CELEX: 62018CJ0752
Ennakkoratkaisupyyntö
Ympäristö
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artikla, 47 artiklan ensimmäinen kohta ja 52 artiklan 1 kohta
Direktiivi 2008/50/EY
Ilman pilaantuminen
Ilmanlaatu
Ilmanlaatusuunnitelma
Typpidioksidin raja-arvot
Velvollisuus toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä mahdollisimman lyhyen ylityksen keston varmistamiseksi
Kansallisten tuomioistuinten velvollisuus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet
Aluehallituksen kieltäytyminen noudattamasta tuomioistuimen määräystä
Pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määrääminen asianomaisen alueen korkeille poliittisille edustajille tai korkeille virkamiehille
Tehokas oikeussuoja
Oikeus henkilökohtaiseen vapauteen
Oikeusperusta
Oikeasuhteisuus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Århusissa 25.6.1998 ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön nimissä 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (
EUVL 2005, L 124, s. 1
; jäljempänä Århusin yleissopimus), 9 artiklan 4 kappaleen ensimmäisen virkkeen, SEU 4 artiklan 3 kohdan, SEU 19 artiklan 1 kohdan, SEUT 197 artiklan 1 kohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan ensimmäisen kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Deutsche Umwelthilfe eV, joka on ympäristönsuojelua edistävä valtiosta riippumaton järjestö, ja Freistaat Bayern (Baijerin osavaltio, Saksa) ja jossa on kyse sellaisen tuomioistuimen antaman määräyksen pakkotäytäntöönpanosta, joka koskee ajokielloista määräämistä ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (
EUVL 2008, L 152, s. 1
) mukaisten velvoitteiden noudattamiseksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
Århusin yleissopimuksen 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus”, määrätään seuraavaa:
”– –
2.   Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja
a)
joiden etua asia riittävästi koskee; tai vaihtoehtoisesti
b)
jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista.
Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään tämän kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla
– –
3.   Kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
4.   Tämän artiklan 1 kappaleen lisäksi ja sen soveltamista rajoittamatta tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaleessa tarkoitettujen menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi este menettelyyn osallistumiselle. Tämän artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.
– –”
Unionin oikeus
Direktiivin 2008/50 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi on erityisen tärkeää torjua epäpuhtauspäästöjä niiden lähteellä ja määrittää ja panna täytäntöön tehokkaimmat päästöjä vähentävät toimenpiteet paikallisella, kansallisella ja yhteisön tasolla. Sen vuoksi olisi vältettävä, ehkäistävä tai vähennettävä haitallisten ilman epäpuhtauksien päästöjä ja asetettava tarkoituksenmukaisia ilmanlaadun tavoitteita ottaen huomioon asian kannalta merkitykselliset Maailman terveysjärjestön normit, ohjeet ja ohjelmat.”
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on määritettävä alueet ja taajamat alueellaan. Ilmanlaadun arviointi ja ilmanlaadun hallinta suoritetaan kaikilla alueilla ja kaikissa taajamissa.”
Mainitun direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM
-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
– –”
Saman direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
– –”
Direktiivin 2008/50 liitteen XI otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”. Sen B osassa vahvistetaan raja-arvot kunkin epäpuhtauden osalta sen mukaan, mikä sen pitoisuus – tiettyjen ajanjaksojen kuluessa mitattuna – ilmassa on. Kyseisessä liitteessä säädetään typpidioksidin osalta seuraavaa:
Keskiarvon laskentajakso
Raja-arvo
Ylitysmarginaali
Ajankohta, johon mennessä raja-arvo on saavutettava
Tuntiarvo
200 μg/m
, saa ylittyä enintään 18 kertaa kalenterivuoden aikana
– – 0 % 1. tammikuuta 2010 mennessä
1. tammikuuta 2010
Kalenterivuosi
40 μg/m
– – 0 % 1. tammikuuta 2010 mennessä
1. tammikuuta 2010
Saksan oikeus
Perustuslain (Grundgesetz) 104 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Henkilön oikeutta vapauteen voidaan rajoittaa ainoastaan muodollisella lailla ja siinä säädetyissä muodoissa.”
Hallintotuomioistuimista annetun lain (Verwaltungsgerichtsordnung, jäljempänä VwGO) 167 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Jollei tässä laissa muuta säädetä, täytäntöönpanosta säädetään soveltuvin osin siviiliprosessilain [(Zivilprozessordnung)] kahdeksannessa osassa.”
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien selvitysten mukaan VwGO:n 172 § on tällainen erityissäännös, joka VwGO:n 167 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen alkuosan mukaan estää lähtökohtaisesti siviiliprosessilain (Zivilprozessordnung, jäljempänä ZPO) kahdeksanteen osaan sisältyvien täytäntöönpanoa koskevien säännösten soveltamisen. Siinä säädetään seuraavaa:
”Jos viranomainen ei 113 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä, 113 §:n 5 momentissa ja 123 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa noudata määräystä, joka sille on annettu tuomiolla tai päätöksellä, jolla määrätään turvaamistoimenpiteistä, ensimmäisen asteen tuomioistuin voi hakemuksesta uhata asettaa viranomaiselle enintään 10000 euron suuruisen uhkasakon siltä varalta, ettei määräystä panna täytäntöön asetetussa määräajassa, tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos määräystä ei ole kyseisessä määräajassa pantu täytäntöön, ja viran puolesta määrätä sakon täytäntöönpanoon. Uhkasakko voidaan asettaa, tuomita maksettaviksi ja määrätä täytäntöönpanoon useita kertoja.”
ZPO:n 888 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos kolmas ei voi toteuttaa jotakin toimea ja jos toimen toteutuminen on riippuvainen yksinomaan velallisen tahdosta, asiaa käsittelevän ensimmäisen asteen tuomioistuimen on hakemuksesta todettava, että velallisen on toteutettava toimi, määräämällä uhkasakko [Zwangsgeld], ja jos sitä ei voida periä, määräämällä pakkokeinona käytettävää vankeutta [Zwangshaft] tai määräämällä pakkokeinona käytettävää vankeutta. Uhkasakon määrä voi kulloinkin olla enintään 25000 euroa. Pakkokeinona käytettävää vankeusrangaistusta koskevat vastaavasti vankeutta koskevat 2 osaston säännökset.
2.   Ennen pakkokeinon määräämistä ei uhata sen määräämisellä.”
ZPO:n 890 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos velallinen ei noudata velvoitettaan pidättäytyä tietystä teosta tai sietää tiettyä tekoa, asiaa käsittelevän ensimmäisen asteen tuomioistuimen on velkojan hakemuksesta määrättävä velalliselle kulloisestakin rikkomisesta velvoitteen noudattamisen turvaamiseksi määrättävä maksu [Ordnungsgeld], ja jos sitä ei voida periä, määrättävä pakkokeinona käytettävää vankeutta [Ordnungshaft] tai määrättävä pakkokeinona käytettävää vankeutta, jonka pituus on enintään kuusi kuukautta. Noudattamisen turvaamiseksi määrättävän maksun määrä voi kulloinkin olla enintään 250000 euroa ja vankeusrangaistuksen kokonaispituus enintään kaksi vuotta.
2.   Ennen tällaisen määräyksen antamista asiaa käsittelevän ensimmäisen asteen tuomioistuimen on hakemuksesta uhattava sen antamisella, jos tällaista uhkaa ei ole mainittu velvoitteen asettamisesta annetussa tuomiossa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että typpidioksidille (NO
) direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja liitteessä XI olevassa B osassa vahvistettu raja-arvo, joka on keskimäärin 40 μg/m
kalenterivuotta kohden, on ylittynyt lukuisissa paikoissa, ajoittain hyvin paljonkin useita kilometrejä pitkillä tieosuuksilla Münchenin kaupungissa (Saksa).
Deutsche Umwelthilfen nostaman kanteen johdosta Verwaltungsgericht München (Münchenin hallintotuomioistuin, Saksa) määräsi 9.10.2012 annetulla tuomiolla Baijerin osavaltion muuttamaan Münchenin kaupungin osalta sovellettavaa ilmanlaatua koskevaa toimintasuunnitelmaa, joka vastaa direktiivin 2008/50 23 artiklassa tarkoitettua ”ilmanlaatusuunnitelmaa”, siten, että kyseinen suunnitelma sisältää tarvittava toimenpiteet, jotta typpidioksidille vahvistettua raja-arvoa noudatetaan mahdollisimman nopeasti kyseisessä kaupungissa. Tästä tuomiosta on tullut lainvoimainen.
Verwaltungsgericht München asetti 21.6.2016 annetulla päätöksellä Baijerin osavaltiolle 10000 euron suuruisen uhkasakon siltä varalta, että mainittua määräystä ei noudateta vuoden kuluessa kyseisen päätöksen tiedoksiantamisesta. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baijerin osavaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) asetti tästä samasta päätöksestä vireille pannun muutoksenhakumenettelyn yhteydessä 27.2.2017 annetulla päätöksellä Baijerin osavaltiolle 2 000–4 000 euron suuruisia uhkasakkoja siltä varalta, että Baijerin osavaltio ei ryhdy sellaisiin tarvittaviin toimenpiteisiin direktiivissä 2008/50 vahvistettujen raja-arvojen noudattamiseksi, joihin kuuluu eräitä dieselajoneuvoja koskevista ajokielloista määrääminen eri kaupunkialueilla. Myös tästä päätöksestä on tullut lainvoimainen.
Koska Baijerin osavaltio ei noudattanut täysimääräisesti 27.2.2017 annetun päätöksen mukaisia velvoitteitaan, Verwaltungsgericht München tuomitsi Deutsche Umwelthilfen hakemuksesta 26.10.2017 annetulla päätöksellä Baijerin osavaltion maksettavaksi 4000 euron suuruisen uhkasakon. Baijerin osavaltio ei ole valittanut tästä päätöksestä, ja se on maksanut uhkasakon määrän.
Baijerin osavaltio ei tämän jälkeen edelleenkään noudattanut kaikkia sille 27.2.2017 annetussa päätöksessä osoitettuja määräyksiä. Baijerin osavaltion edustajat, kuten kyseisen osavaltion pääministeri, ovat päinvastoin julkisesti ilmoittaneet, etteivät ne aio noudattaa edellä mainittuja velvollisuuksia määrätä ajokielloista.
Verwaltungsgericht München tuomitsi Deutsche Umwelthilfen hakemuksesta 28.1.2018 annetuilla päätöksillä Baijerin osavaltion maksettavaksi 4000 euron suuruisen uhkasakon 27.2.2017 annetun päätöksen päätösosan täytäntöön panematta jättämisen vuoksi ja asetti kyseiselle osavaltiolle vielä uuden samansuuruisen uhkasakon siltä varalta, ettei tämä noudattaisi uudessa määräajassa kyseisen päätöksen päätösosan erästä toista kohtaa. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi sitä vastoin muun muassa hakemuksen Baijerin osavaltion ympäristö- ja kuluttajansuojaministerin tai ainakin kyseisen osavaltion pääministerin tuomitsemisesta pakkokeinona käytettävään vankeusrangaistukseen. Baijerin osavaltio haki näihin 28.1.2018 annettuihin päätöksiin muutosta Bayerischer Verwaltungsgerichtshofilta, joka hylkäsi valituksen 14.8.2018 annetulla päätöksellä.
Viimeksi mainitussa tuomioistuimessa on kuitenkin edelleen vireillä Deutsche Umwelthilfen tekemä valitus 28.1.2018 annetusta päätöksestä, jolla hylättiin sen hakemus pakkokeinona käytettävästä vankeusrangaistuksesta määräämisestä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ei ole odotettavissa, että Baijerin osavaltio noudattaa 27.2.2017 annettua päätöstä ja määrää kyseessä olevista ajokielloista.
Kun toimeenpanovallan käyttäjä on näinkin selvästi ilmaissut päättäneensä olla noudattamatta tiettyjä tuomioistuinratkaisuja, on katsottava, että asettamalla ja määräämällä maksettaviksi uusia ja suurempia uhkasakkoja ei voida muuttaa kyseistä käyttäytymistä. Uhkasakon maksamisesta ei näet aiheudu Baijerin osavaltiolle mitään taloudellista menetystä. Kyseinen uhkasakko suoritetaan sitä vastoin siten, että asianomaisen osavaltion talousarvion tietystä nimikkeestä veloitetaan tuomioistuimen vahvistama määrä ja tämä sama määrä kirjataan kyseisen osavaltion keskuskassan kirjauspaikkaan tulona.
Vaikka lähtökohtaisesti voitaisiin ajatella, että kyseessä olevien velvoitteiden ja tuomioistuinratkaisujen noudattaminen voidaan varmistaa määräämällä Ylä-Baijerin hallituksen tietyille jäsenille, Baijerin osavaltion ympäristö- ja kuluttajansuojaministerille tai kyseisen osavaltion pääministerille pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tätä ZPO:ssa säädettyä välinettä ei kuitenkaan voida perustuslakiin liittyvistä syistä soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.
Vaikka näet VwGO:n 167 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen nojalla on mahdollista soveltaa – jollei kyseisessä laissa toisin säädetä – ZPO:n kahdeksannessa osassa säädettyjä toimenpiteitä, joihin kuuluu pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, VwGO:n 172 § on kuitenkin tällainen erityissäännös, joka estää soveltamasta ZPO:n kahdeksannessa osassa mainittuja pakkotäytäntöönpanotoimia.
Bundesverfassungsgericht (liittovaltion perustuslakituomioistuin, Saksa) on tosin jo todennut, että hallintotuomioistuimet ovat lähtökohtaisesti velvollisia katsomaan tapauksen mukaan, että VwGO:n 172 §:stä johtuvat rajoitukset eivät sido niitä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on kuitenkin niin, että jos julkisen vallan edustajat tuomittaisiin ZPO:n 888 §:n perusteella pakkokeinona käytettävään vankeusrangaistukseen, tämä merkitsisi sen Bundesverfassungsgerichtin 13.10.1970 annetussa ratkaisussa vahvistetun edellytyksen huomiotta jättämistä, jonka mukaan päämäärän, jonka toteuttamiseksi vapaudenmenetyksen oikeusperustana olevaa säännöstä vastedes sovelletaan, on kuuluttava niihin päämääriin, joita lainsäätäjä tarkoitti antaessaan kyseisen säännöksen. ZPO:n 888 §:n syntyhistorian perusteella näin ei kuitenkaan ole. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä edellytys ei ZPO:n 888 §:n syntyhistorian perusteella ole täyttynyt julkisen vallan edustajien osalta.
Kyseinen tuomioistuin pohtii kuitenkin, edellytetäänkö unionin oikeudessa, että pääasiassa kyseessä olevaa oikeudellista tilannetta arvioidaan toisin.
Jos näet pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa on unionin oikeuden mukaan määrättävä pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, Saksan tuomioistuimet eivät saa ottaa huomioon edellä mainitusta perustuslakituomioistuimen oikeuskäytännöstä muodostuvaa estettä.
Tässä tilanteessa Bayerischer Verwaltungsgerichtshof päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko
–
[SEU] 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa vahvistettua velvollisuutta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten toimista johtuvien velvoitteiden täyttäminen
–
muun muassa SEUT 197 artiklan 1 kohdassa vahvistettua periaatetta unionin oikeuden tosiasiallisesta täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa
–
[perusoikeuskirjan] 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa tunnustettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin
–
[Århusin yleissopimuksen] 9 artiklan 4 kappaleen ensimmäisestä virkkeestä johtuvaa sopimuspuolten velvollisuutta varmistaa tehokkaat oikeussuojakeinot ympäristöasioissa
–
SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistettua jäsenvaltioiden velvollisuutta taata tehokas oikeussuoja unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla
tulkittava siten, että saksalainen tuomioistuin on oikeutettu – ja mahdollisesti jopa velvollinen – määräämään – – osavaltion julkisen vallan edustajille pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen varmistaakseen tällä tavoin, että kyseinen osavaltio noudattaa velvollisuuttaan päivittää [direktiivin 2008/50] 23 artiklassa tarkoitettu ilmanlaatusuunnitelma, jolla on tietty vähimmäissisältö, kun kyseinen osavaltio on tuomittu lainvoimaisesti laatimaan päivitetty suunnitelma, jolla on tämä vähimmäissisältö, ja kun
–
lukuisat osavaltiolle asetetut ja maksettavaksi määrätyt uhkasakot ovat jääneet tuloksettomiksi
–
asetetuilla ja maksettavaksi määrätyillä uhkasakoilla ei ole mainittavaa ehkäisevää vaikutusta, vaikka asetetun tai maksettavaksi tuomitun uhkasakon määrää korotettaisiin, koska lainvoimaisesti tuomitun osavaltion uhkasakkojen maksamiseen ei liity taloudellista menetystä, sillä kulloinkin tuomittu määrä vain siirretään osavaltion talousarvion yhdestä kirjauspaikasta toiseen
–
lainvoimaisesti tuomittu osavaltio on vahvistanut sekä kansallisille tuomioistuimille että julkisesti – muun muassa korkea-arvoisimman poliittisen toimenhaltijansa välityksellä parlamentille –, ettei se aio täyttää kansallisessa tuomioistuimessa sille asetettuja ilmanlaatusuunnitelmaa koskevia velvoitteita
–
kansallisessa lainsäädännössä säädetään lähtökohtaisesti pakkokeinona käytettävästä vankeusrangaistuksesta tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanemiseksi, mutta kansallisen perustuslakituomioistuimen oikeuskäytäntö on esteenä asiaa koskevien säännösten soveltamiselle tässä kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen, ja
–
kansallisessa lainsäädännössä ei ole säädetty nyt kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen sovellettavista pakkokeinoista, jotka ovat tehokkaampia kuin uhkasakon asettaminen ja tuomitseminen maksettavaksi mutta vähemmän rajoittavia kuin pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, eikä tällaisten pakkokeinojen käyttö tule kyseeseen myöskään tosiasiallisesti?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksellään lähinnä selvittämään, onko unionin oikeutta ja etenkin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että tilanteessa, jolle on ominaista se, että kansallinen viranomainen kieltäytyy jatkuvasti noudattamasta tuomioistuinratkaisua, jossa se määrätään panemaan täytäntöön unionin oikeudesta ja etenkin direktiivistä 2008/50 johtuva selkeä, täsmällinen ja ehdoton velvoite, toimivaltaisella kansallisella tuomioistuimella on kyseisen oikeuden mukaan toimivalta tai jopa velvollisuus määrätä julkisen vallan edustajille pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä kysymys tulee esiin sellaisen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön yhteydessä, jonka mukaan silloin, kun jäsenvaltio ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvia vaatimuksia eikä pyytänyt määräajan pidentämistä kyseisen direktiivin 22 artiklassa säädetyin edellytyksin, toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi asia mahdollisesti saatetaan, on toteutettava kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki tarvittavat toimenpiteet, kuten annettava määräys, jotta kyseinen viranomainen laatii mainitussa direktiivissä vaaditun suunnitelman siinä säädetyin edellytyksin (tuomio 19.11.2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
,
kohta).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on nyt käsiteltävässä asiassa jo määrännyt kyseisen oikeuskäytännön perusteella Baijerin osavaltion määräämään eräitä dieselajoneuvoja koskevista ajokielloista Münchenin kaupungin eri alueilla, jotta direktiivin 2008/50 liitteessä XI olevassa B kohdassa typpidioksidille vahvistettua raja-arvoa noudatettaisiin mahdollisimman nopeasti.
Koska Baijerin osavaltio on kieltäytynyt noudattamasta kyseistä määräystä, josta on tullut lainvoimainen, pääasia koskee erityisesti Deutsche Umwelthilfen hakemusta kyseisen määräyksen pakkotäytäntöönpanemiseksi määräämällä Baijerin osavaltion ympäristö- ja kuluttajansuojaministerille tai toissijaisesti kyseisen osavaltion pääministerille pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus.
Tältä osin on huomautettava ensinnäkin, että koska kansallisia pakkotäytäntöönpanomenetelmiä ei ole yhdenmukaistettu, jäsenvaltioiden asiana on niille kuuluvan menettelyllisen autonomian periaatteen nojalla antaa sisäisessä oikeusjärjestyksessään näitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Näiden yksityiskohtaisten sääntöjen on kuitenkin täytettävä kaksi edellytystä, eli ne eivät saa olla epäedullisempia kuin säännöt, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansallisen oikeuden soveltamisalaan kuuluvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (tuomio 26.6.2019, Kuhar,
C‑407/18
,
EU:C:2019:537
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toiseksi on muistutettava, että kun jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta, niiden on taattava perusoikeuskirjan 47 artiklan, jossa vahvistetaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate, ensimmäisessä kohdassa vahvistetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kunnioittaminen (tuomio 29.7.2019, Torubarov,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
,
kohta). Ympäristölainsäädännön noudattamiseksi erityisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltaisten ympäristönsuojeluyhdistysten nostamien kanteiden osalta on todettava, että kyseinen oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on vahvistettu myös Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisella lainsäädännöllä, joka johtaa tilanteeseen, jossa tuomioistuimen tuomio jää tehottomaksi, koska mainitulla tuomioistuimella ei ole mitään keinoja saada aikaan, että sen tuomiota noudatetaan, jätetään huomiotta perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden keskeinen sisältö (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Torubarov,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
,
kohta).
Mainittu oikeus olisi näet pelkkä illuusio, jos jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä sallittaisiin, että lopullinen ja sitova tuomioistuinratkaisu jää tehottomaksi jonkin asianosaisen vahingoksi (tuomio 30.6.2016, Toma ja Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 29.7.2019, Torubarov,
C‑556/17
,
EU:C:2019:626
,
kohta).
Erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka koskee Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen, jonka valossa perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava (tuomio 30.6.2016, Toma ja Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), 6 artiklan 1 kappaletta, ilmenee, että se, että viranomaiset eivät noudata lopullista ja täytäntöönpanokelpoista tuomioistuinratkaisua, johtaa siihen, ettei kyseisellä määräyksellä ole mitään tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.3.1997, Hornsby v. Kreikka, CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, 41 ja 45 kohta).
Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on sitäkin tärkeämpi, kun direktiivin 2008/50 piiriin kuuluvalla alalla se, ettei vaadittuja toimenpiteitä toteuteta, vaarantaisi ihmisten terveyden (ks. analogisesti tuomio 25.7.2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
,
kohta).
Kansallisten tuomioistuinten on varmistaakseen tehokkaan oikeussuojan unionin ympäristöoikeuden piiriin kuuluvilla aloilla tulkittava lisäksi kansallista oikeutta niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 ja 4 kappaleessa vahvistettujen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevien tavoitteiden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
,
ja
kohta).
Mainittujen tuomioistuinten on tätä varten tarkastettava ottamalla huomioon kansallinen oikeus kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja, voivatko ne omaksua kyseisestä oikeudesta tulkinnan, jonka nojalla ne voivat käyttää sen varmistamiseksi, että viranomaiset panevat täytäntöön lainvoimaiseksi tulleen tuomion, tehokkaita pakkotoimenpiteitä, kuten muun muassa suuria uhkasakkoja, jotka toistetaan lyhyellä aikavälillä ja joiden maksaminen ei lopulta kerrytä sitä talousarviota, josta ne ovat peräisin.
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei se voi saada aikaan, että unionin oikeuden tehokkuusperiaatetta ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin noudatetaan, jollei unionin oikeudessa anneta sille toimivaltaa sivuuttaa perustuslakiin liittyvät syyt, jotka sen mukaan estävät määräämästä pakkokeinona käytettävää vankeusrangaistusta julkisen vallan edustajille, tai jopa velvoiteta sitä siihen.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että jos kansallinen tuomioistuin ei voi tulkita kansallista säännöstöä unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti, sen velvollisuutena on jäsenvaltion elimenä sen toimivaltaan kuuluvissa asioissa jättää soveltamatta kaikkia kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jolla on välitön oikeusvaikutus sen käsiteltäväksi saatetussa oikeusriidassa (tuomio 9.3.1978, Simmenthal,
106/77
,
EU:C:1978:49
,
kohta ja tuomio 24.6.2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
,
ja
kohta).
Tätä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida ymmärtää siten, että unionin oikeuden tehokkuusperiaate ja perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa taatun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen velvoittavat kansallisen tuomioistuimen jättämään soveltamatta kansallisen oikeuden säännöstä tai sitä sen ainoaa tulkintaa, joka sen mielestä on kansallisen perustuslain mukainen, jos se näin menetellessään loukkaisi jotain muuta unionin oikeudessa taattua perusoikeutta.
Kuten perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta ilmenee, oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan ei näet ole ehdoton oikeus ja sitä voidaan rajoittaa muun muassa muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojaamiseksi. Pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen kaltaisella pakkotoimenpiteellä rajoitetaan kuitenkin perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattua oikeutta vapauteen.
Ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi on näin ollen kolmanneksi punnittava kyseessä olevia perusoikeuksia suhteessa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrättyihin vaatimuksiin.
Unionin tuomioistuin on jo todennut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 21.10.2013 antaman tuomion Del Río Prada v. Espanja (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009) valossa vaatimuksista, jotka oikeusperustan, jonka nojalla oikeutta vapauteen rajoitetaan, on täytettävä, että lain, jossa tuomioistuimelle annetaan toimivalta riistää henkilöltä hänen vapautensa, on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan vaatimusten täyttämiseksi oltava saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä kaiken mielivallan vaaran välttämiseksi (tuomio 15.3.2017, Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
,
ja
kohta).
On täsmennettävä, että näitä edellytyksiä sovelletaan kaikenlaiseen vapaudenmenetykseen ja myös silloin, kun vapaudenmenetys perustuu tarpeeseen varmistaa tuomioistuinratkaisulla määrätyn rangaistuksen täytäntöönpano, ja näin on riippumatta siitä, onko asianomaisella henkilöllä mahdollisuus välttää vapaudenmenetys panemalla täytäntöön tässä samassa ratkaisussa tai aikaisemmassa ratkaisussa annettu määräys.
Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa käydyistä keskusteluista ilmenee, että on olemassa epäilyksiä niiden edellytysten täyttymisestä, joiden mukaan julkisen vallan edustajille on mahdollista määrätä Saksan oikeudessa säädetty pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, mutta yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, ovatko merkitykselliset kansalliset säännökset sanamuotonsa ja sisältönsä perusteella saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja niiden soveltamisen ennakoitavuudelta riittäviä ja voidaanko niiden avulla siis välttää kaiken mielivallan vaara.
Jos näin ei ole, kansallinen tuomioistuin ei voi pelkästään tehokkuusperiaatteen ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden perusteella määrätä pakkokeinona käytettävästä vankeusrangaistuksesta. Kaikista rajoituksista vapautta koskevaan oikeuteen on näet säädettävä lailla, joka täyttää tämän tuomion 46 kohdassa mainitut vaatimukset.
Suhteellisuusperiaatteesta ilmenevistä vaatimuksista on palautettava mieleen, että kun kyse on useammasta perusoikeudesta, suhteellisuusperiaatteen noudattamista on arvioitava pyrkimällä eri oikeuksien suojaan liittyvien vaatimusten välttämättömään yhteensovittamiseen sekä oikeaan tasapainoon niiden välillä (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On katsottava, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 86 kohdassa – koska pakkokeinona käytettävästä vankeusrangaistuksesta määrääminen merkitsee vapaudenmenetystä, siihen voidaan turvautua vain, jos ei ole olemassa mitään vähemmän rajoittavaa toimenpidettä, jolla tavoiteltu päämäärä voidaan saavuttaa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen tarkastettava, voidaanko täytäntöönpanoon sovellettavaa kansallista oikeutta tulkita yhdenmukaisesti tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kanssa siten, että siinä annetaan kyseiselle tuomioistuimelle lupa toteuttaa tämän tuomion 40 kohdassa mainitun kaltaisia toimenpiteitä, joilla ei heikennetä oikeutta vapauteen.
Yksinomaan siinä tilanteessa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi pääteltävä, että rajoitus, joka kohdistuisi pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määräämisen johdosta vapautta koskevaan oikeuteen, täyttää tämän tuomion 45 kohdassa tarkoitetun punninnan yhteydessä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tältä osin asetetut edellytykset, unionin oikeudessa ei ainoastaan sallittaisi vaan myös edellytettäisiin tällaiseen toimenpiteeseen turvautumista.
On vielä korostettava, että edellä esitetyt seikat eivät vaikuta etenkään siihen mahdollisuuteen, että unionin tuomioistuin toteaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä senkaltaisen direktiivin 2008/50 noudattamatta jättämisen, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut olevan pääasian taustalla.
Lisäksi on huomautettava, että unionin oikeuden täysi tehokkuus ja yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien tehokas suojelu voidaan tarvittaessa varmistaa periaatteella, jonka mukaan valtio on vastuussa vahingoista, joita yksityisille on aiheutunut valtion syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta; kyseinen periaate on erottamaton osa perussopimuksilla, joihin unioni perustuu, luotua järjestelmää (ks. vastaavasti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame,
C‑46/93 ja C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
,
ja
kohta ja tuomio 28.7.2016, Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Mainittua periaatetta sovelletaan kaikkiin tapauksiin, joissa jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta, riippumatta siitä, mikä julkinen elin on syyllistynyt kyseiseen rikkomiseen (tuomio 28.7.2016, Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että unionin oikeutta ja etenkin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jolle on ominaista se, että kansallinen viranomainen kieltäytyy jatkuvasti noudattamasta tuomioistuinratkaisua, jossa se määrätään panemaan täytäntöön unionin oikeudesta ja etenkin direktiivistä 2008/50 johtuva selkeä, täsmällinen ja ehdoton velvoite, toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen on määrättävä julkisen vallan edustajille pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, kun kansallisen oikeuden säännöksissä on sellainen oikeusperusta tällaisesta pakkokeinosta määräämiselle, joka on saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä, ja kunhan perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattuun vapautta koskevaan oikeuteen tällaisesta pakkokeinosta määräämisen johdosta kohdistuva rajoitus täyttää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tältä osin asetetut muut edellytykset. Jos kansallisessa oikeudessa ei ole tällaista oikeusperustaa, unionin oikeudessa ei sitä vastoin anneta kyseiselle tuomioistuimelle toimivaltaa turvautua tällaiseen toimenpiteeseen.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Unionin oikeutta ja etenkin Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jolle on ominaista se, että kansallinen viranomainen kieltäytyy jatkuvasti noudattamasta tuomioistuinratkaisua, jossa se määrätään panemaan täytäntöön unionin oikeudesta ja etenkin ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2008/50/EY johtuva selkeä, täsmällinen ja ehdoton velvoite, toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen on määrättävä julkisen vallan edustajille pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, kun kansallisen oikeuden säännöksissä on sellainen oikeusperusta tällaisesta pakkokeinosta määräämiselle, joka on saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä, ja kunhan perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattuun vapautta koskevaan oikeuteen tällaisesta pakkokeinosta määräämisen johdosta kohdistuva rajoitus täyttää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tältä osin asetetut muut edellytykset. Jos kansallisessa oikeudessa ei ole tällaista oikeusperustaa, unionin oikeudessa ei sitä vastoin anneta kyseiselle tuomioistuimelle toimivaltaa turvautua tällaiseen toimenpiteeseen.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.