoloških preskusov in kliničnih preskušanj, ter izogibanje ponavljanju preskušanj na ljudeh in živalih. Ta cilj bi bil očitno ogrožen, če bi lahko proizvajalec prvotnega zdravila neomejeno podaljševal obdobje zakonskega varstva podatkov, s čimer bi proizvajalcem generičnih zdravil preprečeval, da bi to zdravilo po izteku obdobja zakonskega varstva, ki ga je zakonodajalec izrecno določil, da bi uskladil interese inovativnih podjetij s splošnim interesom, uporabili kot referenčno zdravilo (glej sodbo z dne 15. septembra 2015, Novartis Europharm/Komisija,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede na člen 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 in cilj, ki mu sledi ta določba, je Splošno sodišče odločilo, da na eni strani področje uporabe skupnega dovoljenja za promet, kot je opredeljeno v drugem pododstavku člena 6(1) Direktive 2001/83, kakor je bila spremenjena, zajema razvoje, ki so predmet ločenih dovoljenj za promet, pridobljenih v centraliziranem postopku, in da je na drugi strani torej to, da je imetnik v navedenem postopku pridobil dovoljenje za promet za nove terapevtske indikacije pod novim imenom, za uporabo obdobja zakonskega varstva podatkov brezpredmetno (sodba z dne 15. septembra 2015, Novartis Europharm/Komisija,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
, točka
). V zvezi s tem je Sodišče tudi odločilo, da pojem „skupno dovoljenje“ iz člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 obsega vse poznejše razvoje prvotnega zdravila ne glede na način njihove odobritve, namreč bodisi prek spremembe prvotnega dovoljenja za promet s tem zdravilom bodisi prek pridobitve ločenega dovoljenja za promet (sodba z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija,
C‑629/15 P in C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, točka
).
Nazadnje, dodati je treba, da je zakonodajalec ob upoštevanju cilja „spodbujanja raziskav o novih terapevtskih indikacijah, ki prinašajo bistvene klinične koristi ter izboljšujejo kakovost življenja in dobrobit bolnika“, ob hkratni skrbi, da se „ohrani primerno ravnovesje med takimi inovacijami in potrebo po spodbujanju proizvodnje generičnih zdravil“, v členu 10(1), četrti pododstavek, Direktive 2001/83 določil, da se obdobje tržne ekskluzivnosti desetih let, do katerega je upravičeno referenčno zdravilo, podaljša za eno leto, „če v prvih osmih letih obdobja desetih let imetnik dovoljenja za promet z zdravilom pridobi dovoljenje za eno ali več novih terapevtskih indikacij, za katere se med znanstvenim ocenjevanjem pred izdajo dovoljenja ugotovi, da v primerjavi z obstoječimi terapijami prinašajo pomembne klinične koristi“. To podaljšanje obdobja tržne ekskluzivnosti za eno leto tako v očeh zakonodajalca Unije pomeni primerno prednost za zagotovitev povračila za investicije v nove terapevtske indikacije (glej v tem smislu sodbo z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija,
C‑629/15 P in C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
, točki
in
).
V istem smislu člen 10(5) Direktive 2001/83 določa, da „[č]e se vloži vloga za novo indikacijo dobro uveljavljene učinkovine[,] poleg določb iz odstavka 1 velja za ekskluzivnost podatkov nekumulativno obdobje enega leta, pod pogojem, da so bile opravljene pomembne predklinične ali klinične študije v zvezi z novo indikacijo“. Člen 10(5) Direktive 2001/83 se nanaša na dobro uveljavljene učinkovine, ki so uporabljene v sestavi zdravil, za katera se je obdobje zakonskega varstva podatkov izteklo. Poleg tega se enoletno varstvo podatkov iz te določbe uporablja samo za podatke v zvezi z novo indikacijo, ne pa za vse podatke v zvezi s predhodno odobrenim zdravilom.
Iz tega sledi, da okoliščina, omenjena v točki 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, da je vloga za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero temeljila na členu 8(3) Direktive 2001/83, to je na „popolni“ vlogi (glej točko 5 zgoraj), ne vpliva na področje uporabe pojma skupnega dovoljenja za promet (glej točko 177 zgoraj). Poleg tega je treba glede na cilje, omenjene v točkah od 174 do 179 zgoraj, analizirati, ali je, kot v bistvu trdi tožeča stranka, v obravnavanem primeru obstajalo tveganje, da bo družba Biogen Idec upravičena do polnega osemletnega obdobja zakonskega varstva podatkov zgolj zato, ker je ob vložitvi vloge za pridobitev dovoljenja za promet za drugačno indikacijo od tiste, ki je bila zajeta s Fumadermom, odstranila MEF, ki je bil uporabljen v sestavi Fumaderma, toda ki ni bil klinično upošteven oziroma katerega odmerek je bil premajhen, da bi povzročal kakršen koli pomemben terapevtski učinek v okviru Fumaderma.
c)

Pravo Unije, ki se je uporabljalo, in razvoj znanstvenih spoznanj med letoma 1994 in 2014
Tožeča stranka trdi, da se v obravnavanem primeru ni moglo predpostavljati, da soli MEF zagotavljajo upošteven terapevtski prispevek v okviru Fumaderma, ker je BfArM predhodno ocenil Fumaderm in je bilo za to zdravilo od tega inštituta pridobljeno dovoljenje za promet. V zvezi s tem tožeča stranka poudarja, da Direktiva 2001/83 ne zahteva, da se obstoj terapevtskega prispevka dokaže za vse zdravilne učinkovine, ki jih vsebujejo zdravila s fiksno kombinacijo. Poleg tega naj bi se vsebina smernic v zvezi z kombiniranimi zdravili in, natančneje, dokazni standard, zahtevan s temi smernicami, s časom spreminjala. Prav tako naj bi bilo od smernic mogoče odstopati, ker niso pravno zavezujoče.
Tožeča stranka v repliki graja trditev agencije EMA, da je primerno pravno merilo tisto, ki ga je ta agencija predstavila družbi Biogen Idec v dopisu z dne 3. avgusta 2011 (glej točko 12 zgoraj) in v skladu s katerim se za dovoljenje za kombinirano zdravilo ne šteje, da je zajeto s skupnimi dovoljenji za promet za različne zdravilne učinkovine, ki sestavljajo to kombinacijo. Namreč, ta razlaga naj na eni strani ne bi izhajala ne iz Direktive 2001/83 ne iz obvestila predlagateljem. Na drugi strani naj bi EMA podala naknadno utemeljitev nezapletenosti merila, ki ga je predlagala in ki naj se ne bi ujemala s postopkom, ki je bil uporabljen v obravnavanem primeru. Če bi bila razlaga, ki jo je predlagala EMA, pravilna, naj namreč razprava v zvezi z možnostjo, da je Tecfidera upravičena do polnega obdobja zakonskega varstva podatkov, in znanstveno vrednotenje, ki ga je v obravnavanem primeru izvedla Komisija, nikakor ne bi bila potrebna.
EMA trdi, da je zaključek, da Fumaderm in Tecfidera ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, mogoč, ker je bil Fumaderm odobren kot fiksna kombinacija, ki vsebuje dve zdravilni učinkovini, DMF in MEF, Tecfidera pa je bila odobrena kot monoterapija, ki vsebuje samo zdravilno učinkovino DMF. Ta pristop naj bi odražal uporabo dveh načel, ki sta v zakonodaji že dolgo uveljavljeni. Prvo načelo naj bi se navezovalo na pojem skupnega dovoljenja za promet in na presojo, v skladu s katero dve zdravili spadata v ločeni skupni dovoljenji za promet, kadar se razlikujeta po kakovostni sestavi na ravni zdravilnih učinkovin. V skladu s prvim načelom, če je bil izdelek odobren kot fiksna kombinacija, to samodejno pomeni, da se njegova kakovostna sestava na ravni zdravilnih učinkovin razlikuje od kakovostne sestave katerega koli zdravila, ki je bilo odobreno kot monoterapija. Drugo načelo, ki ga navaja EMA, se navezuje na harmonizacijo pravil Unije v zvezi z izdajo dovoljenj za zdravila za uporabo v humani medicini, ki naj bi zagotavljala, da so v Uniji zdravila odobrena v skladu z enakimi pravili in standardi glede kakovosti, varnosti in učinkovitosti.
Na prvem mestu, med strankami ni sporno, da ko je družba Biogen Idec vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero, je bilo to prvič, da se je na ravni Unije postavljalo vprašanje, ali odobreno kombinirano zdravilo na eni strani in sestavina te kombinacije na drugi strani spadata v isto skupno dovoljenje za promet ali ne.
To ugotovitev potrjujejo spremembe, ki so bile vnesene v del obvestila predlagateljem, ki je namenjen pojmu skupnega dovoljenja za promet.
V različici obvestila predlagateljem iz junija 2013 je bilo namreč pojasnjeno le naslednje:
„Če zdravilo, ki je predmet vrednotenja, vsebuje spremembo obstoječe snovi in pripada istemu predlagatelju/[imetniku dovoljenja za promet], je treba med postopkom [za pridobitev dovoljenja za promet] navesti, ali zdravilo vsebuje novo zdravilno učinkovino ali ne. Ta navedba vpliva na obstoj oziroma neobstoj [skupnega dovoljenja za promet]. Ta ocena bo izvedena v skladu z merili, določenimi v Prilogi I na koncu tega poglavja, zaključek pa bo naveden vsaj v poročilu o oceni. Če se v tem poročilu ne navede, da zdravilo vsebuje novo zdravilno učinkovino, se bo štelo, da zadevno zdravilo vsebuje isto zdravilno učinkovino in spada v [skupno dovoljenje za promet].“
Po sprejetju Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, in sicer julija 2015, pa so bili v delu obvestila predlagateljem, ki je namenjen pojmu skupnega dovoljenja za promet, določeni pogoji za uporabo tega pojma za vloge, ki se nanašajo na sestavino predhodno odobrenega kombiniranega zdravila.
V točki 2.3(3) obvestila predlagateljem, in sicer v različici tega obvestila iz julija 2015, je namreč med drugim navedeno:
„Če zdravilo, ki je predmet vrednotenja, vsebuje le zdravilno učinkovino, ki je bila del odobrenega kombiniranega zdravila, bo novo zdravilo pomenilo novo in edinstveno zdravilo, za katero je potrebno ločeno [dovoljenje za promet]. Ker je med postopkom vrednotenja že odobrenega kombiniranega zdravila [imetnik dovoljenja za promet] dokazal, da vsaka snov v fiksni kombinaciji zagotavlja dokumentiran terapevtski prispevek v okviru kombinacije in da so torej vse sestavine različne zdravilne učinkovine, se za dovoljenje za to novo zdravilo ne šteje, da spada v [skupno dovoljenje za promet] z že odobrenim kombiniranim zdravilom, kot določa člen 6(1) Direktive 2001/83/ES.“
Na drugem mestu, Komisija je z Izvedbenim sklepom z dne 30. januarja 2014 izdala dovoljenje za promet s Tecfidero in menila, da to zdravilo ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm. Dajanje Fumaderma v promet je odobril BfArM leta 1994, to je več kot 15 let pred vložitvijo vloge za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero.
Na dan, ko je bilo izdano dovoljenje za promet s Fumadermom, je bilo pregledovanje vlog za pridobitev dovoljenj za promet s kombiniranimi zdravili urejeno, prvič, z Direktivo Sveta 65/65/EGS z dne 26. januarja 1965 o približevanju določb zakonov ali drugih predpisov o lastniških zdravilih (
UL 1965, 22, str. 69
), ki je bila večkrat spremenjena, drugič, z Direktivo Sveta 75/318/EGS z dne 20. maja 1975 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z analiznimi, farmakološko‑toksikološkimi in kliničnimi standardi ter protokoli, ki se nanašajo na preskušanje lastniških zdravil (
UL 1975, L 147, str. 1
), ki je bila večkrat spremenjena, in tretjič, z Direktivo Sveta 75/319/EGS z dne 20. maja 1975 o približevanju določb zakonov ali drugih predpisov, ki se nanašajo na lastniška zdravila (
UL 1975, L 147, str. 13
), ki je bila večkrat spremenjena.
Člen 4, drugi odstavek, točka 8(b), Direktive 65/65 v različici, ki je izhajala iz Direktive Sveta 87/21/EGS z dne 22. decembra 1986 (
UL 1987, L 15, str. 36
), je določal, da „[č]e gre za nova lastniška zdravila, ki vsebujejo znane sestavine, dotlej še neuporabljene v kombinaciji za terapevtske namene, je treba predložiti rezultate toksikoloških in farmakoloških preskusov in kliničnih preskušanj za zadevno kombinacijo, ni pa jih treba predložiti za vsako posamezno sestavino“.
Poleg tega, kot je razvidno iz pisnih odgovorov agencije EMA na vprašanja Splošnega sodišča, so bili podatki in dokumenti, ki jih je bilo treba vlogi za pridobitev dovoljenja za promet priložiti na podlagi člena 4 Direktive 65/65, omenjeni v Prilogi I k Direktivi 75/318, kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 91/507/EGS z dne 19. julija 1991 (
UL 1991, L 270, str. 32
). Ta priloga je zajemala štiri dele, ki so se nanašali na povzetek dosjeja, kemijsko, farmacevtsko in biološko preskušanje zdravil, toksikološke in farmakološke preskuse ter klinično dokumentacijo.
Del 3 te priloge, ki se je nanašal na toksikološke in farmakološke preskuse, je vseboval točko II, ki se je nanašala na izvajanje preskusov. V podtočki II.F, namenjeni farmakodinamiki, in sicer preučevanju sprememb, ki jih zdravilo povzroča v delovanju fizioloških sistemov, najsi je to delovanje običajno ali poskusno spremenjeno, je bilo navedeno:
„Preskuse kombinacij zdravilnih učinkovin se lahko spodbuja s farmakološkimi premisami ali z navedbami terapevtskega učinka.
V prvem primeru študija farmakodinamike pokaže tiste interakcije, ki bi lahko pokazale pomembnost kombinacije v terapevtski uporabi.
V drugem primeru, kadar se znanstvena utemeljitev za kombinacijo ugotavlja s pomočjo terapevtskih poskusov, se z raziskavo ugotovi, ali se pričakovani učinki kombinacije lahko dokažejo na živalih, in preveri pomembnost vseh dodatnih učinkov.
Če kombinacija vključuje novo zdravilno učinkovino, je snov treba predhodno temeljito preučiti.“
V podtočki II.G, namenjeni farmakokinetiki, in sicer preučevanju obnašanja zdravilne učinkovine v organizmu, ki zajema študijo absorpcije, porazdelitve, biotransformacije in izločanja snovi, je bilo navedeno, da „[v] primeru novih kombinacij znanih snovi, raziskanih v skladu z določili te direktive, farmakokinetične študije niso nujno potrebne, če se njihovo opustitev utemelji s preskusi toksičnosti ter terapevtskimi poskusi“.
Del 4 te priloge, ki se je nanašal na klinično dokumentacijo, je v točki C, naslovljeni „Predstavitev rezultatov“, vseboval podtočko C.6, ki se je glasila tako: „[p]odrobni podatki o novih kombinacijah zdravilnih učinkovin morajo biti enaki tistim, ki se zahtevajo za nova zdravila, in morajo dokazovati varnost in učinkovitost kombinacije“.
Prvič, na podlagi listin, ki so jih predložile stranke pred Splošnim sodiščem, ni mogoče vedeti, ali je bil Fumaderm rezultat farmakoloških premis ali navedb terapevtskega učinka. Elementi iz spisa prav tako ne dajejo odgovora na vprašanje, ali je BfArM menil, da sta MEF in DMF znani ali novi snovi. Splošneje gledano navedeni elementi ne omogočajo, da bi se ugotovila metoda, ki jo je BfArM uporabil za analizo Fumaderma in različnih snovi, ki ga sestavljajo.
Vendar spis, ki je na voljo Splošnemu sodišču, vsebuje publikacijo, ki so jo objavili Nieboer, C., de Hoop, D., van Loenen, A. C., Langendijk, P. N. J., in van Dijk, E., z naslovom „Systemic therapy with fumaric acid derivatives: New possibilities in the treatment of psoriasis“ (
J Am Acad Dermatol
, 1989;
20(4):601–608; v nadaljevanju: študija Nieboerja in drugih iz leta 1989), s katero je EMA razpolagala v času pregledovanja vloge za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero. V tej publikaciji je pojasnjeno, da je v predhodnih 20 letih v zahodni Evropi med tisoči bolnikov, ki trpijo za luskavico, postalo priljubljeno novo zdravljenje, imenovano „zdravljenje s fumarno kislino“. S tem zdravljenjem je začel biokemik, ki je tudi sam trpel za luskavico ter ki je objavil dela v letih 1959 in 1966. V študiji Nieboerja in drugih iz leta 1989 je nato navedeno, da je to zdravljenje standardiziral nemški splošni zdravnik, ki je dodal strogo dieto in ki ji objavil študije v letih 1982 in 1984. V študiji Nieboerja in drugih iz leta 1989 je tudi pojasnjeno, da je bila v Švici ustanovljena klinika, specializirana za to zdravljenje. Poleg tega iz še ene publikacije, objavljene leta 1998, ki je v spisu, predloženem Splošnemu sodišču, ter za katero sta EMA in Komisija lahko vedeli v času pregledovanja vloge za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero, izhaja, da je manjša skupina zdravnikov v Nemčiji, Švici in na Nizozemskem predpisovala estre fumarne kisline od leta 1959.
Drugič, poudariti je treba, da predpisi, omenjeni v točkah od 190 do 195 zgoraj, ne vsebujejo nobene natančnejše navedbe glede oblike, ki jo imajo lahko dokazi o varnosti in učinkovitosti kombiniranega zdravila.
Ko Priloga I k Direktivi 75/318 v delu 3 določa, da v primeru kombiniranih zdravil, ki izhajajo iz farmakoloških premis, študija farmakodinamike pokaže tiste interakcije, ki bi lahko pokazale „pomembnost“ kombinacije v terapevtski uporabi, v tej prilogi ni navedeno, kako je treba pokazati te interakcije. Poleg tega se ta določba sklicuje na „pomembnost“ te kombinacije v celoti. Nazadnje, v primeru kombiniranih zdravil, ki izhajajo iz navedb terapevtskega učinka, so v istem delu Priloge I k Direktivi 75/318 omenjeni pričakovani učinki „kombinacije“, ki se lahko dokažejo na živalih.
Tretjič, kot je EMA pojasnila v pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča, so bili elementi, ki so morali po mnenju Sveta Evropske unije leta 1994 spremljati vlogo za pridobitev dovoljenja za promet s kombiniranim zdravilom, v resnici navedeni v Prilogi V k Priporočilu Sveta 83/571/EGS z dne 26. oktobra 1983 o preskusih za namene dajanja lastniških zdravil v promet (
UL 1983, L 332, str. 11
). Ta Priloga V, naslovljena „Zdravila s fiksno kombinacijo“, je bila pojasnjevalna opomba za uporabo dela 3, točka II.C.2, Priloge k Direktivi 75/318 (postal del 4, točka C.6, Priloge k Direktivi 75/318, kakor je bila spremenjena, ki je omenjen v točki 195 zgoraj) zaradi izdaje dovoljenja za promet z novim zdravilom.
V zvezi s tem je res, da je bilo v Prilogi V k Priporočilu 83/571 navedeno med drugim naslednje:
„Predlagatelji morajo utemeljiti posamezno kombinacijo zdravilnih učinkovin, ki se predlaga. Zdravila s fiksno kombinacijo se bodo štela za sprejemljiva le, če predlagana kombinacija temelji na veljavnih terapevtskih načelih.
[…]
Indikacije, ki se navajajo za zdravilo s fiksno kombinacijo, morajo biti take, da je prisotnost vsake sestavine utemeljena za vsako od indikacij. Pripravek mora biti sestavljen tako, da sta količina in delež vsake od njegovih sestavin primerna za vse priporočene uporabe.
[…]
Za novo kombinacijo bo treba opraviti klinična preskušanja, da se opredeli vloga, ki jo ima vsaka od njenih sestavin znotraj celote.
[…]
Vedno je treba razmisliti o možnosti interakcij med sestavinami. Kadar se zdi mogoča farmacevtska, farmakokinetična ali farmakodinamična interakcija, mora predlagatelj predložiti podatke, ki dokazujejo, da bodisi do nje ne prihaja bodisi je dobro znana in opredeljena.“
Vendar iz besedila, vsebine in okoliščin njegovega sprejetja ne izhaja, da je imel ta dokument zavezujoče pravne učinke za države članice in, natančneje, za nacionalne organe.
Kot poleg tega opozarja tožeča stranka, sta se med datumom izdaje dovoljenja za promet s Fumadermom, to je 9. avgustom 1994, in trenutkom, ko je bil sprejet Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, vsebina smernic v zvezi s kombiniranimi zdravili in obseg podatkov, ki se zahtevajo od predlagateljev, glede tega občutno spremenila.
Drugače povedano, preučitev zaporednih različic priporočil ali smernic v zvezi z kombiniranimi zdravili kaže, da so bili ti dokumenti postopno dopolnjeni ter da je bil namen teh dopolnitev razlikovati med različnimi vrstami kombiniranih zdravil in nacionalnim organom priporočiti, da od predlagateljev zahtevajo vse več podatkov.
V zvezi s tem smernice v različici, revidirani aprila 1996 (Note for Guidance concerning the application of section C.6 Part 4 of the Annex to Directive 75/318/EEC as amended), vsebujejo naslednje razlike v primerjavi s Priporočilom 83/571:
–
določajo, da mora predlagatelj jasno navesti, ali gre pri navedeni indikaciji za zdravljenje v prvi liniji (ki je namenjeno bolnikom, ki niso prejemali nobene od zadevnih snovi) ali zdravljenje v drugi liniji (ki se izvede, ko monoterapija ni pokazala zadovoljivega razmerja med tveganji in koristmi) ali pa ta indikacija ustreza drugim uporabam. V teh smernicah v različici, revidirani aprila 1996, je pojasnjeno, da mora klinični razvoj potekati v skladu s tem;
–
vsebujejo oddelek, namenjen študijam farmakodinamike in farmakokinetike, v zvezi s katerimi so omenjene dodatne zahteve, ki se lahko naložijo predlagateljem. Te študije so še posebej pomembne glede interakcij med snovmi, ki sestavljajo kombinacijo. Tako je v smernicah v različici, revidirani aprila 1996, razloženo, da mora predlagatelj dokazati, da različne snovi ne vplivajo na farmakokinetične lastnosti vsake od njih;
–
vsebujejo oddelek, namenjen sestavi in jakosti, v katerem je priporočeno, da so predlagane jakosti utemeljene. Tako je navedeno, da mora biti „[k]oličina vsake snovi v fiksni kombinaciji […] taka, da je kombinacija varna in učinkovita za pomembno populacijsko podskupino ter da je ocena razmerja med tveganji in koristmi fiksne kombinacije enaka ali višja, kot jo ima vsaka od njenih snovi, obravnavanih ločeno“, da se „[l]ahko […] uporabi
multilevel factorial design
, [da pa] obstajajo tudi drugi načini potrjevanja, s katerimi se dokaže, da je kombinacija boljša od njenih snovi“, in da so „[o]pisna orodja, kot so
response surface methods
, […] lahko koristna (glej informacije o razmerju med odmerkom in odzivom v podporo odobritvi izdelka)“;
–
vsebujejo točko, namenjeno terapevtskemu preskušanju, ki določa, da je potrditveno klinično preskušanje nujno, da se dokaže učinkovitost, po možnosti s primerjavami vzporednih skupin, v katerih se fiksna kombinacija primerja z njeno posamezno snovjo. Priporoča se vključitev skupine s placebom, kadar je to mogoče.
Dodati je treba, da v Prilogi V k Priporočilu 83/571 ni bila izrecno omenjena potreba po tem, da vsaka snov v fiksni kombinaciji zagotavlja dokumentiran prispevek v okviru kombinacije. Da mora vsaka snov v zdravilu s fiksno kombinacijo zagotavljati „dokumentiran prispevek“ v okviru kombinacije, je bilo namreč prvič omenjeno v smernicah v različici, revidirani aprila 1996. Pozneje je bil v smernicah v različici, sprejeti leta 2009 (Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products), omenjen dokumentiran „terapevtski“ prispevek.
Splošneje so bila v smernicah, ki so sledile smernicam, revidiranim leta 1996, priporočila še okrepljena, informacije in podatki, pričakovani od predlagateljev, pa so bili razširjeni in natančneje pojasnjeni.
Tako na dan, ko je bila sprejeta odločba o izdaji dovoljenja za promet s Fumadermom, nobeno pravno zavezujoče besedilo ni natančno določalo pogojev, ki so veljali za izdajo dovoljenja za promet v zvezi s kombiniranim zdravilom, ali tega, kako je treba utemeljiti kombinirano zdravilo. Poleg tega je res, da je bilo že v Priporočilu 83/571 določeno, da morajo predlagatelji utemeljiti posamezno kombinacijo zdravilnih učinkovin, ki se predlaga, in da je treba za novo kombinacijo opraviti klinična preskušanja, da se opredeli vloga, ki jo ima vsaka od njenih sestavin znotraj celote. Vendar so ti pogoji, ki so bili navedeni v nezavezujočem besedilu, ostali omejeni in nenatančni glede tega, kako jih izvajati, zlasti v primerjavi s pogoji, ki so bili oblikovani pozneje, da bi se med drugim upošteval razvoj stanja tehnike.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je družba Biogen Idec v dopisu, poslanem Komisiji 1. maja 2013, ki ga je ta družba predložila pred Splošnim sodiščem, pojasnila, da je BfArM odobril Fumaderm kot kombinacijo štirih aktivnih sestavin. Vendar je družba Biogen Idec pojasnila, da „[p]o mnenju BfArM […] dokumentacija Fumaderma ne vsebuje kliničnih podatkov o posameznih aktivnih farmacevtskih sestavinah; vsebuje samo podatke o varnosti in učinkovitosti kombiniranega zdravila kot celote, pri čemer lastnosti DMF, če se ta snov obravnava ločeno, niso znane“.
Navesti je treba tudi, da je zastopnik agencije EMA v odgovor na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, pojasnil, da po njegovem védenju pojem „zdravilna učinkovina“ na ravni Unije pred začetkom veljavnosti Direktive 2001/83 ni bil opredeljen. Ta direktiva pa je začela veljati po sprejetju odločbe BfArM, s katero je bilo izdano dovoljenje za promet s Fumadermom.
Nazadnje, leta 2013 se je še vedno štelo, da se je glede na stanje prava Unije, dokler harmonizacija ukrepov, potrebnih za zagotovitev varovanja zdravja, ne bo bolj celovita, težko izogniti razlikam med državami članicami glede uvrstitve izdelka v smislu Direktive 2001/83 (glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Laboratoires Lyocentre,
C‑109/12
,
EU:C:2013:626
, točka
in navedena sodna praksa).
Na tretjem mestu, v skladu z uvodno izjavo 7 Direktive 2001/83 lahko „[k]oncepta škodljivost in terapevtska učinkovitost […] preučujemo samo v medsebojni povezavi in imata samo relativen pomen, odvisno od napredka znanstvenih dognanj ter namena uporabe zdravila“.
V zvezi s tem je bilo že odločeno, da morajo nacionalni organi, ki delujejo pod nadzorom sodišč, ugotovitev, ali je izdelek zajet z opredelitvijo „zdravilo“ v smislu Direktive 2001/83, sprejeti od primera do primera, pri tem pa morajo upoštevati vse značilnosti navedenega izdelka, zlasti njegovo sestavo, farmakološke, imunološke in presnovne lastnosti, ki jih ima glede na zdajšnja znanstvena spoznanja, način uporabe, razširjenost, poznavanje pri uporabnikih in tveganja, ki so povezana z uporabo (glej sodbo z dne 10. julija 2014, D. in G.,
C‑358/13 in C‑181/14
,
EU:C:2014:2060
, točka
in navedena sodna praksa).
Dovoljenje za promet se torej izda glede na stanje znanstvenih spoznanj na dan njegove izdaje.
V obravnavanem primeru je treba spomniti, da je med odločbo o izdaji dovoljenja za promet s Fumadermom in vložitvijo vloge za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero minilo več kot 15 let. Iz spisa, predloženega Splošnemu sodišču, pa izhaja, da so se v takem obdobju znanstvena spoznanja o snoveh, ki sestavljajo Fumaderm, delovanju vsake od njih in sredstva njihovega preučevanja zelo razvila.
Poleg tega je iz listin iz spisa razvidno, da je družba Biogen Idec v okviru preučevanja vprašanja, ali Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, predložila dokaze iz časa po sprejetju odločbe BfArM in da je CHMP upošteval te dokaze. V svoji prošnji, naj se Tecfideri prizna status „nove zdravilne učinkovine“, se je družba Biogen Idec namreč sklicevala na več študij, ki so bile objavljene po sprejetju odločbe BfArM. Poleg tega je družba Biogen Idec v podporo svoji prošnji predložila med drugim dopis z dne 9. septembra 2013, naslovljen „pripombe o razlikah v kemijski strukturi med Tecfidero in kombiniranim zdravilom Fumaderm“. Znanstvena literatura, omenjena v tem dopisu, pa je z eno samo izjemo nastala po sprejetju odločbe BfArM. Nazadnje, v EPAR je CHMP menil, da sta MEF in DMF zdravilni učinkovini in nista ista zdravilna učinkovina, zlasti na podlagi podatkov iz časa po sprejetju odločbe BfArM, ki jih je predložila družba Biogen Idec.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da se je v obravnavanem primeru Komisija srečala z novim vprašanjem, ali dovoljenje za promet z zdravilom, katerega edina zdravilna učinkovina je sestavina predhodno odobrenega kombiniranega zdravila, spada ali ne v isto skupno dovoljenje za promet kot dovoljenje za promet, izdano za to kombinacijo. Poleg tega se je to novo vprašanje postavljalo v posebnih okoliščinah, ki jih prežema dejstvo, da je odločbo o izdaji dovoljenja za promet z zadevnim kombiniranim zdravilom sprejel nacionalni organ leta 1994, to je več kot 15 let pred vložitvijo vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom, ki ga sestavlja ena sama zdravilna učinkovina. Leta 1994 pa so bila stanje prava Unije in znanstvena spoznanja zelo drugačna.
V teh posebnih okoliščinah je treba ugotoviti, da je Komisija ravnala pravilno s tem, da na eni strani ni sledila pristopu, ki ga je EMA predstavila v dopisu družbi Biogen Idec z dne 3. avgusta 2011 in v skladu s katerim se za dovoljenje za kombinirano zdravilo ni štelo, da spada v okvir skupnih dovoljenj za promet za različne posamezne zdravilne učinkovine v skladu s členom 6(1) Direktive 2001/83 (glej točko 12 zgoraj), in da je na drugi strani v dopisu z dne 18. septembra 2013 od CHMP zahtevala, naj oceni, ali se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF (glej točko 18 zgoraj).
d)

Načelo vzajemnega priznavanja odločb, ki jih sprejmejo nacionalni organi
Tožeča stranka trdi, da je bilo bistveno, da bi Komisija preverila, ali je dokazano, da imajo soli MEF s terapevtskega vidika upoštevno delovanje v okviru Fumaderma. Vendar naj bi CHMP in Komisija opustila tako preverjanje. Nobeden od razpoložljivih elementov naj ne bi dokazoval, da je bilo med prvotnim vrednotenjem Fumaderma to merilo dokumentiranega terapevtskega prispevka dejansko uporabljeno v zvezi s solmi MEF. Poleg tega naj nič ne bi dokazovalo, da je CHMP med vrednotenjem Tecfidere v katerem koli trenutku od BfArM zahteval, naj mu predloži podatke, da bi se prepričal, da je bilo delovanje raznih soli MEF v Fumadermu pravilno ocenjeno.
EMA se sklicuje na načelo vzajemnega priznavanja in trdi, da je izključena možnost, da regulativni organ, kot je Komisija ali ta agencija, revidira vrednotenje drugega regulativnega organa v okviru pregledovanja vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom. Razen v izjemnih okoliščinah (na primer v primeru predložitve zadeve na podlagi člena 31 Direktive 2001/83) naj namreč EMA ne bi bila pravno pooblaščena, da ponovno presoja prvotno znanstveno vrednotenje odobrenega zdravila. EMA dodaja, da je bilo vprašanje presoje terapevtskega učinka tako DMF kot MEF v Fumadermu obravnavano že v okviru vrednotenja, ki ga je izvedel BfArM, in da v nasprotnem primeru Fumaderm ne bi mogel biti odobren kot kombinirano zdravilo.
EMA izpodbija trditev tožeče stranke, da domnevni terapevtski prispevek MEF v Fumadermu nikoli ni bil preverjen med vrednotenjem CHMP ali upoštevan v postopku odločanja Komisije. Preverjanje dokumentiranega terapevtskega prispevka MEF v Fumadermu naj namreč
de facto
ne bi bilo zajeto v okviru vrednotenja, ki ga je Komisija zahtevala od CHMP v zvezi z DMF. Poleg tega naj bi bilo to preverjanje
de lege
zunaj področja uporabe vrednotenja CHMP, saj naj ta ne bi bil pooblaščen, da v okviru dovoljenja za promet s Tecfidero znova načenja znanstveno vrednotenje Fumaderma, ki ga je izvedel BfArM.
Nazadnje, v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, naj bi Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 vseboval jasno sklicevanje na odobritev Fumaderma od BfArM in na to, da je bil Fumaderm odobren kot zdravilo, ki vsebuje zdravilni učinkovini MEF in DMF. Tako sklicevanje naj bi nujno vključevalo napotitev na znanstveno vrednotenje terapevtskega prispevka vsake snovi v kombinaciji, ki je privedlo do odobritve Fumaderma kot kombiniranega zdravila.
Res je, da je Sodišče glede postopka medsebojnega priznavanja iz člena 28(2) Direktive 2001/83 presodilo, da ni mogoče sprejeti razlage, v skladu s katero lahko država članica, ki prejme vlogo za medsebojno priznanje dovoljenja – razen če ne gre za tveganje za javno zdravje iz člena 29 te direktive – ponovno presoja podatke glede bistvene podobnosti, na podlagi katerih je referenčna država članica vlogi ugodila po skrajšanem postopku (glej v tem smislu sodbo z dne 16. oktobra 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, točka
). Sodišče je dodalo, da taka razlaga ne bi bila le v nasprotju s členoma 28 in 29 Direktive 2001/83, temveč bi tem določbam odvzela polni učinek. Če bi lahko država članica, ki je pozvana, naj prizna dovoljenje, ki ga je že izdala druga država članica, tako priznanje pogojevala s ponovno presojo celotne vloge za dovoljenje ali njenega dela, bi namreč postopek medsebojnega priznavanja, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije, izgubil smisel in bi bila resno ogrožena uresničitev ciljev iz Direktive 2001/83, kot je zlasti prosti pretok zdravil na notranjem trgu (sodba z dne 16. oktobra 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
, točka
).
Prav tako drži, da je Sodišče v zvezi z decentraliziranim postopkom iz člena 28(3) Direktive 2001/83 presodilo, da ko je splošni dogovor držav članic, v katerih je bila vložena vloga za pridobitev dovoljenja za promet, sprejet, pristojni organi teh držav članic ne morejo imeti možnosti, da ob sprejetju svoje odločbe o dovoljenju za promet s tem zdravilom na svojem ozemlju podvomijo o rezultatu tega postopka. Razlaga, s katero bi se dopuščala taka možnost, bi – poleg tega, da bi bila v nasprotju s členom 28(5) Direktive 2001/83 – pomenila, da se izgubi smisel decentraliziranega postopka, in bi med drugim ogrozila uresničitev cilja prostega pretoka zdravil iz uvodne izjave 14 te direktive (sodba z dne 14. mara 2018, Astellas Pharma,
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
, točka
).
Vendar, najprej, Sodišče v sodbah, ki sta omenjeni v točkah 223 in 224 zgoraj, ni bilo pozvano, naj odloči o zadevah, v katerih bi bila tako kot v obravnavani zadevi pri agenciji EMA vložena vloga za pridobitev dovoljenja za promet, kot je ta, ki se nanaša na Tecfidero, v okviru centraliziranega postopka, določenega v Uredbi št. 726/2004, in v katerih bi bila Komisija organ, ki mora sprejeti odločbo o tej vlogi.
Poudariti je namreč treba, da so bila v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 16. oktobra 2008, Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), in z dne 14. marca 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), Sodišču predložena vprašanja glede pristojnosti organov držav članic v okviru postopka medsebojnega priznavanja oziroma decentraliziranega postopka. Iz členov 28 in 29 Direktive 2001/83 pa izhaja, da se ta postopka nanašata na izdajo dovoljenja za promet z zdravilom v več kot eni državi članici in torej na odnose med državami članicami.
Tako iz sodb z dne 16. oktobra 2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
), in z dne 14. marca 2018, Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), na kateri se EMA sklicuje v odgovoru na tožbo, ni mogoče sklepati, da Komisija ni imela pravice od CHMP zahtevati, naj izvede novo znanstveno vrednotenje zdravila, ki ga je že odobril nacionalni organ, ali vsaj od BfArM zahtevati potrebne informacije za preverjanje vrednotenja, ki ga je predhodno izvedel ta nacionalni organ.
Dalje, navesti je treba, da je v skladu z uvodno izjavo 19 Uredbe št. 726/2004 glavna naloga agencije EMA institucijam Unije in državam članicam priskrbeti najboljša možna znanstvena mnenja, da jim tako omogoči uresničevanje pristojnosti glede pridobivanja dovoljenja za promet in nadzora zdravil, ki jim jo daje zakonodaja Unije na področju zdravil. Prav tako je v uvodni izjavi 19 Uredbe št. 726/2004 navedeno, da šele ko EMA izvede enoten znanstveni postopek vrednotenja glede kakovosti, varnosti in učinkovitosti visokotehnoloških zdravil in za to uporabi najvišje možne standarde, sme Unija izdati dovoljenje za promet, in sicer s hitrim postopkom, ki zagotavlja tesno sodelovanje med Komisijo in državami članicami.
Iz Uredbe št. 726/2004 izhaja, da je EMA odgovorna za koordiniranje obstoječih znanstvenih virov, ki so jih države članice dale na voljo zaradi vrednotenja, nadzora in farmakovigilance zdravil, ter da jo sestavlja med drugim CHMP, ki je odgovoren za pripravo mnenja agencije EMA o kakršnem koli vprašanju, ki se nanaša na vrednotenje zdravil za humano uporabo. V skladu s členom 57(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 726/2004 EMA državam članicam in institucijam Unije priskrbi najboljše možno znanstveno svetovanje o katerem koli vprašanju, ki je povezano z vrednotenjem kakovosti, varnosti in učinkovitosti zdravil za humano in veterinarsko uporabo, ki se nanjo naslovi v skladu z določbami zakonodaje Unije o zdravilih. V skladu s členom 60 Uredbe št. 726/2004 na zahtevo Komisije EMA glede odobrenih zdravil zbere kakršne koli razpoložljive podatke o metodah, ki jih pristojni organi držav članic uporabljajo za določitev dodane terapevtske vrednosti, ki jo nudi vsako novo zdravilo.
Nazadnje, poudariti je treba, da je v uvodni izjavi 12 Direktive 2001/83 navedeno, da če pride do nesoglasij med državami članicami glede kakovosti, varnosti ali učinkovitosti zdravila, je treba izdelati znanstveno oceno v skladu s standardom Unije, kar bo privedlo do enotne odločitve na spornem področju, ki bo zavezujoča za vpletene države članice. Ker je treba to odločitev sprejeti po hitrem postopku, je potrebno zagotoviti tesno sodelovanje med Komisijo in državami članicami. Iz uvodne izjave 17 Uredbe št. 726/2004 tudi izhaja, da Unija mora imeti sredstva za izvedbo znanstvene ocene zdravil, predstavljenih v skladu z decentraliziranimi postopki pridobivanja dovoljenja za promet. Da pa bi se zagotovila učinkovita uskladitev upravnih odločitev držav članic glede zdravil, predstavljenih v skladu z decentraliziranimi postopki pridobivanja dovoljenja za promet, je treba Uniji dodeliti sredstva za reševanje nesoglasij med državami članicami glede kakovosti, varnosti in učinkovitosti zdravil.
Tako člen 30(1) Direktive 2001/83 določa, da če je bilo v skladu s členi 8, 10, 10a, 10b, 10c in 11 te direktive predloženih več vlog za pridobitev dovoljenja za promet z določenim zdravilom in so države članice sprejele različne odločitve v zvezi s pridobitvijo dovoljenja za promet z določenim zdravilom, preklicem ali umikom, lahko država članica, Komisija ali pa predlagatelj ali imetnik dovoljenja za promet z zdravilom zadevo predloži CHMP za uporabo postopka iz členov 32, 33 in 34 navedene direktive.
Navesti je treba tudi, da v skladu s členom 31(1) Direktive 2001/83 države članice, Komisija, predlagatelj ali imetnik dovoljenja za promet z zdravilom v posebnih primerih, kadar gre za interese Unije, zadevo predloži CHMP za uporabo postopka iz členov 32, 33 in 34 te direktive, pred sprejetjem odločitve glede vloge za izdajo dovoljenja za promet z zdravilom, glede začasnega preklica ali razveljavitve dovoljenja za promet z zdravilom ali kakršne koli spremembe dovoljenja za promet z zdravilom, ki je potrebna.
Zakonodajalec Unije je s sprejetjem Direktive 2004/27/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o spremembah Direktive 2001/83 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13 zvezek 34, str. 262) Komisiji podelil pristojnost za sprejemanje aktov, ki imajo zavezujoče učinke za države članice, zlasti po spremembi člena 31 Direktive 2001/83.
Kadar CHMP obravnava posebne primere, ki so v interesu Unije, v okviru postopka, določenega v členu 31(1) Direktive 2001/83, mora na ravni Unije opraviti lastno vrednotenje zadevnega zdravila. Vrednotenje, ki ga izvede ta odbor, je neodvisno od tistega, ki so ga opravili nacionalni organi. V zvezi s tem se ni mogoče proti CHMP – kar se tiče informacij, ki jih mora ta prvič analizirati – sklicevati na presojo, ki jo je glede teh informacij lahko v preteklosti podal nacionalni organ (sodba z dne 3. decembra 2015, PP Nature‑Balance Lizenz/Komisija,
C‑82/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2015:796
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 19. septembra 2019, GE Healthcare/Komisija,
T‑783/17
,
EU:T:2019:624
, točka
).
Postopek iz člena 31 Direktive 2001/83 torej lahko, med drugim na pobudo Komisije, privede, potem ko je CHMP izvedel neodvisno vrednotenje, do odločbe Komisije, s katero ta od pristojnih organov zadevnih držav članic zahteva, da tudi sami sprejmejo odločbo na podlagi člena 116 Direktive 2001/83, in sicer odločbo o začasnem preklicu, ukinitvi ali spremembi dovoljenja za promet, kadar se pokaže, da je zdravilo škodljivo ali ni terapevtsko učinkovito ali razmerje med tveganji in koristmi ni ugodno ali kadar njegova kakovostna in količinska sestava ne ustrezata deklarirani sestavi.
Ob upoštevanju navedenega in ne da bi bilo treba odločiti o uporabi člena 31 Direktive 2001/83 v obravnavanem primeru, je treba ugotoviti, da v okviru postopkov pridobivanja dovoljenj za promet, ki se izvajajo na ravni Unije ali v državah članicah, EMA in Komisija opravljata posebno funkcijo, ki ni primerljiva s funkcijo nacionalnih organov. Načelo vzajemnega priznavanja, na katero se sklicuje EMA, zato ne more biti ovira za to, da CHMP po tem, ko je vložena vloga za pridobitev dovoljenja za promet v okviru centraliziranega postopka, preveri vrednotenja, ki jih je predhodno izvedel nacionalni organ, ali sam izvede neodvisno vrednotenje. Tak je zlasti primer, v katerem se vloga za pridobitev dovoljenja za promet vloži na ravni Unije za snov, ki je del sestave kombiniranega zdravila, ki je bilo 15 let prej odobreno na nacionalni ravni, in v katerem so podatki, ki jih ima CHMP, taki, da zaradi njih hipoteza, da ima snov, ki je bila odstranjena iz te kombinacije, v obravnavanem primeru MEF, vlogo v navedeni kombinaciji, ni verjetna.
To velja še toliko bolj v obravnavani zadevi, ker sta po vlogi za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero, vloženi na podlagi centraliziranega postopka, EMA prek CHMP in nato Komisija odločili o vprašanju, ali Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm. Ta presoja je na ravni Unije vplivala na obdobje zakonskega varstva podatkov, povezanih s Tecfidero, in je lahko pomenila oviro za to, da bi pristojni organi držav članic ali Komisija izdali dovoljenje za promet za generično zdravilo, izpeljano iz Tecfidere. Tako sta vprašanje, ali Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, in v tem okviru vprašanje, ali ima MEF vlogo v Fumadermu, pomenili poseben primer, ki je v interesu Unije na eni strani z vidika ciljev, ki jim sledi Direktiva 2001/83 na splošno, in sicer temeljnega cilja varovanja javnega zdravja in cilja prostega pretoka zdravil, ter na drugi strani z vidika ciljev, ki se uresničujejo s pojmom skupnega dovoljenja za promet in na katere je bilo opozorjeno v točkah od 174 do 179 zgoraj.
Ravnanje Komisije v postopku, ki je potekal pred sprejetjem Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, in analize, ki jih je CHMP na zahtevo te institucije izvedel v zvezi s Tecfidero, potrjujejo posebno vlogo, ki jo ima vsak od njiju. Kažejo, da Komisija ni menila, da je odločba, ki jo je BfArM sprejel leta 1994, zanjo zavezujoča. Komisija je namreč presodila, da je ugotovitev, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, odvisna od presoje statusa Tecfidere kot „nove zdravilne učinkovine“. V teh okoliščinah je Komisija z dopisom z dne 18. septembra 2013 od CHMP zahtevala, naj presodi, ali se DMF razlikuje od Fumaderma (glej točko 18 zgoraj). Na podlagi te zahteve sta poročevalca hkrati preučila, ali sta DMF in MEF različni zdravilni učinkovini in ali se Fumaderm, ki ga sestavljata MEF in DMF, razlikuje od DMF glede varnosti in učinkovitosti. Zahteva, ki jo je 18. septembra 2013 podala Komisija, pa tudi zbrani podatki in preučitev, ki jo je CHMP opravil na podlagi te zahteve, pa so lahko privedli do presoj in zaključka, ki so bili v nasprotju z odločbo BfArM o izdaji dovoljenja za promet s Fumadermom kot kombiniranim zdravilom.
e)

Podatki, s katerimi sta razpolagali ali bi lahko razpolagali EMA in Komisija v zvezi z vlogo, ki jo ima MEF v Fumadermu
Spomniti je treba, da je Komisija v dopisu z dne 18. septembra 2013, poslanem predsedniku CHMP, navedla, da je družba Biogen Idec zaprosila za analizo vprašanja, ali je zdravilno učinkovino DMF mogoče opredeliti kot novo zdravilno učinkovino. Poleg tega je Komisija pojasnila, da je nova zdravilna učinkovina opredeljena kot kemična snov, ki ni bila predhodno odobrena kot zdravilo v Uniji. Komisija je tudi poudarila, da DMF ni bil predhodno odobren kot zdravilo v Uniji, da pa gre za sestavino zdravila Fumaderm, ki je bilo leta 1994 odobreno v Nemčiji (glej točko 18 zgoraj).
Potem ko mu je bil poslan ta dopis in na podlagi presoj, ki sta jih poročevalca podala v skupnem poročilu z dne 18. oktobra 2013 (glej točko 22 zgoraj), je CHMP na sestanku, ki je bil 24. oktobra 2013, izrazil dva zadržka glede prošnje, naj se DMF prizna status „nove zdravilne učinkovine“ (glej točko 23 zgoraj). Ta zadržka sta se nanašala, prvič, na razjasnjevanje, ali sta DMF in MEF estra ali derivata drug drugega, in drugič, na obravnavanje upoštevnih kliničnih razlik glede varnosti in/ali učinkovitosti med DMF na eni strani ter DMF v kombinaciji z MEF na drugi strani. Družba Biogen Idec je 4. novembra 2013 predložila odgovore na zadržka, ki ju je izrazil CHMP. V skupnem poročilu z dne 11. novembra 2013 sta poročevalca analizirala odgovore družbe Biogen Idec in podala svojo presojo (glej točko 25 zgoraj).
V EPAR je CHMP menil, da sta MEF in DMF zdravilni učinkovini in nista ista zdravilna učinkovina, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. Iz tega je CHMP sklepal, da ni potrebe po nadaljnjem raziskovanju glede morebitnih pomembnih razlik, kar se tiče profila varnosti/učinkovitosti. Poleg tega je CHMP na podlagi znanstvenih dokazov in v skladu s pojasnili, ki jih je Komisija zagotovila v dopisu z dne 18. septembra 2013, menil, da se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljajo DMF in soli MEF. Zadnjenavedena ugotovitev in predstavitev vsebine dopisa Komisije z dne 18. septembra 2013 sta navedena tudi v mnenju CHMP z dne 21. novembra 2013 (glej točko 26 zgoraj).
V teh okoliščinah je CHMP zbral klinične podatke, povezane med drugim s farmakološkim delovanjem MEF, obravnavanega ločeno, in farmakološkim delovanjem MEF v Fumadermu. Te klinične podatke je tožeča stranka predložila pred Splošnim sodiščem v podporo svojim trditvam.
Tožeča stranka v bistvu navaja, da dokazi, ki jih je predložila družba Biogen Idec in so bili upoštevani v postopku, ki je potekal pred sprejetjem Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, niso bili niti zadostni niti dovolj zanesljivi, da bi bilo mogoče zaključiti, da med Tecfidero in Fumadermom obstaja upoštevna „razlika“. Tožeča stranka zlasti trdi, da CHMP na podlagi razpoložljivih dokazov ni mogel zaključiti, da imajo soli MEF upoštevno terapevtsko delovanje v kombinaciji DMF in soli MEF v Fumadermu. Tako naj bi bil DMF edina upoštevna zdravilna učinkovina v Fumadermu. Te ugotovitve naj bi poleg tega potrjevalo dejstvo, da naj razpoložljivi klinični dokazi ne bi kazali, da ima MEF, obravnavan ločeno, terapevtsko delovanje.
EMA trdi, da je CHMP na podlagi omejenih kliničnih dokazov pravilno zaključil, da ima MEF farmakološko delovanje, ker so bili na eni strani ti dokazi dokumentirani z nekliničnimi podatki ter je na drugi strani Fumaderm že pridobil dovoljenje za promet in je pristojni organ države članice že ugotovil njegovo farmakološko delovanje. EMA dodaja, da so trditve, ki jih tožeča stranka navaja proti vrednotenju, ki ga je izvedel CHMP, brezpredmetne. Tožeča stranka naj bi namreč v okviru izpodbijanja vrednotenja, ki ga je CHMP izvedel glede kliničnih in nekliničnih podatkov, nepravilno razlagala cilj, ki se je uresničeval s tem vrednotenjem, in naj bi izhajala iz napačne premise, da je bil CHMP dolžan opraviti vrednotenje terapevtskega učinka MEF v Fumadermu. Tako vrednotenje pa naj bi izvedel že BfArM, poleg tega pa naj bi dejstvo, da je bil Fumaderm odobren kot kombinirano zdravilo pomenilo, da je bilo v okviru tega vrednotenja ugotovljeno, da imata MEF in DMF dokumentiran terapevtski prispevek v kombinaciji. Odboru CHMP naj torej ne bi bilo treba ponovno opraviti takega vrednotenja v okviru vloge za pridobitev dovoljenja za promet s Tecfidero. EMA pojasnjuje, da je CHMP klinične podatke, ki jih je predložila družba Biogen Idec in na katere se je nato sklicevala tožeča stranka, analiziral le zaradi ugotavljanja farmakološkega delovanja MEF. Ker naj bi bili klinični podatki, ki se navezujejo samo na MEF, razmeroma omejeni, naj bi bilo delovanje MEF preverjeno posredno, s primerjavo podatkov o bolnikih, ki so bili izpostavljeni MEF v kombinaciji z DMF, s podatki o bolnikih, ki so bili izpostavljeni samo DMF. V zvezi s tem EMA pojasnjuje, da se je CHMP skliceval na publikacijo, ki so jo objavili Nieboer, C., de Hoop, D., Langendijk, P. N. J., van Loenen, A. C., in Gubbels, J., z naslovom „Fumaric acid therapy in psoriasis: a double‑blind comparison between fumaric acid compound therapy and monotherapy with dimethylfumaric acid ester“ (
Dermatologica
., 1990; 181(1):33–37; v nadaljevanju: študija Nieboerja in drugih iz leta 1990), zgolj v podporo zaključku, da je MEF s farmakološkega vidika učinkovina.
Na prvem mestu, v zvezi s kliničnim delovanjem MEF, obravnavanim ločeno, je CHMP preučil študijo Nieboerja in drugih iz leta 1989 (glej točko 197 zgoraj), v kateri je opisanih šest shem zdravljenja z DMF in MEF, ki so bile uporabljene pri zdravljenju luskavice.
EMA v odgovoru na tožbo poudarja, da so raziskave, opravljene v okviru te študije, pokazale, da „je bil pri oceni srbenja opažen večji upad v skupini, ki je prejemala [MEF], kot v skupini, ki je prejemala placebo“, in da „so bile opažene znatne razlike (p < 0,05) med končnimi ocenami luščenja kože in srbenja v dveh skupinah“ bolnikov, ki sta prejemali različne odmerke MEF.
Po mnenju agencije EMA iz navedenega jasno izhaja, da je dajanje MEF pripeljalo do drugačnih rezultatov od tistih, ki so bili dobljeni z dajanjem placeba, kar se tiče merila srbenja, in da so imeli različni odmerki MEF zelo različne rezultate, kar se tiče merila luščenja kože in srbenja.
Vendar na eni strani poročevalca v skupnem poročilu o oceni z dne 18. oktobra 2013 navajata, da se študija Nieboerja in drugih iz leta 1989 nanaša na sestave izdelkov, ki niso v celoti opisane, in na populacijo, v zvezi s katero merila za vključitev in resnost simptomov prav tako niso navedeni. Poleg tega poročevalca v skupnem poročilu o oceni z dne 11. novembra 2013 navajata, da „[…] DMF in soli MEF ne kažejo nobene upoštevne klinične razlike z vidika varnosti[, da] ni mogoče ugotoviti obstoja klinično upoštevnih razlik z vidika učinkovitosti, ker edini razpoložljivi podatki izvirajo iz študije [Nieboerja in drugih iz leta 1989, in da] je v tem primeru samo 10 bolnikov z luskavico jemalo samo MEF v študiji, katere metodologije ni mogoče zanesljivo oceniti“.
Na drugi strani CHMP v EPAR pojasnjuje, da so klinični podatki, ki so na voljo samo za MEF, pridobljeni iz objavljene literature in so omejeni.
Tako elementi iz spisa kažejo, da študija Nieboerja in drugih iz leta 1989 ne zagotavlja upoštevnih in zadostnih podatkov glede kliničnega delovanja ločeno obravnavanega MEF.
Vsekakor je treba poudariti, da je bila v študiji Nieboerja in drugih iz leta 1989 izvedena primerjava natrijeve soli MEF (MEF‑Na) s placebom. MEF‑Na pa ni del sestave Fumaderma (glej točko 2 zgoraj). Poleg tega je v zvezi s primerjavo med skupino, ki je prejemala dnevni odmerek 240 mg natrijeve soli MEF (MEF‑Na), in skupino, ki je prejemala placebo, navedeno, da ni bilo nobene razlike glede primerov izboljšanja, neizboljšanja ali poslabšanja. V isti študiji je razloženo, da je povprečna končna ocena v obeh skupinah enaka in da je le ocena srbenja znano upadla v skupini, ki je prejemala MEF‑Na. Avtorji študije pojasnjujejo tudi, da je bila izvedena primerjalna študija med dnevnim jemanjem 720 mg MEF‑Na in dnevnim jemanjem 240 mg MEF‑Na, ker se je dnevni odmerek 240 mg izkazal kot neučinkovit. Prav tako pa v študiji Nieboerja in drugih iz leta 1989 avtorji ugotavljajo, da med jemanjem 720 mg MEF‑Na in jemanjem 240 mg MEF‑Na ni bilo opaženih razlik glede števila bolnikov, katerih stanje se je izboljšalo.
Na drugem mestu, glede primerjave med DMF samim ter kombinacijo DMF in soli MEF, prvič, EMA v zvezi s študijo Nieboerja in drugih iz leta 1989 poudarja, da je CHMP v EPAR tudi „navedel, da so bili učinki zdravljenja opaženi prej pri DMF v kombinaciji z MEF kot pa pri dajanju DMF samega“. Po mnenju agencije EMA lahko samo farmakološko delovanje MEF pojasni okoliščino, da dajanje DMF v kombinaciji z MEF učinkuje hitreje kot dajanje DMF samega.
Vendar je najprej treba spomniti, da metodologije iz študije Nieboerja in drugih iz leta 1989 ni bilo mogoče zanesljivo oceniti (glej točko 248 zgoraj). Elementi iz spisa tako kažejo, da ta študija ne zagotavlja upoštevnih podatkov glede vloge MEF v Fumadermu.
Dalje, iz skupnega poročila o oceni, ki sta ga poročevalca pripravila 18. oktobra 2013, izhaja, da na podlagi študije Nieboerja in drugih iz leta 1989 ni bilo mogoče podati presoje glede obsega farmakološkega delovanja, ki ga imata DMF in MEF v okviru Fumaderma. Tako sta poročevalca v bistvu menila, da mora družba Biogen Idec podrobneje opisati delovanje DMF oziroma MEF, da bi pomagala pri določanju vloge, ki jo ima MEF v Fumadermu.
Poleg tega so v študiji Nieboerja in drugih iz leta 1989 avtorji poudarili, da je v kombinaciji DMF in MEF odmerek DMF precej večji od odmerka, uporabljenega v preskusih, ki se nanašajo samo na DMF. Tako ob upoštevanju odmerkov, ki so bili uporabljeni, rezultati študije Nieboerja in drugih iz leta 1989 niso bili zadostni, da bi se iz njih sklepalo, da so bili učinki zdravljenja ugotovljeni hitreje s kombinacijo DMF in MEF kot pa z DMF samim.
Nazadnje, v študiji Nieboerja in drugih iz leta 1989 so avtorji navedli, da bo vprašanje, ali ima dodajanje raznih soli MEF k DMF dodaten učinek ali sploh potencialen učinek, predmet raziskav.
Drugič, spomniti je treba, da je CHMP v okviru obravnavanja vprašanja, ali Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm, preučil tudi študijo Nieboerja in drugih iz leta 1990 (glej točko 244 zgoraj), ki se nanaša na dvojno slepi preskus, da bi primerjal učinke DMF kot samostojnega zdravila z učinki kombinacije DMF in MEF.
V zvezi s tem EMA navaja, da je CHMP na podlagi študije Nieboerja in drugih iz leta 1990 zaključil, da „[…] je odstotek izboljšanja (to je zmanjšanje ocene resnosti luskavice za več kot polovico) znašal 55 % v skupini, zdravljeni z DMF, in 80 % v skupini, zdravljeni s kombinacijo DMF/sol MEF“, ter da je „[p]otek skupne ocene in različnih parametrov v štirih mesecih študije pokazal nagibanje k doseganju hitrejših rezultatov v skupini, ki je prejemala kombinacijo DMF/sol MEF, kot v skupini, ki je bila zdravljena samo z DMF“. EMA iz tega sklepa, da ima dajanje DMF v kombinaciji z MEF drugačne učinke od tistih, ki so doseženi z dajanjem samo DMF.
Vendar v študiji Nieboerja in drugih iz leta 1990 avtorji v uvodu pojasnjujejo, da DMF in soli MEF tvorijo aktivne sestavine gastrorezistentnih tablet, ki se običajno predpisujejo v okviru zdravljenja s fumarno kislino. Po mnenju avtorjev se zdi, da ta kombinacija temelji bolj na zgodovinskih dejavnikih kot pa na razumnem terapevtskem pristopu.
Kot poleg tega navaja tožeča stranka, povzetek, ki ga je pripravil CHMP, ne odseva ustrezno glavnih ugotovitev in zaključkov avtorjev, ki so bili:
–
da se „[r]azlike, opažene med obema skupinama, […] niso zdele velike“;
–
da gibanje povprečne skupne ocene v obeh skupinah, ki sta bili zdravljeni samo z DMF na eni strani ter z DMF in MEF na drugi strani, „nikoli ni bilo občutno drugačno [v katerem koli trenutku]“, da „[z]atem ločeni parametri prav tako niso pokazali, da bi se s časom pojavila občutna razlika“, in da „[p]o štirih mesecih rezultati niso izkazovali nobene statistične razlike“;
–
da je „[g]ibanje skupne ocene in ločenih parametrov v štirih mesecih študije […] pokazalo nagnjenost k hitrejšemu rezultatu pri [kombinaciji DMF in MEF] kot pri monoterapiji [samo z DMF]“, da pa „[v]seeno ta razlika ni bila velika in končna ocena je bila v obeh skupinah enaka“;
–
da je celovito gledano „mogoče trditi, da zdravljenje luskavice s [kombinacijo DMF in MEF] ne privede do boljšega kliničnega rezultata kot monoterapija [samo z DMF]“.
Poleg tega so v publikaciji, ki so jo objavili Rostami‑Yazdi, M., Clement, B., in Mrowietz, U., z naslovom „Pharmacokinetics of anti‑psoriatic fumaric acid esters in psoriasis patients“ (
Arch Dermatol Res
., 2010; 302(7):531–538), s katero je CHMP razpolagal pri preučitvi Tecfidere, njeni avtorji razlagali rezultate študije Nieboerja in drugih iz leta 1990 tako, da je pokazala, „da je DMF glavna sestavina Fumaderma glede na to, da zdravljenje luskavice z mešanico DMF in MEF v primerjavi z monoterapijo z DMF ni bilo učinkovitejše“.
Tretjič, poročevalca sta v skupnem poročilu o oceni z dne 18. oktobra 2013 pojasnila, da obstaja poseben interes v zvezi s prispevkom, ki ga imajo soli MEF v farmakološkem delovanju Fumaderma. Čeprav je bil Fumaderm odobren in dan v promet v Nemčiji za zdravljenje luskavice leta 1994, sta poročevalca poudarila, da družba Biogen Idec ni izvedla klinične študije s Fumadermom na bolnikih, ki trpijo za multiplo sklerozo, kar otežuje presojo.
Poleg tega je treba spomniti, da sta poročevalca, čeprav sta imela na voljo rezultate študije Nieboerja in drugih iz leta 1989 in študije Nieboerja in drugih iz leta 1990, v skupnem poročilu o oceni z dne 18. oktobra 2013 navedla, da mora družba Biogen Idec podrobneje opisati, kolikšen je obseg farmakološkega delovanja DMF oziroma MEF kot sestavin izdelka Fumaderm, da bi se ugotovila vloga, ki jo ima MEF v Fumadermu. Tako sta v bistvu menila, da je družba Biogen Idec predložila zelo malo kliničnih podatkov in da mora podrobneje opisati delovanje DMF oziroma MEF, da bi pomagala pri ugotovitvi vloge, ki jo ima MEF v Fumadermu.
Četrtič in predvsem je treba poudariti, da sta poročevalca v skupnem poročilu z dne 11. novembra 2013 analizirala odgovore družbe Biogen Idec in menila, da zdravilne učinkovine DMF, ki jo vsebuje zdravilo Tecfidera, ni mogoče opredeliti kot „novo zdravilno učinkovino“, ker iz predloženih podatkov ni razvidno, da se lastnosti DMF glede varnosti in/ali učinkovitosti pomembno razlikujejo od zdravila Fumaderm, ki je trenutno odobreno ter vsebuje mešanico DMF in več soli MEF.
Iz navedenega izhaja, da klinične študije, ki jih je preučil CHMP, niso omogočale zaključka, da ima dajanje DMF v kombinaciji z MEF drugačne učinke od tistih, ki so doseženi z dajanjem samo DMF. Informacije, s katerimi sta razpolagali EMA in Komisija, so bile, nasprotno, take, da zaradi njih hipoteza, da ima MEF terapevtsko vlogo v Fumadermu, ni bila verjetna.
EMA je v prilogi k odgovoru na tožbo predložila odločbo o izdaji dovoljenja za promet s Fumadermom in priloge k njej iz leta 1994, in sicer med drugim PGZZ v zvezi s Fumadermom in pogoje, ki so veljali za njegovo dajanje v promet.
Uvodoma je treba navesti, da sta EMA in Komisija v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča pojasnili, da ob sprejetju Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 nista imeli teh dokumentov.
Vsekakor je treba ugotoviti, da je v PGZZ v zvezi s Fumadermom pojasnjeno, da „mehanizem delovanja estrov fumarne kisline pri zdravljenju luskavice s plaki še ni bil razjasnjen“ in da „predklinične študije niso na voljo zaradi neobstoja primernih živalskih modelov“.
Poleg tega nekatera pojasnila v predloženih dokumentih vzbujajo dvom o vlogi MEF v Fumadermu.
Spomniti je namreč treba, da je BfArM izdal dve dovoljenji za promet, prvo za Fumaderm prae oziroma Fumaderm initial, drugo pa za Fumaderm. Količina DMF, vsebovana v tableti Fumaderma prae, je štirikrat manjša od količine DMF, vsebovane v tableti Fumaderma (glej točko 2 zgoraj).
V prilogi, ki se nanaša na pogoje za dajanje Fumaderma prae in Fumaderma v promet, pa BfArM pojasnjuje, da s Fumadermom prae ni mogoče zdraviti luskavice, ker njegova klinična učinkovitost ni bila dokazana. V zvezi s tem BfArM navaja, da je mogoče sprejeti, da tritedensko predhodno zdravljenje s Fumadermom prae izboljša prenašanje zdravljenja s Fumadermom. Vendar BfArM natančneje navaja, da še vedno ni mogoče razumeti, zakaj mora biti odstotek mešanice treh sestavin fumarne kisline v Fumadermu prae popolnoma drugačen od tistega, ki ga ima Fumaderm. BfArM dodaja, da je potrebna podrobnejša preučitev.
Res je, da je v PGZZ v zvezi s Fumadermom glede akutne toksičnosti navedeno, da so se sestavine gastrorezistentnih tablet Fumaderma izkazale za manj toksične v kombinaciji kot posamično. Toda kot je EMA opozorila v odgovoru na tožbo, je v skupnem poročilu o oceni z dne 11. novembra 2013 navedeno, da „se zdi, da imata [DMF in MEF] podoben nefrotoksični potencial, kar se sklada z neželenimi dogodki, opaženimi po zdravljenju z estri fumarata pri bolnikih, ki trpijo za luskavico“. V tem poročilu je tudi navedeno, da „[k]ot je omenjeno […] v oddelku o toksičnosti za ledvice, določen mejni odmerek estrov fumarata (ne glede na vsebnost DMF in MEF) očitno zadošča, da se spodbudijo gastrointestinalni (in ledvični) [neželeni učinki]“. Poleg tega je pomembno spomniti, da sta poročevalca v skupnem poročilu z dne 11. novembra 2013 analizirala odgovore družbe Biogen Idec in menila, da zdravilne učinkovine DMF, ki jo vsebuje zdravilo Tecfidera, ni mogoče opredeliti kot „novo zdravilno učinkovino“, ker iz predloženih podatkov ni razvidno, da se lastnosti DMF glede varnosti in/ali učinkovitosti pomembno razlikujejo od Fumaderma, ki je trenutno odobreno ter vsebuje mešanico DMF in več soli MEF. EPAR v zvezi s Tecfidero poleg tega vsebuje nekaj sklicevanj na izkušnje, ki so bile v zvezi z varnostjo pridobljene po trženju Fumaderma.
Iz tega sledi, da sta EMA in Komisija ob sprejetju Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 razpolagali ali bi lahko razpolagali s podatki, ki so bili taki, da zaradi njih hipoteza, da ima MEF vlogo v Fumadermu, ni bila verjetna.
Obstajalo je torej tveganje, da družba Biogen Idec pridobi polno in dodatno osemletno obdobje zakonskega varstva podatkov zgolj zato, ker je ob vložitvi vloge za pridobitev dovoljenja za promet za drugačno indikacijo od tiste, ki je bila zajeta s Fumadermom, odstranila MEF, ki je bil uporabljen v sestavi Fumaderma, a ni bil klinično upošteven in katerega odmerek je bil premajhen, da bi povzročal kakršen koli pomemben terapevtski učinek v okviru Fumaderma.
V takih posebnih okoliščinah bi bila podelitev novega osemletnega obdobja zakonskega varstva podatkov družbi Biogen Idec za zdravilo, ki zajema novo terapevtsko indikacijo v kombinaciji s spremembo jakosti zdravila, v nasprotju s cilji, ki se uresničujejo s členoma 6 in 10 Direktive 2001/83 (glej točke od 174 do 179 zgoraj). Tako obdobje zakonskega varstva podatkov namreč ne bi zagotavljalo pravičnega ravnotežja med zaščito interesov inovativnih družb in potrebo po spodbujanju proizvodnje generičnih zdravil. Poleg tega bi bilo to varstvo v nasprotju s ciljem tako imenovanega „skrajšanega“ postopka, ki je zmanjšati porabo časa in stroškov, ki so potrebni za zbiranje rezultatov farmakoloških in toksikoloških preskusov in kliničnih preskušanj, ter se izogniti ponavljanju preskušanj na ljudeh in živalih.
Te ugotovitve ne ovrže okoliščina, na katero opozarja EMA, da je CHMP v EPAR upošteval tudi člen 10(2)(b) Direktive 2001/83 in določbe Priloge I, del II, točka 3, k tej direktivi (glej točko 29 zgoraj).
Namreč, prvič, ugotoviti je treba, da so bile te določbe uporabljene le za preučitev, ali MEF in DMF, obravnavana ločeno, in ne v okviru kombiniranega zdravila, pomenita različni zdravilni učinkovini. Tako je CHMP v EPAR ugotovil, da sta MEF in DMF zdravilni učinkovini in nista ista zdravilna učinkovina, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. Kot je CHMP spomnil v svojem revidiranem mnenju z dne 21. novembra 2013 (glej točko 26 zgoraj), je v EPAR menil, da se DMF razlikuje od Fumaderma, ki ga sestavljata DMF in MEF, „na podlagi preučitve znanstvenih dokazov in v skladu s pojasnili, ki jih je Komisija zagotovila v dopisu z dne 18. septembra 2013“. Med pojasnili, ki jih je zagotovila Komisija, pa je bila okoliščina, da je DMF sestavina zdravila Fumaderm, ki je bilo leta 1994 odobreno v Nemčiji.
Drugič, na eni strani se določbe Priloge I, del II, točka 3, k Direktivi 2001/83 uporabljajo, če gre za presojo razmerja med bistveno podobnim zdravilom in že odobrenim zdravilom, ko zdravilna učinkovina bistveno podobnega zdravila vsebuje isti terapevtski del, povezan s soljo/estrskim kompleksom/derivatom. Nanašajo se torej na razmerje med morebitnim generičnim zdravilom in referenčnim zdravilom. Te določbe se ne nanašajo na preučitev, kot je ta v obravnavanem primeru, razmerja med referenčnima zdraviloma, da bi se ugotovilo, ali spadata v isto skupno dovoljenje za promet. V resnici so določbe Priloge I, del II, točka 3, k Direktivi 2001/83 namenjene presoji, ali zadevna zdravilna učinkovina pomeni „novo zdravilno učinkovino“ ali ne. Kot izhaja iz točk od 26 do 39 zgoraj, je CHMP v revidiranem mnenju in v EPAR sprva zaključil, da je DMF nova zdravilna učinkovina. Komisija je ta zaključek prevzela v osnutku izvedbenega sklepa, ki ga je predložila Stalnemu odboru za zdravila za uporabo v humani medicini, ustanovljenem s členom 121(1) te direktive. Vendar je bilo po nasprotovanju, ki je bilo v zvezi s tem izraženo v okviru tega odbora, sklicevanje na status nove zdravilne učinkovine v zvezi z DMF črtano iz točke 3 obrazložitve navedenega izvedbenega sklepa, kot ga je sprejela Komisija. Zato je bilo EPAR spremenjeno tako, da je bila dodana opomba, s katero je bilo pojasnjeno, da končna izjava v mnenju CHMP o odobritvi tega statusa za DMF ni več veljavna.
Na drugi strani je treba navesti, da člen 10(2)(b) Direktive 2001/83 določa opredelitev generičnega zdravila. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sicer res vsako zdravilo, za katero se na podlagi člena 10(2)(b) Direktive 2001/83 lahko zahteva, naj se opredeli kot generično zdravilo predhodno odobrenega referenčnega zdravila, nujno spada v isto skupno dovoljenje kot to zdravilo. Vendar okoliščina, da zdravilo ni zajeto z opredelitvijo generičnega zdravila v smislu člena 10(2)(b) Direktive 2001/83, ni nujno ovira za to, da to zdravilo spada v isto skupno dovoljenje kot predhodno odobreno zdravilo. Pojem skupnega dovoljenja za promet iz člena 6(1) Direktive 2001/83 je tako širši od opredelitve generičnega zdravila iz člena 10(2)(b) Direktive 2001/83.
Glede razmerja med kombiniranim zdravilom in snovmi, ki ga sestavljajo, ni sporno, da je dokumentiran terapevtski prispevek za vsako od teh snovi v okviru te kombinacije pogoj za odobritev navedene kombinacije kot sestavljene iz različnih zdravilnih učinkovin. Komisija je poleg tega v pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča poudarila, da „obstaja očitna medsebojna povezava med ugotavljanjem terapevtskega prispevka vsake od različnih zdravilnih učinkovin, ki jih vsebuje zdravilo s fiksno kombinacijo, in odgovorom na vprašanje, ali je edino zdravilno učinkovino, uporabljeno v drugem zdravilu, mogoče opredeliti kot isto zdravilno učinkovino, kot so tiste, ki so vključene v fiksno kombinacijo“. Tako je presoja razlike med kombiniranim zdravilom in snovmi, ki ga sestavljajo, odvisna od obstoja dokumentiranega terapevtskega prispevka vsake od teh snovi v tej kombinaciji. Iz tega sledi, da ugotovitev, da sta MEF in DMF različni zdravilni učinkovini, ko se analizirata posamično glede na člen 10(2)(b) Direktive 2001/83, ne dopušča zaključka, da se DMF sam razlikuje in torej spada v drugo skupno dovoljenje za promet od kombiniranega zdravila, ki ga sestavljata MEF in DMF. Za tak zaključek je namreč treba ugotoviti, da MEF in DMF vsak zase zagotavljata terapevtski prispevek v okviru te kombinacije.
Tretjič, iz točke 3 obrazložitve Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 je jasno razvidno, da presoja, da se Tecfidera razlikuje od Fumaderma in ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot to kombinirano zdravilo, temelji na dveh ugotovitvah, in sicer na ugotovitvi CHMP, da sta MEF in DMF zdravilni učinkovini in nista ista zdravilna učinkovina, ter ugotovitvi, da je bilo dovoljenje za promet že izdano za Fumaderm kot kombinirano zdravilo, ki ga sestavljata DMF in MEF.
V obravnavanem primeru ti ugotovitvi nista zadostovali za zaključek, da Tecfidera spada v ločeno skupno dovoljenje za promet glede na Fumaderm. Ob upoštevanju ciljev skupnega dovoljenja za promet, prava Unije, ki se je uporabljalo za kombinirana zdravila leta 1994, razvoja znanstvenih spoznanj med letoma 1994 in 2014, posebne funkcije, ki jo opravljata EMA in Komisija, ter podatkov, s katerimi sta ti razpolagali ali bi lahko razpolagali in ki so bili taki, da zaradi njih hipoteza, da ima MEF vlogo v Fumadermu, ni bila verjetna (glej točke od 175 do 275 zgoraj), je treba namreč presoditi, da Komisija ni mogla upravičeno zaključiti, da Tecfidera spada v drugo skupno dovoljenje za promet od predhodno odobrenega Fumaderma, ne da bi preverila ali od CHMP zahtevala preverjanje, ali in, če da, kako je BfArM ocenil vlogo MEF v Fumadermu, in niti da bi od CHMP zahtevala, naj preveri vlogo, ki jo ima MEF v Fumadermu.
Ugotoviti pa je treba, prvič, da – kot je razvidno iz pisnih odgovorov na vprašanja Splošnega sodišča – pred sprejetjem Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 ne EMA ne Komisija nista imeli dosjeja, na podlagi katerega je bilo izdano dovoljenje za promet s Fumadermom. Poleg tega je treba spomniti, da na dan sprejetja tega izvedbenega sklepa EMA ni imela dokumentov, priloženih odgovoru na tožbo, in sicer odločb v nemškem jeziku o izdaji dovoljenj za promet s Fumadermom prae in Fumadermom ter prilog k njima (glej točko 266 zgoraj). Za primerjavo je mogoče navesti, da na podlagi člena 28 Direktive 2001/83, ki se nanaša na postopek medsebojnega priznavanja in decentralizirani postopek, vse države članice prejmejo dosjeje v zvezi z vlogo za pridobitev dovoljenja za promet in ocene, ki jih opravi referenčna država članica (glej tudi člen 60 Uredbe št. 726/2004, omenjen v točki 229 zgoraj).
Navesti je treba tudi, da je tožeča stranka v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča predložila odločbo, s katero je BfArM zavrnil njeno prošnjo za dostop do dokumentov v zvezi z dovoljenjem za promet s Fumadermom (glej točko 51 zgoraj). V tej odločbi je BfArM pojasnil, da za zdravila, za katera je bila vloga za pridobitev dovoljenja vložena pred 6. septembrom 2005, ni bilo nobene obveznosti, da se pripravi ali objavi javno poročilo o oceni, in da zato informacije, do katerih je tožeča stranka zaprosila za dostop, niso spadale v javno sfero.
Poleg tega ni bilo ugotovljeno, da bi družba Biogen Idec med vrednotenjem Tecfidere agenciji EMA ali Komisiji zagotovila podatke, ki so bili predloženi za pridobitev dovoljenja za promet s Fumadermom. V zvezi s tem je treba poudariti, da je EMA v pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča pojasnila, da ni mogoče z gotovostjo opredeliti dokumenta ali dokumentov in znanstvene literature, ki jih je imela med vrednotenjem Tecfidere in ki jih je analiziral tudi BfArM v okviru vloge za pridobitev dovoljenja za promet s Fumadermom.
Poleg tega iz elementov iz spisa, zlasti iz pisnih odgovorov na vprašanja Splošnega sodišča, izhaja, da EMA in Komisija v postopku, ki je potekal pred sprejetjem Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014, nista zahtevali informacij od BfArM. Prav tako nista preverili, ali je ta presodil vlogo MEF v Fumadermu, ali preučili, kako je ta izvedel svojo analizo.
Drugič, iz elementov iz spisa je razvidno, da sta se CHMP in nato Komisija v Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014 omejila na pojasnitev, da je DMF sestavina že odobrenega kombiniranega zdravila, to je Fumaderma, in da nikoli ni bil odobren kot zdravilo v Uniji.
Tretjič, ni sporno, da se je kljub posebnim okoliščinam tega primera EMA, natančneje CHMP, v EPAR v zvezi s Tecfidero omejil na presojo, ali so soli MEF, obravnavane ločeno, s farmakološkega vidika učinkovine (glej točko 242 zgoraj). Vendar namen izvedene preučitve ni bil presoditi vlogo MEF v Fumadermu ali od BfArM zahtevati informacije v zvezi s tem.
Ob upoštevanju vsega navedenega je treba ugotoviti, da Komisija pred sprejetjem Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 ni analizirala vseh upoštevnih podatkov, ki jih je bilo treba upoštevati za zaključek, da Tecfidera in Fumaderm spadata v ločeni skupni dovoljenji za promet.
Te ugotovitve ni mogoče ovreči s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Novartis Europharm/Komisija (
C‑629/15 P in C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
), na katere se sklicuje EMA.
Generalni pravobranilec M. Bobek je v točki 43 sklepnih predlogov v združenih zadevah Novartis Europharm/Komisija (
C‑629/15 P in C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
) resda navedel, da je najpomembnejši element zdravila njegova zdravilna učinkovina. Dodal je, da bi se dovoljenje za promet z zdravilom, ki temelji na drugačni zdravilni učinkovini v primerjavi s prvotnim zdravilom, glede na člen 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 težko štelo za razvoj. Kot je natančneje navedel, če razlika v zdravilni učinkovini ne vodi do drugačnega skupnega dovoljenja za promet, je težko dojeti, kakšna inovacija bi predlagatelju zagotovila ločeno obdobje zakonskega varstva podatkov. Poleg tega je v točki 45 teh sklepnih predlogov generalni pravobranilec M. Bobek pojasnil, da se primeri, ki jih je navedla Komisija o spremembah prvotnega zdravila, ki ne spadajo v isto skupno dovoljenje za promet, vsi nanašajo na položaje, ko gre za spremembo zdravilne učinkovine (ali kombinacije zdravilnih učinkovin) prvotnih zdravil, ter da gre za to, prvič, pri zdravilih s fiksno kombinacijo na podlagi člena 10b Direktive 2001/83, drugič, pri ločitvi aktivne snovi iz prejšnje kombinacije zdravilnih učinkovin, in tretjič, pri spremembi obstoječe zdravilne učinkovine, katere posledica je nova zdravilna učinkovina. Iz tega je v točki 46 svojih sklepnih predlogov sklepal, da pojem skupnega dovoljenja za promet temelji na tem, da gre za istega imetnika dovoljenja za promet z zdravilom in isto zdravilno učinkovino/zdravilne učinkovine, ter da če se imetnik dovoljenja za promet z zdravilom ali zdravilna učinkovina spremeni, se ne uporablja več isto skupno dovoljenje za promet.
Vendar je treba ugotoviti, da Sodišče v sodbi z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija (
C‑629/15 P in C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
), ni podalo nobene navedbe, ki bi šla v smeri, ki jo je predlagal generalni pravobranilec M. Bobek. Poleg tega v zadevi, v kateri so bili predstavljeni navedeni sklepni predlogi, Sodišču ni bilo postavljeno vprašanje, ali dovoljenje za promet, izdano na ravni Unije za sestavino kombiniranega zdravila, ki ga je predhodno odobril nacionalni organ, spada v isto skupno dovoljenje kot zadevna kombinacija. Poudariti je treba tudi, da se je, kot je razvidno iz točk od 150 do 282 zgoraj, pri pristopu, ki temelji samo na razliki med zdravilnimi učinkovinami, pojavilo tveganje, da bi bilo v obravnavanem primeru zakonsko varstvo podatkov priznano v nasprotju s cilji, ki se uresničujejo s pojmom skupnega dovoljenja za promet.
Ob upoštevanju vsega navedenega in, natančneje, ker kljub posebnim okoliščinam obravnavanega primera ne CHMP ne Komisija nista presodila vloge, ki jo ima MEF v Fumadermu, ali od BfArM zahtevala informacij v zvezi s tem, je treba sprejeti edini tožbeni razlog, ki ga navaja tožeča stranka, ker Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 vsebuje očitno napako pri presoji v delu, v katerem je Komisija ugotovila, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm.
Ker ta ugotovitev ne temelji ne na očitku v zvezi s kršitvijo načela dobrega upravljanja, ne na vsebini prilog C.1 in C.2 k stališčema tožeče stranke glede intervencijskih vlog, ne na vsebini Priloge R.8 k pisnim odgovorom tožeče stranke na vprašanja Splošnega sodišča, ni treba odločiti o dopustnosti navedenega očitka, ki jo EMA izpodbija, in o dopustnosti navedenih prilog.
Zato je treba ugoditi ugovoru nezakonitosti, ki ga je podala tožeča stranka, in ugotoviti, da se Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014 ne uporablja v delu, v katerem je Komisija v tem izvedbenem sklepu menila, da Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm.
Izpodbijani sklep, ki temelji na Izvedbenem sklepu z dne 30. januarja 2014, torej nima podlage in ga je treba razglasiti za ničnega.
IV.

Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker EMA v bistvenem ni uspela, ji je treba v skladu s predlogom tožeče stranke naložiti, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Komisija nosi svoje stroške.
Nazadnje, na podlagi člena 138(3) Poslovnika družba Biogen nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Sklep Evropske agencije za zdravila (EMA) z dne 30. julija 2018 o zavrnitvi potrditve vloge, ki jo je vložila družba Pharmaceutical Works Polpharma S.A. za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico zdravila Tecfidera, se razglasi za ničen.

2.
Tožba se v preostalem zavrne.

3.
EMA poleg svojih stroškov nosi stroške družbe Pharmaceutical Works Polpharma.

4.
Družba Biogen Netherlands BV in Evropska komisija nosita svoje stroške.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 5. maja 2021.
Podpisi
Kazalo

I. Dejansko stanje

II. Postopek in predlogi strank

III. Pravo

A. Prvi predlog: Splošno sodišče naj ugotovi, da je ugovor nezakonitosti, podan zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, dopusten in utemeljen

B. Drugi predlog: izpodbijani sklep naj se razglasi za ničen

1. Dopustnost

a) Opredelitev Izvedbenega sklepa z dne 30. januarja 2014 kot „splošnega akta“

b) Obstoj povezave med izpodbijanim sklepom in presojami, ki jih izpodbija tožeča stranka

c) Pravica tožeče stranke do vložitve direktne tožbe zoper Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014

2. Utemeljenost

a) Uvodne ugotovitve

1) Upoštevnost edinega tožbenega razloga

2) Obseg sodnega nadzora

b) Skupno dovoljenje za promet in njegovi cilji

c) Pravo Unije, ki se je uporabljalo, in razvoj znanstvenih spoznanj med letoma 1994 in 2014

d) Načelo vzajemnega priznavanja odločb, ki jih sprejmejo nacionalni organi

e) Podatki, s katerimi sta razpolagali ali bi lahko razpolagali EMA in Komisija v zvezi z vlogo, ki jo ima MEF v Fumadermu

IV. Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.