CELEX: 62015CJ0344
Преюдициално запитване
Обща система на данъка върху добавената стойност
Директива 2006/112/ЕО
Член 13, параграф 1, втора алинея
Дейност по управление и предоставяне на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса
Дейности, които публичноправният субект извършва като държавен орган
Присъствие на частни оператори
Значителни нарушения на правилата за конкуренцията
Наличие на настояща или потенциална конкуренция

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 13, параграф 1, втора алинея от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (
ОВ L 347, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7, наричана по-нататък „Директивата за ДДС“).
Запитването е отправено в рамките на спор между National Roads Authority (Национална агенция за пътищата, Ирландия, наричана по-нататък „NRA“) и Revenue Commissioners (данъчната администрация на Ирландия) по повод третирането на NRA като данъчнозадължено лице за целите на данъка върху добавената стойност (ДДС) във връзка с дейността ѝ по предоставяне на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса.
Правна уредба
Правото на Съюза
Считано от 1 януари 2007 г., Директивата за ДДС отменя и заменя Шеста директива 77/388/ЕИО на Съвета от 17 май 1977 година относно хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно данъците върху оборота — обща система на данъка върху добавената стойност: единна данъчна основа (
ОВ L 145, 1977 г., стр. 1
, наричана по-нататък „Шеста директива“). Съгласно съображения 1 и 3 от Директивата за ДДС преработването на Шеста директива е било необходимо, за да се представят всички приложими разпоредби по ясен и рационален начин, с преработена структура и текст, без по принцип да се внасят съществени промени.
При положение че съдържанието на член 13, параграф 1, първа, втора и трета алинея от Директивата за ДДС съответства на съдържанието на член 4, параграф 5, първа, втора и трета алинея от Шеста директива, даденото от Съда тълкуване на втората от тези разпоредби следва да важи и за първата.
Член 2, параграф 1 от Директивата за ДДС гласи:
„Следните сделки подлежат на облагане с ДДС:
а)
възмездната доставка на стоки на територията на дадена държава членка от данъчнозадължено лице, действащо в това си качество;
[…]
в)
доставката на услуги, извършвана възмездно на територията на държава членка от данъчнозадължено лице, действащо в това си качество;
[…]“.
Член 9 от тази директива гласи:
„1.   „Данъчнозадължено лице“ означава всяко лице, което извършва независима икономическа дейност на някое място, без значение от целите и резултатите от тази дейност.
Всяка дейност на производители, търговци или лица, предоставящи услуги, включително в областта на минното дело и земеделието, и дейностите на свободните професии се счита за „икономическа дейност“. Експлоатацията на материална и нематериална вещ с цел получаване на доход от нея на постоянна основа се счита по-специално за икономическа дейност.
[…]“.
Член 13, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Държавите, регионалните и местни органи и други публичноправни субекти не се разглеждат като данъчнозадължени лица по отношение на дейностите или сделките, с които се ангажират като държавни органи, дори когато събират данъци, такси, вноски или плащания във връзка с тези дейности или сделки.
Въпреки това, когато се ангажират […] с такива дейности или сделки, те се считат за данъчнозадължени лица по отношение на тези дейности или сделки, [ако] третирането им като данъчно незадължени лица би довело до значителни нарушения на правилата за конкуренцията.
Във всеки случай тези публичноправни субекти се разглеждат като данъчнозадължени лица по отношение на дейностите, изброени в приложение I, при условие че тези дейности не се извършват в такъв малък мащаб, за да бъдат определени като незначителни“.
Ирландското право
Value Added Tax Act 1972
Член 8, параграф 2 A от Value Added Tax Act 1972 (Закон за данъка върху добавената стойност от 1972 г.), в приложимата му в главното производство редакция (наричан по-нататък „Законът за ДДС“), предвижда:
„Независимо от член 2, държавата и публичноправните субекти не се третират като данъчнозадължени лица, действащи в това си качество, във връзка с дейностите и сделките, които извършват при упражняване на предоставените им със закон властнически правомощия или в тясна връзка с упражняването на тези правомощия, освен когато:
а)
съответната дейност е посочена в приложение I към Директива[та] [за ДДС] (съдържащо се в приложение 7) и държавата или публичноправният субект не извършва тази дейност в дотолкова малък мащаб, че тя да бъде определена като незначителна, или
b)
третирането им като данъчно незадължени лица във връзка с тези дейности или сделки би довело или би могло да доведе до значителни нарушения на правилата за конкуренцията“.
Roads Act 1993
От акта за преюдициално запитване следва, че NRA е ирландски публичноправен субект, учреден с Roads Act 1993 (Закон за пътищата от 1993 г., наричан по-нататък „Законът за пътищата“), и отговаря за управлението на националната обществена пътна мрежа.
Съгласно член 17, параграф 1 от Закона за пътищата основната задача на NRA е да осигури наличието на безопасна и ефективна национална пътна мрежа. Тази агенция носи общата отговорност за планирането и надзора на строителството и поддръжката на националните пътища.
Затова съгласно член 57 от този закон NRA може да изготвя проекти за установяване на система за пътно таксуване във връзка с достъпа до някои национални пътища.
Член 58 от посочения закон по същество гласи, че за предоставянето на достъп до платените пътища NRA може да налага и събира пътни такси в размер, който се определя с издаваните от нея наредби.
Съгласно член 61 от същия закон NRA има правомощието да издава наредбите, които според нея са необходими за експлоатацията и поддръжката на платения път.
Съгласно член 63 от Закона за пътищата NRA има и правомощието да сключва договори с трети лица, с които да им разрешава да събират таксите за даден платен път. Максималният размер на пътните такси, които може да се събират за достъпа до платен път, независимо дали същият се експлоатира от NRA или от трето лице, се определя със съответна наредба на NRA.
Освен това всеки договор, сключван между NRA и трето лице на основание член 63 от този закон, трябва да отговаря на редица посочени в този член изисквания. Така третото лице трябва да се съгласи да поеме едно, няколко или всички от следните задължения: i) да финансира изцяло или частично разходите по построяването и/или поддръжката на пътя, ii) да построи и/или поддържа пътя (или да участва или сътрудничи при построяването и/или поддържането на пътя) и iii) да експлоатира и поддържа пътя вместо NRA (включително да въведе, контролира и експлоатира система за пътно таксуване във връзка с достъпа до пътя и да събира пътните такси).
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Видно от предоставената на Съда преписка, по-голямата част от платените пътища на територията на Ирландия са построени и се експлоатират от частни оператори въз основа на договори за публично-частно партньорство с NRA.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че понастоящем в Ирландия има осем платени пътя, експлоатирани от частни оператори, като върху събираните пътни такси се начислява ДДС. За всеки от тези платени пътища NRA е приела проект за въвеждане на пътни такси, от една страна, и от друга, е издала наредби за определяне на максималния размер на пътните такси, които може да се събират за достъпа до тези платени пътища. Самата NRA експлоатира два платени пътя, а именно автомагистралата Westlink и Дъблинския тунел.
Що се отнася по-конкретно до автомагистралата Westlink, от акта за преюдициално запитване следва, че тази автомагистрала първоначално е експлоатирана от частен оператор въз основа на договор между него и NRA. Тъй като обаче се налагат допълнителни инвестиции за модернизирането ѝ с цел да се гарантира свободен поток на автомобилното движение, а частният оператор отказва да направи тези инвестиции без допълнителни ангажименти от страна на NRA, последната уговаря прекратяване на въпросния договор, поема сама експлоатацията на магистралата и въвежда система за електронно таксуване.
Считано от юли 2010 г., данъчната администрация третира NRA като данъчнозадължено лице по ДДС във връзка с дейността ѝ по предоставяне на достъп до двата експлоатирани от нея платени пътя, по съображение че третирането ѝ като данъчно незадължено лице би довело до значителни нарушения на правилата за конкуренцията по смисъла на член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС.
NRA внася съответно дължимия от нея ДДС и за тази цел третира събираните от нея суми за пътни такси като включващи ДДС. Тъй като обаче намира за незаконосъобразно да бъде третирана като данъчнозадължено лице и смята, че трябва да е освободена от данъка съгласно член 13, параграф 1, първа алинея от Директивата за ДДС, NRA подава жалба до Appeal Commissioners (Служба за данъчно обжалване, Ирландия).
Пред запитващата юрисдикция данъчната администрация твърди, че с оглед на решение от 16 септември 2008 г., Isle of Wight Council и др. (
C‑288/07
,
EU:C:2008:505
), член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС трябва да се тълкува в смисъл, че нарушение на правилата за конкуренция по презумпция съществува дори когато съответните дейности не са конкурентни помежду си. Тази служба поддържа, че щом две дейности са от едно и също естество, на практика действа необорима презумпция, че третирането на едната като облагаема, а на другата като необлагаема, би нарушило принципа на данъчен неутралитет и би довело до значителни нарушения на правилата за конкуренцията.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че по делото е безспорно, че NRA е публичноправен субект, който действа като държавен орган във връзка с дейността по предоставяне на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса, и че поради това на пръв поглед няма основание NRA да се разглежда като данъчнозадължено лице. Съответно NRA не би следвало да е длъжна да начислява ДДС във връзка с тази дейност.
Освен това запитващата юрисдикция посочва, на първо място, че тъй като са достатъчно отдалечени помежду си, платените пътища в Ирландия обслужват различни нужди от гледна точка на потребителите и следователно не са конкурентни помежду си. Затова размерът на пътната такса, събирана от съответния оператор, независимо дали това е NRA или частен оператор, не оказва влияние върху решението на средния потребител да използва един платен път вместо друг.
На второ място, няма реалистична възможност частен оператор да навлезе на пазара, за да извършва услуги по предоставяне на достъп до платени пътища, като построи платен път, който да се конкурира с автомагистралата Westlink или с Дъблинския тунел.
Всъщност частният оператор би могъл да навлезе на този пазар единствено ако NRA приеме проект за въвеждане на пътни такси за даден обществен път с цел превръщането му в платен път, изготви съответните наредби за този път и след това сключи договор с частния оператор, за да му разреши да събира таксите.
Освен това е установено, че частният оператор, който иска да построи платен частен път, на практика би се изправил пред почти непреодолими трудности. Всъщност, от една страна, за построяването на път са необходими много земи, а частният оператор, който за разлика от NRA няма правомощието да отчуждава поземлени имоти, не би бил в състояние да задължи собствениците на земите да му ги продадат, за да построи пътя. От друга страна, като се има предвид каква инвестиция може да наложи пътното строителство, изобщо не е доказано, че частният оператор би бил склонен да направи такава инвестиция, за да се конкурира с вече съществуващ платен път.
Накрая запитващата юрисдикция посочва, че данъчната администрация също не е доказала да е налице реалистична възможност частен оператор да навлезе на подобен пазар.
Въпреки това поради твърденията на данъчната администрация, споменати в точка 21 от настоящото решение, запитващата юрисдикция си поставя въпроса дали извършваната от NRA дейност по събиране на пътни такси и извършваната от частните оператори такава дейност трябва да се смятат за дейности от едно и също естество и съответно за конкурентни помежду си, така че да е необходимо да се приеме, че третирането на NRA като данъчно незадължено лице би довело до значителни нарушения на правилата за конкуренцията по смисъла на член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС.
При тези обстоятелства Appeal Commissioners (Служба за данъчно обжалване) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Ако публичноправен субект извършва дейност като предоставяне на достъп до път срещу заплащане на пътна такса и ако в държавата членка има частни организации, които събират пътни такси за други платени пътища по договор със съответния публичен орган съгласно националните законови разпоредби, следва ли член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС да се тълкува в смисъл, че съответният публичен орган трябва да се счита в конкуренция със съответните частни оператори, така че третирането на публичния орган като данъчно незадължено лице би довело до значителни нарушения на правилата за конкуренцията, независимо от факта, че а) няма и не може да има никаква действителна конкуренция между публичния орган и съответните частни оператори, и б) няма доказателства, че съществува реалистична възможност някой частен оператор да излезе на пазара, за да строи и експлоатира платен път, който би се конкурирал с платения път, експлоатиран от публичния орган?
2)
Ако няма подобна презумпция, каква преценка трябва да се направи, за да се установи дали има значителни нарушения на правилата за конкуренцията по смисъла на член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
Европейската комисия отбелязва, че въпреки констатацията на запитващата юрисдикция в това отношение не може със сигурност да определи дали във връзка с експлоатацията на обсъжданите в главното производство два платени пътя и събирането на пътните такси NRA трябва да се смята за действаща като държавен орган.
В това отношение следва да се напомни, от една страна, че националният съд е компетентен да определи нормативния и фактическия контекст на отнесения до него спор (вж. в този смисъл решение от 21 септември 2016 г., Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, т.
и
, както и цитираната съдебна практика).
От друга страна, в рамките на предвиденото в член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на висящото пред него дело — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно единствено националният съд има възможност да определя въпросите, които да постави на Съда, а страните в главното производство не биха могли да променят съдържанието им (решение от 16 октомври 2014 г., Welmory,
C‑605/12
,
EU:C:2014:2298
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай от преюдициалното запитване личи, че запитващата юрисдикция е категорично убедена, че що се отнася до спора в главното производство, NRA действа като държавен орган, когато извършва дейността по предоставяне на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса.
При тези условия Съдът следва да се произнесе въз основа на предпоставката, че NRA, която е публичноправен субект, действа като държавен орган в рамките на дейността си по предоставяне на достъп до съответната пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса и че следователно тази дейност трябва да се разглежда като попадаща в приложното поле на член 13, параграф 1 от Директивата за ДДС.
По преюдициалните въпроси
С двата преюдициални въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС трябва да се тълкува в смисъл, че в случай като обсъждания в главното производство публичноправният субект, който упражнява дейност, състояща се в предоставяне на достъп до път срещу заплащане на пътна такса, трябва да се смята за конкурент на частните оператори, които събират пътни такси на други платени пътища въз основа на договор с този публичноправен субект по силата на национални законови разпоредби.
Следва да се припомни, че член 13, параграф 1, втора алинея от тази директива предвижда ограничение на правилото по член 13, параграф 1, първа алинея, че публичноправните субекти не са данъчнозадължени за целите на ДДС във връзка с дейностите или сделките, които извършват като държавни органи. В този смисъл първата разпоредба предвижда връщане към общото правило по член 2, параграф 1 и член 9 от тази директива, съгласно което всяка дейност от икономическо естество по принцип подлежи на облагане с ДДС, и поради това не следва да се тълкува стеснително (вж. по аналогия решение от 4 юни 2009 г., SALIX Grundstücks-Vermietungsgesellschaft,
C‑102/08
,
EU:C:2009:345
, т.
и
).
Това обаче не може да означава, че член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС би трябвало да се тълкува по начин, който би лишил от полезно действие предвидената в член 13, параграф 1, първа алинея дерогация в полза на публичноправните субекти, действащи като държавни органи, по силата на която те не се третират като данъчнозадължени лица за целите на ДДС (вж. в този смисъл решения от 20 ноември 2003 г., Taksatorringen,
C‑8/01
,
EU:C:2003:621
, т.
и
, както и от 25 март 2010 г., Комисия/Нидерландия,
C‑79/09
, непубликувано,
EU:C:2010:171
, т.
).
Съгласно член 13, параграф 1, втора алинея от тази директива публичноправните субекти трябва да се разглеждат като данъчнозадължени лица във връзка с дейностите или сделките, които извършват като държавни органи, ако третирането им като данъчно незадължени лица би довело до значителни нарушения на правилата за конкуренцията.
От практиката на Съда относно тази разпоредба следва, първо, че в нея е уредена хипотезата, при която публичноправните субекти извършват дейности, които могат да бъдат конкурентно извършвани и от частни икономически оператори. Целта е да се гарантира, че последните няма да бъдат поставени в по-неблагоприятно положение, понеже те подлежат на облагане, а публичноправните субекти — не (вж. в този смисъл решение от 25 март 2010 г., Комисия/Нидерландия,
C‑79/09
, непубликувано,
EU:C:2010:171
, т.
и цитираната съдебна практика).
Второ, това ограничение на правилото, че публичноправните субекти, действащи като държавни органи, не се третират като данъчнозадължени лица, е само условно. Прилагането му предполага да се преценят икономическите обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 17 октомври 1989 г., Comune di Carpaneto Piacentino и др.,
231/87 и 129/88
,
EU:C:1989:381
, т.
).
Трето, значителните нарушения на правилата за конкуренцията, до които би довело третирането като данъчно незадължени лица на публичноправните субекти, действащи като държавни органи, трябва да се преценяват по отношение на разглежданата дейност като такава, без тази преценка да се отнася до конкретен пазар, както и по отношение не само на настоящата, но и на потенциалната конкуренция, стига възможността частен оператор да навлезе на съответния пазар да е реална, а не чисто теоретична (решения от 25 март 2010 г., Комисия/Нидерландия,
C‑79/09
, непубликувано,
EU:C:2010:171
, т.
и цитираната съдебна практика, както и от 29 октомври 2015 г., Saudaçor,
C‑174/14
,
EU:C:2015:733
, т.
).
Чисто теоретичната възможност частен оператор да навлезе на съответния пазар, която не се подкрепя от никакви факти, никакви обективни индиции и никакви анализи на пазара, не би могла да се отъждестви с наличие на потенциална конкуренция (решение от 16 септември 2008 г., Isle of Wight Council и др.,
C‑288/07
,
EU:C:2008:505
, т.
).
Както следва от текста на член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС и съдебната практика относно тази разпоредба, прилагането на същата предполага, от една страна, съответната дейност да се упражнява в конкуренция, настояща или потенциална, с дейността, извършвана от частните оператори, и от друга, разликата в третирането на тези две дейности от гледна точка на ДДС да води до значителни нарушения на правилата за конкуренцията, което трябва да се преценява с оглед на икономическите обстоятелства.
Оттук следва, че присъствието на частни оператори на даден пазар не може само по себе си, без отчитане на фактите, обективните индиции и анализа на този пазар, да докаже нито наличието на настояща или потенциална конкуренция, нито наличието на значителни нарушения на правилата за конкуренцията.
В настоящия случай от предоставената на Съда преписка личи, че основната задача на NRA е да осигури наличието на безопасна и ефективна национална пътна мрежа. За тази цел тя носи общата отговорност за планирането и строителството на всички национални пътища, както и за надзора на строителните работи и поддръжката на тези пътища. Във връзка с това само тя може да изготвя проекти за установяване на система за пътно таксуване във връзка с достъпа до тези пътища, както и да приема наредбите, които според нея са необходими за експлоатацията и поддръжката на пътищата, наредби, с които се определя максималният размер на пътните такси, които може да се събират за достъпа до даден платен път, независимо дали същият се експлоатира от NRA или от частен оператор.
От преписката също така следва, че частните оператори не могат да навлязат на пазара на предоставянето на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса, освен ако не получат разрешение за това от NRA. Освен това обстоятелството, че управлението на даден национален път е възложено на частен оператор, изобщо не променя факта, че NRA неизменно носи крайната отговорност за националните пътища, така че ако частният оператор вече не иска или не може да изпълнява задълженията си, тя е длъжна да осигури доброто функциониране на тези пътища.
В това отношение се установява, че договорът между NRA и частния оператор за магистралата Westlink е предвиждал въпросният оператор да събира пътните такси чрез конвенционална система за таксуване на бариера. Преминаването от станциите с бариера към електронна система за таксуване без бариера, станало наложително за гарантирането на по-свободен поток на автомобилното движение по тази автомагистрала, обаче е изисквало да се направи голяма инвестиция и да се поеме характерният риск, свързан с въвеждането на система за таксуване без бариера. Тъй като частният оператор не е искал да направи подобна инвестиция без допълнителни ангажименти от страна на NRA, последната уговаря прекратяване на договора и през август 2008 г. поема експлоатацията на автомагистралата Westlink и инсталира система за електронно таксуване с оглед на обществения интерес от гарантиране на свободен поток на автомобилното движение.
Следва да се констатира, че при такива обстоятелства дейността по предоставяне на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса, дейност, която следователно не е ограничена до събирането на пътните такси, се извършва единствено от NRA при условия, годни да гарантират при всички обстоятелства наличието на безопасна и ефективна национална пътна мрежа. Така, по своя инициатива или при оттегляне на частния оператор, NRA изпълнява функциите по експлоатирането и поддръжката на тази пътна мрежа в съответствие с възложени само на нея специални законови задължения.
Освен това е безспорно, че няма реална възможност частен оператор да навлезе на разглеждания пазар, като построи път, който да може да се конкурира с вече съществуващите национални пътища.
При тези обстоятелства изглежда, че NRA извършва дейността по предоставяне на достъп до пътна инфраструктура срещу заплащане на пътна такса въз основа на специфичен за нея правен режим. Ето защо, както констатира и запитващата юрисдикция, тази дейност не може да се смята за упражнявана в конкуренция с дейността на частните оператори по събиране на пътни такси на други платени пътища въз основа на договор с NRA по силата на национални законови разпоредби. Освен това не е налице и потенциална конкуренция по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 42 от настоящото решение, доколкото възможността за частните оператори да упражняват въпросната дейност при същите условия като NRA е чисто теоретична. Следователно член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС не се прилага в случаи, при които — както в разглеждания в главното производство случай — не е налице реална конкуренция, настояща или потенциална, между съответния публичноправен субект и частните оператори.
По изложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 13, параграф 1, втора алинея от Директивата за ДДС трябва да се тълкува в смисъл, че в случай като обсъждания в главното производство публичноправният субект, който упражнява дейност, състояща се в предоставяне на достъп до път срещу заплащане на пътна такса, не трябва да се смята за конкурент на частните оператори, които събират пътни такси на други платени пътища въз основа на договор с този публичноправен субект по силата на национални законови разпоредби.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

Член 13, параграф 1, втора алинея от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност трябва да се тълкува в смисъл, че в случай като обсъждания в главното производство публичноправният субект, който упражнява дейност, състояща се в предоставяне на достъп до път срещу заплащане на пътна такса, не трябва да се смята за конкурент на частните оператори, които събират пътни такси на други платени пътища въз основа на договор с този публичноправен субект по силата на национални законови разпоредби.

Подписи
(
*1
)	* Език на производството: английски.