CELEX: 62018TJ0150
Politica economică și monetară
Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit
Cotizație la sistemul de garantare a depozitelor sau la fondul unic de rezoluție prin intermediul angajamentelor de plată irevocabile
Atribuții conferite BCE
Prerogative specifice de supraveghere ale BCE
Articolul 4 alineatul (1) litera (f) și articolul 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013
Măsură care impune deducerea cuantumului cumulat al angajamentelor de plată irevocabile restante din fondurile proprii de nivel 1 de bază
Lipsa unei examinări individuale

Cadru juridic
Ca urmare a crizei financiare din anul 2008, care a dat naștere crizei din zona euro, a fost instituit un nou cadru de reglementare pentru asigurarea stabilității și a securității activității bancare în Uniunea Europeană și pentru completarea uniunii economice și monetare și a pieței interne. Acest nou cadru se caracterizează printr‑un corpus legislativ unic aplicabil în mod identic instituțiilor de credit din toate statele membre în cauză. Uniunea bancară are la bază trei piloni, în speță un mecanism unic de supraveghere, un mecanism unic de rezoluție și un sistem european de garantare a depozitelor.
Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE (
JO 2013, L 176, p. 338
) și Regulamentul (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și societățile de investiții și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 (
JO 2013, L 176, p. 1
, rectificări în
JO 2013, L 208, p. 68
, și în
JO 2013, L 321, p. 6
) fac parte din corpusul legislativ unic menționat la punctul 1 de mai sus și formează împreună cadrul juridic care reglementează activitățile bancare, cadrul de supraveghere și normele prudențiale aplicabile instituțiilor de credit și firmelor de investiții. Regulamentul nr. 575/2013 prevede că instituțiile de credit sunt obligate să dețină un anumit procent de fonduri proprii în funcție de profilul lor de risc. Printre aceste fonduri proprii există fondurile proprii de nivel 1 de bază (
Common Equity Tier 1
, CET 1), și anume cele destinate să asigure continuitatea activităților unei instituții de credit și să prevină situațiile de insolvență.
Cerințele prudențiale generale prevăzute în Regulamentul nr. 575/2013 sunt completate de măsuri individuale care urmează să fie stabilite de către autoritățile competente în urma unui proces continuu de supraveghere a fiecărei instituții de credit și firme de investiții în parte.
Mecanismul unic de supraveghere instituit prin Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice Băncii Centrale Europene în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit (
JO 2013, L 287, p. 63
) (primul pilon al uniunii bancare menționate la punctul 1 de mai sus) are scopul de a garanta siguranța și soliditatea instituțiilor de credit. Regulamentul menționat conferă Băncii Centrale Europene (BCE) competența de a îndeplini atribuțiile de supraveghere prudențială menționate la articolul 4 alineatul (1) din acesta. Potrivit articolului 6 din același regulament, BCE își îndeplinește atribuțiile în cadrul unui mecanism unic de supraveghere compus din BCE și autoritățile naționale competente. BCE are în special competența de a asigura supravegherea prudențială a instituțiilor de credit din zona euro clasificate ca „semnificative”.
Potrivit articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE este obligată să aplice toate dispozițiile relevante din dreptul Uniunii în scopul îndeplinirii atribuțiilor care îi sunt încredințate. În acest scop, BCE supune deciziile sale respectării „oric[ărui] act legislativ și fără caracter legislativ, inclusiv cele menționate la articolele 290 și 291 din TFUE”, și „BCE face, în special, obiectul standardelor tehnice de reglementare și de punere în aplicare obligatorii elaborate de [Autoritatea Bancară Europeană (ABE)] și adoptate de către Comisie în conformitate cu articolele 10-15 din Regulamentul nr. 1093/2010, cu articolul 16 din regulamentul respectiv și dispozițiile din regulamentul respectiv cu privire la manualul de supraveghere european elaborat de ABE în conformitate cu respectivul regulament”.
Autoritățile competente sunt obligate, în conformitate cu articolul 97 din Directiva 2013/36, să instituie un proces de supraveghere și evaluare (
Supervisory Review and Evaluation Process
, SREP), în special pentru a stabili „dacă dispozițiile, strategiile, procedurile și mecanismele puse în aplicare de instituții și fondurile proprii și lichiditatea deținute de acestea asigură o gestionare și o acoperire adecvată a riscurilor lor”.
În plus, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) din Directiva 2013/36, Autoritatea Bancară Europeană (ABE), instituită prin Regulamentul (UE) nr. 1093/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității Europene de Supraveghere (Autoritatea Bancară Europeană), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/78/CE a Comisiei (
JO 2010, L 331, p. 12
), a stabilit la 19 decembrie 2014 Ghidul privind procedurile și metodologiile comune pentru SREP (ABE/GL/2014/13).
Mecanismul unic de rezoluție (care face parte din al doilea pilon menționat la punctul 1 de mai sus), astfel cum a fost instituit prin Regulamentul (UE) nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2014 de stabilire a unor norme uniforme și a unei proceduri uniforme de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții în cadrul unui mecanism unic de rezoluție și al unui fond unic de rezoluție și de modificare a Regulamentului nr. 1093/2010 (
JO 2014, L 225, p. 1
), prevede crearea unui fond unic de rezoluție la care trebuie să contribuie instituțiile de credit. În plus, face parte de asemenea din cadrul juridic relevant Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului (
JO 2014, L 173, p. 190
). Această directivă prevede un regim specific de prevenire și de gestionare a intrării în dificultate a băncilor. Ea impune în special crearea, în fiecare stat membru, a unui dispozitiv destinat să finanțeze rezoluția la nivel național, și anume fondul național de rezoluție, la care trebuie să contribuie instituțiile de credit din statul membru în cauză.
Al treilea pilon al uniunii bancare (a se vedea punctul 1 de mai sus), și anume crearea unui sistem european de garantare a depozitelor, nu este încă finalizat. Cu toate acestea, a fost adoptată Directiva 2014/49/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 privind sistemele de garantare a depozitelor (
JO 2014, L 173, p. 149
), care urmărește să consolideze protecția deponenților prin instituirea unui sistem de garantare prefinanțat în fiecare stat membru. Acest sistem garantează fiecărui deponent că economiile sale vor fi menținute integral până la un cuantum de 100000 de euro.
În ceea ce privește finanțarea fondului unic de rezoluție și a sistemelor de garantare a depozitelor instituite în cadrul celui de al doilea și al celui de al treilea pilon, trebuie subliniat că cotizațiile pe care instituțiile de credit sunt obligate să le plătească la fondul unic de rezoluție și la sistemul de garantare a depozitelor pot fi plătite fie prin intermediul unei plăți imediate, fie prin intermediul unui angajament de plată irevocabil (denumit în continuare „API”).
Articolul 70 alineatul (3) din Regulamentul nr. 806/2014 prevede astfel că instituțiile de credit care aleg să cotizeze recurgând la un API își asumă angajamentul de a plăti valoarea contribuției la fondul unic de rezoluție și la sistemul de garantare a depozitelor la prima cerere.
Potrivit articolului 70 alineatul (3) din Regulamentul nr. 806/2014, API trebuie să fie garantate în întregime prin active cu risc scăzut negrevate de drepturi ale unor terți (puse la dispoziția autorităților de rezoluție sau a sistemului de garantare a depozitelor) și care pot fi lichidate în termen scurt. Această cerință figurează de asemenea la articolul 103 alineatul (3) din Directiva 2014/59 și la articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul delegat (UE) 2015/63 al Comisiei din 21 octombrie 2014 de completare a Directivei 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului în ceea ce privește contribuțiile
ex ante
la mecanismele de finanțare a rezoluției (
JO 2015, L 11, p. 44
). Garanția ia în practică forma unui depozit de numerar în cuantum echivalent cu cel al API, pus la dispoziția autorităților de rezoluție sau a sistemului de garantare a depozitelor, astfel cum rezultă dintr‑o decizie adoptată de Comitetul unic de rezoluție în anul 2016 și din dreptul francez care transpune Directiva 2014/49.
În sfârșit, trebuie să se menționeze că ABE a stabilit la 11 septembrie 2015 Ghidul privind angajamentele de plată conform Directivei 2014/49 (EBA/GL/2015/09) (denumit în continuare „Ghidul privind angajamentele de plată”).
Ghidul privind angajamentele de plată, pe care BCE a declarat că îl respectă, confirmă că, în anumite împrejurări, API pot face obiectul unor măsuri prudențiale. Astfel, din cuprinsul punctelor 31-33 din ghidul menționat rezultă următoarele:
„31. Tratamentul prudențial al angajamentelor de plată trebuie să vizeze asigurarea condițiilor de concurență echitabilă și reducerea efectului prociclic al unor astfel de angajamente în funcție de tratamentul contabil al acestora.
32. În cazul în care, în urma tratamentului contabil, angajamentul de plată se reflectă integral în bilanț (ca pasiv) sau contractul de garanție se reflectă integral în contul de profit și pierdere, nu este necesară aplicarea unui tratament prudențial ad‑hoc pentru a reduce efectele prociclice.
33. Pe de altă parte, în cazul în care, în urma tratamentului contabil, angajamentul de plată și contractul de garanție rămân pe poziții extrabilanțiere, în cadrul [SREP], autoritățile competente trebuie să evalueze riscurile la care ar fi expusă poziția de capital și cea de lichiditate a unei instituții de credit, dacă [sistemul de garantare a depozitelor] ar solicita acestei instituții să își plătească angajamentul în numerar, și să își exercite competențele adecvate pentru a se asigura de reducerea efectului de prociclicitate prin cerințe suplimentare de capital/lichiditate.”
Situația de fapt aflată la originea litigiului
Reclamanta, BNP Paribas, este o entitate semnificativă în sensul articolului 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1024/2013 și face obiectul supravegherii prudențiale directe a BCE de la 4 noiembrie 2014.
La 14 septembrie 2017, BCE a adresat reclamantei un proiect de decizie în cadrul SREP cu privire, printre altele, la API. Acest proiect cuprindea în special cerința prudențială ca cuantumul cumulat al API restante să fie dedus din fondurile proprii de nivel 1 de bază. Reclamanta a fost invitată să se pronunțe cu privire la acest proiect.
Prin scrisoarea din 29 septembrie 2017, reclamanta și‑a prezentat observațiile.
La 19 decembrie 2017, BCE a adoptat Decizia ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248, luată în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (f) și al articolului 16 din Regulamentul nr. 1024/2013, care impunea ca cuantumurile cumulate ale API subscrise la sistemele de garantare a depozitelor sau la fondurile de rezoluție să fie deduse din fondurile proprii de nivel 1 de bază (denumită în continuare „decizia din 19 decembrie 2017”).
Reclamanta a formulat o contestație împotriva deciziei din 19 decembrie 2017 la comitetul administrativ de control al BCE, care a emis un aviz la 19 martie 2018.
La 26 aprilie 2018, BCE a decis, în urma avizului comitetului administrativ de control, să înlocuiască decizia din 19 decembrie 2017 cu Decizia ECB‑SSM-2018-FRBNP‑17 (denumită în continuare „decizia din 26 aprilie 2018”). Secțiunea din această decizie referitoare la API a rămas neschimbată.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 1 martie 2018, reclamanta a introdus o acțiune în anulare împotriva deciziei din 19 decembrie 2017, înregistrată sub numărul de cauză T‑150/18.
Memoriul în apărare, replica și duplica în cauza T‑150/18 au fost depuse la grefa Tribunalului la 30 mai, la 7 septembrie și, respectiv, la 24 octombrie 2018.
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 1 iunie 2018, reclamanta a introdus o acțiune în anulare împotriva deciziei 26 aprilie 2018, înregistrată sub numărul de cauză T‑345/18.
Memoriul în apărare, replica și duplica în cauza T‑345/18 au fost depuse la grefa Tribunalului la 26 iulie, la 20 septembrie și, respectiv, la 5 noiembrie 2018.
La propunerea Camerei a doua, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul său de procedură, să trimită cauzele T‑150/18 și T‑345/18 în fața unui complet de judecată extins.
La 23 aprilie 2019, în urma adoptării Deciziei ECB‑SSM-2019-FRBNP‑12 a BCE din 14 februarie 2019, care a înlocuit decizia din 26 aprilie 2018 începând cu 1 martie 2019 și care a impus aceeași măsură de deducere (denumită în continuare „decizia din 14 februarie 2019”), reclamanta a depus la grefa Tribunalului un memoriu în adaptare în care solicită de asemenea anularea în parte a deciziei din 14 februarie 2019, în temeiul acelorași motive precum cele invocate în cererea introductivă împotriva deciziei din 26 aprilie 2018.
Prin Decizia președintelui Tribunalului din 23 aprilie 2019, prezentele cauze au fost repartizate unui nou judecător raportor, care intră în compunerea Camerei a doua.
Prin scrisoarea din 17 mai 2019, BCE și‑a prezentat observațiile cu privire la memoriul în adaptare și a solicitat respingerea acțiunii în totalitate.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
Prin Decizia din 5 august 2019 a președintelui Camerei a doua extinse, cauzele au fost conexate pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 11 septembrie 2019.
În cauza T‑150/18, reclamanta solicită în esență Tribunalului:
–
anularea punctelor 9.1-9.3 din decizia din 19 decembrie 2017;
–
obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
În cauza T‑150/18, BCE solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În cauza T‑345/18, reclamanta solicită în esență Tribunalului:
–
anularea punctelor 9.1-9.3 din decizia din 26 aprilie 2018;
–
anularea punctelor 8.1-8.4 din decizia din 14 februarie 2019;
–
obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
În cauza T‑345/18, BCE solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
Deciziile atacate
Astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 18, 20 și 26 de mai sus, în decizia din 19 decembrie 2017, cea din 26 aprilie 2018 și cea din 14 februarie 2019 (denumite în continuare, împreună, „deciziile atacate”), BCE a impus reclamantei să deducă un cuantum echivalent cu cel al API subscrise la sistemele de garantare a depozitelor sau la fondurile de rezoluție din fondurile proprii de nivel 1 de bază.
În deciziile atacate, BCE a considerat că era necesar să se garanteze o acoperire solidă a riscurilor la care API, fiind tratate ca elemente extrabilanțiere, expuneau reclamanta. La punctul 8.2 din decizia din 14 februarie 2019, BCE a precizat cuantumul deducerii prin aplicarea următoarei formule: CET1
aj
= CET1
non
aj
– c. În formula menționată, „CET1
aj
” desemna fondurile proprii de nivel 1 de bază ale entității supuse supravegherii prudențiale în cauză după ajustare, „CET1
non
aj
” fondurile proprii de nivel 1 de bază ale acestei entități înainte de ajustare și „c” cuantumul cel mai redus dintre, pe de o parte, justa valoare a activelor grevate sau a garanțiilor în numerar furnizate pentru a asigura cuantumul cumulat al API restante ale entității supuse supravegherii prudențiale în cauză și, pe de altă parte, cuantumul nominal total al API restante ale entității supuse supravegherii prudențiale în cauză pe care îl garantau.
În această privință, BCE s‑a întemeiat, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 8.3 din decizia din 14 februarie 2019, pe următoarele motive:
„[G]aranțiile în numerar furnizate pentru a garanta API sunt indisponibile până la efectuarea plății la cererea autorității de rezoluție sau a sistemului de garantare a depozitelor:
–
în cazul în care se efectuează o astfel de plată, API restante sunt contabilizate ca sarcini care au un impact negativ asupra fondurilor proprii de nivel 1 de bază, ceea ce înseamnă că garanțiile în numerar furnizate vor deveni disponibile numai atunci când plata în numerar va fi avut deja un impact asupra fondurilor proprii de nivel 1 de bază;
–
în cazul în care nu se efectuează o astfel de plată, autoritatea de rezoluție sau sistemul de garantare a depozitului va utiliza garanțiile în numerar furnizate, ceea ce va avea un impact negativ direct asupra fondurilor proprii de nivel 1 de bază.
În consecință, […] garanțiile în numerar nu vor fi niciodată disponibile pentru a acoperi pierderile pe care entitatea supusă supravegherii prudențiale le‑ar putea suferi în mod regulat. În plus, atât autoritatea de rezoluție, cât și sistemul de garantare a depozitelor pot impune executarea API atunci când o instituție de credit anume face obiectul unei proceduri de rezoluție sau de lichidare, astfel încât o plată în numerar a API restante va fi contabilizată în acest caz ca o pierdere care are un impact negativ asupra fondurilor proprii de nivel 1 de bază, ceea ce se poate produce în cursul unei perioade de tensiuni sistematice însoțite de posibile efecte prociclice. Prin urmare, ar trebui să se considere că cuantumul pentru care sunt furnizate garanții în numerar nu este disponibil pentru a acoperi pierderile instituției de credit în cauză. În prezent, aceasta nu apare în fondurile proprii de nivel 1 de bază ale entității supuse supravegherii prudențiale, ceea ce, în consecință, nu oferă o imagine exactă a solidității sale financiare reale și a riscurilor la care este expusă în ceea ce privește utilizarea API.”
Părțile sunt de acord cu privire la faptul că decizia din 14 februarie 2019 este în esență identică cu deciziile din 19 decembrie 2017 și din 26 aprilie 2018, atât în ceea ce privește dispozitivul, cât și motivele invocate în susținerea sa.
BCE a concluzionat astfel că recurgerea la API conducea la situația problematică prevăzută la articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 și că, pentru a remedia această problemă, putea să exercite prerogativele pe care i le conferea articolul 16 alineatul (2) litera (d) din acest regulament de a solicita oricărui destinatar al acestor decizii să aplice o politică specifică de provizionare sau un tratament specific al activelor în ceea ce privește cerințele de fonduri proprii.
În drept
După ascultarea părților cu privire la acest aspect în ședință, Tribunalul decide să conexeze prezentele cauze în vederea pronunțării deciziei prin care se finalizează judecata, conform articolului 68 din Regulamentul de procedură.
În cadrul prezentelor acțiuni, având ca obiect anularea în parte a deciziilor atacate, reclamanta invocă patru motive. Primul motiv se întemeiază pe lipsa unui temei juridic întrucât BCE ar fi impus o cerință prudențială cu caracter general, deși această prerogativă este rezervată legiuitorului. Al doilea motiv se întemeiază pe o eroare de drept care rezultă dintr‑o interpretare eronată a dispozițiilor dreptului Uniunii care permit recurgerea la API și pe o privare de efect util a acestor dispoziții. Al treilea motiv se întemeiază pe o încălcare a principiului proporționalității. Al patrulea motiv se întemeiază pe o eroare de apreciere și pe încălcarea principiului bunei administrări.
Primul motiv, întemeiat pe lipsa unui temei juridic, este structurat în jurul a două critici. În cadrul primei critici, reclamanta arată în esență că, având în vedere normele care reglementează punerea în aplicare de către BCE a atribuției sale de supraveghere prudențială, deciziile atacate stabilesc o cerință prudențială nouă cu caracter general. BCE nu ar fi efectuat nicio evaluare a riscurilor de solvabilitate și de lichiditate ale reclamantei și nu ar fi apreciat profilul de risc al reclamantei.
A doua critică se întemeiază pe faptul că BCE și‑a depășit competențele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (f) și la articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013. În primul rând, reclamanta susține că articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 a fost încălcat pentru motivul că BCE nu a stabilit în ce măsură acordurile, strategiile, procesele și mecanismele implementate de ea, precum și fondurile proprii și lichiditățile pe care le deținea nu asigurau o administrare sănătoasă și o acoperire corespunzătoare a riscurilor, BCE limitându‑se să întocmească lista cu considerații de natură generală și vagă. În al doilea rând, reclamanta susține că articolul 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013 prevede că BCE poate impune instituțiilor de credit cerințe specifice de suplimentare a fondurilor proprii numai în cazurile specifice puse la dispoziția autorităților competente în regulamentele în cauză și Directiva 2013/36. Or, nicio dispoziție nu ar permite autorităților competente să impună o majorare de capital prin intermediul unei deduceri forfetare aferente unor elemente extrabilanțiere. Astfel, deducerea integrală și permanentă a API nu este prevăzută de reglementarea aplicabilă. Deducerea fondurilor proprii nu este prevăzută decât la articolul 36 din Regulamentul nr. 575/2013. În al treilea rând și în orice caz, deducerea nu ar putea fi aplicată, în temeiul articolului 104 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2013/36 și al articolului 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, decât în cazul unor active, iar nu în cazul unor elemente extrabilanțiere. Ghidul SREP ar prevedea posibilitatea de a impune o majorare de capital fie printr‑o cerință suplimentară de fonduri proprii, fie prin măsuri prevăzute la articolul 104 din Directiva 2013/36, și anume un tratament al activelor înscrise în bilanț.
BCE respinge acest motiv. În ceea ce privește prima critică, BCE subliniază că nu a impus nicio normă nouă și generală și susține că tratamentul prudențial al API nu are legătură cu textele care le reglementează pe acestea din urmă (Directiva 2014/49 și Regulamentul nr. 806/2014). Deciziile atacate ar fi fost adoptate în cadrul procesului de supraveghere și de evaluare prudențială definit la articolul 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013 și cu respectarea articolului 16 alineatul (1) litera (c) din același regulament. În acest cadru, BCE neagă lipsa examinării individuale, subliniind că nivelul de fonduri proprii nu influențează existența riscului care justifică deciziile atacate, acest risc fiind ca fondurile proprii de nivel 1 de bază disponibile în mod real să nu pună reclamanta în poziția de a acoperi un nivel de risc echivalent cu cel care ar trebui acoperit din fondurile proprii de nivel 1 de bază, astfel cum figurează în bilanțul său.
În plus, deciziile atacate nu ar fi decât o serie de decizii individuale opozabile numai destinatarilor, care stabilesc cerințe proprii fiecărei entități și ale căror efecte ar fi diferite pentru fiecare dintre ele. În plus, întrucât instituțiile de credit sunt expuse unor riscuri identice, măsurile ar trebui în mod logic să fie formulate în același fel.
În ceea ce privește a doua critică, BCE neagă faptul că și‑a depășit competențele pe care i le‑a conferit reglementarea, susținând că și‑a exercitat adecvat prerogativele pentru a pune instituția de credit în poziția de a acoperi în mod corect riscurile la care se expunea. Măsura în cauză ar fi întemeiată pe articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013, care conferă BCE atribuții specifice în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit. Astfel, potrivit BCE, examinarea situației individuale a reclamantei evidențiase că anumite riscuri la care era expusă nu erau acoperite în mod corect. O asemenea constatare ar fi suficientă pentru a demonstra că reclamanta se afla în una dintre situațiile vizate de acest articol și ar justifica impunerea unei măsuri pentru remedierea acesteia.
În plus, articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013 i‑ar permite să impună „un tratament specific […] în ceea ce privește cerințele de fonduri proprii”, iar deducerea API ar constitui un astfel de tratament. Prin urmare, întrucât măsura de deducere se înscrie în cadrul celui de al doilea pilon, trimiterea făcută de reclamantă la articolul 36 din Regulamentul nr. 575/2013 și la lista deducerilor fondurilor proprii de nivel 1 de bază pe care le stabilește acest articol ar fi lipsită de pertinență. În sfârșit, potrivit BCE și contrar celor susținute de reclamantă, API ca elemente extrabilanțiere pot face obiectul unor măsuri prudențiale. BCE se referă în această privință în special la Ghidul ABE, care o obligă să ia măsuri adecvate pentru a acoperi riscul prociclic în cazul în care angajamentul de plată și garanția care o însoțesc nu figurează în bilanț. Potrivit BCE, ABE consideră că nu există niciun risc prociclic în simpla ipoteză în care API fac obiectul unui tratament contabil identic cu cel al unei contribuții în numerar. BCE amintește de asemenea că garanția care însoțește API constituie un activ înregistrat în bilanțul instituției. Angajamentul menționat s‑ar reflecta, așadar, în garanția care îl însoțește, ceea ce ar implica faptul că acestea trebuie tratate ca un ansamblu indisociabil.
Cu privire la prima critică, referitoare la o eventuală lipsă a temeiului juridic
În ceea ce privește cerințele prudențiale, la fel ca părțile din prezentul litigiu, trebuie să se facă o distincție între, pe de o parte, obligațiile legale, denumite de asemenea, în acest cadru, „pilonul 1”, și, pe de altă parte, măsurile prudențiale suplimentare, denumite la rândul lor, în acest cadru, „pilonul 2”.
Astfel, cerințele prudențiale minime generale sunt stabilite de legiuitor și figurează în principal în Regulamentul nr. 575/2013, în conformitate cu cele menționate deja la punctul 2 de mai sus. Regulamentul menționat stabilește cerințe în materia fondurilor proprii aplicabile tuturor instituțiilor de credit impozabile. Din acesta rezultă că fiecare instituție trebuie să dispună în orice moment de un nivel suficient de fonduri proprii. În plus, în ceea ce privește fondurile proprii de nivel 1 de bază, Regulamentul nr. 575/2013 definește instrumentele care pot fi clasificate printre aceste fonduri și impune ca instituțiile de credit să aplice filtrele prudențiale menționate la articolele 32-35 din acest regulament, care constau în special în excluderea anumitor elemente, în corectarea valorii lor sau în deducerea din fondurile proprii de nivel 1 de bază a elementelor enumerate la articolele 36-47 din același regulament.
În mod concret, articolul 26 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 575/2013 enumeră elementele de fonduri proprii de nivel 1 de bază ca fiind următoarele: „(a) instrumente de capital […]; (b) conturi de prime de emisiune aferente instrumentelor [de capital]; (c) rezultatul reportat; (d) alte elemente ale rezultatului global acumulate; (e) alte rezerve; (f) fonduri pentru riscuri bancare generale”. Aceste fonduri proprii de nivel 1 de bază sunt printre cele mai solide pe care le are instituția de credit și pot fi utilizate imediat și fără restricții.
Articolul 36 din Regulamentul nr. 575/2013 prevede că din fondurile proprii de nivel 1 de bază trebuie deduse mai multe elemente, printre care în special pierderile exercițiului financiar în curs, imobilizările necorporale, creanțele privind impozitul amânat care se bazează pe profitabilitatea viitoare și participațiile la alte instituții de credit sau financiare.
Alături de aceste ajustări prudențiale aplicabile în mod general tuturor instituțiilor de credit, dreptul Uniunii autorizează supervizorul, în speță BCE, să impună alte măsuri, de la caz la caz și ținând seama de situația specială a fiecărei instituții, în special în cadrul atribuției sale care constă în desfășurarea proceselor de supraveghere prudențială în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013.
În ceea ce privește aspectul dacă BCE și‑a depășit competența prin faptul că ar fi impus o cerință prudențială cu caracter general, trebuie să se arate că este cert că BCE nu are putere de reglementare în cadrul primului pilon, care privește obligațiile legale, această putere fiind în competența exclusivă a legiuitorului Uniunii.
Astfel, competența BCE este condiționată, în cadrul atribuțiilor sale de supraveghere prudențială, în special cea pe care o exercită în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013, de realizarea unei examinări individuale pentru a verifica adaptarea fondurilor proprii ale entităților supravegheate direct la riscurile la care sunt sau ar putea fi expuse. Odată efectuate aceste verificări, BCE poate, pe baza vulnerabilității și a deficiențelor identificate, să impună măsuri corective.
În această privință, trebuie să se constate că, la adoptarea deciziilor atacate, BCE s‑a înscris în cadrul proceselor de supraveghere și al evaluărilor prudențiale care fac parte din cel de al doilea pilon. Astfel, în primul rând, în partea introductivă a deciziilor atacate, BCE a arătat că a exercitat supravegherea prudențială în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013. Potrivit acestei dispoziții, BCE i‑a fost conferită competența exclusivă de a exercita atribuția care constă în desfășurarea proceselor de supraveghere pentru a determina măsura în care acordurile, strategiile, procesele și mecanismele implementate de instituțiile de credit, precum și fondurile proprii deținute de acestea asigură o administrare sănătoasă și o acoperire corespunzătoare a riscurilor la care sunt expuse și, pe baza acestui proces de supraveghere prudențială, impunerea în sarcina instituțiilor de credit a unor cerințe specifice de suplimentare a fondurilor proprii, a unor cerințe specifice de lichiditate și a altor măsuri, în cazurile specifice puse la dispoziția autorităților competente în dreptul relevant al Uniunii.
În al doilea rând, din cuprinsul punctelor consacrate API în deciziile atacate și vizate de cererea de anulare în parte, și anume punctul 9 din decizia din 19 decembrie 2017, punctul 9 din decizia din 26 aprilie 2018 și punctul 8 din decizia din 14 februarie 2019, reiese că BCE s‑a întemeiat pe două dispoziții pentru a impune deducerea API din fondurile proprii de nivel 1 de bază.
Este vorba, pe de o parte, de articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013. Acesta prevede că, pentru îndeplinirea atribuțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE dispune de prerogative, astfel cum sunt prevăzute la articolul 16 alineatul (2) din același regulament, de a solicita oricărei instituții de credit să ia măsurile necesare pentru a aborda problemele relevante în anumite circumstanțe. Printre aceste circumstanțe se află cea în care, în cadrul unui proces de supraveghere prudențială desfășurat în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE constată că cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de instituția de credit, precum și fondurile proprii și lichiditatea deținute de aceasta nu asigură o administrare sănătoasă și o acoperire a riscurilor.
Pe de altă parte, este vorba despre articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, care servește drept temei pentru punctul 9 din deciziile din 19 decembrie 2019 și din 26 aprilie 2018 și pentru punctul 8 din decizia din 14 februarie 2019. Această dispoziție prevede că BCE dispune în special de prerogativa de a solicita instituțiilor să aplice o politică specifică de provizionare sau un tratament specific al activelor în ceea ce privește cerințele de fonduri proprii.
În consecință, demersul BCE s‑a înscris în cadrul prerogativelor sale de supraveghere prudențială care fac parte din cel de al doilea pilon. În consecință, măsura adoptată de BCE nu este lipsită de temei juridic. Prin urmare, prima critică a primului motiv trebuie respinsă, în măsura în care reclamanta a pus în discuție, prin intermediul acesteia, lipsa unui temei juridic.
Cu privire la a doua critică, referitoare la o eventuală lipsă a examinării individuale
În cadrul celei de a doua critici, trebuie să se verifice dacă BCE a exercitat în mod corect, în speță, prerogativele care îi sunt încredințate în temeiul celui de al doilea pilon. În această privință, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 58 și 59 de mai sus, pentru a‑și exercita competențele în temeiul articolului 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE trebuie să efectueze o examinare individuală a situației fiecărei instituții de credit pentru a putea evalua dacă „cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de instituția de credit și fondurile proprii și lichiditatea deținute de aceasta nu asigură o administrare sănătoasă și o acoperire a riscurilor”.
În această privință, trebuie să se analizeze, întemeindu‑se pe raționamentul care figurează în deciziile atacate, modul în care BCE și‑a exercitat în speță prerogativele de supraveghere și de evaluare prudențială față de reclamantă.
Din raționamentul urmat în speță de BCE, astfel cum este redat la punctul 38 de mai sus, rezultă că riscul pe care l‑a identificat era supraevaluarea fondurilor proprii de nivel 1 de bază, risc care își are originea în faptul că API sunt tratate ca un element extrabilanțier, că acestea nu sunt, așadar, înscrise în pasivul bilanțului instituției de credit și că garanția aferentă API este indisponibilă până la plata API.
Astfel, atunci când o instituție de credit subscrie un API, fondurile proprii de nivel 1 de bază ale acestei instituții rămân la un nivel neschimbat. Cu toate acestea, sumele transferate în temeiul garanției nu mai pot fi mobilizate pentru a acoperi în continuare eventualele pierderi de activitate.
Dat fiind că riscul constă, potrivit BCE, în diferența dintre cuantumul afișat de instituția în cauză al fondurilor proprii de nivel 1 de bază și cuantumul real al pierderilor pe care aceasta este capabilă să le suporte, BCE, în rolul său de supervizor prudențial, a apreciat, astfel cum rezultă din deciziile atacate rezumate la punctele 38 și 40 de mai sus, că o astfel de situație nu oferea o imagine exactă a solidității financiare reale a instituției de credit în cauză, nici a riscurilor la care aceasta era expusă în ceea ce privește utilizarea API.
Trebuie să se constate că raționamentul BCE nu își are originea într‑o pură abstracțiune, întrucât se întemeiază pe constatarea că reclamanta a recurs la API și că ea tratează aceste API ca fiind elemente extrabilanțiere.
Având în vedere în special importanța fondurilor proprii de nivel 1 de bază în soliditatea financiară a instituțiilor și, mai global, în stabilitatea sectorului financiar, existența riscului astfel identificat de BCE nu poate fi negată, iar acest risc este, pe de altă parte, confirmat de Ghidul privind angajamentele de plată al ABE. Astfel, din acest ghid (a se vedea punctul 14 de mai sus) reiese că autoritățile competente, inclusiv BCE, trebuie să evalueze, în cadrul SREP, riscurile la care ar fi expusă poziția de capital și cea de lichiditate a unei instituții de credit care tratează API în afara bilanțului.
De altfel, în această privință, trebuie să se constate că părțile sunt de acord cu privire la faptul că, în ceea ce privește tratamentul contabil, API sunt în general contabilizate, precum în speță, ca elemente extrabilanțiere și vor fi înregistrate în bilanț ca pierdere, reducând în aceeași măsură fondurile proprii de nivel 1 de bază, numai în momentul în care instituția de credit va fi obligată să plătească suma unuia dintre fondurile vizate.
În plus, trebuie să se constate că nu API ca atare fac obiectul măsurii de deducere în cauză, ci sumele plasate în garanție, astfel cum decurge și din cuprinsul punctului 8.2 din decizia din 14 februarie 2019. În general, sumele plasate în garanție constituie un activ înregistrat în bilanțul instituției de credit. Astfel, garanțiile API sunt în mod obligatoriu active lichide care prezintă un risc scăzut. Acestea iau în practică forma unui depozit în numerar în cuantum echivalent cu cel al API, pus la dispoziția autorităților de rezoluție sau a sistemului de garantare a depozitelor. Cu alte cuvinte, API se reflectă în garanția sa, iar aceste două elemente au o legătură indisociabilă și, prin urmare, nu pot fi luate în considerare separat.
Astfel, contrar celor susținute de reclamantă, BCE a putut să considere, fără a săvârși o eroare de drept cu privire la acest aspect, că tratamentul prudențial al API și, prin urmare, al garanției care îi este indisociabilă putea conduce la punerea în aplicare a uneia dintre măsurile prevăzute la articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, și aceasta în pofida faptului că, pe plan contabil, API ca atare sunt contabilizate ca elemente extrabilanțiere.
Prin urmare, trebuie respins argumentul reclamantei referitor la faptul că, din cauză că API sunt tratate extrabilanțier, ele nu pot fi vizate de politica specifică prevăzută la articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013.
În aceste condiții, trebuie să se examineze dacă, în speță, BCE a efectuat examinarea individuală pe care i‑o impunea articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 (a se vedea punctul 61 de mai sus) a profilului de risc al reclamantei și, mai concret, dacă cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de instituția de credit și fondurile proprii și lichiditatea deținute de aceasta nu îi permiteau să facă față riscului astfel identificat care rezultă din tratamentul contabil al API ca elemente extrabilanțiere și din indisponibilitatea garanției aferente acestora.
În această privință, reclamanta și BCE au opinii contrare în ceea ce privește examinarea efectuată de aceasta din urmă.
BCE susține că a examinat toate împrejurările relevante. În schimb, reclamanta apreciază că raționamentul BCE se întemeiază numai pe considerații de ordin general, iar nu pe vreo examinare
in concreto
care să fi avut ca obiect printre altele evaluarea profilului de risc al unei instituții în particular. În opinia reclamantei, o astfel de examinare, dacă ar fi fost efectuată, ar fi demonstrat că cuantumul fondurilor proprii de nivel 1 de bază de care dispunea era suficient pentru a face față unor eventuale pierderi pe care le‑ar fi putut suporta în ipoteza în care API pe care le subscrisese urmau să fie solicitate.
În speță, din deciziile atacate rezultă că BCE a constatat că reclamanta a recurs la dispozitivul API și că trata API ca un element extrabilanțier, în timp ce garanția aferentă acesteia figura ca activ în bilanț. BCE a indicat, în decizia din 14 februarie 2019, cuantumul total al API restante pentru care reclamanta a furnizat garanții în numerar atât la nivel consolidat, cât și prin intermediul instituției reclamantei. Ulterior, aceasta a calculat procentul din valoarea expunerii la risc în temeiul articolului 92 alineatul (3) din Regulamentul nr. 575/2013. Procedând astfel, BCE a stabilit nivelul expunerii reclamantei la riscul rezultat din faptul că a subscris API. Din dosarul prezentat Tribunalului rezultă de asemenea că, deși un astfel de exercițiu de calcul nu figura în deciziile din 19 decembrie 2017 și din 26 aprilie 2018, BCE dispunea, la momentul adoptării acestor decizii, de informații relevante pentru evaluarea sa.
Or, raționamentul BCE echivalează cu a considera că tratamentul contabil al API extrabilanțier este, în sine, problematic, întrucât acest tratament implică prin definiție o supraevaluare a fondurilor proprii de nivel 1 de bază. Poziția BCE reiese în special din înscrisurile sale în fața Tribunalului și din declarațiile sale din ședință. Astfel, aceasta a declarat că riscul pe care trebuia să îl remedieze măsura în cauză rezulta din faptul că tratamentul contabil aplicabil API nu reflecta indisponibilitatea sumelor mobilizate prin acestea din rata fondurilor proprii de nivel 1 de bază ale instituției contribuitoare. Potrivit BCE, această situație i‑ar fi permis să recurgă în mod proporțional la prerogativele de care dispunea în temeiul articolului 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1024/2013. Un asemenea raționament, deși este aplicat în mod concret reclamantei, ține totuși de constatări de natură generală susceptibile să se aplice oricărei instituții de credit care optează pentru tratamentul extrabilanțier al API fără a lua în considerare vreo împrejurare proprie instituției în cauză.
În schimb, deciziile atacate nu menționează nicio examinare individuală efectuată de BCE pentru a verifica dacă reclamanta implementase acordurile, strategiile, procesele și mecanismele în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (f) și al articolului 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 pentru a face față riscurilor prudențiale legate de tratamentul extrabilanțier al API și, dacă este cazul, pentru a se asigura de relevanța lor în raport cu astfel de riscuri.
În această privință, trebuie remarcat că recurgerea la API este admisă și reglementată în mod expres de legiuitor. Desigur, după cum arată BCE, Regulamentul nr. 806/2014 și Directiva 2014/49 nu abordează subiectul tratamentului contabil al API. În plus, posibilitatea prevăzută de legiuitor de a recurge, într‑un procent limitat, la API pentru a finanța fondurile și sistemele de garantare nu împiedică existența unui risc prudențial. Eventualitatea unui astfel de risc poate fi dedusă și din Ghidul privind angajamentele de plată. Cu toate acestea și fără a trebui să se pronunțe cu privire la exactitatea interpretării date de BCE Ghidului privind angajamentele de plată, și anume că singura modalitate de a exclude un risc prociclic constă în a trata din punct de vedere contabil API în mod identic cu o contribuție în numerar, nu este mai puțin adevărat că din articolul 16 din Regulamentul nr. 1024/2013, precum și din Ghidul privind angajamentele de plată, în măsura în care acesta ar face referire la examinarea efectuată în cadrul SREP, rezultă că se impune o examinare de la caz la caz.
Or, astfel cum s‑a arătat deja (a se vedea punctul 76 de mai sus), din abordarea BCE rezultă că aceasta a apreciat că, din moment ce o instituție opta să recurgă la API și să le trateze extrabilanțier, exista un risc care făcea inutilă orice examinare mai detaliată a situației proprii acestei instituții.
De altfel, nu este relevantă argumentația BCE potrivit căreia măsura în cauză a fost adoptată în cadrul SREP, fiecare decizie adoptată în acest cadru fiind, așadar, o decizie individuală care nu l‑ar viza decât pe destinatarul său. Desigur, după cum arată BCE, unele riscuri identice pot fi acoperite prin măsuri identice. Cu toate acestea, faptul că măsura în cauză a fost adoptată în cadrul acțiunii pentru punerea în aplicare a SREP nu implică faptul că măsura prudențială luată în acest context este în mod necesar o decizie adoptată în urma unei examinări individuale care ține seama de circumstanțele proprii reclamantei.
În plus, nu poate fi admis nici argumentul BCE potrivit căruia ar fi efectuat anterior adoptării deciziilor atacate o examinare individuală cu ocazia studiului de impact. Astfel, o asemenea examinare urmărește cel mult să evalueze consecințele adoptării unei măsuri în raport cu obiectivele urmărite. Este, desigur, adevărat că un studiu de impact poate prezenta utilitate pentru aprecierea caracterului proporțional al măsurii în cauză, astfel cum reiese în esență din argumentația BCE atunci când susține că studiul respectiv demonstrează că măsura menționată nu ar avea decât un impact scăzut în ceea ce privește fondurile proprii suplimentare și, prin urmare, nu ar trebui să prezinte o sarcină disproporționată pentru reclamantă. Totuși, acest studiu urmărește un alt obiectiv și ține de un raționament diferit de cel care stă la baza analizei care revine BCE în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (f) și al articolului 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013. Potrivit acestor dispoziții, BCE are astfel sarcina de a evalua necesitatea adoptării măsurii în cauză în raport cu situația individuală a instituției vizate, ținând seama în special de eventualele acorduri, strategii, procese și mecanisme pe care aceasta le‑ar implementa.
Prin urmare, trebuie să se constate că, prin faptul că nu a continuat examinarea sa dincolo de simpla constatare a riscului potențial generat de API ca urmare a tratamentului său contabil ca element extrabilanțier, prin faptul că nu a examinat situația concretă a reclamantei și în special profilul său de risc, precum și nivelul său de lichiditate și prin faptul că nu a ținut seama de eventualii factori atenuanți ai riscului potențial, BCE nu a efectuat examinarea prudențială individuală a reclamantei, impusă de articolul 4 alineatul (1) litera (f) și articolul 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, astfel încât aceste dispoziții au fost încălcate.
Întrucât critica privind lipsa examinării individuale este întemeiată, primul motiv trebuie admis.
Rezultă că prezenta acțiune, în măsura în care urmărește anularea în parte a deciziilor atacate, trebuie declarată întemeiată, fără a fi necesară examinarea celorlalte motive invocate de reclamantă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât BCE a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantei.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Conexează cauzele T‑150/18 și T‑345/18 în vederea pronunțării prezentei hotărâri.

2)
Anulează punctele 9.1-9.3 din Decizia ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 a Băncii Centrale Europene (BCE) din 19 decembrie 2017, punctele 9.1-9.3 din Decizia ECB‑SSM-2018-FRBNP-17 a BCE din 26 aprilie 2018 și punctele 8.1-8.4 din Decizia ECB‑SSM-2019-FRBNP-12 a BCE din 14 februarie 2019.

3)
Obligă BCE la plata cheltuielilor de judecată.

Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Mac Eochaidh
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 9 septembrie 2020.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.