CELEX: 62016CJ0643
Vorlage zur Vorabentscheidung
Richtlinie (EU) 2015/2366
Zahlungsdienste im Binnenmarkt
Art. 35 Abs. 1
Anforderungen im Bereich des Zugangs zugelassener oder registrierter Zahlungsdienstleister zu Zahlungssystemen
Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b
Unanwendbarkeit dieser Anforderungen auf Zahlungssysteme, die ausschließlich aus einer einzigen Unternehmensgruppe angehörenden Zahlungsdienstleistern bestehen
Anwendbarkeit dieser Anforderungen auf Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, die eine Vereinbarung über Co‑Branding oder Agentur abgeschlossen haben
Gültigkeit

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung und Gültigkeit von Art. 35 der Richtlinie (EU) 2015/2366 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 2002/65/EG, 2009/110/EG, 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2007/64/EG (
ABl. 2015, L 337, S. 35
).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der American Express Company und The Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury (Lords Commissioners des Finanzministeriums, Vereinigtes Königreich, im Folgenden: Lords Commissioners) wegen der Voraussetzungen, unter denen die Bestimmungen über den Zugang zugelassener oder registrierter Zahlungsdienstleister zu Zahlungssystemen auf Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren anwendbar sind.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung (EU) 2015/751
In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung (EU) 2015/751 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 über Interbankenentgelte für kartengebundene Zahlungsvorgänge (
ABl. 2015, L 123, S. 1
) heißt es:
„Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
17.
‚Vier-Parteien-Kartenzahlverfahren‘ ein Kartenzahlverfahren, bei dem vom Zahlungskonto eines Zahlers kartengebundene Zahlungsvorgänge auf das Zahlungskonto eines Zahlungsempfängers geleistet werden, unter Zwischenschaltung des Kartenzahlverfahrens, eines Emittenten (auf der Seite des Zahlers) und eines Acquirers (auf der Seite des Zahlungsempfängers);
…
30.
‚Zahlungsmarke‘ jeder reale oder digitale Name, jeder materielle oder digitale Begriff, jedes materielle oder digitale Zeichen, jedes materielle oder digitale Symbol oder jede Kombination davon, unter dem bzw. der die kartengebundenen Zahlungsvorgänge abgewickelt werden;
…
32.
‚Co‑branding‘ das Aufnehmen von mindestens einer Zahlungsmarke und mindestens einer Nicht-Zahlungsmarke auf dasselbe kartengebundene Zahlungsinstrument;
…“
Richtlinie 2015/2366
In den Erwägungsgründen 2, 6, 49, 50 und 52 der Richtlinie 2015/2366 heißt es:
„(2)
Der überarbeitete Rechtsrahmen der Union für Zahlungsdienste wird durch die [Verordnung 2015/751] ergänzt. …
…
(6)
Zur Schließung der Regulierungslücken sollten neue Vorschriften vorgesehen werden, und gleichzeitig sollte mehr Rechtsklarheit geschaffen und die unionsweit einheitliche Anwendung des rechtlichen Rahmens sichergestellt werden. …
…
(49)
Jeder Zahlungsdienstleister muss unbedingt Zugang zu den technischen Infrastrukturdiensten der Zahlungssysteme haben. Der Zugang sollte jedoch bestimmten Anforderungen unterliegen, um die Integrität und Stabilität dieser Systeme zu gewährleisten. Jeder Zahlungsdienstleister, der die Teilnahme an einem Zahlungssystem beantragt, sollte die Entscheidung für ein System auf eigenes Risiko treffen und gegenüber dem Zahlungssystem den Nachweis erbringen, dass seine internen Vorkehrungen hinreichend solide sind, um allen Arten von Risiken standhalten zu können. Typische Beispiele für solche Zahlungssysteme sind die Vier-Parteien-Kartensysteme sowie die wichtigsten Überweisungs- und Lastschriftsysteme. Um zwischen den einzelnen Kategorien von zugelassenen Zahlungsdienstleistern entsprechend ihrer Zulassung eine unionsweite Gleichbehandlung zu gewährleisten, sollten die Regeln für den Zugang zu Zahlungssystemen präzisiert werden.
(50)
Es sollte sichergestellt werden, dass es zwischen zugelassenen Zahlungsinstituten und Kreditinstituten zu keinerlei Diskriminierung kommt, so dass alle im Binnenmarkt konkurrierenden Zahlungsdienstleister die technischen Infrastrukturdienste dieser Zahlungsverkehrssysteme zu denselben Bedingungen nutzen können. Es sollte wegen des jeweils unterschiedlichen Aufsichtsrahmens eine unterschiedliche Behandlung zugelassener Zahlungsdienstleister und solcher, die sowohl unter eine Ausnahme nach dieser Richtlinie als auch unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 3 der Richtlinie 2009/110/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über die Aufnahme, Ausübung und Beaufsichtigung der Tätigkeit von E‑Geld-Instituten, zur Änderung der Richtlinien 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2000/46/EG (
ABl. 2009, L 267, S. 7
)] fallen, vorgesehen werden. Unterschiedliche Preise sollten jedoch nur dann erlaubt sein, wenn den Zahlungsdienstleistern unterschiedlich hohe Kosten entstehen. …
…
(52)
Die Bestimmungen über den Zugang zu den Zahlungssystemen sollten nicht für Systeme gelten, die von einem einzigen Zahlungsdienstleister eingerichtet und betrieben werden. Solche Zahlungssysteme können zwar auch in unmittelbarem Wettbewerb mit anderen Zahlungssystemen stehen, in der Regel aber besetzen sie eine Marktnische, die von diesen nicht ausreichend abgedeckt wird. Zu diesen Systemen zählen Dreiparteiensysteme wie Drei-Parteien-Kartensysteme, solange sie niemals de facto – beispielsweise durch Rückgriff auf Lizenznehmer, Agenten oder Markenpartner (‚Co‑Branding-Partner‘) – als Vier-Parteien-Kartensysteme betrieben werden. Zu ihnen zählen in der Regel auch Zahlungsdienste von Telekommunikationsdiensten, bei denen der Betreiber der Zahlungsdienstleister sowohl des Zahlers als auch des Zahlungsempfängers ist, sowie interne Systeme von Bankengruppen. Um den Wettbewerb zwischen diesen geschlossenen Zahlungssystemen und den etablierten gängigen Zahlungssystemen anzuregen, wäre es nicht angebracht, Dritten Zugang zu diesen geschlossenen firmeneigenen Zahlungssystemen zu gewähren. …“
Art. 1 („Gegenstand“) Abs. 1 in Titel I („Gegenstand, Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2015/2366 sieht vor:
„In dieser Richtlinie werden die Regeln festgelegt, nach denen die Mitgliedstaaten die folgenden Kategorien von Zahlungsdienstleistern unterscheiden:
a)
Kreditinstitute im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Nummer 1 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 (
ABl. 2013, L 176, S. 1
)], einschließlich deren Zweigstellen im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Nummer 17 der genannten Verordnung, sofern sich diese Zweigstellen innerhalb der Union befinden, unabhängig davon, ob sich die Hauptverwaltungen dieser Zweigstellen innerhalb der Union befinden oder gemäß Artikel 47 der Richtlinie 2013/36/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (
ABl. 2013, L 176, S. 338
)] und nationalem Recht außerhalb der Union;
b)
E‑Geld-Institute im Sinne des Artikels 2 Nummer 1 der Richtlinie [2009/110] einschließlich deren Zweigniederlassungen gemäß Artikel 8 der genannten Richtlinie und dem nationalen Recht, sofern sich die Zweigniederlassungen innerhalb der Union befinden und die Hauptverwaltung des E‑Geld-Instituts, dem sie angehören, sich außerhalb der Union befindet und nur insofern, als die von diesen Zweigniederlassungen erbrachten Zahlungsdienste mit der Ausgabe von E‑Geld in Zusammenhang stehen;
c)
Postscheckämter, die nach nationalem Recht zur Erbringung von Zahlungsdiensten berechtigt sind;
d)
Zahlungsinstitute;
e)
die Europäische Zentralbank (EZB) und die nationalen Zentralbanken, wenn sie nicht in ihrer Eigenschaft als Währungsbehörden oder andere Behörden handeln;
f)
die Mitgliedstaaten oder ihre regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften, wenn sie nicht in ihrer Eigenschaft als Behörden handeln.“
In Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2015/2366 heißt es:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
…
3.
‚Zahlungsdienst‘ eine oder mehrere der in Anhang I aufgeführten gewerblichen Tätigkeiten;
4.
‚Zahlungsinstitut‘ eine juristische Person, der nach Artikel 11 eine Zulassung für die unionsweite Erbringung und Ausführung von Zahlungsdiensten erteilt wurde;
…
7.
‚Zahlungssystem‘ ein System zum Transfer von Geldbeträgen mit formalen und standardisierten Regeln und einheitlichen Vorschriften für die Verarbeitung, das Clearing und/oder die Verrechnung von Zahlungsvorgängen;
…
11.
‚Zahlungsdienstleister‘ eine Stelle im Sinne des Artikels 1 Absatz 1 oder eine natürliche oder juristische [Person], für die die Ausnahme gemäß Artikel 32 oder 33 gilt;
…
38.
‚Agent‘ eine natürliche oder juristische Person, die im Namen eines Zahlungsinstituts Zahlungsdienste ausführt;
…
40.
‚Gruppe‘ eine Gruppe von Unternehmen, die untereinander durch eine in Artikel 22 Absätze 1, 2 oder 7 der Richtlinie 2013/34/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Jahresabschluss, den konsolidierten Abschluss und damit verbundene Berichte von Unternehmen bestimmter Rechtsformen und zur Änderung der Richtlinie 2006/43/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 78/660/EWG und 83/349/EWG des Rates (
ABl. 2013, L 182, S. 19
)] genannte Beziehung verbunden sind, oder Unternehmen im Sinne der Artikel 4, 5, 6 und 7 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 241/2014 der Kommission [vom 7. Januar 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf technische Regulierungsstandards für die Eigenmittelanforderungen an Institute (
ABl. 2014, L 74, S. 8
)], die untereinander durch eine in Artikel 10 Absatz 1 oder Artikel 113 Absätze 6 oder 7 der Verordnung [575/2013] genannte Beziehung verbunden sind;
…
47.
‚Zahlungsmarke‘ jeder reale oder digitale Name, jeder reale oder digitale Begriff, jedes reale oder digitale Zeichen, jedes reale oder digitale Symbol oder jede Kombination davon, unter dem bzw. der die kartengebundenen Zahlungsvorgänge abgewickelt werden;
…“
Titel II („Zahlungsdienstleister“) der Richtlinie 2015/2366 enthält das Kapitel I („Zahlungsinstitute“), zu dem Art. 11 („Erteilung der Zulassung“) dieser Richtlinie gehört. In Art. 11 Abs. 1 heißt es:
„Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass andere Unternehmen als Unternehmen im Sinne des Artikels 1 Absatz 1 Buchstaben a, b, c, e und f sowie andere als die unter die Ausnahmen der Artikel 32 oder 33 fallende natürliche oder juristische Personen, die Zahlungsdienste zu erbringen beabsichtigen, vor dem Beginn der Erbringung von Zahlungsdiensten die Zulassung als Zahlungsinstitut erlangen müssen. …“
Titel II dieser Richtlinie enthält das Kapitel II („Gemeinsame Bestimmungen“), das Art. 35 („Zugang zu Zahlungssystemen“) dieser Richtlinie enthält. Darin heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Vorschriften für den Zugang zugelassener oder registrierter Zahlungsdienstleister, die juristische Personen sind, zu Zahlungssystemen objektiv, nicht diskriminierend und verhältnismäßig sind und dass diese Vorschriften den Zugang zu diesen Systemen nicht stärker einschränken, als es für die Absicherung bestimmter Risiken, wie beispielsweise Erfüllungsrisiko, operationelles Risiko und unternehmerisches Risiko, sowie den Schutz der finanziellen und operativen Stabilität des Zahlungssystems nötig ist.
Zahlungssysteme dürfen Zahlungsdienstleistern, Zahlungsdienstnutzern oder anderen Zahlungssystemen keine der folgenden Beschränkungen auferlegen:
a)
restriktive Regelungen über die effektive Teilnahme an anderen Zahlungssystemen;
b)
Regelungen, die zugelassene Zahlungsdienstleister oder registrierte Zahlungsdienstleister untereinander in Bezug auf Rechte, Pflichten und Ansprüche der Teilnehmer des Zahlungssystems unterschiedlich behandeln;
c)
Beschränkungen, die auf den institutionellen Status des Instituts abstellen.
2.   Absatz 1 gilt nicht für
…
b)
Zahlungssysteme, die ausschließlich aus einer einzigen Unternehmensgruppe angehörenden Zahlungsdienstleistern bestehen.
…“
Anhang I („Zahlungsdienste“) der Richtlinie 2015/2366 führt die Tätigkeiten gemäß Art. 4 Nr. 3 dieser Richtlinie auf, die als Zahlungsdienste im Sinne dieser Richtlinie betrachtet werden.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Laut der Vorlageentscheidung ist American Express eine internationale Dienstleistungsgesellschaft, die mit Unterstützung ihrer konsolidierten Tochtergesellschaften Zahlungs-, Reise-, Geldwechsel- und Kundenbindungsdienstleistungen anbietet. Gleichzeitig erbringt sie in der ganzen Welt einschließlich der Europäischen Union Kartenausgabe‑ sowie Annahme‑ und Abrechnungsdienste. American Express betreibt mit ihren Tochtergesellschaften das Kartenzahlverfahren American Express (im Folgenden: Amex), ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren. Amex hat in der Union Co‑Branding-Vereinbarungen und Dienstleistungsverträge geschlossen, was je nach der Antwort, die der Gerichtshof auf die gestellte Frage zur Auslegung von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 geben wird, dazu führen könnte, dass es den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen im Bereich des Zugangs nachkommen muss.
Die im Ausgangsverfahren beklagten Lords Commissioners stehen an der Spitze des Finanzministeriums (Her Majesty’s Treasury, Vereinigtes Königreich). Sie tragen die endgültige Verantwortung für die Erfüllung der dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland obliegenden Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Anwendung, der Durchsetzung und jeder anderen Form der Durchführung der Richtlinie 2015/2366.
American Express beantragte beim vorlegenden Gericht die Zulassung einer Klage auf richterliche Überprüfung („judicial review“) der „Absicht und/oder Verpflichtung der [Lords Commissioners], Art. 35 Abs. 1 [der Richtlinie 2015/2366] anzuwenden, durchzusetzen oder in jeder anderen Form durchzuführen, soweit er die Bedingung des Co‑Branding und/oder der Agentur vorsieht“. Das vorlegende Gericht hat die Klage zugelassen.
Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 dahin auszulegen ist, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das Vereinbarungen über Co‑Branding oder Agentur abgeschlossen hat, von den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen befreit ist. Nach Ansicht dieses Gerichts ist es insbesondere nicht möglich, aus dem 52. Erwägungsgrund dieser Richtlinie eine klare Antwort auf diese Frage abzuleiten.
Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass diese Anforderungen auf Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, die Vereinbarungen über Co‑Branding oder Agentur abgeschlossen haben, anwendbar sind, wäre nach Ansicht des vorlegenden Gerichts weiter über das Vorbringen von American Express zu entscheiden, dass Art. 35 Abs. 1 der Richtlinie 2015/2366 wegen eines Begründungsmangels, eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers und eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ungültig sei.
Unter diesen Umständen hat der High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Verwaltungskammer], Vereinigtes Königreich) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
Das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission halten das Vorabentscheidungsersuchen insgesamt für unzulässig, weil erstens zwischen den Parteien kein realer Rechtsstreit bestehe, zweitens das nationale Gericht in seiner Vorlageentscheidung nicht das Mindestmaß der notwendigen Angaben mache, da es weder die relevanten Tatsachen noch die Gründe darstelle, aus denen ihm die Auslegung und Gültigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bestimmungen fraglich erschienen, und drittens die Erhebung der Klage des Ausgangsverfahrens auf richterliche Überprüfung der „Absicht und/oder Verpflichtung“ der Lords Commissioners, diese Bestimmungen anzuwenden oder durchzuführen, unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens ein Mittel zur Umgehung des durch den AEU-Vertrag errichteten Rechtsbehelfssystems darstelle.
Vorab ist festzustellen, dass nur das nationale Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass eines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen hat. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn sie die Auslegung oder die Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung betreffen (Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, Rn.
).
Folglich gilt für Fragen, die das Unionsrecht betreffen, eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit. Der Gerichtshof kann es nur dann ablehnen, über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts zu befinden, wenn die erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, Rn.
).
Was erstens die Realität des Ausgangsrechtsstreits betrifft, so hat American Express mit ihrer Klage beim vorlegenden Gericht die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der „Absicht und/oder Verpflichtung“ der Lords Commissioners beantragt, die in Rede stehenden Bestimmungen anzuwenden oder durchzuführen. Hierzu geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die Parteien des Ausgangsverfahrens über die Begründetheit der Klage streiten. Da das vorlegende Gericht über diesen Streit zu entscheiden hat und es der Auffassung ist, dass zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens eine wirkliche Streitigkeit in Bezug auf die Auslegung und die Gültigkeit der betreffenden Bestimmungen der Richtlinie besteht, ist nicht offensichtlich, dass der Ausgangsrechtsstreit nicht real ist (vgl. entsprechend Urteile vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, Rn.
und
, und vom 4. Mai 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, Rn.
).
Im Übrigen beruht das Vorbringen, mit dem der fiktive Charakter des Ausgangsrechtsstreits dargetan werden soll und wonach es weder einen Rechtsakt noch eine Unterlassung einer nationalen Verwaltung gebe, die zu einer Klage auf Rechtmäßigkeitskontrolle Anlass geben könne, auf einer kritischen Würdigung der Zulässigkeit der im Ausgangsverfahren erhobenen Klage und der Beurteilung des Sachverhalts durch das vorlegende Gericht in Anwendung der im nationalen Recht vorgesehenen Kriterien. Es ist aber weder Sache des Gerichtshofs, diese Beurteilung in Frage zu stellen, die im Rahmen des vorliegenden Verfahrens in die Zuständigkeit des nationalen Gerichts fällt, noch hat er zu prüfen, ob die Vorlageentscheidung den nationalen Vorschriften über die Gerichtsorganisation und das gerichtliche Verfahren entspricht. Dieses Vorbringen kann daher nicht genügen, um die in Rn. 18 des vorliegenden Urteils genannte Vermutung der Entscheidungserheblichkeit zu widerlegen (vgl. entsprechend Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, Rn.
).
Was zweitens das Argument angeht, dass das vorlegende Gericht weder die relevanten Tatsachen noch die Gründe dargestellt habe, aus denen ihm die Auslegung und Gültigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bestimmungen fraglich erschienen, so ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 94 Buchst. a der Verfahrensordnung des Gerichtshofs jedes Vorabentscheidungsersuchen „eine kurze Darstellung des Streitgegenstands und des maßgeblichen Sachverhalts, wie er vom vorlegenden Gericht festgestellt worden ist, oder zumindest eine Darstellung der tatsächlichen Umstände, auf denen die Fragen beruhen“, enthalten muss.
Insoweit genügt es, dass sich der Gegenstand sowie diejenigen Punkte des Ausgangsrechtsstreits, die für die Unionsrechtsordnung hauptsächlich von Interesse sind, aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergeben, damit sich die Mitgliedstaaten und andere Beteiligte gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union äußern und wirkungsvoll am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligen können (Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist aus der Vorlageentscheidung ersichtlich, dass Amex im Sinne von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 ausschließlich aus einer einzigen Unternehmensgruppe angehörenden Zahlungsdienstleistern besteht und somit unter die in dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme fallen kann. Aus dieser Entscheidung geht jedoch auch hervor, dass Amex in der Union einige Co‑Branding-Vereinbarungen und Dienstleistungsverträge geschlossen hat, die – vorbehaltlich der durch das vorlegende Gericht gestellten Auslegungsfrage – dazu führen könnten, dass sie diese Bestimmung nicht in Anspruch nehmen könnte, so dass sie den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen unterworfen wäre.
In der Vorlageentscheidung werden somit knapp, aber präzise der Anlass und die Art des Ausgangsrechtsstreits dargestellt, dessen Entscheidung von der Auslegung und der Gültigkeit dieser Bestimmungen abhängen soll. Damit hat das vorlegende Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in dem es sein Ersuchen um Auslegung des Unionsrechts stellt, so ausreichend festgelegt, dass der Gerichtshof das Vorabentscheidungsersuchen sachgerecht beantworten kann (vgl. entsprechend Urteil vom 7. Juli 2016, Genentech,
C‑567/14
,
EU:C:2016:526
, Rn.
).
Was zum anderen die Frage betrifft, ob das vorlegende Gericht hinreichend dargelegt hat, aus welchen Gründen ihm die Auslegung und die Gültigkeit der im Ausgangsverfahren fraglichen Bestimmungen zweifelhaft erscheinen, so ist es im Geist der Zusammenarbeit, in dem das Vorabentscheidungsverfahren durchzuführen ist, tatsächlich unerlässlich, dass das nationale Gericht in seiner Vorlageentscheidung die genauen Gründe darlegt, aus denen es eine Beantwortung seiner Fragen nach der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts für entscheidungserheblich hält (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher ist wesentlich, dass das nationale Gericht insbesondere die genauen Gründe angibt, aus denen ihm die Auslegung oder die Gültigkeit von Bestimmungen des Unionsrechts fraglich erscheint, und die Gründe darlegt, aus denen es sie für ungültig hält. Dieses Erfordernis ergibt sich auch aus Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen – unter Wiedergabe eines Teils des diesbezüglichen Vorbringens von American Express und MasterCard Europe SA – ausgeführt, dass die Auslegung einiger Bestimmungen der Richtlinie 2015/2366 ungewiss sei. Zudem könnte der Gerichtshof, je nach seiner Auslegung dieser Bestimmungen, über die von American Express geltend gemachten Ungültigkeitsgründe zu entscheiden haben.
Folglich ist das vorlegende Gericht nicht nur der Ansicht, dass das Vorbringen der Parteien des Ausgangsverfahrens eine Auslegungsfrage aufwirft, deren Antwort ungewiss ist, sondern hält es auch für möglich, dass die von American Express angeführten Ungültigkeitsgründe, die in der Vorlageentscheidung wiedergegeben werden, durchgreifen.
Was drittens das Argument anbelangt, die Erhebung der Klage des Ausgangsverfahrens auf richterliche Überprüfung der „Absicht und/oder Verpflichtung“ der Lords Commissioners, die Richtlinie 2015/2366 anzuwenden oder durchzuführen, stelle – unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens, in denen die Lords Commissioners gegen Amex keine Maßnahme ergriffen und sich auf das Vorbringen beschränkt hätten, sich der Erhebung der Klage im Ausgangsverfahren nicht entgegenzustellen – ein Mittel zur Umgehung des durch den AEU-Vertrag errichteten Rechtsbehelfssystems dar, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits mehrere die Auslegung und/oder Gültigkeit von Sekundärrechtsakten betreffende Vorabentscheidungsersuchen, die im Rahmen von Klagen auf richterliche Überprüfung vorgelegt worden waren, für zulässig erklärt hat, so u. a. in den Rechtssachen, in denen die Urteile vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
), vom 3. Juni 2008, Intertanko u. a. (
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
), vom 8. Juli 2010, Afton Chemical (
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
), vom 4. Mai 2016, Pillbox 38 (
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
), und vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u. a. (
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
), ergangen sind.
Im Übrigen hängt die Möglichkeit für den Einzelnen, sich vor den nationalen Gerichten auf die Ungültigkeit einer Unionshandlung allgemeiner Geltung zu berufen, nicht davon ab, dass diese Handlung tatsächlich bereits Gegenstand von Durchführungsmaßnahmen gewesen ist, die aufgrund des nationalen Rechts ergangen sind. Insoweit genügt es, dass das nationale Gericht mit einem tatsächlichen Rechtsstreit befasst ist, in dem sich inzident die Frage der Gültigkeit einer solchen Handlung stellt. Diese Bedingung ist jedoch im Ausgangsrechtsstreit erfüllt, wie sich aus den Rn. 14, 19, 20, 27 und 28 des vorliegenden Urteils ergibt (vgl. entsprechend Urteile vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, Rn.
, vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, Rn.
, vom 4. Mai 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, Rn.
, und vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u. a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, Rn.
).
Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, dass die Klage im Ausgangsrechtsstreit erhoben wurde, um das durch den AEU-Vertrag errichtete Rechtsbehelfssystem zu umgehen.
Nach alledem ist das Vorabentscheidungsersuchen zulässig.
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 dahin auszulegen ist, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das eine Vereinbarung über Co‑Branding mit einem Co‑Branding-Partner abgeschlossen hat, der hinsichtlich des Produktangebots des Co‑Brandings selbst keine Zahlungsdienste in diesem Verfahren erbringt, oder sich für die Erbringung von Zahlungsdiensten eines Agenten bedient, nicht die in dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme in Anspruch nehmen kann, so dass es den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen unterworfen ist.
Nach Art. 35 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2015/2366 stellen die Mitgliedstaaten sicher, „dass die Vorschriften für den Zugang zugelassener oder registrierter Zahlungsdienstleister, die juristische Personen sind, zu Zahlungssystemen objektiv, nicht diskriminierend und verhältnismäßig sind und dass diese Vorschriften den Zugang zu diesen Systemen nicht stärker einschränken, als es für die Absicherung bestimmter Risiken, wie beispielsweise Erfüllungsrisiko, operationelles Risiko und unternehmerisches Risiko, sowie den Schutz der finanziellen und operativen Stabilität des Zahlungssystems nötig ist“. In Art. 35 Abs. 1 Unterabs. 2 dieser Richtlinie werden darüber hinaus die Beschränkungen genannt, die Zahlungssysteme Zahlungsdienstleistern, Zahlungsdienstnutzern oder anderen Zahlungssystemen nicht auferlegen dürfen.
Nach Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 gilt Art. 35 Abs. 1 nicht für „Zahlungssysteme, die ausschließlich aus einer einzigen Unternehmensgruppe angehörenden Zahlungsdienstleistern bestehen“. Der Begriff der „Gruppe“ wird in Art. 4 Nr. 40 dieser Richtlinie definiert als eine „Gruppe von Unternehmen, die untereinander durch eine in Artikel 22 Absätze 1, 2 oder 7 der Richtlinie [2013/34] genannte Beziehung verbunden sind, oder Unternehmen im Sinne der Artikel 4, 5, 6 und 7 der delegierten Verordnung [Nr. 241/2014], die untereinander durch eine in Artikel 10 Absatz 1 oder Artikel 113 Absätze 6 oder 7 der Verordnung [Nr. 575/2013] genannte Beziehung verbunden sind“.
Wie in Rn. 23 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist es unstreitig, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren wie Amex im Sinne der vorstehenden Randnummer ausschließlich aus Zahlungsdienstleistern besteht, die einer einzigen Unternehmensgruppe angehören.
Folglich gelten die in Art. 35 Abs. 1 der Richtlinie 2015/2366 vorgesehenen Zugangsanforderungen grundsätzlich nicht für ein solches Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, es sei denn, ein Dritter wird in seine Funktionsweise einbezogen, so dass es nicht mehr im Sinne von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie als eines betrachtet werden kann, das ausschließlich aus einer einzigen Unternehmensgruppe angehörenden Zahlungsdienstleistern besteht.
Im vorliegenden Fall trägt American Express vor, Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 sei dahin auszulegen, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren nicht allein deshalb, weil es Vereinbarungen über Co‑Branding und Agentur abgeschlossen habe, den Zugangsanforderungen unterworfen werden könne. Es bleibe nämlich in Co‑Branding-Vereinbarungen, in deren Rahmen der Co‑Branding-Partner keinen Zahlungsdienst betreibe, der einzige Emittent der Karten und der einzige Acquirer der Transaktionen unter Nutzung dieser Karten. Zudem ändere der Rückgriff auf einen Agenten für die Erbringung von Zahlungsdiensten in einem Kartenzahlverfahren nicht die Identität des Zahlungsdienstleisters. Folglich seien die Zugangsanforderungen nur dann auf dieses Verfahren anwendbar, wenn ein Drei-Parteien-Kartenzahlungssystem innerhalb dieses Systems eine Lizenz an einen zusätzlichen Zahlungsdienstleister vergebe.
Demgegenüber macht MasterCard Europe geltend, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren allein deshalb, weil es sich eines Co‑Branding-Partners oder eines Agenten bedient, den Zugangsanforderungen zu unterwerfen sei, da das System in diesem Fall nicht mehr unter den Ausschlusstatbestand von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 falle.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteil vom 21. September 2017, Kommission/Deutschland,
C‑616/15
,
EU:C:2017:721
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Hier ergibt sich, erstens, aus dem Wortlaut des Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366, dass die Teilnahme von Zahlungsdienstleistern am selben Zahlungssystem, die nicht ausschließlich einer einzigen Unternehmensgruppe angehören, die Folge hat, dass dieses System von der Inanspruchnahme der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme ausgeschlossen und somit den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Zugangsanforderungen unterworfen ist.
In Art. 4 Nr. 11 der Richtlinie 2015/2366 wird ein Zahlungsdienstleister definiert als „eine Stelle im Sinne des Artikels 1 Absatz 1 [dieser Richtlinie] oder eine natürliche oder juristische Person, für die die Ausnahme gemäß Artikel 32 oder 33 [dieser Richtlinie] gilt“. Dabei unterscheidet Art. 1 Abs. 1 sechs Kategorien von Zahlungsdienstleistern, nämlich bestimmte Kreditinstitute, E‑Geld-Institute im Sinne des Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2009/110, nach nationalem Recht zur Erbringung von Zahlungsdiensten berechtigte Postscheckämter, Zahlungsinstitute, die EZB und die nationalen Zentralbanken – sofern sie nicht in ihrer Eigenschaft als Währungsbehörden oder andere Behörden handeln – und die Mitgliedstaaten oder ihre regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften, wenn sie nicht in ihrer Eigenschaft als Behörden handeln. Die Art. 32 und 33 sehen Ausnahmen für natürliche und juristische Personen vor, die bestimmte Zahlungsdienste erbringen.
Was die Frage angeht, ob ein Co‑Branding-Partner oder Agent unter den in der vorstehenden Randnummer wiedergegebenen Begriff „Zahlungsdienstleister“ fällt, trifft es zwar erstens zu, dass der Begriff „Co‑Branding“ nicht in der Richtlinie 2015/2366 definiert ist. Aus dem zweiten Erwägungsgrund dieser Richtlinie geht jedoch hervor, dass der überarbeitete Rechtsrahmen der Union für Zahlungsdienste, der zu dem Erlass dieser Richtlinie führte, durch die Verordnung 2015/751 ergänzt wird. Ferner lässt sich dem sechsten Erwägungsgrund dieser Richtlinie entnehmen, dass der Unionsgesetzgeber eine unionsweit einheitliche Anwendung des rechtlichen Rahmens für Zahlungsdienste sicherstellen wollte.
In Art. 2 Nr. 32 der Verordnung 2015/751 wird Co‑Branding als das „Aufnehmen von mindestens einer Zahlungsmarke und mindestens einer Nicht-Zahlungsmarke auf dasselbe kartengebundene Zahlungsinstrument“ definiert. Der Begriff „Zahlungsmarke“ ist sowohl in Art. 2 Nr. 30 der Verordnung als auch in Art. 4 Nr. 47 der Richtlinie 2015/2366 definiert, und zwar als „jeder reale oder digitale Name, jeder materielle oder digitale Begriff, jedes materielle oder digitale Zeichen, jedes materielle oder digitale Symbol oder jede Kombination davon, unter dem bzw. der die kartengebundenen Zahlungsvorgänge abgewickelt werden“, bzw. „jeder reale oder digitale Name, jeder reale oder digitale Begriff, jedes reale oder digitale Zeichen, jedes reale oder digitale Symbol oder jede Kombination davon, mittels dem oder der bezeichnet werden kann, unter welchem Zahlungskartensystem kartengebundene Zahlungsvorgänge ausgeführt werden“.
Was zweitens den Begriff „Agent“ anbelangt, wird dieser in Art. 4 Nr. 38 der Richtlinie 2015/2366 als „eine natürliche oder juristische Person, die im Namen eines Zahlungsinstituts Zahlungsdienste ausführt“, definiert. Wie aus Rn. 42 des vorliegenden Urteils hervorgeht, sind Zahlungsinstitute eine der sechs Kategorien der in Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie aufgeführten Zahlungsdienstleister.
Aus den einschlägigen Definitionen der Begriffe „Co‑Branding“ und „Agent“ kann daher nicht der Schluss gezogen werden, dass ein Co‑Branding-Partner oder ein Agent zwangsläufig ein Zahlungsdienstleister im Sinne von Art. 4 Nr. 11 der Richtlinie 2015/2366 ist.
Daher geht aus dem Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 nicht ausdrücklich hervor, dass für ein Zahlungssystem von Zahlungsdienstleistern, die ausschließlich einer einzigen Unternehmensgruppe angehören, allein der Umstand, sich eines Co‑Branding-Partners oder eines Agenten zu bedienen, zwangsläufig die Folge hat, dieses System von der Inanspruchnahme der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme auszuschließen. Hätte der Unionsgesetzgeber aber den Anwendungsbereich dieser Bestimmung beschränken wollen, so hätte er dies ausdrücklich vorsehen können (vgl. entsprechend Urteil vom 19. März 2009, Kommission/Italien,
C‑275/07
,
EU:C:2009:169
, Rn.
).
Zweitens ist zum Kontext des Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 festzustellen, dass dieser Artikel laut seinem Abs. 1 Unterabs. 1 den Zugang zugelassener oder registrierter Zahlungsdienstleister zu Zahlungssystemen regeln soll. Mit diesem Ziel steht es in Einklang, Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b dahin auszulegen, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das sich für seine Öffnung entscheidet, indem ein Zahlungsdienstleister, der nicht der Gruppe angehört, in seine Funktionsweise einbezogen wird, den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen unterworfen ist.
Zwar sieht der 52. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 vor, dass zu den Systemen, die von einem einzigen Zahlungsdienstleister eingerichtet und betrieben werden, „Dreiparteiensysteme wie Drei-Parteien-Kartensysteme [zählen], solange sie niemals de facto – beispielsweise durch Rückgriff auf Lizenznehmer, Agenten oder Markenpartner (‚Co‑Branding-Partner‘) – als Vier-Parteien-Kartensysteme betrieben werden“.
Jedoch kann entgegen der Auffassung von MasterCard Europe dieser Erwägungsgrund nicht eine Auslegung rechtfertigen, wonach alle Vereinbarungen über Co‑Branding oder Agentur, die von einem Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren geschlossen werden, zwangsläufig zur Folge haben, dass dieses Verfahren nicht in den Anwendungsbereich des Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 fällt.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Erwägungsgrund eines Sekundärrechtsakts der Union zwar dazu beitragen kann, Aufschluss über die Auslegung einer Rechtsvorschrift zu geben, jedoch nicht selbst eine solche Vorschrift darstellen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juli 1989, Casa Fleischhandel,
215/88
,
EU:C:1989:331
, Rn.
).
Jedenfalls spricht – wie im Wesentlichen von der Kommission vorgetragen – nichts im 52. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 noch in den anderen Bestimmungen dieser Richtlinie dagegen, Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie dahin auszulegen, dass dann, wenn sich ein Kartenzahlverfahren eines Co‑Branding-Partners oder Agenten bedient, es notwendig ist, dass der Co‑Branding-Partner oder Agent Zahlungsdienstleister ist oder seine Rolle innerhalb dieses Verfahrens der Tätigkeit eines solchen Dienstleisters gleichgesetzt werden kann, um dieses Verfahren im Sinne dieser Bestimmung als eines betrachten zu können, das nicht mehr ausschließlich aus einer einzigen Unternehmensgruppe angehörenden Zahlungsdienstleistern besteht.
Zum einen sieht nämlich der 52. Erwägungsgrund dieser Richtlinie in seinem ersten Satz vor, dass die Bestimmungen über den Zugang zu den Zahlungssystemen nicht für Systeme gelten sollten, „die von einem einzigen Zahlungsdienstleister eingerichtet und betrieben werden“, womit der Schwerpunkt auf der am betreffenden System beteiligten Zahl der Zahlungsdienstleister liegt.
Wenn sich zum anderen aus diesem Erwägungsgrund ergibt, dass Kartenzahlverfahren, die sich eines Co‑Branding-Partners oder eines Agenten bedienen, ihrer Funktionsweise nach
de facto
als Vier-Parteien-Kartensysteme betrachtet werden können, ist auch darauf hinzuweisen, dass Art. 2 Nr. 17 der Verordnung 2015/751 das Vier-Parteien-Kartenzahlverfahren definiert als ein „Kartenzahlverfahren, bei dem vom Zahlungskonto eines Zahlers kartengebundene Zahlungsvorgänge auf das Zahlungskonto eines Zahlungsempfängers geleistet werden, unter Zwischenschaltung des Kartenzahlverfahrens, eines Emittenten (auf der Seite des Zahlers) und eines Acquirers (auf der Seite des Zahlungsempfängers)“.
Deshalb und aufgrund der Erwägungen in Rn. 43 des vorliegenden Urteils ist ein klassisches Vier-Parteien-Kartenzahlverfahren im Sinne der Richtlinie 2015/2366 durch das Vorhandensein verschiedener Zahlungsdienstleister charakterisiert, die im Rahmen kartengebundener Zahlungsvorgänge als Acquirer oder Emittenten auftreten.
Daher ist festzustellen, dass – wie die Kommission geltend macht – die Beispiele im 52. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 für Situationen, in denen Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren mit Agenten oder Co‑Branding-Partnern Vereinbarungen abschließen, nur der Veranschaulichung dienen, wie diese Verfahren ihre operativen Verflechtungen organisieren können, so dass sie sich in der Praxis wie Vier-Parteien-Kartenzahlverfahren verhalten können, um die in dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen anzuwenden.
Was drittens die von der Richtlinie 2015/2366 verfolgten Ziele betrifft, zu der die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bestimmungen gehören, ist darauf hinzuweisen, dass nach dem 49. Erwägungsgrund dieser Richtlinie „jeder Zahlungsdienstleister … unbedingt Zugang zu den technischen Infrastrukturdiensten der Zahlungssysteme haben [muss]“ und „die Regeln für den Zugang zu Zahlungssystemen präzisiert werden [sollten]“, „um zwischen den einzelnen Kategorien von zugelassenen Zahlungsdienstleistern entsprechend ihrer Zulassung eine unionsweite Gleichbehandlung zu gewährleisten“.
Zudem wird im 50. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 unterstrichen, es sollte „sichergestellt werden, dass es zwischen zugelassenen Zahlungsinstituten und Kreditinstituten zu keinerlei Diskriminierung kommt, so dass alle im Binnenmarkt konkurrierenden Zahlungsdienstleister die technischen Infrastrukturdienste dieser Zahlungsverkehrssysteme zu denselben Bedingungen nutzen können“. Weiter heißt es dort: „Es sollte wegen des jeweils unterschiedlichen Aufsichtsrahmens eine unterschiedliche Behandlung zugelassener Zahlungsdienstleister und solcher, die sowohl unter eine Ausnahme nach dieser Richtlinie als auch unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 3 der Richtlinie [2009/110] fallen, vorgesehen werden.“
Schließlich wird im 52. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 u. a. ausgeführt, dass es, um den Wettbewerb zwischen geschlossenen Zahlungssystemen wie Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, die niemals als
de facto
Vier-Parteien-Kartensysteme betrieben werden, und den etablierten gängigen Zahlungssystemen anzuregen, nicht angebracht wäre, Dritten Zugang zu diesen geschlossenen firmeneigenen Zahlungssystemen zu gewähren.
Wie in den Erwägungen in den Rn. 57 bis 59 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde, soll mit Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 sichergestellt werden, dass grundsätzlich alle Zahlungsdienstleister Zugang zu den technischen Infrastrukturdiensten der Zahlungssysteme haben, um zwischen den einzelnen Kategorien von Zahlungsdienstleistern eine unionsweite Gleichbehandlung zu gewährleisten. Wie aus diesen Erwägungen ebenfalls hervorgeht, wollte der Unionsgesetzgeber nämlich gewährleisten, dass alle Zahlungsdienstleister diese Dienste zu denselben Bedingungen nutzen können, um einen wirksamen Wettbewerb in den Zahlungsmärkten aufrechtzuerhalten.
Aus denselben Erwägungen, insbesondere den in den Rn. 58 und 59 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen, ergibt sich jedoch, dass der Unionsgesetzgeber, auch wenn die in Art. 35 Abs. 1 der Richtlinie 2015/2366 vorgesehenen Zugangsanforderungen grundsätzlich allen Zahlungsdienstleistern unter den dort aufgestellten Voraussetzungen Zugang zu den Zahlungssystemen gewährleisten sollten, doch zugleich eine unterschiedliche Behandlung der Zahlungsdienstleister dort beabsichtigte, wo die Unterschiede zwischen ihnen diese rechtfertigen.
Was insbesondere geschlossene Drei-Parteien-Zahlungssysteme anbelangt, geht aus Rn. 59 des vorliegenden Urteils hervor, dass es der Unionsgesetzgeber für angebracht gehalten hat, diese von den Zugangsanforderungen auszunehmen, um den Wettbewerb zwischen Zahlungssystemen anzuregen. Entscheidet sich jedoch – wie sich insbesondere aus den Rn. 54 bis 56 des vorliegenden Urteils ergibt – ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren für seine Öffnung, indem ein Zahlungsdienstleister, der nicht der Unternehmensgruppe angehört, einbezogen wird, nähert sich seine Funktionsweise der eines klassischen Vier-Parteien-Kartenzahlverfahrens an, so dass es die Notwendigkeit, den auf dem Markt geschaffenen Wettbewerb anzuregen, nicht mehr rechtfertigt, dieses Kartenzahlsystem von den Zugangsanforderungen auszunehmen.
Es könnte nämlich schwierig sein, die Ziele der Richtlinie 2015/2366 zu erreichen, insbesondere das Ziel ihres Art. 35 Abs. 1, für einheitliche Wettbewerbsbedingungen bei der Erbringung von Zahlungsdiensten zu sorgen, wenn ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das sich eines Dritten bedient, der ein Zahlungsdienstleister im Sinne des Art. 4 Nr. 11 dieser Richtlinie ist, oder dessen Rolle der Tätigkeit eines solchen Dienstleisters gleichgesetzt werden kann, nicht den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Anforderungen im Bereich des Zugangs der Zahlungsdienstleister zu Zahlungssystemen unterworfen wäre.
Folglich ist festzustellen, dass diese Anforderungen auf ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das eine Vereinbarung über Co‑Branding im Sinne von Art. 2 Nr. 32 der Verordnung 2015/751 abgeschlossen hat, anwendbar sind, wenn der betreffende Co‑Branding-Partner ein Zahlungsdienstleister im Sinne von Art. 4 Nr. 11 der Richtlinie 2015/2366 ist, und zwar auch dann, wenn dieser Partner im Rahmen dieser Vereinbarung nicht selbst Zahlungsdienste hinsichtlich des Produktangebots des Co‑Brandings erbringt.
Zudem sind die Zugangsanforderungen zwangsläufig auf ein Verfahren anwendbar, wenn ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren eine Vereinbarung mit einem Agenten im Sinne von Art. 4 Nr. 38 der Richtlinie 2015/2366 abgeschlossen hat. Da nämlich, wie in Rn. 45 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, ein Agent in Art. 4 Nr. 38 dieser Richtlinie als „eine natürliche oder juristische Person, die im Namen eines Zahlungsinstituts Zahlungsdienste ausführt“, definiert wird und obwohl somit ein Agent selbst nicht zwangsläufig ein Zahlungsdienstleister ist, ist seine Rolle aufgrund seiner Natur in jedem Fall der Rolle eines Zahlungsdienstleisters gleichzusetzen.
Diese Auslegung wird nicht durch das Vorbringen von MasterCard Europe in Frage gestellt, wonach die Situationen, in denen ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren den Zugangsanforderungen der Zahlungsdienstleister unterworfen ist, die gleichen sein sollten wie die, in denen ein solches System den Verpflichtungen in Bezug auf Interbankenentgelte gemäß Art. 1 Abs. 5 und Art. 2 Nr. 18 der Verordnung 2015/751 unterworfen ist, deren Tragweite und Gültigkeit Gegenstand der Vorlagefragen in der Rechtssache waren, die dem Urteil vom heutigen Tag, American Express (C‑304/16), zugrunde liegen.
Hierzu genügt zum einen der Hinweis, dass sich sowohl der Wortlaut des Art. 1 Abs. 5 als auch der des Art. 2 Nr. 18 der Verordnung 2015/751, die insbesondere Situationen erfassen, in denen Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren für die Zwecke der Anwendung der in dieser Verordnung vorgesehenen Verpflichtungen, einschließlich derjenigen in Bezug auf die Obergrenzen für Interbankenentgelte, als Vier-Parteien-Kartenzahlverfahren zu betrachten sind, in mehrerlei Hinsicht vom Wortlaut des Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 unterscheiden.
Zum anderen trifft es zwar zu, dass sich die Ziele, die mit den beiden oben in Rn. 66 genannten Kategorien von Anforderungen verfolgt werden, insofern überschneiden, als beide Kategorien vor allem die Gleichbehandlung von Mitbewerbern und einen wirksamen Wettbewerb in den Zahlungsmärkten gewährleisten sollen. Dennoch sind das Wesen dieser beiden Kategorien von Anforderungen und die Rechtsakte, in denen beide normiert sind, unterschiedlich.
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 dahin auszulegen ist, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das eine Vereinbarung über Co‑Branding mit einem Co‑Branding-Partner abgeschlossen hat, nicht von der Inanspruchnahme der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme ausgeschlossen ist und daher nicht den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen unterworfen ist, wenn dieser Co‑Branding-Partner kein Zahlungsdienstleister ist und hinsichtlich des Produktangebots des Co‑Brandings keine Zahlungsdienste in diesem Verfahren erbringt. Demgegenüber ist ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das sich für die Erbringung von Zahlungsdiensten eines Agenten bedient, von der Inanspruchnahme dieser Ausnahme ausgeschlossen und somit den in Art. 35 Abs. 1 vorgesehenen Anforderungen unterworfen.
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 ungültig ist, soweit er Zugangsanforderungen vorsieht, die auf ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren anwendbar sind, das eine Vereinbarung über Co‑Branding mit einem Co‑Branding-Partner abgeschlossen hat, der in diesem Verfahren hinsichtlich des Produktangebots des Co‑Brandings selbst keine Zahlungsdienste erbringt, oder das sich für die Erbringung von Zahlungsdiensten eines Agenten bedient.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die in Rn. 69 des vorliegenden Urteils vorgenommene Auslegung des Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/2366 in Bezug auf Vereinbarungen über Co‑Branding nicht völlig der entspricht, auf deren Grundlage das vorlegende Gericht die zweite Vorlagefrage stellt.
So ist in Anbetracht der Antwort auf die erste Vorlagefrage die zweite Frage nur insoweit zu beantworten, als mit ihr festgestellt werden soll, ob Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 deshalb ungültig ist, weil die in Art. 35 Abs. 1 vorgesehenen Anforderungen auf ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren anwendbar sind, das sich für die Erbringung von Zahlungsdiensten eines Agenten bedient.
Zum Vorliegen einer Verletzung der Begründungspflicht
Hinsichtlich der Begründungspflicht ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die durch Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung eines Rechtsakts der Union zwar die Überlegungen des Urhebers dieses Rechtsakts so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann, jedoch nicht sämtliche rechtlich oder tatsächlich erheblichen Gesichtspunkte enthalten muss. Die Beachtung der Begründungspflicht ist im Übrigen nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen, sondern auch anhand seines Kontexts und sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln (Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Überdies hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass es, wenn aus einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung das von dem Organ verfolgte Ziel in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, übertrieben wäre, eine besondere Begründung für die verschiedenen getroffenen technischen Entscheidungen zu verlangen (Urteil vom 3. März 2016, Spanien/Kommission,
C‑26/15 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2016:132
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall wird in den Erwägungsgründen 49, 50 und 52 der Richtlinie 2015/2366 hinreichend klar dargelegt, welcher Logik die Anwendung der in Art. 35 Abs. 1 der Richtlinie vorgesehenen Anforderungen auf diejenigen Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren folgt, die sich eines nicht der Unternehmensgruppe des Verfahrens angehörenden Zahlungsdienstleisters, der in ihre Funktionsweise einbezogen wird, oder eines Dritten bedienen, dessen Rolle der Tätigkeit eines solchen Dienstleisters gleichgesetzt werden kann. Wie aus den Erwägungen in Rn. 60 des vorliegenden Urteils hervorgeht, soll ausweislich dieser Erwägungsgründe mit Art. 35 der Richtlinie insbesondere gewährleistet werden, dass grundsätzlich alle Zahlungsdienstleister Zugang zu den technischen Infrastrukturdiensten der Zahlungssysteme haben, um zwischen den einzelnen Kategorien von Zahlungsdienstleistern eine unionsweite Gleichbehandlung zu erreichen und somit einen wirksamen Wettbewerb in den Zahlungsmärkten aufrechtzuerhalten.
Auch wenn die Zugangsanforderungen nach diesen Erwägungsgründen so gestaltet sein müssen, dass grundsätzlich alle Zahlungsdienstleister unter den in der Richtlinie 2015/2366 aufgestellten Voraussetzungen Zugang zu den technischen Infrastrukturdiensten der Zahlungssysteme haben, beabsichtigte der Unionsgesetzgeber doch zugleich eine unterschiedliche Behandlung der Zahlungsdienstleister dort, wo die Unterschiede zwischen ihnen diese rechtfertigen. So hat es der Unionsgesetzgeber zwar für angebracht gehalten, geschlossene Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren von den Zugangsanforderungen auszunehmen, um den Wettbewerb zwischen Zahlungssystemen anzuregen. Demgegenüber war er im Hinblick auf Fälle, in denen sich ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren für seine Öffnung entscheidet und eines nicht der Unternehmensgruppe des Verfahrens angehörenden Zahlungsdienstleisters oder eines Dritten bedient – etwa eines Agenten, dessen Rolle der Tätigkeit eines solchen Dienstleisters gleichgesetzt werden kann –, der Auffassung, dass sich die Funktionsweise eines solchen Systems der eines klassischen Vier-Parteien-Kartenzahlverfahrens annähert, so dass die Notwendigkeit, den Wettbewerb anzuregen, es nicht mehr rechtfertigt, dieses Verfahren von diesen Zugangsanforderungen auszunehmen.
Darüber hinaus zeigt der 52. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 Unterschiede auf, die zwischen geschlossenen firmeneigenen Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren und etablierten gängigen Zahlungssystemen bestehen. Diese Unterschiede erklären, dass die Anwendung der Zugangsanforderungen auf Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren nur dort gerechtfertigt ist, wo die Funktionsweise dieser Verfahren die Folge hat, diese vom Anwendungsbereich des Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie auszunehmen.
Daraus folgt, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2015/2366, auf die in Rn. 75 des vorliegenden Urteils Bezug genommen wird, die Gesamtlage erläutern, die den Unionsgesetzgeber zu der Entscheidung veranlasst haben, Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren mit Agenturvereinbarungen den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen und den mit dieser Entscheidung verfolgten allgemeinen Zielen zu unterwerfen. Im Einklang mit der in Rn. 73 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ermöglichen es diese Bestimmungen mithin den Betroffenen, ihnen die Gründe für diese Entscheidung zu entnehmen, und dem Gerichtshof, seine Kontrolle auszuüben.
Unter diesen Umständen und entsprechend der in den Rn. 73 und 74 des vorliegenden Urteils dargelegten Rechtsprechung war der Unionsgesetzgeber nicht verpflichtet, in der Richtlinie 2015/2366 besonders zu begründen, warum in jeder der betreffenden Situationen ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren den Zugangsanforderungen unterworfen werden muss.
Folglich kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie 2015/2366 insoweit mit einem Begründungsmangel behaftet ist, der zur Ungültigkeit von Art. 35 dieser Richtlinie führt.
Zum Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers
Laut der Vorlageentscheidung wurde die Gültigkeit von Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 im Ausgangsverfahren mit der Begründung in Abrede gestellt, dass er mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet sei, da die in Art. 35 Abs. 1 vorgesehenen Zugangsanforderungen auf Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, die Agenturvereinbarungen abgeschlossen haben, Anwendung finde, aber der Unionsgesetzgeber bei verständiger Würdigung eine Bestimmung mit dieser Tragweite nicht hätte erlassen dürfen.
Jedoch ergibt sich aus den dem Gerichtshof im Rahmen dieses Verfahrens vorgelegten Unterlagen nicht, dass dem Unionsgesetzgeber aus diesem Grund ein offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 unterlaufen wäre.
Insbesondere enthalten die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Unionsgesetzgeber einen Fehler begangen hätte, als er zu der Ansicht gelangte, dass die Einbeziehung eines solchen Systems in den Anwendungsbereich des Art. 35 Abs. 1 der Richtlinie 2015/2366 dazu beitragen würde, die Verwirklichung der in den Rn. 57 bis 63 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Ziele zu gewährleisten.
Zum Vorliegen eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist (Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was die gerichtliche Nachprüfung der Einhaltung dieser Voraussetzungen betrifft, hat der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten ein weites Ermessen in Bereichen zugebilligt, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss. Es geht somit nicht darum, ob eine in einem solchen Bereich erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war; sie ist vielmehr nur dann rechtswidrig, wenn sie gemessen an dem Ziel, das die zuständigen Organe verfolgen, offensichtlich ungeeignet ist (Urteil vom 8. Juni 2010, Vodafone u. a.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall enthalten die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen keinen Anhaltspunkt dafür, dass Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 nicht zur Erreichung der verfolgten legitimen Ziele, wie sie in den Rn. 57 bis 62 des vorliegenden Urteils dargelegt sind, geeignet wäre.
Da es im Gegenteil, wie sich aus den Rn. 63 und 65 des vorliegenden Urteils ergibt, schwierig sein könnte, die Ziele der Richtlinie 2015/2366 zu erreichen, darunter insbesondere das Ziel ihres Art. 35 Abs. 1, für einheitliche Wettbewerbsbedingungen für die Erbringung von Zahlungsdiensten zu sorgen, wenn ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das sich eines Agenten bedient, nicht den Zugangsanforderungen unterworfen wäre, war es im Hinblick auf die in Frage stehenden Ziele nicht offensichtlich unverhältnismäßig, ein solches Verfahren ebenfalls diesen Anforderungen zu unterwerfen.
Nach alledem hat die Prüfung der zweiten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 berühren könnte.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie (EU) 2015/2366 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 2002/65/EG, 2009/110/EG, 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2007/64/EG ist dahin auszulegen, dass ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das eine Vereinbarung über Co‑Branding mit einem Co‑Branding-Partner abgeschlossen hat, nicht von der Inanspruchnahme der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme ausgeschlossen ist und daher nicht den in Art. 35 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Zugangsanforderungen unterworfen ist, wenn dieser Co‑Branding-Partner kein Zahlungsdienstleister ist und hinsichtlich des Produktangebots des Co‑Brandings keine Zahlungsdienste in diesem Verfahren erbringt. Demgegenüber ist ein Drei-Parteien-Kartenzahlverfahren, das sich für die Erbringung von Zahlungsdiensten eines Agenten bedient, von der Inanspruchnahme dieser Ausnahme ausgeschlossen und somit den in Art. 35 Abs. 1 vorgesehenen Anforderungen unterworfen.

2.
Die Prüfung der zweiten Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Art. 35 der Richtlinie 2015/2366 berühren könnte.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.