CELEX: 62017CJ0323
Predhodno odločanje
Okolje
Direktiva 92/43/EGS
Ohranitev naravnih habitatov
Posebna ohranitvena območja
Člen 6(3)
Predhodna ocena zaradi ugotovitve, ali je treba opraviti presojo vplivov načrta ali projekta na posebno ohranitveno območje
Ukrepi, ki se jih lahko upošteva v ta namen

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6(3) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102, v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med nevladno okoljevarstveno organizacijo People Over Wind in Petrom Sweetmanom na eni strani ter Coillte Teoranta (v nadaljevanju: Coillte), družbo, ki je v lasti irske države in izvaja dejavnost v gozdnem sektorju, na drugi glede del, potrebnih za namestitev kablov za povezavo polja vetrnih elektrarn z električnim omrežjem.
Pravni okvir
Pravo Unije
V deseti uvodni izjavi Direktive o habitatih je navedeno:
„ker je treba opraviti ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno“.
Člen 2 te direktive določa:
„1.   Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba.
2.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
3.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“
Člen 3(1) navedene direktive določa:
„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.
[…]“
Člen 6 iste direktive določa:
„1.   Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.
2.   Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.
3.   Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4.   Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
Irsko pravo
High Court (višje sodišče, Irska) pojasnjuje, da gradbeno dovoljenje urejajo Planning and Development Acts (zakoni o urejanju prostora in prostorskem načrtovanju) ter predpisi, sprejeti na podlagi njih. Pristojni organ je lokalni organ za prostorsko načrtovanje, pritožbeni organ pa je An Bord Pleanála (nacionalni pritožbeni svet za prostorsko načrtovanje, Irska).
Nekatere vrste gradnje so razvrščene kot „izvzete gradnje“ in, razen za nekatere izjeme, zanje ni treba pridobiti dovoljenja na podlagi zakonov o urejanju prostora in prostorskem načrtovanju. Tako gre za izvzeto gradnjo, „če podjetnik, ki ima dovoljenje za opravljanje elektroenergetskih storitev, izvede gradnjo, ki vključuje polaganje vodov, cevi, kablov ali drugih naprav v zemljo za namene dejavnosti“.
Kljub temu se za projekte, ki spadajo med „izvzete gradnje“, lahko zahteva pridobitev drugih vrst dovoljenj ali drug postopek sprejemanja. Za projekte, ki niso gradnje, za katere je potrebno gradbeno dovoljenje v smislu predpisov o urejanju prostora in prostorskem načrtovanju, se uporablja European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (uredba iz leta 2011, sprejeta v okviru Evropskih skupnosti (ptice in naravni habitati), v nadaljevanju: uredba iz leta 2011). Poleg tega se mora za gradnjo, ki spada v kategorijo „izvzete gradnje“, vseeno pridobiti dovoljenje na podlagi predpisov o urejanju prostora in prostorskem načrtovanju, če se zahteva ustrezna presoja na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih.
Člen 42 uredbe iz leta 2011 določa:
„1.   Predhodno oceno, ali je potrebna ustrezna presoja načrta ali projekta, za katerega je prejeta prošnja za dovoljenje ali ki ga javni organ želi izvesti ali sprejeti in ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja kot evropskega območja ali zanj potreben, opravi javni organ z namenom, da se glede na najboljše znanstveno znanje in ob upoštevanju ciljev ohranitve območja presodi, ali bo ta načrt ali projekt, posamično ali skupaj z drugimi načrti ali projekti, lahko pomembno vplival na evropsko območje.
2.   Javni organ opravi predhodno oceno, ali je potrebna ustrezna presoja iz odstavka 1, pred izdajo soglasja za načrt ali projekt oziroma pred sprejetjem odločbe o izvedbi ali sprejetju načrta ali projekta.
[…]
6.   Javni organ odloči, da se zahteva ustrezna presoja načrta ali projekta, če načrt ali projekt ni neposredno povezan z upravljanjem območja kot evropskega območja ali zanj potreben in če po predhodni oceni na podlagi tega člena glede na objektivne znanstvene podatke ni mogoče izključiti, da bo načrt ali projekt, posamično ali skupaj z drugimi načrti ali projekti, pomembno vplival na evropsko območje.
7.   Javni organ odloči, da se ustrezna presoja načrta ali projekta ne zahteva, če načrt ali projekt ni neposredno povezan z upravljanjem območja kot evropskega območja ali zanj potreben in če je po predhodni oceni iz tega člena na podlagi objektivnih znanstvenih podatkov mogoče izključiti, da bo načrt ali projekt, posamično ali skupaj z drugimi načrti ali projekti, pomembno vplival na evropsko območje.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Spor o glavni stvari se nanaša na presojo morebitnih vplivov namestitve kablov za povezavo polja vetrnih elektrarn z električnim omrežjem na dve posebni ohranitveni območji iz evropskega ekološkega omrežja Natura 2000, od katerih je eno območje rek Barrow in Nore (Irska). To območje je habitat za irsko podvrsto sladkovodne biserne školjke (
margaritifera durrovensis
, v nadaljevanju: norska biserna školjka). Ta vrsta je navedena v Prilogi II k Direktivi o habitatih. Obstoječa odrasla populacija te biserne školjke po ocenah, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, šteje le 300 školjk, leta 1991 pa je štela 20.000 školjk. Življenjska doba vsake školjke naj bi bila med 70 in 100 let, vendar naj se norska biserna školjka od leta 1970 ne bi razmnoževala. Po navedbah tega sodišča je iz nedavnih raziskav razvidno, da tej vrsti zaradi visoke stopnje sedimentacije struge reke Nore grozi izumrtje, zaradi česar je navedena vrsta posebej ogrožena, saj ta sedimentacija mladim organizmom preprečuje uspešno ponovno naselitev v navedeni reki.
Dovoljenje, ki se zahteva za izgradnjo polja vetrnih elektrarn iz postopka v glavni stvari, razen za povezavo tega polja na omrežje, je že bilo predmet postopkov. Za to dovoljenje, ki ga je v letu 2013 izdal nacionalni pritožbeni svet za prostorsko načrtovanje, so veljali različni pogoji. Tako je pogoj 17 v zvezi s tem dovoljenjem določal, da „mora [izgradnja] potekati v skladu z načrtom poteka gradnje, ki ga je treba predložiti organu za prostorsko načrtovanje, ki ga mora pisno odobriti pred začetkom gradnje. Ta načrt mora vsebovati podrobnosti o nameravanemu poteku gradnje, vključno z […] (k) načinom zagotavljanja, da je odtekanje površinskih vod nadzorovano tako, da mulj ali drugi onesnaževalci ne pridejo v vodotoke […]“.
Po izdaji tega dovoljenja se je investitor lotil vprašanja povezave zadevnega polja vetrnih elektrarn na električno omrežje s kablom in ta povezava je predmet postopka v glavni stvari.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari menita, da bodo onesnaževalci rek, ki bodo posledica namestitve navedenega priključnega kabla, kot so mulj in usedline, usodno vplivali na norsko biserno školjko.
Družba Coillte trdi, da je namestitev iz postopka v glavni stvari „izvzeta gradnja“ v smislu nacionalne zakonodaje s področja prostorskega načrtovanja in da zanjo ni treba pridobiti dovoljenja. Vendar priznava, da če bi se za projekt zahtevala ustrezna presoja vplivov na okolje, bi bilo treba od lokalnega organa, pristojnega za urejanje prostora, pridobiti tovrstno dovoljenje.
Zaradi ugotovitve, ali je potrebno opraviti tako ustrezno presojo, je družba najela svetovalce in jim naložila, naj to proučijo (v nadaljevanju: predhodna ocena).
V poročilu o predhodni oceni, ki so ga pripravili ti svetovalci, je bilo med drugim ugotovljeno:
„(a)
Brez sprejetja zaščitnih ukrepov obstaja možnost sprostitve neraztopljene trdne snovi v vodno telo vzdolž predlagane poti, vključno z lokacijami horizontalnega vrtanja.
(b)
Kar zadeva [norsko biserno školjko], če bi izvedba predlaganih kabelskih del povzročila sproščanje mulja ali onesnaževalcev, kot je beton, v rečno območje populacije biserne školjke prek manjših potokov ali rek, potem bi negativno vplivala na populacijo biserne školjke. Sedimentacija gramoza lahko prepreči zadosten pretok vode skozi gramoz, kar povzroči pomanjkanje kisika za mlade organizme [norske biserne školjke].“
Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da so bili v zvezi s tem poročilom proučeni tudi „zaščitni ukrepi“.
„Vodja programa“ je nato na podlagi tega poročila na družbo Coillte naslovil to priporočilo:
„Kot je podrobno pojasnjeno v poročilu […] o predhodni oceni zaradi ugotovitve potrebe po izvedbi ustrezne presoje, na podlagi ugotovitev v tem poročilu in ob upoštevanju najboljšega znanstvenega znanja dela v zvezi s povezavo na omrežje ne bodo imela pomembnega vpliva na zadevni evropski območji glede na cilje ohranjanja evropskih območij, posamično ali skupaj s poljem vetrnih elektrarn Cullenagh [(Irska)] ter drugimi načrti in projekti, in ustrezna presoja ni potrebna. Ugotovitev je bila izpeljana na podlagi razdalje med predlagano povezavo na omrežje Cullenagh in evropskima območjema ter na podlagi zaščitnih ukrepov, vključenih v načrt del projekta.“
Družba Coillte je ob upoštevanju navedenih razlogov in priporočila kot javni organ iz člena 42 uredbe iz leta 2011 odločila, da v obravnavanem primeru ni potrebna nobena ustrezna presoja v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih.
Predložitveno sodišče meni, da je odločitev, da ustrezna presoja ni bila potrebna, temeljila na „zaščitnih ukrepih“, navedenih v poročilu o predhodni oceni. To sodišče pojasnjuje, da predlagani zaščitni ukrepi, ki so jih upoštevali pripravljavci tega poročila, niso tako strogi, kot se zahteva v pogoju 17(k) iz dovoljenja, ki je bilo dano za izgradnjo zadevnega parka vetrnih elektrarn.
Ob upoštevanju navedenega je High Court (višje sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali se lahko pri predhodni oceni, ali je potrebna ustrezna presoja na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih, upoštevajo omilitveni ukrepi in v kakšnih okoliščinah se lahko upoštevajo?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Najprej je treba spomniti, da člen 6 Direktive o habitatih državam članicam nalaga vrsto specifičnih obveznosti in postopkov, da bi se, kot izhaja iz člena 2(2) te direktive, zagotovilo vzdrževanje ali po potrebi obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in zlasti posebnih ohranitvenih območij (sodbi z dne 11. aprila 2013, Sweetman in drugi,
C‑258/11
,
EU:C:2013:220
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 21. julija 2016, Orleans in drugi,
C‑387/15 in C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, točka
).
V skladu s sodno prakso Sodišča je treba določbe člena 6 Direktive o habitatih razlagati kot usklajeno celoto ob upoštevanju ciljev ohranitve, določenih v tej direktivi. Namen odstavkov 2 in 3 tega člena je namreč zagotovitev enake ravni varstva naravnih habitatov in habitatov vrst, odstavek 4 navedenega člena pa je le določba o izjemi od drugega stavka navedenega odstavka 3 (glej v tem smislu sodbo z dne 14. januarja 2016, Grüne Liga Sachsen in drugi,
C‑399/14
,
EU:C:2016:10
, točka
in navedena sodna praksa).
Člen 6 navedene direktive tako razvršča ukrepe v tri skupine, in sicer ohranitvene, preventivne in izravnalne ukrepe, ki so določeni v odstavkih 1, 2 oziroma 4 tega člena. Iz besedila člena 6 Direktive o habitatih je razvidno, da ta določba ne vsebuje nobenega pojma „omilitveni ukrepi“ (glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2016, Orleans in drugi,
C‑387/15 in C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da je treba – kot je razvidno iz obrazložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe – ukrepe, ki jih predložitveno sodišče opredeljuje kot „omilitveni ukrepi“, družba Coillte pa kot „zaščitni ukrepi“, razumeti kot ukrepe, katerih namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive posledice predvidenega projekta na zadevno območje.
Predložitveno sodišče tako v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(3) Direktive o habitatih razlagati tako, da se zaradi ugotovitve, ali je treba pozneje opraviti ustrezno presojo vplivov projekta na zadevno območje, v fazi predhodne ocene lahko upoštevajo ukrepi, katerih namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive posledice navedenega projekta na to območje.
V deseti uvodni izjavi Direktive o habitatih je navedeno, da je treba opraviti ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno. Ta uvodna izjava se izraža v členu 6(3) te direktive, ki med drugim določa, da se vsak načrt ali projekt, ki lahko pomembno vpliva na zadevno območje, lahko dovoli le po predhodni presoji njegovih posledic za to območje (sodba z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, točka
).
Kot je poudarilo Sodišče, člen 6(3) Direktive o habitatih določa dve fazi. Prva, in sicer iz prvega stavka te določbe, od držav članic zahteva, da opravijo ustrezno presojo posledic načrta ali projekta za zavarovano območje, če lahko ta načrt ali ta projekt pomembno vpliva na to območje. Druga faza, in sicer iz drugega stavka te določbe, ki sledi prej navedeni ustrezni presoji, omejuje izdajo soglasja za tak načrt ali projekt s pogojem, da ta načrt ali projekt ne škodi celovitosti zadevnega območja, kar pa ne posega v določbe člena 6(4) te direktive (sodba z dne 21. julija 2016, Orleans in drugi,
C‑387/15 in C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Treba je dodati, da člen 6(3) Direktive o habitatih vključuje tudi previdnostno načelo in omogoča, da se učinkovito preprečijo škodljivi vplivi predvidenih načrtov ali projektov na celovitost varovanih območij. Manj strogo merilo za izdajo soglasja, kot je to iz te določbe, ne bi moglo tako učinkovito zagotoviti uresničitve cilja varstva območij, ki mu je namenjena navedena določba (sodba z dne 26. aprila 2017, Komisija/Nemčija,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi, kot se strinjajo stranke iz postopka v glavni stvari in Komisija, se negotovosti predložitvenega sodišča nanašajo le na fazo predhodne ocene. Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje, ali se ukrepi za preprečitev ali zmanjšanje škodljivih posledic načrta ali projekta na zadevno področje lahko upoštevajo v fazi predhodne ocene, da bi se ugotovilo, ali je treba opraviti ustrezno presojo vplivov tega načrta ali projekta na to območje.
V členu 6(3) Direktive o habitatih je jasno določeno, da je obveznost izvedbe presoje odvisna od teh dveh kumulativnih pogojev: zadevni načrt ali projekt ne sme biti neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben in lahko pomembno vpliva na to območje.
Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da predložitveno sodišče meni, da je prvi od teh pogojev izpolnjen.
Glede drugega pogoja pa je v skladu z ustaljeno sodno prakso in členom 6(3) Direktive o habitatih zahteva po ustrezni presoji vplivov načrta ali projekta odvisna od izpolnitve pogoja, da obstaja verjetnost ali nevarnost, da bo pomembno vplival na zadevno območje. Ob upoštevanju zlasti previdnostnega načela, taka nevarnost obstaja, če na podlagi objektivnih elementov ni mogoče izključiti, da navedeni načrt ali projekt pomembno vpliva na zadevno območje (sodba z dne 26. maja 2011, Komisija/Belgija,
C‑538/09
,
EU:C:2011:349
, točka
in navedena sodna praksa). Presojo te nevarnosti je treba izvesti zlasti glede na značilnosti in posebne okoljske razmere območja, na katero se tak načrt ali projekt nanaša (glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2016, Orleans in drugi,
C‑387/15 in C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, točka
in navedena sodna praksa).
Kot trdijo tožeči stranki v postopku v glavni stvari in Komisija, se zaradi okoliščine, da se – kot je poudarilo predložitveno sodišče – ukrepi za preprečitev ali zmanjšanje škodljivih posledic načrta ali projekta na zadevno območje upoštevajo pri ugotavljanju potrebe po tem, ali naj se opravi ustrezna presoja, domneva, da je verjetno, da se pomembno vpliva na območje in da je zato treba opraviti tako presojo.
Tako ugotovitev potrjuje dejstvo, da je treba celovito in natančno analizo ukrepov, s katerimi se lahko preprečijo ali zmanjšajo morebitne pomembne posledice za zadevno območje, izvesti ravno v fazi ustrezne presoje, ne pa v fazi predhodne ocene.
Upoštevanje takih ukrepov že v fazi predhodne ocene bi lahko ogrozilo polni učinek Direktive o habitatih na splošno in natančneje faze presoje, ker bi ta zadnja faza izgubila namen in ker bi obstajala nevarnost zlorabe te faze presoje, ki pa je bistveno jamstvo, ki ga določa ta direktiva.
V zvezi s tem je v sodni praksi Sodišča poudarjeno, da presoja, opravljena na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih, ne sme biti pomanjkljiva in mora obsegati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, ki lahko odstranijo vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so načrtovana na zadevnem varovanem območju (sodba z dne 21. julija 2016, Orleans in drugi,
C‑387/15 in C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega imajo osebe, kot sta tožeči stranki v postopku v glavni stvari, na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih med drugim pravico sodelovati v postopku sprejemanja odločitve glede prošnje za dovoljenje v zvezi z načrtom ali projektom, ki bi lahko pomembno vplival na okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C‑243/15
,
EU:C:2016:838
, točka
).
Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 6(3) Direktive o habitatih razlagati tako, da se za ugotovitev, ali je treba pozneje opraviti ustrezno presojo vplivov načrta ali projekta na zadevno območje, v fazi predhodne ocene ne sme upoštevati ukrepov, katerih namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive posledice tega načrta ali projekta na to območje.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:

Člen 6(3) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst je treba razlagati tako, da se za ugotovitev, ali je treba pozneje opraviti ustrezno presojo vplivov načrta ali projekta na zadevno območje, v fazi predhodne ocene ne sme upoštevati ukrepov, katerih namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive posledice tega načrta ali projekta na to območje.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.