CELEX: 62018TJ0611
Ihmisille tarkoitetut lääkkeet
Tecfidera-lääkkeen geneeristä versiota koskeva myyntilupahakemus
EMA:n päätös olla hyväksymättä myyntilupahakemusta
Komission aikaisempi päätös, jonka mukaan Tecfidera
dimethyl fumarate ei kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm
Lainvastaisuusväite
Tutkittavaksi ottaminen
Aiemmin myyntiluvan saanut yhdistelmälääke
Myöhemmin myönnetty yhdistelmälääkkeen ainesosan myyntilupa
Kahden eri yleisen myyntiluvan olemassaolon arviointi
Ilmeinen arviointivirhe

I

Asian tausta
Kantajana oleva Pharmaceutical Works Polpharma S.A. on lääkeyhtiö, joka kehittää ja saattaa markkinoille erilaisia lääkkeitä, muun muassa geneerisiä lääkkeitä.
Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (lääkkeistä ja lääkinnällisistä laitteista vastaava liittotasavallan virasto, Saksa; jäljempänä BfArM) myönsi 9.8.1994 Fumapharm AG:lle kaksi myyntilupaa, jotka koskivat kahta Fumaderm-nimisen lääkkeen vahvuutta. Fumaderm sisältää dimetyylifumaraattia (jäljempänä DMF) ja erilaisia etyylivetyfumaraatin suoloja (monoetyylifumaraatin, jäljempänä MEF, suoloja). Yhtäältä Fumaderm prae eli Fumaderm initial on tarkoitettu käytettäväksi kolmen viikon pituisessa alkuvaiheessa hoidon sietämisen parantamiseksi. Sitä on saatavana tabletteina, jotka sisältävät muun muassa 30 mg DMF:ää, 67 mg MEF:n kalsiumsuolaa, 5 mg MEF:n magnesiumsuolaa ja 3 mg MEF:n sinkkisuolaa. Toisaalta Fumadermia on tarkoitus käyttää alkuvaiheen päätyttyä, ja sitä on saatavana tabletteina, jotka sisältävät muun muassa 120 mg DMF:ää, 87 mg MEF:n kalsiumsuolaa, 5 mg MEF:n magnesiumsuolaa ja 3 mg MEF:n sinkkisuolaa. Fumaderm on tarkoitettu psoriaasin hoitoon.
Nämä kaksi myyntilupaa siirrettiin sittemmin Almirall Hermal GmbH:lle, Fumedica AG:lle ja lopulta Biogen Idecille. Lisäksi Fumapharm myönsi lokakuussa 2003 Biogen Idecille yksinoikeuslisenssin oikeuksiin kehittää ja saattaa markkinoille DMF:ää sisältäviä tuotteita, ja vuonna 2006 Biogen Idec osti Fumapharmin.
Biogen Idec Ltd jätti 8.6.2011 Euroopan lääkevirastolle (EMA) hakemuksen myyntiluvan myöntämiseksi unionin tasolla keskitettyä menettelyä noudattaen ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön lupa- ja valvontamenettelyistä ja Euroopan lääkeviraston perustamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 726/2004 (
EUVL 2004, L 136, s. 1
) 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti. Asetuksen N:o 726/2004 3 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”[Unioni] voi tämän asetuksen mukaisesti myöntää myyntiluvan lääkkeelle, joka ei ole [asetuksen N:o 726/2004] liitteen mukainen, jos – – hakija osoittaa, että lääkkeeseen liittyy merkittävä terapeuttinen, tieteellinen tai tekninen innovaatio tai että luvan myöntämisestä tämän asetuksen mukaisesti on etua potilaille tai eläinten terveydelle koko [unionissa].”
Edellä 4 kohdassa mainittu hakemus koski DMF:ää sisältävää tuotetta, joka oli tarkoitettu MS-taudin hoitoon. Kyseiseen hakemukseen liitetyssä kirjeessä Biogen Idec mainitsi seuraavat seikat. Ensinnäkin se totesi, että DMF on vaikuttava aine, jota ei ole aiemmin hyväksytty tai arvioitu yhtenä aineena eli lääkkeen ainoana ainesosana minkään käyttötarkoituksen osalta. Toiseksi se korosti aikovansa jättää ”täydellisen” myyntilupaa koskevan hakemuksen eli hakemuksen, johon on liitetty kaikki ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä 6.11.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/83/EY (
EYVL 2001, L 311, s. 67
) 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut tiedot sekä erityisesti prekliinisten ja kliinisten tutkimusten tulokset. Kolmanneksi se täsmensi olevansa DMF:stä ja MEF:n suoloista (ks. edellä 2 kohta) koostuvalle Fumapharmille vuonna 1994 myönnetyn myyntiluvan haltija.
Näissä olosuhteissa Biogen Idec on yhtäältä pyytänyt vahvistamaan, että tuote, jolle se haki myyntilupaa ja joka sisältää DMF:ää, ei kuulu direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun Fumadermin yleiseen myyntilupaan.
Direktiivin 2001/83/EY 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Lääkettä ei saa saattaa jäsenvaltion markkinoille, ellei sillä ole kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tämän direktiivin mukaisesti antamaa myyntilupaa tai lupaa, joka on annettu noudattaen asetusta (EY) N:o 726/2004 – –.
Kun lääkkeelle on myönnetty ensimmäinen myyntilupa ensimmäisen alakohdan mukaisesti, kaikille myöhemmille vahvuuksille, lääkemuodoille, antoreiteille, pakkaustyypeille sekä kaikille muutoksille ja laajennuksille on myös myönnettävä lupa ensimmäisen alakohdan mukaisesti tai ne on sisällytettävä samaan myyntilupaan. Kaikkien kyseisten myyntilupien katsotaan kuuluvan samaan yleiseen myyntilupaan erityisesti 10 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa.”
Direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Poiketen siitä, mitä 8 artiklan 3 kohdan i alakohdassa säädetään, ja rajoittamatta teollisten ja kaupallisten oikeuksien suojaamista koskevan lainsäädännön soveltamista hakijan ei tarvitse toimittaa prekliinisten ja kliinisten tutkimusten tuloksia, jos hän voi osoittaa, että geneerinen lääke on sellaista vertailulääkettä vastaava, jolla on tai on ollut 6 artiklan mukainen lupa jäsenvaltiossa tai [unionissa] vähintään kahdeksan vuoden ajan.
Tämän säännöksen nojalla luvan saanut geneerinen lääke voidaan saattaa markkinoille aikaisintaan kymmenen vuoden kuluttua vertailulääkkeen alkuperäisen luvan myöntämisestä.
Ensimmäistä alakohtaa sovelletaan myös, jos vertailulääkkeelle ei ole myönnetty myyntilupaa siinä jäsenvaltiossa, jossa geneeristä lääkettä koskeva hakemus on jätetty. Tällöin hakijan on ilmoitettava hakulomakkeessa, missä jäsenvaltiossa vertailuvalmisteelle on myönnetty myyntilupa. Jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on sen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä, jossa hakemus on jätetty, toimitettava kuukauden kuluessa vahvistus siitä, että vertailulääkkeellä on tai on ollut lupa, sekä vertailuvalmisteen täydellinen koostumus ja tarvittaessa muita asiaa koskevia asiakirjoja.
Toisessa alakohdassa tarkoitettua 10 vuoden jaksoa pidennetään enintään 11 vuoteen, jos markkinoille saattamista koskevan luvan haltija saa mainitun 10 vuoden jakson ensimmäisten kahdeksan vuoden aikana luvan yhdelle tai useammalle uudelle terapeuttiselle käyttötarkoitukselle, joiden on luvan saamiseksi tehdyssä tieteellisessä arvioinnissa katsottu tuottavan huomattavaa kliinistä hyötyä verrattuna olemassa oleviin hoitomuotoihin.”
Toisaalta edellä esitetyn perusteella Biogen Idec pyysi 8.6.2011 EMA:ta vahvistamaan, että jos valmiste, jolle se haki myyntilupaa, hyväksyttäisiin täydellisen hakemuksen perusteella, siihen sovellettaisiin asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdassa säädettyä tietosuojakautta siitä riippumatta, onko siinä vaikuttavana aineena oleva DMF luokiteltu uudeksi vaikuttavaksi aineeksi.
Asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ihmisille tarkoitettuihin lääkkeisiin, joille on myönnetty myyntilupa tämän asetuksen säännösten mukaisesti, sovelletaan, rajoittamatta teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojaamista koskevan lainsäädännön soveltamista, tietosuojan osalta kahdeksan vuoden suoja-aikaa ja markkinoinnin osalta kymmenen vuoden suoja-aikaa, jota viimeksi mainittua voidaan jatkaa enintään 11 vuoteen, jos myyntiluvan haltija saa mainitun kymmenen vuoden jakson ensimmäisten kahdeksan vuoden aikana luvan yhdelle tai useammalle uudelle terapeuttiselle käyttötarkoitukselle, joiden on voitu luvan saamiseksi tehdyssä tieteellisessä arvioinnissa katsoa tuovan huomattavaa kliinistä hyötyä verrattuna olemassa oleviin hoitomuotoihin.”
Asetuksen N:o 726/2004 5 artiklan 1 kohdan nojalla perustettu ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevä komitea (jäljempänä lääkevalmistekomitea) totesi 21.7.2011, että DMF:ää sisältävälle Biogen Idec ‑tuotteelle voidaan myöntää myyntilupa keskitetyn menettelyn mukaisesti, koska siihen liittyy asetuksen N:o 726/2004 3 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu merkittävä terapeuttinen innovaatio (ks. edellä 4 kohta).
EMA ilmoitti Biogen Idecille 3.8.2011 päivätyllä kirjeellä, että lääkevalmistekomitean mukaan sen DMF:ää sisältävälle tuotteelle voidaan myöntää myyntilupa keskitetyn menettelyn mukaisesti. EMA selitti kyseisessä kirjeessä, ettei yhdistelmälääkkeen myyntiluvan katsota kuuluvan yksittäisten vaikuttavien aineiden yleisiin myyntilupiin direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti. EMA lisäsi, että kyseisen arvioinnin perusteella ja koska kantaja oli kehittänyt DMF:ää sisältävän valmisteensa kokonaan, kyseessä olevaan lääkkeeseen sovelletaan lähtökohtaisesti asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdassa säädettyä tietosuojaa siitä riippumatta, onko vaikuttava aine luokiteltu uudeksi vaikuttavaksi aineeksi.
Biogen Idec jätti 28.2.2012 EMA:lle ihmisille tarkoitettua Tecfidera – dimethyl fumarate ‑nimistä lääkettä (jäljempänä Tecfidera – dimethyl fumarate tai Tecfidera) koskevan myyntilupahakemuksen asetuksen N:o 726/2004 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tämä myyntilupahakemus sisälsi kaikki direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohdassa mainitut tiedot. Kyseisessä hakemuksessa Biogen Idec korosti lähinnä, että Tecfidera on tarkoitettu MS-taudin hoitoon. Kyseinen hakemus koski 120 mg ja 240 mg DMF:ää sisältäviä enterokapseleita. Ehdotettu annostus oli 120 mg:n aloitusannos kahdesti vuorokaudessa seitsemän vuorokauden ajan ja sen jälkeen annostuksen lisääminen siten, että saavutetaan suositeltu 240 mg:n annos kahdesti vuorokaudessa. Biogen Idec ilmoitti lisäksi hakemukseensa liitetyssä lomakkeessa, että sen hakemus koski tunnettua vaikuttavaa ainetta, eikä se ilmoittanut Tecfideran sisältävän uutta vaikuttavaa ainetta, jota ei ollut vielä koskaan hyväksytty unionissa.
Kaikkien toimitettujen tietojen ja sen organisaatiossa käytyjen tieteellisten keskustelujen perusteella lääkevalmistekomitea antoi 21.3.2013 lausunnon, jossa puollettiin myyntiluvan myöntämistä Tecfideralle.
Tämän lausunnon perusteella Biogen Idec otti yhteyttä Euroopan komissioon ja pyysi sitä toteamaan myyntiluvan myöntämistä koskevassa päätöksessä, että Tecfideraan sovelletaan asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdassa säädettyä tietosuojaa EMA:n 3.8.2011 päivätyssä kirjeessään ilmaiseman kannan mukaisesti (ks. edellä 12 kohta).
Komission ja Biogen Idecin välillä pidettiin kokous 16.5.2013. Komissio totesi kyseisessä kokouksessa, ettei myyntiluvan myöntämistä koskeviin päätöksiin sisältynyt mitään lausuntoa tietosuojasta, koska tietosuoja on dynaaminen käsite, joka voi muuttua yritysten välisen varojensiirron tapauksessa. Komissio lisäsi, että myyntiluvan myöntämistä koskeviin päätöksiin sisältyi ainoastaan lääkevalmistekomitean tieteelliseen arviointiin perustuva direktiivin 2001/83 liitteessä I olevan II osan 3 kohdassa tarkoitettua uutta vaikuttavaa ainetta koskeva lausunto. Kyseisessä kohdassa säädetään muun muassa, että ”jos olennaisilta osiltaan samanlaisen lääkkeen vaikuttava aine sisältää saman terapeuttisen osan kuin alkuperäinen hyväksytty valmiste, joka on liitetty eri suolan tai esterin yhdistelmään tai johdannaiseen, on osoitettava, että kyseisen osan farmakokinetiikka, farmakodynamiikka ja/tai toksisuus eivät muutu turvallisuuteen tai tehoon vaikuttavalla tavalla”, ja että ”mikäli näin ei ole, yhdistelmää pidetään uutena vaikuttavana aineena”. Komissio esitti lisäksi varaumia EMA:n tulkinnasta, joka koskee tietosuojan myöntämistä Tecfideralle uuden vaikuttavan aineen asemasta riippumatta (ks. edellä 12 kohta). Komissio ilmoitti täten Biogen Idecille, että sillä oli mahdollisuus valita. Yhtäältä Biogen Idecillä oli mahdollisuus antaa komission tehdä päätös myyntiluvan myöntämisestä ilman uuden vaikuttavan aineen asemaa koskevaa lausuntoa. Koska tätä asiaa ei käsitelty lääkevalmistekomitean arviointilausunnossa, Biogen Idec joutuisi puolustamaan asiaansa tuomioistuimissa, jos Tecfideran geneeristä versiota koskeva myyntilupahakemus hyväksyttäisiin. Toisaalta Biogen Idecillä oli mahdollisuus pyytää komissiota keskeyttämään myyntiluvan myöntämistä koskevan päätöksen tekomenettely ja pyytää uuden vaikuttavan aineen asemaa koskevaa arviointia. Komissio totesi, että tämä menettely voi kestää pitkään, ja korosti, ettei tieteellisen arvioinnin tulosta voida ennustaa. Lopuksi komissio pyysi Biogen Ideciä ilmoittamaan valinnastaan mahdollisimman pian.
Komissio totesi 17.5.2013 päivätyssä EMA:lle osoitetussa kirjeessä muun muassa, ettei sen Tecfideralle myönnettävää myyntilupaa koskevaan päätökseen voi käsiteltävässä asiassa sisältyä uuden vaikuttavan aineen asemaa koskevaa lausuntoa, koska tätä asiaa ei ollut käsitelty lääkevalmistekomitean arviointilausunnossa.
Komissio totesi 18.9.2013 päivätyssä lääkevalmistekomitean puheenjohtajalle osoitetussa kirjeessä, että Biogen Idec oli pyytänyt arvioimaan, voidaanko vaikuttavana aineena olevaa DMF:ää pitää uutena vaikuttavana aineena. Komissio täsmensi lisäksi, että uusi vaikuttava aine määritellään kemialliseksi aineeksi, jota ei ole aiemmin hyväksytty lääkkeenä unionissa. Se viittasi tältä osin hakijoiden oppaan (nide 2A, Myyntilupamenettelyt, 1 luku, Myyntiluvat (Notice to applicants, Volume 2A, Procedures for marketing authorisation, Chapter 1, Marketing authorisations), jäljempänä hakijoiden opas) kesäkuun 2013 version liitteeseen I. Komissio huomautti lisäksi, ettei DMF:ää ole aiemmin hyväksytty lääkkeenä unionissa, vaan se on osa Saksassa vuonna 1994 myyntiluvan saanutta Fumaderm-lääkettä. Jotta voidaan arvioida, onko DMF uusi vaikuttava aine, komissio pyysi näin ollen lääkevalmistekomiteaa arvioimaan, eroaako DMF Fumadermista, joka sisältää DMF:ää ja MEF:n suoloja. Komissio pyysi siksi lääkevalmistekomiteaa tarkistamaan arviointilausuntoaan, jotta siihen voidaan sisällyttää uutta vaikuttavaa ainetta koskevan aseman perusteella tehtävä Tecfideran sisältämää DMF:ää koskeva arviointi.
EMA vastaanotti 23.9.2013 Biogen Idecin pyynnön, jossa Tecfideran sisältämä DMF pyydettiin luokittelemaan uudeksi vaikuttavaksi aineeksi.
Lääkevalmistekomitean esittelijä katsoi 9.10.2013 päivätyssä arviointilausunnossa, joka koski Tecfideran sisältämän DMF:n asemaa uutena vaikuttavana aineena, että DMF eroaa DMF:ää ja MEF:ää sisältävästä Fumadermista. Jotta säilytettäisiin johdonmukaisuus aiempien samanlaisten tapausten kanssa, esittelijä kuitenkin pyysi laatutyöryhmältä, joka on muun muassa lääkevalmistekomiteaa lääkkeiden laatuun liittyvissä asioissa neuvova pysyvä työryhmä, lausuntoa siitä, voidaanko DMF:ää ja MEF:ää pitää toistensa johdannaisina.
Toisessa, 9.10.2013 päivätyssä arviointilausunnossa lääkevalmistekomitean rinnakkaisesittelijä totesi, että DMF:ää sisältävä Tecfidera eroaa DMF:ää ja MEF:ää sisältävästä Fumadermista. Hän kuitenkin pyysi laatutyöryhmältä lausunnon siitä, onko se samaa mieltä siitä, että DMF ja MEF ovat kemiallisesti erilaisia, sekä siitä, etteivät DMF ja MEF ole toistensa johdannaisia.
Lääkevalmistekomitean esittelijä ja rinnakkaisesittelijä (jäljempänä yhdessä esittelijät) totesivat 18.10.2013 päivätyssä yhteisessä lausunnossa, että väitteen, jonka mukaan DMF eroaa DMF:ää ja MEF:ää sisältävästä Fumadermista, tueksi on toimitettava lisätietoja. Näissä olosuhteissa esittelijät esittivät useita vastalauseita Biogen Idecille. Ensinnäkin he katsoivat, että Biogen Idecin on perusteltava, miksi MEF:ää ja DMF:ää ei voida pitää estereinä ja toistensa johdannaisina. Toiseksi he pyysivät Biogen Ideciä käsittelemään sitä, miten Tecfideran sisältämä DMF ja Fumadermin sisältämä DMF:n ja MEF:n suolojen seos voivat erota merkittävällä tavalla turvallisuutta ja/tai tehoa koskevilta ominaisuuksiltaan.
Lääkevalmistekomitea esitti 24.10.2013 pidetyssä kokouksessa kaksi merkittävää vastalausetta pyyntöön, joka koskee uuden vaikuttavan aineen aseman myöntämistä DMF:lle. Nämä vastalauseet koskivat ensinnäkin sen määrittämistä, ovatko DMF ja MEF estereitä tai toistensa johdannaisia, ja toiseksi DMF:n ja MEF:ään yhdistetyn DMF:n välillä olevien turvallisuuden ja/tai tehon kannalta merkityksellisten kliinisten erojen käsittelemistä.
Biogen Idec toimitti 4.11.2013 vastauksensa lääkevalmistekomitean esittämiin vastalauseisiin.
Esittelijät arvioivat 11.11.2013 päivätyssä yhteisessä lausunnossa Biogen Idecin vastauksia ja totesivat, ettei Tecfidera-lääkkeen sisältämää vaikuttavana aineena olevaa DMF:ää voida luokitella uudeksi vaikuttavaksi aineeksi, koska toimitetuista tiedoista ei käy ilmi, että DMF eroaa turvallisuutta ja/tai tehoa koskevilta ominaisuuksiltaan merkittävällä tavalla jo myyntiluvan saaneesta Fumaderm-valmisteesta, joka sisältää DMF:n ja MEF:n suolojen seosta.
Lääkevalmistekomitea antoi 21.11.2013 lausunnon, jota oli tarkistettu verrattuna 21.3.2013 annettuun lausuntoon (ks. edellä 14 kohta). Kyseisessä tarkistetussa lausunnossa lääkevalmistekomitea korosti, että 18.9.2013 esittämässään pyynnössä, jossa pyydettiin arvioimaan Tecfideran sisältämän DMF:n asemaa uutena vaikuttavana aineena (ks. edellä 18 kohta), komissio oli todennut yhtäältä, että direktiivissä 2001/83 tarkoitettu uusi vaikuttava aine on kemiallinen aine, jota ei ole aiemmin hyväksytty lääkkeenä unionissa, ja toisaalta, että DMF on Saksassa vuonna 1994 myyntiluvan saaneen Fumaderm-lääkkeen ainesosa, mutta sitä ei ole aiemmin hyväksytty lääkkeenä unionissa.
Samassa lausunnossa lääkevalmistekomitea suositteli asetuksen N:o 726/2004 7 artiklan nojalla yksimielisesti myyntiluvan myöntämistä Tecfideralle. Lisäksi tieteellisten todisteiden perusteella ja komission 18.9.2013 esittämien täsmennysten (ks. edellä 18 kohta) mukaisesti lääkevalmistekomitea katsoi, että DMF eroaa Fumadermista, joka sisältää DMF:ää ja MEF:n suoloja. Lääkevalmistekomitea päätteli tästä, että Tecfideran vaikuttavana aineena oleva DMF on uusi vaikuttava aine.
Lääkevalmistekomitea antoi 26.11.2013 Tecfideraa koskevan eurooppalaisen julkisen arviointilausunnon (jäljempänä EPAR). EPAR julkaistiin asetuksen N:o 726/2004 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Se sisältää yleisölle ymmärrettävällä tavalla kirjoitetun valmisteyhteenvedon ja myyntiluvan myöntämistä puoltavan lääkevalmistekomitean lausunnon perustelut. Tecfideraa koskeva EPAR koostuu neljästä osasta. Ensimmäisessä osassa lääkevalmistekomitea esitti menettelyn taustan. Toisessa osassa lääkevalmistekomitea esitti tieteellisen pohdinnan muun muassa Tecfideran sisältämän DMF:n laadullisista, ei-kliinisistä ja kliinisistä näkökohdista sekä uuden vaikuttavan aineen asemasta. Kolmannessa osassa lääkevalmistekomitea arvioi Tecfideran riski-hyötysuhdetta ja totesi, että se on positiivinen ”aaltomaisesti etenevää MS-tautia sairastavien aikuisten” hoidossa. Neljännessä osassa lääkevalmistekomitea suositteli myyntiluvan myöntämistä tiettyjen edellytysten täyttyessä.
Erityisesti Tecfideran sisältämän DMF:n uuden vaikuttavan aineen aseman osalta lääkevalmistekomitea viittasi edellä 18 kohdassa mainittuun komission 18.9.013 antamaan selvitykseen. Lääkevalmistekomitea korosti lisäksi, että arvioidessaan, eroaako DMF Fumadermista, joka sisältää DMF:ää ja MEF:n suoloja, se oli ottanut huomioon direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdan, jossa säädetään muun muassa, että ”vaikuttavan aineen eri suoloja, estereitä, eettereitä, isomeerejä, isomeerien sekoituksia tai johdannaisia pidetään samana vaikuttavana aineena, elleivät ne ole merkittävällä tavalla erilaisia turvallisuutta ja/tai tehoa koskevilta ominaisuuksiltaan”. Lääkevalmistekomitean arvioinnin mukaan MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama. Lääkevalmistekomitea viittasi tässä yhteydessä edellä 16 kohdassa mainittuun direktiivin 2001/83 liitteessä I olevan II osan 3 kohtaan. Lääkevalmistekomitea päätteli tästä, ettei turvallisuuteen tai tehoon liittyviä mahdollisia merkittäviä eroja ole tarpeen tutkia enempää. Lääkevalmistekomitea totesi, että Tecfideran vaikuttavana aineena oleva DMF on uusi vaikuttava aine.
Komissio esitti 19.12.2013 ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi, joka koskee ihmisille tarkoitetun Tecfidera – dimethyl fumarate ‑nimisen lääkkeen myyntilupaa, direktiivin 2001/83 121 artiklan 1 kohdalla perustetulle asetuksen N:o 726/2004 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevälle pysyvälle komitealle saadakseen kyseiseltä komitealta lausunnon kirjallisessa menettelyssä.
Eräs ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevän pysyvän komitean jäsen pyysi 10.1.2014 kyseisen komitean täysistunnon järjestämistä asetuksen N:o 726/2004 10 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Kyseinen jäsen oli samaa mieltä siitä, että Tecfideralle on myönnettävä myyntilupa riski-hyötysuhteen perusteella. Hän oli sen sijaan eri mieltä arvioinnista, jonka mukaan Tecfideran sisältämä DMF on uusi vaikuttava aine, koska DMF:ää käytetään jo Fumadermissa yhdistettynä toiseen vaikuttavaan aineeseen. Tästä erimielisyydestä huolimatta kyseinen jäsen katsoi, että uusi yleinen myyntilupa kattaa Tecfideran, koska se ei ole Fumadermin myöhempi vahvuus, lääkemuoto, antoreitti tai pakkaustyyppi eikä laajennus.
Brysselissä (Belgia) pidettiin 28.1.2014 ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevän pysyvän komitean täysistunto, jossa keskusteltiin komission ehdotuksesta täytäntöönpanopäätökseksi, joka koskee myyntiluvan myöntämistä Tecfidera – dimethyl fumarate ‑nimiselle ihmisille tarkoitetulle lääkkeelle asetuksen N:o 726/2004 nojalla.
Kyseisessä kokouksessa useat jäsenet katsoivat, ettei uuden vaikuttavan aineen asemaa voida soveltaa jo myyntiluvan saaneeseen lääkkeeseen sisältyvään aineeseen ja ettei DMF siten ole uusi vaikuttava aine.
Näissä olosuhteissa täytäntöönpanopäätöstä koskevan komission ehdotuksen johdanto-osan kolmatta perustelukappaletta muutettiin siten, että yhtäältä poistettiin viittaus uuden vaikuttavan aineen asemaan ja toisaalta lisättiin maininta siitä, että Tecfideraa koskeva myyntilupahakemus perustuu direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohtaan. Ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevä pysyvä komitea antoi tämän jälkeen puoltavan lausunnon tästä tarkistetusta ehdotuksesta.
Komissio teki 30.1.2014 täytäntöönpanopäätöksen C(2014) 601 final ihmisille tarkoitetun lääkkeen ”Tecfidera – dimethyl fumarate” myyntiluvan myöntämisestä asetuksen N:o 726/2004 nojalla (Commission Implementing Decision granting marketing authorisation under Regulation (EC) No 726/2004 of the European Parliament and of the Council for ”Tecfidera – Dimethyl fumarate”, a medicinal product for human use; jäljempänä 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös). Kyseisen täytäntöönpanopäätöksen tiivistelmä julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 28.2.2014 (
EUVL 2014, C 59, s. 1
).
Komissio toteaa 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa, että lääke ”Tecfidera – dimethyl fumarate” täyttää direktiivissä 2001/83 säädetyt vaatimukset.
Kyseisen täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa komissio korostaa, että sille on tästä syystä aiheellista myöntää myyntilupa.
Kyseisen täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Lääkkeen ”Tecfidera – dimethyl fumarate” sisältämä vaikuttava aine [DMF] on osa myyntiluvan saanutta Fumaderm-lääkettä, joka sisältää DMF:ää sekä etyylifumaraatin kalsiumsuolaa, etyylivetyfumaraatin magnesiumsuolaa ja etyylivetyfumaraatin sinkkisuolaa (monoetyylifumaraatin suoloja) ja joka kuuluu samalle myyntiluvan haltijalle. Ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevän komitea totesi, että MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama. DMF:ää sisältävä Tecfidera eroaa siten Fumadermista, joka on toinen DMF:ää ja MEF:n suoloja sisältävä jo myyntiluvan saanut lääke. ”Tecfidera – dimethyl fumarate”, jonka myyntilupahakemus perustui direktiivin 2001/83/EY 8 artiklan 3 kohtaan, ja jo hyväksytty Fumaderm-lääke eivät näin ollen kuulu samaan yleiseen myyntilupaan direktiivin 2001/83/EY 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
EPARiin lisättiin 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekemisen jälkeen huomautus (ks. edellä 28 kohta) siitä, että ”koska sääntelyyn liittyvät perusteet kehittyvät, mikä ilmenee [30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen] johdanto-osan [kolmannesta] perustelukappaleesta, lääkevalmistekomitean lausuntoon sisältyvä lopullinen toteamus, jonka mukaan Tecfideran vaikuttava aine eli DMF on uusi vaikuttava aine, on mitätön”. Lääkevalmistekomitea kuitenkin totesi, että kaikki muut sen arviointiin liittyvät tieteelliset perusteet ja päätelmät ovat edelleen päteviä.
Kantaja jätti 22.6.2015 BfArM:lle asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön asiaa koskevan Saksan lainsäädännön nojalla. Kyseinen pyyntö koski lähinnä kaikkia BfArM:n hallussa olevia asiakirjoja, jotka liittyvät Fumaderm-lääkkeen myyntilupahakemukseen. BfArM hylkäsi 20.2.2017 kyseisen pyynnön sillä perusteella, että tiedot, joihin pääsyä pyydettiin, kuuluivat Biogen Idecin liikesalaisuuksiin ja että Biogen Idec vastusti kyseisiin tietoihin tutustumista.
Kantaja lähetti 22.11.2017 BfArM:lle uuden asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön. Kyseinen pyyntö koski kaikkia BfArM:n hallussa olevia asiakirjoja, jotka liittyvät Fumaderm-lääkkeen myyntilupahakemukseen. Kyseinen asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö koski myös psoriaasin hoitoon tarkoitettua valmistetta ”Panaclar 120 mg”. Fumapharm oli jättänyt BfArM:lle kyseistä tuotetta koskevan myyntilupahakemuksen vuonna 2005 ja peruuttanut sen myöhemmin.
Kantaja jätti 27.11.2017 hakemuksen EMA:lle. Kyseisessä hakemuksessa kantaja pyysi vahvistamaan, että se on oikeutettu jättämään asetuksen N:o 726/2004 3 artiklan 3 kohdassa säädetyn keskitetyn menettelyn mukaisesti ”Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma” ‑nimistä geneeristä lääkettä koskevan myyntilupahakemuksen. Asetuksen N:o 726/2004 3 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat tiettyjen edellytysten täyttyessä myöntää myyntiluvan unionin myyntiluvan saaneen vertailulääkkeen geneeriselle muodolle muun muassa direktiivin 2001/83 mukaisesti.
EMA vahvisti 14.12.2017 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa edellä 42 kohdassa mainitun hakemuksen. Se ilmoitti lisäksi kantajalle, että esitettyjen asiakirjojen perusteella Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharmalle voidaan hakea myyntilupaa asetuksen N:o 726/2004 3 artiklan 3 kohdassa säädetyn keskitetyn menettelyn mukaisesti. EMA korosti lisäksi, että kantajan myyntilupahakemus voidaan hyväksyä vasta Tecfidera-nimiselle vertailulääkkeelle, joka oli saanut alkuperäisen myyntiluvan 30.1.2014, myönnetyn asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdassa tarkoitetun tietosuoja-ajan päätyttyä. EMA viittasi tältä osin 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen (ks. edellä 35 kohta). EMA:n mukaan komissio oli kyseisessä täytäntöönpanopäätöksessä todennut, etteivät Tecfidera – dimethyl fumarate ja jo myyntiluvan saanut Fumaderm-lääke kuulu direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun samaan yleiseen myyntilupaan (ks. edellä 7 kohta). EMA korosti lisäksi 14.12.2017 päivätyssä kirjeessään, ettei esittelijöitä nimetä, ennen kuin myyntilupahakemus voidaan jättää. Lopuksi EMA pyysi kantajaa ilmoittamaan sille viimeistään seitsemän kuukautta etukäteen aikomuksestaan jättää myyntilupahakemus ottaen huomioon Tecfideralle myönnetyn tietosuoja-ajan.
BfArM hylkäsi 19.3.2018 edellä 41 kohdassa mainitun asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön.
EMA viittaasi 22.3.2018 päivätyssä kirjeessä 27.11.2017 päivättyyn kantajan kirjeeseen (ks. edellä 42 kohta) ja ilmoitti sille, että maaliskuussa 2018 pidetyssä kokouksessa lääkevalmistekomitea ja lääketurvallisuuden riskinarviointikomitea olivat yhdessä nimenneet kummallekin esittelijän.
Kantaja haki 19.4.2018 muutosta 44 kohdassa mainittuun BfArM:n päätökseen, jolla BfArM hylkäsi kantajan esittämän asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön.
Kantaja jätti EMA:lle 27.6.2018 Tecfideran geneeristä lääkettä koskevan myyntilupahakemuksen. Kyseistä hakemusta muutettiin 5.7. ja 18.7.2018. Se koski 120 mg ja 240 mg DMF:ää sisältäviä enterokapseleita. Kyseinen hakemus perustui direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohtaan, jossa säädetään myyntilupahakemuksen jättämisestä niin sanotun lyhennetyn menettelyn mukaisesti (ks. edellä 8 kohta).
EMA pyysi 11.7.2018 päivätyllä kirjeellä kantajaa toimittamaan lisätietoja.
Kantaja vastasi EMA:n pyyntöön 18.7.2018.
EMA totesi 30.7.2018 päivätyssä kirjeessä (jäljempänä riidanalainen päätös) muun muassa, että 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan Tecfidera – dimethyl fumarate, jonka myyntilupahakemus perustui direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohtaan, ja jo myyntiluvan saanut Fumaderm-lääke eivät kuulu direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun samaan yleiseen myyntilupaan, koska MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, sillä niiden terapeuttinen osa ei ole sama. EMA huomautti lisäksi, että asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdan mukaan ihmisille tarkoitettuihin lääkkeisiin, joille on myönnetty myyntilupa kyseisen asetuksen säännösten mukaisesti, sovelletaan, rajoittamatta teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojaamista koskevan lainsäädännön soveltamista, tietosuojan osalta kahdeksan vuoden suoja-aikaa ja markkinoinnin osalta kymmenen vuoden suoja-aikaa. EMA katsoi näin ollen, että Tecfideraan sovelletaan selvästikin sen omaa itsenäistä kahdeksan vuoden tietosuoja-aikaa ja ettei tämä suoja-aika ole vielä päättynyt. EMA katsoi näiden toteamusten perusteella, ettei viittausta Tecfideraa koskevaan asiakirja-aineistoon sisältyviin prekliinisiä ja kliinisiä tutkimuksia koskeviin tietoihin ole hyväksytty jätettäessä myyntilupahakemus direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohdan nojalla. EMA totesi, ettei se voi hyväksyä kantajan pyyntöä, joka koski myyntiluvan myöntämistä Tecfideran geneeriselle versiolle.
BfArM hylkäsi 8.10.2018 edellä 46 kohdassa mainitun kantajan tekemän muutoksenhaun siltä osin kuin se koski Fumadermin myyntilupaan liittyviä asiakirjoja.
II

Oikeudenkäyntimenettely sekä asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.10.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä.
EMA toimitti vastinekirjelmänsä 17.1.2019.
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 21.12.2018 ja 31.1.2019 toimittamillaan asiakirjoilla Biogen Netherlands BV eli yhtiö, jolle Tecfideran myyntilupa oli siirretty (jäljempänä Biogen), ja komissio pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijoina tukeakseen EMA:n vaatimuksia.
EMA pyysi 5.2., 7.2. ja 25.2.2019 päivätyillä kirjeillä vastinekirjelmän liitteisiin sisältyvien tiettyjen tietojen luottamuksellista käsittelyä Biogeniin ja komissioon nähden.
Kantaja toimitti vastauksensa 11.3.2019.
Biogen ja komissio hyväksyttiin unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtajan 19.3.2019 antamalla määräyksellä väliintulijoiksi tukemaan EMA:n vaatimuksia. Päätös luottamuksellista käsittelyä koskevien pyyntöjen perusteltavuudesta päätettiin tehdä myöhemmin.
EMA toimitti vastauksensa 29.4.2019.
Biogen ja komissio jättivät 16.5. ja 17.5.2019 väliintulokirjelmän oikeudenkäyntiasiakirjojen ei-luottamuksellisista versioiden perusteella.
EMA ja kantaja toimittivat huomautuksensa väliintulokirjelmästä 21.6. ja 24.6.2019.
Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari siirrettiin 4.10.2019 alkaen seitsemänteen jaostoon, johon myös käsiteltävä asia tämän vuoksi siirrettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti seitsemännen jaoston ehdotuksesta siirtää asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi työjärjestyksen 28 artiklan mukaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu seitsemäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa suullisen käsittelyn ja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia ja väliintulijoita vastaamaan useisiin kirjallisiin kysymyksiin ja toimittamaan tietyt asiakirjat. Asianosaiset ja väliintulijat vastasivat näihin pyyntöihin asetetuissa määräajoissa.
Koska istuntoa, joka oli alun perin tarkoitus pitää 7.5.2020, siirrettiin, asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat ja unionin yleisen tuomioistuimen suullisiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 13.7.2020 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
toteaa, että sen esittämä 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskeva lainvastaisuusväite täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset ja on perusteltu siltä osin kuin komissio katsoo kyseisessä täytäntöönpanopäätöksessä, ettei Tecfidera – dimethyl fumarate kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa EMA:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
EMA vaatii lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskevan lainvastaisuusväitteen tutkimatta
–
joka tapauksessa hylkää kumoamiskanteen kokonaisuudessaan perusteettomana
–
velvoittaa kantajan vastaamaan kaikista tämän menettelyn oikeudenkäyntikuluista.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskevan lainvastaisuusväitteen tutkimatta ja hylkää näin ollen kanteen perusteettomana
–
joka tapauksessa hylkää 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskevan lainvastaisuusväitteen perusteettomana ja hylkää näin ollen kanteen perusteettomana.
Biogen vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskevan lainvastaisuusväitteen tutkimatta
–
joka tapauksessa hylkää kanteen kokonaisuudessaan perusteettomana
–
velvoittaa kantajan vastaamaan tämän menettelyn oikeudenkäyntikuluista Biogenin oikeudenkäyntikulut mukaan luettuina.
III

Oikeudellinen arviointi
Ensimmäisessä vaatimuksessaan kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että sen esittämä 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskeva lainvastaisuusväite täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset ja on perusteltu. Toisessa vaatimuksessaan kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen.
A

Ensimmäinen vaatimus, jossa unionin yleistä tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskeva lainvastaisuusväite täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset ja on perusteltu
SEUT 277 artiklan mukaan asianosainen voi riidassa, joka koskee unionin toimielimen, elimen tai laitoksen antamaa soveltamisalaltaan yleistä säädöstä, vaatia Euroopan unionin tuomioistuimessa 263 artiklan toisessa kohdassa mainitulla perusteella, että säädöstä ei sovelleta.
SEUT 277 artikla on ilmaisu yleisestä periaatteesta, jolla annetaan asianosaiselle tälle osoitetun päätöksen kumoamiseksi oikeus riitauttaa liitännäisesti sellaisten soveltamisalaltaan yleisten toimien pätevyys, jotka ovat tällaisen päätöksen perustana (ks. vastaavasti tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio,
92/78
,
EU:C:1979:53
,
kohta ja tuomio 19.1.1984, Andersen ym. v. parlamentti,
262/80
,
EU:C:1984:18
,
kohta).
Tuomioistuimen tekemä lainvastaisuuden toteaminen, joka ei vaikuta erga omnes, merkitsee riidanalaisen yksittäistapausta koskevan päätöksen lainvastaisuutta mutta jättää yleisesti sovellettavan toimen pysyväksi osaksi oikeusjärjestystä eikä vaikuta sen nojalla toteutettujen ja kanteen nostamiselle asetetussa määräajassa riitauttamattomien muiden toimien laillisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2018, KF v. EUSK,
T‑286/15
,
EU:T:2018:718
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
SEUT 277 artiklaan perustuva mahdollisuus vaatia yleisesti sovellettavan toimen soveltamatta jättämistä ei siten ole itsenäinen kanneoikeus, vaan sitä voidaan käyttää vain liitännäisesti (ks. määräys 8.7.1999, Area Cova ym. v. neuvosto,
T‑194/95
,
EU:T:1999:141
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 6.6.2013, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
,
kohta).
Lisäksi virkamiehelle vastaisen yksittäistapausta koskevan päätöksen kumoamiskanteen yhteydessä unionin tuomioistuimella on tietenkin toimivalta todeta satunnaisesti sellaisen yleisesti sovellettavan säännöksen lainvastaisuus, johon riidanalainen päätös perustuu. Tuomioistuin ei kuitenkaan ole toimivaltainen tekemään tällaisia toteamuksia tuomioidensa tuomiolauselmissa (ks. tuomio 14.12.2018, GQ ym. v. komissio,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että sen esittämä 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskeva lainvastaisuusväite täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset ja on perusteltu siltä osin kuin komissio katsoo siinä, ettei Tecfidera – dimethyl fumarate kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm.
Edellä 70–73 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ensimmäinen vaatimus on jätettävä tutkimatta ja hylättävä.
Kun otetaan huomioon kanteen sisältö, tämä päätelmä ei kuitenkaan ole esteenä sille, että unionin yleinen tuomioistuin tutkii 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskevan lainvastaisuusväitteen vastatessaan kanteen toiseen vaatimukseen, joka koskee riidanalaisen päätöksen kumoamista (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2018, GQ ym. v. komissio,
T‑525/16
,
EU:T:2018:964
,
ja
kohta ja tuomio 12.12.2019, Feral v. alueiden komitea,
T‑529/16
, ei julkaistu,
EU:T:2019:851
,
,
ja
kohta).
B

Toinen vaatimus, jossa vaaditaan kumoamaan riidanalainen päätös
Kantaja esittää kumoamisvaatimuksensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös on lainvastainen siltä osin kuin komissio katsoo siinä, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm. Kantaja väittää lähinnä, että 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös, joka on riidanalaisen päätöksen ainoa oikeudellinen perusta, on lainvastainen ja että SEUT 277 artiklan mukaisesti on todettava, ettei sitä sovelleta. Kantaja väittää näin ollen, ettei riidanalaisella päätöksellä, jossa kieltäydytään hyväksymästä Tecfideran geneeristä versiota koskeva myyntilupahakemus, ole oikeudellista perustaa ja että se on kumottava muun muassa siksi, ettei sitä ole perusteltu SEUT 296 artiklan mukaisesti.
EMA väittää, ettei kyseistä väitettä voida ottaa tutkittavaksi.
1.

Tutkittavaksi ottaminen
EMA, jota komissio ja Biogen tukevat, väittää lähinnä, että vaikka 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös olisi sääntelytoimi siltä osin kuin komissio katsoo siinä, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, kantajan esittämä lainvastaisuusväite olisi jätettävä tutkimatta. Kantajalla olisi nimittäin ollut oikeus riitauttaa kyseinen täytäntöönpanopäätös SEUT 263 artiklan nojalla, minkä vuoksi sen olisi pitänyt nostaa kyseistä täytäntöönpanopäätöstä koskeva kumoamiskanne, mitä se ei ole tehnyt.
EMA väittää yhtäältä, että jos 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös on sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen perusteella sääntelytoimi, kuten kantaja väittää, se vaikuttaa suoraan ilman täytäntöönpanotoimia kantajan oikeudelliseen asemaan. EMA:n mukaan kyseisen täytäntöönpanopäätöksen seurauksena Tecfideralle myönnettiin erillinen tietosuoja-aika, minkä vuoksi kantaja ei voinut vedota Tecfideraa koskevaan asiakirja-aineistoon ennen tämän suojakauden päättymistä.
Toisaalta EMA, jota Biogen tukee, väittää, että kantajalla on oikeussuojan tarve riidanalaisen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen osalta siltä osin kuin komissio vahvisti siinä, etteivät Tecfidera ja Fumaderm kuulu samaan yleiseen myyntilupaan. EMA korostaa tässä yhteydessä, että kyseisen täytäntöönpanopäätöksen kumoaminen olisi johtanut toteamukseen, jonka mukaan Tecfidera kuuluu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, jolloin kantaja olisi voinut jättää heti Tecfideran geneeristä versiosta koskevan myyntilupahakemuksen.
EMA:n mukaan on selvää, että kantajan oikeudelliseen tilanteeseen kohdistui kielteisiä vaikutuksia 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tiivistelmän Euroopan unionin virallisessa lehdessä 28.1.2014 julkaisemisen ja kyseisen täytäntöönpanopäätöksen kumoamiskanteen nostamiselle asetetun määräajan päättymisen välisenä ajanjaksona.
Komissio puolestaan väittää lisäksi, ettei riidanalaisen päätöksen ja tiettyjen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen valmistelutoimien välillä ole suoraa oikeudellista yhteyttä.
a)

30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen luokittelu ”yleisesti sovellettavaksi toimeksi”
SEUT 277 artiklan sanamuodosta ilmenee, että lainvastaisuusväite voidaan esittää ainoastaan soveltamisalaltaan yleistä säädöstä vastaan (ks. edellä 70 kohta).
Lisäksi SEUT 288 artiklan neljännessä kohdassa määrätään, että ”päätös on kaikilta osiltaan velvoittava” ja että ”jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä”.
Käsiteltävässä asiassa 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös tehtiin Biogen Idecin jättämän myyntilupahakemuksen jälkeen. Kyseisessä täytäntöönpanopäätöksessä myönnetään myyntilupa tietylle yhtiölle, nimittäin Biogen Idecille. Täytäntöönpanopäätös on lisäksi osoitettu ainoastaan Biogen Idecille.
Muodollisesti tarkasteltuna 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös on siis yksittäispäätös eikä soveltamisalaltaan yleinen säädös.
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että muodon valinnalla ei voida muuttaa toimen luonnetta, joten on tutkittava, vastaako toimen sisältö tarkoin sille annettua muotoa (tuomio 13.12.1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
,
kohta ja määräys 27.10.2015, Belgia v. komissio,
T‑721/14
,
EU:T:2015:829
,
kohta). Lisäksi säädöksen soveltamisalaa määrittäessään unionin tuomioistuin ei voi tyytyä ottamaan huomioon vain säädöksen virallista nimeä, vaan sen on otettava huomioon ennen kaikkea sen tarkoitus ja sisältö (tuomio 14.12.1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes ym. v. neuvosto,
16/62 ja 17/62
, ei julkaistu,
EU:C:1962:47
, s. 918).
Toimi on yleisesti sovellettava, jos sitä sovelletaan objektiivisesti määritellyissä tilanteissa ja jos sen oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin (tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta).
SEUT 277 artiklan soveltamisalan on ulotuttava toimielinten toimiin, jotka eivät ole asetuksen muodossa mutta joilla on vastaavia vaikutuksia (tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio,
92/78
,
EU:C:1979:53
,
kohta). Toisin sanoen lainvastaisuusväite ei voi koskea vain SEUT 277 artiklassa tarkoitettuja soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, jotta voidaan taata toimielinten yleisesti sovellettavien toimien tosiasiallinen laillisuusvalvonta sellaisten henkilöiden eduksi, joilla ei ole oikeutta suoralla kanteella riitauttaa näitä toimia, jos heitä suoraan ja erikseen koskevilla soveltamispäätöksillä on heihin vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 26.10.1993, Reinarz v. komissio,
T‑6/92 ja T‑52/92
,
EU:T:1993:89
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa komissio katsoi 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa, että DMF:ää sisältävä Tecfidera eroaa Fumadermista, joka on toinen DMF:ää ja MEF:n suoloja sisältävä jo myyntiluvan saanut lääke. Se päätteli tästä, että Tecfidera – dimethyl fumarate, jonka myyntilupahakemus perustui direktiivin 2001/83/EY 8 artiklan 3 kohtaan, ja jo myyntiluvan saanut Fumaderm-lääke eivät kuulu mainitun direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun samaan yleiseen myyntilupaan.
Tältä osin on todettava, että direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa viitataan kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohtaan ja siten liitetään nimenomaisesti yleisen myyntiluvan käsite mainitussa 10 artiklan 1 kohdassa säädettyyn vertailulääkkeiden lainmukaiseen tietosuoja-aikaan siitä huolimatta, että tämän käsitteen soveltamisalaan kuuluu alkuperäisen tuotteen kehittelyjä, joiden osalta on toimitettava erillisiä tietoja eri ajankohtina (tuomio 28.6.2017, Novartis Europharm v. komissio,
C‑629/15 P ja C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
,
kohta). Tämä toteamus pätee myös asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdassa säädettyyn lainmukaiseen tietosuoja-aikaan.
Näin ollen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmanteen perustelukappaleeseen sisältyvästä toteamuksesta, jonka mukaan Tecfidera ja aiemmin myyntiluvan saanut Fumaderm eivät kuulu direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun samaan yleiseen myyntilupaan, seuraa, että kyseistä täytäntöönpanopäätöstä on tulkittava siten, että Tecfideraa koskeviin tietoihin sovellettiin lainmukaista suoja-aikaa.
Näin ollen 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä sovelletaan objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin siinä esitetyn Fumadermin ja Tecfideran ominaisuuksia koskevan toteamuksen perusteella. Lisäksi siltä osin kuin Tecfideraa koskevien tietojen lainmukaisen suoja-ajan sovellettavuus ilmenee tästä toteamuksesta, kyseisellä täytäntöönpanopäätöksellä voi olla oikeusvaikutuksia yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin eli kaikkiin toimijoihin, joiden toiminta voi liittyä Tecfideraan, ja erityisesti kaikkiin toimijoihin, jotka voivat valmistaa Tecfideran geneeristä lääkettä.
Kuten EMA ja komissio väittivät istunnossa, 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös on siis SEUT 277 artiklassa tarkoitettu soveltamisalaltaan yleinen säädös siltä osin kuin sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm.
b)

Riidanalaisen päätöksen ja kantajan riitauttamien arviointien välisen yhteyden olemassaolo
Komissio korostaa, että riidanalaisen päätöksen ja 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen välillä on suora oikeudellinen yhteys, koska riidanalaisella päätöksellä tehty myyntiluvan epääminen liittyy ensinnäkin suoraan toteamukseen, jonka mukaan Tecfidera eroaa Fumadermista, ja toiseksi tästä luokittelusta johtuvaan itsenäiseen tietosuoja-aikaan. Komissio kuitenkin väittää, ettei riidanalaisen päätöksen ja tiettyjen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen valmistelutoimien, nimittäin 21.11.2013 tehdyn lääkevalmistekomitean tarkistetun lausunnon (ks. edellä 26 kohta) eikä etenkään 26.11.2013 annetun Tecfideraa koskevan EPARin (ks. edellä 28 kohta), välillä ole suoraa oikeudellista yhteyttä.
Koska SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole antaa jollekin asianosaiselle mahdollisuutta riitauttaa minkä tahansa yleisluontoisen toimen sovellettavuus minkä tahansa kanteen hyväksi, lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi. Tästä seuraa, että yleisesti sovellettavaa toimea, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on sovellettava suoraan tai välillisesti kanteen kohteena olevassa asiassa (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2018, KF v. EUSK,
T‑286/15
EU:T:2018:718
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Siten unionin tuomioistuin on yksittäistapauksia koskevista päätöksistä nostettujen kumoamiskanteiden yhteydessä katsonut, että lainvastaisuusväitteen kohteena voivat pätevästi olla yleisesti sovellettavan toimen säännökset, jotka ovat mainittujen päätösten perustana (ks. vastaavasti tuomio 28.10.1981, Krupp Stahl v. komissio,
275/80 ja 24/81
,
EU:C:1981:247
,
kohta ja tuomio 11.7.1985, Salerno ym. v. komissio ja neuvosto,
87/77, 130/77, 22/83, 9/84 ja 10/84
,
EU:C:1985:318
,
kohta) tai joilla on välitön oikeudellinen yhteys tällaisiin päätöksiin (ks. vastaavasti tuomio 31.3.1965, Macchiorlati Dalmas v. korkea viranomainen,
21/64
,
EU:C:1965:30
, s. 245; tuomio 9.9.2003, Kik v. SMHV,
C‑361/01 P
,
EU:C:2003:434
,
kohta ja tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
,
kohta).
Tässä yhteydessä pitää paikkansa, että 22.1.2015 annetussa tuomiossa Teva Pharma ja Teva Pharmaceuticals Europe v. EMA (
T‑140/12
,
EU:T:2015:41
,
ja
kohta), johon komissio vetoaa, unionin yleinen tuomioistuin jätti EMA:n harvinaislääkkeitä käsittelevän komitean lyhyttä selvitystä ja lausuntoa koskevan lainvastaisuusväitteen tutkimatta. Kyseisessä tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että kyseiset asiakirjat ovat valmistelevia asiakirjoja ja että komissio voi poiketa kyseisen komitean lausunnosta. Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä, etteivät kyseiset asiakirjat ole yleisesti sovellettavia toimia eivätkä ole luonteeltaan sellaisia, että ne voisivat olla riidanalaisen päätöksen oikeudellinen perusta tai että niillä olisi oikeudellinen yhteys päätökseen niin, että niiden väitetyllä lainvastaisuudella olisi vaikutusta oikeusriidan ratkaisuun.
Ensimmäiseksi on kuitenkin todettava, ettei kantaja esitä kanteessaan muodollisesti lääkevalmistekomitean lausuntoa tai EPARia koskevaa lainvastaisuusväitettä. Kantaja nimittäin väittää, että lääkevalmistekomitean tieteellinen arviointi on ilmeisen virheellinen siltä osin kuin siinä todetaan, että Tecfideran ja Fumadermin välillä on merkityksellinen ero. Kantajan mukaan tästä seuraa, että 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös, jossa tuetaan tätä asiaa koskevia lääkevalmistekomitean toteamuksia, on lainvastainen eikä sitä voida soveltaa.
Toiseksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että sikäli kuin päätöksessä pelkästään ja yksinkertaisesti vahvistetaan lääkeviraston lausunto, on katsottava, että kyseisen lausunnon sisältö, kuten myös sen perustana olevan arviointikertomuksen sisältö, ovat erottamaton osa kyseisen päätöksen perusteluja, erityisesti kyseessä olevan lääkkeen tieteellisen arvioinnin osalta (ks. tuomio 11.6.2015, Laboratoires CTRS v. komissio,
T‑452/14
, ei julkaistu,
EU:T:2015:373
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Komissio ei toistanut 30.1.2014 tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä lääkevalmistekomitean päätelmää, jonka mukaan Tecfideran vaikuttavana aineena oleva DMF on uusi vaikuttava aine. Kyseisessä täytäntöönpanopäätöksessä komissio kuitenkin tukeutui nimenomaisesti yhtäältä lääkevalmistekomitean arviointiin, jonka mukaan MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama, ja toisaalta lääkevalmistekomitean päätelmään, jonka mukaan DMF eroaa Fumadermista. Komissio päätteli tästä, etteivät Tecfidera ja Fumaderm kuulu samaan yleiseen myyntilupaan. Näin ollen kyseisen täytäntöönpanopäätöksen tekemisen jälkeen EPARiin lisättiin Tecfideraa koskeva huomautus siitä, että ”koska sääntelyyn liittyvät perusteet kehittyvät, mikä ilmenee [30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen] johdanto-osan [kolmannesta] perustelukappaleesta, lääkevalmistekomitean lausuntoon sisältyvä lopullinen toteamus, jonka mukaan Tecfideran vaikuttava aine eli DMF on uusi vaikuttava aine, on mitätön”. Lääkevalmistekomitea kuitenkin totesi, että kaikki muut sen arviointiin liittyvät tieteelliset perusteet ja päätelmät ovat edelleen päteviä.
Näin ollen on katsottava, että lääkevalmistekomitean tarkistetun lausunnon sisältö, kuten myös sen perustana olevan EPARin sisältö, ovat erottamaton osa 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen perusteluja, erityisesti Tecfideran ja Fumadermin välillä olevan eron tieteellisen arvioinnin osalta.
Kantajalla on siten oikeus riitauttaa ensinnäkin lääkevalmistekomitean tarkistettuun lausuntoon ja EPARiin sisältyvät ja toiseksi kyseisen täytäntöönpanopäätöksen perustana olevat arvioinnit osoittaakseen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen lainvastaisuuden.
Komission esittämät väitteet, joiden mukaan riidanalaisen päätöksen ja tiettyjen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen valmistelutoimien välillä ei ole suoraa oikeudellista yhteyttä, on näin ollen hylättävä.
c)

Kantajan oikeus nostaa suora kanne 30.1.2014 tehdystä täytäntöönpanopäätöksestä
SEUT 277 artiklassa tarkoitetulla lainvastaisuusväitteellä tuodaan esille yleinen periaate, jonka mukaan jokaisella on oikeus riitauttaa toimielinten aiemmin toteuttamien, riidanalaisen päätöksen oikeudellisena perustana olevien toimenpiteiden pätevyys saadakseen kumotuksi häntä suoraan ja erikseen koskevan päätöksen, jollei hänellä ollut oikeutta SEUT 263 artiklan perusteella nostettavalla suoralla kanteella riitauttaa näitä toimenpiteitä, joiden vaikutukset näin ulottuvat häneen, mutta joiden kumoamista hän ei ole voinut vaatia (tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio,
92/78
,
EU:C:1979:53
,
kohta ja tuomio 17.6.1999, ARAP ym. v. komissio,
T‑82/96
,
EU:T:1999:127
,
kohta).
Siltä osin kuin kantajalla oli oikeus nostaa sellaista toimea koskeva kumoamiskanne, jota hän myöhemmin väittää lainvastaisuusväitteessä lainvastaiseksi, kyseistä toimea koskeva lainvastaisuusväite jätetään tutkimatta sillä perustella, että prekluusio on esteenä sille, että lopullinen toimi riitautetaan liitännäisesti (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna ym. v. komissio,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 ja T‑454/08
,
EU:T:2011:493
,
kohta). Jos hyväksyttäisiin se, että kantaja voisi vedota jotakin päätöstä koskevan kumoamiskanteen yhteydessä virheisiin, jotka rasittavat aikaisemmin toteutettua toimea, jonka kumoamista se olisi voinut vaatia, mahdollistettaisiin nimittäin aikaisemmin tehtyjen päätösten, joita ei ole riitautettu SEUT 263 artiklassa vahvistetussa kanteen nostamisen määräajassa, epäsuora riitauttaminen ja näin ollen tämän määräajan kiertäminen (ks. vastaavasti tuomio 29.6.1995, Espanja v. komissio,
C‑135/93
,
EU:C:1995:201
,
kohta).
Näin ollen on tarkasteltava sitä, olisiko kantajan 30.1.2014 tehdystä täytäntöönpanopäätöksestä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostama kanne asiakirja-aineiston perusteella täyttänyt tutkittavaksi ottamisen edellytykset.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”.
Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, ettei 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä ole osoitettu kantajalle.
Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätään kahdesta tapauksesta, joissa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä katsotaan olevan asiavaltuus nostaa kanne toimesta, jota ei ole osoitettu sille. Tällaisen kanteen nostaminen on mahdollista yhtäältä sillä edellytyksellä, että kyseinen toimi koskee kyseistä henkilöä suoraan ja erikseen. Tällainen henkilö voi toisaalta nostaa kanteen sääntelytoimesta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jos kyseinen toimi koskee sitä suoraan (tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
ja
kohta ja tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
,
kohta).
Edellytyksestä, jonka mukaan kyseisen toimen on koskettava kantajaa erikseen, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että muut oikeussubjektit kuin päätöksen adressaatit voivat väittää, että päätös koskee niitä erikseen, ainoastaan, jos kyseinen päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä henkilöt erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin adressaatti (tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223; tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
kohta ja tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
,
kohta).
Se, että on mahdollista jollakin tarkkuudella määrittää niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimenpiteitä sovelletaan, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, ei mitenkään merkitse sitä, että olisi katsottava, että toimenpide koskee näitä oikeussubjekteja erikseen, jos toimenpidettä sovelletaan siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella (ks. vastaavasti tuomio 22.11.2001, Antillean Rice Mills v. neuvosto,
C‑451/98
,
EU:C:2001:622
,
kohta ja tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantajaa ei ensinnäkään voida yksilöidä pelkästään sillä perusteella, että se on geneeristen lääkkeiden valmistaja ja että se aikoi mahdollisesti saattaa markkinoille Tecfideran geneerisen lääkkeen, koska samassa tilanteessa oli todennäköisesti muitakin toimijoita.
Seuraavaksi on todettava, että käsiteltävässä asiassa 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös tehtiin Biogen Idecin jättämän myyntilupahakemuksen jälkeen.
Direktiivin 2001/83 tai asetuksen N:o 726/2004 yhteydessä myyntiluvan myöntämismenettelyä pidetään kahdenvälisenä menettelynä, jonka osapuolina ovat ainoastaan hakija ja toimivaltainen viranomainen (ks. vastaavasti tuomio 23.10.2014, Olainfarm,
C‑104/13
,
EU:C:2014:2316
,
kohta). Kyseessä on nimittäin hakijan ja viranomaisten välinen menettely, jonka kuluessa viranomaisten on otettava huomioon hakijan intressi saada markkinoille saattamista koskeva lupa ja kansanterveyden suojelua koskeva yleinen etu. Käsiteltävän asian kantajan kaltaiset kolmannet eivät voi osallistua tähän menettelyyn eivätkä ryhtyä lääkevalmistekomitean ja komission neuvottelukumppaniksi asianomaista lääkettä koskevien tieteellisten tietojen arvioinnin osalta (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2003, Olivieri v. komissio ja EMEA,
T‑326/99
,
EU:T:2003:351
,
kohta).
Lopuksi on todettava, että komissio katsoi 30.1.2014 tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä, etteivät DMF:ää sisältävä Tecfidera eroaa Fumadermista, joka on toinen DMF:ää ja MEF:n suoloja sisältävä jo myyntiluvan saanut lääke, ja että Tecfidera – dimethyl fumarate, jonka myyntilupahakemus perustui direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohtaan, ja jo myyntiluvan saanut Fumaderm-lääke eivät näin ollen kuulu direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun samaan yleiseen myyntilupaan.
Kantajan yksilöllistä tilannetta ei otettu 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekomenettelyn ja sisällön perusteella huomioon kyseistä täytäntöönpanopäätöstä tehtäessä, myöskään siltä osin kuin komissio katsoi siinä, etteivät Tecfidera ja jo myyntiluvan saanut Fumaderm-lääke kuulu direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun samaan yleiseen myyntilupaan.
Näin ollen 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös koski kantajaa ainoastaan sillä perusteella, että se on objektiivisesti tarkasteltuna lääkkeiden, erityisesti geneeristen lääkkeiden, valmistaja, kuten kuka tahansa muu samaan aikaan mahdollisesti samassa tilanteessa ollut talouden toimija.
Ei siis ole osoitettu, että 30.1.2014 tehty täytäntöönpanopäätös koski kantajaa erikseen.
Toiseksi sääntelytoimen, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, olemassaolosta on todettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettu sääntelytoimen käsite kattaa kaikki yleisesti sovellettavat toimet, joita ei ole hyväksytty lainsäätämisjärjestyksessä (tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä sovelletaan yleisesti kantajan riitauttamien arviointien osalta (ks. edellä 85–96 kohta). Lisäksi on kiistatonta, ettei kyseinen täytäntöönpanopäätöstä ole hyväksytty lainsäätämisjärjestyksessä.
Se on näin ollen sääntelytoimi siltä osin kuin sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettua ilmaisua ”joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä” on tulkittava kyseisen määräyksen tarkoituksen valossa, jona on – kuten määräyksen syntyhistoriasta ilmenee – sen välttäminen, että yksityisen olisi rikottava lakia voidakseen saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Kun sääntelytoimella on välittömiä vaikutuksia luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön oikeusasemaan eikä täytäntöönpanotoimenpiteitä tarvita, kyseinen henkilö voisi jäädä ilman tehokasta tuomioistuimen tarjoamaa oikeussuojaa, jos sillä ei olisi oikeussuojakeinoa unionin tuomioistuimissa edellä mainitun sääntelytoimen laillisuuden kyseenalaistamiseksi. Täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttuessa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voisi näet – vaikka kyseessä oleva toimi koskee sitä suoraan – saattaa kyseisen toimen tuomioistuinvalvonnan piiriin vasta rikottuaan ensin mainitun toimen säännöksiä ja vetoamalla sitten niiden lainvastaisuuteen menettelyissä, jotka on pantu sitä vastaan vireille kansallisissa tuomioistuimissa (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sen sijaan silloin, kun sääntelytoimi edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä, unionin oikeusjärjestyksen kunnioittamista koskeva tuomioistuinvalvonta varmistetaan riippumatta siitä, ovatko mainitut toimenpiteet unionin vai jäsenvaltioiden toteuttamia. Luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka eivät voi SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten vuoksi riitauttaa unionin sääntelytoimea suoraan unionin tuomioistuimissa, suojellaan siltä, että niihin sovelletaan tällaista toimea, antamalla niille mahdollisuus riitauttaa tällaisen toimen edellyttämät täytäntöönpanotoimenpiteet (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jos tällaisen toimen täytäntöönpano kuuluu unionin toimielimille, elimille tai laitoksille, kyseiset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat nostaa unionin tuomioistuimissa suoran kanteen soveltamistoimista SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin edellytyksin ja vedota kyseisen kanteen tueksi SEUT 277 artiklan nojalla kyseessä olevan perustoimen lainvastaisuuteen (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että kun arvioidaan sitä, edellyttääkö sääntelytoimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on kiinnitettävä huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan perusteella. On siis merkityksetöntä, edellyttääkö kyseinen toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä muihin yksityisiin nähden (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän arvioinnin yhteydessä on käytettävä perustana yksinomaan kanteen kohdetta, ja siinä tapauksessa, että kantaja vaatii ainoastaan toimen osittaista kumoamista, on tarvittaessa otettava huomioon pelkästään ne täytäntöönpanotoimenpiteet, joita toimen kyseinen osa mahdollisesti edellyttää (ks. tuomio 10.12.2015, Kyocera Mita Europe v. komissio,
C‑553/14 P
, ei julkaistu,
EU:C:2015:805
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta).
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan sanamuodossa ei myöskään edellytetä – jotta toimi katsottaisiin sääntelytoimen täytäntöönpanotoimenpiteeksi – että tämä toimi on tämän toimenpiteen oikeusperusta. Sama toimenpide voi olla sekä sen toimen, jonka säännökset muodostavat sen oikeusperustan, että erillisen toimen täytäntöönpanotoimenpide, kun kaikki viimeksi mainitun toimen oikeusvaikutukset tai osa niistä toteutuvat valittajaan nähden ainoastaan tämän toimenpiteen välityksellä (tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
,
kohta).
Merkitystä ei ole sillä, ovatko täytäntöönpanotoimenpiteet luonteeltaan mekaanisia vai eivät (tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
,
kohta). Toisin sanoen kysymys siitä, jätetäänkö riidanalaisessa päätöksessä täytäntöönpanotoimenpiteistä vastaaville viranomaisille harkintavaltaa, ei ole merkityksellinen sen ratkaisemisessa, edellyttääkö se SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä (tuomio 6.6.2013, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
,
kohta; ks. vastaavasti myös määräys 14.7.2015, Forgital Italy v. neuvosto,
C‑84/14 P
, ei julkaistu,
EU:C:2015:517
,
kohta).
Tältä osin on yhtäältä todettava, että 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen sisältö toistetaan riidanalaisessa päätöksessä. Lisäksi on kiistatonta, että riidanalainen päätös perustuu 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen. Komissio nimittäin totesi väliintulokirjelmässään, että myyntiluvan epääminen riidanalaisessa päätöksessä liittyi suoraan 30.1.2014 tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä esitettyihin arviointeihin. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa komissio huomautti lisäksi, että 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen sisältö sitoi EMA:ta.
Toisaalta on muistutettava, että 16.5.2013 pidetyssä komission yksikköjen ja Biogen Idecin välisessä kokouksessa komissio totesi, ettei myyntiluvan myöntämistä koskeviin päätöksiin sisältynyt mitään lausuntoa tietosuojasta, koska tietosuoja on dynaaminen käsite, joka voi muuttua yritysten välisen varojensiirron tapauksessa. Kuten komissio totesi väliintulokirjelmässään, EMA lisäksi tarkistaa hyväksymismenettelyssä, onko vertailulääkkeen lainmukainen tietosuoja-aika päättynyt. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa EMA täsmensi, että jotta voidaan määrittää, onko vertailulääke hyväksytty alle kahdeksan vuotta aiemmin, on varmistettava, onko vertailulääkkeen myyntiluvan haltijalla hallussaan myös samaa vaikuttavaa ainetta sisältävien muiden tuotteiden lupia. Kuten EMA ja komissio selittivät istunnossa, EMA arvioi hyväksymistä koskevan toimivaltansa yhteydessä suorittamissaan tarkistuksissa yleisemmin, onko myyntiluvan hakijan asiakirjat täydellisiä direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohdan ja 10 artiklan 1 kohdan perusteella.
On todettava, että 30.1.2014 tehdyllä täytäntöönpanopäätöksellä, jonka mukaan Tecfidera ei kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, oli oikeudellisia vaikutuksia kantajaan ainoastaan riidanalaisen päätöksen välityksellä, ja se annettiin myyntilupahakemuksen jättämisen jälkeen niin sanotun lyhennetyn menettelyn mukaisesti (ks. edellä 8 kohta) eikä siinä hyväksytty kyseistä hakemusta.
Unionin tuomioistuin on todennut, että olisi keinotekoista vaatia muun kansallisen toimenpiteen kuin valtiontuen edunsaajan kilpailijaa ensin pyytämään kansallisia viranomaisia myöntämään sille kyseinen etuus ja sitten riitauttamaan päätös, jolla tämä pyyntö hylättiin, kansallisessa tuomioistuimessa ja näin saada tämä esittämään unionin tuomioistuimelle kysymys mainittua toimenpidettä koskevan komission päätöksen pätevyydestä (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa kantaja pystyi kuitenkin osoittamaan merkityksellisellä tavalla, miksi 30.1.2014 tehdyllä täytäntöönpanopäätöksellä saattoi olla välittömiä, konkreettisia ja tiettyjä vaikutuksia sen oikeusasemaan, ainoastaan jättämällä Tecfideran geneeristä lääkettä koskevan myyntilupahakemuksen. Tecfideran geneeristä lääkettä koskevan myyntilupahakemuksen jättämistä ei siten voida pitää keinotekoisena, koska kantajalla oli sen ansiosta mahdollisuus osoittaa, että se pystyy valmistamaan Tecfideran geneerisen lääkkeen ja että se oli päättänyt saattaa tällaisen lääkkeen markkinoille. On lisättävä, että kyseisen hakemuksen jättämisen jälkeen EMA tarkisti, sovelletaanko kantajan nimeämään vertailulääkkeeseen eli Tecfideraan lainmukaista tietosuoja-aikaa asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdan nojalla.
Tästä seuraa yhtäältä, että 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen sisältyy täytäntöönpanotoimenpiteitä siltä osin kuin sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, ja toisaalta, että kantajalle osoitettu riidanalainen päätös on yksi näistä toimenpiteistä.
Joka tapauksessa mikään ei ole esteenä sille, että kantaja esittää yleisesti sovellettavaa toimea koskevan lainvastaisuusväitteen sillä perusteella, ettei se voinut SEUT 263 artiklaan perustuvassa kumoamiskanteen nostamiselle asetetussa määräajassa perustella oikeussuojan tarvetta ryhtyä välittömiin toimiin sitä vastaan (ks. analogisesti tuomio 27.3.2019, Canadian Solar Emea ym. v. neuvosto,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
,
kohta ja julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotus Compagnie des pêches de Saint-Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:179
,
ja
kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan tutkia vain siltä osin kuin tällä henkilöllä on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tällainen intressi edellyttää, että riidanalaisen toimen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia ja että kanne voi mahdollisesti tuloksellaan tuottaa kantajalle jotakin hyötyä (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sitä vastoin oikeussuojan tarve puuttuu, mikäli kanteen menestyminen ei missään tapauksessa tyydyttäisi kantajaa (ks. tuomio 23.11.2017, Bionorica ja Diapharm v. komissio,
C‑596/15 P ja C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantajan oikeussuojan tarpeen on oltava jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva. Se ei voi koskea tulevaa ja hypoteettista tilannetta (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeussuojan tarve on siis olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa pitää paikkansa, että 27.2.2014 eli 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemista edeltävänä päivänä kantaja ilmoitti Euroopan patenttivirastolle vastustavansa Biogen Idecille toukokuussa 2013 myönnettyä eurooppapatenttia, joka koski ”koostumuksia ja niiden käyttötarkoituksia MS-taudin hoitoon” ja joka kattoi DMF:n käytön MS-taudin hoidossa käyttämällä Tecfideran osalta hyväksyttyjä erityisvahvuuksia. Lisäksi Biogen tuotti kantajan julkaisun, joka yhtäältä liittyy vuoden 2014 ensimmäisellä neljänneksellä kehitysvaiheessa olleisiin vaikuttaviin farmaseuttisiin aineisiin ja jossa toiseksi mainitaan MS-taudin hoitoon tarkoitettu DMF.
On kuitenkin todettava, että Biogenin tuottamassa kantajan julkaisussa mainitaan, että DMF:n kehittäminen oli varhaisessa vaiheessa vuoden 2014 ensimmäisellä neljänneksellä. Lisäksi on huomautettava, että kantajan mukaan geneerisen lääkkeen kehittämisprosessiin sisältyi useita vaiheita ja tutkimuksia, jotta saatiin myyntilupahakemuksen asiakirjoihin tarvittavat tiedot, eivätkä asianosiaset ja muut osapuolet kiistäneet tätä väitettä istunnossa. Se väitti lisäksi, että joidenkin näiden tutkimusten tulokset olivat epävarmoja tutkimusten valmistumiseen saakka. Kantaja täsmensi, ettei joitakin vaadittuja tutkimuksia, kuten biologista samanarvoisuutta koskevia tutkimuksia, voitu aloittaa tai suorittaa niin kauan kuin vertailulääke – tässä tapauksessa Tecfidera – ei ollut markkinoilla.
Yhtäältä kantajan selitykset osoittavat, että ajankohtana, jona sillä olisi ollut oikeus nostaa kyseistä täytäntöönpanopäätöstä koskeva kumoamiskanne, sen intressi vaatia suoraan 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen kumoamista ei ollut vielä syntynyt eikä edelleen olemassa oleva vaan vasta tuleva, koska sillä ei voinut kyseisenä ajankohtana olla Tecfideran geneerisen lääkkeen myyntilupaa ja koska tällaisen hakemuksen jättämiseen tarvittiin huomattavasti kumoamiskanteen nostamiselle asetettua määräaikaa pitempi aika. Toisaalta nämä selitykset osoittavat lisäksi, että ajankohtana, jona kantajalla olisi ollut oikeus nostaa 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä koskeva kumoamiskanne, ei ollut varmaa, täyttääkö se Tecfideran geneerisen lääkkeen myyntiluvan myöntämisen edellytykset.
Kun otetaan huomioon kantajan tilanne päivänä, jona 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tiivistelmä julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja kyseisen täytäntöönpanopäätöstä koskevan kumoamiskanteen nostamiselle asetetun määräajan päättymisen välillä, ei siis ole osoitettu, että kantajalla oli jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva oikeussuojan tarve ryhtyä välittömiin toimiin kyseistä täytäntöönpanopäätöstä vastaan.
Lisäksi on todettu, ettei pelkkä markkinoilletuloaikomusta koskeva ilmoitus riitä osoittamaan jo syntynyttä ja edelleen voimassa olevaa oikeussuojan tarvetta, koska ilmoitus koskee tulevaa ja epävarmaa tilannetta (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2017, Bionorica ja Diapharm v. komissio,
C‑596/15 P ja C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
,
ja
kohta).
Näin ollen on todettava, ettei asiakirja-aineistosta ilmene, että kantajalla olisi ollut oikeus nostaa 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen kumoamista koskeva kanne SEUT 263 artiklan nojalla.
Väite, jonka mukaan lainvastaisuusväitettä ei voida ottaa tutkittavaksi, on näin ollen hylättävä.
2.

Pääasia
Kantaja väittää, että komissio on soveltanut virheellistä arviointiperustetta ja tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että Tecfidera ja Fumaderm eroavat toisistaan ja ettei Tecfidera näin ollen kuulu Fumadermin yleiseen myyntilupaan. Väittäjä väittää ensinnäkin, että osoittaakseen, eroavatko Tecfidera ja Fumaderm toisistaan yleisen myyntiluvan kannalta, komissio sovelsi virheellistä arviointiperustetta, jossa ei otettu huomioon kaikkia merkityksellisiä tekijöitä. Toiseksi kantaja väittää, että jos lääkevalmistekomitea ja komissio olisivat soveltaneet asianmukaista arviointiperustetta ja ottaneet huomioon kaikki merkitykselliset tekijät, ne eivät olisi voineet päättää, ettei Tecfidera kuulu Fumadermin myyntiluvan soveltamisalaan. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo kanteen sisällön perusteella, että näitä kahta väitettä on tutkittava yhdessä, koska niissä molemmissa tosiasiallisesti väitetään, että 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen sisältyy ilmeinen arviointivirhe sillä perusteella, että komissio ei tehnyt kyseistä päätöstä kaikkien sellaisten saatavilla olleiden merkityksellisten tietojen perusteella, jotka olisi pitänyt ottaa huomioon. Tarkemmin sanoen kantaja väittää, että kun kyseessä on aiemmin myyntiluvan saaneeseen lääkeyhdistelmään sisältyvän vaikuttavan aineen myyntilupahakemus, tämän yhdistelmän ja yksittäisen vaikuttavan aineen välisen eron olemassaolon arviointi riippuu siitä, onko yhdistelmän yksittäisillä vaikuttavilla aineilla dokumentoitu merkityksellinen terapeuttinen vaikutus kyseisessä yhdistelmässä.
Unionin yleinen tuomioistuin esittää aluksi joitakin alustavia huomautuksia ainoan kanneperusteen tehokkuudesta ja tuomioistuinvalvonnan ulottuvuudesta. Seuraavaksi unionin yleinen tuomioistuin arvioi, syyllistyikö komissio ilmeiseen arviointivirheeseen, kun se tarkasteli 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä tehdessään vuorollaan neljää seuraavaa seikkaa: ensinnäkin yleistä myyntilupaa ja sen tavoitteita, toiseksi sovellettavaa unionin oikeutta ja tieteellisen tietämyksen kehittymistä vuosina 1994–2014, kolmanneksi kansallisten viranomaisten tekemien päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta sekä neljänneksi MEF:n roolia Fumadermissa koskevia tietoja, jotka olivat tai joiden olisi pitänyt olla komission ja EMA:n käytettävissä.
a)

Alustavat huomautukset
Aluksi on varmistettava ainoan kanneperusteen tehokkuus ja määritettävä tuomioistuinvalvonnan ulottuvuus.
1)

Ainoan kanneperusteen tehokkuus
Edellä 63 kohdassa mainittuihin prosessinjohtotoimiin vastatessaan EMA väitti, että riidanalaisen päätöksen sanamuodosta ilmenee, että sillä oli kaksi erillistä oikeusperustaa, nimittäin asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohta, luettuna yhdessä direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan kanssa, ja 30.1.2014 tehty komission täytäntöönpanopäätös. EMA selvitti lisäksi, että riidanalainen päätös perustui yhtäältä Fumadermin ja Tecfideran laadullisten koostumusten vertaamiseen vaikuttavien aineiden osalta sekä toisaalta 30.1.2014 tehtyyn komission täytäntöönpanopäätökseen. EMA:n mukaan nämä ovat kaksi eri oikeusperustaa, koska ne perustuvat hieman erilaisiin päätelmiin.
Edellä esitetyn perusteella EMA väitti unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa, että ainoa kanneperuste on tehoton, koska kantaja ei ollut riitauttanut yhtä riidanalaisen päätöksen perustelua, nimittäin Fumadermin ja Tecfideran laadullisten koostumusten vertailua, jonka EMA oli tehnyt Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharmaa koskevan myyntilupahakemuksen hyväksymisvaiheessa.
Ensimmäiseksi on kuitenkin todettava, että aluksi EMA palautti riidanalaisessa päätöksessä mieleen 30.1.2014 tehdyn komission täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen sanamuodon, jossa viitataan lääkevalmistekomitean tekemiin arviointeihin. Seuraavaksi EMA viittasi asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdan säännöksiin. Lopuksi EMA kiinnitti huomiota siihen, että Tecfideralla ja Fumadermilla on erilainen laadullinen koostumus vaikuttavien aineiden osalta. Se viittasi tältä osin direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan. EMA lisäsi, että kuten komissio oli todennut 30.1.2014 tekemässään täytäntöönpanopäätöksessä, Tecfidera ja Fumaderm eivät kuulu samaan yleiseen myyntilupaan ja että Tecfideraan sovelletaan selvästi sen omaa itsenäistä kahdeksan vuoden tietosuoja-aikaa.
EMA päätteli tästä, että ottaen huomioon 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen, jonka mukaan Tecfidera ja Fumaderm eivät kuulu samaan yleiseen myyntilupaan, sekä asetuksen N:o 726/2004 14 artiklan 11 kohdan se ei voinut hyväksyä kantajan jättämää Tecfideran geneeristä versiota koskevaa myyntilupahakemusta.
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee näin ollen, että EMA tukeutui siinä yksinomaan jo 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen sisältyneeseen päätelmään, jonka mukaan ”[MEF] ja [DMF] ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama[, ja] DMF:ää sisältävä Tecfidera eroaa siten Fumadermista, joka on toinen DMF:ää ja MEF:n suoloja sisältävä jo luvan saanut lääke”.
Riidanalaista päätöstä ei voida siis tulkita siten, että EMA on itse vertaillut Fumadermin ja Tecfideran laadullisia koostumuksia kantajan jättämän Tecfideran geneeristä lääkettä koskevan myyntilupahakemuksen hyväksymisvaiheessa.
Koska komissio oli lisäksi jo ilmaissut kantansa Fumadermin ja Tecfideran laadullisten koostumusten vertailusta, EMA:n ei ollut tarpeen vertailla niitä itse.
Toiseksi on korostettava, ettei EMA:n unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa esittämä riidanalaisen päätöksen tulkinta ole sopusoinnussa sen vastinekirjelmässä ja vastauksessa antamien selitysten kanssa.
EMA selitti vastinekirjelmässä, että eri yleisten myyntilupien olemassaolo voidaan todeta valmisteyhteenvetojen vertailun perusteella minkä tahansa Tecfideran geneeristä versiota koskevan lupahakemuksen hyväksymisen yhteydessä siitä riippumatta, onko hakemus tehty EMA:lle vai kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle. EMA totesi lisäksi, että sen päätös perustui siihen, ettei Tecfidera kuulu Fumadermin yleiseen myyntilupaan, koska Tecfideralla ja Fumadermilla on erilainen laadullinen koostumus vaikuttavien aineiden osalta.
EMA kuitenkin väitti samassa vastinekirjelmässä, että näiden kahden lääkkeen, sellaisina kuin ne on hyväksytty, laadullisen koostumuksen vertailua koskevaa perustetta voitiin soveltaa kahdella tapaa: joko Fumadermin ja Tecfideran valmisteyhteenvetojen vertailun perusteella, kuten EMA totesi 3.8.2011 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 12 kohta), tai sellaisen arvioinnin perusteella, jossa pääteltiin, että DMF ja MEF ovat eri vaikuttavia aineita (peruste, jota komissio sovelsi myöntäessään myyntiluvan Tecfideralle). EMA:n kirjelmistä ilmenee lisäksi, että se olisi mielestään voinut ainoastaan vertailla kyseisten lääkkeiden valmisteyhteenvetoja ja että päätelmä voitiin tehdä pelkästään sen näiden valmisteyhteenvetojen vertailuun perustuvan toteamuksen perusteella, että laadullinen koostumus oli erilainen vaikuttavien aineiden osalta. Toisin sanoen EMA selitti, että käsiteltävässä asiassa ”olisi voitu” noudattaa tällaista menettelytapaa ja että sitä noudatetaan myöhemmin. EMA ei sen sijaan väitä vastinekirjelmässä eikä vastauksessa, että se oli tosiasiallisesti noudattanut kyseistä menettelytapaa käsiteltävässä asiassa tehdyssä riidanalaisessa päätöksessä. Tältä osin on merkillepantavaa, että EMA vetosi väitteidensä tueksi useaan otteeseen 3.8.2011 päivätyssä kirjeessään kannattamaansa menettelytapaan eikä riidanalaisen päätöksen sisältöön. Riidanalaiseen päätökseen ei myöskään sisälly mitään viittausta Fumadermin ja Tecfideran valmisteyhteenvetoihin.
Näin ollen on hylättävä EMA:n väitteet, joiden mukaan ainoa kanneperuste on tehoton siltä osin kuin kantaja ei ole riitauttanut yhtä riidanalaisen päätöksen perustelua.
2)

Tuomioistuinvalvonnan laajuus
Jos hallintoviranomaisen päätös on monitahoisten teknisten, esimerkiksi lääketieteen tai farmakologian alaan kuuluvien, arviointien seurausta, näitä arviointeja koskeva tuomioistuinvalvonta voi olla ainoastaan rajoitettua, mikä merkitsee sitä, että unionin tuomioistuimet eivät voi korvata omalla arvioinnillaan kyseisten hallintoviranomaisten tosiseikoista tekemää arviointia (ks. tuomio 19.11.2008, Schräder v. YKLV (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Silloin, kun unionin toimielin suorittaa monitahoisia kysymyksiä koskevia arviointeja, sillä on nimittäin laaja harkintavalta, jonka käyttöä valvotaan tuomioistuinvalvonnassa, jossa on tutkittava ainoastaan, onko tätä toimenpidettä toteutettaessa tehty ilmeistä virhettä, onko harkintavaltaa käytetty väärin tai onko toimivaltainen viranomainen selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat (ks. tuomio 11.12.2014, PP Nature-Balance Lizenz v. komissio,
T‑189/13
, ei julkaistu,
EU:T:2014:1056
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka unionin tuomioistuimet tunnustavat hallintoviranomaisilla olevan harkintavaltaa taloudellisissa tai teknisissä asioissa, se ei kuitenkaan tarkoita sitä, että unionin tuomioistuinten on pidättäydyttävä valvomasta sitä, miten kyseiset viranomaiset ovat tulkinneet teknisiä tai taloudellisia seikkoja. Unionin tuomioistuinten on nimittäin paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, muodostavatko nämä todisteet merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, joka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty (ks. tuomio 19.11.2008, Schräder v. YKLV (SUMCOL 01),
T‑187/06
,
EU:T:2008:511
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tuomioistuinvalvonta – vaikka sen laajuutta on rajoitettu – edellyttää, että unionin toimielimet kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttämällä tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota toimella aiottiin säännellä (ks. vastaavasti tuomio 8.7.2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
,
kohta ja tuomio 30.4.2015, Polynt ja Sitre v. ECHA,
T‑134/13
, ei julkaistu,
EU:T:2015:254
,
kohta).
Sen osoittamiseksi, että toimielin on arvioinut monitahoisia tosiseikkoja ilmeisen virheellisesti siten, että toimi on kumottava, kantajan on esitettävä riittävästi näyttöä siitä, ettei toimeen sisältyvä tosiseikkoja koskeva arviointi ole ollut uskottava (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2011, Ranska v. komissio,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin yleinen tuomioistuin ei voi korvata lääkevalmistekomitean lausunnossaan suorittamaa arviointia omalla arvioinnillaan. Tuomioistuinvalvonta koskee nimittäin ainoastaan komitean toiminnan lainmukaisuutta sekä sen lausunnon sisäistä johdonmukaisuutta ja perusteluja. Viimeksi mainitun seikan osalta tuomioistuin voi vain tarkistaa, sisältääkö lausunto perustelut, joiden avulla voidaan arvioida, mihin seikkoihin se on perustunut, ja onko sen sisältämillä lääketieteellisillä tai tieteellisillä toteamuksilla ja lausunnon johtopäätöksillä ymmärrettävä yhteys. Tältä osin on korostettava, että lääkevalmistekomitean on lausunnossaan ilmoitettava pääasialliset selvitykset ja tieteelliset asiantuntijalausunnot, joihin se tukeutuu, ja täsmennettävä, jos asiasta on merkittävää erimielisyyttä, syyt, joiden vuoksi se poikkeaa kyseisten yritysten esittämistä selvityksistä tai asiantuntijalausunnoista. Tämä velvollisuus koskee erityisesti tieteellisen epävarmuuden tapausta. Koska tällä taataan se, että komitean kuuleminen tapahtuu kontradiktorisesti ja avoimesti, kyseisellä velvollisuudella voidaan varmistaa, että tutkittuun aineeseen on sovellettu perusteellista ja objektiivista tieteellistä arviointia, jossa on pidetty lähtökohtana edustavimpien tieteellisten perustelujen ja kyseisten lääkelaboratorioiden esittämien tieteellisten kannanottojen vastakkainasettelua (ks. tuomio 11.12.2014, PP Nature-Balance Lizenz v. komissio,
T‑189/13
, ei julkaistu,
EU:T:2014:1056
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteen yhteydessä riidanalaisen toimen laillisuutta on arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella (ks. tuomio 10.9.2019, HTTS v. neuvosto,
C‑123/18 P
,
EU:C:2019:694
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.9.2007, Microsoft v. komissio,
T‑201/04
,
EU:T:2007:289
,
kohta) ja niiden seikkojen perusteella, jotka saattoivat olla toimenpiteen toteuttaneen toimielimen tiedossa sen toteuttamisen ajankohtana (tuomio 9.9.2009, Brink’s Security Luxembourg v. komissio,
T‑437/05
,
EU:T:2009:318
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio,
T‑31/07
, ei julkaistu,
EU:T:2013:167
,
kohta).
Kantaja ei siis voi vedota unionin tuomioistuimissa sen toimen, jonka lainmukaisuus riitautetaan, jälkeen tapahtuneisiin tosiseikkoihin, jotka eivät ole voineet olla toimen toteuttajan tiedossa toimen toteuttamisen ajankohtana. Tällaisiin seikkoihin perustuvat väitteet ovat nimittäin tehottomia.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella on tutkittava, tekikö komissio ilmeisen arviointivirheen todetessaan 30.1.2014 tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä, ettei ainoastaan DMF:ää sisältävä Tecfidera kuulu BfArM:n vuonna 1994 myöntämään Fumadermin yleiseen myyntilupaan.
b)

Yleinen myyntilupa ja sen tavoitteet
Kantaja väittää, ettei siihen, että Tecfideralle on myönnetty myyntilupa eri menettelyn mukaisesti, eri käyttötarkoitukseen ja eri kaupallisella nimellä kuin Fumaderm, voida sellaisenaan vedota sen väitteen tueksi, ettei Tecfidera kuulu Fumadermin yleisen myyntiluvan soveltamisalaan. Kantaja väittää, että Fumadermin sisältämien MEF:n suolojen terapeuttinen vaikutus tai sen puuttuminen on ratkaiseva tekijä sen osoittamisessa, onko Tecfideran ja Fumadermin välillä jokin merkittävä ero yleisen myyntiluvan kannalta. Kantaja toteaa lisäksi, että Fumadermin sisältämien MEF:n suolojen terapeuttisen vaikutuksen on oltava merkityksellinen. Sen mielestä on epäasianmukaista pitää kahta tuotetta ”erilaisina” pelkästään sen perusteella, että toinen niistä sisältää tiettyä seosta, jolla on jonkinlainen vertailuvalmisteelta puuttuva farmaseuttinen vaikutus. Muuten myyntiluvan haltija voisi saada liian helposti pitkän lainmukaisen lisätietosuoja-ajan lisäämällä tai poistamalla farmaseuttisesti vaikuttavan mutta kliinisesti merkityksettömän aineen osoittaessaan valmisteelle uuden terapeuttisen käyttötarkoituksen. Sama pätee vaikutukseltaan merkitykselliseen aineeseen, jota yhdistelmä sisältää mutta jonka vahvuus on liian laimea, jotta sillä olisi jonkinlainen merkittävä terapeuttinen vaikutus, ja joka voitaisiin myös poistaa yhdistelmästä ilman merkittävää terapeuttista vaikutusta. Kantaja väittää, että jos tällaiset muutokset palkittaisiin myöntämällä uusi lainmukainen tietosuoja-aika yksinomaan sillä perusteella, että kullakin kyseessä olevalla vaikuttavalla aineella on osoitettu olevan (tietty) terapeuttinen vaikutus, tämä olisi direktiivin 2001/83 tavoitteiden vastaista, eikä innovatiivisten yritysten etujen suojaamista ja tarvetta edistää geneeristen lääkkeiden tuotantoa yleistä etua ajatellen voitaisi tällöin saattaa oikeaan tasapainoon.
EMA kiistää kantajan väitteen, jonka mukaan oikeudellinen peruste, jota komissio sovelsi määrittäessään, kuuluvatko kaksi lääkettä erillisiin yleisiin myyntilupiin, voi olla yrityksille keino kiertää lainmukaista tietosuojaa koskevia sääntöjä. EMA:n mielestä kantajan mainitsema sääntöjen kiertämistä koskeva riski on täysin hypoteettinen.
Direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohdassa (ks. edellä 8 kohta) pyritään sovittamaan yhteen yhtäältä innovatiivisten lääkealan yritysten tutkimus- ja kehitystyön riittävä suojaaminen sekä toisaalta tavoite välttää turhat ihmis- ja eläinkokeet. Mainitun direktiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaankin, että ”on järkevää säätää tarkemmin niistä tapauksista, joissa toksikologisten, farmakologisten tai kliinisten tutkimusten tuloksia ei tarvitse esittää luvan saamiseksi sellaisen lääkkeen saattamiseksi markkinoille, joka on olennaisilta osiltaan samanlainen kuin jo luvan saanut lääke, kun samalla varmistetaan, että innovatiivisia yrityksiä ei saateta epäedulliseen asemaan”, kun taas johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan, että ”yleisen edun vuoksi ei ole perusteltua tehdä uusintatutkimuksia ilman painavia syitä ihmisillä tai eläimillä” (tuomio 15.9.2015, Novartis Europharm v. komissio,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
,
kohta).
Lisäksi on syytä huomauttaa, että direktiivin 2001/83, sellaisena kuin se on muutettuna, 6 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan (ks. edellä 7 kohta) sisältyvä yleisen myyntiluvan käsite noudattelee unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jossa tätä käsitettä on kehitetty etenkin tarkoituksena ottaa huomioon niin sanotun lyhennetyn menettelyn tavoite mahdollistaa farmakologisten, toksikologisten ja kliinisten testien tulosten keräämiseen kuluvan ajan ja keräämisestä aiheutuvien välttämättömien kustannusten säästäminen ja ihmisillä tai elämillä tehtävien uusintatutkimusten välttäminen. Tämä tavoite vaarantuisi varmasti, jos alkuperäisen lääkkeen valmistaja voisi pidentää loputtomasti lainmukaista tietosuoja-aikaa ja estää tällä tavoin geneeristen lääkkeiden valmistajia käyttämästä kyseistä lääkettä vertailulääkkeenä sen lainmukaisen tietosuoja-ajan päätyttyä, josta lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt innovatiivisten yritysten intressien ja yleisen edun yhteensovittamiseksi (ks. tuomio 15.9.2015, Novartis Europharm v. komissio,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodon ja kyseisen säännöksen tavoitteen perusteella unionin yleinen tuomioistuin on todennut yhtäältä, että direktiivin 2001/83, sellaisena kuin se on muutettuna, 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa määritelty yleisen myyntiluvan soveltamisala pitää sisällään kehittelyt, joita varten on myönnetty erillinen myyntilupa keskitetyn menettelyn mukaisesti, ja toisaalta, että se seikka, että luvan haltija saattoi saada mainitun menettelyn avulla myyntiluvan uusille terapeuttisille käyttötarkoituksille uudella nimellä, on siis merkityksetön lainmukaista tietosuoja-aikaa sovellettaessa (tuomio 15.9.2015, Novartis Europharm v. komissio,
T‑472/12
,
EU:T:2015:637
,
kohta). Unionin tuomioistuin on todennut tältä osin lisäksi, että direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu yleisen myyntiluvan käsite kattaa alkuperäisen lääkkeen kaikki myöhemmät kehittämiset niiden lupamenettelystä riippumatta eli riippumatta siitä, myönnetäänkö niille lupa kyseisen lääkkeen alkuperäisen myyntiluvan muutoksena vai uudella erillisellä myyntiluvalla (tuomio 28.6.2017, Novartis Europharm v. komissio,
C‑629/15 P ja C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
,
kohta).
Lopuksi on lisättävä, että koska tavoitteena on ”edistää uusien huomattavaa kliinistä hyötyä tuovien terapeuttisten käyttötarkoitusten tutkimista ja parantaa potilaan elämänlaatua ja hyvinvointia” siten, että samalla ”säilytetään asianmukainen tasapaino tällaisten innovaatioiden ja geneeristen lääkkeiden tuotannon edistämistarpeen välillä”, lainsäätäjä sääti direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa, että vertailulääkkeelle annettua kaupallisen yksinoikeuden 10 vuoden jaksoa pidennetään vuodella, ”jos myyntiluvan haltija saa mainitun 10 vuoden jakson ensimmäisten kahdeksan vuoden aikana luvan yhdelle tai useammalle uudelle terapeuttiselle käyttötarkoitukselle, joiden on luvan saamiseksi tehdyssä tieteellisessä arvioinnissa katsottu tuottavan huomattavaa kliinistä hyötyä verrattuna olemassa oleviin hoitomuotoihin”. Unionin lainsäätäjä pitää siten kaupallisen yksinoikeuden jakson pidentämistä vuodella asianmukaisena korvauksena uusiin käyttötarkoituksiin tehdyistä sijoituksista (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2017, Novartis Europharm v. komissio,
C‑629/15 P ja C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
,
ja
kohta).
Samantapaista logiikkaa käytetään myös direktiivin 2001/83 10 artiklan 5 kohdassa, jossa säädetään, että ”sen lisäksi, mitä 1 kohdassa säädetään, jos hakemus tehdään yleisesti hyväksytyn lääkeaineen uudelle käyttötarkoitukselle, sille myönnetään yhden vuoden tietosuoja, joka ei ole kumulatiivinen, sillä edellytyksellä, että uutta käyttötarkoitusta varten on tehty merkittäviä prekliinisiä tai kliinisiä tutkimuksia”. Direktiivin 2001/83 10 artiklan 5 kohta koskee lääkkeiden koostumukseen kuuluvia yleisesti hyväksyttyjä lääkeaineita, joiden lainmukainen tietosuoja-aika on päättynyt. Lisäksi kyseisessä säännöksessä säädettyä yhden vuoden tietosuojaa sovelletaan ainoastaan uutta käyttötarkoitusta koskeviin tietoihin eikä kaikkiin aiemmin myyntiluvan saanutta lääkettä koskeviin tietoihin.
Tästä seuraa, että se 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa mainittu seikka, että Tecfideraa koskeva myyntilupahakemus perustui direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohtaan eli ”täydelliseen” hakemukseen (ks. edellä 5 kohta), ei vaikuta yleisen myyntiluvan käsitteen soveltamisalaan (ks. edellä 177 kohta). Edellä 174–179 kohdan perusteella on lisäksi arvioitava sitä, oliko käsiteltävässä asiassa olemassa kantajan pääasiallisesti väittämä riski, että Biogen Ideciin sovelletaan täysimääräistä lainmukaista kahdeksan vuoden tietosuoja-aikaa pelkästään sillä perusteella, että se oli muuta kuin Fumadermin kattamaa käyttötarkoitusta koskevan myyntiluvan hakemisajankohtana poistanut Fumadermin koostumuksesta MEF:n, joka ei ollut kliinisesti merkityksellinen ainesosa tai jonka vahvuus oli liian laimea, jotta sillä olisi jonkinlainen merkittävä terapeuttinen vaikutus Fumadermissa.
c)

Sovellettava unionin oikeus ja tieteellisen tietämyksen kehittyminen vuosina 1994–2014
Kantajan mukaan käsiteltävässä asiassa ei voitu olettaa, että MEF:n suoloilla oli merkityksellinen terapeuttinen vaikutus Fumadermissa, sillä perusteella, että BfArM oli aiemmin arvioinut Fumadermia ja myöntänyt sille myyntiluvan. Kantaja korostaa tässä yhteydessä, ettei direktiivissä 2001/83 edellytetä kaikkien kiinteisiin yhdistelmälääkkeisiin sisältyvien vaikuttavien aineiden terapeuttisen vaikutuksen osoittamista. Se väittää lisäksi, että yhdistelmälääkkeitä koskevien ohjeiden sisältö ja tarkemmin sanoen kyseisissä ohjeissa edellytettävä näytön taso ovat muuttuneet ajan kuluessa. Lisäksi ohjeista voidaan poiketa, koska ne eivät ole oikeudellisesti sitovia.
Kantaja arvostelee vastauksessaan myös EMA:n väitettä, jonka mukaan asianmukainen oikeudellinen peruste on EMA:n Biogen Idecille 3.8.2011 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 12 kohta) esittämä peruste, jonka mukaan yhdistelmälääkkeen luvan ei katsota kuuluvan siihen sisältyvien eri vaikuttavien aineiden yleisiin myyntilupiin. Kantaja nimittäin katsoo yhtäältä, ettei tämä tulkinta ilmene direktiivin 2001/83 sanamuodosta eikä hakijoiden oppaasta. Toisaalta kantaja toteaa, että EMA esitti perustelun jälkikäteen ja ettei EMA:n ehdottama yksinkertainen arviointiperuste sovellu käsiteltävässä asiassa noudatettavaan menettelyyn. Jos EMA:n ehdottama tulkinta olisi oikea, keskustelu siitä, voidaanko Tecfideraan soveltaa lainmukaista täysimääräistä tietosuoja-aikaa, ja komission käsiteltävässä asiassa suorittama tieteellinen arviointi olisivat nimittäin olleet tarpeettomia.
EMA väittää, että päätelmä, jonka mukaan Fumaderm ja Tecfidera eivät kuulu samaan yleiseen myyntilupaan, on mahdollinen, koska Fumadermille myönnettiin myyntilupa kahta vaikuttavaa ainetta – DMF:ää ja MEF:ää – sisältävänä kiinteänä yhdistelmänä, kun taas Tecfideralle myönnettiin myyntilupa ainoastaan vaikuttavaa ainetta DMF:ää sisältävänä monotererapiana. EMA:n mukaan tällaisessa lähestymistavassa noudatetaan kahta vakiintunutta lainsäädäntöperiaatetta. Ensimmäinen periaate liittyy yleisen myyntiluvan käsitteeseen ja arviointiin, jonka mukaan kaksi lääkettä kuuluvat eri yleisiin myyntilupiin, jos niillä on erilainen laadullinen koostumus vaikuttavien aineiden osalta. Tämän ensimmäisen periaatteen mukaan valmisteen hyväksyminen kiinteänä yhdistelmänä tarkoittaa automaattisesti sitä, että sen laadullinen koostumus eroaa vaikuttavien aineiden osalta kaikkien monoterapiana hyväksyttyjen lääkkeiden laadullisesta koostumuksesta. Toinen EMA:n esittämä periaate liittyy ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden hyväksymistä koskevien unionin sääntöjen yhdenmukaistamiseen, millä taataan, että lääkkeet hyväksytään unionissa samojen laatua, turvallisuutta ja tehokkuutta koskevien sääntöjen ja normien mukaisesti.
Ensinnäkin asianosaisten ja muiden osapuolten välillä on kiistatonta, että kysymys siitä, kuuluvatko myyntiluvan saanut yhdistelmälääke ja sen ainesosa samaan yleiseen myyntilupaan, tuli esiin unionin tasolla ensimmäisen kerran silloin, kun Biogen Idec jätti Tecfideraa koskevan myyntilupahakemuksen.
Tämän toteamuksen vahvistavat yleisen myyntiluvan käsitettä koskevaan hakijoiden oppaan osaan tehdyt muutokset.
Kesäkuussa 2013 voimassa olleessa hakijoiden oppaan versiossa todettiin nimittäin ainoastaan seuraavaa:
”Jos arvioitavana oleva lääke sisältää olemassa olevan vaikuttavan aineen muunnoksen ja kuuluu samalle hakijalle tai [myyntiluvan haltijalle], markkinoille saattamista koskevassa lupamenettelyssä on selvitettävä, sisältääkö tuote uutta vaikuttavaa ainetta vai ei. Tämä selvitys vaikuttaa yleisen myyntiluvan olemassaoloon. Tämä arviointi on tehtävä tämän luvun lopussa olevassa liitteessä I esitettyjen perusteiden mukaisesti, ja päätelmä on sisällytettävä ainakin arviointilausuntoon. Jos arviointilausunnossa ei todeta, että lääke sisältää uutta vaikuttavaa ainetta, kyseessä olevan lääkkeen katsotaan sisältävän samaa vaikuttavaa ainetta ja kuuluvan yleiseen myyntilupaan.”
Edellytykset, joiden täyttyessä kyseistä käsitettä sovelletaan aiemmin myyntiluvan saaneen yhdistelmälääkkeen ainesosaa koskeviin hakemuksiin, asetettiin yleisen myyntiluvan käsitettä koskevassa hakijoiden oppaan osassa kuitenkin vasta 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen jälkeen, nimittäin heinäkuussa 2015.
Hakijoiden oppaan, sellaisena kuin se oli voimassa heinäkuussa 2015, 2.3 kohdan kolmannessa alakohdassa todetaan muun muassa seuraavaa:
”Jos arvioitava lääke sisältää ainoastaan yhtä vaikuttavaa ainetta, joka oli myyntiluvan saaneen yhdistelmälääkkeen ainesosa, uusi lääke muodostaa uuden ainutlaatuisen lääkkeen, jolle tarvitaan erillinen myyntilupa. Koska myyntiluvan haltija oli jo myyntiluvan saaneen yhdistelmälääkkeen arviointimenettelyssä osoittanut, että kullakin kiinteän yhdistelmävalmisteen aineella on dokumentoitu terapeuttinen vaikutus yhdistelmävalmisteessa ja että kaikki ainesosat ovat siten eri vaikuttavia aineita, tämän uuden lääkkeen luvan ei katsota kuuluvan jo myyntiluvan saaneen yhdistelmälääkkeen direktiivin 2001/83/EY 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun yleiseen myyntilupaan.”
Toiseksi komissio myönsi 30.1.2014 tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä myyntiluvan Tecfideralle ja katsoi, ettei se kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm. BfArM oli hyväksynyt Fumadermin markkinoille saattamisen vuonna 1994 eli yli 15 vuotta ennen Tecfideraa koskevan myyntilupahakemuksen jättämistä.
Päivänä, jona Fumadermille myönnettiin myyntilupa, yhdistelmälääkkeitä koskevien myyntilupahakemusten tarkasteluun sovellettiin ensinnäkin lääkevalmisteita koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 26.1.1965 annettua neuvoston direktiiviä 65/65/ETY (
EYVL 1965, 22, s. 369
), jota on muutettu useaan kertaan, toiseksi lääkevalmisteiden tutkimiseen liittyviä analyyttisiä, farmakologis-toksikologisia ja kliinisiä standardeja ja tutkimussuunnitelmia koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.5.1975 annettua neuvoston direktiiviä 75/318/ETY (
EYVL 1975, L 147, s. 1
), jota on muutettu useaan kertaan, sekä kolmanneksi lääkevalmisteita koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 20.5.1975 annettua toista neuvoston direktiiviä 75/319/ETY (
EYVL 1975, L 147, s. 13
), jota on muutettu useaan kertaan.
Direktiivin 65/65, sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/21/ETY (
EYVL 1987, L 15, s. 36
), 4 artiklan toisen kohdan 8 alakohdan b alakohdassa säädettiin, että ”tunnettuja aineita, joita toistaiseksi ei ole käytetty yhdistelmänä terapeuttisiin tarkoituksiin, sisältävien uusien lääkevalmisteiden ollessa kyseessä, on tuota yhdistelmää koskevien farmakologisten ja toksikologisten ja kliinisten tutkimusten tulokset esitettävä, mutta jokaisesta yksittäisestä aineesta ei tarvitse esittää julkaisuviitteitä”.
Lisäksi kuten EMA:n unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin antamista kirjallisista vastauksista ilmenee, ilmoitukset ja asiakirjat, jotka myyntilupahakemukseen oli liitettävä direktiivin 65/65 4 artiklan nojalla, mainittiin direktiivin 75/318, sellaisena kuin se on muutettuna 19.7.1991 annetulla direktiivillä 91/507/ETY (
EYVL 1991, L 270, s. 32
), liitteessä I. Kyseiseen liitteeseen sisältyi neljä osaa, jotka koskivat yhteenvetoa asiakirjoista, lääkkeiden kemiallisia, farmaseuttisia ja biologisia kokeita, toksikologisia ja farmakologisia kokeita sekä kliinisiä asiakirjoja.
Kyseisen liitteen kolmanteen osaan, joka koski toksikologisia ja farmakologisia kokeita, sisältyi II kohta, jossa säädettiin kokeiden suorittamisesta. Liitteen II kohdan F alakohdassa, joka koski farmakodynamiikkaa eli lääkkeen aiheuttamien vaihtelujen tutkimista elinten toiminnoissa, olivatpa nämä toiminnot tavanomaisia tai kokeellisesti muunneltuja, säädettiin seuraavaa:
”Vaikuttavien aineiden yhdistelmien tutkiminen voi perustua joko farmakologisiin perusteisiin tai kliinisiin vaikutuksiin.
Ensimmäisessä tapauksessa farmakodynaamisella tutkimuksella on osoitettava ne yhteisvaikutukset, jotka saattaisivat tehdä yhdistelmän kliinisessä käytössä suositeltavaksi.
Toisessa tapauksessa kokeen on määritettävä, jos tieteellistä perustelua yhdistelmälle etsitään kliinisten kokeiden kautta, voidaanko yhdistelmän odotetut vaikutukset osoittaa eläimissä, ja ainakin mahdollisten sivuvaikutusten merkitys on arvioitava.
Jos yhdistelmään sisältyy uusi vaikuttava aine, on sen oltava aiemmin perusteellisesti tutkittu.”
Liitteen II kohdan G alakohdassa, joka koski farmakokinetiikkaa, jolla tarkoitetaan tutkimusta tuotteen vaiheista organismissa ja joka kattaa tuotteen imeytymisen, jakaantumisen, biotransformaation ja erittymisen tutkimisen, säädettiin, että ”kun on kyse uusista tunnettujen, tämän direktiivin säännösten mukaisesti tutkittujen aineiden yhdistelmistä, ei farmakokineettisiä tutkimuksia vaadita, jos toksisuuskokeet ja kliiniset kokeet puoltavat niiden suorittamatta jättämistä”.
Kyseisen liitteen neljännen osan, joka koski kliinisiä asiakirjoja, C alakohtaan, jonka otsikko oli ”Tulosten esittäminen”, sisältyi 6 alakohta, jossa säädettiin seuraavaa: ”Lääkkeiden uusia yhdistelmiä koskevien ilmoitusten on oltava samansisältöisiä uusilta lääkkeiltä edellytettävien ilmoitusten kanssa, ja niissä on perusteltava yhdistelmän turvallisuus ja teho.”
Ensinnäkään asianosaisten unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamista asiakirjoista ei ilmene, perustuiko Fumadermin tutkiminen farmakologisiin perusteisiin vai kliinisiin vaikutuksiin. Asiakirja-aineistoon sisältyvistä seikoista ei voida myöskään päätellä, olivatko MEF ja DMF BfArM:n mielestä tunnettuja vai uusia aineita. Yleisemmin voidaan todeta, ettei kyseisistä seikoista käy ilmi, mitä menetelmää BfArM käytti analysoidessaan Fumadermia ja sen sisältämiä eri aineita.
Unionin yleisen tuomioistuimen saatavilla olevaan asiakirja-aineistoon sisältyy kuitenkin julkaisu Nieboer, C., de Hoop, D., van Loenen, A. C., Langendijk, P. N. J. ja van Dijk, E., ”Systemic therapy with fumaric acid derivatives: New possibilities in the treatment of psoriasis”,
J Am Acad Dermatol
, 1989, 20(4):601–608, jäljempänä Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemä tutkimus), joka EMA:lla oli käytössään Tecfideraa koskevaa myyntilupahakemusta tutkiessaan. Kyseisessä julkaisussa selitetään, että uudesta fumaarihappohoidosta oli tullut edellisten 20 vuoden aikana suosittu Länsi-Euroopassa tuhansien psoriaasia sairastavien keskuudessa. Tämän hoidon otti käyttöön biokemisti, joka itse sairasti psoriaasia ja julkaisi teoksia vuosina 1959 ja 1966. Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemässä tutkimuksessa todetaan, että tämän hoidon otti normaalikäytännöksi tutkimuksia vuosina 1982 ja 1984 julkaissut saksalainen yleislääkäri, joka lisäsi siihen tiukan ruokavalion. Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemässä tutkimuksessa mainitaan lisäksi, että Sveitsiin perustettiin tähän hoitoon erikoistunut klinikka. Toisesta vuodelta 1998 peräisin olevasta julkaisusta, joka sisältyi unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitettuun asiakirja-aineistoon ja joka saattoi olla EMA:n ja komission tiedossa niiden tutkiessa Tecfideraa koskevaa myyntilupahakemusta, ilmenee, että fumaarihapon esterit määritti vuodesta 1959 alkaen Saksassa, Sveitsissä ja Alankomaissa toiminut pieni lääkärien ryhmä.
Toiseksi on pantava merkille, ettei edellä 190–195 kohdassa mainituissa säädöksissä täsmennetä, missä muodossa yhdistelmälääkkeen turvallisuutta ja tehokkuutta koskevat perustelut voidaan esittää.
Direktiivin 75/318 liitteessä I olevassa 3 osassa säädetään, että kun on kyse yhdistelmälääkkeistä, joiden tutkiminen perustuu farmakologisiin perusteisiin, farmakodynaamisella tutkimuksella on osoitettava ne yhteisvaikutukset, jotka saattaisivat tehdä yhdistelmän kliinisessä käytössä ”suositeltavaksi”, mutta kyseisessä liitteessä ei mainita, miten nämä yhteisvaikutukset on osoitettava. Kyseisessä säännöksessä viitataan myös siihen, että koko yhdistelmän on oltava ”suositeltava”. Yhdistelmälääkkeiden, joiden tutkiminen perustuu kliinisiin vaikutuksiin, osalta direktiivin 75/318 liitteessä I olevassa edellä mainitussa osassa viitataan ”yhdistelmän” odotettuihin vaikutuksiin, jotka voidaan osoittaa eläimissä.
Kolmanneksi, kuten EMA selitti unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa, tiedot, jotka yhdistelmälääkettä koskevaan myyntilupahakemukseen oli Euroopan unionin neuvoston mukaan liitettävä vuonna 1994, mainittiin tosiasiallisesti alkuperäisten lääkevalmisteiden markkinoille saattamiseen liittyvistä kokeista 26.10.1983 annetun neuvoston suosituksen 83/571/ETY (Council Recommendation 83/571/EEC of 26 October 1983 concerning tests relating to the placing on the market of proprietary medicinal products) (
EYVL 1983, L 332, s. 11
) liitteessä V. Kyseisessä liitteessä V, jonka otsikko on ”Erityiset yhdistelmälääkkeet”, annettiin ohjeita direktiivin 75/318 liitteessä olevan 3 osan II kohdan C.2 alakohdan (josta on tullut edellä 195 kohdassa mainitun direktiivin 75/318, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteessä olevan 4 osan C.6 alakohta) soveltamisesta uutta lääkettä koskevaan myyntilupaan.
Tältä osin pitää paikkansa, että suosituksen 83/571 liitteessä V säädettiin muun muassa seuraavaa:
”Hakijoiden on perusteltava tietty ehdotettu vaikuttavien aineiden yhdistelmä. Erityisiä yhdistelmälääkkeitä pidetään hyväksyttävinä vain, jos ehdotettu yhdistelmä perustuu valideihin terapeuttisiin periaatteisiin.
– –
Ilmoitettujen erityisen yhdistelmälääkkeen käyttötarkoitusten on oltava sellaisia, että kunkin ainesosan mukanaolo on perusteltu kunkin ilmoitetun käyttötarkoituksen osalta. Valmisteen koostumuksen on oltava sellainen, että sen kunkin ainesosan vahvuus ja osuus soveltuvat kaikkiin suositeltuihin käyttötarkoituksiin.
– –
Uudelle yhdistelmälle on tehtävä kliinisiä kokeita, jotta voidaan määrittää kunkin sen ainesosan rooli yhdistelmässä.
– –
Ainesosien yhteisvaikutusten mahdollisuus on aina otettava huomioon. Jos farmaseuttinen, farmakokineettinen tai farmakodynaaminen vuorovaikutus vaikuttaa mahdolliselta, hakijan on toimitettava tietoja osoittaakseen, ettei tällaista vuorovaikutusta tapahdu tai että se on hyvin tiedossa ja määritelty.”
Kyseisen asiakirjan sanamuodosta eikä asiayhteydestä ei kuitenkaan ilmene, että sillä oli sitovia oikeudellisia vaikutuksia jäsenvaltioihin ja tarkemmin sanoen kansallisiin viranomaisiin.
Kuten kantaja huomauttaa, yhdistelmälääkkeitä koskevien ohjeiden sisältö ja hakijoilta vaadittavien tietojen laajuus ovat lisäksi muuttuneet tältä osin merkittävästi Fumadermin myyntiluvan myöntämisajankohdan (9.8.1994) ja 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekoajankohdan välillä.
Toisin sanoen yhdistelmälääkkeitä koskevien suositusten tai ohjeiden peräkkäisten versioiden tarkastelu osoittaa, että niitä on täydennetty asteittain ja että näillä täydennyksillä pyritään tekemään ero eri yhdistelmälääketyyppien välillä ja suosittelemaan kansallisia viranomaisia pyytämään hakijoilta yhä enemmän tietoja.
Kyseisten ohjeiden huhtikuussa 1996 tarkistettu versio (Note for Guidance concerning the application of section C.6 Part 4 of the Annex to Directive 75/318/EEC as amended) eroaa suosituksesta 83/571 tältä osin seuraavasti:
–
Ohjeiden mukaan hakijan on ilmoitettava selkeästi, onko haettu käyttötarkoitus ensisijainen hoitomuoto (tarkoitettu potilaille, jotka eivät ole saaneet mitään kyseessä olevaa ainetta) vai toissijainen hoitomuoto (otetaan käyttöön, jos monoterapialla ei ole ollut tyydyttävää riski-hyötysuhdetta) vai onko lääkkeellä muu käyttötarkoitus. Kyseisten ohjeiden huhtikuussa 1996 tarkistetussa versiossa todetaan, että kliininen kehittäminen on toteutettava vastaavasti.
–
Niihin sisältyy farmakodynaamisia ja farmakokineettisiä kokeita koskeva jakso, ja kyseisissä kokeissa mainitaan lisävaatimukset, joita hakijoille voidaan asettaa. Nämä tutkimukset ovat erityisen tärkeitä yhdistelmän sisältämien aineiden yhteisvaikutusten kannalta. Ohjeiden huhtikuussa 1996 tarkistetun version mukaan hakijan on osoitettava, etteivät eri aineet vaikuta toistensa farmakokineettiseen profiiliin.
–
Ohjeisiin sisältyy koostumusta ja vahvuutta koskeva jakso, jossa suositellaan ehdotettujen vahvuuksien perustelemista. Ohjeissa todetaan, että ”kullakin aineella on oltava kiinteässä yhdistelmässä sellainen vahvuus, että yhdistelmä on turvallinen ja tehokas merkittävälle väestön alaryhmälle ja että kiinteän yhdistelmän hyöty-riskisuhteen arviointi on sama tai parempi kuin kunkin sen erikseen tarkastellun aineen hyöty-riskisuhteen arviointi”, että ”monitasoista tekijämallia (
multilevel factorial design
) voidaan käyttää, mutta [että] on olemassa muita vahvistuskeinoja osoittaa, että yhdistelmä on parempi kuin sen yksittäiset aineet”, ja että ”vastauspintamenetelmien (
response surface methods
) kaltaiset kuvailevat välineet voivat olla hyödyllisiä (ks. valmisteen hyväksymistä tukevat annos-vastesuhdetta koskevat tiedot)”.
–
Ohjeisiin sisältyy hoitokokeita koskeva kohta, jossa todetaan, että vahvistavat kliiniset kokeet ovat välttämättömiä, jotta tehokkuus voidaan osoittaa ensisijaisesti rinnakkaisryhmien vertailuilla, joissa kiinteää yhdistelmää verrataan sen yksittäisiin aineisiin. Lumelääkeryhmän mukaanottoa suositellaan silloin, kun se on mahdollista.
Lisäksi on todettava, ettei suosituksen 83/571 liitteessä V mainittu nimenomaisesti, että kullakin kiinteän yhdistelmälääkkeen aineella on oltava dokumentoitu vaikutus yhdistelmässä. Ohjeiden huhtikuussa 1996 tarkistetussa versiossa nimittäin mainittiin ensimmäisen kerran, että kullakin kiinteän yhdistelmälääkkeen aineella on oltava ”dokumentoitu vaikutus” yhdistelmässä. Ohjeiden vuonna 2009 hyväksytyssä versiossa (Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products) mainittiin dokumentoitu ”terapeuttinen” vaikutus.
Yleisemmin voidaan todeta, että vuonna 1996 tarkistettujen ohjeiden jälkeisissä ohjeissa suosituksia laajennettiin ja hakijoilta edellytettäviä tietoja ja ilmoituksia lisättiin ja täsmennettiin.
Fumadermia koskevan myyntiluvan myöntämisajankohtana missään oikeudellisesti sitovassa asiakirjassa ei siten säädetty täsmällisesti edellytyksistä, joita sovelletaan yhdistelmälääkettä koskevan myyntiluvan myöntämiseen, eikä siitä, millä tavalla yhdistelmälääkettä oli perusteltava. Lisäksi pitää paikkansa, että jo suosituksessa 83/571 todettiin, että hakijoiden on perusteltava ehdotettua vaikuttavien aineiden tiettyä yhdistelmää ja että uudella yhdistelmällä oli tehtävä kliinisiä kokeita, jotta voidaan määrittää kunkin sen ainesosan tehtävä yhdistelmässä. Nämä ei-sitovaan asiakirjaan sisältyneet edellytykset olivat kuitenkin suppeita, eikä niiden täytäntöönpanotapaa täsmennetty etenkään sellaisten myöhemmin laadittavien edellytysten osalta, joissa pyritään ottamaan huomioon muun muassa tekniikan kehitys.
Tässä yhteydessä on todettava, että komissiolle 1.5.2013 osoitetussa kirjeessä, jonka komissio toimitti unionin yleiselle tuomioistuimelle, Biogen Idec selitti, että BfArM oli hyväksynyt Fumadermin neljän vaikuttavan aineen yhdistelmänä. Biogen Idec täsmensi kuitenkin, että ”BfArM:n mukaan – – Fumadermia koskevaan asiakirja-aineistoon ei sisälly kliinisiä tietoja vaikuttavista farmaseuttisista aineista, vaan siihen sisältyy ainoastaan koko yhdistelmälääkkeen turvallisuutta ja tehokkuutta koskevia tietoja, eivätkä erikseen tarkasteltavat DMF:n ominaisuudet ole tunnettuja”.
Lisäksi on tärkeää huomauttaa, että vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen EMA totesi, ettei vaikuttavan aineen käsitettä ollut sen tietojen mukaan määritelty unionin tasolla ennen direktiivin 2001/83 voimaantuloa. Kyseinen direktiivi tuli kuitenkin voimaan vasta sen jälkeen, kun BfArM oli päättänyt myöntää Fumadermille myyntiluvan.
Vuonna 2013 katsottiin vielä, että unionin oikeuden vallitsevassa tilassa on vaikeata välttää sitä, että niin kauan kuin terveyden suojelemisen varmistamiseksi tarvittavia toimenpiteitä ei ole enempää yhdenmukaistettu, jäsenvaltioiden välillä on eroavuuksia sen suhteen, kuinka ne luokittelevat tuotteet direktiiviä 2001/83 soveltaessaan (ks. tuomio 3.10.2013, Laboratoires Lyocentre,
C‑109/12
,
EU:C:2013:626
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kolmanneksi direktiivin 2001/83 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan ”käsitteet haitallisuus ja terapeuttinen teho voidaan arvioida vain suhteessa toisiinsa ja niillä voi olla vain suhteellinen merkitys riippuen tieteellisen tietämyksen kehityksestä ja lääkkeen aiotusta käyttötarkoituksesta”.
Tässä yhteydessä on jo todettu, että sen määrittämiseksi, kuuluuko tuote direktiivissä 2001/83 tarkoitetun lääkkeen määritelmän alaan, kansallisten viranomaisten, jotka toimivat tuomioistuinten valvonnassa, on ratkaistava tämä tapauskohtaisesti ottamalla huomioon kyseisen tuotteen kaikki ominaispiirteet, joihin kuuluvat muun muassa sen koostumus, farmakologiset, immunologiset ja metaboliset ominaisuudet, sellaisina kuin ne voidaan todeta nykyisen tieteellisen tiedon valossa, sen käyttötavat, sen levityksen laajuus, se tieto, joka kuluttajilla on kyseisestä tuotteesta, sekä ne vaarat, joita sen käytöllä voi olla (ks. tuomio 10.7.2014, D. ja G.,
C‑358/13 ja C‑181/14
,
EU:C:2014:2060
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Myyntilupa myönnetään näin ollen myöntämisajankohdan tieteellisen tietämyksen tason perusteella.
Käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että päätös myyntiluvan myöntämisestä Fumadermille tehtiin yli 15 vuotta ennen Tecfideraa koskevan myyntilupahakemuksen jättämistä. Unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että Fumadermin sisältämiä aineita, niiden toimintaa ja niiden tutkimismenetelmiä koskeva tieteellinen tietämys on kehittynyt huomattavasti tämän ajanjakson aikana.
Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että tarkasteltaessa sitä, kuuluuko Tecfidera samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, Biogen Idec esitti BfArM:n päätöksen jälkeen todisteita, jotka lääkevalmistekomitea otti huomioon. Pyynnössään, joka koski uuden vaikuttavan aineen aseman myöntämistä Tecfideralle, Biogen Idec viittasi nimittäin useisiin BfArM:n päätöksen jälkeen julkaistuihin tutkimuksiin. Biogen Idec toimitti pyyntönsä tueksi myös muun muassa 9.9.2013 päivätyn kirjeen, jonka otsikko on ”Huomautuksia Tecfideran ja Fumaderm-yhdistelmälääkkeen kemiallisen rakenteen eroista”. Kyseisessä kirjeessä mainittu tieteellinen kirjallisuus on yhtä poikkeusta lukuun ottamatta BfArM:n päätöksen jälkeiseltä ajalta. Lääkevalmistekomitea katsoi EPARissa erityisesti Biogen Idecin toimittamien BfArM:n päätöksen jälkeisten tietojen perusteella, että MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio joutui käsiteltävässä asiassa tarkastelemaan uutta kysymystä siitä, kuuluuko lääkkeen, jonka ainoa vaikuttava aine on aiemmin myyntiluvan saaneen yhdistelmälääkkeen ainesosa, myyntilupa samaan yleiseen myyntilupaan kuin kyseiselle yhdistelmälle myönnetty myyntilupa. Tämä uusi kysymys tuli lisäksi esiin erityisessä asiayhteydessä, jolle on ominaista se, että kansallinen viranomainen oli tehnyt kyseessä olevan yhdistelmälääkkeen myyntilupaa koskevan päätöksen vuonna 1994 eli yli 15 vuotta ennen yhtä vaikuttavaa ainetta sisältävää lääkettä koskevan myyntilupahakemuksen jättämistä. Unionin oikeus ja tieteellinen tietämys olivat merkittävästi erilaisia vuonna 1994.
Tässä erityisessä asiayhteydessä on todettava, että komissio perustellusti yhtäältä poikkesi EMA:n Biogen Idecille 3.8.2011 osoittamassaan kirjeessä esittämästä menettelytavasta, jonka mukaan yhdistelmälääkkeen myyntiluvan ei katsota kuuluvan yksittäisten vaikuttavien aineiden direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin yleisiin myyntilupiin (ks. edellä 12 kohta), ja toisaalta pyysi 18.9.2013 päivätyssä kirjeessään lääkevalmistekomiteaa arvioimaan, eroaako DMF Fumadermista, joka sisältää DMF:ää ja MEF:n suoloja (ks. edellä 18 kohta).
d)

Kansallisten viranomaisten tekemien päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaate
Kantajan mielestä komission oli tärkeää varmistaa, oliko osoitettu, että MEF:n suoloilla on terapeuttisesti tärkeä tehtävä Fumadermissa. Kantajan mukaan lääkevalmistekomitea ja komissio eivät kuitenkaan varmistaneet sitä. Mikään käytettävissä oleva todiste ei kantajan mielestä osoita, että dokumentoitua terapeuttista vaikutusta koskevaa arviointiperustetta sovellettiin tosiasiallisesti, kun Fumadermia arvioitiin alun perin MEF:n suolojen osalta. Kantajan mukaan mikään ei myöskään osoita, että lääkevalmistekomitea pyysi jossain Tecfideran arvioinnin vaiheessa BfArM:ää toimittamaan sille tietoja, jotta voitiin varmistaa, että MEF:n suolojen tehtävää Fumadermissa oli arvioitu oikein.
EMA vetoaa vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen ja väittää, ettei komission tai sen itsensä kaltainen sääntelyviranomainen voi tarkistaa toisen sääntelyviranomaisen arviointia lääkkeen myyntilupahakemuksen tutkimisen yhteydessä. EMA ei ole poikkeuksellisia olosuhteita (esimerkiksi direktiivin 2001/83 31 artiklassa tarkoitettua vireillepanoa) lukuun ottamatta oikeudellisesti toimivaltainen tekemään uutta jo luvan saaneen lääkkeen tieteellistä arviointia. EMA toteaa lisäksi, että sekä DMF:llä että MEF:llä Fumadermissa olevan terapeuttisen vaikutuksen arviointia koskevaa kysymystä oli jo käsitelty BfArM:n toteuttamassa arvioinnissa ja ettei Fumadermia olisi muuten voitu hyväksyä yhdistelmälääkkeenä.
EMA kiistää kantajan väitteen, jonka mukaan MEF:llä Fumadermissa olevaa oletettua terapeuttista vaikutusta ei varmistettu missään vaiheessa lääkevalmistekomitean arvioinnin aikana eikä otettu huomioon komission päätöksentekomenettelyssä. EMA:n mukaan MEF:n dokumentoidun terapeuttisen vaikutuksen varmistaminen ei nimittäin tosisiallisesti kuulunut komission lääkevalmistekomitealta pyytämän DMF:ää koskevan arvioinnin piiriin. EMA väittää, ettei tämä varmistaminen kuulu myöskään lain nojalla lääkevalmistekomitean arvioinnin piiriin, koska lääkevalmistekomitea ei ole Tecfideran myyntiluvan yhteydessä toimivaltainen aloittamaan uudelleen BfArM:n tekemää Fumadermin tieteellistä arviointia.
Toisin kuin kantaja väittää, 30.1.2014 tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä viitataan myös selkeästi BfArM:n myöntämään Fumadermin myyntilupaan ja siihen, että Fumadermille myönnettiin myyntilupa vaikuttavia aineita MEF:ää ja DMF:ää sisältävänä yhdistelmälääkkeenä. EMA:n mukaan tällainen viittaus sisältää väistämättä viittauksen tieteelliseen arviointiin, joka koski yhdistelmän kunkin Fumadermin hyväksymiseen yhdistelmälääkkeenä johtaneen aineen terapeuttista vaikutusta.
Pitää paikkansa, että unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 2001/83 28 artiklan 2 kohdassa mainitusta keskinäisen tunnustamisen menettelystä, että tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltio, jolle on tehty vastavuoroista tunnustamista koskeva hakemus, voi silloinkin, kun kyse ei ole kyseisen direktiivin 29 artiklassa tarkoitetusta kansanterveydellisestä vaarasta, ryhtyä arvioimaan uudelleen tietoja, jotka koskevat sitä, ovatko lääkkeet olennaisilta osiltaan samanlaisia, ja joiden perusteella vertailujäsenvaltio päätyi hyväksymään lyhennetyn hakemuksen, ei voida hyväksyä (ks. vastaavasti tuomio 16.10.2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
,
kohta). Unionin tuomioistuin lisäsi, että tällainen tulkinta on direktiivin 2001/83 28 ja 29 artiklan sanamuodon vastainen, minkä lisäksi sillä estetään näiden säännösten tehokas vaikutus. Jos nimittäin jäsenvaltio, jota on pyydetty tunnustamaan toisen jäsenvaltion jo antama lupa, voisi asettaa tällaisen tunnustamisen edellytykseksi sen, että lupahakemus arvioidaan toistamiseen kokonaan tai osittain, tämä veisi kaiken merkityksen unionin lainsäätäjän käyttöön ottamalta keskinäisen tunnustamisen menettelyltä ja vaarantaisi vakavasti direktiivin 2001/83 tavoitteiden, erityisesti lääkkeiden vapaan liikkuvuuden sisämarkkinoilla, toteuttamisen (tuomio 16.10.2008, Synthon,
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
,
kohta).
Pitää myös paikkansa, että unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 2001/83 28 artiklan 3 kohdassa mainitusta hajautetusta menettelystä, että jäsenvaltioiden, joissa myyntilupahakemus oli jätetty, toimivaltaisilla viranomaisilla ei voi yhteisymmärryksen toteamisen jälkeen olla mahdollisuutta kyseenalaistaa kyseisen menettelyn lopputulosta, kun ne tekevät päätöksensä kyseisen lääkkeen saattamisesta markkinoille alueellaan. Sen lisäksi, että tällaisen mahdollisuuden hyväksyvä tulkinta olisi direktiivin 2001/83 28 artiklan 5 kohdan sanamuodon vastainen, se veisi hajautetulta menettelyltä kaiken merkityksen ja vaarantaisi muun muassa kyseisen direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa mainitun lääkkeiden vapaata liikkuvuutta koskevan tavoitteen saavuttamisen (tuomio 14.3.2018, Astellas Pharma,
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
,
kohta).
Ensinnäkin edellä 223 ja 224 kohdassa mainituissa tuomioissa unionin tuomioistuimen ei kuitenkaan tarvinnut lausua tapauksista, joissa – kuten käsiteltävässä asiassa – EMA:n käsiteltäväksi oli jätetty Tecfideraa koskevan hakemuksen kaltainen myyntilupahakemus asetuksessa N:o 726/2004 säädetyssä keskitetyssä menettelyssä ja joissa komissio oli kyseisestä hakemuksesta päättävä viranomainen.
On näet todettava, että 16.10.2008 annettuun tuomioon Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
) ja 14.3.2018 annettuun tuomioon Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
) johtaneissa asioissa unionin tuomioistuin tarkasteli kysymyksiä, jotka liittyivät jäsenvaltioiden viranomaisten toimivaltuuksiin keskinäisen tunnustamisen menettelyssä tai hajautetussa menettelyssä. Direktiivin 2001/83 28 ja 29 artiklasta kuitenkin ilmenee, että nämä menettelyt koskevat myyntiluvan myöntämistä lääkkeelle useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa ja siten jäsenvaltioiden välisiä suhteita.
Näin ollen 16.10.2008 annetusta tuomiosta Synthon (
C‑452/06
,
EU:C:2008:565
) ja 14.3.2018 annetusta tuomiosta Astellas Pharma (
C‑557/16
,
EU:C:2018:181
), joihin EMA vetoaa vastinekirjelmässä, ei siis voida päätellä, ettei komissiolla ollut oikeutta pyytää lääkevalmistekomiteaa toteuttamaan kansallisen viranomaisen jo hyväksymän lääkkeen uutta tieteellistä arviointia tai ainakaan pyytää BfArM:ltä tarvittavia tietoja, jotta voitiin varmistaa kyseisen kansallisen viranomaisen aiemmin tekemä arviointi.
Seuraavaksi on huomautettava, että asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 19 perustelukappaleen mukaan EMA:n pääasiallisena tehtävänä olisi oltava mahdollisimman korkeatasoisten tieteellisten lausuntojen antaminen unionin toimielimille sekä jäsenvaltioille, jotta nämä pystyisivät käyttämään unionin lainsäädännöllä niille annettua toimivaltaa lääkkeiden hyväksymisessä ja valvonnassa. Asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että unionin myyntilupa olisi myönnettävä vasta sen jälkeen, kun EMA on suorittanut yhtenäisen ja mahdollisimman korkeatasoisen, korkean teknologian lääkkeiden laatua, turvallisuutta ja tehoa koskevan tieteellisen arvioinnin. Myyntilupa olisi annettava nopealla menettelyllä, jossa taataan tiivis yhteistyö komission ja jäsenvaltioiden välillä.
Asetuksesta N:o 726/2004 ilmenee, että EMA vastaa niiden tieteellisten voimavarojen yhteensovittamisesta, jotka jäsenvaltiot ovat luovuttaneet sen käyttöön lääkkeiden arviointia, valvontaa ja lääketurvatoimintaa varten, ja että siihen kuuluu muun muassa lääkevalmistekomitea, jonka tehtävänä on valmistella EMA:n lausunnot kaikista ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden arviointia koskevista kysymyksistä. Asetuksen N:o 726/2004 57 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan EMA antaa jäsenvaltioille ja unionin toimielimille mahdollisimman korkeatasoista tieteellistä neuvontaa ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden ja eläinlääkkeiden laadun, turvallisuuden ja tehon arviointia koskevista kysymyksistä, jotka toimitetaan sille unionin lääkkeitä koskevan lainsäädännön mukaisesti. Asetuksen N:o 726/2004 60 artiklan mukaan EMA kerää komission pyynnöstä myyntiluvan saaneista lääkkeistä käytettävissä olevat tiedot menetelmistä, joita jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset käyttävät arvioidessaan uuden lääkkeen terapeuttista lisäarvoa.
Direktiivin 2001/83 johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että jäsenvaltioiden ollessa eri mieltä lääkkeen laadusta, turvallisuudesta ja tehosta Euroopan lääkearviointiviraston yhteydessä toimivan lääkevalmistekomitean olisi arvioitava kysymys tieteellisesti unionin tasolla tehdäkseen yhteisen, asianomaisia jäsenvaltioita velvoittavan päätöksen kaikista riidanalaisista kohdista. Tämä päätös olisi toteutettava nopeaa menettelyä noudattaen, johon sisältyy komission ja jäsenvaltioiden läheinen yhteistyö. Lisäksi asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan unionilla olisi oltava keinot hajautetun lupamenettelyn mukaisesti hyväksyttäväksi esitettyjen lääkkeiden tieteellisen arvioinnin suorittamiseen. Jäsenvaltioiden tekemien, hajautettujen lupamenettelyjen mukaisesti hyväksyttäväksi esitettyjä lääkkeitä koskevien hallinnollisten päätösten tehokkaan yhdenmukaistamisen varmistamiseksi unionille on lisäksi annettava tarvittavat keinot jäsenvaltioiden välisten, lääkkeiden laatua, turvallisuutta ja tehoa koskevien erimielisyyksien ratkaisemiseksi.
Direktiivin 2001/83 30 artiklan 1 kohdassa säädetään näin ollen, että jos samasta lääkkeestä on kyseisen direktiivin 8, 10, 10 a, 10 b, 10 c ja 11 artiklan mukaisesti jätetty useita myyntilupahakemuksia ja jos jäsenvaltiot ovat tehneet toisistaan poikkeavia päätöksiä myyntiluvan myöntämisestä, keskeyttämisestä tai peruuttamisesta, jäsenvaltio, komissio tai myyntiluvan hakija tai haltija voi saattaa asian lääkevalmistekomitean käsiteltäväksi saman direktiivin 32, 33 ja 34 artiklassa säädetyn menettelyn soveltamiseksi.
Lisäksi on todettava, että direktiivin 2001/83 31 artiklan 1 kohdan mukaan unionin etua koskevissa erityistapauksissa jäsenvaltiot tai komissio tai myyntiluvan hakija tai haltija panevat asian vireille lääkevalmistekomiteassa kyseisen direktiivin 32, 33 ja 34 artiklassa säädetyn menettelyn soveltamiseksi ennen kuin myyntilupahakemusta, myyntiluvan peruuttamista väliaikaisesti tai kokonaan taikka myyntiluvan tarpeellisiksi katsottavia muita muutoksia koskeva päätös tehdään.
Antamalla direktiivin 2001/83/EY muuttamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (
EUVL 2004, L 136, s. 34
) unionin lainsäätäjä myönsi komissiolle toimivallan antaa säädöksiä, joilla on sitovia vaikutuksia jäsenvaltioihin, erityisesti muutettuaan direktiivin 2001/83 31 artiklaa.
Jos lääkevalmistekomitean käsiteltäväksi saatetaan unionin etua koskevia erityistapauksia direktiivin 2001/83 31 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun menettelyn yhteydessä, sen on esitettävä unionin tasolla oma arviointinsa asianomaisesta lääkkeestä. Lääkevalmistekomitea toteuttaa oman kansallisten viranomaisten arvioinnista riippumattoman arviointinsa. Kun on kyse tiedoista, joita lääkevalmistekomitean on analysoitava ensimmäistä kertaa, lääkevalmistekomiteaa vastaan ei voida tässä yhteydessä vedota siihen, miten kansallinen viranomainen on mahdollisesti arvioinut niitä aiemmin (tuomio 3.12.2015, PP Nature-Balance Lizenz v. komissio,
C‑82/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2015:796
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 19.9.2019, GE Healthcare v. komissio,
T‑783/17
,
EU:T:2019:624
,
kohta).
Direktiivin 2001/83 31 artiklassa säädetty menettely voi näin ollen muun muassa komission aloitteesta johtaa lääkevalmistekomitean tekemän riippumattoman arvioinnin jälkeen komission päätökseen, jossa se velvoittaa jäsenvaltioiden asianomaiset toimivaltaiset viranomaiset tekemään direktiivin 2001/83 116 artiklan perusteella itse päätöksen peruuttaa lääkkeen myyntilupa väliaikaisesti tai kokonaan taikka muuttaa sitä, jos lääke katsotaan haitalliseksi tai sillä ei ole terapeuttista tehoa tai riski–hyötysuhde ei ole suotuisa tai lääkkeen laadullinen ja määrällinen koostumus ei vastaa ilmoitettua.
Edellä esitetyn perusteella ja tarvitsematta lausua direktiivin 2001/83 31 artiklan sovellettavuudesta käsiteltävässä asiassa on todettava, että EMA:lla ja komissiolla on unionin tasolla tai jäsenvaltioissa toteutettavissa myyntilupamenettelyissä erityinen tehtävä, jota ei voida verrata kansallisten viranomaisten tehtävään. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate, johon EMA vetoaa, ei voi näin ollen olla esteenä sille, että kun keskitetyssä menettelyssä on jätetty myyntilupahakemus, lääkevalmistekomitea tutkii kansallisen viranomaisen aiemmin tekemät arvioinnit tai toteuttaa oman riippumattoman arviointinsa. Näin on erityisesti silloin, kun myyntilupaa haetaan unionin tasolla aineelle, joka sisältyy 15 vuotta aiemmin kansallisella tasolla myyntiluvan saaneeseen yhdistelmälääkkeeseen, ja kun lääkevalmistekomitean hallussa olevat tiedot ovat omiaan viemään uskottavuuden olettamalta, jonka mukaan kyseisestä yhdistelmästä poistetulla aineella – käsiteltävässä asiassa MEF:llä – on tietty tehtävä kyseisessä yhdistelmässä.
Tämä pätee etenkin käsiteltävässä asiassa, koska sen jälkeen, kun Tecfideraa koskeva myyntilupahakemus jätettiin keskitetyn menettelyn mukaisesti, EMA lääkevalmistekomitean välityksellä ja sittemmin komissio ovat ottaneet kantaa siihen, kuuluuko Tecfidera samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm. Tämä arviointi vaikutti unionin tasolla Tecfideraa koskevien tietojen lainmukaiseen suoja-aikaan ja saattoi estää jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia tai komissiota myöntämästä myyntilupaa Tecfideran geneeriselle lääkkeelle. Näin ollen kysymys siitä, kuuluuko Tecfidera samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, ja tässä yhteydessä kysymys siitä, oliko MEF:llä tietty tehtävä Fumadermissa, olivat unionin etua koskevia erityistapauksia, kun otetaan huomioon yhtäältä direktiivin 2001/83 yleiset tavoitteet, nimittäin ensisijaisena tarkoituksena oleva kansanterveyden turvaaminen ja lääkkeiden vapaata liikkuvuutta koskeva tavoite, sekä toisaalta edellä 174–179 kohdassa mainitut yleisen myyntiluvan käsitteen tavoitteet.
Komission menettely 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekemistä edeltäneessä menettelyssä ja lääkevalmistekomitean komission pyynnöstä suorittamat Tecfideraa koskevat analyysit vahvistavat kummankin erityisen roolin. Ne osoittavat komission katsoneen, ettei BfArM:n vuonna 1994 tekemä päätös sitonut sitä. Komission mukaan toteamus, jonka mukaan Tecfidera ei kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, edellyttää nimittäin sen arvioimista, onko Tecfideralla uuden vaikuttavan aineen asema. Näissä olosuhteissa komissio pyysi 18.9.2013 päivätyllä kirjeellä lääkevalmistekomiteaa arvioimaan, eroaako DMF Fumadermista (ks. edellä 18 kohta). Tämän pyynnön johdosta esittelijät tutkivat, ovatko DMF ja MEF eri vaikuttavia aineita, ja eroaako MEF:ää ja DMF:ää sisältävä Fumaderm DMF:stä turvallisuuden ja tehokkuuden kannalta. Komission 18.9.2013 esittämä pyyntö sekä lääkevalmistekomitean tämän pyynnön perusteella keräämät tiedot ja suorittama tutkimus saattoivat kuitenkin johtaa arviointeihin ja päätelmään, jotka olivat ristiriidassa sen kanssa, että BfArM päätti myöntää Fumadermille myyntiluvan yhdistelmälääkkeenä.
e)

MEF:n roolia Fumadermissa koskevat tiedot, jotka olivat tai olisivat voineet olla EMA:n ja komission saatavilla
On tärkeää panna merkille, että komissio totesi 18.9.2013 päivätyssä lääkevalmistekomitean puheenjohtajalle osoitetussa kirjeessä, että Biogen Idec oli pyytänyt arvioimaan, voidaanko vaikuttavana aineena olevaa DMF:ää pitää uutena vaikuttavana aineena. Komissio täsmensi lisäksi, että uusi vaikuttava aine määritellään kemialliseksi aineeksi, jota ei ole aiemmin hyväksytty lääkkeenä unionissa. Komissio huomautti lisäksi, ettei DMF:ää ole aiemmin hyväksytty lääkkeenä unionissa, vaan se on osa Saksassa vuonna 1994 myyntiluvan saanutta Fumaderm-lääkettä (ks. edellä 18 kohta).
Tämän kirjeen ja esittelijöiden 18.10.2013 päivätyssä yhteisessä lausunnossa esittämien arviointien (ks. edellä 22 kohta) jälkeen lääkevalmistekomitea esitti 24.10.2013 pidetyssä kokouksessa kaksi vastalausetta pyyntöön, joka koski uuden vaikuttavan aineen aseman myöntämistä DMF:lle (ks. edellä 23 kohta). Nämä vastalauseet koskivat ensinnäkin sen määrittämistä, ovatko DMF ja MEF estereitä vai toistensa johdannaisia, ja toiseksi DMF:n ja MEF:ään yhdistetyn DMF:n välillä olevien turvallisuuden ja/tai tehon kannalta merkityksellisten kliinisten erojen käsittelemistä. Biogen Idec toimitti 4.11.2013 vastauksensa lääkevalmistekomitean esittämiin vastalauseisiin. Esittelijät analysoivat 11.11.2013 päivätyssä yhteisessä lausunnossa Biogen Idecin vastauksia ja esittivät arviointinsa (ks. edellä 25 kohta).
Lääkevalmistekomitea katsoi EPARissa, että MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama. Lääkevalmistekomitea päätteli tästä, ettei turvallisuuteen tai tehoon liittyviä mahdollisia merkittäviä eroja ole tarpeen tutkia enempää. Tieteellisten todisteiden perusteella ja komission 18.9.2013 päivätyssä kirjeessä esittämien täsmennysten mukaisesti lääkevalmistekomitea katsoi lisäksi, että DMF eroaa Fumadermista, joka sisältää DMF:ää ja MEF:n suoloja. Tämä toteamus ja 18.9.2013 päivätyn komission kirjeen sisältö esitetään myös 21.11.2013 päivätyssä lääkevalmistekomitean lausunnossa (ks. edellä 26 kohta).
Näissä olosuhteissa lääkevalmistekomitea keräsi kliinisiä tietoja, jotka liittyivät muun muassa MEF:n farmakologiseen aktiivisuuteen erikseen tarkasteluna ja MEF:n farmakologiseen aktiivisuuteen Fumadermissa. Kantaja toimitti nämä kliiniset tiedot unionin yleiselle tuomioistuimelle väitteidensä tueksi.
Kantaja väittää lähinnä, etteivät Biogen Idecin toimittamat todisteet, jotka otettiin huomioon 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekemistä edeltäneessä menettelyssä, olleet riittäviä eivätkä tarpeeksi vankkoja, jotta niiden perusteella olisi voitu päätellä, että Tecfideran ja Fumadermin välillä oli merkityksellinen ero. Kantaja väittää erityisesti, ettei lääkearviointikomitea olisi voinut päätellä saatavilla olevien todisteiden perusteella, että MEF:n suoloilla oli merkityksellinen terapeuttinen vaikutus Fumadermin sisältämässä DMF:n ja MEF:n suolojen yhdistelmässä. Kantajan mukaan DMF on siksi Fumadermin ainoa merkityksellinen vaikuttava aine. Kantajan mielestä näitä toteamuksia tukee myös se, etteivät saatavilla olleet kliiniset todisteet osoittaneet MEF:n terapeuttista vaikutusta erikseen tarkasteltuna.
EMA väittää, että lääkevalmistekomitea oli oikeassa päätellessään MEF:n farmakologisen aktiivisuuden vähäisten kliinisten todisteiden perusteella, koska yhtäältä nämä todisteet oli dokumentoitu ei-kliinisillä tiedoilla ja toisaalta Fumadermille oli jo myönnetty myyntilupa, ja jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen oli jo osoittanut sen farmakologisen aktiivisuuden. EMA toteaa lisäksi, että kantajan lääkevalmistekomitean tekemää arviointia vastaan esittämät väitteet ovat tehottomia. EMA väittää, että riitauttaessaan lääkevalmistekomitean tekemän kliinisiä ja ei-kliinisiä tietoja koskevan arvioinnin kantaja tulkitsi väärin kyseisen arvioinnin tavoitetta ja oletti virheellisesti, että lääkevalmistekomitea oli velvollinen arvioimaan MEF:n terapeuttista vaikutusta Fumadermissa. EMA:n mukaan BfArM oli jo tehnyt tällaisen arvioinnin, ja se, että Fumadermille oli jo myönnetty myyntilupa yhdistelmälääkkeenä, tarkoittaa, että tässä arvioinnissa oli osoitettu, että MEF:llä ja DMF:llä on dokumentoitu terapeuttinen vaikutus kyseisessä yhdistelmässä. EMA:n mukaan lääkevalmistekomitea ei siten ollut velvollinen tekemään uutta tällaista arviointia Tecfideraa koskevan myyntilupahakemuksen yhteydessä. EMA täsmentää, että lääkevalmistekomitea analysoi Biogen Idecin toimittamia kliinisiä tietoja, joihin kantaja myöhemmin vetosi, ainoastaan MEF:n farmakologisen aktiivisuuden määrittämiseksi. Koska ainoastaan MEF:ää koskevat kliiniset tiedot olivat melko vähäisiä, MEF:n aktiivisuus todennettiin EMA:n mukaan epäsuoraan vertaamalla DMF:ään yhdistettyä MEF:ää saaneiden potilaiden tietoja ainoastaan DMF:ää saaneiden potilaiden tietoihin. EMA täsmensi tässä yhteydessä, että lääkevalmistekomitea viittasi julkaisuun Nieboer, C., de Hoop, D., Langendijk, P. N. J., van Loenen, A. C. ja Gubbels, J., ”Fumaric acid therapy in psoriasis: a double-blind comparison between fumaric acid compound therapy and monotherapy with dimethylfumaric acid ester”,
Dermatologica
., 1990, 181(1):33–37 (jäljempänä Nieboerin ym. vuonna 1990 tekemä tutkimus) ainoastaan tukeakseen päätelmää, jonka mukaan MEF on farmakologisesti aktiivinen.
Ensinnäkin MEF:n kliinisestä aktiivisuudesta erikseen tarkasteltuna on todettava, että lääkevalmistekomitea tarkasteli Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemää tutkimusta (ks. edellä 197 kohta), jossa esitetään kuusi psoriaasin hoidossa käytettävää DMF:ään ja MEF:ään perustuvaa hoito-ohjelmaa.
EMA toteaa vastinekirjelmässä, että kyseisen tutkimuksen yhteydessä tehdyissä tutkimuksissa ilmeni, että ”kutinaa koskeva luku oli laskenut enemmän [MEF:ää] saaneessa ryhmässä kuin lumelääkettä saaneessa ryhmässä” ja että ”näiden kahden” eri MEF:n annoksen saaneen ”potilasryhmän lopullisissa hilseilyyn ja kutinaan liittyvissä luvuissa havaittiin merkittäviä eroja (p < 0,05)”.
EMA:n mukaan edellä esitetystä käy selvästi ilmi, että MEF:llä saatiin erilaisia kutinaan liittyviä tuloksia kuin lumelääkkeellä ja että MEF:n eri annoksilla saatiin hyvin erilaisia hilseilyyn ja kutinaan liittyviä tuloksia.
Yhtäältä 18.10.2013 päivätyssä esittelijöiden yhteisessä arviointilausunnossa esittelijät kuitenkin toteavat, että Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemä tutkimus koskee valmisteiden koostumuksia, joita ei ole kuvattu täydellisesti, ja väestöä, joiden sisällyttämisperusteita ja oireiden vakavuutta ei myöskään ole ilmoitettu. Esittelijät totesivat lisäksi 1.11.2013 päivätyssä yhteisessä arviointilausunnossa, että ”– – DMF:ssä ja MEF:n suoloissa ei ilmene mitään kliinisesti merkityksellistä eroa turvallisuuden kannalta[, ettei] voida päätellä, että tehokkuudessa olisi kliinisesti merkityksellisiä eroja, koska ainoat saatavilla olevat tiedot ovat peräisin [Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemästä] tutkimuksesta, [ja että] käsiteltävässä asiassa vain kymmenen psoriaasipotilasta käytti ainoastaan MEF:ää tutkimuksessa, jonka menetelmiä ei voida arvioida luotettavasti”.
Toisaalta lääkevalmistekomitea toteaa EPARissa, että vain MEF:ää koskevat kliiniset tiedot ovat peräisin julkaistusta kirjallisuudesta ja ovat vähäisiä.
Asiakirja-aineistosta näin ollen ilmenee, ettei Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemästä tutkimuksesta saada merkityksellisiä ja riittäviä tietoja MEF:n kliinisestä aktiivisuudesta erikseen tarkasteltuna.
Joka tapauksessa on todettava, että Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemässä tutkimuksessa verrattiin MEF:n natriumsuolaa (MEF-Na) lumelääkkeeseen. MEF-Na ei kuitenkaan sisälly Fumadermin koostumukseen (ks. edellä 2 kohta). Päivittäin 240 mg MEF:n natriumsuolaa (MEF-Na) saaneen ryhmän ja lumelääkettä saaneen ryhmän vertailusta todetaan lisäksi, ettei tapausten, joissa tilanne parantui, pysyi ennallaan tai pahentui, määrissä ollut eroa. Samassa tutkimuksessa selvitetään, että keskimääräinen lopputulos on sama molemmissa ryhmissä ja että ainoastaan kutinaa ilmaiseva luku oli huomattavasti pienempi MEF-Na:ta saaneessa ryhmässä. Tutkimuksen tekijät toteavat lisäksi, että MEF-Na:n 720 mg:n vuorokausiannoksen ja 240 mg:n vuorokausiannoksen välillä tehtiin vertaileva tutkimus, koska 240 mg:n vuorokausiannos oli osoittautunut tehottomaksi. Tekijät kuitenkin toteavat Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemässä tutkimuksessa, ettei MEF-Na:n 720 mg:n ja 240 mg:n annosten välillä havaittu eroa niiden potilaiden määrässä, joiden tilanne parantui.
Toiseksi pelkän DMF:n ja DMF:n ja MEF:n suolojen yhdistelmän vertailun yhteydessä EMA korostaa ensinnäkin Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemän tutkimuksen osalta, että lääkevalmistekomitea totesi EPARissa, ”että käytettäessä DMF:n ja MEF:n yhdistelmää hoidon vaikutukset havaittiin aiemmin kuin käytettäessä pelkkää DMF:ää”. EMA:n mukaan pelkästään MEF:n farmakologinen aktiivisuus voi selittää sen, että annettaessa DMF:ää yhdessä MEF:n kanssa saadaan nopeammin tuloksia kuin annettaessa pelkästään DMF:ää.
Aluksi on kuitenkin muistutettava, ettei Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemän tutkimuksen menetelmiä voitu arvioida luotettavasti (ks. edellä 248 kohta). Asiakirja-aineistosta näin ollen ilmenee, ettei kyseisestä tutkimuksesta saada merkityksellisiä tietoja MEF:n roolista Fumadermissa.
Seuraavaksi 18.10.2013 päivätystä esittelijöiden yhteisestä arviointilausunnosta ilmenee, ettei Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemän tutkimuksen perusteella voitu arvioida DMF:n ja MEF:n farmakologisen aktiivisuuden laajuutta Fumadermissa. Esittelijät katsoivat siksi lähinnä, että Biogen Idecin oli kuvailtava DMF:n ja MEF:n aktiivisuutta tarkemmin, jotta voitiin osoittaa MEF:n rooli Fumadermissa.
Tekijät korostivat lisäksi Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemässä tutkimuksessa, että DMF:n vahvuus oli DMF:n ja MEF:n yhdistelmässä huomattavasti suurempi kuin pelkkää DMF:ää koskevissa kokeissa. Kun otetaan huomioon käytetyt vahvuudet, Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemän tutkimuksen tulokset eivät siis olleet riittävät, jotta niistä voitaisiin päätellä, että hoidon vaikutukset todettiin nopeammin DMF:n ja MEF:n yhdistelmässä kuin pelkässä DMF:ssä.
Tekijät totesivat lisäksi Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemässä tutkimuksessa, että olisi vielä tutkittava sitä, oliko MEF:n suolojen lisäämisellä DMF:ään täydentävä vai jopa mahdollinen vaikutus.
Toiseksi on muistutettava, että tutkittaessa sitä, kuuluuko Tecfidera samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, lääkevalmistekomitea tarkasteli myös Nieboerin ym. vuonna 1990 tekemää tutkimusta (ks. edellä 244 kohta), joka koskee kaksoissokkokoetta, jossa verrattiin ainoana aineena olevan DMF:n sekä DMF:n ja MEF:n yhdistelmän vaikutuksia.
EMA huomauttaa tältä osin, että lääkevalmistekomitea totesi Nieboerin ym. vuonna 1990 tekemän tutkimuksen jälkeen, että ”– – tilanteen parantumista kuvaava prosentti (eli psoriaasin vakavuutta kuvaavan luvun pienentyminen yli 50 prosenttia) oli 55 prosenttia DMF:llä hoidetussa ryhmässä ja 80 prosenttia DMF:n ja MEF:n suolan yhdistelmällä hoidetussa ryhmässä” ja että ”kokonaistulosten ja eri parametrien suuntaus osoitti neljän tutkimuskuukauden aikana, että DMF:n ja MEF:n suolan yhdistelmää saaneessa ryhmässä saatiin nopeammin tuloksia kuin pelkästään DMF-hoitoa saaneessa ryhmässä”. EMA päättelee tästä, että antamalla DMF:ää yhdessä MEF:n kanssa saadaan eri tuloksia kuin antamalla pelkästään DMF:ää.
Tekijät selittävät kuitenkin Nieboerin ym. vuonna 1990 tekemän tutkimuksen johdannossa, että DMF ja MEF:n suolat ovat tavallisesti fumaarihappohoidossa määrättävien enterotablettien vaikuttavina aineina. Heidän mukaansa tämä yhdistelmä näyttää perustuvan pikemminkin historiallisiin tekijöihin kuin rationaaliseen terapeuttiseen lähestymistapaan.
Kuten kantaja väittää, lääkevalmistekomitean yhteenvedossa ei myöskään oteta riittävällä tavalla huomioon seuraavia tutkimuksen tekijöiden pääasiallisia havaintoja ja päätelmiä:
–
”Kahden ryhmän välillä havaitut erot eivät vaikuttaneet merkittäviltä.”
–
Keskimääräisen kokonaistuloksen kehitys ”ei ollut missään vaiheessa huomattavan erilainen” pelkästään DMF-hoitoa saaneessa ryhmässä ja sekä DMF- että MEF-hoitoa saaneessa ryhmässä. ”Myöskään erillisissä parametreissa ei tullut esiin tuntuvaa eroa ajan kuluessa”, ja ”tuloksissa ei ollut neljän kuukauden kuluttua tilastollista eroa”.
–
”Kokonaistuloksen ja erillisten parametrien kehitys neljän tutkimuskuukauden aikana osoitti sen suuntauksen, että tuloksia saadaan nopeammin [DMF:n ja MEF:n yhdistelmällä] kuin [pelkästään DMF:ään perustuvalla] monoterapialla”, mutta ”tämä ero ei ollut kuitenkaan merkittävä, ja lopputulos oli sama molemmissa ryhmissä”.
–
Yhteenvetona ”voidaan todeta, ettei psoriaasin hoito [DMF:n ja MEF:n yhdistelmällä] johtanut parempaan kliiniseen tulokseen kuin [pelkästään DMF:ään perustuva] monoterapia”.
Julkaisussa Rostami-Yazdi, M., Clement, B. ja Mrowietz, U., ”Pharmacokinetics of anti-psoriatic fumaric acid esters in psoriasis patients”,
Arch Dermatol Res
., 2010, 302(7):531–538), joka oli lääkevalmistekomitean saatavilla sen arvioidessa Tecfideraa, tekijät tulkitsivat Nieboerin ym. vuonna 1990 tekemän tutkimuksen tuloksia lisäksi siten, että kyseinen tutkimus osoitti, ”että DMF on Fumadermin olennainen ainesosa, koska psoriaasin hoito DMF:n ja MEF:n yhdistelmällä ei ollut tehokkaampi verrattuna DMF:ään perustuvaan monoterapiaan”.
Kolmanneksi esittelijät selittivät 18.10.2013 päivätyssä yhteisessä arviointilausunnossaan, että siihen, miten MEF:n suolat vaikuttavat Fumadermin farmakoliginen aktiivisuuteen, liittyi erityinen etu. Vaikka Fumadermille myönnettiin myyntilupa ja se saatettiin markkinoille psoriaasin hoitoa varten Saksassa vuonna 1994, esittelijät huomauttivat, ettei Biogen Idec ollut toteuttanut kliinistä tutkimusta Fumadermin käytöstä MS-tautia sairastavilla potilailla, mikä vaikeutti arviointia.
Lisäksi on tärkeää muistuttaa, että vaikka Nieboerin ym. vuonna 1989 tekemän tutkimuksen ja Nieboerin ym. vuonna 1990 tekemän tutkimuksen tulokset olivat esittelijöiden saatavilla, he totesivat 18.10.2013 päivätyssä yhteisessä arviointilausunnossaan, että Biogen Idecin oli kuvailtava tarkemmin, missä määrin DMF ja MEF olivat farmakologisesti aktiivisia Fumaderm-valmisteen ainesosina, jotta voitiin osoittaa MEF:n rooli Fumadermissa. Esittelijät katsoivat lähinnä, että Biogen Idec oli esittänyt hyvin vähän kliinisiä tietoja ja että sen oli kuvailtava yksityiskohtaisemmin DMF:n ja MEF:n vaikutusta, jotta voitiin osoittaa MEF:n rooli Fumadermissa.
Neljänneksi on ennen kaikkea korostettava, että esittelijät arvioivat 11.11.2013 päivätyssä yhteisessä lausunnossaan Biogen Idecin vastauksia ja totesivat, ettei Tecfidera-lääkkeen sisältämää vaikuttavaa ainetta DMF:ää voida luokitella uudeksi vaikuttavaksi aineeksi, koska toimitetuista tiedoista ei käy ilmi, että DMF eroaa turvallisuutta ja/tai tehoa koskevilta ominaisuuksiltaan merkittävällä tavalla jo myyntiluvan saaneesta Fumaderm-valmisteesta, joka sisältää DMF:n ja MEF:n suolojen seosta.
Edellä esitetystä seuraa, ettei lääkevalmistekomitean tarkastelemista kliinisistä tutkimuksista voitu päätellä, että antamalla DMF:ää yhdessä MEF:n kanssa saatiin eri tuloksia kuin antamalla pelkästään DMF:ää. EMA:n ja komission saatavilla olleet tiedot olivat sitä vastoin omiaan viemään uskottavuuden olettamalta, jonka mukaan MEF:llä oli terapeuttinen tehtävä Fumadermissa.
EMA toimitti vastinekirjelmän liitteenä vuonna 1994 tehdyn päätöksen, jolla Fumadermille myönnettiin myyntilupa, ja sen liitteet, nimittäin muun muassa kyseisen lääkkeen valmisteyhteenvedon ja sen markkinoille saattamiselle asetetut edellytykset.
Aluksi on todettava, että vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen EMA ja komissio selittivät, ettei niillä ollut näitä asiakirjoja 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekohetkellä.
Joka tapauksessa on todettava, että Fumadermin valmisteyhteenvedossa selvitetään, että ”fumaarihapon estereiden toimintamekanismia läiskäpsoriaasin hoidossa ole vielä selvitetty” ja että ”mitään prekliinistä tutkimusta ei ole käytettävissä asianmukaisten eläinmallien puuttumisen vuoksi”.
Tietyt toimitettuihin asiakirjoihin sisältyvät selitykset lisäksi kyseenalaistavat MEF:n roolin Fumadermissa.
On nimittäin muistutettava, että BfArM myönsi kaksi myyntilupaa, joista ensimmäinen koski Fumaderm praeta tai Fumaderm initialia ja toinen Fumadermia. Fumaderm prae ‑tabletti sisältää neljä kertaa vähemmän DMF:ää kuin Fumaderm-tabletti (ks. edellä 2 kohta).
Liitteessä, joka koskee Fumaderm praen ja Fumadermin markkinoille saattamiselle asetettuja edellytyksiä, BfArM selittää, ettei Fumaderm praeta voida käyttää psoriaasin hoitoon, koska sen kliinistä tehoa ei ole osoitettu. BfArM toteaa tässä yhteydessä, että Fumaderm praella toteutettavan kolmen viikon esihoidon voidaan katsoa parantavan Fumaderm-hoidon siedettävyyttä. BfArM täsmentää kuitenkin, ettei vielä pystytä ymmärtämään, miksi kolmen fumaarihappoainesosan seoksen prosenttiosuuden on oltava täysin eri Fumaderm praessa kuin Fumadermissa. BfArM lisää, että yksityiskohtaisempi tutkimus on tarpeen.
Pitää paikkansa, että Fumadermin valmisteyhteenvedossa todetaan välittömästä myrkyllisyydestä, että Fumaderm-enterotablettien ainesosat ovat osoittautuneet vähemmän myrkyllisiksi yhdistelmässä kuin erikseen. Kuten EMA muistutti vastinekirjelmässä, 11.11.2013 päivätyssä yhteisessä arviointilausunnossa todetaan, että ”[DMF:llä ja MEF:llä] näyttää olevan samanlainen munuaistoksinen potentiaali, mikä sopii yhteen psoriaasipotilailla fumaariesterihoidon jälkeen havaittujen epätoivottujen vaikutusten kanssa”. Kyseisessä lausunnossa todetaan lisäksi, että ”kuten – – munuaistoksisuutta koskevassa jaksossa mainitaan, tietty fumaariesteriannoksen kynnysarvo riittää (DMF- ja MEF-pitoisuuksista riippumatta) ilmeisesti aiheuttamaan ruoansulatuskanavaan (ja myös munuaisiin) liittyviä [epätoivottuja vaikutuksia]”. Lisäksi on muistutettava, että esittelijät arvioivat 11.11.2013 päivätyssä yhteisessä lausunnossaan Biogen Idecin vastauksia ja totesivat, ettei Tecfidera-lääkkeen vaikuttavana aineena olevaa DMF:ää voida luokitella uudeksi vaikuttavaksi aineeksi, koska toimitetuista tiedoista ei käy ilmi, että DMF eroaa turvallisuutta ja/tai tehoa koskevilta ominaisuuksiltaan merkittävällä tavalla jo myyntiluvan saaneesta Fumadermista, joka sisältää DMF:n ja MEF:n suolojen seosta. Tecfideraa koskevaan EPARiin sisältyy lisäksi joitakin viittauksia Fumadermin markkinoille saattamisen jälkeen turvallisuudesta saatuihin kokemuksiin.
EMA:lla ja komissiolla oli tai saattoi olla siis 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekohetkellä käytössään tiedot, jotka olivat omiaan viemään uskottavuuden olettamalta, jonka mukaan MEF:llä oli tietty tehtävä Fumadermissa.
Siten oli olemassa riski, että Biogen Idecille myönnetään täysimääräinen lainmukainen kahdeksan vuoden lisätietosuoja-aika pelkästään sillä perusteella, että se oli muuta kuin Fumadermin kattamaa käyttötarkoitusta koskevan myyntiluvan hakemisajankohtana poistanut Fumadermin koostumuksesta MEF:n, joka ei ollut kliinisesti merkityksellinen ainesosa tai jonka vahvuus oli liian laimea, jotta sillä olisi jonkinlainen merkittävä terapeuttinen vaikutus Fumadermissa.
Tällaisissa erityisissä olosuhteissa se, että Biogen Idecille myönnetään sellaista lääkettä koskeva uusi lainmukainen kahdeksan vuoden tietosuoja-aika, joka kattaa uuden terapeuttisen käyttötarkoituksen yhdistettynä lääkkeen vahvuuden muutokseen, olisi direktiivin 2001/83 6 ja 10 artiklan tavoitteiden vastaista (ks. edellä 174–179 kohta). Tällaisella lainmukaisella tietosuoja-ajalla ei nimittäin voitaisi taata sitä, että innovatiivisten yritysten etujen suojaaminen ja tarve edistää geneeristen lääkkeiden tuotantoa olisivat oikeudenmukaisessa tasapainossa keskenään. Tällainen suoja olisi myös niin sanotun lyhennetyn menettelyn tavoitteen vastaista, sillä siinä pyritään säästämään farmakologisten, toksikologisten ja kliinisten testien tulosten keräämiseen kuluvaa aikaa ja keräämisestä aiheutuvia välttämättömiä kustannuksia sekä välttämään ihmisillä tai elämillä tehtävät uusintatutkimukset.
Tätä päätelmää ei kyseenalaista se EMA:n mainitsema seikka, että lääkevalmistekomitea otti EPARissa huomioon myös direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja saman direktiivin liitteessä I olevan II osan 3 kohdan (ks. edellä 29 kohta).
Ensinnäkin on todettava, että kyseisiä säännöksiä sovellettiin ainoastaan sen tutkimiseen, ovatko MEF ja DMF eri vaikuttavia aineita, kun niitä tarkastellaan erikseen eikä yhdistelmälääkkeessä. Lääkevalmistekomitea katsoi näin ollen EPARissa, että MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama. Kuten lääkevalmistekomitea totesi 21.11.2013 päivätyssä tarkistetussa lausunnossaan (ks. edellä 26 kohta), se katsoi EPARissa, että DMF eroaa Fumadermista, joka sisältää DMF:ää ja MEF:ää, ”tieteellisten todisteiden perusteella ja komission 18.9.2013 päivätyssä kirjeessään esittämien täsmennysten mukaisesti”. Komissio totesi täsmennyksissään muun muassa, että DMF oli Saksassa vuonna 1994 myyntiluvan saaneen Fumaderm-lääkkeen ainesosa.
Toiseksi yhtäältä direktiivin 2001/83 liitteessä I olevan II osan 3 kohdan säännöksiä sovelletaan arvioitaessa olennaisilta osiltaan samanlaisen lääkkeen ja jo myyntiluvan saaneen valmisteen välistä suhdetta, jos olennaisilta osiltaan samanlaisen lääkkeen vaikuttava aine sisältää saman terapeuttisen osan yhdistettynä suolan tai esterin yhdistelmään tai johdannaiseen. Kyseiset säännökset koskevat siten mahdollisen geneerisen lääkkeen ja vertailulääkkeen välistä suhdetta. Ne eivät koske – kuten käsiteltävässä asiassa – kahden vertailulääkkeen välisen suhteen tarkastelua, jotta voidaan määrittää, kuuluvatko ne samaan yleiseen myyntilupaan. Tosiasiallisesti direktiivin 2001/83 liitteessä I olevan II osan 3 kohdan säännöksiä sovelletaan sen arvioimiseen, onko asianomainen vaikuttava aine uusi vaikuttava aine. Kuten edellä 26–39 kohdasta ilmenee, lääkevalmistekomitea oli tarkistetussa lausunnossaan ja EPARissa todennut alun perin, että DMF on uusi vaikuttava aine. Komissio oli sisällyttänyt tämän toteamuksen täytäntöönpanopäätöstä koskevaan ehdotukseen, jonka se oli esittänyt kyseisen direktiivin 121 artiklan 1 kohdalla perustetulle ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevälle pysyvälle komitealle. Kyseisessä komiteassa tältä osin esitettyjen vastalauseiden jälkeen viittaus uuden vaikuttavan aineen asemaan poistettiin kuitenkin DMF:n osalta komission hyväksymästä kyseisen täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta. EPARia näin ollen muutettiin lisäämällä siihen huomautus, jonka mukaan lääkevalmistekomitean lausuntoon sisältyvä lopullinen toteamus tämän aseman myöntämisestä DMF:lle on mitätön.
Toisaalta on huomautettava, että geneerinen lääke määritellään direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa. Tässä yhteydessä on todettava, että lääke, jota voidaan direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla pitää aiemmin myyntiluvan saaneen vertailulääkkeen geneerisenä lääkkeenä, kuuluu väistämättä kyseisen lääkkeen kanssa samaan yleiseen myyntilupaan. Se, ettei lääke sisälly direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun geneerisen lääkkeen luokitteluun, ei välttämättä kuitenkaan estä kyseistä lääkettä kuulumasta samaan yleiseen myyntilupaan kuin aiemmin luvan saanut lääke. Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yleisen myyntiluvan käsite on siten laajempi kuin direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu geneerisen lääkkeen määritelmä.
Yhdistelmälääkkeen ja sen ainesosien välisen suhteen osalta on kiistatonta, että kunkin yhdistelmään sisältyvän aineen dokumentoitu terapeuttinen vaikutus on edellytyksenä kyseisen yhdistelmän hyväksymiselle eri vaikuttavia aineita sisältävänä yhdistelmänä. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa komissio totesi lisäksi, että ”kunkin kiinteään yhdistelmälääkkeeseen sisältyvän eri vaikuttavan aineen terapeuttisen vaikutuksen osoittamisen ja siihen, voidaanko eri lääkkeessä käytettävää yhtä ainoaa vaikuttavaa ainetta luokitella kiinteään yhdistelmään sisältyvien vaikuttavien aineiden kanssa samaksi vaikuttavaksi aineeksi, annettavan vastauksen välillä on selvä korrelaatio”. Yhdistelmälääkkeen ja sen sisältämien aineiden välisen eron arviointi riippuu siis kunkin kyseisen yhdistelmän sisältämän aineen dokumentoidusta terapeuttisesta vaikutuksesta. Tästä seuraa, ettei toteamuksesta, jonka mukaan MEF ja DMF ovat kaksi eri vaikuttavaa ainetta analysoituina erikseen direktiivin 2001/83 10 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella, voida päätellä, että pelkkä DMF on erilainen ja kuuluu siten eri yleiseen myyntilupaan kuin MEF:ää ja DMF:ää sisältävä yhdistelmälääke. Tällainen päätelmä edellyttää nimittäin sen osoittamista, että sekä MEF:llä että DMF:llä on terapeuttinen vaikutus kyseisessä yhdistelmässä.
Kolmanneksi 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee selvästi, että arviointi, jonka mukaan Tecfidera eroaa Fumadermista eikä kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin kyseinen yhdistelmälääke, perustuu kahteen toteamukseen: lääkevalmistekomitean toteamukseen siitä, että MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, sekä toteamukseen, jonka mukaan Fumadermille oli jo myönnetty myyntilupa DMF:ää ja MEF:ää sisältävänä yhdistelmälääkkeenä.
Käsiteltävässä asiassa nämä toteamukset eivät olleet riittäviä, jotta niistä olisi voitu päätellä, että Tecfidera kuuluu eri yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm. Kun otetaan huomioon yleisen myyntiluvan tavoitteet, yhdistelmälääkkeisiin vuonna 1994 sovelletun unionin oikeuden ja tieteellisen tietämyksen kehittyminen vuosina 1994–2014, EMA:n ja komission erityinen tehtävä sekä tiedot, jotka olivat tai olisivat voineet olla niiden saatavilla ja jotka olivat omiaan viemään uskottavuuden olettamalta, jonka mukaan MEF:llä oli tietty tehtävä Fumadermissa (ks. edellä 175–275 kohta), on nimittäin todettava, ettei komissiolla ollut oikeutta todeta, että Tecfidera kuuluu eri yleiseen myyntilupaan kuin aiemmin luvan saanut Fumaderm, varmistamatta tai pyytämättä lääkevalmistekomiteaa varmistamaan, oliko BfArM arvioinut MEF:n roolia Fumadermissa – ja tarvittaessa miten se oli arvioinut sitä – tai pyytämättä lääkevalmistekomiteaa varmistamaan, mikä rooli MEF:llä oli Fumadermissa.
Ensinnäkin on todettava, että kuten unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin annetuista kirjallisista vastauksista ilmenee, Fumadermin myyntiluvan myöntämiseen johtanut asiakirja-aineisto ei ollut EMA:n eikä komission saatavilla ennen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekemistä. Lisäksi on muistutettava, ettei EMA:lla ollut kyseisen täytäntöönpanopäätöksen tekemisajankohtana vastinekirjelmän liitteenä toimitettuja asiakirjoja, nimittäin myyntiluvan myöntämisestä Fumaderm praelle ja Fumadermille tehtyjä saksankielisiä päätöksiä liitteineen (ks. edellä 266 kohta). Vertailun vuoksi voidaan todeta, että direktiivin 2001/83 28 artiklan, joka koskee keskinäisen tunnustamisen menettelyä ja hajautettua menettelyä, nojalla kaikille jäsenvaltioille on toimitettava myyntilupahakemusta koskeva asiakirja-aineisto ja viitejäsenvaltion tekemät arvioinnit (ks. myös edellä 229 kohdassa mainittu asetuksen N:o 726/2004 60 artikla).
Lisäksi on huomautettava, että vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen kantaja toimitti päätöksen, jolla BfArM hylkäsi sen pyynnön saada tutustua Fumadermin myyntilupaa koskeviin asiakirjoihin (ks. edellä 51 kohta). BfArM totesi kyseisessä päätöksessä, ettei lääkkeistä, joille oli haettu lupaa ennen 6.9.2005, tarvinnut laatia tai julkaista julkista arviointilausuntoa ja etteivät tiedot, joihin kantaja oli pyytänyt saada tutustua, olleet siksi julkisia.
Ei ole myöskään osoitettu, että Biogen Idec toimitti Tecfideraa koskevan arvioinnin aikana EMA:lle tai komissiolle Fumadermin myyntiluvan hakemisen yhteydessä laaditut tiedot. Tässä yhteydessä on korostettava, että EMA selvitti unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa, ettei ollut mahdollista nimetä varmasti Tecfideraa koskevan arvioinnin aikana sen hallussa ollutta yhtä tai useampaa asiakirjaa ja tieteellistä kirjallisuutta, jota myös BfArM oli analysoinut Fumadermia koskevan myyntilupahakemuksen yhteydessä.
Asiakirja-aineistosta ja erityisesti unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin annetuista kirjallisista vastauksista ilmenee lisäksi, etteivät EMA ja komissio pyytäneet BfArM:ltä tietoja 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekemistä edeltäneessä menettelyssä. Ne eivät myöskään varmistaneet, oliko BfArM arvioinut MEF:n roolia Fumadermissa tai tutkinut, miten BfArM oli suorittanut analyysinsa.
Toiseksi asiakirja-aineistosta ilmenee, että lääkevalmistekomitea ja sittemmin komissio 30.1.2014 tekemässään täytäntöönpanopäätöksessä totesivat ainoastaan, että DMF on jo myyntiluvan saaneen yhdistelmälääkkeen eli Fumadermin ainesosa ja ettei sitä ole koskaan hyväksytty lääkkeenä unionissa.
Kolmanneksi on kiistatonta, että käsiteltävän asian erityisistä olosuhteista huolimatta EMA, tarkemmin sanoen lääkevalmistekomitea, arvioi Tecfideraa koskevassa EPARissa ainoastaan sitä, ovatko MEF:n suolat erikseen tarkasteltuina farmakologisesti aktiivisia (ks. edellä 242 kohta). Suoritetussa tutkinnassa ei ollut kuitenkaan tarkoitus arvioida MEF:n roolia Fumadermissa eikä pyytää BfArM:ltä tätä asiaa koskevia tietoja.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei komissio ennen 30.1.2014 tehdyn täytäntöönpanopäätöksen tekemistä analysoinut kaikkia merkityksellisiä tietoja, jotka oli otettava huomioon, jotta Tecfideran ja Fumadermin voitiin päätellä kuuluvan eri yleiseen myyntilupaan.
Tätä päätelmää ei kyseenalaisteta julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotuksessa Novartis Europharm v. komissio (
C‑629/15 P ja C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
), johon EMA vetoaa.
Pitää paikkansa, että julkisasiamies Bobek totesi ratkaisuehdotuksensa Novartis Europharm v. komissio (
C‑629/15 P ja C‑630/15 P
,
EU:C:2016:1003
) 43 kohdassa, että lääkkeen tärkein osatekijä on sen vaikuttava aine. Hän lisäksi, että lääkkeelle, jonka vaikuttava aine on eri kuin alkuperäisessä lääkkeessä, myönnettyä myyntilupaa voidaan tuskin pitää alkuperäisen lääkkeen kehitystyön tuloksena, kun otetaan huomioon direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuoto. Hän täsmensi, että jos eri vaikuttavan aineen vuoksi lääkkeelle ei myönnettäisi erillistä yleistä myyntilupaa, olisi lisäksi vaikea kuvitella, millaisen innovaation perusteella hakija voisi saada tuotteelleen poikkeavan lainmukaisen tietosuoja-ajan. Julkisasiamies Bobek selitti kyseisen ratkaisuehdotuksen 45 kohdassa lisäksi, että kaikki komission esittämät esimerkit sellaisista alkuperäiseen lääkkeeseen tehdyistä muutoksista, jotka eivät kuulu samaan yleiseen myyntilupaan, koskevat tilanteita, joissa alkuperäisten lääkkeiden vaikuttavaan aineeseen (tai vaikuttavien aineiden yhdistelmään) on tehty muutos, ja että tämä pätee ensinnäkin direktiivin 2001/83 10 b artiklan mukaisiin erityisiin lääkeyhdistelmiin, toiseksi aineen erottamiseen aiemmasta vaikuttavien aineiden yhdistelmästä tai kolmanneksi sellaiseen olemassa olevan vaikuttavan aineen muunnokseen, joka on katsottava uudeksi vaikuttavaksi aineeksi. Hän päätteli tästä ratkaisuehdotuksensa 46 kohdassa, että yleisen myyntiluvan käsite perustuu myyntiluvan haltijan ja vaikuttavan aineen (tai vaikuttavien aineiden) identtisyyteen ja että jos myyntiluvan haltija tai vaikuttava aine muuttuu, sama yleinen myyntilupa ei enää päde.
On kuitenkin todettava, ettei unionin tuomioistuin todennut 28.6.2017 antamassaan tuomiossa Novartis Europharm v. komissio (
C‑629/15 P ja C‑630/15 P
,
EU:C:2017:498
) mitään julkisasiamies Bobekin ehdottaman suuntaista. Kyseiseen ratkaisuehdotukseen johtaneessa asiassa unionin tuomioistuimen ei myöskään tarvinnut lausua siitä, kuuluuko unionin tasolla kansallisen viranomaisen aiemmin hyväksymän yhdistelmälääkkeen ainesosalle myönnetty myyntilupa samaan yleiseen myyntilupaan kuin kyseinen yhdistelmä. Lisäksi on korostettava, että kuten edellä 150–282 kohdasta ilmenee, yksinomaan vaikuttavissa aineissa olevaan eroon perustuvassa lähestymistavassa on vaarana, että käsiteltävässä asiassa myönnetään lainmukainen tietosuoja yleisen myyntiluvan käsitteen tavoitteiden vastaisesti.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ja tarkemmin sanoen siltä osin kuin käsiteltävän asian erityisistä olosuhteista huolimatta lääkevalmistekomitea ja komissio eivät arvioineet MEF:n roolia Fumadermissa tai pyytäneet BfArM:ltä tätä seikkaa koskevia tietoja, kantajan esittämä ainoa kanneperuste on hyväksyttävä, koska 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen sisältyy ilmeinen arviointivirhe, sillä komissio totesi siinä, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm.
Koska tämä päätelmä ei perustu hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista koskevaan väitteeseen, väliintulokirjelmiä koskevien kantajan huomautusten liitteiden C.1 ja C.2 sisältöön eikä kantajan unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamien kirjallisten vastausten liitteen R.8 sisältöön, ei ole tarpeen lausua kyseisen väitteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä, jonka EMA kiistää, eikä kyseisten liitteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä.
Näin ollen on hyväksyttävä kantajan esittämä lainvastaisuusväite ja todettava, ettei 30.1.2014 tehtyä täytäntöönpanopäätöstä voida soveltaa siltä osin kuin komissio katsoi siinä, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm.
Edellä esitetyn perusteella 30.1.2014 tehtyyn täytäntöönpanopäätökseen perustuva riidanalainen päätös on perusteeton, ja se on kumottava.
IV.

Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian olennaisilta osin, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaisesti Biogen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan lääkeviraston (EMA) 30.7.2018 tekemä päätös, jossa kieltäydyttiin hyväksymästä Pharmaceutical Works Polpharma S.A:n jättämä Tecfidera-lääkkeen geneerisen version myyntilupaa koskeva hakemus, kumotaan.

2)
Kanne hylätään muilta osin.

3)
EMA vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Pharmaceutical Works Polpharman oikeudenkäyntikulut.

4)
Biogen Netherlands BV ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Julistettiin Luxemburgissa 5 päivänä toukokuuta 2021.
Allekirjoitukset
Sisällys

(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.