CELEX: 62017CJ0323
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Direktiv 92/43/EEG
Bevarande av livsmiljöer
Särskilda bevarandeområden
Artikel 6.3
Föregående prövning för att avgöra om det är nödvändigt eller inte att göra en bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser för ett särskilt bevarandeområde
Åtgärder som skulle kunna beaktas i detta syfte

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (
EGT L 206, 1992, s. 7
; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan People Over Wind, en icke-statlig miljöskyddsorganisation, och Peter Sweetman, och å andra sidan Coillte Teoranta (nedan kallat Coillte), ett irländskt statligt bolag verksamt inom skogsbrukssektorn, angående nödvändiga arbeten för att dra den kabel som ansluter en vindkraftpark till elnätet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Tionde skälet i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”En lämplig bedömning måste göras av alla planer eller projekt som på ett betydande sätt kan påverka målsättningen vad gäller bevarandet av ett område som har utsetts eller som kommer att utses i framtiden.”
Artikel 2 i detta direktiv har följande lydelse:
”1.   Syftet med detta direktiv är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
2.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
3.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
Artikel 3.1 i direktivet har följande lydelse:
”Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
…”
I artikel 6 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2.   Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.   Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4.   Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
Irländsk rätt
High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) har påpekat att utvecklingstillstånd regleras i Planning and Development Acts (plan- och bygglagarna) och i förordningar som antagits på grundval av dessa. Behörig myndighet är den lokala planläggningsmyndigheten och ett ärende har anhängiggjorts vid Bord Pleanála (nationell besvärsnämnd i planläggningsärenden, Irland).
Vissa typer av byggen betraktas som ”undantagna byggen” som, med vissa undantag, inte kräver tillstånd enligt plan- och bygglagarna. Ett exempel på ett undantaget bygge är ”arbeten som en byggherre, som har fått tillstånd att tillhandahålla eltjänster, utför när denne lägger underjordiska huvudledningar, rör, kablar eller annan utrustning som krävs för tillhandahållandet”.
”Undantagna byggen” kan emellertid behöva andra typer av tillstånd eller underkastas anpassningsförfaranden. European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (förordning som antogs år 2011 inom ramen för Europeiska gemenskapernas bestämmelser avseende fåglar och naturliga livsmiljöer) (nedan kallad 2011 års förordning) är tillämplig på andra byggen än de som kräver ett utvecklingstillstånd, i den mening som avses i plan- och bygglagarna. Dessutom kan ett bygge som omfattas av kategorin ”undantagna byggen” vara tillståndspliktigt enligt plan- och bygglagarna om en lämplig bedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet befinns vara nödvändig.
Enligt artikel 42 i 2011 års förordning gäller följande:
”1.   En föregående prövning av nödvändigheten av att företa en lämplig bedömning av en plan eller projekt, för vilken ett tillstånd har sökts eller som en offentlig myndighet önskar genomföra och som inte direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av ett europeiskt bevarandeområde, ska göras av den offentliga myndigheten för att mot bakgrund av bästa möjliga vetenskapliga kunskap och med avseende på målsättningen vad gäller bevarandet av området, fastställa om planen eller projektet, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt.
2.   En offentlig myndighet ska göra en prövning av nödvändigheten av att göra en lämplig bedömning enligt punkt 1 innan tillstånd för en plan eller ett projekt beviljas eller ett beslut om att genomföra eller anta en plan eller ett projekt fattas.
…
6.   Den offentliga myndigheten ska fastställa att en lämplig bedömning av en plan eller ett projekt krävs när planen eller projektet inte direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av ett europeiskt område och om det inte, mot bakgrund av objektiva vetenskapliga uppgifter efter en föregående prövning enligt denna artikel, kan uteslutas att planen eller projektet, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt.
7.   Den offentliga myndigheten ska fastställa att en lämplig bedömning av en plan eller ett projekt inte krävs när planen eller projektet inte direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av ett europeiskt område och om det, mot bakgrund av objektiva vetenskapliga uppgifter efter en föregående prövning enligt denna artikel, kan uteslutas att planen eller projektet, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Det nationella målet rör en bedömning av de möjliga konsekvenserna av dragningen av en kabel som ska ansluta en vindkraftpark till elnätet, inom två särskilda bevarandeområden enligt det europeiska ekologiska nätet Natura 2000, varav ett område är floderna Barrow och Nore (Irland). Detta område utgör habitat för den irländska underarten av flodpärlmusslan (
margaritifera durrovensis
) (nedan kallad noremusslan). Denna art finns förtecknad i bilaga 2 till livsmiljödirektivet. Den resterande vuxna populationen av denna mussla uppgår, enligt de uppskattningar som framförts av den hänskjutande domstolen, till färre än 300 individer, efter att under år 1991 ha uppgått till 20000 individer. En flodpärlmusslas livslängd beräknas till mellan 70 och 100 år, men noremusslan har inte fortplantat sig sedan år 1970. Enligt den hänskjutande domstolen framgår det av de senaste uppföljningsundersökningarna att arten är utrotningshotad på grund av den betydande sedimentationen av noreflodens bädd, något som denna art är särskilt känslig för, och att sedimentationen förhindrar en framgångsrik återinplantering av unga individer i floden.
Det tillstånd som krävs för uppförandet av den i det nationella målet aktuella vindkraftparken, med undantag för dess anslutning till nätet, har tidigare varit föremål för förfaranden. Tillståndet, som år 2013 beviljades av besvärsavdelningen vid den nationella byggnadsnämnden, underställdes flera villkor. Enligt villkor 17 för detta tillstånd ska ”[u]ppförandet av byggnadsverk … ledas i enlighet med en byggnadsplan, vilken ska överlämnas till och skriftligen godkännas av planläggningsmyndigheten före byggstart. Planen ska innehålla detaljer för den planerade byggtekniken, bland annat … (k) åtgärder för att säkerställa att ytvattenavrinning kontrolleras så att inget slam eller andra föroreningar når vattendragen. …”
Efter det att tillståndet beviljades tog byggherren upp frågan om den ifrågavarande vindkraftsparkens anslutning till elnätet genom en kabelförbindelse och det är denna anslutning som utgör föremålet för det nationella målet.
Sökandena i det nationella målet anser att de flodföroreningar som följer av dragningen av anslutningskabeln, såsom silt och sediment, kommer att ha en skadlig inverkan på noremusslan.
Coillte har gjort gällande att den i det nationella målet aktuella anläggningen är ett ”undantaget bygge”, i den mening som avses i den nationella planlagstiftningen. Bolaget medger emellertid, i händelse av att projektet skulle kräva en lämplig miljökonsekvensbedömning, att ett byggnadstillstånd skulle kunna erhållas av den lokala myndigheten med ansvar för denna byggnation.
För att fastställa behovet av en sådan bedömning anlitade bolaget konsulter med ansvar för att utföra denna översyn (nedan kallad den föregående prövningen).
Av rapporten avseende konsulternas föregående prövning framgår bland annat följande:
”a)
I avsaknad av skyddsåtgärder föreligger risk för att suspenderat material kommer in i vattendrag längs den föreslagna vägen, inklusive på de ställen där det företas riktad borrning.
b)
När det gäller [noremusslan] skulle de föreslagna kabelarbetena, för det fall dessa innebär utsläpp av silt eller föroreningar såsom betong i floden där pärlmusselpopulationen finns, genom mindre bäckar eller floder, ha en negativ inverkan på pärlemusselpopulationen. Sedimentation av grus kan förhindra att tillräckligt med vatten flyter genom gruset vilket skulle strypa syretillförseln för de unga musslorna.”
Det framgår av handlingarna i målet att ”skyddsåtgärder” också togs upp i denna rapport.
Mot bakgrund av denna rapport gavs Coillte följande rekommendation av ”programadministratören”:
”Såsom anges i rapporten … av den föregående prövning som görs för att fastställa behovet av en lämplig bedömning, innebär nätanslutningsarbetena, mot bakgrund av slutsatserna i denna rapport och med hänsyn till bästa vetenskapliga kunskap, inte någon inverkan på det berörda området på ett betydande sätt med avseende på bevarandemålen för områdena, vare sig enskilt eller i kombination med vindkraftparken Cullenagh (Irland) och andra planer eller projekt, och en lämplig bedömning är således inte nödvändig. Denna slutsats har dragits på grundval av dels avståndet mellan den föreslagna Cullenagh-nätanslutningen och de europeiska bevarandeområdena, dels de skyddsåtgärder som vidtagits i samband med projektets struktur.”
Coillte, som godtog de ovannämnda skälen och rekommendationerna, beslutade, i egenskap av en offentlig myndighet i den mening som avses i artikel 42 i 2011 års förordning, att någon lämplig bedömning, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, inte var nödvändig i detta fall.
Den hänskjutande domstolen anser att beslutet om att det inte krävs en lämplig bedömning grundar sig på de ”skyddsåtgärder” som avses i den ovannämnda rapporten. Denna domstol understryker att de skyddsåtgärder som föreslagits och beaktats av rapportsförfattarna inte är lika stränga som de som krävs i villkor 17 k för det tillstånd som beviljats vad gäller uppförandet av den ifrågavarande vindkraftsparken.
Mot bakgrund av det ovan anförda beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”Ska, och i så fall under vilka omständigheter, begränsande åtgärder vidtas i samband med att det görs en föregående prövning av huruvida det är nödvändigt att göra en lämplig bedömning i enlighet med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet?”
Prövning av tolkningsfrågan
Det ska inledningsvis erinras om att artikel 6 i livsmiljödirektivet ålägger medlemsstaterna ett antal skyldigheter och föreskriver särskilda förfaranden vilkas syfte, såsom framgår av artikel 2.2 i direktivet, är att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer, och i synnerhet inom särskilda bevarandeområden (dom av den 11 april 2013, Sweetman m.fl.,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl.,
C‑387/15 och C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punkt
).
Enligt domstolens praxis ska bestämmelserna i artikel 6 i livsmiljödirektivet, med avseende på direktivets bevarandemål, tolkas som en sammanhängande enhet. Syftet med artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är nämligen att säkerställa en lika hög skyddsnivå för livsmiljöer och habitat för arter, medan artikel 6.4 i direktivet endast utgör ett undantag till den andra meningen i artikel 6.3 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen m.fl.,
C‑399/14
,
EU:C:2016:10
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Artikel 6 i livsmiljödirektivet delar således upp åtgärderna i tre kategorier, nämligen bevarandeåtgärder, förebyggande åtgärder och kompensationsåtgärder, vilka föreskrivs i punkterna 1, 2 och 4 i den artikeln. Det framgår av lydelsen av artikel 6 i livsmiljödirektivet att den bestämmelsen inte innehåller någon hänvisning till begreppet ”begränsningsåtgärd” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl.,
C‑387/15 och C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I likhet med vad som framgår av skälen till beslutet om hänskjutande följer härav att det är nödvändigt att förstå de åtgärder som den hänskjutande domstolen har beskrivit som ”begränsningsåtgärder”, och att Coillte såsom ”skyddsåtgärder” avser åtgärder som syftar till att undvika eller begränsa projektets negativa effekter på det berörda området.
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att det, för att fastställa huruvida det är nödvändigt att genomföra en lämplig bedömning av ett projekts konsekvenser för ett område, är möjligt att i det inledande skedet av den föregående prövningen beakta åtgärder som syftar till att undvika eller begränsa projektets skadliga effekter på detta område.
Enligt tionde skälet i livsmiljödirektivet måste en lämplig bedömning göras av alla planer eller projekt som på ett betydande sätt kan påverka målsättningen vad gäller bevarandet av ett område som har utsetts eller som kommer att utses i framtiden. Detta skäl kommer till uttryck i artikel 6.3 i detta direktiv, där det bland annat anges att en plan eller ett projekt som kan påverka det berörda området på ett betydande sätt inte får godkännas utan en föregående bedömning av projektets konsekvenser för området (dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punkt
).
Såsom domstolen har erinrat om avser artikel 6.3 i livsmiljödirektivet två steg. Det första steget, vilken anges i den första meningen i denna artikel, innebär att medlemsstaterna ska göra en lämplig bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser för ett skyddat område om planen eller projektet kan ha en betydande påverkan på detta område. Det andra steget, vilket anges i andra meningen i samma bestämmelse och som följer efter den lämpliga bedömningen, innebär att en sådan plan eller ett sådant projekt endast kan godkännas under förutsättning att det berörda området inte kommer att ta skada, om inte annat följer av bestämmelserna i punkt 4 i denna artikel (dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl.,
C‑387/15 och C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Dessutom är försiktighetsprincipen integrerad i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, vilket möjliggör att planers eller projekts skadliga inverkan på skyddade områden effektivt kan förebyggas. Målsättningen att skydda områden, som denna bestämmelse syftar till, skulle inte kunna säkerställas lika effektivt genom ett mindre restriktivt tillståndskrav än det som föreskrivs i denna bestämmelse (dom av den 26 april 2017, kommissionen/Tyskland,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall, och i likhet med vad parterna i det nationella målet och kommissionen är ense om, rör den nationella domstolens tvivel endast den föregående prövningen. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida åtgärder för att undvika eller begränsa en plans eller ett projekts skadliga effekter för det berörda området kan beaktas i samband med den föregående prövningen, för att avgöra om det är nödvändigt att gå vidare med en lämplig bedömning av konsekvenserna av en plan eller ett projekt på området.
I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet anges uttryckligen att kravet på att göra en bedömning beror på följande två kumulativa villkor: Planen eller projektet i fråga får inte ha direkt samband med skötseln och förvaltningen av ett område, och planen eller projektet ska kunna påverka området på ett betydande sätt.
Det framgår av handlingarna i målet att den hänskjutande domstolen anser att det första av dessa villkor är uppfyllt.
Vad gäller det andra villkoret framgår det av fast rättspraxis att kravet i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, att det ska göras en lämplig bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser, gäller under förutsättning att det är sannolikt eller att det finns en risk för att planen eller projektet kommer att påverka det berörda området på ett betydande sätt. Med hänsyn särskilt till försiktighetsprincipen anses en sådan risk föreligga om det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att nämnda plan eller projekt påverkar det berörda området på ett betydande sätt (dom av den 26 maj 2011 i det ovannämnda målet kommissionen/Belgien,
C‑538/09
,
EU:C:2011:349
, punkt
och där angiven rättspraxis). Bedömningen av denna risk ska göras bland annat med hänsyn till särarten av och miljömässiga förhållandena inom det område som berörs av en sådan plan eller ett sådant projekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl.,
C‑387/15 och C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I likhet med vad sökandena i det nationella målet och kommissionen har gjort gällande, innebär den omständigheten, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, att åtgärder som syftar till att förebygga eller begränsa de skadliga effekterna av en plan eller ett projekt på det berörda området beaktas vid avgörandet av om det bör göras en lämplig bedömning, att det är sannolikt att området påverkas på ett betydande sätt och att det följaktligen är lämpligt att göra en sådan bedömning.
Denna slutsats stöds av det faktum att en fullständig och exakt analys av de åtgärder som syftar till att undvika eller begränsa all betydande påverkan på det berörda området, inte ska göras i samband med den föregående prövningen, utan i samband med den lämpliga bedömningen.
Att beakta sådana åtgärder redan i samband med den föregående prövningen skulle sannolikt kunna äventyra den ändamålsenliga verkan av livsmiljödirektivet rent allmänt, och i synnerhet den lämpliga bedömningen, eftersom detta andra steg då skulle förlora sitt föremål och det då skulle finnas en risk för ett kringgående av detta andra steg, som likväl utgör en väsentlig garanti i direktivet.
I detta avseende följer det av domstolens praxis att bedömningen enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte får innehålla brister och att den ska innehålla fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller de planerade arbetenas inverkan på det berörda skyddade området (dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl.,
C‑387/15 och C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är dessutom ur artikel 6.3 i livsmiljödirektivet som personer såsom sökandena i det nationella målet bland annat kan härleda sin rätt att delta i ett förfarande som ska leda fram till ett beslut angående en ansökan om tillstånd för en plan eller ett projekt som kan ha betydande påverkan på miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, punkt
).
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande: Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att det vid fastställandet av huruvida det är nödvändigt att genomföra en lämplig bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser för ett område, är olämpligt att i det inledande skedet av den föregående prövningen beakta åtgärder som syftar till att undvika eller begränsa planens eller projektets skadliga effekter på detta område.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:

Artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att det vid fastställandet av huruvida det är nödvändigt att genomföra en lämplig bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser för ett område, är olämpligt att i det inledande skedet av den föregående prövningen beakta åtgärder som syftar till att undvika eller begränsa planens eller projektets skadliga effekter på detta område.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.