CELEX: 62018CJ0406
Преюдициално запитване
Обща политика в областта на убежището и субсидиарната закрила
Общи процедури за предоставяне на международна закрила
Директива 2013/32/ЕС
Член 46, параграф 3
Цялостно и ex nunc разглеждане
Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
Право на ефективни правни средства за защита
Правомощия и задължения на първоинстанционния съд
Липса на правомощие за изменяне на решенията на органите, компетентни в сферата на международната закрила
Национална правна уредба, която предвижда задължение за произнасяне в 60‑дневен срок

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (
ОВ L 180, 2013 г., стр. 60
), разглеждан през призмата на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на спор между PG и Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Служба за имиграция и убежище, Унгария) (наричана по-нататък „Службата“) след решението на тази служба да отхвърли молбата на посоченото лице за международна закрила и да разпореди то да бъде изведено от страната, заедно с двугодишна забрана за влизане и пребиваване.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 18, 50 и 60 от Директива 2013/32 гласят:
„(18)
В интерес едновременно и на държавите членки, и на търсещите международна закрила е по молбите за международна закрила да бъде вземано решение възможно най-бързо, без това да засяга точността и пълнотата на тяхното разглеждане.
[…]
(50)
Съгласно един от основните принципи на правото на Съюза, решенията по молба за международна закрила […] могат ефективно да бъдат обжалвани пред съответния съд.
[…]
(60)
Настоящата директива спазва основните права и принципите, признати в Хартата. По-специално, целта на настоящата директива е да се осигури пълното зачитане на човешкото достойнство и да се насърчи прилагането на членове 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 и 47 от Хартата и тя трябва да бъде приложена по съответния начин“.
Видно от член 1 от Директива 2013/32, целта на тази директива е да се определят общи процедури за предоставяне или отнемане на международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (
ОВ L 337, 2011 г., стр. 9
).
Съгласно член 2, буква е) от Директива 2013/32 „решаващ орган“ e „всеки квазисъдебен или административен орган в държава членка, който е компетентен за разглеждането на молбите за международна закрила и който е компетентен да вземе решение като първа инстанция по такива случаи“.
Съгласно член 46, параграфи 1, 3, 4 и 10 от тази директива:
„1.   Държавите членки гарантират, че кандидатите разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
(а)
решение относно тяхната молба за международна закрила, включително за решение, с което:
i)
се установява, че молбата е неоснователна във връзка със статут на бежанец и/или статут на лице под субсидиарна закрила;
[…]
3.   С цел спазване на разпоредбите на параграф 1 държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС, най-малкото в процедури по обжалване пред първоинстанционен съд.
4.   Държавите членки предвиждат разумни срокове и други необходими правила, за да може кандидатът да упражни своето право на ефективна защита съгласно параграф 1. […]
[…]
10.   Държавите членки могат да определят срокове за разглеждане от съда по параграф 1 на решението, което е взето от решаващия орган“.
Унгарското право
Съгласно член 68, параграфи 2, 4, 5 и 6 от menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Закон № LXXX от 2007 г. за правото на убежище):
„2.   Съдът се произнася по жалбата в срок от 60 дни, считано от получаването ѝ.
4.   […] Към датата на приемане на съдебното решение съдът извършва цялостна преценка както на фактите, така и на правните въпроси.
[…]
5.   Съдът не може да измени решението на компетентния орган по предоставяне на убежище.
6.   Решението по същество на съда, с което приключва производството, не подлежи на обжалване“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 22 август 2017 г. PG, иракски кюрд, се явява в унгарска транзитна зона без документи за самоличност и подава там молба за международна закрила поради твърдени заплахи за живота му в неговата страна на произход. На 14 март 2018 г. унгарските власти отхвърлят молбата му и „обявяват за неприложима спрямо него на забраната за връщане“. Същевременно по отношение на това лице е разпоредено то да бъде изведено, както и двугодишна забрана за влизане и пребиваване.
PG обжалва пред запитващата юрисдикция отказа да му бъде предоставена международна закрила.
Видно от преписката на разположение на Съда, унгарска юрисдикция, различна от запитващата, вече е отменила две предходни решения на Службата, едното от 25 октомври 2017 г., а другото — от 18 януари 2018 г., предмет на които е молбата за международна закрила на същото лице. Следователно, изглежда, решението от 14 март 2018 г. е третото, с което се отхвърля молба за международна закрила на PG, след двата последователни случая на отмяна.
Запитващата юрисдикция посочва, че от 2015 г. насам унгарското право вече не позволява на съдилищата да изменят административните решения в сферата на международната закрила и сами да предоставят едната или другата форма на закрила. Тези решения само могат евентуално да бъдат отменени, като тогава заинтересованото лице отново се поставя в положението на молител пред Службата. Според запитващата юрисдикция така отхвърлянето от Службата, последвано от отмяна от съда, може да се повтаря ad libitum. Ето защо тя се пита дали подобна опасност не прави новите унгарски процесуални правила несъвместими с изискванията на Директива 2013/32 относно правото на ефективни правни средства за защита.
От друга страна, пред запитващата юрисдикция стои максималният 60‑дневен срок за произнасяне, предвиден от унгарското законодателство. Според нея по някои дела, представително за които, изглежда, е делото по главното производство, този срок не е достатъчен, за да се събере необходимата информация, да се определи фактическата рамка, да се изслуша заинтересованото лице и следователно да се постанови надлежно мотивиран съдебен акт. Следователно тя се пита и дали този срок е съвместим с правото на ефективни правни средства за защита, предвидено от Директива 2013/32 и член 47 от Хартата.
При това положение Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли член 47 от [Хартата] и член 31 от [Директива 2013/32], с оглед на предвиденото в членове 6 и 13 от [Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.], да се тълкуват в смисъл, че ефективната съдебна защита е гарантирана от държавата членка и когато нейните съдебни органи не могат да изменят постановените в процедури по предоставяне на убежище решения, а само да ги отменят и да връщат преписката за ново произнасяне от административни орган?
2)
Следва ли член 47 от [Хартата] и член 31 от [Директива 2013/32], отново с оглед на предвиденото в членове 6 и 13 от [Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи], да се тълкуват в смисъл, че не е в противоречие с тях законодателство на държава членка, което предвижда императивен срок от общо шестдесет дни за всички съдебни производства във връзка с убежището, независимо от каквито и да било лични обстоятелства и без да се отчитат особеностите на случая, нито възможните доказателствени затруднения?“.
Производството пред Съда
Запитващата юрисдикция е поискала делото да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство, предвидено в член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз. На 31 юли 2018 г. първи състав, след като изслуша генералния адвокат, реши да остави без уважение това искане.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
Следва да се отбележи, че преюдициалните въпроси, както са формулирани от запитващата юрисдикция, се отнасят до тълкуването на член 31 от Директива 2013/32, предмет на който е административната процедура по разглеждане на молбите за международна закрила, но преюдициалното запитване всъщност се отнася до привеждането в действие на правото на ефективна съдебна защита, предвидено в член 46 от тази директива. Ето защо, за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, трябва да се разтълкува именно последната разпоредба, и в частност параграф 3 от нея.
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предоставя на съдилищата само правомощието да отменят решенията на органите, компетентни в сферата на международната закрила, не и правомощието да изменят тези решения.
Както отбелязва генералният адвокат в точки 21 и 31 от заключението си, след образуването на делото по настоящото преюдициално запитване Съдът се произнесе по такъв въпрос в решения от 25 юли 2018 г., Алхето (
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
), и от 29 юли 2019 г., Торубаров (
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
).
Така в точки 145 и 146 от решение от 25 юли 2018 г., Алхето (
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
), Съдът отбеляза, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 се отнася само до „разглеждането“ на жалбата и следователно не засяга последиците от евентуалната отмяна на решението, предмет на тази жалба. Ето защо с приемането на споменатата директива законодателят на Съюза не е възнамерявал да въведе никакво общо правило, съгласно което квазисъдебният или административен орган, посочен в член 2, буква е) от тази директива, трябва да губи своята компетентност след отмяната на първоначалното му решение по молба за международна закрила. Следователно продължава да е допустимо държавите членки да предвиждат, че след такава отмяна преписката трябва да бъде върната на този орган, така че той да вземе ново решение.
В точки 147 и 148 от цитираното решение Съдът уточнява, че с оглед на посоченото член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 би бил лишен от полезно действие, ако се допусне, че след постановяването на съдебно решение, с което първоинстанционният съд е извършил в съответствие с тази разпоредба цялостна и ex nunc преценка на нуждите от международна закрила на кандидата съгласно Директива 2011/95, споменатият орган може да вземе решение в противоречие с тази преценка или може да остави да изтече значителен период от време, което би могло да повиши риска от настъпване на обстоятелства, налагащи нова актуализирана преценка. Следователно, макар Директива 2013/32 да няма за цел да въведе общо правило по отношение на компетентността за приемане на ново решение по молба за международна закрила след отмяната на първоначалното решение, все пак, видно от целта ѝ да осигури възможно най-бързо разглеждане на молбите от този вид, от задължението да се гарантира полезно действие на член 46, параграф 3 от Директивата, както и от необходимостта, произтичаща от член 47 от Хартата, да се осигури наличие на ефективно правно средство за защита, всяка държава членка, обвързана от тази директива, трябва така да измени националното си право, че след отмяната на първоначалното решение и при връщане на преписката на квазисъдебния или административен орган, посочен в член 2, буква е) от същата директива, ново решение да се приема в кратък срок и да съответства на преценката, съдържаща се в отменителното съдебно решение.
Ето защо, щом съд отмени решение на административен орган след изчерпателна и актуализирана преценка на нуждите от международна закрила на даден кандидат в светлината на всички относими правни и фактически обстоятелства и установи, че на този кандидат трябва да бъде предоставена международна закрила, а след това върне делото на административния орган за постановяване на ново решение, този административен орган е длъжен да предостави исканата международна закрила, освен ако са настъпили нови фактически или правни обстоятелства, които обективно налагат извършването на нова актуализирана преценка, тъй като иначе член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата и членове 13 и 18 от Директива 2011/95 биха били лишени от своето полезно действие (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Торубаров,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
, т.
).
Досежно контрола върху решението, прието от посочения административен орган след такова съдебно решение, Съдът е подчертал, че макар член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 да не задължава държавите членки да предоставят на съдилищата, компетентни да разглеждат жалби съгласно тази разпоредба, правомощието да изменят решението на административния орган, тези съдилища все пак са длъжни да гарантират във всеки отделен случай, като вземат предвид особените обстоятелства в конкретния случай, зачитането на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Торубаров,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
, т.
и
).
Оттук по отношение на процесуалните правила, приложени в главното производство, Съдът е заключил, че ако решението, в което съдът е разгледал цялостно и ex nunc нуждите от международна закрила на съответното лице и въз основа на това е постановил, че на въпросното лице трябва да бъде предоставена такава закрила, e в обратен смисъл на последващото решение на компетентния административен орган, този съд е длъжен — в случай че националното право не му предоставя никакво средство да наложи спазването на постановеното от него решение — да измени това решение на административния орган и го замести със собственото си решение, като при необходимост остави без приложение националната правна уредба, която би му попречила да направи това (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Торубаров,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
, т.
,
и
).
Ето защо на първия въпрос следва да се отговори, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предоставя на съдилищата само правомощието да отменят решенията на органите, компетентни в сферата на международната закрила, не и правомощието да изменят тези решения. Когато обаче преписката е върната на компетентния административен орган, новото решение следва да се приеме в кратък срок и да е съобразено с преценката, съдържаща се в отменителното съдебно решение. Освен това, когато след цялостно и ex nunc разглеждане на всички представени от кандидата за международна закрила релевантни фактически и правни обстоятелства национален съд констатира, че съгласно критериите, предвидени в Директива 2011/95, на този кандидат трябва да бъде предоставена такава закрила на основанието, изложено от него в подкрепа на молбата му, но впоследствие административен орган приеме решение в обратния смисъл, без да докаже за целта, че са настъпили нови обстоятелства, които обосновават нова преценка на нуждите от международна закрила на съответния кандидат, този съд е длъжен — в случай че националното право не му предоставя никакво средство да наложи спазването на постановеното от него решение — да измени административното решение, несъобразено с предходното му съдебно решение, и да го замести със собственото си решение по молбата за международна закрила, като при необходимост остави без приложение националната правна уредба, която би му забранила да направи това.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която съдът, пред който се обжалва решение за отхвърляне на молба за международна закрила, има 60‑дневен срок, за да се произнесе.
Следва да се отбележи, че Директива 2013/32 не само не предвижда хармонизирани правила относно сроковете за произнасяне от съдилищата, а дори оправомощава в член 46, параграф 10 държавите членки да определят такива срокове.
Освен това, както следва от постоянната практика на Съда, ако в правото на Съюза няма правила в съответната област, по силата на принципа на процесуалната автономия във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на субектите на правото, при условие обаче, че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 15 март 2017 г., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, т.
и цитираната съдебна практика).
По отношение на зачитането на изискването, свързано с принципа на равностойност, при срок като разглеждания по главното производство за произнасяне от съдилищата, следва да се отбележи, че без да се засяга проверката, която следва да извърши запитващата юрисдикция, от преписката, на разположение на Съда, не се установява, нито впрочем се твърди, че сходни положения се уреждат от национални процесуални правила, които са по-благоприятни от правилата, предвидени за прилагането на Директива 2013/32 и приложени в главното производство (вж. по аналогия решение от 7 ноември 2019 г., Flausch и др.,
C‑280/18
,
EU:C:2019:928
, т.
).
По отношение на зачитането на принципа на ефективност следва да се припомни, че член 46, параграф 1 от Директива 2013/32 признава на кандидатите за международна закрила право на ефективна защита пред съд срещу решенията по тяхната молба. Член 46, параграф 3 от тази директива определя обхвата на това право, като уточнява, че обвързаните от тази директива държави членки трябва да гарантират, че съдът, пред който се обжалва решението по молбата за международна закрила, извършва „цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива [2011/95]“ (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Торубаров,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
, т.
).
Освен това съгласно постоянната съдебна практика всяко решение относно предоставянето на статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила трябва да се основава на индивидуална оценка (решение от 25 януари 2018 г., F,
C‑473/16
,
EU:C:2018:36
, т.
и цитираната съдебна практика), чиято цел е да се определи дали предвид личното положение на молителя са налице условията за предоставяне на такъв статут (решение от 5 септември 2012 г., Y и Z,
C‑71/11 и C‑99/11
,
EU:C:2012:518
, т.
).
В допълнение, уместно е да се припомни — подобно на генералния адвокат в точки 62 и 63 от заключението му — че при обжалването по съдебен ред, предвидено в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, на жалбоподателите са гарантирани редица конкретни процесуални права по силата на член 12, параграф 2 от тази директива, а именно правото на преводач, възможността те да се свържат с по-специално с Върховния комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации и достъпът до определена информация, по силата на член 20 от цитираната директива — възможността за безплатна правна помощ и представителство, по силата на член 22 от същата директива, предмет на който е достъпът до правен съветник, както и по силата на членове 24 и 25, отнасящи се до кандидатите със специални нужди и непридружаваните непълнолетни.
Съдът също така е имал случай да припомни, че по принцип на етапа на съдебно разглеждане е необходимо да се предвиди изслушване на кандидата, освен когато са изпълнени някои кумулативни условия (вж. в този смисъл решение от 26 юли 2017 г., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, т.
и
—
). Също така може да се окаже целесъобразно да бъдат разпоредени други действия за събиране на доказателства, и по-специално медицинския преглед, споменат в член 18, параграф 1, първа алинея от Директива 2013/32.
В настоящия случай според запитващата юрисдикция може да се окаже, че поради натоварването си и условията си на работа или поради особената сложност на някои дела съдът, пред който се обжалва решение за отхвърляне на молба за международна закрила, обективно не е в състояние да гарантира в предоставения му 60‑дневен срок, че са спазени всички упоменати в точки 27—31 от настоящото решение правила във всеки от случаите, поставени му за разглеждане.
Същевременно е уместно да се припомни, че запитващата юрисдикция е квалифицирала посочения срок като „императивен“.
В такава хипотеза, когато изобщо няма национална норма, която трябва да гарантира, че делото ще се реши в разумен срок, като норма, която предвижда, че при изтичането на 60‑дневния срок преписката се възлага на друг съд, принципът на ефективност на правото на Съюза задължава съда да остави без приложение националната правна уредба, съгласно която този срок е императивен.
Необходимо е обаче да се отбележи още че в член 46, параграф 4 Директива 2013/32 предвижда и задължение за държавите членки да въведат разумни срокове за произнасяне от съдилищата. Както отбелязва генералният адвокат в точка 48 от заключението си, тези срокове допринасят да се постигне общата цел за възможно най-бързо разглеждане на молбите за международна закрила, залегнала в съображение 18 от тази директива.
Така задължението за съда да остави без приложение национална правна уредба, която предвижда срок за произнасяне от съдилищата, несъвместим с принципа на ефективност на правото на Съюза, не може да го освободи изобщо от задължението да действа експедитивно, а просто изисква той да счита определения му срок за инструктивен и да се произнесе възможно най-бързо, ако този срок е изтекъл.
Ето защо на втория въпрос следва да се отговори, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, съгласно която съдът, пред който се обжалва решение за отхвърляне на молба за международна закрила, има 60‑дневен срок, за да се произнесе, стига този съд да може да гарантира в посочения срок ефективността на материалноправните норми и на процесуалните гаранции, признати на кандидата от правото на Съюза. В противен случай този съд е длъжен да остави без приложение националната правна уредба, определяща срока за произнасяне от съдилищата, и когато този срок е изтекъл, да се произнесе възможно най-бързо.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Член 46, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предоставя на съдилищата само правомощието да отменят решенията на органите, компетентни в сферата на международната закрила, не и правомощието да изменят тези решения. Когато обаче преписката е върната на компетентния административен орган, новото решение следва да се приеме в кратък срок и да е съобразено с преценката, съдържаща се в отменителното съдебно решение. Освен това, когато след цялостно и ex nunc разглеждане на всички представени от кандидата за международна закрила релевантни фактически и правни обстоятелства национален съд констатира, че съгласно критериите, предвидени в Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, на този кандидат трябва да бъде предоставена такава закрила на основанието, изложено от него в подкрепа на молбата му, но впоследствие административен орган приеме решение в обратния смисъл, без да докаже за целта, че са настъпили нови обстоятелства, които обосновават нова преценка на нуждите от международна закрила на съответния кандидат, този съд е длъжен — в случай че националното право не му предоставя никакво средство да наложи спазването на постановеното от него решение — да измени административното решение, несъобразено с предходното му съдебно решение, и да го замести със собственото си решение по молбата за международна закрила, като при необходимост остави без приложение националната правна уредба, която би му забранила да направи това.

2)
Член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, съгласно която съдът, пред който се обжалва решение за отхвърляне на молба за международна закрила, има 60‑дневен срок, за да се произнесе, стига този съд да може да гарантира в посочения срок ефективността на материалноправните норми и на процесуалните гаранции, признати на кандидата от правото на Съюза. В противен случай този съд е длъжен да остави без приложение националната правна уредба, определяща срока за произнасяне от съдилищата, и когато този срок е изтекъл, да се произнесе възможно най-бързо.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.