CELEX: 62021CJ0432
Неизпълнение на задължения от държава членка
Околна среда
Директива 92/43/ЕИО
Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна
Член 6, параграфи 1
3, член 12, параграф 1, букви а)
г), член 13, параграф 1, буква а) и член 16, параграф 1
Директива 2009/147/ЕО
Опазване на дивите птици
Член 4, параграф 1, член 5, букви а), б) и г) и член 9, параграф 1
Управление на горите, основано на добрата практика
Планове за управление на горите
Орхуска конвенция
Достъп до правосъдие
Член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2
Проверка на материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на плановете за управление на горите
Право на организациите за защита на околната среда да обжалват

Европейската комисия предявява иск пред Съда, за да се установи, че:
–
като е въвела в националната система разпоредби, съгласно които с управлението на горите, основано на добрата практика, не се нарушава никоя разпоредба, свързана с опазването на природата, от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (
ОВ L 206, 1992 г., стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г. (
ОВ L 158, 2013 г., стр. 193
) (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“), и Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (
ОВ L 20, 2010 г., стр. 7
), изменена с Директива 2013/17 (наричана по-нататък „Директивата за птиците“), Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграфи 1 и 2, член 12, параграф 1, букви а)—г), член 13, параграф 1, букви а) и г) и член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, както и по член 4, параграф 1, член 5, букви а), б) и г) и член 16, параграф 1 от Директивата за птиците, и
–
като е изключила възможността организациите за защита на околната среда да оспорват по съдебен ред плановете за управление на горите, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 216, параграф 2 ДФЕС, член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (
ОВ L 124, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“).
I.

Правна уредба
А.

Международното право
Член 6 от Орхуската конвенция, озаглавен „Участие на обществеността при вземането на решения по определени дейности“, предвижда в параграф 1:
„Всяка страна:
(a)
прилага разпоредбите на този член по отношение на решенията за разрешаване на предлаганите дейности, изброени в Анекс I;
(b)
в съответствие с националното си законодателство прилага разпоредбите на този член и по отношение на решенията по предлагани дейности, които не са включени в Анекс I, но могат да имат значителен ефект върху околната среда; за тази цел страните определят дали предлаганата дейност е предмет на тези разпоредби; и;
(c)
може да реши за всеки конкретен случай, ако това е предвидено в националното законодателство, да не прилага разпоредбите на този член към предлагани дейности, които обслужват целите на националната отбрана, ако страната счита, че прилагането им ще се отрази неблагоприятно на тези цели“.
В член 9 от тази конвенция, озаглавен „Достъп до правосъдие“, се посочва следното:
„[…]
2.   В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,
(a)
които имат достатъчен интерес, или
(b)
чието право е нарушено, ако административнопроцесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка (а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на точка (b) по-горе.
Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право.
3.   В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
4.   В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са обществено достъпни.
[…]“.
Б.

Правото на Съюза
1.

Директивата за местообитанията
В член 1 от Директивата за местообитанията се посочва следното:
„По смисъла на настоящата директива:
а)
опазване
означава серия от мерки, които се изискват за запазване или възстановяване на естествените местообитания и популациите на диви животински и растителни видове в благоприятно състояние по смисъла на букви д) и и);
[…]
й)
територия
означава географски определена област, чиито граници са ясно определени;
к)
територия от значение за Общността
означава територия в биогеографския регион или региони, към които принадлежи, която допринася в значителна степен за съхраняването или за възстановяването в благоприятно състояние на запазване на естественото местообитание съгласно приложение I или на вид съгласно приложение II, а също може да допринесе в значителна степен за свързването на посочената в член 3 мрежа „Натура 2000“ и/или за биологичното разнообразие на съответния биогеографски район или райони.
При животински видове, които са разпространени в широки области, териториите от значение за Общността отговарят на местата[, които се намират] в естествената област на разпространение на тези видове и притежават физически и биологични фактори от решаващо значение за техния живот и размножаване;
л)
специална [консервационна] зона
означава територия от значение за Общността, определена от държавите членки чрез законова или административна разпоредба и/или договор, в която се провеждат мероприятията, необходими за опазване или възстановяване на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и/или популации на видовете, за които тя е определена;
[…]“.
Член 2 от посочената директива е формулиран така:
„1.   Настоящата директива има за цел да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът.
2.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността.
[…]“.
В член 6 от същата директива се предвижда следното:
„1.   [За специалните консервационни зони д]ържавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.
2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните [консервационни зони] на влошаването на състоянието на естествените местообитания [и местообитанията] на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на [подходяща] проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия[…] и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.
4.   Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.
Член 12, параграф 1 от същата директива гласи:
„Държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване на животинските видове, посочени в приложение IV, буква а), в техните естествени области на разпространение, като се забраняват:
а)
всички форми на умишлено залавяне или убиване на взети от природата екземпляри от тези видове;
б)
умишлено обезпокояване на тези видове, особено през периодите на размножаване, отглеждане на малките, презимуване и миграция;
в)
умишлено унищожаване или вземане на яйца от природата;
г)
всяко повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка“.
Съгласно член 13, параграф 1 от Директивата за местообитанията:
„Държавите членки вземат необходимите мерки за установяване на строга система за защита на растителните видове, изброени в приложение IV, буква б), като се забранява[т]:
а)
умишленото бране, събиране, рязане, изкореняване или унищожаване на екземпляри от тези растителни видове в областите на естественото им разпространение в природата;
б)
държането, транспортирането, търговията и предлагането за продажба или размяна на екземпляри от тези растения, взети от природата, с изключение на екземплярите, взети законно преди началото на прилагане на настоящата директива“.
Член 16 от същата директива гласи:
„1.   В случай че няма друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху [поддържането в благоприятно състояние на запазване] на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение […], държавите членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите на членове 12, 13 и 14 и от член 15, букви а) и б):
а)
с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания;
б)
за предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури, добитък, както и гори, риболовни райони, водите и други форми на собственост;
в)
в интерес на общественото здраве и безопасност или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително и такива от социален или стопански характер, или с положителни последици за околната среда;
г)
за целите на изследването и обучението при заселване или повторно въвеждане на видове и на необходимата за тази цел селекция, включително и изкуственото размножаване на растения;
д)
за разрешаването при строг контрол, селективно и в ограничен размер, на залавяне или задържане на определен брой екземпляри от растителни или животински видове, посочени в приложение IV и анализирани от компетентните национални органи.
2.   На всеки две години държавите членки представят на Комисията доклад в установен от Комисията формат относно дерогациите, приложени съгласно параграф 1. Комисията приема становище по тези дерогации в срок дванадесет месеца след получаване на доклада и информира комитета за взетото становище.
[…]“.
2.

Директивата за птиците
Член 1 от Директивата за птиците е формулиран така:
„1.   Настоящата директива се отнася до опазването на всички видове естествено живеещи в диво състояние птици на европейската територия на държавите членки, за които се прилага Договорът. Тя има за цел защитата, управлението и регулирането на тези видове и урежда тяхното използване.
2.   Настоящата директива се прилага за птиците, както и за техните яйца, гнезда и местообитания“.
В член 4 от тази директива се предвижда следното:
„1.   Видовете, посочени в приложение I, подлежат на специални мерки по опазване на техните местообитания, за да се осигур[ят] тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.
Във връзка с това се вземат предвид:
а)
видове, застрашени от изчезване;
б)
видове, уязвими от някои промени в техните местообитания;
в)
видове, считани за редки поради своите малочислени популации или ограниченото им местно разпространение;
г)
други видове, изискващи особено внимание поради специфичния характер на техните местообитания.
Тенденциите и измененията в популационните нива ще се вземат предвид при извършването на оценки.
Държавите членки класифицират като специални защитени зони именно най-подходящите по брой и площ територии за опазването на тези видове, съобразно сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива.
2.   Държавите членки вземат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като вземат предвид нуждите им от защита в сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива, по отношение на техните райони на размножаване, смяна на перата и зимуване и междинните зони по време на техните миграционни маршрути. […]
[…]
4.   В защитените зони, посочени в параграфи 1 и 2, държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат съществено значение за постигане целите на настоящия член. Извън тези защитени зони държавите членки също така се стремят да избягват замърсяването и влошаването на местообитанията“.
Член 5 от посочената директива гласи:
„Без да се засягат членове 7 и 9, държавите членки вземат необходимите мерки за създаване на обща система за защита на всички видове птици, посочени в член 1, като по-специално забраняват:
а)
умишленото убиване или улавяне по какъвто и да е метод;
б)
умишленото разрушаване или увреждане на техните гнезда и яйца и преместването на техните гнезда;
[…]
г)
умишленото обезпокояване, по-специално през периода на размножаване и отглеждане на малките, доколкото обезпокояването има съществено значение с оглед целите на настоящата директива;
[…]“.
Съгласно член 9 от същата директива:
„1.   Държавите членки могат да дерогират от членове 5—8, когато няма друго задоволително разрешение, поради следните причини:
а)
–
в интерес на общественото здраве и безопасност,
–
в интерес на безопасността на въздушния транспорт,
–
за да се предотвратят сериозните увреждания върху селскостопанските култури и животни, горите, рибните стопанства и водите,
–
за защита на флората и фауната;
б)
за целите на научните изследвания и обучението, за повторното заселване, за повторното въвеждане и за размножаването, необходимо за тези цели;
в)
да разрешат, при строго контролирани условия и избирателно, улова, държането или други видове разумно използване на малък брой от определени видове птици.
2.   Дерогациите, посочени в параграф 1, трябва да посочват:
а)
видовете, които са предмет на дерогацията;
б)
разрешените средства, съоръжения и методи за улов или убиване;
в)
условията на риск, времевите обстоятелства и територията, за които могат да бъдат предоставени подобни дерогации;
г)
органа, оправомощен да декларира, че изискваните условия са осигурени и да реши кои средства, съоръжения и методи могат да бъдат използвани, в какви граници и от кои лица;
д)
контрола, който ще бъде осъществен.
3.   Всяка година държавите членки изпращат до Комисията доклад за прилагането на параграфи 1 и 2.
[…]“.
В.

Полското право
1.

Закон за горите
Член 6, параграф 1 от Ustawa o lasach (Закон за горите) от 28 септември 1991 г. (Dz. U., 1991 г., бр. 101, позиция 444), в консолидираната си редакция (Dz. U., 2018 г., позиция 2129) (наричан по-нататък „Законът за горите“), гласи:
„Използваните в закона термини имат следното значение:
[…]
6)
план за управление на горите — основният документ за управлението на горите, който е изготвен за конкретна територия и съдържа описание и оценка на състоянието на гората, както и целите, задачите и методите за управление на горите;
[…]“.
Член 14b от този закон, въведен на 1 януари 2017 г. с член 2 от Ustawa o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Закон за изменение на Закона за опазване на природата и на Закона за горите) от 16 декември 2016 г. (Dz. U., 2016 г., позиция 2249), е формулиран така:
„1.   Собствениците на гори реализират целите и прилагат принципите за управление на горите, посочени в закона, и по-специално изпълняват задълженията по член 9, параграф 1, член 13, параграф 1 и член 14, параграф 4, по определен от тях начин, освен когато начинът на изпълнение на дадено задължение е определен от закона.
[…]
3.   С управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра практика при управление на горите, не се нарушават разпоредбите относно опазването на специфични природни ресурси, създания и елементи, по-специално разпоредбите на членове 51 и 52 от Ustawa o ochronie przyrody (Закон за защита на природата) от 16 април 2004 г. (консолидиран текст Dz. U., 2018 г., позиция 1614) (наричан по-нататък „Законът за защита на природата“).“
В член 22 от Закона за горите се предвижда следното:
„1.   Министърът на околната среда одобрява план за управление на горите за горите, които са собственост на държавната хазна, и опростени планове за управление на горите за горите, които са част от земеделския имуществен фонд на държавната хазна.
[…]
4.   Министърът на околната среда следи за изпълнението на плановете за управление на горите за горите, които са собственост на държавната хазна, и за изпълнението на опростените планове за управление на горите за горите, които са част от земеделския имуществен фонд на държавната хазна.
[…]“.
2.

Наредба за изискванията за добра практика
Изискванията за добра практика при управление на горите са предвидени в Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej (Наредба на министъра на околната среда за изискванията за добра практика при управление на горите) от 18 декември 2017 г. (Dz. U., 2017 г., позиция 2408) (наричана по-нататък „Наредбата за изискванията за добра практика“).
Член 1 от тази наредба гласи:
„Определят се следните изисквания за добра практика при управление на горите:
1)
преди започване на работи по управление на горите се извършва инспекция на място в горския участък или поземления парцел, където са предвидени работите, за да се провери за наличие на защитени видове или на територии, където такива е възможно да се намират;
2)
преди извършването на работи по управление на горите териториите, на които се намират защитени видове, и подлежащите на запазване важни места за защитените видове временно се маркират или по друг начин се гарантира, че тези територии и места са известни на изпълнителя на работите;
3)
ако по време на работите се открият територии на защитени видове или места, където е възможно да има защитени видове, точки 1 и 2 се прилагат mutatis mutandis, включително, ако се налага, начинът на извършване на работите се променя незабавно и при необходимост се предприемат подходящи действия за минимизиране или компенсиране на причинените щети;
4)
по бреговете на водоемите и водните течения в отстоянието от 10 метра от бреговата линия се оставят: падналите стволове на дървета, храсталаците и големите камъни, за да се улеснят достъпът на животните до вода и тяхната миграция;
5)
през размножителния период на птиците не се секат дърветата, на които е установено присъствие на гнездящи птици;
6)
кухите дървета се оставят да се разложат по естествен път;
7)
мъртвите дървета се оставят, за да се осигури непрекъснато наличие на мъртва дървесина, като нейното количество не трябва по-специално да създава риск от пожар или от поява на вредни биотични елементи;
8)
междугорските затворени пространства, включително поляни и ливади, където са открити територии на защитени видове, свързани с отворени пространства, се поддържат, без състоянието им да се влошава, чрез премахване при необходимост на дървета и храсти, както и чрез косене и отстраняване на биомаса;
9)
междугорските водни резервоари и водните течения се оставят в естественото си състояние, а в особени случаи — в състояние, близко до естественото;
10)
водните корита не се използват за извоз на дървесина;
11)
при планиране и реализиране на дейности по управление на горите се отчита необходимостта от запазване на разнообразието от фази на развитие на насажденията на ландшафтно равнище;
12)
препоръчително е в насажденията да се осигури дял на ранносукцесионни дървесни видове, по-специално бреза, трепетлика, ива. Осигуряването на дял над 10 % на горните видове зависи от решението на собственика на гората при отчитане на природни, социални и икономически критерии;
13)
при възобновяване и залесяване се вземат предвид:
a)
регионалните природни условия,
b)
регионализирането на посевите по смисъла на разпоредбите за горския репродуктивен материал,
c)
условията на местообитанията и състоянието на природната среда;
14)
преди извършване на сечи, свързани със смяна на поколенията в гората, видът сеч се избира според планирания метод за възобновяване: естествен или изкуствен;
15)
естественото възобновяване се използва, когато изходните насаждения, от който трябва да се получи самозалесяването, са пълноценни и се състоят от желателни за една и съща територия видове, условията на местообитанието позволяват да се получи естествено възобновяване, и последното гарантира над 50 % покритие на площта за отглеждане и стабилност на насажденията;
16)
в узрелите за възобновяване насаждения, експлоатирани чрез голи сечи на площ над 1 хектар, се оставят да загинат по естествен път групи стари дървета, които не заемат повече от 5 % от изсичаната повърхност;
17)
гола сеч не се извършва непосредствено при извори, реки, езера, торфища и потоци, както и на национални мемориални обекти и такива с религиозно значение; на тези места се препоръчва да се оставят естествени екотонни зони или такива да бъдат създадени, по-специално като се засадят храсти, ако такива няма, и същите бъдат поддържани;
18)
когато планираните технически мерки, които трябва да се задействат при работите по поддръжка, добив и извоз, го налагат, в насажденията се определят оперативни пътеки под формата на ивици от горската повърхност без дървета и храсти, чиято ширина и разположение позволяват извършването на работите по поддръжка, добив и извоз;
19)
химически методи за защита на горите се използват само когато е невъзможно или неоправдано да се използват други методи, като при избора на продукти за растителна защита винаги се отчита безопасността на хората, животните и околната среда“.
3.

Закон за защита на природата
Съгласно членове 48—50 от Закона за защита на природата министърът на околната среда, действайки съгласувано с министъра на земеделието, определя с наредба по-специално защитените растителни, животински и гъбни видове, свързаните с тях забрани, както и методите за тяхната защита.
В членове 51 и 52 от тази закон се предвиждат възможните забрани, засягащи защитените животински и растителни видове.
В член 56 от посочения закон се предвижда възможност компетентните органи да разрешават дейностите, за които се прилагат забраните по членове 51 и 52 от същия закон.
4.

Закон за информирането за околната среда
С член 44 от Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Закон за предоставяне на информация за околната среда и нейното опазване, за участието на обществеността в опазването на околната среда и за оценките на въздействието върху околната среда) от 3 октомври 2008 г. (консолидиран текст Dz. U., 2018 г., позиция 2018) (наричан по-нататък „Законът за информирането за околната среда“) на природозащитните организации се предоставя право да участват в процедурите, в които е необходимо участието на обществеността, право да обжалват по административен ред решение, което е взето в процедура, изискваща участието на обществеността, и право да обжалват такова решение пред административен съд.
5.

Закон за опазване на околната среда
Съгласно член 323 от Ustawa — Prawo ochrony środowiska (Закон за опазване на околната среда) от 27 април 2001 г. (консолидиран текст, Dz. U., 2019 г., позиция 1396) (наричан по-нататък „Законът за опазване на околната среда“):
„1.   Всеки, който е пряко застрашен от ощетяване или е ощетен поради незаконосъобразно въздействие върху околната среда, може да поиска от субекта, отговорен за заплахата или нарушението, да възстанови законосъобразното фактическо положение и да вземе превантивни мерки, по-специално чрез монтиране на инсталации или устройства, възпрепятстващи заплахата или нарушението; когато това е невъзможно или прекомерно трудно, той може да поиска преустановяване на дейността, водеща до заплахата или нарушението.
2.   Ако заплахата или нарушението засяга околната среда като общо благо, искането по параграф 1 може да се направи от държавната хазна, единица на местното самоуправление и природозащитна организация“.
II.

Досъдебното производство
На 20 декември 2011 г. Комисията започва процедура EU Pilot (преписка EUP(2011)2856) и иска от полските власти уточнения за предвиденото в полската правна уредба освобождаване от задълженията, предвидени в Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, при операциите по управление на горите. С оглед на предложените от тези органи разрешения Комисията решава да прекрати процедурата EU Pilot.
Въз основа на информацията и жалбите, които впоследствие получава, Комисията приема, че нарушението на правото на Съюза е доказано. Тя освен това посочва, че полското право не гарантира на организациите за защита на околната среда възможност да оспорват плановете за управление на горите по административен и съдебен ред, и следователно не е изпълнила задължението да осигури съдебна защита на правата, предоставени на тези организации от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
На 20 юли 2018 г. Комисията изпраща на Република Полша официално предупредително писмо, в което твърди, на първо място, че като е въвела в националната система разпоредби, съгласно които с управлението на горите, основано на изискванията за добра практика, не се нарушава никаква разпоредба, свързана с опазването на природата, от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграфи 1 и 2, член 12, параграф 1, букви а)—г), член 13, параграф 1, буква а) и член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, както и по член 4, параграф 1, член 5, букви а), б) и г) и член 9 от Директивата за птиците. На второ място, тази институция твърди, че като е възпрепятствала организациите за защита на околната среда да оспорват по съдебен ред плановете за управление на горите, които могат да окажат значително влияние върху територия „Натура 2000“, и съответно като е изключила от ефективната съдебна защита правата на тези организации, произтичащи от член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и засягащи тези планове, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 216, параграф 2 ДФЕС, член 47 от Хартата, както и във връзка с член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция.
На 20 септември 2018 г. Република Полша отговаря на официалното предупредително писмо.
На 26 юли 2019 г. Комисията издава мотивирано становище, което е получено същия ден от Република Полша и в което тази институция поддържа твърденията за нарушения, изложени в официалното предупредително писмо, искайки същевременно от Република Полша в двумесечен срок, считано от получаването на мотивираното становище, да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с него.
На 26 септември 2019 г. Република Полша отговаря на мотивираното становище, оспорвайки твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения, съобщавайки същевременно — по повод на първото изтъкнато от нея твърдение за нарушение — за бъдещото приемане на нови разпоредби, предназначени за изясняване на положението в действащото законодателство.
Тъй като не е доволна от този отговор, Комисията решава да предяви разглеждания иск.
III.

Производството пред Съда
С писмо от 7 юли 2022 г., в отговор на поставените въпроси от Съда, Комисията го уведомява, че отбелязването в исканията, съдържащи се в петитума на исковата молба на езика на производството и свързани с първото изложено от нея твърдение за нарушение, на член 13, параграф 1, букви а) и г) от Директивата за местообитанията и член 16, параграф 1 от Директивата за птиците, се дължи единствено на техническа грешка, и поправя тези искания в смисъл, че се отнасят не за тези разпоредби, а съответно за член 13, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
В това отношение следва да се припомни, че предметът на предявения по силата на член 258 ДФЕС иск се очертава от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура, поради което мотивираното становище на Комисията и искът трябва да се основават на еднакви твърдения за нарушения (вж. в този смисъл решение от 21 януари 2016 г., Комисия/Кипър,
C‑515/14
,
EU:C:2016:30
, т.
).
Това изискване отговаря на целта на досъдебната процедура, която съгласно установената съдебна практика трябва да предостави на съответната държава членка възможност, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — надлежно да изложи защитните си доводи срещу предявените от Комисията твърдения за нарушения (вж. в този смисъл решение от 8 март 2022 г., Комисия/Обединено кралство (Борба с измамата със занижени цени),
C‑213/19
,
EU:C:2022:167
, т.
и цитираната съдебна практика).
В разглеждания случай трябва да се констатира, от една страна, че както в официалното предупредително писмо и мотивираното становище, така и в доводите, развити в исковата си молба, Комисията непрекъснато има предвид член 13, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците, без да се позовава на неправилните разпоредби, посочени в исканията в исковата молба на езика на производството. От друга страна, това отбелязване изобщо не е въвело Република Полша в заблуждение, защото както в писмената ѝ защита, така и в писмената ѝ дуплика тази държава членка непрекъснато се позовава на член 13, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
Следователно Република Полша очевидно е могла пълноценно да изложи защитните си доводи срещу предявените от Комисията твърдения за нарушения, при това, както в досъдебната процедура, така и в контекста на настоящото производство по обжалване, без техническите грешки, посочени в точка 31 от настоящото решение, да са засегнали правото на защита на тази държава членка по какъвто и да било начин.
С оглед на гореизложените съображения се налага изводът, че първото твърдение за нарушение в исковата молба на Комисията трябва да се разбира в смисъл, че се отнася за член 6, параграфи 1 и 2, член 12, параграф 1, букви а)—г), член 13, параграф 1, буква а) и член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, както и за член 4, параграф 1, член 5, букви а), б) и г) и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
IV.

По иска
А.

По първото твърдение за нарушение
1.

По нарушението на разпоредбите относно опазването на видовете
а)

Доводи на страните
С първото си твърдение за нарушение Комисията по същество изтъква, че с въвеждането в полското право на разпоредба, съгласно която с управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра горска практика, не се нарушава никаква разпоредба относно опазване на природата съгласно изискванията, предвидени в Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, посочените по-горе разпоредби от тези директиви са транспонирани неправилно.
Що се отнася до опазването на видовете, Комисията припомня в исковата си молба, че в членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците се предвижда задължение за въвеждане на системи за строга защита на животинските видове, изброени в приложение IV, буква а) към Директивата за местообитанията, и на растителните видове, изброени в приложение IV, буква б) към същата директива, както и задължение за защита на дивите птици в съответствие с Директивата за птиците. Освен това, макар член 16 от Директивата за местообитанията и член 9 от Директивата за птиците да допускали дерогации от посочените задължения, съгласно практиката на Съда такива дерогации трябвало да се тълкуват стриктно.
Комисията впрочем счита, че полската правна уредба не отговаря на изискванията за правилно транспониране и не осигурява правна рамка за логически последователна система от забрани и дерогации в съответствие с посочените разпоредби от двете директиви.
В това отношение, що се отнася до член 14b, параграф 3 от Закона за горите — където се предвижда, че с управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра горска практика, не се нарушават разпоредбите от Закона за защита на природата — Комисията по-специално посочва, че в Наредбата за изискванията за добра практика не е предвидено условието по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, а именно дейността да няма вредно въздействие върху „[поддържането в благоприятно състояние на запазване] на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение“.
В този контекст Комисията твърди, че в посочената наредба изобщо не се предвижда забрана или задължение за спиране на работите по управление на горите на тези територии при откриване на защитени видове.
Освен това в противоречие с изискванията, въведени с член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците, в Наредбата за изискванията за добра практика не се предвижда, че дерогация от правилата за опазване е възможна само ако няма „друго задоволително решение“.
В тази наредба също така не се предвижда никакво задължение за прилагане на една от причините за дерогация, посочени в член 16 от Директивата за местообитанията или в член 9 от Директивата за птиците.
В това отношение, що се отнася до забраните по член 12, параграф 1, букви а) и в) от Директивата за местообитанията, Комисията припомня, че съгласно практиката на Съда условието за умисъл при залавянето или убиването на екземпляри от видовете, за които се отнася тази разпоредба, е изпълнено и когато извършителят на деянието само е приел възможността за такова залавяне или убиване (вж. в този смисъл решение от 4 март 2021 г., Föreningen Skydda Skogen,
C‑473/19 и C‑474/19
,
EU:C:2021:166
, т.
и цитираната съдебна практика). Такава констатация важала и за член 5, букви б) и г) от Директивата за птиците.
Комисията освен това се позовава на писмото на генералния директор на Службата за управление на държавните гори от 6 март 2018 г. до директорите на нейните регионални дирекции, в което той констатира, че макар прилагането на разпоредбите от Наредбата за изискванията за добра практика да е доброволно, за операции, противоречащи на тези разпоредби, горският собственик все пак винаги трябва да получава дерогация, а именно съгласието на компетентния орган за опазването на природата, за да ги проведе. Според Комисията това писмо потвърждава, че целта, преследвана с член 14b, параграф 3 от Закона за горите, е да се въведе общо освобождаване от задължението да се искат индивидуални дерогации.
В писмената си защита Република Полша отговаря, че съгласно членове 48—50 от Закона за защита на природата министърът на околната среда с наредба определя растителните, животинските и гъбните видове от различните опазвани категории, за които трябва да се определят защитени зони за техните убежища или територии (а при животните и техните места на размножаване или постоянно присъствие) и които съгласно този закон се защитават с подходящи забрани, предвидени в членове 51 и 52 от него. Въз основа на тези разпоредби особено ценните видове били защитени със съответните наредби на министъра на околната среда в областта на опазването на видовете.
Въвеждането в полския правен ред на изискванията за добра практика при управление на горите не изменило принципите, произтичащи от членове 48—50 от Закона за защита на природата и от наредбите за изпълнение, където се предвиждали забраните при строго защитените видове.
Що се отнася до Наредбата за изискванията за добра практика, тя трябвало да се разглежда в контекста на разпоредбите от Закона за информирането за околната среда и Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Закон за предотвратяване и поправяне на вредите за околната среда) от 13 април 2007 г. (консолидиран текст, Dz. U., 2020 г., позиция 2187) (наричан по-нататък „Законът за предотвратяване и поправяне на вредите за околната среда“). Задължението за поддържане в благоприятно състояние на запазване на популациите на видовете впрочем произтичало от разпоредбите на посочените закони. Поради това липсата на предвиждане expressis verbis в Наредбата за изискванията за добра практика на условие съответната дейност да няма вредно въздействие върху „[поддържането в благоприятно състояние на запазване] на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение“, не означавало, че тя противоречи на релевантните разпоредби от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
Твърдението на Комисията, че в Наредбата за изискванията за добра практика не се предвижда никакво задължение за спиране на работите по управление на горите на съответните територии, било в противоречие с текста на член 1, точка 3 от тази наредба.
При установяване на територии на защитени видове собственикът на гората бил длъжен да промени операциите по управление на горите, прилагайки ограничаващи мерки, за да не допусне умишлено унищожаване или обезпокояване. Когато собственикът на гора искал да проведе операции по управление на горите в зона, където е открита територия на защитен вид, той трябвало да получи индивидуална дерогация в съответствие с общите условия по член 56 от Закона за защита на природата, а те отразявали условията по член 16 от Директивата за местообитанията и член 9 от Директивата за птиците.
Република Полша добавя, че в Наредбата за изискванията за добра практика се предвижда допълнителна защита на видовете спрямо предвидената в общите законодателни разпоредби. Възможно било всъщност екземпляр от защитен вид да се установи на ново място за живеене след изготвянето на плана за задачите по опазване на конкретна територия „Натура 2000“. В такъв случай чрез посещенията на място собственикът на гората можел дори да избегне причиняването на неумишлени вредоносни последици.
Тъй като член 14b, параграф 3 от Закона за горите не дерогирал разпоредбите от директивите, където се определят изискванията при опазването на видовете, не било необходимо Наредбата за изискванията за добра практика да съдържа условията и елементите, изброени в член 16 от Директивата за местообитанията и член 9 от Директивата за птиците.
Що се отнася до изтъкнато от Комисията писмо на генералния директор на Службата за управление на държавните гори от 6 март 2018 г., Република Полша твърди, че това писмо не съдържа обвързващо тълкуване на член 14b, параграф 3 от Закона за горите.
В отговор на довода на Комисията, основан на решение от 4 март 2021 г., Föreningen Skydda Skogen (
C‑473/19 и C‑474/19
,
EU:C:2021:166
), тази държава членка посочва, че операциите по управление на горите stricto sensu не са операции, изразяващи се в умишлено унищожаване или убиване на екземпляри от защитени видове.
Комисията освен това не доказала, че органът, приел Наредбата за изискванията за добра практика, е искал залавянето или убиването на екземпляр от защитен животински вид или поне че е приел възможността за такова залавяне или убиване.
В писмената си реплика Комисията отбелязва, че твърдението на Република Полша, че Наредбата за изискванията за добра практика се прилага и трябва да бъде разглеждана заедно с разпоредбите от съответните закони в областта на околната среда, не се подкрепя нито от разпоредбите от тази наредба, нито от практиката по нейното прилагане.
Що се отнася до изтъкнатата от Република Полша възможност за промяна на работите по управление на горите, Комисията отбелязва, че промяната на условията за изпълнение на работите, когато са установени защитени видове в съответната зона, не гарантира, че тези дейности няма да доведат до обезпокояване или няма да причинят смъртта на екземпляри от тези защитени видове.
В отговор на довода на Република Полша, свързан с решение от 4 март 2021 г., Föreningen Skydda Skogen (
C‑473/19 и C‑474/19
,
EU:C:2021:166
), Комисията твърди, че е възможно операторите, които извършват дейности по управление на горите, да са наясно с наличието на риск от унищожаване на местообитания или видове и да приемат такъв риск.
В писмената си дуплика Република Полша отново посочва, че министърът на околната среда е въвел забрани при някои видове именно въз основа на членове 48—50 от Закона за защита на природата. Тъй като впрочем в член 14b от Закона за горите нямало позоваване на тези разпоредби от Закона за защита на природата, не можело да се твърди, че Република Полша е нарушила забраните по членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците.
Освен това в никоя разпоредба от Наредбата за изискванията за добра практика не се предвиждала дерогация от забраните по членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията или член 5 от Директивата за птиците. Поради това не било необходимо в тази наредба да се посочват изискванията, произтичащи от член 16 от Директивата за местообитанията и член 9 от Директивата за птиците.
Тази държава членка счита, че Комисията тълкува твърде общо и неправилно изискването за промяната на работите, представяйки го като изискване, което може да доведе до обезпокояване или унищожаване на място за размножаване или почивка.
Република Полша добавя, че съществуват множество начини за промяна на работите, които в голямата си част зависят от местоположението, условията на територията, продължителността на работите, състава на видовете, горската покривка и най-вече предмета на опазването и биологията на съответния вид.
Що се отнася до решение от 4 март 2021 г., Föreningen Skydda Skogen (
C‑473/19 и C‑474/19
,
EU:C:2021:166
), Република Полша твърди, от една страна, че операциите по управление на горите не представляват умишлени деяния по убиване или залавяне по смисъла на това съдебно решение. От друга страна, съгласно член 1, точка 3 от Наредбата за изискванията за добра практика, ако горски собственик откриел, по-специално при инспекция на землището, защитен вид, той бил длъжен да вземе мерки, за да промени своите първоначални операции, така че да не позволи умишлено залавяне или убиване. Тези условия били в съответствие с посоченото съдебно решение.
б)

Съображения на Съда
На първо място, що се отнася до Директивата за местообитанията, следва да се припомни, че член 12, параграф 1 задължава държавите членки да вземат необходимите мерки, за да въведат система за строга защита на животинските видове, посочени в тази разпоредба, в техните естествени места на разпространение, като се забранят дейностите, изброени в букви а)—г) от тази разпоредба.
По-специално в член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията се предвижда, в буква а) — забрана на всички форми на умишлено залавяне или убиване на екземпляри от тези видове в природата, в буква б) — забрана на умишленото обезпокояване на тези видове, особено през периодите на размножаване, отглеждане на малките, презимуване и миграция, в буква в) — забрана на умишленото унищожаване или вземане на яйца в природата, и в буква г) — забрана на повреждането или унищожаването на места за размножаване или почивка.
В член 13, параграф 1, буква а) от тази директива пък се посочва, че държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждането на система за строга защита на растителните видове, за които се отнася тази разпоредба, като се забраняват умишленото бране, събиране, рязане, изкореняване или унищожаване на тези растения в природата — в областите на естественото им разпространение.
В същото време съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, при условие че няма друго задоволително решение и дерогацията няма вредно въздействие върху поддържането в благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение, държавите членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите по-специално на членове 12 и 13 от тази директива в хипотезите, изброени в букви а)—д) от същия член 16, параграф 1.
На второ място, що се отнася до Директивата за птиците, в член 5 се предвижда, че без да се засягат членове 7 и 9, държавите членки вземат необходимите мерки за създаване на обща система за защита на всички видове птици, посочени в член 1 от посочената директива, в която система по-специално се забраняват дейностите, изброени в букви а)—д) от същия член 5.
В член 5 от Директивата за птиците по-специално се предвижда, в буква а) — забрана на умишленото убиване или улавяне на птици, независимо от използвания метод, в буква б) — забрана на умишленото разрушаване или увреждане на техните гнезда и яйца и преместването на техните гнезда, и в буква г) — забрана на умишленото обезпокояване, по-специално през периода на размножаване и отглеждане на малките, доколкото обезпокояването има съществено значение с оглед на целите на тази директива.
В същото време съгласно член 9, параграф 1 от Директивата за птиците държавите членки могат да дерогират от членове 5—8 от нея, когато няма друго задоволително разрешение, поради изброените в първата разпоредба причини.
Що се отнася до Директивата за местообитанията, от една страна, според Съда членове 12, 13 и 16 от нея образуват съгласувана съвкупност от норми, с която се цели да се осигури защитата на популациите от съответните видове, поради което с всяка дерогация, която е несъвместима с тази директива, се нарушават както забраните по членове 12 или 13, така и правилото, че дерогации могат да се предоставят в съответствие с член 16 от същата директива (решение от 20 октомври 2005 г., Комисия/Обединено кралство,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, т.
).
Освен това, подчертавайки, че застрашените местообитания и видове са част от природното наследство на Европейския съюз, поради което приемането на мерки по опазване е обща отговорност на всички държави членки, Съдът уточнява, че в рамките на тази директива, която съдържа сложни и технически правила в областта на правото на околна среда, държавите членки имат специалното задължение да следят законодателството им, с което трябва да се гарантира транспонирането на посочената директива, да бъде ясно и прецизно (вж. в този смисъл решение от 15 март 2012 г., Комисия/Полша,
C‑46/11
, непубликувано,
EU:C:2012:146
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, що се отнася до Директивата за птиците, според Съда критериите, въз основа на които държавите членки могат да дерогират предвидените в тази директива забрани, трябва да бъдат възпроизведени в достатъчно ясни и прецизни национални разпоредби, тъй като точността на транспонирането е от особено значение в област, в която управлението на общото наследство е поверено на държавите членки за съответната им територия (решение от 26 януари 2012 г., Комисия/Полша,
C‑192/11
, непубликувано,
EU:C:2012:44
, т.
).
В разглеждания случай трябва да се отбележи, че съгласно член 14b, параграф 3 от Закона за горите с управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра практика при управление на горите, не се нарушават разпоредбите относно опазването на специфични природни ресурси, създания и елементи, по-специално разпоредбите на членове 51 и 52 от Закона за защита на природата.
С посочения Закон за защита на природата в полския правен ред впрочем се транспонират разпоредбите от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците. По-конкретно, в разпоредбите на членове 51 и 52 от този закон се предвиждат забрани, засягащи защитените животински и растителни видове, и те според Република Полша са били приети по-специално с цел прилагане на членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците.
В това отношение е важно да се констатира, че член 14b, параграф 3 от Закона за горите е формулиран общо и има много широк обхват. Според самата ѝ формулировка с тази разпоредба всъщност се въвежда презумпция, че с управлението на горите, провеждано в съответствие с член 1 от Наредбата за изискванията за добра практика, не се нарушават по-специално въпросните членове 51 и 52. В посочения контекст това означава при изпълнение на определени изисквания с нея да се позволи дерогиране като цяло от разпоредбите от вътрешното право, с които се прилагат членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците, за целите на операциите, провеждани в рамките на такова управление на горите, когато тези операции предполагат извършване на деяния, забранени с последните разпоредби.
Що се отнася до твърдението на Република Полша, че управлението на горите не включва операции, предполагащи извършването на такива забранени деяния, трябва да се констатира, че член 14b, параграф 3 от Закона за горите позволява да се разрешат операциите по управление на горите изобщо, включително, когато е възможно те да предполагат извършването на деяния, които са забранени съгласно националните разпоредби за прилагане на членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците, и по-специално деянията, които се изразяват в умишлено унищожаване или убиване на екземпляри от защитени видове.
В това отношение Съдът вече е постановил, че забраните по член 12, параграф 1, букви а)—в) от Директивата за местообитанията могат да се прилагат за дейност, като например дейност по експлоатация на горите, чиято цел очевидно е различна от залавянето или убиването, обезпокояването на животинските видове или умишленото унищожаване или вземане на яйца (решение от 4 март 2021 г., Föreningen Skydda Skogen,
C‑473/19 и C‑474/19
,
EU:C:2021:166
, т.
).
Следователно член 14b, параграф 3 от Закона за горите може да се тълкува и прилага от националните органи като съставляващ дерогация от всички полски разпоредби, с които се транспонират разпоредбите от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, и по-специално тези, с които се прилагат членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците.
По-нататък, трябва да се констатира, че член 14b, параграф 3 от Закона за горите и член 1 от Наредбата за изискванията за добра практика не съответстват на условията, предвидени в член 16 от Директивата за местообитанията и член 9 от Директивата за птиците, които трябва да се изпълнят от държавите членки, искащи да дерогират по-специално членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и член 5 от Директивата за птиците.
Всъщност сравнението между, от една страна, текста на член 1 от Наредбата за изискванията за добра практика, където се изброяват тези изисквания, и от друга страна, хипотезите, в които държавите членки могат да дерогират разпоредбите от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците на основание член 16, параграф 1, букви а)—д) от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 1, букви а)—в) от Директивата за птиците, позволява да се констатира, че въпросните изисквания не съответстват на предвидените в тези директиви хипотези.
В това отношение условието по член 16 от Директивата за местообитанията — а именно да няма друго задоволително решение и дерогацията да няма вредно въздействие върху поддържането в благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение — не се съдържа в Наредбата за изискванията за добра практика, без за последната констатация да има значение дали спазването на всички тези изисквания позволява поддържането на съответните видове в благоприятно състояние на запазване, както Република Полша, изглежда, твърди по същество. Условието по член 9 от Директивата за птиците — а именно да няма друго задоволително решение — също не е предвидено в разпоредбите от посочената наредба.
Освен това, както Комисията правилно подчертава, член 1 от Наредбата за изискванията за добра практика не съдържа никакво позоваване на причините за дерогация, посочени в член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
Накрая, макар Република Полша да твърди също, че други полски законодателни разпоредби позволяват да се отговори на условията за дерогиране по член 16 от Директивата за местообитанията и член 9 от Директивата за птиците, това не променя факта — дори да се допусне, че това обстоятелство е доказано — че в такъв случай би съществувало противоречие между, от една страна, общата дерогация по член 14b, параграф 3 от Закона за горите и от друга страна, тези други законодателни разпоредби, чиято приложимост се претендира.
Наличието на противоречие между различните национални разпоредби впрочем не само накърнява принципа на правна сигурност, но може и да заблуди административните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите от определена директива на Съюза относно условията за прилагане на защитния режим (вж. в този смисъл решение от 26 януари 2012 г., Комисия/Полша,
C‑192/11
, непубликувано,
EU:C:2012:44
, т.
).
Съществуването на този риск в разглеждания случай впрочем се оказва доказано, както следва от отбелязаното от Комисията писмо на генералния директор на Службата за управление на държавните гори от 6 март 2018 до директорите на нейните регионални дирекции, съгласно което той изхожда от виждането, че горският собственик не е длъжен да получава дерогация за горските операции, съответстващи на изискванията за добра практика.
При това положение се налага изводът, че с приемането на член 14b, параграф 3 от Закона за горите — където се предвижда, че с управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра практика при управление на горите, не се нарушават разпоредбите относно опазването на специфични природни ресурси, създания и елементи — полският законодател не е изпълнил задълженията си по член 12, параграф 1, член 13, параграф 1, буква а) и член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, както и по член 5, букви а), б) и г) и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
2.

По нарушението на разпоредбите относно опазването на местообитанията
а)

Доводи на страните
Що се отнася до опазването на местообитанията, Комисията припомня в исковата си молба, че в член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците се предвижда приемането на мерки по опазване за конкретни зони. Прилагането на член 14b, параграф 3 от Закона за горите и на Наредбата за изискванията за добра практика означавали, че в Полша вече не е необходимо да се приемат и въвеждат мерки по опазване за тези зони, с което се нарушавали посочените разпоредби от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
В това отношение Съдът приел, че с национални разпоредби, които не се създават и прилагат за конкретни зони, не може да се отговори на изискванията и да се осигури полезното действие на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, тъй като мерките по опазване на конкретна зона трябва да са пълни, ясни и прецизни (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция,
C‑849/19
, непубликувано,
EU:C:2020:1047
, т.
и
).
Тъй като Наредбата за изискванията за добра практика била твърде обща, с нея не можело да се изпълнят изискванията, посочени в предходната точка от настоящото решение.
Според Комисията съществува риск, ако определена операция се окаже съответстваща на добрата практика, на основание член 14b, параграф 3 от Закона за горите тя да бъде освободена от задължението за спазване на принципите за опазване на засегнатите територии, включително териториите „Натура 2000“. Ето защо имало риск мерките по опазване, които могат да се определят в плановете за опазване на мрежата „Натура 2000“, да не бъдат приложени.
Съгласно практиката на Съда държавите членки впрочем не можели да позволят намеси, създаващи риск от сериозно засягане на екологичните характеристики на територии, които приютяват естествени местообитания и/или които се обитават от приоритетни видове (вж. в този смисъл решение от 24 ноември 2011 г., Комисия/Испания,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, т.
).
Поради тези причини, както и поради изложените от Комисията причини, що се отнася до нарушаването от Република Полша на членове 12 и 16 от Директивата за местообитанията и членове 5 и 9 от Директивата за птиците, се налагала констатацията, че с член 14b, параграф 3 от Закона за горите и Наредбата за изискванията за добра практика е извършено неправилно транспониране на задължението по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията — да се предотврати влошаването на състоянието на естествените местообитания и местообитанията на видове.
В писмената си защита Република Полша отговаря, че по полската правна уредба операциите по управление на горите трябва да съответстват на мерките по опазване, определени в плановете за конкретните задачи за опазване на територии „Натура 2000“.
Съгласно член 46 от Закона за информирането за околната среда всички планове за управление на горите в зоната „Натура 2000“ преди приемането си преминавали през процедура по стратегическо оценяване на влиянието върху околната среда, където се анализира равнището на въздействие на планираните мерки върху зоната „Натура 2000“. Съгласно член 55, параграф 2 от този закон проектът можел да се приеме само ако са налице предпоставките по член 34 от Закона за защита на природата, когато стратегическо оценяване на влиянието върху околната среда показва, че може да има значително отрицателно въздействие върху зоната „Натура 2000“.
Целта на Наредбата за изискванията за добра практика била именно да се изключат сблъсъците с целите за опазване при зоните „Натура 2000“, приложими за териториите на защитени видове, като те бъдат установени и след това бъдат променени операциите по управление на горите. Тъй като посочените операции трябвало да съответстват на плановете за задачите по опазване и на плановете за опазване на зоните „Натура 2000“, Република Полша подчертава, че тази наредба не освобождава собствениците на гори от задължението да спазват въпросните планове.
Що се отнася до твърдяното нарушение на член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията, Комисията не представила никакво доказателство в подкрепа на твърденията си и само заключила, че съществува „риск“ мерките по опазване, определени в плановете за опазване, да не бъдат приложени.
Освен това съгласно практиката на Съда при проверката дали е спазен член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, Комисията не можела да преценява съответната национална правна уредба, без да отчита нормативния контекст, в който тя се вписва. Комисията трябвало да докаже, че мерките, приети в приложение на оспорваната правна уредба, не позволяват ефективно да се предотврати влошаването на местообитанията (решение от 4 март 2010 г., Комисия/Франция,
C‑241/08
,
EU:C:2010:114
, т.
).
Що се отнася по-конкретно до разпоредбите от Наредбата за изискванията за добра практика, Република Полша подчертава, че те приличат на определените в плановете за задачите по опазване за различните зони „Натура 2000“ и предвиждат мерки, които съответно допринасят за подобряването и съхраняването на местообитанията, както и за борбата срещу обезпокояването на видовете. Следователно тази наредба осигурявала по-добра реализация на целите по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
В писмената си реплика Комисията твърди, че ясната формулировка както на член 14b, параграф 3 от Закона за горите, така и на Наредбата за изискванията за добра практика разширява дерогацията от мерките по опазване по смисъла на член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците. Република Полша правилно подчертавала, че съществуват други мерки по опазване, но не вземала отношение по риска от буквално тълкуване на разпоредбите, с които се въвежда толкова широка дерогация.
Според Комисията дерогацията, предвидена с разпоредбите на член 14b, параграф 3 от Закона за горите във връзка с посочената наредба, обхваща разпоредбите от Закона за защита на природата, с които се транспонират член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, а това само по себе си вече противоречало на тази две директиви. Тази институция подчертава, че в резултат на въпросната дерогация практики се считат за съвместими със задължението за опазване, предвидено в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, само защото са в съответствие с Наредбата за изискванията за добра практика. Тази наредба обаче не била достатъчна, за да се обоснове дерогация от разпоредбите от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
В писмената си дуплика Република Полша подчертава, че Комисията не е доказала, че операциите по управление на горите, провеждани въз основа на Наредбата за изискванията за добра практика, се отклоняват от правилата, определени в конкретните планове за задачите по опазване и конкретните планове за опазване на териториите „Натура 2000“. Съгласно член 33, параграф 1 от Закона за защита на природата операциите по управление на горите в територия „Натура 2000“ не можели да имат значително отрицателно въздействие върху целите за опазване на тази зона. Това правило се прилагало и за операциите по управление на горите, реализирани въз основа на Наредбата за изискванията за добра практика.
В отговор на довода на Комисията относно член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците Република Полша твърди, че в член 33, параграф 1, точка 1 от Закона за защита на природата изрично се предвижда забрана за извършването на всякаква дейност, която може да влоши състоянието на естествените местообитания или на местообитанията на растителни и животински видове, за защитата на които е определена територия „Натура 2000“, или да се отрази отрицателно на видовете, за защитата на които е определена територия „Натура 2000“. Формулировката на тази полска разпоредба не оставяла никакво съмнение, че тя се прилага и когато операции по управление на горите се провеждат въз основа на Наредбата за изискванията за добра практика.
б)

Съображения на Съда
В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията за специалните консервационни зони държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания за типовете естествени местообитания и съответните видове.
В параграф 2 от този член 6 се посочва, че държавите членки вземат подходящите мерки за предотвратяване в специалните консервационни зони на влошаването на естествените местообитания и местообитанията на видове, както и на обезпокояването, засягащо видовете, за които са определени зоните, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на посочената директива.
В член 4, параграф 1 от Директивата за птиците пък се посочва, че за съответните видове се прилагат специални мерки по опазване, що се отнася до тяхното местообитание, за да се осигурят тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.
Що се отнася до опазването на местообитанията, предвидено в член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, Съдът вече е приел, че тези разпоредби изискват не само приемане на мерките за опазване, които са необходими за поддържане в благоприятно състояние на запазване на защитените местообитания и видове в рамките на съответната територия, но също така — и най-вече —тяхното ефективно прилагане, тъй като в противен случай тези разпоредби биха се оказали лишени от всякакво полезно действие (решение от 17 април 2018 г., Комисия/Полша (Беловежка гора),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, т.
).
Освен това точността на транспонирането на член 6 от Директивата за местообитанията, където е предвидено опазването на местообитанията на видовете, е от особена важност, след като — както се предвижда в тази директива — управлението на общото наследство е поверено на държавите членки за съответната им територия (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция,
C‑849/19
, непубликувано,
EU:C:2020:1047
, т.
).
Важно е впрочем да се отбележи, както бе констатирано в точки 76 и 79 от настоящото решение, че дерогацията от изискванията за опазването на животинските и растителните видове, предвидена в член 14b, параграф 3 от Закона за горите, е формулирана общо и има твърде широк обхват. Поради това тя може да бъде тълкувана и прилагана от националните органи като съставляваща дерогация от всички полски разпоредби, с които се транспонират разпоредбите от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
Поради това, макар в рамките на своята защита полското правителство да се позовава на другите полски законодателни разпоредби, с които се прилагат член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, се налага изводът, че член 14b, параграф 3 от Закона за горите и Наредбата за изискванията за добра практика не осигуряват изискваните яснота и прецизност при транспонирането и прилагането на посочените разпоредби от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
В това отношение, тъй като самото полско правителство посочва, че тези изисквания „приличат на определените“, по-специално във връзка с плановете за опазване за различните зони „Натура 2000“, се налага изводът, че това правителство не оспорва, че първите изисквания не отговарят напълно на изискванията, произтичащи от член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците.
При всички положения изискванията за добра практика при управление на горите, посочени в член 1 от Наредбата за изискванията за добра практика, са общоприложими за горските операции, независимо от характеристиките на зоните, в които се разгръщат тези операции, и съответно без отчитане на характеристиките на местообитанията и видовете, които е възможно да бъдат засегнати от тях. Следователно спазването на тези изисквания не може да гарантира, че са изпълнени специфичните условия, които произтичат от член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, и се отнасят за конкретни местообитания и видове.
При това положение се налага изводът, че с приемането на член 14b, параграф 3 от Закона за горите — където се предвижда, че с управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра практика при управление на горите, не се нарушават разпоредбите относно опазването на специфични природни ресурси, създания и елементи — полският законодател не е изпълнил задълженията си по член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията и член 4, параграф 1 от Директивата за птиците.
С оглед на гореизложените съображения първото твърдение за нарушение — а именно на член 6, параграфи 1 и 2, член 12, параграф 1, член 13, параграф 1, буква а) и член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, както и на член 4, параграф 1, член 5, букви а), б) и г) и член 9, параграф 1 от Директивата за птиците — е основателно.
Б.

По второто твърдение за нарушение
1.

Доводи на страните
В исковата си молба Комисията твърди, че тъй като в Закона за горите на плановете за управление на горите се признава само вътрешен характер, правата на организациите за защита на околната среда не са гарантирани. Всъщност акт, с който се одобрява такъв план, нямал характер на административно решение, тъй като в член 22, параграф 1 от Закона за горите не ставало въпрос за административно решение, при положение че в същия закон изрично се предвиждала формата на административно решение за други актове на административните органи.
Изключително вътрешният характер на актовете за одобряване на плановете за управление на горите се потвърждавал от практиката на Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд, Полша). В свое решение от 12 март 2014 г. (II OSK 2477/12) този полски върховен правораздавателен орган потвърдил отхвърлянето като недопустима на жалба срещу план за управление на горите, подадена от организация за защита на околната среда, тъй като актът на министъра на околната среда, с който се одобрява този план, не бил административно решение, подлежащо на оспорване по съдебен ред.
Също така в определение от 17 октомври 2017 г. (II OSK 2336/17) Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) поради същите причини потвърдил отхвърлянето като недопустима от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава, Полша) на жалба, подадена от Rzecznik Praw Obywatelskich (Омбудсман, Полша) срещу акт на министъра на околната среда, с който се одобрява приложение към плана за управление на горите.
Тъй като процедурата по одобряване на план за управление на горите била с „вътрешен“ характер, тя не се считала за процедура, изискваща участието на обществеността. Поради това по отношение на такива планове организациите за защита на околната среда се оказвали лишени от процесуалните права — включително от правото на обжалване пред административен съд на решение, взето в рамките на такава процедура — обявени в член 44, параграфи 1—3 от Закона за информирането за околната среда, и имали право само да представят становища и предложения в съответствие с членове 39—41 от последния закон.
Според Комисията това правно положение е несъвместимо с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, както и с постоянната практика на Съда.
В това отношение Съдът приел, че организация за защита на околната среда, отговаряща на поставените изисквания в член 2, параграф 5 от тази конвенция, трябва да може да оспори в рамките на производството по обжалване, посочено в член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, не само решението да не се извърши подходящата оценка на въздействието на разглеждания план или проект върху съответната територия, но евентуално и извършената оценка, доколкото тя е опорочена от нередности (вж. в този смисъл решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
—
).
В този контекст Комисията твърди, че плановете за управление на горите трябва да се квалифицират като „планове или проекти“ по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и като „решения“ по смисъла на член 6, параграф 1, буква b) от Орхуската конвенция. Поради това член 9, параграф 2 от тази конвенция бил приложим за плановете за управление на горите, което означавало, че организациите за защита на околната среда трябвало да могат да участват в процедурите по екологична проверка на тези планове и да сезират съд или друг независим и безпристрастен орган, за да осигурят спазването на своите права.
Що се отнася до израза „план или проект“ по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, Съдът приел, че съдържащият се в тази разпоредба термин „проект“ е по-широк от съдържащия се в Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
ОВ L 26, 2012 г., стр. 1
) (решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др.,
C‑293/17 и C‑294/17
,
EU:C:2018:882
, т.
и
).
Тъй като множество операции по управление на горите отговаряли на по-тясното определение за „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2011/92, те a fortiori трябвало да се квалифицират като „проекти“ по смисъла на Директивата за местообитанията (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, т.
).
Що се отнася до твърдението на Република Полша, че Орхуската конвенция не е приложима в разглеждания случай, Комисията припомня, че съгласно постоянната практика на Съда всички мерки, приети въз основа на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, попадат в приложното поле на член 9, параграф 2 от тази конвенция (решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
).
Освен това от решение от 14 януари 2021 г., Stichting Varkens in Nood и др. (
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, т.
), било видно, че организациите за защита на околната среда трябва да имат достъп до правосъдие, независимо от своето участие в процедурата по вземане на решение за съответния план или проект.
В писмената си защита в самото начало Република Полша твърди, че второто твърдение за нарушение е недопустимо, тъй като не отговаря на изискванията за яснота и прецизност, установени в практиката на Съда. Равнището на защита, което произтича от принципите на равностойност и на ефективност, определени в практиката на Съда и приложими по отношение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, разглеждан във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата, всъщност било различно от произтичащото от член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция.
Комисията освен това не обяснила причината, поради която второто твърдение за нарушение в нейния иск се отнася само за невъзможността природозащитните организации да оспорват по съдебен ред актовете за одобряване на плановете за управление на горите, след като от член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция следвало, че от това право трябва да се ползва по-широка категория правни субекти, а именно заинтересованата общественост.
Република Полша твърди, че при всички положения второто твърдение за нарушение е необосновано.
В това отношение тази държава членка припомня, че според Съда решенията, намиращи се в приложното поле на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, попадат в приложното поле на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция само ако за тях се отнася член 6, параграф 1, буква b) от тази конвенция, а именно само ако засягат „дейности“ по смисъла на последната разпоредба (вж. в този смисъл решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
).
Република Полша добавя, че предметът на делото, по което е постановено това съдебно решение, е бил свързан със специфична дейност, а не — както в настоящия случай — с преценката на документите по планиране, каквито са плановете за управление на горите.
Според тази държава членка планът за управление на горите представлява било план, било стратегия или програма, поради което той попада в обхвата на член 7 от Орхуската конвенция. В това отношение изискванията, определени в член 6, параграфи 3, 4 и 8 от тази конвенция, трябвало да бъдат спазени. Нищо обаче не позволявало да се приеме, че план за управление на горите може да се счита за „предлагана дейност“ по смисъла на член 6, параграф 1, буква b) от посочената конвенция.
От това следвало, че „проектът“ е действие (реализиране, намеса), докато „планът“ е документ (план, програма), изготвен или одобрен от определен орган посредством предвидена в закона конкретна процедура, и се изисква от законодателни разпоредби.
Република Полша констатира, че съгласно член 6, параграф 1, буква b) от Орхуската конвенция страните по тази конвенция определят във всеки отделен случай дали предлаганата дейност попада в обхвата на член 6 от нея. Нито от правото на Съюза, нито от полското право обаче следвало, че тази разпоредба се прилага за планове за управление на горите.
Въпросните планове за управление на горите не можели да се считат за проекти и от функционална и телеологична гледна точка.
Основната цел на плановете за управление на горите била да се съхранят трайността, непрекъснатостта и жизнеността на горите. В исковата си молба Комисията обаче възприемала погрешно управлението на горите като поредица от отделни проекти. Тази институция обсъдила въпроса за изсичането на дърветата, а именно експлоатационните сечи, независимо от бъдещите възобновявания и други операции по управление на горите, пренебрегвайки също обстоятелството, че всички тези намеси се планират за десетгодишни периоди и че тези периоди на практика съставляват елементите от един продължаващ и непрекъснат процес по трайно поддържане на горите.
Тази държава членка заключава, че Комисията не е доказала, че планът за управление на горите съставлява „дейност“ по смисъла на Орхуската конвенция и поради това попада в приложното поле на член 9, параграф 2 от нея.
Що се отнася до практиката на полските съдилища, цитирана в исковата молба на Комисията, според Република Полша посочената съдебна практика не е достатъчна, за да се подкрепят доводите на тази институция, изложени в рамките на второто твърдение за нарушение.
По-конкретно решенията на Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава) от 30 април 2009 г. (IV SA/Wa 2036/08), 14 юни 2012 г. (IV SA/Wa 516/12) и 28 януари 2015 г. (IV SA/Wa 2004/14) потвърждавали, че министърът на околната среда е длъжен да придаде на актовете, с които се одобряват плановете за управление на горите, формата на административно решение.
Практиката на Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) освен това потвърждавала, че административните съдилища са длъжни да тълкуват националната правна уредба в съответствие с правото на Съюза. Що се отнася до плановете за управление на горите, възприетото съответстващо тълкуване от административните съдилища можело да доведе до извода, че акт, с който се одобрява планът за управление на горите, се издава във формата на административно решение, което може да се обжалва от природозащитните организации на основание член 44, параграф 3 от Закона за информирането за околната среда.
Република Полша добавя, че по полската правна уредба пред съд с обща компетентност може да се предяви иск, с който по същество се оспорва план за управление на горите, тоест извършваните операции в изпълнение на такива планове.
Република Полша уточнява също, че второто твърдение за нарушение е необосновано ratione materiae. Всъщност, тъй като Комисията твърди, че е допуснато нарушение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, това твърдение за нарушение трябвало да се отнася единствено до плановете за управление на горите, които се отнасят за операции по управление на горите, потенциално засягащи значително териториите „Натура 2000“ индивидуално или в съчетание с други планове и проекти, и за които поради това трябва да се извърши подходяща оценка на въздействието им върху тези територии. Само част от горите, засегнати от плановете за управление на горите, обаче се отнасяла за зоните „Натура 2000“. В доводите си, развити в рамките на второто твърдение за нарушение, Комисията обаче не правела никакво разграничение между тези две хипотези.
В писмената си реплика Комисията отбелязва, че направеното от Република Полша възражение за недопустимост на второто твърдение за нарушение е неоснователно.
В решение от 8 ноември 2016 г.Lesoochranárske zoskupenie VLK (
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
), Съдът признал, че член 47 от Хартата може да се разглежда във връзка с член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция. Освен това в решения от 3 октомври 2019 г., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland и др. (
C‑197/18
,
EU:C:2019:824
, т.
), и 14 януари 2021 г., Stichting Varkens in Nood и др. (
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, т.
), Съдът приел, че самостоятелното значение на член 47 от Хартата е релевантно само когато се преценява дали ограничаване на правото на ефективни правни средства за защита е основателно. Настоящият случай обаче се отнасял не за ограничаване на това право, а за липсата на достъп до правосъдие за организациите за защита на околната среда.
В отговор на твърдението на Република Полша, че определението за „проект“ или „план“ трябва да се даде в съответствие с Директива 2011/92 и Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (
ОВ L 197, 2001 г., стр. 30
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135), Комисията припомня, че между одобряването на план за управление на горите и намесата в околната среда под формата на дейности по управление на горите не съществува никакъв друг етап на утвърждаване на такива дейности, който може да приключи с административно решение, подлежащо на обжалване по административен или съдебен ред.
Що се отнася до националната съдебна практика, на която се позовава Република Полша в писмената си защита в подкрепа на виждането си, че план за управление на горите може да се оспори пред съд, Комисията посочва, че тази държава членка се позовава на актове на низшестоящ в йерархията съд, докато доводите на Комисията се основавали на практиката на Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд).
При всички положения възможността за тълкуване в съответствие с правото на Съюза от страна на полските съдилища не можела да освободи полския законодател от неговото задължение да поправи липсата на съответствие на полското право с правото на Съюза.
Що се отнася до правото на подаване на жалби по административен ред и предложения на основание член 221 от полския административнопроцесуален кодекс, тази разпоредба не давала възможност за сезиране на административен съд с цел пряко оспорване на решение, с което се одобрява план за управление на горите.
Относно възможността за обжалване пред административен съд на решение, което е свързано с екологичните условия за проектите, налагащи оценка на въздействието им върху околната среда, Комисията подчертава, че съгласно разпоредбите от Закона за горите планът за управление на горите не се счита за проект, за който са необходими такава оценка и екологично разрешение.
В отговор на твърдението на Република Полша във връзка с членове 322—324 от Закона за опазване на околната среда, Комисията посочва, че гражданските искове не позволяват на организациите за защита на околната среда да оспорват пряко план за управление на горите по съдебен ред. Този вид средства за защита засягал гражданската отговорност за влошаване на състоянието на околната среда, като сезираният с такъв иск съд с обща компетентност не може да премахне от полския правен ред план за управление на горите, в който са допуснати нередности.
В писмената си дуплика Република Полша твърди, че Комисията не е посочила дали според нея е възможно един и същ акт — в случая план за управление на горите — да бъде едновременно „определена дейност“ по смисъла на член 6 от Орхуската конвенция и „план/програма, касаещ(а) околната среда“ по смисъла на член 7 от тази конвенция. Планът за управление на горите всъщност трябвало да се счита за план, касаещ околната среда, по смисъла както на член 7 от Орхуската конвенция, така и на член 2, буква а) от Директива 2001/42, както и съгласно разпоредбите от полското право, с които се транспонират тези правни актове, а именно член 46 от Закона за информирането за околната среда. Съгласно член 7 от Орхуската конвенция плановете и програмите, касаещи околната среда, впрочем попадали в приложното поле само на член 6, параграфи 3, 4 и 8 от тази конвенция, а само предлаганите дейности били обхванати от целия член 6.
Република Полша добавя, че член 6 от Орхуската конвенция се отнася за „определени дейности“, докато в плана за управление на горите не се предвижда никаква определена дейност с посочване на дата и място на изпълнение, а се предвиждат само задачи, които трябва да се реализират в десетгодишен период.
Нито планът за управление на горите, нито предвиждани в такъв план мерки били изброени в анекс I към Орхуската конвенция, поради което те не попадали в приложното поле на член 6, параграф 1, буква a) от тази конвенция. Що се отнася до член 6, параграф 1, буква b) от посочената конвенция, страните по нея били оправомощени да определят във всеки отделен случай дали съответната дейност попада в обхвата на този член.
Що се отнася до гражданскоправните способи за защита, предназначени за отстраняване на нередностите в плановете за управление на горите, Комисията не обяснила причините, поради които счита, че тези способи са недостатъчни, и защо само правото на оспорване пред административен съд на решенията, с които се одобряват плановете за управление на горите, отговаряло на изискванията, произтичащи от разпоредбите, за които се отнася второто твърдение за нарушение.
В това отношение с граждански иск можело да се отменят конкретни операции по управление на горите, които са предвидени в план за управление на горите и чието изпълнение е одобрено от горската управа.
2.

Съображения на Съда
а)

По възражението за недопустимост на второто твърдение за нарушение
В самото начало следва да се припомни, че в исковата молба, подадена на основание член 258 ДФЕС, трябва да се излагат последователно и точно твърденията за нарушения, за да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза — което е необходимо условие, за да може посочената държава надлежно да изложи доводите в своя защита, а Съдът — да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения (решение от 28 април 2022 г., Комисия/България (Актуализиране на морските стратегии),
C‑510/20
,
EU:C:2022:324
, т.
и цитираната съдебна практика).
В частност исковата молба на Комисията трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, които са я довели до убеждението, че съответната държава членка не е изпълнила някое от задълженията си по Договорите (решение от 28 април 2022 г., Комисия/България (Актуализиране на морските стратегии),
C‑510/20
,
EU:C:2022:324
, т.
и цитираната съдебна практика).
В разглеждания случай в исковата си молба Комисията твърди, че като е изключила възможността организациите за защита на околната среда да оспорват по съдебен ред плановете за управление на горите, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, разглеждан във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 216, параграф 2 ДФЕС и член 47 от Хартата, както и с член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция.
В мотивите към второто твърдение за нарушение Комисията подчертава връзката на тази разпоредба от Директивата за местообитанията с посочените разпоредби от Орхуската конвенция и в допълнение с член 216, параграф 2 ДФЕС, позовавайки се същевременно на практиката на Съда, която тази институция счита за релевантна в това отношение.
При това положение не може да се твърди, че в исковата си молба Комисията не е изпълнила своите задължения съгласно съдебната практика, цитирана в точки 155 и 156 от настоящото решение, що се отнася до посочените разпоредби от Орхуската конвенция и Договора за функционирането на ЕС.
В доводите, изложени в исковата молба, обаче няма никакво позоваване на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата, нито a fortiori се посочва защо тези разпоредби от правото на Съюза да са релевантни за произнасянето по второто твърдение за нарушение, поради което Съдът не трябва да обсъжда посочените разпоредби при анализа на настоящия иск.
Освен това твърдението на Република Полша за непоследователност между предмета на иска и съображенията, развити от Комисията в рамките на второто твърдение за нарушение и отбелязани в точка 126 от настоящото решение, засяга разглеждането по същество на иска за неизпълнение на задължения.
Що се отнася до твърдението на Република Полша, отбелязано в точка 127 от настоящото решение, достатъчно е да се припомни, че в установената с член 258 ДФЕС система Комисията разполага с право на самостоятелна преценка дали да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения, а Съдът не трябва да преценява дали е било уместно да го направи (решение от 18 ноември 2010 г., Комисия/Испания,
C‑48/10
, непубликувано,
EU:C:2010:704
, т.
и цитираната съдебна практика).
Поради това Република Полша не може да се възползва от изтъкнатата от нея липса на отбелязване от Комисията в рамките на второто твърдение за нарушение, че по полската правна уредба цялата заинтересована общественост няма достъп до съд, с цел това твърдение за нарушение да бъде обявено за недопустимо в частта относно организациите за защита на околната среда (вж. по аналогия решение от 7 май 2009 г., Комисия/Португалия,
C‑530/07
, непубликувано,
EU:C:2009:292
, т.
).
При това положение направеното от Република Полша възражение за недопустимост на второто твърдение за нарушение в иска на Комисията трябва да се отхвърли.
б)

По неизпълнението на задължения
Съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията всеки план или проект, който не е непосредствено свързан със или необходим за управлението на определена територия, но може поотделно или заедно с други планове и проекти да окаже значително влияние върху тази територия, се подлага на подходяща оценка на въздействието му върху територията предвид целите за опазване на тази територия. При отчитане на резултатите от оценката на въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват този план или проект само след като се уверят, че той няма да има отрицателно влияние върху целостта на съответната територия, и след като, ако е необходимо, получат мнението на обществеността.
В член 6, параграф 1, буква a) от Орхуската конвенция се предвижда, че всяка страна прилага разпоредбите на този член, когато се решава дали да се разрешат предлагани дейности от вида на изброените в анекс I. Съгласно буква b) от тази разпоредба в съответствие с вътрешното си право всяка страна прилага разпоредбите от посочения член също когато трябва да се вземе решение за предлагани дейности, които не са изброени в анекс I и могат да имат значителен ефект върху околната среда, като във всеки отделен случай страните определят дали предлаганата дейност попада в обхвата на тези разпоредби.
Съгласно член 9, параграф 2 от тази конвенция, в рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост, които имат достатъчен интерес или твърдят, че е нарушено право, ако административнопроцесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съд и/или друг законоустановен независим и безпристрастен орган на материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на всяко решение, действие или пропуск, попадащи в обхвата на разпоредбите на член 6 от посочената конвенция, и ако вътрешното право го предвижда и без да се засяга член 6, параграф 3 от нея, на другите релевантни разпоредби от същата конвенция.
Що се отнася до плановете за управление на горите, за които се отнася второто твърдение за нарушение от иска на Комисията, следва да се припомни, че в член 6, параграф 1, точка 6 от Закона за горите такъв план се определя като „основният документ за управлението на горите, който е изготвен за конкретна територия и съдържа описание и оценка на състоянието на гората, както и целите, задачите и методите за управление на горите“.
Съгласно член 22, параграф 1 от Закона за горите министърът на околната среда одобрява план за управление на горите за горите, които са собственост на държавната хазна, и опростени планове за управление на горите за горите, които са част от земеделския имуществен фонд на държавната хазна.
В това отношение веднага следва да се припомни, че Съдът вече е имал повод да обсъди план за управление на горите, предвиден в полската правна уредба, с оглед на Директивата за местообитанията, и е приложил в това отношение изискванията, предвидени в член 6, параграф 3 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 17 април 2018 г., Комисия/Полша (Беловежка гора),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, т.
—
).
Ето защо тази разпоредба, която се отнася за „планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но […] могат да окажат значително влияние“, може да се приложи за плановете за управление на горите по член 22 от Закона за горите.
Що се отнася до връзките между, от една страна, член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, и от друга страна, член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, Съдът вече е приел, че решенията, приети от компетентните национални органи по реда на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, са решения, които попадат в обхвата на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, независимо дали се отнасят до молба за участие в производство по издаването на разрешително, до преценката на необходимостта от екологична оценка на въздействието на план или проект върху защитена територия, или до целесъобразността на заключенията, направени въз основа на тази оценка, по отношение на рисковете от посочения план или проект за целостта на тази територия, а също и независимо дали са самостоятелни актове, или са включени в решение за предоставяне на разрешително (решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
).
Всъщност приетите от националните органи решения, които попадат в обхвата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и не се отнасят до посочена в анекс I към Орхуската конвенция дейност, са посочени в член 6, параграф 1, буква b) от тази конвенция и следователно попадат в обхвата на член 9, параграф 2 от нея, доколкото при тези решения е необходимо преди издаването на разрешително за дадена дейност компетентните национални органи да извършат преценка дали в конкретния случай тя може да има значително въздействие върху околната среда (решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
).
Що се отнася до член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, тази разпоредба ограничава свободата на преценка, с която разполагат държавите членки при определянето на реда и условията относно посочените в нея средства за правна защита, тъй като тя има за цел да предостави „широк достъп до правосъдие“ на заинтересованата общественост, която включва организациите за опазване на околната среда, отговарящи на изискванията по член 2, параграф 5 от посочената конвенция (решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, т.
).
В това отношение се налага изводът, че макар Орхуската конвенция, и по-специално член 6, параграф 1, буква b) от нея, да оставя на държавите членки известна свобода на преценка при проверката на значителното въздействие от определена дейност върху околната среда, това не променя факта, че съгласно съдебната практика, посочена в точки 172 и 173 от настоящото решение, Директивата за местообитанията конкретизира изискванията, които трябва да се формулират относно значимостта на въздействието върху околната среда в областта на европейското опазване на природата. Отрицателното въздействие върху целите по опазване на европейски защитени зони по принцип впрочем трябва да се счита за значително по смисъла на тази разпоредба от Орхуската конвенция, като организациите за защита на околната среда съответно имат право да поискат компетентните органи да проверят във всеки отделен случай дали предлаганите дейности могат да имат такова значително въздействие.
Предвид гореизложените съображение се налага изводът, че в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, разглеждан във връзка с член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, се предвижда задължение Република Полша да осигури възможност организациите за опазване на околната среда да сезират съд с искане за ефективна проверка на материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на плановете за управление на горите по смисъла на разпоредбите от Закона за горите, стига тези планове да попадат в обхвата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
Освен това правната уредба, в която се предвижда такъв достъп до съд, трябва да отговаря на изискванията за яснота и прецизност, поставени в областта на екологичното право в съответствие с практиката на Съда (вж. по аналогия решение от 15 март 2012 г., Комисия/Полша,
C‑46/11
, непубликувано,
EU:C:2012:146
, т.
и цитираната съдебна практика).
В разглеждания случай предвид преписката, с която Съдът разполага, се налага изводът, че полската правна уредба не отговаря на изискванията, посочени в точки 176 и 177 от настоящото решение.
По-специално, що се отнася до член 22, параграф 1 от Закона за горите — където се предвижда, че министърът на околната среда одобрява план за управление на горите — в исковата си молба Комисията се позовава на практиката на Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд), отбелязана в точки 116 и 117 от настоящото решение, съгласно която този акт за одобряване не е административно решение, подлежащо на обжалване по съдебен ред.
В отговора си на този довод на Комисията Република Полша не оспорва съществуването на тази съдебна практика, но пък се позовава само на актовете на низшестоящ съд, а именно Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава), с които се потвърждавала възможността да се оспори пред административен съд одобряването на план за управление на горите от министъра на околната среда.
В това отношение следва да се припомни, че не следва да се вземат предвид изолирани или малобройни съдебни актове в контекста на съдебна практика, белязана от друга насока, или пък тълкуване, отречено от върховния правораздавателен орган (вж. по аналогия решение от 9 декември 2003 г., Комисия/Италия,
C‑129/00
,
EU:C:2003:656
, т.
).
При всички положения, когато национално законодателство е предмет на разнопосочни тълкувания в съдебната практика, които могат да бъдат взети предвид и някои от които водят до прилагане на посоченото законодателство в съответствие с правото на Съюза, а други — до прилагане, несъвместимо с това право, трябва да се констатира, че това законодателство най-малкото не е достатъчно ясно, за да осигури прилагане, съвместимо с правото на Съюза (решение от 9 декември 2003 г., Комисия/Италия,
C‑129/00
,
EU:C:2003:656
, т.
).
Освен това годността — ако се допусне, че е доказана — на практиката на националните органи да осигури прилагане, съответстващо на разпоредбите от определена директива, не може сама по себе си да притежава изискваните яснота и прецизност, за да изпълни изискванията за правна сигурност (вж. в този смисъл решение от 26 януари 2012 г., Комисия/Полша,
C‑192/11
, непубликувано,
EU:C:2012:44
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до член 323 от Закона за опазване на околната среда — на който се позовава Република Полша в писмената си защита и съгласно който според тази държава членка съдът с обща компетентност може да бъде сезиран с иск по същество за оспорване на операциите, извършвани в изпълнение на план за управление на горите — трябва да се констатира, от една страна, че тази разпоредба само предоставя право на предприемане на действия пред този съд на всеки, който е пряко застрашен от ощетяване или е ощетен поради незаконосъобразно въздействие върху околната среда.
В член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция, който предоставя достъп до правосъдие на членовете на заинтересованата общественост, в това отношение обаче не се предвижда условието за пряко застрашаване от ощетяване поради незаконосъобразно въздействие върху околната среда.
От друга страна, в посочения член 323 от Закона за опазване на околната среда не се предвижда възможност за проверка на материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на плановете за управление на горите, а се позволява само да се поиска възстановяването на законосъобразно фактическо положение и да се вземат превантивни мерки, по-специално чрез монтиране на инсталации или устройства, възпрепятстващи заплахата или настъпването на увреждането. Когато това се окаже невъзможно или прекалено трудно, може да се поиска спиране на дейността, пораждаща риска.
Следователно доказателствата, предоставени на Съда от Република Полша, не позволяват да се приеме, че този способ за защита може да позволи ефективно да се осигури възможност организациите за опазване на околната среда да подлагат плановете за управление на горите, попадащи в обхвата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, на съдебен контрол, що се отнася до материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на приемането на тези планове.
С оглед на гореизложените съображения второто твърдение за нарушение — а именно на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, разглеждан във връзка с член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция — е основателно.
V.

По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република Полша и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Като е приела член 14b, параграф 3 от Ustawa o lasach (Закон за горите) от 28 септември 1991 г., изменен с Ustawa o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Закон за изменение на Закона за опазване на природата и на Закона за горите) от 16 декември 2016 г. — където се предвижда, че с управлението на горите, провеждано в съответствие с изискванията за добра практика при управление на горите, не се нарушават разпоредбите относно опазването на специфични природни ресурси, създания и елементи, по-специално разпоредбите на членове 51 и 52 от Ustawa o ochronie przyrody (Закон за защита на природата) от 16 април 2004 г. — Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграфи 1 и 2, член 12, параграф 1, член 13, параграф 1, буква а) и член 16, параграф 1 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г., както и по член 4, параграф 1, член 5, букви а), б) и г) и член 9, параграф 1 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици, изменена с Директива 2013/17.

2)
Като не е приела всички законодателни разпоредби, които са необходими, за да се осигури възможност на организациите за опазване на околната среда да сезират съд с искане за ефективна проверка на материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на плановете за управление на горите по смисъла на разпоредбите от Закона за горите, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17, разглеждан във връзка с член 6, параграф 1, буква b) и член 9, параграф 2 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г.

3)
Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски